FEDERALISMO

E POLTICAS SOCIAIS
Maria Hermnia Tavares de Almeida
H mais de uma dcada, o Brasil vive uma rica experincia de redesenho de seu sistema federativo.
O sentido da mudana claro, ainda que o curso seguido esteja longe de ser retilneo. Ele aponta de forma
inequvoca rumo descentralizao, ao fortalecimento da capacidade decisria das instncias subnacionais
de governo.
As polticas sociais constituem um foco privilegiado para a anlise desse processo. Desde
1930, a ampliao da ao governamental na esfera social caminhou junto com a centralizao
poltica e a concentrao de poder decisrio no
Executivo federal. Mais do que isto: o sistema brasileiro de proteo social nasceu, expandiu-se
e ganhou suas feies caractersticas durante os dois ciclos autoritrios - o de Vargas (30/45) e o
dos militares (64/84) -, quando o federalismo deu lugar, de fato, a um Estado quase unitrio, ou
pelo menos a uma forma exacerbada de federalismo centralizado. Em conseqncia, as polticas
sociais no s estiveram associadas crescente atividade da esfera federal - o que ocorreu na
maioria das democracias federativas -, mas exibiram as marcas de concepes autoritrias, que
consagraram o predomnio do Executivo federal, dos processos fechados de deciso e da gesto
centralizada em grandes burocracias.
Assim, no Brasil, a questo da redefinio de competncias entre as esferas de governo
refere-se centralmente - ainda que no exclusivamente - s polticas e programas da rea social.
nesse terreno, por conseguinte, que se colocam com grande nitidez os dilemas envolvidos
naquele processo.
Este trabalho discute os condicionantes e as caractersticas mais gerais do processo de
redesenho das competncias e atribuies entre esferas de governo na rea social. Na primeira
parte, fazemos uma discusso rpida dos conceitos utilizados, tratando de esclarecer as relaes
entre descentralizao e federalismo. Na segunda parte, discutimos os condicionantes mais
gerais da transformao, em curso, do sistema federativo no Brasil. Na terceira parte, tratamos
das caractersticas da mudana que est se operando nas reas de sade, educao, assistncia
social e habitao. Finalmente, na quarta parte alinhamos algumas concluses.
Federalismo e descentralizao
As relaes entre federalismo e descentralizao no so simples, quer do ponto de vista
conceitual, quer do ponto de vista do funcionamento efetivo dos sistemas federativos
contemporneos.
Segundo a literatura especializada, o federalismo um sistema baseado na distribuio
territorial - constitucionalmente definida e assegurada - de poder e autoridade entre instncias de
governo, de tal forma que os governos nacional e subnacionais so independentes em sua esfera
prpria de ao (1).
Em sua forma original, bem como na definio normativa, o federalismo se caracteriza
pela no-centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, nos
quais a autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio
popular. A idia de que o federalismo constitui uma estrutura no-centralizada defendida por
Elazar (1987, pp. 35-36), ao enfatizar que:

No-centralizao no o mesmo que descentralizao, apesar de esta ltima ser usada - erroneamente - no seu lugar
para descrever sistemas federais. Descentralizao implica a existncia de uma autoridade central, um governo central que pode
descentralizar ou recentralizar segundo seus desejos. (...) Em um sistema poltico no-centralizado, o poder difuso e no pode ser
legitimamente centralizado ou concentrado sem romper a estrutura e o esprito da Constituio. Os sistemas federais clssicos (...)
so sistemas no-centralizados. Todos tm um governo geral, ou nacional, que dispe de poder em muitas reas e para muitos
propsitos, mas no um governo central que controle todas as linhas de comunicao e deciso polticas. Em todos estados,
cantes ou provncias no so criaturas do governo federal, mas, como este, derivam sua autoridade diretamente do povo.
Estruturalmente, so substancialmente imunes interferncia federal. Funcionalmente, partilham muitas atividades com o governo
federal, sem perder seus papis de formulao de polticas e seus poderes decisrios.
Para usar outro tipo de imagem, descentralizao implica hierarquia - uma pirmide de governos com o poder fluindo do
topo para baixo - ou um centro com uma periferia. (...)
A no-centralizao melhor, conceptualizada como uma matriz de governos com poderes distribudos de tal forma que
a ordenao dos governos no fixa.

Na verdade, o federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder

poltico, em funo de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de
integrao poltica e de eqidade social.
Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais moldam formas peculiares de
relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, e modalidades de
interao necessariamente baseadas na negociao entre instncias de governo (2).A existncia
de competncias comuns entre instncias de governo a expresso mais clara da natureza no
centralizada do federalismo. No preciso dizer que as relaes intergovernamentais variam
muito entre os diversos pases que adotaram o federalismo, bem como ao longo do tempo em
um mesmo sistema federal.
Se as caractersticas acima apontadas correspondem descrio cannica do modelo
federativo, as federaes realmente existentes sofreram, ao longo desse sculo, mudanas
estruturais profundas.
Do ponto de vista das relaes entre esferas de governo, a literatura especializada
distinguiu trs tipos de arranjos federativos (3). O primeiro, chamado federalismo dual, constitui
o modelo originrio, simultaneamente descritivo e prescritivo, no qual "os poderes do governo
geral e do Estado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais,
constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separada e independente, nas
esferas que lhes so prprias" (Avir, 1981, p. 3).
Os dois outros resultam da transformao do arranjo dual, como conseqncia da tendncia universal
expanso do escopo do governo federal, isto , de um processo mais ou menos acentuado de centralizao.
Assim, o federalismo centralizado implica a transformao dos governos estaduais e locais em agentes
administrativos do governo federal, que possui forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais,
primazia decisria e de recursos. J o federalismo cooperativo comporta graus diversos de interveno do
poder federal e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais as unidades
subnacionais guardam significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento.
Estes dois ltimos tipos correspondem a padres de relacionamento que tanto podem
descrever o perfil predominante das relaes entre instncias de governo, em dado perodo,
como podem conviver lado a lado, em diferentes reas de ao governamental. Mas, nos dois
casos, eles nomeiam relaes intergovernamentais nas quais a no-centralizao, caracterstica
do ordenamento federativo, convive de forma complexa e, freqentemente, conflitante com a
lgica da centralizao-descentralizao (4). Em outros termos, nesses dois tipos de federalismo,
a existncia de competncias comuns, tpica do federalismo, convive e se choca com o princpio
da definio ntida de funes entre nveis de governo, caracterstica dos Estados unitrios. O
que nos sistemas unitrios constitui superposio irracional de funes, resultante da expanso
desordenada da ao governamental, caracterstica constitutiva dos arranjos federativos.
O federalismo fiscal a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas verses. A
maneira como so gerados e distribudos entre as esferas de governo os recursos fiscais e
parafiscais, define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos
federativos. Todavia, suas feies e sua operao efetiva so, tambm, fortemente condicionadas
pelas caractersticas de instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais e
as organizaes de interesses (5).
As transformaes nos sistemas federais resultantes da expanso das instncias nacionais
de governo requerem mudanas nos modelos de anlise calcados na estrutura e operao do
federalismo dual. Esta no a nica dificuldade a ser enfrentada.
A anlise concreta das formas federativas contemporneas esbarra em problemas
conceituais e empricos relacionados ao tema da centralizao-descentralizao. Na literatura
especializada em relaes intergovernamentais, o termo "descentralizao" est longe de ter um
significado preciso. Ele tem sido utilizado indistintamente para indicar graus e modalidades
diversas de reduo do escopo do governo federal em decorrncia: a) do deslocamento da
capacidade de decidir e implementar polticas para instncias subnacionais; b) da transferncia
para outras esferas de governo da implementao e administrao de polticas definidas no plano
federal; ou c) da passagem de atribuies da rea governamental para o setor privado.
Em outras palavras, o termo descentralizao tem servido para nomear processos de
realocao de funes e recursos correspondentes para instncias subnacionais; de consolidao,
quando recursos centralizados so utilizados para financiar funes descentralizadas; ou
de devoluo, quando as funes so descontinuadas e, em conseqncia tambm os recursos
(Beer, 1988 p. XV). Entretanto, cada uma dessas formas tem conseqncias muito diversas
sobre as relaes intergovernamentais. Experincias de consolidao nas quais os governos
locais desempenham funes descentralizadas so perfeitamente compatveis com um alto grau
de ativismo e de capacidade decisria do governo federal. Constituem, mesmo, uma modalidade
de relao freqente no federalismo centralizado, especialmente nas reas de polticas sociais. J
a realocao e a devoluo supem redefinio mais ampla do escopo de atuao das instncias
federais e, no segundo caso, podem implicar reduo da atividade de todas as esferas do
governo, quando suas funes so transferidas para a rea privada.
impreciso conceitual que cerca a discusso sobre centralizao-descentralizao
soma-se o fato de que, neste sculo, o crescimento do governo no foi em parte alguma um
processo de soma-zero. Ao contrrio, centralizao e descentralizao tm sido fenmenos antes
concomitantes do que mutuamente excludentes (6).Assim, no h razo para pensar que a
descentralizao implica inexoravelmente a reduo da importncia da instncia nacional. Ela
pode resultar seja na criao de novos mbitos de ao, seja na definio de novos papis
normativos, reguladores e redistributivos que convivam com a expanso das responsabilidades
de estados e municpios.
Os processos de redefinio de competncias e atribuies na rea social, focalizados
neste trabalho, so parte de um fenmeno mais amplo de passagem de uma forma extrema de
federalismo centralizado, construda sob o regime autoritrio, para alguma modalidade de
federalismo cooperativo, cujas feies ainda esto se definindo. Trata-se, pois, de um processo
de descentralizao com caractersticas especficas e distintas daquelas que ocorrem em Estados
unitrios. Envolve o redesenho das funes do governo federal e implica processos diversos de
realocao, consolidao e devoluo de funes anteriormente situadas na rbita do poder
central.

Condicionantes da mudana do federalismo centralizado

A democratizao e a crise fiscal constituem os dois macrocondicionantes da
transformao do sistema federativo brasileiro, na qual a redefinio das competncias e
atribuies na rea social constitui um captulo. Embora contemporneos, atuaram com
importncia e pesos diversos ao longo do processo, ainda em curso, de redesenho da federao
brasileira. No incio da dcada de 80, os impulsos liberados pelo processo de democratizao
foram mais importantes que as limitaes impostas pelas dificuldades econmicas. Depois de
88, os constrangimentos econmicos ganharam destaque.
A crise do regime autoritrio e a transio para a democracia, no Brasil, geraram
poderosas correntes descentralizadoras.
Em primeiro lugar, o andamento singular da transio para a democracia conferiu
preeminncia aos dirigentes polticos dos estados e, a partir de 82, reforou a liderana poltica
dos governadores. As clivagens polticas estaduais foram decisivas na estruturao da maioria
dos partidos polticos que se formaram a partir da legislao de 79. E os governadores de
oposio desempenharam papel decisivo na conduo dos lances finais de uma luta contra o
regime autoritrio, qual a disputa eleitoral imprimiu sentido e ritmo. O impulso pela
redefinio descentralizadora do pacto federativo foi, em larga medida, conseqncia da
importncia da poltica estadual e da liderana poltica dos governadores no restabelecimento da
democracia (7).
Em segundo lugar, no contexto da luta contra um regime autoritrio de fortes traos
centralizadores, a descentralizao se tornou, para as oposies, sinnimo de democracia, de
devoluo cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares. Segundo a percepo
oposicionista dominante na poca, a descentralizao era condio para o aumento da
participao, e ambas compunham uma utopia democrtica cujo horizonte remoto era o
autogoverno dos cidados.
Finalmente, no terreno prprio das polticas sociais, a proposta descentralizadora brotou
da crtica ao padro de proteo social construdo pelos governos autoritrios: hipercentralizado,
institucionalmente fragmentado e inquo do ponto de vista dos servios e benefcios distribudos
(Draibe, 1986). Seu leitmotiv era a correo das distores do sistema de proteo social, de
forma a torn-lo um instrumento de reduo das desigualdades sociais. A descentralizao foi
vista como instrumento de universalizao do acesso e de aumento do controle dos beneficirios
sobre os servios sociais (8).
Ainda que nem sempre explicitado com clareza, para os crticos do sistema de proteo
vigente a descentralizao deveria implicar a transferncia de competncias e atribuies de
outras esferas para os municpios, nos quais se supunha ser mais fcil o controle democrtico
exercido pelos cidados. No se tratava, pois, neste caso, de redefinir a natureza da interveno
pblica de carter social no mbito de um novo pacto federativo que fortalecesse os estados, mas
de redistribuir competncias e funes de forma a incrementar o acesso da populao aos
servios sociais, propiciando-lhe maiores oportunidades de controle.
A Assemblia Nacional Constituinte (87/88) foi o esturio das correntes geradas na luta
pela democratizao. Elas promoveram uma verdadeira revoluo descentralizadora. A
Constituio de 88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferncia de
capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente,
para os municpios (9). Aumentou, tambm, o poder de um Legislativo onde as duas casas
consagram - naturalmente, em graus diversos - a representao desproporcional caracterstica
dos sistemas federais e so de fato arenas de embate e negociao de conflitos federativos (10).
Mudana de tal magnitude no poderia ocorrer do dia para a noite, como conseqncia
automtica de novas normas constitucionais. Ela supe um complexo processo de trnsito
envolvendo a promulgao de legislao complementar aos dispositivos da Constituio,
definindo regras e novos instrumentos para realocao, consolidao ou devoluo de funes
entre instncias de governo; a negociao dos conflitos resultante das mudanas propostas; a
redefinio de objetivos e a reforma administrativa dos aparatos governamentais cujas
atribuies se modificaram.
Esse processo de transio, em si complicado, tornou-se mais difcil em razo da perda de
comando do governo federal, resultante tanto das vicissitudes polticas dos trs primeiros
governos civis para compor maiorias governantes estveis quanto do quadro de crescentes
dificuldades econmicas que afetaram a capacidade de financiamento no-inflacionrio do
Estado.
Os constrangimentos polticos prejudicaram a ao do Congresso, que se fortalecera com
a democratizao, e do Executivo federal, que perdera muitas de suas funes e instrumentos de
interveno. A dificuldade de formar governos de maioria no s inibiu a definio de rumos
claros para a ao do Executivo. Redundou, tambm, em enorme rotatividade das equipes de
governo e em esforos sucessivos e contraditrios de reforma administrativa que minaram a
eficincia dos ministrios e agncias pblicas (11).
De outra parte, aumentaram as dificuldades de financiamento do setor pblico. Como se
viu anteriormente, o governo teve diminuda sua participao no bolo de recursos tributrios em
cerca de 15,6%. Ao mesmo tempo, as despesas federais se tornaram mais rgidas. No s em
decorrncia da elevao do montante de transferncias automticas para as unidades
subnacionais, mas tambm da multiplicao de gastos vinculados na rea social, da ampliao
dos benefcios previdencirios e do aumento de despesas com pessoal, tambm resultantes de
dispositivos constitucionais (Frischtak, 1994, pp. 18-31). Assim, aos problemas resultantes da
prolongada febre inflacionria somaram-se os impactos de dispositivos diversos da nova
Constituio no sentido de agravar os problemas de financiamento do governo federal, limitando
suas margens de manobra e sua capacidade efetiva de atuao.
No terreno especfico das polticas sociais, a falta de um centro que comandasse o
processo foi particularmente notvel e vem constituindo obstculo importante continuidade da
redefinio de competncias e funes nos marcos de um federalismo renovado.
A deliberada ao descentralizadora, por parte do governo federal, se torna necessria por
duas razes: em virtude da forma como a Constituio de 88 lidou com as atribuies das
instncias de governo e devido maneira pela qual se d o financiamento das aes na rea
social.
A Carta Constitucional no definiu com clareza uma hierarquia de competncias dentro
da federao. Ao contrrio, estipulou cerca de trinta funes concorrentes entre Unio, estados e
municpios, boa parte delas na rea social. Nessas circunstncias, a definio de atribuies
especficas e de reas de cooperao s pode resultar de polticas governamentais.
Na maioria dos casos, a forma de financiamento padece de indefinio semelhante,
quanto ao grau de envolvimento das diferentes instncias e quanto s formas de repasse dos
recursos geridos pela Unio. o que se pode observar no Quadro I (pgina 94).
Exceo feita Previdncia Social, o financiamento de todas as outras reas depende do
envolvimento das trs esferas do governo. As contribuies sociais arrecadadas pelo governo
federal constituem parcela significativa do montante de recursos disponveis. Seu repasse para
as esferas subnacionais supe transferncias negociadas, quase sempre sem regras de partilha
preestabelecidas. Nessas circunstncias, um processo mais ou menos ordenado de
descentralizao da deciso e do comando das aes pblicas requer empenho e polticas
definidas no mbito federal, que estabeleam competncias, mecanismos de cooperao e
critrios de transferncia de recursos.
Entretanto, o governo federal, pea fundamental no processo de mudana, no foi capaz
de formular algo que se parecesse com uma estratgia de redefinio das funes dos trs nveis
de governo na rea social, que contemplasse as especificidades dos setores que a compem e a
diversidade das situaes regionais. Ao contrrio, cindiu-se entre iniciativas e proposies que
espelhavam diferentes objetivos e prioridades: os da rea econmica do governo, empenhada em
controlar a inflao, e os de diferentes segmentos da rea social, comprometidos com a
continuidade das polticas de seu setor.
 A rea econmica do governo federal, diante dos desafios de uma difcil estabilizao,
passou a operar segundo a lgica da emergncia econmica (Torre & Palermo, 1992).
Subordinou as reformas setoriais s necessidades da poltica de curto prazo, cujo eixo era o
ajuste do setor pblico. Suas iniciativas, com freqncia contraditrias, buscaram desonerar a
Unio de compromissos de gastos, de atribuies e de organismos correspondentes.
Ademais, a busca desesperada de equilbrio fiscal tinha conseqncias diretas sobre o
funcionamento das polticas sociais e sobre sua descentralizao, devido importncia
estratgica e crescente das contribuies sociais para a poltica econmica de curto prazo (12).
Criadas para financiar aao social do governo em diversas frentes, essas contribuies
parafiscais no s cresceram como porcentagem da receita tributria bruta como tambm se
tornaram pea-chave na operao do governo federal (13).Com efeito, por no constituir receita
partilhada com as outras esferas de governo, sua transferncia para estados e municpios estava
sujeita a negociao e podia ser adiada. Em situaes de aperto, parte dos recursos delas
proveniente poderia ser - e foi - utilizada para o custeio de despesas tpicas do Tesouro Nacional.
Finalmente, em casos extremos, o governo tinha a possibilidade de adiar a liberao de recursos
proporcionados pelas contribuies, como forma de administrar o dficit oramentrio.
Por seu turno, alguns dos ministrios afetos s reas sociais se tornaram eixo de coalizes
defensivas, que envolveram todos os grupos vinculados operao de cada setor: burocracias e
quadros tcnicos do Estado, parlamentares, associaes profissionais e de interesses privados.
Todos se irmanaram no empenho comum de escapar s conseqncias do ajuste do setor
pblico.
A estabilidade e a capacidade de articulao dessas coalizes foram e so variveis.
Entretanto, em todos os casos sua lgica de ao foi sempre setorial e descomprometida com
uma viso mais abrangente do que possa ou deva ser a atuao do governo federal no domnio
social.
A presso das circunstncias econmicas e a ausncia de coordenao no mbito do
governo federal permitem que os requerimentos da poltica antiinflacionria e as vises setoriais
continuem predominando sobre qualquer considerao mais ampla das atribuies e
competncias das trs esferas de governo, capaz de dar substncia a um modelo de federalismo
cooperativo. Dependendo do ministrio e do setor, o governo federal ora quer manter atribuies
que certamente podem ser mais bem executadas em outras instncias do governo, ora quer
passar adiante seus encargos ignorando custos e dificuldades de transio.
O Congresso Nacional, com uma pauta em larga medida ditada pelo Executivo e carente
de mecanismos de filtragem e ordenamento das demandas regionais e setoriais, tampouco
capaz de viso estratgica e abrangente.
 Em nenhum dos casos so criadas condies favorveis definio de atribuies e de formatos
organizacionais mais adequados a um modelo estatal federativo e descentralizado, que, bem ou mal, vem se
gestando h quase uma dcada.
Da mesma forma, estados e municpios no so capazes de definir com clareza seus papis quando
a lei estabeleceu competncias concorrentes e resistem, de forma crescente, a assumir funes que o novo
modelo lhes atribui, em que pese a transferncia de recursos promovida pela Constituio de 88. Desejam a
descentralizao sempre e quando ela for financiada pelo governo federal.
 Nessas circunstncias, o conflito entre os nveis de governo tende a se acirrar e a
assumir distintas formas, todas com efeitos paralisantes sobre a redefinio do pacto federativo
em bases cooperativas.
Entre a permanncia e a mudana: quatro experincias de reforma (14)
As foras que se opuseram ao autoritarismo e impulsionaram a democratizao
convergiam quanto necessidade de reforma profunda das polticas sociais, consideradas
ineficazes e inquas. A meta era promover mudanas que garantissem eficcia e eqidade. A
descentralizao era considerada meio e condio para atingir esses objetivos.
Todavia, embora houvesse uma inclinao generalizada pela descentralizao, no existiu
uma verdadeira poltica de descentralizao que orientasse a reforma das diferentes polticas
sociais. Ao contrrio, lgicas particulares presidiram a redistribuio de competncias e
atribuies - ou a ausncia dela e a manuteno do status quo - nas diferentes reas. Diversos
foram seus pontos de partida, suas foras motrizes, seus ritmos e suas formas. Diferentes so
seus impasses atuais.
As formas e os ritmos da descentralizao nas reas que estudamos dependeram de um
conjunto de fatores que convm especificar: a) a presena ou ausncia de polticas deliberadas
de descentralizao de mbito federal; b) a natureza e o poder das coalizes reformadoras; c) as
caractersticas prvias de cada rea, do ponto de vista de suas estruturas e das relaes
intergovernamentais que estas supunham. Desse ponto de vista, as principais caractersticas do
processo de descentralizao nas quatro reas estudadas esto resumidas no Quadro II (pgina
96).
Das quatro reas, a de sade foi a nica em que a reforma resultou de uma poltica
deliberada e radical de descentralizao, definida no mbito federal, envolvendo Executivo e
Legislativo.
Em essncia, a reforma promoveu a racionalizao dos servios de sade por meio da
integrao das redes federal, estadual e municipal e da municipalizao do atendimento
primrio; da definio das fontes de financiamento; do estabelecimento de funes para as
instncias de governo; da criao de mecanismos automticos de transferncia de recursos no
interior da rede pblica e no setor privado.
Embora a descentralizao e a unificao das redes fossem propsitos presentes desde o
incio, a reforma no partiu de um modelo pronto e acabado. O modelo foi se desenhando, desde
83, at ganhar feio definitiva em 88, com a criao do Servio nico de Sade (SUS),
completada pela Lei Orgnica da Sade (1990). A descentralizao contida no modelo SUS
radical: implica a realocao de capacidade decisria, de recursos e funes nos municpios.
O SUS constituiu, seguramente, a mais audaciosa reforma da rea social empreendida sob
o novo regime democrtico. Ainda que a implantao do novo sistema esteja longe de se haver
completado, e muitos sejam seus impasses, no estgio atual j significa uma transformao
profunda do sistema pblico de sade.
A existncia de uma poltica nacional de reforma , sem dvida alguma, a principal
explicao para o avano e a profundidade das mudanas levadas a cabo. A reforma da sade
constitui um caso exemplar de descentralizao que veio do centro (Moura Castro, 1983).
De outra parte, a existncia de uma poltica nacional resultou em boa medida da presena
de uma coalizo reformadora, que foi capaz de inscrever suas propostas na agenda poltica,
mobilizar a seu favor segmentos da opinio pblica, negoci-las com as agncias
governamentais, transform-las em artigo da Constituio, em legislao ordinria e em prtica
concreta dos governos.
Uma elite profissional com caractersticas especiais constituiu o ncleo dessa coalizo,
que, de incio, animou e deu prumo s mudanas (15).Tratava-se de um grupo coeso quanto ao
diagnstico e aos objetivos gerais da reforma, com capacidade de formulao de polticas,
liderana em seu meio e capacidade de organizao, estreita ligao com associaes
profissionais de sade, vinculao com entidades internacionais e, sobretudo, com conhecimento
da mquina pblica e alguma experincia de governo, adquirida durante o perodo dos militares
e atualizada com a redemocratizao, no Ministrio da Sade, em secretarias estaduais e
municipais.
Para alm da capacidade de articulao poltica do ncleo animador da coalizo, a importncia dos
servios de sade pblica para a grande massa do eleitorado tornou a reforma um projeto potencialmente
valioso para prefeitos, secretrios de Sade estaduais e municipais, governadores e parlamentares, que, em
momentos diversos, engrossaram a aliana reformadora.
 Por outro lado, como observa Vianna (1993), a estrutura anterior da rea de sade facilitou a
descentralizao. O comando centralizado das decises, do controle sobre os recursos e de parte da rede de
prestao de servios na instncia federal conviveu com a existncia de redes estaduais e municipais.
Embora relegadas a funes secundrias e carentes de recursos, elas constituram uma base inicial
importante para o processo de descentralizao. No comeo da reforma, estados e, em menor medida,
municpios j tinham experincia de operar suas prprias redes, com tudo o que isso implica.
A inspirao descentralizadora que impulsionou a reforma da sade e deu feio ao SUS
pouca ateno dispensou dimenso federativa da organizao, do Estado brasileiro. O projeto
que se foi desenhando at a implantao do SUS supunha um Estado unitrio descentralizado,
no qual permaneceria grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um
sistema de sade municipalizado. No se imaginou com clareza um papel ativo para os estados,
nem se contou com a autonomia, o poder e a iniciativa que estados e municpios dispem sob o
sistema federal na Constituio de 88. Tampouco se previu a possibilidade de o governo
nacional perder a capacidade de orientar a implementao do sistema de sade descentralizado.
Entretanto, foi exatamente isto que comeou a ocorrer a partir dos anos 90. Em primeiro
lugar, os ritmos e as formas de implantao do SUS variaram significativamente de estado para
estado. A reforma tributria da Constituio de 88 facilitou o processo descentralizador, na
medida em que multiplicou os recursos nas mos de estados e municpios. Mas as respostas
foram muito diversas, em funo da disposio poltica e das condies financeiras,
administrativas e gerenciais dos governos (16). De tal forma que, hoje, o SUS tem
caractersticas muito diversificadas no conjunto do pas. (17)
Em segundo lugar, a autonomia poltica prpria das unidades que compem a federao,
especialmente dos municpios, dificulta a racionalizao cabal do funcionamento do sistema de
sade descentralizado, especialmente no que diz respeito a aes que supem coordenao
regional.
Finalmente, no perodo recente o agravamento dos desequilbrios fiscais do governo
federal comprometeu significativamente sua ao coordenadora, estimuladora e, sobretudo,
financiadora do processo de descentralizao, com conseqncias importantes para a
continuidade da reforma. (18)
De um lado, a falta de rumos polticos exacerbou nas instncias federais, especialmente
no Ministrio da Sade, as resistncias burocrticas e corporativas descentralizao e a uma
redefinio de seu papel, que pode implicar perda de poder, de recursos e mesmo de empregos.
Por outra parte, a diminuio dramtica dos recursos federais destinados sade e a
irregularidade das transferncias federais para estados e municpios aumentou a incerteza quanto
aos rumos do SUS. Diminuiu, na mesma proporo, a disposio dos estados em desenvolver
polticas ativas de descentralizao; e a dos municpios em assumir plenamente as
responsabilidades de gesto dos equipamentos e de prestao de servios.
O futuro do SUS depende da disposio e, especialmente, da capacidade dos municpios
de assumir a plenitude das funes que lhe cabem no sistema. Esta no uma questo simples.
Onde a municipalizao avanou, os governos locais enfrentaram uma demanda em expanso e
tiveram que se haver com mudanas dramticas da escala dos servios de sade. (19) Essas
mudanas no apenas significam presso sobre os gastos municipais, mas tambm supem a
existncia de capacidade gerencial para operar um sistema complexo, alm de recursos humanos
qualificados, nem sempre ao alcance dos municpios.
A perda de rumos polticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal, esto
transformando a poltica descentralizadora em descentralizao catica. Esta progride ao sabor
da capacidade de demanda das clientelas, da disponibilidade de recursos e do engajamento
poltico dos executivos estaduais e municipais e do ainda complicado jogo de alianas e
oposies entre governadores e prefeitos eleitos em um sistema pluripartidrio. Nessas
circunstncias, razovel prever que se acentuem as diferenas de nvel e qualidade de
atendimento no interior do SUS. E que, em conseqncia, a poltica de sade no chegue a ser
uma poltica social em sentido forte, nem se torne instrumento para assegurar patamares
mnimos de eqidade e bem-estar.
Das quatro reas estudadas, a de assistncia social (20)foi a que mudou menos, do ponto
de vista da redistribuio efetiva de competncias e atribuies entre instncias de governo.
Enorme instabilidade institucional no nvel federal, alguma mudana no plano constitucional
legal e nenhum reordenamento efetivo de funes caracterizaram a assistncia social na ltima
dcada.
Trs fatores inter-relacionados parecem ter sido os principais responsveis pela ausncia
de reforma efetiva de cunho racionalizador e descentralizador: a inexistncia no mbito federal
de uma poltica nacional de reforma; a importncia do aparato federal de assistncia como
instrumento de patronagem e de negociao poltica entre a Presidncia da Repblica, suas bases
no Congresso e seus apoios nos estados; e a fragilidade poltica da coalizo de apoio s
propostas reformistas. Secundariamente, as caractersticas estruturais da rea - de seu aparato
institucional e de sua clientela - no facilitaram o desabrochar de iniciativas consistentes de
mudana.
No faltaram diagnsticos das vicissitudes da poltica brasileira de assistncia. Mas eles
no tiveram como conseqncia uma poltica nacional que orientasse esforos efetivos de
reforma. No plano federal, Executivo e Legislativo tomaram rumos diversos, inviabilizando uma
autntica poltica nacional. Com maior ou menor nfase na interveno social e em meio a
mudanas institucionais freqentes, (21) os governos civis no abriram mo dos instrumentos
federais tradicionais da poltica de assistncia. Ao contrrio, acrescentaram-lhes novas formas de
atuao. Por seu turno, o Congresso, de maneira muito lenta e contraditria, produziu uma
legislao que possibilita uma mudana moderadamente descentralizadora, mas que at o
momento no ganhou vida.
J em 86, a Comisso de Apoio Reestruturao da Assistncia Social, criada pelo
governo federal (Portaria n 3.764/86) consolidou os diagnsticos crticos e apontou os
principais problemas da assistncia social no pas: concepo assistencialista e utilizao
clientelista das aes, insuficincia de recursos, fragmentao institucional, superposio de
aes realizadas pelas trs instncias de governo, excessiva centralizao financeira e poltico-
administrativa das polticas e programas federais e baixa qualidade de atendimento. Ofereceu,
tambm, sugestes: abandono das prticas clientelistas; substituio da viso assistencialista por
uma concepo que associasse a Assistncia Social garantia de condies mnimas para o
exerccio pleno da cidadania; prioridade de atendimento aos grupos socialmente mais frgeis
(crianas, idosos e deficientes); descentralizao poltico-administrativa por meio da
municipalizao dos servios; participao da sociedade na definio e gesto das polticas; e
reestruturao do financiamento e criao de um fundo permanente, formado fundamentalmente
por recursos federais de origem fiscal.
As concluses da Comisso no se materializaram em iniciativas de reforma definidas e
impulsionadas a partir do governo federal. De um lado, as instituies tradicionais da rea -
Legio Brasileira de Assistncia e Funabem - mantiveram suas atividades costumeiras, pouco
articuladas e, com freqncia, superpostas s iniciativas de estados e municpios, alm de
largamente utilizadas como recurso de patronagem poltica.
Novas polticas assistenciais formaram o ncleo da retrica e da ao federal na rea
social, durante o primeiro governo civil. Assim, a Secretaria Especial de Ao Comunitria -
criada em 85 e logo transformada em Secretaria Especial da Habitao e da Ao Comunitria -
comandou uma interveno social de escopo mltiplo; que ligava diretamente o governo federal
a organizaes e grupos comunitrios e cuja pice de resistente foi o Programa Nacional do
Leite. (22)
Entretanto, o trabalho da Comisso ajudou a sedimentar diagnsticos e proposies que
informaram o debate constitucional e acabaram inspirando as concepes e preceitos relativos
assistncia social presentes na Carta de 88. Seu carter modernizador era patente. A nova
Constituio incorporou a assistncia seguridade social, definindo-a como direito
indispensvel para garantir um limiar ao exerccio da cidadania; criou a renda mnima vitalcia
para idosos carentes e deficientes fsicos; estabeleceu a gesto poltico-administrativa
participativa; preconizou a municipalizao da assistncia social; definiu com mais clareza as
formas e fontes de financiamento, destinando ao setor 10% dos recursos do oramento da
seguridade social, alm de recursos ordinrios do Tesouro e dos oramentos de estados e
municpios.
Os princpios constitucionais materializaram-se na Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas) que cumpriu um longo e acidentado percurso at sua sano pela Presidncia da
Repblica em 93. (23)
A preocupao central da Loas no foi a descentralizao, mas o estabelecimento de um
novo modelo, no assistencialista, de assistncia social, a ser assegurado por mecanismos
participativos de deciso. Apesar disso, promovia alguma reorganizao de competncias e
atribuies entre esferas de governo, bem como nos rgos definidores, gestores e financiadores
das aes assistenciais.
Mas a descentralizao proposta no era radical e a definio de funes no estava isenta
de ambigidades. A mudana maior dizia respeito Unio, que passava a ter funes mais
normativas e reguladoras do que executivas. Todavia, o governo federal retinha significativo
poder para celebrar convnios com entidades assistenciais e, mesmo, para atuar diretamente nos
casos de aes emergenciais. No eram explcitas as formas e os mecanismos de transferncia de
funes e agncias federais - especialmente da LBA - para outros nveis de governo. No havia
partido claro pela municipalizao, ainda que se ampliasse a esfera de ao dos municpios e se
imaginasse para os estados atribuies supletivas e de coordenao de aes de mbito regional.
Estados e municpios mantm ampla rea de competncias concorrentes na prestao de servios
assistenciais e nas situaes de emergncia. Finalmente, no havia clareza sobre as formas de
transferncia dos recursos federais para o financiamento das atividades redistribudas para
estados e municpios. Em outros termos, no se definiram com preciso modalidades e
mecanismos de cooperao entre as trs instncias do sistema federativo.
O impulso reformador foi suficiente para inscrever uma concepo moderna de
assistncia social na Constituio e para produzir uma legislao orgnica racionalizadora, ainda
que ambgua do ponto de vista da redistribuio de competncias e funes. Entretanto, no
logrou se instalar no poder Executivo. Nesse territrio, quase sempre, a poltica assistencial
continuou a ser concebida e praticada como moeda de troca de acordos polticos e como recurso
de patronagem e de escambo eleitoral.
Do aparato do Executivo federal ligado poltica de assistncia no veio qualquer
iniciativa consistente de reordenamento, que significasse realocao de capacidade decisria e
de recursos para as instncias subnacionais. A aliana entre ministros interessados no uso
poltico-eleitoral dos programas assistenciais e a burocracia do ministrio e dos grandes aparatos
- especialmente da LBA - foi um poderoso fator de bloqueio das mudanas na estrutura e nas
formas tradicionais de operao da assistncia social no plano federal.
No perodo recente, incipientes propostas descentralizadoras foram apresentadas
discusso pelas autoridades da rea econmica empenhadas no ajuste fiscal. No constituam
propriamente um projeto de poltica de descentralizao. Sugeriam uma forma radical de
devoluo, com a extino do Ministrio do Bem Estar Social, a excluso da assistncia social
do oramento da Seguridade e a transferncia de todas as aes de corte assistencial para as
unidades subnacionais. Seu objetivo no era reformar e modernizar a assistncia social, mas
cortar gastos.
De outra parte, no surgiram presses de estados e municpios pela reforma e
racionalizao do conjunto da rea de assistncia social, embora sejam numerosas as aes
assistenciais inovadoras nos nveis subnacionais. Ao que tudo indica, as iniciativas assistenciais
autnomas de estados e municpios multiplicaram-se como conseqncia do efeito conjunto da
crise econmica e da democratizao, ampliando carncias e demandas. Entretanto, essas
iniciativas, por sua prpria natureza, no induziram mudanas nas relaes j cristalizadas entre
as instncias de governo.
A fragilidade das tendncias reformadoras reduziu o alcance e o impacto do impulso
racionalizador e modernizador. Faltou, neste caso, uma elite profissional capaz de nuclear e dar
rumo a uma coalizo mudancista e que aliasse concepo clara do novo modelo assistencial com
experincia de gesto pblica e forte penetrao nos centros de deciso da poltica assistencial
no Executivo. Os profissionais atuantes no debate parecem ter dado prioridade antes aos
princpios que aos procedimentos necessrios para assegurar uma concepo no-assistencialista
da assistncia social. Parecem tambm ter se preocupado mais em garantir um modelo
participativo do que em propiciar a descentralizao da poltica assistencial.
Na ausncia de coalizes descentralizadoras politicamente poderosas e de uma poltica
nacional de reforma, as caractersticas estruturais da rea de assistncia social parecem ter
contribudo para o imobilismo. De uma parte, embora muito ampla, a clientela dos programas
assistenciais no tem capacidade alguma de articulao e ao coletiva. Por conseguinte, no
chega a ser uma fora de presso a favor da racionalizao e melhoria das aes assistenciais.
De outra parte, as caractersticas do aparato institucional da assistncia social no so as mais
propcias ao surgimento de uma cultura organizacional reformista e racionalizadora. Parecem
antes favorecer as resistncias corporativas e burocrticas mudana, tanto no plano federal
quanto nos demais nveis de governo.
Com efeito, os aparatos federais combinam forte centralizao decisria e de recursos
com elevada pulverizao na execuo, com freqncia a cargo de uma mirade de associaes
comunitrias conveniadas. H grande fragmentao de agncias e programas, precria
articulao entre nveis de governo e grande descontinuidade nas aes. Essa estrutura cria
fortes contrapesos conservadores, na medida em que favorece a penetrao dos interesses
clientelistas e uma percepo segmentada e corporativa por parte das burocracias.
A Loas resultou de um movimento para reformar a assistncia social, a partir de
mudanas no funcionamento das instituies existentes, pela introduo de novos mecanismos
de deciso - participativos - e novas formas de gesto dos recursos. As dificuldades para aprov-
la e coloc-la em prtica estimularam novas iniciativas no campo assistencial. Suas relaes com
as polticas e instituies preexistentes no so claras. Mas implicam mudanas no papel do
governo, que ultrapassam muito a questo da redefinio de competncias e atribuies entre os
componentes da federao. O Programa de Combate Fome e Misria e o Projeto de Renda
Mnima em tramitao no Congresso, nascidos fora da rea de assistncia social, expressam
novas concepes de poltica e das funes do governo na rea de assistncia social. (24)
Em concluso, ainda que a rea de assistncia social tenha experimentado doses iguais de
conservadorismo e inovao, no avanou na construo de estruturas cooperativas que dessem
vida a um novo federalismo.
A rea de habitao sofreu mudanas dramticas no desempenho efetivo de papis pelas
diferentes instncias de governo. Essas mudanas no resultaram, porm, de uma transformao
do marco legal que promovesse a redistribuio de funes ou de polticas governamentais
deliberadas. Foram conseqncia da desarticulao progressiva da instncia federal. Esta deveu-
se a mudanas institucionais e, principalmente, reduo drstica dos recursos que alimentaram
a poltica habitacional centralizada por mais de vinte anos. Foi um caso exemplar de
descentralizao espontnea, ou por ausncia: na medida em que o governo federal foi perdendo
capacidade de ao, os estados e municpios comearam a desenvolver polticas prprias,
assumindo de forma autnoma a responsabilidade por decises sobre programas e por seu
financiamento.
No incio da Nova Repblica, a reforma da poltica habitacional freqentou a agenda
governamental. Alm de ser objeto de uma comisso especial que produziu recomendaes para
a reformulao do Sistema Financeiro da Habitao, a tecnoburocracia do Banco Nacional da
Habitao (BNH) articulou proposta de sua substituio por um Banco Nacional de
Desenvolvimento Urbano descentralizado e regionalizado (Mello, 1993).
Entretanto, recomendaes e propostas no se transformaram em poltica governamental -
no houve da parte do governo federal deciso para transferir competncias e funes a estados
e municpios. Tampouco chegaram a sedimentar uma coalizo reformadora capaz de formar
consenso em torno de uma proposta vivel de mudana e de inscrev-la na agenda do governo e
do Congresso.
As mudanas produzidas no alteraram a centralizao poltica e financeira no plano
federal. Mas enfraqueceram o poder decisrio e de comando da instncia nacional. Implicaram a
extino do BNH como agncia reitora, a distribuio das funes que ele concentrava por
quatros rgos localizados em trs ministrios e, em conseqncia, a fragmentao de poder e
capacidade decisria at ento concentrados.
O fechamento do BNH resultou da surda disputa poltica interburocrtica pelo controle
dos recursos destinados a desenvolvimento urbano e habitao, que tradicionalmente ops as
autoridades monetrias ao banco. No foi ditado por uma opo governamental por outro tipo de
poltica habitacional. Sua conseqncia foi a perda de eficincia do sistema. (25)
Paralelamente, os recursos disponveis minguaram em virtude da sensibilidade extrema
da principal fonte de financiamento, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), ao
agravamento da situao econmica. (26)
O declnio do Sistema Federal de Habitao alimentou no perodo recente esforos no
sentido de definir uma nova poltica de habitao. So numerosos os setores que afirmam a
necessidade de uma poltica nacional: bancos privados; Caixa Econmica Federal, gestora do
FGTS; empresrios da construo civil reunidos na Cmara Brasileira da Indstria da
Construo Civil (CBIC); empresrios do setor de comercializao de imveis (Secovi);
secretrios estaduais de habitao reunidos em Frum Nacional; entidades pblicas estaduais ou
municipais, gestoras de programas habitacionais para baixa renda (Associao Brasileira das
COHABs); movimentos populares por habitao; associaes de muturios do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH). Parlamentares tambm vm participando ativamente do debate,
desde 92. Todos parecem convergir quanto ao interesse de continuar atribuindo papel ativo
instncia federal. Entretanto, divergem fortemente sobre a oportunidade de criao, a natureza e
as funes de uma nova agncia federal. A falta de consenso bloqueia a formao de uma
coalizo capaz de sustentar uma alternativa vivel situao presente.
O colapso da poltica nacional de habitao deu margem proliferao de iniciativas
estaduais e municipais autnomas. A importncia da moradia para as camadas mais pobres da
populao e seu inequvoco rendimento eleitoral, alm do interesse das empresas de construo
na continuidade dos programas governamentais, constituram poderosos estmulos ao dos
governos subnacionais.
O prprio formato anterior da poltica comandada pelo BNH criou condies propcias
para que estados e municpios assumissem funes crescentes na rea da habitao popular.
Com efeito, o modelo anterior combinava forte centralizao poltica e de recursos na agncia
federal com significativa autonomia de estados e municpios para a organizao das agncias
promotoras - COHABs - no gerenciamento dos programas, na contratao das construtoras
privadas e na seleo dos beneficirios. Adquiriram assim experincia, capacitao tcnica e de
gesto e instrumentos de poltica que puderam ser mobilizados para o desenvolvimento de
polticas autnomas.
As iniciativas descentralizadas assumiram diversas formas e multiplicaram-se por muitos
estados e municpios, especialmente nas capitais. Enquanto alguns estados tratam de montar
seus prprios esquemas para ampliar a oferta de moradias populares, os municpios realizam
prioritariamente programas de urbanizao de favelas, oferta e regularizao de lotes urbanos,
assessoria tcnica para projetos de autoconstruo e muito secundariamente construo de
moradias.
Nos dois casos, a maioria das aes no chega a assumir feio de polticas
institucionalizadas, cuja continuidade ultrapasse o perodo de um mandato. Ao contrrio, as
iniciativas dependem fortemente das orientaes e prioridades dos governantes de turno. Apenas
no estado de So Paulo construiu-se um sistema estadual de habitao, com instituies
especializadas e recursos prprios. (27)A baixa institucionalizao e a conseqente instabilidade
no constituem os nicos problemas dessa modalidade de descentralizao da poltica
habitacional. Ela d margem a uma forma bastante desequilibrada de atendimento das carncias
habitacionais da populao mais pobre, na medida em que parte de uma distribuio
regionalmente desigual de recursos prprios e capacidade tcnica e administrativa mobilizvel.
Nesse sentido, a despeito do mrito e dos resultados das iniciativas, a descentralizao
espontnea da poltica de habitao pode confirmar, ou seno ampliar, as disparidades inter e
intra-regionais.
Do ponto de vista da redistribuio de competncias e funes entre instncias de
governo, a rea de educao caracterizou-se por escassas mudanas no plano institucional-legal
e numerosas e variadas experincias de descentralizao.
Os traos estruturais da rea definiram a forma como ela sofreu o impacto do sopro
descentralizador dos anos 80. Com efeito, a existncia de competncias diferenciadas mas no
exclusivas - referidas organizao federativa - e a descentralizao caracterizaram o sistema
pblico de educao desde suas origens. De um lado, a ausncia de delimitao clara de
competncias exclusivas dos diferentes nveis de governo permitiu que os governos federal,
estaduais e municipais atuassem em todos os nveis de ensino. (28)De outro lado, os estados
foram desde sempre os principais responsveis pela oferta pblica de formao bsica e
secundria. Assim, na educao, a tendncia centralizadora que, entre os anos 30 e os 70, alterou
as feies do federalismo brasileiro e moldou de forma particular as reas sociais, implicou um
compromisso entre o fortalecimento da instncia federal e a permanncia de grande poder
decisrio nos estados.
Em conseqncia, reformar a rea de educao do ponto de vista das relaes entre
esferas de governo implicava tanto a descentralizao quanto a definio precisa das
responsabilidades exclusivas de cada instncia. O primeiro tema foi objeto de intenso debate e
experimentao na ltima dcada, enquanto o segundo no recebeu maior ateno. (29)
O impulso descentralizador dos anos 80 situava-se em dois planos. De um lado,
objetivava diminuir a centralizao no plano federal. A meta era transferir algumas funes
desempenhadas pelo Ministrio da Educao - responsabilidade pela rede de escolas tcnicas e
gesto da Merenda Escolar- bem como estabelecer mecanismos automticos de repasse de
recursos, que limitassem o poder de decidir discricionariamente sobre a utilizao da parcela
federal do salrio educao. De outro lado, apontava para a realocao das capacidades decisria
e administrativa concentradas nos estados, por meio da municipalizao do ensino e/ou da
autonomia da escola.
 As modificaes foram poucas no que diz respeito reduo de funes e poder
centralizados no governo federal. As escolas tcnicas foram repassadas para as instncias
subnacionais. A merenda escolar apenas comeou a ser lentamente descentralizada. Mas, o
ministrio manteve pleno controle sobre a parte da cota federal do salrio educao que deve ser
aplicada em programas municipais. Reteve, tambm, algum poder de manipulao sobre a
parcela a ser destinada aos estados, de acordo com critrios redistributivos.
No mbito federal, no houve poltica de descentralizao, nem sequer esforo
descentralizador consistente. Todavia, a instabilidade poltica manifesta na troca freqente de
ministros e de suas equipes diminuiu de fato a capacidade de deciso e de ao do governo
nacional na rea de educao. (30)Isto no impediu, mas de certa forma alentou, as resistncias
da burocracia do ministrio realocao de funes para as instncias subnacionais. A
instabilidade no comando poltico ampliou as margens de manobra dos grupos burocrticos
interessados em manter competncias, atribuies e recursos do Ministrio da Educao.
Em contrapartida, as experincias de descentralizao da rede escolar, nos ltimos dez
anos, foram numerosas e diversificadas. No chegaram, contudo, a configurar um movimento de
descentralizao amplo, uniforme e consistente. Na medida em que as redes de ensino bsico e
de segundo grau eram majoritariamente estaduais, as mudanas foram necessariamente
descentralizadas e dependeram de decises e do empenho dos governos estaduais. Em
conseqncia, variaram muito quanto a natureza, ritmo, intensidade e continuidade do processo
de descentralizao.
Neubauer Silva & Cruz (1994) assinalam que, na rea da educao, as polticas de
descentralizao vm tomando dois rumos bsicos: o da municipalizao e o da
desconcentrao. No primeiro caso, h transferncia de competncias, atribuies, instalaes e
equipamentos do Estado para os municpios. No segundo, ocorre delegao limitada de
atribuies, dentro do mesmo nvel de governo, para unidades administrativas regionais ou
locais, para escolas ou para instituies privadas ou comunitrias.

Alm desses dois caminhos de reforma deliberada, ocorreu tambm uma espcie de
municipalizao por ausncia, anloga quela observada na rea da habitao. Tpica de regies
menos desenvolvidas, ela resultou da incapacidade do governo estadual de responder demanda
por novas vagas, que passou a ser atendida pelas administraes municipais mais sensveis -
porque mais prximas - s presses da clientela.
Nenhum dos dois caminhos levou, at o presente, transformao cabal e duradoura na
organizao do sistema de ensino bsico e secundrio. Em outros termos, nos estados que
enveredaram pela municipalizao, o processo est longe de ter completado a realocao de
funes para os municpios. Da mesma forma, a autonomia da escola, ou mesmo o
estabelecimento de estruturas de gesto desconcentradas, no constituem caractersticas
definidoras de nenhum sistema educacional estadual ou municipal. As experincias de
descentralizao e desconcentrao so incipientes; poucas, at agora, ultrapassaram o perodo
de um mandato. Nenhuma logrou se transformar em poltica de Estado, cuja continuidade se
impe aos governantes de turno.
Assim, no que diz respeito s funes da rea federal, apesar de existir um diagnstico
consensual sobre os efeitos perversos da centralizao de recursos do Fundo Nacional para o
Desenvolvimento da Educao (FNDE), (31)da operao da Fundao de Apoio ao Estudante
(FAE) e da prpria maneira como o ministrio exercia suas funes normativas, reguladoras e de
planejamento, no existiu uma poltica nacional de descentralizao. O processo de mudana
vem sendo lento e emperrado, pela resistncia da burocracia do ministrio, mas, tambm, por
deciso poltica de ministros, interessados na utilizao poltico-eleitoral dos recursos do
FNDE.
 As foras favorveis reduo das funes do governo federal formaram uma coalizo
instvel, que careceu de projeto reformista, continuidade e fora de presso suficientes para
desencadear e sustentar a descentralizao. O Frum de Secretrios Estaduais de Educao foi a
espinha dorsal da coalizo mudancista, que em momentos diversos incluiu a elite intelectual e
profissional da rea, parlamentares, secretrios municipais e suas associaes. A redefinio
descentralizadora das competncias e funes de governo foi apenas um dos objetivos das foras
comprometidas com a reforma e a melhoria da educao. A defesa do ensino pblico gratuito
contra o assdio dos grupos ligados ao ensino privado e o estabelecimento de percentuais fixos
do oramento para gastos com educao, nos trs nveis de governo, ocuparam na agenda
reformista um lugar mais destacado do que a descentralizao.
A municipalizao e a desconcentrao no foram e no podiam ser objeto de poltica
nacional. O governo federal carecia de poder e instrumentos para promover urna
descentralizao a partir do centro. A reforma descentralizadora s podia ser uma poltica de
mbito estadual e, por conseguinte, dependente das variadas condies polticas, financeiras e
administrativas de cada estado da Federao. Os diferentes rumos e ritmos verificados so,
assim, conseqncia da extrema variedade de orientaes polticas, da disponibilidade de
recursos humanos e financeiros e da forma como os sistemas de ensino estavam estruturados em
cada unidade subnacional.
A descentralizao da educao pblica tem se revelado, simultaneamente, um objetivo
consensual e uma poltica de difcil implementao. Os que se opem a ela como meta so to
poucos quanto aqueles efetivamente dispostos a sustent-la. Municipalizao (32)e
desconcentrao, embora no se oponham e possam coexistir, so processos com lgicas,
beneficirios e opositores distintos. Das duas formas de descentralizao, apenas a
municipalizao tem impacto sobre o funcionamento da Federao, acarretando reorganizao
de competncias e funes entre nveis de governo. Por esta razo, convm examinar com mais
cuidado os obstculos institucionais, administrativos, financeiros e polticos, a sua realizao.
Do ponto de vista institucional, a grande dificuldade reside na atribuio constitucional s
trs instncias de governo de competncias concorrentes em todos os nveis de ensino. A falta de
delimitao clara de competncias e atribuies para a unio, os estados e os municpios
dificulta a reforma descentralizadora. De uma parte, coloca nas mos dos governos, movidos por
clculos poltico-eleitorais, a deciso sobre a alocao dos recursos constitucionalmente
vinculados educao (33) De outra, torna o processo de mudana largamente dependente da
vontade dos governos, deixando amplo espao para que se robusteam as resistncias tanto dos
que no querem repassar atribuies quanto dos que no desejam assumi-las.
Os obstculos administrativos e financeiros residem na distribuio desigual, entre os
milhares de municpios brasileiros, dos recursos e, especialmente, da capacidade tcnica para
enfrentar os complexos problemas de gesto implicados na operao de uma rede escolar. Na
maioria dos casos, a municipalizao requer polticas estaduais de capacitao de quadros
tcnicos municipais e suplementao de recursos para os municpios mais carentes.
Finalmente, as dificuldades polticas so de muitas ordens. Em primeiro lugar esto as
resistncias das burocracias estaduais, temerosas de ver reduzidos seu prestgio e seus pequenos
poderes. No so menores os bloqueios erguidos pelas associaes sindicais estaduais dos
diversos segmentos ligados ao ensino - professores, diretores de escola etc. -, que se opem
fragmentao das estruturas representativas e diferenciao de remuneraes, que podem
resultar da transferncia de redes de ensino bsico para os municpios. Entretanto, os obstculos
maiores nascem da incerteza quanto continuidade da municipalizao e da complexidade dos
acordos entre autoridades estaduais e municipais, em virtude da existncia de um sistema
pluripartidrio fragmentado.
 Isoladamente, nenhum desses obstculos suficiente para bloquear a mudana. Mas sua
operao conjunta torna a realocao de responsabilidades pelo ensino bsico um processo
lento, sinuoso e muito desigual em termos nacionais. (34)
Concluses
As mudanas nos poderes das instncias de governo constituem uma das questes centrais
na agenda de reformas do sistema de proteo social do pas. Em pelo menos trs das reas
estudadas - sade, habitao e educao - transformaes importantes esto em curso. Em
apenas uma delas - a sade - o reordenamento de funes foi desencadeado por uma poltica
deliberada e de amplitude nacional. Mesmo assim, a descentralizao tutelada esbarra em
vicissitudes econmicas e polticas que a esto transformando em um processo catico. Nos
outros casos, a mudana em curso carece de diretrizes gerais que a enquadrem.
As experincias em andamento indicam que possvel ir redefinindo funes sem que
exista uma poltica nacional que oriente a mudana e estabelea em grandes linhas as novas
responsabilidades das trs instncias. Entretanto, essa forma de mudar tem conseqncias
sociais e polticas igualmente perversas.
A crise fiscal e a perda de capacidade poltica do Executivo federal e do Congresso
Nacional esto na origem dos dilemas que envolvem a redefinio nas relaes
intergovernamentais na rea social. Nas condies presentes, o governo nacional oscila entre
propostas radicais de devoluo imediata de funes, proposies setoriais que no tomam em
considerao os requerimentos do ajuste fiscal e iniciativas que espelham resistncias setoriais
realocao de responsabilidades para as instncias subnacionais. (35) Nunca chega a oferecer
resposta adequada aos desafios da construo de um novo federalismo.
Na forma como se est processando, a reorganizao das competncias e funes entre
unidades de governo coloca trs questes de grande relevncia para o futuro do novo sistema
federativo em via de construo. A primeira diz respeito s caractersticas do federalismo em
gestao. A segunda, ao grau de desigualdade social e regional que o novo arranjo federativo
abrigar. A terceira se relaciona com a durao e os resultados provveis do rearranjo de
responsabilidades e prerrogativas das instncias de governo.
Com efeito, as mudanas em andamento nas reas sociais estudadas implicam o
desmantelamento do federalismo centralizado. Entretanto, no parecem estar criando
espontaneamente as bases e mecanismos de funcionamento de um federalismo cooperativo.
Vista do ngulo das polticas sociais, a construo desse arranjo cooperativo supe a definio
clara tanto das responsabilidades exclusivas quanto daquelas compartilhadas pelas trs
instncias de governo na deciso, no financiamento e na implementao das iniciativas
governamentais. (36) Implica a transformao de competncias concorrentes, onde elas existem,
a ao concertada e, em qualquer caso, a construo entre os nveis de governo, de modalidades
de colaborao que permitam a utilizao mais racional das capacidades e dos recursos
disponveis.
De outro lado, a descentralizao em curso nas reas sociais analisadas corre o risco de
confirmar, quando no de agravar, as disparidades intra e inter-regionais geradas sob o
federalismo centralizado. A forma pela qual se tem processado o rearranjo de competncias,
especialmente nos casos de descentralizao por ausncia, pode neutralizar ou perverter o efeito
de eqidade que toda poltica social tem por meta. Nessa medida, tende a alimentar as tenses
que atravessam a federao, reavivam as disputas regionais e minam a estabilidade de seu pacto
constitutivo.
Finalmente, a reordenao das relaes intergovernamentais nas reas sociais
necessariamente um processo de longa durao e a diferentes velocidades nos diversos estados e
regies. Mesmo que venha a ser orientado por polticas nacionais coerentes, jamais resultar em
distribuio uniforme de competncias e funes em todo o territrio nacional. Em outros
termos, a participao relativa de estados e municpios - e de agncias federais - no
financiamento, deciso e gesto de cada uma das polticas sociais variar inevitavelmente pelo
pas afora. Por exemplo, em alguns estados a educao bsica ser integralmente de
responsabilidade municipal, em outros apenas parcialmente e em outros ainda continuar de
competncia estadual. O mesmo ocorrer com a sade e assim por diante.
Enfrentar essas questes supe trazer para primeiro plano a discusso sobre o modelo de
federalismo cooperativo que se deseja e sobre as polticas mais adequadas para dar-lhe vida.
No primeiro caso, a questo central encontrar as formas institucionais capazes de
compatibilizar a igualdade jurdica com as enormes assimetrias econmicas e sociais, que se
projetam em desigualdades regionais. Nas reas sociais isto requer uma distribuio de
competncias flexvel e no uniforme, que leve em considerao a capacidade efetiva das
unidades subnacionais para assumir cada uma das funes. Requer, tambm, que se redefinam
as atribuies do governo federal - isto , do Congresso e do Executivo - nas reas sociais, de
forma a combinar a descentralizao radical com um papel ativo na compensao das
desigualdades regionais,(37) especialmente importante nas circunstncias brasileiras.
No segundo caso, o problema transformar um processo desordenado de redefinio de
competncias em polticas deliberadas e contnuas, por meio das quais se v tecendo as formas
novas de cooperao entre as instncias de governo.
NOTAS
*Este texto constitui verso modificada de relatrio final da pesquisa sobre "Redefinio de competncias entre esferas de
governo na prestao de servios pblicos na rea social", realizada em colaborao com o Ncleo de Polticas Pblicas da
Unicamp, no mbito do projeto "Balano e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil", do IESP-Fundap. A autora agradece a
valiosa contribuio das pesquisadoras Ana Luiza d'Avila Vianna, Marta da Silva Arretche, Neide Cruz, Rose Neubauer da Silva e
Sandra Faria, responsveis pelos estudos sobre sade, habitao, educao e assistncia social. grata, tambm, a Sonia Draibe,
Vilmar Faria e demais pesquisadores do Ncleo de Polticas Pblicas da Universidade de Campinas, que discutiram uma primeira
verso do trabalho. Este relatrio foi apresentado, tambm, na mesa-redonda "Reforma do Estado e polticas pblicas", durante o
XVIII Encontro Anual da Associao de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) e se beneficiou muito das
observaes dos participantes.
1.Lijphart (1984, pp. 170-171) identifica cinco caractersticas tpicas dos sistemas federais, alm do princpio cardeal de diviso
dos poderes entre instncias de governo. So elas: "Uma Constituio escrita, bicameralismo, direito das unidades componentes
de participar do processo de emenda da Constituio federal e de mudar suas prprias constituies unilateralmente, representao
igual ou fortemente desproporcional das unidades menores na Cmara Federal da legislatura bicameral e governo
descentralizado."
2. Elazar (1987, p. 67) afirma que o federalismo no s uma estrutura com caractersticas especficas, mas um processo de
governo que "implica um sentido de parceria entre as partes do pacto federativo, que se manifesta por meio da cooperao
negociada em torno de questes e programas e que se baseia em um compromisso de barganha entre todos os membros, para
chegar a um consenso ou, na sua impossibilidade, a uma acomodao que proteja a integridade fundamental de todos os
parceiros".
3. Esses tipos foram elaborados para descrever o sistema federal dos Estados Unidos e suas mudanas (Acir, 1981, 1986).
4. Essa caracterstica dos sistemas federais contemporneos torna cada vez mais difcil definir os limites conceituais e empricos
que separam o federalismo da descentralizao, como observa Carl Schmidt (1968, p. 223): "A ampliao do escopo da
cooperao efetiva entre agncias federais e estaduais obscurece as diferenas entre um arranjo federal de trama apertada e um
governo efetivamente descentralizado como o da Inglaterra- de tal forma que h alguns anos era possvel prever o dia em que `o
carter do Estado mudaria, ou se transformaria em uma espcie de unidade administrativa responsvel pela implementao de
planos e polticas federais'."
5. Estudos sobre o federalismo norte-americano sublinharam a importncia do sistema partidrio fortemente estadualizado para a
manuteno do equilbrio federativo. Eles tendem, tambm, a associar as transformaes ocorridas no sistema federal no sentido
da centralizao decadncia das organizaes partidrias estaduais e locais, ao aparecimento dos polticos independentes,
nacionalizao da competio poltico-eleitoral resultante da influncia crescente da televiso e multiplicao das organizaes
de interesse que atuam no plano nacional (Acir, 1986).
6."Enquanto os objetivos dos governos centrais em quase todas as naes industriais do Ocidente esto aumentando e com eles o
grau de centralizao do Estado-Nao, tambm crescem o escopo e o poder das unidades de governo subnacionais e com eles o
grau de descentralizao." (Goldsmith & Newton, 1988, pp. 359-360).
7. Linz e Stepan (1992, pp. 61-62) chamam a ateno sobre a importncia da seqncia eleitoral nos processos de democratizao
e na forma de estruturao do Estado-Nao. Tratando da democratizao espanhola, sublinham a importncia das eleies
nacionais para soldar vnculos polticos nacionais e diminuir o peso poltico das tendncias separatistas: "Eleies,
especialmente eleies, fundadoras, ajudam a criar agendas, atores, organizaes e, mais importante ainda, legitimidade e poder.
Um dos nossos mais fortes argumentos que, se um pas tem problemas de estaticidade, o fato de serem as primeiras eleies
nacionais ou regionais faz uma diferena crtica. Na Espanha, as primeiras eleies foram nacionais. Acreditamos que elas
ajudaram a transcender o problema da estaticidade naquele pas." No caso do Brasil, as eleies fundadoras foram para o governo
estadual e deixaram sua marca sobre a vida partidria e a questo federativa.
8. A descentralizao foi tambm favorecida pelas agncias internacionais influentes na formulao e no financiamento das
polticas de corte social, especialmente o BID e o Banco Mundial.
9. A transferncia de recursos foi significativa. Antes de 88, a Unio ficava com cerca de 44,6% dos recursos tributrios
disponveis, os estados com 37,2% e os municpios com 18,2%. Estima-se que em 93 esses valores tenham sido: 36,5% para a
Unio, 40,7% para os estados e 22,8% para os municpios (Afonso et al., 1993, p. 114).
10. Para uma boa descrio dos processos de deciso relativos representao dos estados na Cmara Federal e distribuio de
recursos tributrios entre as unidades da federao, ver Leme, 1992.
11. Durante os cinco anos do governo Sarney e os dois anos da gesto Collor de Mello foram feitas 35 mudanas institucionais
que afetaram o perfil de 25 rgos federais, entre ministrios e agncias governamentais. Cf. Andrade e Jaccoud, 1993.

12. Este pargrafo baseia-se integralmente em Cavalcanti (1994). O mesmo autor enumera vinte contribuies sociais e as
distingue entre as de carter pblico e privado, em termos de sua destinao. As primeiras, que aqui nos interessam, incluem:
contribuio para o Finsocial, contribuio sobre o lucro das empresas, para o PIS/Pasep, para o FGTS, de empregadores e
empregados para a Seguridade, para a Seguridade Social do servidor pblico, o salrio educao, para o Programa de Ensino
Fundamental, cota de Previdncia, sobre receitas de concursos de prognsticos, para o ensino aerovirio, para o desenvolvimento
do ensino martimo, contribuies rurais e contribuies sindicais.

13. Passaram de 83,21 % da receita tributria da Unio, em 88, para 131,47%, em 92 (Cavalcanti, 1994, tabela 5).
14. A redao desta parte baseou-se inteiramente nos dados e concluses contidos nos relatrios de pesquisa do projeto Balano e
perspectivas do.federalismo fiscal no Brasil, realizados respectivamente por: Sade, Ana Luiza Viana; Habitao, Marta Arretche;
Educao, Rose Neubauer da Silva e Neide Cruz; Assistncia Social, Sandra Faria e Ademir Alves.
15. A importncia de elites profissionais nos processos de inovao das polticas sociais fenmeno universalmente reconhecido
pelos analistas. Sobre o tema, ver Heclo (1982) e Weir & Skocpol (1985).
16. Vianna (1993, pp. 45-46) observa que a descentralizao suposta no SUS "exige contrapartidas de peso dos demais nveis de
governo. Essas contrapartidas devem envolver: i) a formulao de novas polticas e programas pelos nveis estaduais e municipais;
ii) implementao de reformas administrativas e tcnicas; iii) maior participao oramentria; iiii) adoo de novas polticas para
a rea de recursos humanos etc. O ciclo descentralizador s se torna virtuoso quando h essa combinao explcita de polticas e
programas entre os diferentes nveis de governo".
17. Tomando como indicadores a participao do governo federal na oferta de equipamentos e a existncia de polticas estaduais
descentralizadoras, Vianna (1993) constatou trs situaes que retratam os nveis e ritmos desiguais de implementao do SUS. A
primeira, na qual se enquadram So Paulo, Cear e Paran, se caracteriza por fraca presena federal e forte empenho
descentralizador dos estados. A segunda, na qual se enquadram Roraima, Par, Amap, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e Rio
Grande do Sul, mostra forte presena federal e fraca poltica estadual descentralizadora. A terceira, finalmente, aquela em que
governo central e estados tm presena e poltica descentralizadoras fracas. Ela inclui todos os estados do Nordeste e Gois.
18. O gasto federal total em sade teve a seguinte evoluo entre 87 e 93: 1987 = 100, 1988 = 106, 1990 = 87, 1991 = 73, 1992 =
60 (Ipea, cit. in Viana, 1994, p. 2). Para uma anlise dos dilemas do financiamento sade ver Afonso (1993).
19. Pesquisa que acompanhou durante trs anos a implantao do SUS em trs municpios paulistas registrou uma verdadeira
exploso dos gastos com sade, em conseqncia da municipalizao. Em um deles, o gasto anual passou de 250 mil dlares, em
1989, para 4 milhes de dlares, em 1993 (Freitas Carvalho, 1994).
20. Ao contrrio das demais reas sociais, a assistncia no possui contornos ntidos, definidos pela existncia de um locus nico
de deciso e comando, seja ele ministrio, secretaria estadual ou municipal. No plano federal, quase todos os ministrios sociais
desenvolvem programas assistenciais, alguns muito importantes, como o Programa Nacional de Merenda Escolar, localizado no
Ministrio da Educao. Em menor medida isso ocorre, tambm, nos estados e municpios. Neste texto, consideramos apenas
aquelas agncias, secretarias e/ou ministrios que tm a assistncia como nica atribuio.
21. Os dois grandes aparatos da poltica assistencial, a LBA e a Funabem, pertenceram ao Ministrio da Previdncia e da
Assistncia Social de 74 a 88. Neste ltimo ano, juntamente com os programas da SEHAC, passaram a formar o Ministrio da
Habitao e do Bem-Estar Social. Em 89, foram incorporados ao Ministrio do Interior. Em 90, a Funabem foi extinta e
substituda pela Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia (FOBIA) que, juntamente com a LBA e outros
programas, foi integrada ao Ministrio da Ao Social, posteriormente substitudo pelo Ministrio do Bem-Estar Social.
22. A SEHAC, em 88, deu lugar ao Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social. Alm do Programa Nacional do Leite, que em
89 chegou a um atendimento dirio de 7.620 mil crianas, a SEAC/SEHAC deu apoio a projetos desenvolvidos por grupos e
associaes comunitrias, sob superviso e com financiamento conjunto de prefeituras municipais, nas reas de "hortas
comunitrias, telefonia comunitria, teatro amador, bibliotecas comunitrias, reparao de escolas primrias, hortas e alimentao
escolares, cursos pr-profissionalizantes, centros esportivos comunitrios, mutires habitacionais, saneamento bsico, creches,
campanhas de agasalhos, pontes e estradas, escolas rurais, postos mdicos comunitrios" (NEPP, 1989).
23. A primeira verso da Loas, elaborada pelo Congresso, foi vetada na ntegra pelo presidente Collor em outubro de 90.
24. O primeiro promove uma parceria pblico/privado na deciso e implementao das aes assistenciais de caractersticas
inditas, posto que o governo federal minoritrio na instncia decisria e os governos subnacionais no tm qualquer
participao. O segundo, na sua forma atual, supe a substituio progressiva de todas as aes assistenciais pelo pagamento de
uma remunerao mensal mnima, que requer um aparato institucional de natureza bem diversa do atual.
25. Arretche (1994, p. 4) observa que: "O fechamento do BNH, a pulverizao de sua burocracia e a transferncia das funes
daquele rgo para a Caixa Econmica Federal (CEF) representaram um duro golpe para a manuteno e/ou reestruturao das
operaes de oferta habitacional pblica: a instituio que passou controlar o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)
no dispunha de instrumentos para planejar, formular e articular polticas alternativas, capazes de dar conta das reformulaes que
se impunham crescentemente".
26. Em 90, os recursos do FGTS, que representavam 97,5% do total alocado para habitao e urbanismo, caram 81 % em relao
a 80. Em 92, eram 30% dos recursos alocados em 80 e representavam 90,6% do total (Arretche, 1994).
27. Minas Gerais tambm caminhou na direo da institucionalizao de uma poltica estadual de habitao, com a criao de um
fundo alimentado com recursos do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS).
28. Neubauer da Silva & Cruz (1994, p. S) enfatizam as conseqncias negativas do exerccio de competncias concorrentes, em
lugar de aes coordenadas entre as trs instncias. Seu resultado foi a falta de planejamento da expanso da oferta de educao
bsica e o agravamento das diferenas setoriais e regionais.

29. A questo das responsabilidades das trs instncias foi discutida sob o ngulo do gasto com educao, e no sob o ngulo das
competncias e atribuies. Assim, a Lei Calmon estabeleceu a obrigatoriedade de percentuais mnimos de gasto, para governo
federal, estados e municpios, posteriormente transformada em preceito constitucional na Carta de 88.
30. Em oito anos (de abril de 85 a dezembro de 92), sete ministros ocuparam a pasta da Educao. Destes, quatro foram do PFL,
dois do PMDB e um sem partido, mas prximo do PSDB.
31. Formado com recursos do salrio-educao, uma das contribuies sociais acima mencionadas.
32. Os limites da municipalizao no so claros. Freqentemente entendida como transferncia para os municpios da
responsabilidade pelo ensino de primeiro grau. Nos processos em curso, ela implica, s vezes, a transferncia da responsabilidade
apenas pelos quatro primeiros anos do ensino bsico. No h uma definio clara sobre competncias com relao ao ensino
secundrio. Ainda que a lgica do argumento descentralizador conduza a transform-lo, tambm, em atribuio municipal, parece
existir um consenso tcito de que ele continuar na rbita dos estados.
32.Os casos de alocao perversa dos recursos no so poucos. No estado de So Paulo, os municpios so responsveis por
apenas 12% da oferta de vagas para primeiro grau. Dos 29 que possuem ensino municipal de terceiro grau, doze no tm rede de
primeiro grau. Tampouco prtica incomum a utilizao dos recursos constitucionalmente vinculados educao em obras de
melhoria urbana e em servios de transporte, sob a alegao de que facilitam o acesso escola.
34. No presente, a soma de dificuldades est produzindo reaes perceptveis descentralizao, bem como vinculao
constitucional dos recursos, entre prefeitos e secretrios municipais de educao e algumas de suas associaes.
35. O debate sobre a compatibilizao entre encargos e recursos das trs instncias de governo, proposto pelas autoridades
federais, espelha bem a perspectiva limitada com a qual vem se tratando 0 tema do novo formato das relaes
intergovernamentais. certo que a redefinio do pacto federativo implica a redistribuio de encargos para estados e municpios,
beneficiados pela redistribuio de recursos fiscais promovida pela Carta de 88. Entretanto, no menos verdadeiro que a nova
pactao federativa supe, tambm, a discusso sobre a atuao federal na reduo de desequilbrios regionais, setoriais e sociais.
Essa questo no est contemplada naquele debate.
36. "(...) the contractual sharing of public responsabilities by all governments in the system appears to be a central characteristic of
federalism. Sharing, broadly conceived, includes common involvement in policy making, financing and administration of
government activities. (...) Sharing can be based on highly formal arrangements or informal agreements" (Elazar, 1987, p. 185).
37. A definio das responsabilidades e atribuies da instncia federal est intimamente vinculada ao tema da relao entre o
novo federalismo e os desequilbrios socioeconmicos que se manifestam espacialmente. Todo sistema federal supe mecanismos
de compensao, entre os quais as polticas sociais. Sua radicalidade depende do modelo de sociedade de fato prevalecente e, em
conseqncia, da maior ou menor tolerncia com as desigualdades regionais.

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