CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN CUARTA

Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogot, D. C., veintitrs (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017) 1

Radicacin N: 11001-03-15-000-2017-00367-00
Demandante: ALBERTO ENRIQUE CRUZ TELLO (ASOCIACIN MINERA
E HIDROCARBUROS DEL TOLIMA)
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

ACCIN DE TUTELA
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Seccin Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de

tutela promovida por el seor Alberto Enrique Cruz Tello, quien acta en
representacin de la Asociacin Minera e Hidrocarburos del Tolima, contra el
Tribunal Administrativo del Tolima, en la que pide el amparo constitucional de
los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, vulnerados,
supuestamente, con la la sentencia de reemplazo dictada el 19 de enero de
2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de
diciembre de 2016, emanado de la Seccin Quinta del Consejo de Estado,
en el que se efectu el estudio de la decisin judicial que hizo el control de
constitucionalidad previo de la consulta popular sobre actividades mineras
promovida por la organizacin social Corporacin Cajamarca despensa
Hdrica y Agrcola de Cajamarca.
1
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesin de la fecha.
I. ANTECEDENTES

1. Hechos

Afirma el accionante que el 18 de noviembre de 2016, interpuso accin de

tutela contra la sentencia de 4 de noviembre de esa anualidad, emanada del
Tribunal Administrativo del Tolima, en la que dicha corporacin efectu el
control previo de constitucionalidad a la consulta popular sobre actividades
mineras en el municipio de Cajamarca, promovida por la organizacin social
Corporacin Cajamarca Despensa Hdrica y Agrcola.

Refiere que la accin correspondi a la Seccin Quinta del Consejo de

Estado, quien en providencia de 15 de diciembre de 2016, orden a la
autoridad judicial demandada dictar sentencia de reemplazo en el control
previo de constitucionalidad, luego de encontrar que la pregunta propuesta
por la corporacin que promovi la consulta popular desconoca la
neutralidad propia de este tipo de mecanismos de participacin ciudadana, lo
que vulnerara la libertad de los votantes.

Refiere que de la parte motiva de la sentencia de 15 de diciembre de 2016

del Consejo de Estado, se infieren que los parmetros que debieron ser
observados por el tribunal demandado para proferir la decisin de reemplazo,
son los siguientes:

Observa la Sala que el argumento del Tribunal Administrativo del

Tolima, en cuanto a plantear la pregunta sin notas introductivas (lo que
dicho Tribunal calific como pregunta indeterminada, esto es, reducirla
simplemente a que se indague si se est de acuerdo con el ejercicio de
 la actividad minera en el municipio sin indicar al elector sobre el impacto
de la minera en el medio ambiente)2, resulta indeterminado por cuanto
se entiende que dicha actividad es potencialmente benfica desde el
punto de vista del desarrollo del pas.

La interpretacin del Tribunal del Tolima resulta inconstitucional al

desconocer la importancia de garantizar la neutralidad de las preguntas
de los mecanismos de participacin ciudadana, lo que lesiona la libertad
del votante.

La ciudadana en general, y en particular los interesados en el

desarrollo de la actividad minera, tienen derecho a que se respeten las
reglas que la Corte Constitucional ha diseado para que el texto de una
pregunta de la consulta de que se trata, sea neutral y garantice la
libertad del elector.

Indica que no obstante la claridad de dichos parmetros, el tribunal

accionado se apart de los mismos en su sentencia de reemplazo de 19 de
enero de 2017, en donde, en su concepto, declar que el texto de la
pregunta objeto de la consulta popular en el municipio de Cajamarca era
inconstitucional y, a continuacin, agreg que avalaba la convocatoria a
consulta popular en el municipio, lo que, a su parecer, es una clara
manifestacin del error sustantivo en el que incurre dicha providencia.

2. Fundamentos de la accin

2
Precisiones hechas por el accionante no contenidas en el texto original de la sentencia de
15 de diciembre de 2016.
Luego de demostrar, presuntamente, el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de la accin de tutela, el accionante sustenta la
solicitud de tutela de la siguiente manera:

2.1. De la supuesta configuracin de un defecto sustantivo que vulnera

el debido proceso

El actor alega que la providencia cuestionada vulnera los derechos

fundamentales al debido proceso y al trabajo, en tanto incurre en un defecto
sustantivo al convocarse a los ciudadanos de Cajamarca a la consulta
popular encaminada por decisin irregular y arbitraria del Tribunal
Administrativo del Tolima, a que se decida si se prohbe o no la actividad de
la minera en dicho municipio.

2.2. De la supuesta violacin del derecho al trabajo con la consulta

popular minera

El accionante refiere que la sentencia de 19 de enero de 2016 del Tribunal

Administrativo del Tolima contrara y vulnera ostensiblemente los parmetros
fijados por la sentencia de la Seccin Quinta del Consejo de Estado, por
cuanto el tribunal se abroga una competencia inexistente, en tanto modific
el texto original de la pregunta planteada por el comit promotor de la
consulta popular, y una facultad poltica no dispuesta por la ley o la
jurisprudencia, por cuanto, de aprobarse lo consultado a la ciudadana, se
estara prohibiendo en forma absoluta e indefinida una actividad laboral que,
como la minera, est permitida por la Constitucin, lo que amenazara
gravemente el derecho al trabajo de los mineros del municipio, consagrado
en el artculo 25 de la Carta Poltica.

3. Pretensiones
El accionante formula en su escrito de tutela las siguientes pretensiones:

() se ordene dejar sin efectos la sentencia de 19 de enero de 2017

emanada del Tribunal Administrativo del Tolima, por violacin al debido
proceso y por violacin directa de la Constitucin como de los
parmetros fijados en la sentencia de 15 de diciembre de 2016 de la
Seccin Quinta del Consejo de Estado en el marco del control
constitucional de la consulta popular de iniciativa ciudadana
convocada en el municipio de Cajamarca, Tolima.

3. Se ordene dejar sin efectos cualquier actuacin administrativa a

cargo de la Registradura Especial del Estado Civil de Cajamarca o
Departamental de Tolima, encaminada a la realizacin de la consulta
popular en el municipio de Cajamarca.

4. Pruebas relevantes

Obran en el expediente de tutela los siguientes documentos:

Copia de la providencia de 15 de diciembre de 2016, emanada de la

Seccin Quinta del Consejo de Estado, dentro de la accin de tutela
interpuesta por Anglo Gold Ashanti Colombia contra el Tribunal
Administrativo del Tolima.

Copia de la sentencia de 19 de enero de 2017 emanada del Tribunal

Administrativo del Tolima.

5. Trmite procesal
Por auto de 3 de marzo de 2017, el despacho admiti la solicitud de tutela.
En la misma decisin, se orden notificar a los terceros interesados en el
resultado del proceso, as como a la autoridad judicial demandada y a la
Agencia Nacional de Defensa Jurdica del Estado.

De igual manera, fue negada la medida provisional solicitada por el actor,

consistente en ordenar a la Registradura Especial del Estado Civil del
Municipio de Cajamarca y/o a la Delegacin departamental del Estado Civil
del Tolima) (sic), suspender cualquier convocatoria a elecciones
encaminadas a la realizacin de la consulta popular originariamente
convocada por un grupo significativo de ciudadanos de Cajamarca. Para la
magistrada ponente no se configuraron los requisitos que ha precisado la
doctrina y la jurisprudencia, a fin de que se acceda a una medida cautelar
(periculum in mora y fumus boni iuris).

6. Oposicin

Informe del Tribunal Administrativo del Tolima

En escrito con data 7 de marzo de 2017, el magistrado ponente de las

providencias de control previo de constitucionalidad, rindi informe en la
solicitud de tutela y pidi que se desestimaran las pretensiones, en tanto
considera que en la misma no se verifica ninguna vulneracin a derechos
fundamentales del actor.

Seal que el fallo de tutela de la Seccin Quinta del Consejo de Estado

determin que la pregunta avalada para la consulta popular en el municipio
de Cajamarca resultaba manifiestamente capciosa y sugestiva por contener
elementos valorativos y, que en tal razn, la misma no era neutral. Agreg
que esa Corporacin profiri una nueva decisin en la que se declararon
inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se declar la
constitucionalidad de la pregunta en su forma bsica y neutral.

Precis que no es cierto, como lo alega el accionante, que se hubiera

desatendido lo dispuesto en el fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016, ni
que se advierta la configuracin de un defecto sustantivo o que se haya
violado directamente la Constitucin, pues la sentencia de reemplazo sigui
los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales no indicaban la
declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del mecanismo de
participacin ciudadana, sino solo de apartes del texto de la pregunta del
mismo.

Finalmente, indic que el accionante instaur incidente de desacato contra

esa Corporacin por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de
diciembre 15 de 2016, frente al cual la Seccin Quinta del Consejo de Estado
determin que no se haba desatendido el fallo, bajo la consideracin de que
la decisin de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en
observancia de los parmetros fijados por esa Corporacin.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con lo previsto en los artculos 86 de la Constitucin Poltica,

29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Seccin
Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de
estudio.
2. Planteamiento del problema jurdico

Le corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima

vulner los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo del
accionante, quien representa a la Asociacin Minera e Hidrocarburos del
Tolima, con la decisin dictada en la sentencia de reemplazo de 19 de enero
de 2017, mediante la cual, en cumplimiento del fallo de tutela de 15 de
diciembre de 2016 emanado de la Seccin Quinta del Consejo de Estado,
declar inconstitucional la expresin que implique contaminacin del suelo,
prdida o contaminacin de las aguas o afectacin de la vocacin
agropecuaria y turstica del municipio, contenida en el texto de la pregunta a
ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca. En el
mismo fallo, se declar constitucional que la pregunta que puede ser
sometida a consulta popular a travs de dicho mecanismo es:

Est usted de acuerdo SI o NO que en el municipio de Cajamarca se

ejecuten proyectos y actividades mineras.

Como quiera que la solicitud de amparo est dirigida a verificar el

cumplimiento del fallo que dio cumplimiento a una sentencia de tutela, la Sala
debe examinar de manera previa, si este es el medio judicial idneo para
resolver esa controversia jurdica planteada por el actor.

3. Procedencia excepcional de la accin de tutela contra providencias

judiciales. Reiteracin de jurisprudencia
El artculo 86 de la Constitucin Poltica seala que toda persona tendr
accin de tutela para reclamar ante los jueces la proteccin inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten
vulnerados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica,
mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los
artculos 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos 3 y 2.3
literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Polticos 4, instrumentos que hacen
parte de la legislacin interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art.
93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporacin judicial en la sentencia de unificacin emanada

por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 2012 5,
acogi la tesis de admitir la procedencia excepcionalsima de la solicitud de
tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta
vulneracin iusfundamental. En aqul entonces, este tribunal dijo:

De lo que ha quedado reseado se concluye que si bien es cierto que el

criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el
de considerar improcedente la accin de tutela contra providencias judiciales,
no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y
despus del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-
10203), han abierto paso a dicha accin constitucional, de manera excepcional,
cuando se ha advertido la vulneracin de derechos constitucionales
fundamentales, de ah que se modifique tal criterio radical y se admita, como
se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando
se est en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales
derechos, observando al efecto los parmetros fijados hasta el momento
Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarar la
procedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales.
3
Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972.
4
Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.
5
Expediente N 2009-01328-01, C. P. Mara Elizabeth Garca Gonzlez.
Ms adelante, la misma Sala en sentencia de unificacin del 5 de agosto de
20146, precis el mbito de aplicacin de la accin de tutela contra
providencias judiciales, lo que llev a concluir que su procedencia se debe
predicar, tambin, respecto de sus mximos tribunales, en tanto se trata de
autoridades pblicas que pueden eventualmente vulnerar los derechos
fundamentales de personas. En la misma decisin, el Consejo de Estado
acogi las condiciones de aplicacin que sistematiz la Corte Constitucional
en la sentencia C-590 de 20057.

Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente

verificados, son:

a. Que la cuestin que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional. () el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so
pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones
()

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-

de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumacin de un perjuicio iusfundamental irremediable ()

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un trmino razonable y proporcionado a partir del hecho
que origin la vulneracin ()

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la

misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora ()

6
Expediente N 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramrez Ramrez.
7
M. P. Jaime Crdoba Trivio.
 e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneracin como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneracin en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible ()

f. Que no se trate de sentencias de tutela.

En lo que hace relacin con el criterio de la inmediatez, esta corporacin en

la precitada sentencia de unificacin, acogi como regla general un plazo de
seis meses, contados a partir de la notificacin o ejecutoria de la sentencia,
segn el caso, para determinar si la accin de tutela contra providencias
judiciales se ejerce oportunamente.

Ahora bien, los requisitos especficos de procedencia que ha precisado la

jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los
siguientes:

a. Defecto orgnico, que se presenta cuando el funcionario judicial que

profiri la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para
ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actu

completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicacin del supuesto legal en el que se sustenta la decisin.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con
base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente
y grosera contradiccin entre los fundamentos y la decisin.
 f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue vctima de un
engao por parte de terceros y ese engao lo condujo a la toma de una
decisin que afecta derechos fundamentales.

g. Decisin sin motivacin, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fcticos y jurdicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivacin reposa la
legitimidad de su rbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hiptesis que se presenta, por ejemplo,

cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental
y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En
estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurdica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental
vulnerado.

i. Violacin directa de la Constitucin.

De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento

estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez
superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos,
uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por
el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido
acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo8 y de la Corte Constitucional9.

8
Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp.
2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio
(exp. N 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette
Bermdez Bermdez (exp. N 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P.
Roberto Augusto Serrato Valds, entre otras.
9
Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. Mara Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P.
Gloria Stella Ortz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-
659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ros y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Schica
Mndez, entre otras.
En definitiva, la excepcionalidad de la accin de tutela contra providencias
judiciales se justifica en el carcter prevalente que se debe dar a la cosa
juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonoma e
independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideracin el
juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier
fallo.

4. Estudio y solucin del caso concreto

La solicitud de tutela es improcedente en tanto no cumple con el

requisito de subsidiariedad

El accionante alega que la sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017,

mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima, en cumplimiento del
fallo de tutela de 15 de diciembre de 2016 dictado por la Seccin Quinta del
Consejo de Estado, declar inconstitucional algunos apartes de la pregunta a
ser sometida a consulta popular minera en el municipio de Cajamarca, y
declar la constitucionalidad de dicho proceso de participacin ciudadana,
viola los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, por cuanto
considera que dicha decisin contrara y vulnera ostensiblemente los
parmetros fijados por el juez de tutela, en tanto el tribunal se abroga una
competencia inexistente y una facultad poltica no dispuesta por la ley o la
jurisprudencia.

El magistrado ponente de la providencia de control previo de

constitucionalidad rindi informe en la solicitud de tutela y pidi que se
desestimaran las pretensiones, en tanto considera que en la misma no se
verifica ninguna vulneracin a derechos fundamentales del actor, ya que la
Seccin Quinta del Consejo de Estado determin que la pregunta avalada
para la consulta popular en el municipio de Cajamarca resultaba
manifiestamente capciosa y sugestiva por contener elementos valorativos, y,
que en tal razn, la misma no era neutral, por lo que, en atencin a estas
consideraciones, esa Corporacin profiri una nueva decisin en la que se
declararon inconstitucionales los apartes sugestivos de la pregunta y se
declar la constitucionalidad de la pregunta en su forma bsica y neutral.

Indic que no es cierto que se haya desatendido lo dispuesto en el fallo de

tutela de 15 de diciembre de 2016, ni que se haya incurrido en un defecto
sustantivo o en violacin directa de la Constitucin, pues la sentencia de
reemplazo sigui los lineamientos de la orden del fallo de tutela, los cuales
no indicaban la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del
mecanismo de participacin ciudadana, sino solo de apartes del texto de la
pregunta del mismo.

Por ltimo, seal que el accionante instaur incidente de desacato contra

esa Corporacin por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de
diciembre 15 de 2016, frente al cual la Seccin Quinta del Consejo de Estado
determin que no se haba desatendido el fallo, bajo la consideracin de que
la decisin de reemplazo del tribunal fue coherente, congruente y en
observancia de los parmetros fijados por esa Corporacin.

La Sala observa que contrario a lo que sostiene el actor, la accin de tutela

no es el medio idneo para constatar el supuesto incumplimiento de la
sentencia de tutela dictada por la Seccin Quinta del Consejo de Estado el
15 de diciembre de 2016, pues para ello el Decreto Estatutario 2591 de 1991
consagr como mecanismo el trmite de cumplimiento (art. 27) y de
desacato (arts. 52 y 53). En el primero, el juez de primera instancia
mantendr la competencia hasta que est completamente restablecido el
derecho o eliminadas las causas de la amenaza y adoptar todas las
medidas para el cabal cumplimiento del fallo que accedi a la proteccin
constitucional. Dicho en otras palabras, lo que busca garantizar el
cumplimiento es la dimensin objetiva de los derechos fundamentales. El
segundo, si bien implica la posibilidad de imponer sanciones de arresto y/o
multa como ltima ratio, su objetivo en s mismo, ha dicho la Corte
Constitucional10, es garantizar el cumplimiento de la orden judicial.

En efecto, el artculo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se
profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la
amenaza o vulneracin de los derechos constitucionales fundamentales debe
cumplirlo sin demora. En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas
siguientes, el juez se dirigir al superior de aqul y lo requerir para que lo
haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so
pena de que si no procede en esa forma tambin se atenga a las
consecuencias disciplinarias.

La citada disposicin establece, igualmente, que el juez podr sancionar por

desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que,
en todo caso, establecer los dems efectos del fallo para el caso concreto y
mantendr competencia hasta que quede restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza.

Por su parte, el artculo 52 ibdem seala que quien incumpla una orden de
tutela incurrir en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses
y multa hasta de veinte (20) salarios mnimos mensuales legales vigentes,
sanciones que impondr el juez que dict la decisin mediante trmite
incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aqul,

10
Cfr. Sentencias C-367 de 2014 y T-458 de 2003.
quien decidir si las revoca o no.

A su turno, el artculo 53 ibdem establece segn el caso, sanciones penales

a quien incumpla las rdenes del fallo de tutela, as como tambin incurrir
en responsabilidad penal quien repita la accin u omisin que dio origen al
amparo constitucional.

Recuerda la Sala que el cumplimiento de un fallo de tutela y el desacato, se

relacionan con el deber jurdico que le asiste a las autoridades y a los
particulares de garantizar la efectividad de las decisiones judiciales, como
imperativo axiolgico del Estado de derecho. As mismo, valga recordar que
la jurisprudencia constitucional, adems de precisar los contornos de una y
otra figura, ha precisado que no es la accin de tutela el medio judicial
idneo para alcanzar el cumplimiento de una orden judicial. Sobre ese
particular, en sentencia C-367 de 2014, expres:

4.3.4.5. Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento

principal es el del cumplimiento, que se funda en una situacin objetiva
y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisin. El
desacato es un instrumento accesorio para este propsito, que si bien
puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera
necesaria que ello ocurra y que, adems, se funda en una
responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sancin se debe probar
la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la
sentencia.

4.3.4.6. Frente a un fallo de tutela el deber principal del juez es de

hacerlo cumplir. Y para ello, el instrumento ms idneo es el trmite de
cumplimiento, que puede ser solicitado, de manera simultnea o
sucesiva, por el beneficiario del fallo. En materia de competencia para
 conocer del trmite de cumplimiento, la regla es que el competente es
el juez de tutela de primera instancia , aunque de manera excepcional
la Corte Constitucional tambin puede conocer de este trmite, siempre
que exista una justificacin objetiva, razonable y suficiente para ello,
como ocurre por ejemplo, cuando se est frente a alguno de los
siguientes presupuestos: (i) Que el juez de primera instancia no cuente
con instrumentos, o que tenindolos no adopte las medidas necesarias
para hacer cumplir el fallo de revisin de la Corte Constitucional; (ii)
Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes
sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia
no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la
proteccin de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su
competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste;
(iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v)
Cuando la intervencin de la Corte Constitucional sea imperiosa para
lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se est en presencia de un
estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar
un seguimiento del cumplimiento de su propia decisin .

Al ser el trmite o solicitud de cumplimiento y el incidente de

desacato medios idneos y eficaces para hacer cumplir los fallos
de tutela, no procede la accin de tutela para recabar el
cumplimiento de los mismos (negrillas de la Sala).

Revisado el aplicativo de consulta de procesos de esta Corporacin, la Sala

observa que dicho mecanismo de garanta de cumplimiento ya fue ejercido
por el actor ante la Seccin Quinta del Consejo de Estado, quien en auto de
2 de marzo de 2017, se abstuvo de imponer sancin por desacato a los
magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, al no evidenciar que la
sentencia de reemplazo de 19 de enero de 2017 hubiese desatendido la
orden de tutela.
En dicha providencia11, la Seccin Quinta del Consejo de Estado consider
que la autoridad judicial incidentada no haba incumplido la orden impartida
en el fallo de tutela, en el entendido de que la nueva decisin que profiri, en
la que reemplaz la pregunta tildada como transgresora del derecho
fundamental de la sociedad accionante, se ajust a los parmetros de
neutralidad exigidos en este tipo de mecanismos de participacin
democrtica, tal y como esa Corporacin se lo solicit.

En relacin con el reproche de la parte actora respecto a que el provedo de

19 de enero de 2017 fue una decisin que prescindi de los parmetros
fijados en el fallo de 15 de diciembre de 2016, encontr que tal afirmacin no
se ajustaba a la realidad, puesto que el acpite empleado por el actor para
argumentar la presunta contradiccin entre la parte resolutiva y la motiva de
la disposicin judicial haca referencia a los mismos elementos del texto de la
pregunta que fueron catalogados por esa Sala como caprichosos o
sugestivos, por lo que, contrario a lo manifestado por aquel, la decisin del
Tribunal s fue coherente y congruente con lo exigido en la sentencia de
tutela, comoquiera que declar contraria a la Carta Poltica las expresiones
que esa Sala le seal, de manera que el texto restante continuaba siendo
vlido, pues sobre el mismo no se observaba un elemento inductivo que
limitara la voluntad de los electores.

Por ltimo, encontr razonable que dicha autoridad judicial considerara que
la parte de la pregunta que no fue objeto de censura continuaba siendo
constitucional, pues precisamente estaba facultada para hacer ese tipo de
interpretaciones y proponer una nueva pregunta, al ser el rgano encargado
11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Quinta, Consejero
Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, 2 de marzo de 2017, radicacin nmero: 11001-03-
15-000-2016-03415-02.
de realizar el control de constitucionalidad del texto sometido a una consulta
popular, sin que ello desbordara sus competencias.

Esa decisin, para la Sala, goza de presuncin de constitucionalidad y

acierto, por lo que desbordara su competencia revisar de oficio si la misma
se ajusta a los cnones constitucionales, o si eventualmente se ha
configurado una causal especfica de procedencia de la accin de tutela, en
los trminos que ha precisado la Corte Constitucional y esta Corporacin.

Por las razones expuestas, la Sala proceder a declarar la improcedencia del

amparo deprecado por el seor Alberto Enrique Cruz Tello, quien acta en
representacin de la Asociacin Minera e Hidrocarburos del Tolima, por
ausencia del requisito de subsidiariedad, en tanto se reitera, el debate que
plantea el actor en esta solicitud de amparo es propio del trmite de
cumplimiento o desacato, el cual ya se surti ante la Seccin Quinta del
Consejo de Estado, quien en auto del 2 de marzo del presente ao, decidi
no imponer sancin alguna por cuanto encontr que la sentencia de
reemplazo atendi los lineamientos sealados por el juez constitucional.

6. Razn de la decisin

El amparo constitucional deprecado por el actor es improcedente, en tanto se

trata de un debate jurdico propio del trmite de cumplimiento y desacato.
Como la accin de tutela no se dirigi contra dicha decisin, en los trminos
excepcionales que ha precisado la jurisprudencia constitucional y del
Consejo de Estado, no le corresponde a esta Sala, de oficio, efectuar su
examen a fin de establecer si se configura o no una causal especfica de
procedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales.
 III. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero.- DECLRASE IMPROCEDENTE el amparo constitucional

solicitado por el seor Alberto Enrique Cruz Tello, en calidad de
representante de la Asociacin Minera e Hidrocarburos del Tolima.

Segundo.- NOTIFQUESE esta decisin por el medio ms eficaz y expedito

posible, como lo dispone el artculo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMTASE

el expediente a la Corte Constitucional para que surta el trmite de eventual
revisin previsto en el artculo 86 de la Constitucin Poltica.

Cpiese, notifquese y cmplase,

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ

Presidenta Consejero
MAURICIO ALFREDO PLAZAS VEGA
Conjuez