La revista del Plan Fnix ao 8 nmero 59 marzo 2017

ISSN 1853-8819

La rendicin de cuentas de los gobernantes constituye una de

las grandes cuestiones pendientes de nuestras democracias.
Un imperativo de estos tiempos es perfeccionar los mecanismos
de auditora y responsabilizacin en los diversos aspectos
y niveles del funcionamiento oficial. Mayor eficacia y
eficiencia, menos corrupcin, ms transparencia, mayor
efectividad de las polticas y una creciente participacin de la
ciudadana son algunas de las ventajas que se derivan de la
institucionalizacin del control sobre las acciones del Estado.

LOS OJOS SIN ROSTRO

sumario editorial
n59 La inoperancia de un
sistema que no garantiza
plena democracia

marzo 2017 Abraham Leonardo Gak

Juan Manuel Abal Medina Los mecanismos institucionales de

control estatal 6 Carlos R. Constenla Las instituciones de defensora
del pueblo 15 Sebastin Gil Los mecanismos de control de la corrupcin
24 Nora Gorrochategu Inventario de mecanismos preventivos de
control de la corrupcin 36 Enrique I. Groisman Controles jurdicos
vs. reglas tcnicas 44 Ester Kaufman Acceso a la informacin, datos
abiertos y lucha contra la corrupcin 50 Oscar Lamberto La Auditora
General de la Nacin 58 Emilia Raquel Lerner Del control de
legalidad al control por resultados 66 Andrea Lpez El mecanismo de
audiencia pblica como herramienta participativa: cuando el futuro repite
el pasado 76 Oscar Oszlak Control de gestin, responsabilizacin y
democracia 86 Alejandro Otero Hacia nuevas formas de control fiscal
y ciudadano 96 Marta Oyhanarte Estado Abierto para maximizar el
control 104 Mario Rejtman Farah El derecho social al control pblico
112 Jos Sbattella Creacin del sistema de contralor del lavado de
activos en la Argentina 122 Guillermo Schweinheim Los mecanismos
institucionales de control estatal: balance del caso argentino 132 Carlos
M. Vilas La regulacin estatal de las empresas pblicas privatizadas 140
 Autoridades de la Facultad de Ciencias Econmicas

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Vicedecano
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Secretario General
Gustavo Montanini
Secretario Acadmico
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Secretaria de Hacienda y
Administracin
Carolina Alessandro
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Omar Quiroga
Secretario de Bienestar
Estudiantil
Marcelo Conti
Secretario de Relaciones
Secretario de Graduados Acadmicas Internacionales
Rubn Arena Humberto Luis Prez Van
Morlegan
Secretario de Posgrado y
Relaciones Institucionales Secretaria de Doctorado y
Catalino Nuez Posdoctorado
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del Plan Fnix
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Daniel Roberto Gonzlez Jonatan Rafael Barros,
Juan Manuel Oro Antonella Cesare
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y no reflejan DIRECTOR Alejandro Rofman Nandn Martn Marpons
necesariamente Abraham L. Gak Federico Schuster
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La inoperancia de un
sistema que no garantiza
plena democracia
E n los ltimos aos, sin duda se han dado pasos en el camino de mejorar
el sistema democrtico en todo lo referente al control de gestin y calidad
de servicios. Se han generado y desarrollado mecanismos de control e inter-
vencin ciudadana para garantizar que no sea solo la actividad electoral el
nico canal de participacin social.
De modo que estamos frente a un nuevo desafo: por un lado, mejorar y contro-
lar la gestin pblica y, por el otro, acentuar distintas metodologas de partici-
pacin que consoliden al sistema democrtico como el sistema ms deseable.
La complejidad de la vida moderna, los enormes avances en la bsqueda del
bienestar, la equidad y la ampliacin y defensa de los derechos humanos, han
hecho necesario que se perfeccionen los procesos de control de la gestin p-
blica, de asignacin de responsabilidades a sus gestores y de incorporacin, en
muchos casos, de complejos mecanismos de control generalizados a travs de
instituciones especficas.
En tal sentido, el logro social de extremar la libertad de acceso a la informa-
cin de datos pblicos representa un avance significativo en la mejora de los
aspectos de participacin de la comunidad, a la que no deberan ser ajenas
las prcticas de gobierno.
Por ello, consideramos importante el contenido de este nmero, como un
avance en un debate inconcluso sobre la corrupcin, la gestin incompetente
y la ilusoria presencia de un rgimen legal que debera garantizar aunque en
la prctica pocas veces lo hace el correcto cumplimiento de la funcin pbli-
ca que asume cada ciudadano.
Por otra parte, es importante abordar la problemtica de las distintas institu-
ciones estatales cuyos objetivos especficos son el control de lavado de activos.
Asimismo, la creacin y la difusin de instituciones como las Defensoras del
Pueblo que, si bien aparecen en nuestra Constitucin, son de cumplimiento
parcial tambin contribuyen, cuando estas funcionan, a sostener un vnculo
entre ciudadanos y Estado.
Por ltimo, en este pantallazo sobre el control y la responsabilidad por la ges-
tin pblica no podemos eludir la eficacia relativa del sistema judicial, que de-
bera tener una presencia mucho ms efectiva en la deteccin y erradicacin
de los sistemas delictivos que comienzan con la evasin, continan con el la-
vado de dinero, la radicacin de recursos en el exterior y la utilizacin desem-
bozada de los llamados parasos fiscales, que no son otra cosa que guaridas
aceptadas socialmente, como depsitos offshore bajo el nombre de sociedades
solamente existentes en el papel, pues encubren a los verdaderos dueos de
su capital.
Seguramente, a pesar de la extensin de este nmero, no cubrimos todos los
aspectos de una cuestin tan significativa, pero espero que sea una contribu-
cin a la difusin y a generar el debate acerca de una temtica compleja pero
sumamente importante para consolidar al sistema democrtico en el que la
ciudadana sea beneficiaria y a la vez garante de justicia y transparencia en
todas las reas de gestin, asegurando la vigencia de un pas sostenible con
igualdad y equidad.
ABRAHAM LEONARDO GAK
(DIRECTOR)

4 > www.vocesenelfenix.com
Editorial > 5
6 > www.vocesenelfenix.com

por Juan Manuel Abal Medina.
Politlogo UBA. Senador Nacional
> 7
Los
mecanismos
institucionales
de control
estatal: xitos
y fracasos
La evaluacin de las polticas
pblicas a travs de agencias
interactuantes posibilita un
monitoreo de la gestin estatal
sobre la marcha, con las
subsiguientes correcciones y
un aprendizaje vinculado a la
accin. Pese a algunos avances
sobre estudios de impactos
dentro del Poder Ejecutivo y
a proyectos presentados en
el Poder Legislativo, todava
queda mucho por hacer en la
materia. La profesionalizacin
de las burocracias pblicas,
la incorporacin de nuevas
tecnologas y la creacin de
una cultura de evaluacin
son algunos de los desafos
pendientes.
 El estudio de impactos y
consecuencias de las polticas y/o
programas estatales debera ser no
solo en la teora, sino tambin en
la prctica, una etapa insoslayable
del ciclo de las polticas pblicas.

8 > por Juan Manuel Abal Medina

 Los mecanismos institucionales de control estatal: xitos y fracasos > 9
L as democracias actuales conllevan una tensin
ineludible entre su fundamento y su organizacin.
La misma surge en funcin de ser un rgimen
poltico que reclama legitimidad en la soberana popular, pero
cuyas instituciones que definen su funcionamiento presuponen
el principio de la representacin, es decir, la separacin entre
representantes y representados. Frente a esta paradoja, la me-
diacin de intereses a partir del debate pblico, de las deman-
das sociales y de la elaboracin de polticas y el control estatal
se constituyen como procesos polticos imprescindibles de toda
democracia que se precie de ser tal.
La democracia, por ms que sea el principal fetiche de los
politlogos alrededor del mundo, no es simplemente un rgi-
men poltico. Como bien lo seal nuestro querido Guillermo
ODonnell, la democracia implica tambin un modo particular
de relacin entre el Estado y los ciudadanos y entre los ciudada-
nos mismos. Esta forma de vinculacin supone, por un lado, un
tipo de legalidad que sostiene las ciudadanas poltica y civil y,
por el otro, una red de controles de accountability. Este ltimo
concepto, tan estudiado y aclamado por la ciencia poltica, es
fundamental porque refiere a cmo es posible regular y reducir
la brecha entre representantes y representados, de modo que los
funcionarios pblicos rindan cuentas por sus conductas, justi-
fiquen e informen sus decisiones y que, eventualmente, reciban
alguna sancin por ellas.
ODonnell distingue dos tipos de accountability. En primer lugar,
la poltica o vertical, que refiere a la capacidad del electorado
para hacer que las polticas gubernamentales respondan o se
adecuen a sus preferencias. Las elecciones son un mecanismo
central para responsabilizar a los gobiernos por sus actos. Si
bien son el nico medio que autoriza la representacin poltica,
no son la nica herramienta de control vertical. Ms all del
calendario electoral, es primordial la existencia y el desarrollo
de una sociedad civil activa. En segundo lugar, la accountability
horizontal, tambin denominada legal, que propone garantizar
que las acciones pblicas estn dentro del marco constitucio-
nal y legal. En este sentido, se busca controlar el poder estatal
mediante mecanismos tales como la separacin de poderes, el
reconocimiento de derechos fundamentales y el sistema institu-
cional de pesos y contrapesos.
Dentro de este ltimo tipo, se destaca la evaluacin de polti-
cas pblicas como una herramienta novedosa y eficiente de
control intraestatal. La evaluacin de polticas pblicas requie-
re el desarrollo de una red de agencias estatales interactuantes
que monitorean, evalan y controlan la efectividad de las de-
cisiones de gobierno. El estudio de impactos y consecuencias
de las polticas y/o programas estatales debera ser no slo en
la teora, sino tambin en la prctica, una etapa insoslayable
del ciclo de las polticas pblicas. Cuando el Estado tiene evi-
dencias de las consecuencias de su accionar, mejora la toma
de decisiones de las mismas y se convierte en un aprendizaje
sobre la accin.
En el ao 2013, durante mi gestin en la Jefatura de Gabinete de
Ministros, se cre el Programa de Evaluacin de Polticas Pbli-
 El valor agregado que tienen de
por s los procesos de evaluacin
puede ser ampliado cuando
desde el poder poltico y desde
la ciudadana se aumenta la
demanda de informacin.

cas. De ese modo, nos propusimos fortalecer las capacidades
tcnicas y administrativas del Estado en materia de evaluacin
y contribuir a la institucionalizacin de la evaluacin en la ad-
ministracin pblica. Adems, incentivamos el desarrollo de
capacidades para planificar e implementar diversas estrategias
de evaluacin de programas y polticas pblicas. Durante los
ltimos aos de nuestro gobierno se realizaron importantes
avances en los estudios de impactos de polticas pblicas. Por
ejemplo, se han destacado las investigaciones del Ministerio de
Educacin sobre la Asignacin Universal por Hijo; del Ministerio
de Salud en torno a los programas Nacer y Remediar; del Mi-
nisterio de Trabajo sobre el Programa de Insercin Laboral y de
Entrenamiento para el Trabajo, y de la ANSeS sobre el programa
Conectar Igualdad.
Sin embargo, los desafos que el Estado argentino tiene por de-
lante en materia de evaluacin son muchos. Por un lado, porque
las iniciativas polticas de este tipo difieren entre ministerios y
agencias estatales. Por el otro, porque a nivel provincial y local,
dimensiones en las que se desarrolla la mayor parte de las pol-
ticas sociales, educativas, sanitarias y de seguridad, an queda
mucho camino por recorrer y coordinar. En definitiva, porque
en la Argentina falta una mirada integral y una poltica nacional
que evale el desempeo de determinado plan de gobierno.
Para eso necesitamos profesionalizar las burocracias pblicas
mejorando su capitacin, incorporando nuevas tecnologas de
gestin y creando una fuerte cultura de la evaluacin que saque
al Estado de su cmoda rutina.
Sin embargo, la relacin entre investigacin social e implemen-
tacin de polticas no es una relacin sencilla. Por ejemplo, el
especialista mexicano en educacin Jaime Moreles Vzquez
sostiene que la calidad de la investigacin no necesariamente
est relacionada con su uso. Para este especialista en evaluacin
educativa, existe una tensin entre la autonoma de los investi-
gadores, su grado de injerencia pblica y la calidad de la inves-
tigacin que realizan. Para este enfoque, a mayor autonoma
cientfica de la investigacin con respecto a las necesidades

1 0 > por Juan Manuel Abal Medina

 Los mecanismos institucionales de control estatal: xitos y fracasos > 1 1

polticas de los gestores, menores son las posibilidades de tener
impacto en la hechura de las polticas
A su vez, Natalia Aquilino, especialista en la temtica y directora
del Programa de Incidencia, Monitoreo y Evaluacin de CIPPEC,
explica que la poltica de evaluacin segn su orientacin fi-
nalista puede clasificarse en: de anlisis del plan de gobierno,
la cual enfatiza el estudio respecto de la rendicin de cuentas
sobre las plataformas polticas partidarias y la responsabilidad
poltica de los funcionarios; de anlisis del presupuesto nacional,
la cual destaca la investigacin y el seguimiento respecto de la
ejecucin del gasto y la responsabilidad gerencial. Como sena-
dor nacional, elabor y present proyectos de ley en esos dos
sentidos.
Urge decir que cualquier evaluacin sobre un plan de gobierno
resulta inviable si no existe un marco jurdico que integre las
funciones de evaluacin de la administracin pblica y no se
sistematizan los datos a nivel central. Como propuesta con-
creta para resolver esos problemas, en el ao 2015 present en
el Senado de la Nacin el proyecto de ley para crear la Agencia
Nacional de Evaluacin de Polticas Pblicas (ANEPP), en el
mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Por medio de la
ANEPP, se propone abordar de manera integral el vasto conjunto
de polticas pblicas a nivel nacional, provincial y municipal,
y promover y capacitar en la temtica a los organismos de la
administracin pblica, central y descentralizada, y a los gobier-
nos provinciales y municipales. Entre sus objetivos est no solo
mejorar la gestin de gobierno, sino tambin profundizar el ejer-
cicio de la prctica democrtica brindando elementos de juicio
que fortalezcan la rendicin de cuentas por parte de la ciuda-
dana. A su vez, se prev la participacin de la sociedad civil en
la realizacin de las evaluaciones definidas por la ANEPP en su
planificacin anual, a travs de la convocatoria a instituciones
educativas, centros de investigacin y ONG especializadas. Este
proyecto de ley pudimos debatirlo en ms de una oportunidad
con especialistas y acadmicos en el mbito del Senado, pero
an no ha tenido tratamiento en comisin.
En cambio, el segundo proyecto que present para contribuir
al desarrollo de mecanismos institucionales de control estatal
logr el consenso y el apoyo necesarios. La ley para la creacin
de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) fue sancionada
y promulgada a fines del ao 2016. Entre sus principales funcio-
nes se encuentran analizar las estimaciones de ingresos, gastos,
metas fsicas y deuda pblica del proyecto de ley anual de presu-
puesto; realizar estudios sobre el sistema tributario e impositivo
vigente; asesorar a las comisiones legislativas de Presupuesto
y Hacienda y a la Comisin Mixta Revisora de Cuentas de la
Administracin; analizar las erogaciones presupuestarias tanto
de los proyectos de ley como de las polticas y los programas de
gobierno; realizar estudios y evaluaciones del impacto logrado
por polticas y programas de gobierno en relacin con su asigna-
cin presupuestaria. Existe un conjunto de experiencias interna-
cionales que demuestran los avances que implica la creacin de
una oficina de las caractersticas de la OPC para la labor parla-
mentaria y el fortalecimiento institucional del sistema democr-
tico. En la regin, no slo Estados Unidos ofrece una experiencia
valiosa con resultados satisfactorios, sino tambin los casos de
la Oficina de Anlisis de Presupuesto del Congreso de Venezuela
(creada con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo), la
Comisin Parlamentaria Mixta que tiene a su cargo una oficina
de asesoramiento presupuestario en Chile y la Oficina Tcnica
de Presupuesto de Bolivia.
El valor agregado que tienen de por s los procesos de evaluacin
puede ser ampliado cuando desde el poder poltico y desde la
ciudadana se aumenta la demanda de informacin. El pedido,
la utilizacin y la difusin de informes de monitoreo y evaluacio-
nes de calidad por parte de los legisladores es clave no slo para
1 2 > por Juan Manuel Abal Medina
informar los debates legislativos, sino tambin para perfeccionar
los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal. El mejor
incentivo para guiar y fortalecer cualquier poltica de evaluacin
es la utilidad que los tomadores de decisin y formuladores de
polticas encuentren en la informacin as producida. Por el
contrario, transformar la prctica evaluativa en una auditora
acusatoria, mediante requisitos rgidos y electoralistas, genera
una relacin adversarial entre los productores y los usuarios de
la informacin que, en definitiva, desalienta el uso de la infor-
macin y tergiversa la verdadera finalidad de la evaluacin: me-
jorar la gestin pblica. En este sentido, jams debe pensarse la
evaluacin como un fin en s mismo, sino como un instrumento
destinado a fortalecer y optimizar las polticas y los programas
gubernamentales.
Los procesos de evaluacin de polticas pblicas, que producen
y publican regularmente informacin sobre el impacto y los
resultados de las acciones de gobierno, enriquecen fuertemente
la rendicin de cuentas, que es, sin lugar a dudas, una condicin
indispensable de buen gobierno porque implica que la ciudada-
na sea informada sobre la marcha de las cuestiones de Estado.
Ahora bien, bajo ningn punto de vista la evaluacin de polticas
suplanta la discusin ideolgica. El debate y la confrontacin de
ideas, de visiones del mundo, nos permite vivir en una sociedad
plural y en una democracia plena. La evaluacin que realiza el
pueblo cada vez que vota, el control vertical que enviste la re-
presentacin poltica, es nica e irremplazable. Sin embargo, si
contamos con informacin rigurosa sobre los resultados de las
polticas que llevan adelante los gobiernos, podremos tener un
debate ms rico y productivo respecto del tipo de sociedad que
queremos construir.
 Los mecanismos institucionales de control estatal: xitos y fracasos > 1 3

La evaluacin que realiza el

pueblo cada vez que vota, el
control vertical que enviste la
representacin poltica, es nica
e irremplazable. Sin embargo, si
contamos con informacin rigurosa
sobre los resultados de las polticas
que llevan adelante los gobiernos,
podremos tener un debate ms rico
y productivo respecto del tipo de
sociedad que queremos construir.
 por Carlos R. Constenla. Presidente del Instituto
Latinoamericano del Ombudsman - Defensor del Pueblo.
Abogado por la UBA. Fue Defensor del Pueblo de Vicente
Lpez entre 1999 y 2009 y dos veces presidente de la
Asociacin de Defensores del Pueblo de la Repblica
Argentina. Ex profesor en la UBA

1 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 15

Las defensoras surgieron

a fines del siglo XX con el
objeto de paliar algunas de
las inconsistencias del sistema
institucional en cuanto a la
representacin del inters
ciudadano. Con todo, subsisten
diversos problemas entre
ellos, la intromisin de las
pujas partidarias, las desidias a
la hora de nombrar defensores
o los equvocos al interpretar
sus responsabilidades que,
con frecuencia, apartan a esta
institucin de su rol principal:
monitorear el cumplimiento de
las polticas pblicas desde
una perspectiva de derechos.

Las
instituciones
de defensora
del pueblo.
Pasado,
presente y
futuro
Introduccin La conclusin de
Las defensoras del pueblo fueron establecidas a partir del lti-
mo cuarto del siglo pasado como un instrumento de garantas un mandato, una
para proteger los derechos humanos. Esa fue, al menos, la de-
clarada intencin de las fuentes referenciales de este instituto,
renuncia anticipada
consagrada en las constituciones portuguesa de 1976 y espaola o cualquier otra
de 1978.
Lo que en apariencia resulta sencillo comprender, a poco que contingencia que
se profundice en el estudio de esta institucin no por afn genere una vacancia
acadmico, sino para definir sus alcances y competencias va
perdiendo claridad, dificulta su comprensin y da paso a un en el instituto pueden
maltrato institucional que, en la prctica, la disminuye.
El problema reside, de una parte, en la filiacin que se le imputa
llevar a una verdadera
y, de otra, en que las defensoras del pueblo suelen ser concebi- crisis de supervivencia
das como rganos de control para evitar transgresiones legales.
Las elaboraciones hechas tanto en la doctrina como por la juris-
institucional, segn lo
prudencia escasas, por cierto no han hecho sino abonar estas patentiza el caso de la
posiciones.
Defensora del Pueblo
de la Nacin, vacante
desde el ao 2009.

1 6 > por Carlos R. Constenla

 Las instituciones de defensora del pueblo. Pasado, presente y futuro > 1 7
Sobre una precaria filiacin
Prescindiendo de la circunstancia histrica en que las defenso-
ras del pueblo aparecieron, para facilitar su instalacin con el
prestigio de un antecedente probado se dijo que la defensora
del pueblo era el ombudsman, institucin establecida en Suecia
en 1809 para controlar los cuadros de la administracin y cuyo
titular era designado por el Parlamento. La idea no debe haber
llamado mucho la atencin, porque durante un siglo y medio
solo fue copiada dos veces: Finlandia en 1919 y Dinamarca en
1954. No se par en mientes que en los modelos ibricos de los
aos 70 no solo se puso nfasis en la proteccin de los derechos
humanos, sino que adems se le dio a este funcionario la indita
posibilidad de promover acciones tendientes a abrogar median-
te acciones judiciales precisas, reglamentos, actos administra-
tivos, decretos y leyes. No sorprendi que en Portugal y Espaa
la institucin fuera incorporada en la parte declarativa de la
Constitucin, es decir, en el cuadro de la libertad y no en la parte
orgnica, que es la del poder.
Es verdad que, al adoptarse algunas caractersticas del ombuds-
man escandinavo al rango de principios (autonoma adminis-
trativa y funcional, informalidad, confidencialidad, neutralidad
poltica y eleccin por fuera de la decisin del poder adminis-
trador), se estableca una relacin tangencial entre ambas, pero
forzar su naturaleza al punto de afirmarse que es un comisio-
nado parlamentario o que, como dice la Constitucin argenti-
na, est ...instituido en el mbito del Congreso, distorsiona su
naturaleza.
Las defensoras del pueblo y el
sistema constitucional
El advenimiento de las defensoras del pueblo debe interpretar-
se como una reaccin crtica del sistema constitucional, cuya
legitimidad poltica se sustenta en la llamada democracia repre-
sentativa y en la divisin de poderes. La firme adscripcin del
constitucionalismo contemporneo al sistema liberal diseado
por una corriente de la Ilustracin y la Revolucin Francesa, y
a su vez por la Constitucin de los Estados Unidos, consagr
aquellos dogmas al punto de identificarlos con las cualidades
democrticas de un Estado. Sin embargo, la realidad demostr
lo contrario. El pasado siglo XX revel las inconsistencias del
sistema institucional, a tal punto que, ms all de los severos
cuestionamientos de los que fueron objeto por parte de la cien-
cia jurdica a travs de autores de insospechada heterodoxia
ideolgica (Kelsen, Loewenstein, Garca Pelayo entre otros [ese
paradigma, an nonato, haba sido enjuiciado en el siglo XVIII
por Rousseau]), fue tambin objeto de reformas legislativas que
de a poco regresaron a formas de democracia directa.
Las razones que develan esta crisis del modelo que pareca in-
conmovible no pueden formar parte de este trabajo. El hecho
se consigna, porque las defensoras del pueblo son tambin
producto de la misma crisis. La creciente certeza de que el sis-
tema judicial es muchas veces inoperante a la hora de proteger
derechos, del mismo modo que la cada en la credibilidad en las
instituciones polticas y en quienes tienen la responsabilidad
de legislar y gobernar hizo que tomara forma un sistema alter-
nativo, no jurisdiccional, para garantizar la efectiva vigencia del
derecho, a la vez que, pasando por sobre las formalidades de
estilo, pudiese cuestionar, criticar y, llegado el caso, dar cauce
institucional a la participacin de las personas individual o
colectivamente consideradas, a pesar de que el artculo 22 de
nuestra Constitucin proclame que el pueblo no gobierna ni
delibera sino a travs de sus representantes.
Amrica latina tom el modelo ibrico y, al calor de una reali-
dad social y econmica siempre acuciante, tuvo un desarrollo
significativo que, ms all de cualquier circunstancia subjetiva,
permiti verificar su importancia y utilidad. Sin embargo, una
interpretacin del instituto derivada de su visin parlamentaria
hizo que, con frecuencia, y ms que por cualquier condicionante
poltico, se desempeara en un marco apocado.
Las defensoras del pueblo hoy
Al da de hoy en la Argentina hay alrededor de sesenta defen-
soras del pueblo, contando a la nacional, a las provinciales
y municipales donde existen, y a las especializadas. Es un
nmero considerable, si se tiene en cuenta que no existen
normas constitucionales que la impongan a nivel municipal,
como sucede en Colombia, y que no est prevista en la escala
provincial en todas sus constituciones. Su performance ha sido
razonablemente eficaz, y pudo superar airosamente las crisis
que se vivieron en nuestro pas. Gener la confianza y credi-
bilidad que perdi la poltica, y esto va ms all del juicio de
valor que algunas veces puedan merecer sus titulares. De esta
funcin se sale siempre mejor que como se entra. La realidad
social, por su mismo rigor, exige del defensor o defensora del
pueblo una actitud proactiva y muchas veces lo empodera
polticamente, ms all de lo que el mismo defensor o defen-
sora quisiera. Eso determina que, a diferencia de otros pases,
la institucin crezca, mayores sean sus incumbencias y hasta
se animen, a partir de una afinada interpretacin del artculo
43 de la Constitucin, a promover la accin de amparo contra
el poder poltico.
De todos modos, en cada escala registra una excesiva intromi-
sin de lo que genricamente se denomina poltica, sobre todo
al momento de resolverse la designacin de su titular. El acuer-
do poltico parece haberse convertido en el principio y el fin
de esta institucin. La eleccin de un defensor o defensora del
pueblo se ha convertido en un problema de difcil solucin por
la falta de acuerdos polticos. La conclusin de un mandato,
una renuncia anticipada o cualquier otra contingencia que ge-
nere una vacancia en el instituto pueden llevar a una verdadera
crisis de supervivencia institucional, segn lo patentiza el caso
de la Defensora del Pueblo de la Nacin, vacante desde el ao
2009. En ese aspecto la Argentina ofrece un ejemplo lamentable
de falta de respeto a la legalidad y de incomprensin de lo que
es una defensora del pueblo. Y esta grave falencia es atribuible
fundamentalmente a las representaciones parlamentarias que,
por mezquindad poltica o incomprensin, confunden una ma-
gistratura concebida para defender los derechos de los habitan-
tes del pas con un botn (difcil denominarlo de otro modo en
este contexto) poltico.

1 8 > por Carlos R. Constenla

Las instituciones de defensora del pueblo. Pasado, presente y futuro > 1 9

Qu se puede esperar de esta

institucin de cara al futuro
1) Sobre los roles de esta institucin en relacin
con la gestin pblica.
La primera de las tareas asignada a las defensoras del pueblo es
la atencin de las personas, individual o colectivamente, frente a
posibles arbitrariedades o abusos cometidos por la administra-
cin por accin u omisin. La queja es la va ms frecuente para
llegar al problema, aunque nada impide que, de oficio, el defen-
sor o defensora del pueblo acte. La queja no solo es la entrada
principal para su intervencin: es tambin la frmula bsica
para canalizar la participacin del pueblo e incidir en las polti-
cas pblicas, porque del tratamiento de una queja puede derivar
una nueva normativa o la modificacin de la ya existente.
Sin embargo, la queja, quintaesencia de las razones de las defen-
soras del pueblo, las somete a la dinmica de los hechos coti-
dianos, al rol de un bombero que corre a sofocar un incendio. Si
bien es ponderable que obre de ese modo porque para eso fue
concebido, de ninguna manera puede ir en desmedro de lo que
es tal vez su principal cometido: monitorear el cumplimiento de
las polticas pblicas desde una perspectiva de derechos.
No conozco una norma que imponga esta obligacin en ningn
ordenamiento, salvo en alguna defensora de objetivos especia-
lizados; sin embargo, est en su naturaleza hacerlo, porque su
misin trascendente no es la de corregir errores, reparar injus-
ticias o enderezar entuertos, sino que esos errores, injusticias o
entuertos no se produzcan.
Sigo a Leticia Delgado Godoy para afirmar que las polticas p-
blicas son un conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en
un momento dado, los ciudadanos, y el propio gobierno, consi-
deren prioritarios.
Las polticas pblicas tienen un proceso que va desde la identi-
ficacin de la cuestin que se quiere encarar hasta la definitiva
aplicacin de la alternativa seleccionada. Ese proceso, sin em-
bargo, tiene un punto nodal que es el de la evaluacin, elemen-
to central para la calificacin de una poltica y de una gestin
pblica. La evaluacin es tcnica a la vez que poltica y, en cierto
modo, es una de las ms exigentes demandas para juzgar a un
rgimen como democrtico o no.
Los gobiernos harn esa evaluacin en la forma de una ren-
dicin de cuentas, pero el defensor o la defensora del pueblo
deben tambin considerar el curso, la ejecucin y el resultado
de aquellas polticas. La previsin temprana de los alcances y
efectos de una poltica pblica podr prevenir la violacin de
derechos fundamentales.
El monitoreo de las polticas pblicas por parte de las defenso-
ras del pueblo requiere considerar estos aspectos:
a) Anticipacin y alerta. Se trata de la evaluacin previa de la
poltica que se intenta desarrollar, considerando su circunstan-
cia poltica, social y econmica, y el estudio del tema que hay
que encarar. Por ejemplo, el anuncio de una modificacin de
tarifas en los servicios pblicos debe generar una alerta y actuar
en forma preventiva desde una perspectiva de derechos, es decir,
desde una perspectiva no poltica, porque eso sera desvirtuar
los fines de la institucin.
b) Conocimiento. El defensor o defensora del pueblo deben saber
de qu se trata la cuestin. Estudiar por lo tanto el tema, se
informar e intercambiar opiniones y experiencias, fundamen-
talmente con sus colegas de otros lugares y escalas, y con las or-
ganizaciones de la sociedad civil involucradas. Despus de haber
agotado todas estas instancias, deber fijar su posicin y obrar.
c) Procesos de ejecucin. La socialdemocracia se forj a prin-
cipios del siglo XX, a partir de la formulacin de que el fin no
es nada, el camino es todo. Pagaba el precio de dejar en cierto
modo abierto el futuro, a cambio de asegurar que el desarrollo
de la accin se hiciera plural y democrticamente. Es primordial
que el defensor o defensora del pueblo observen puntillosamen-
te el proceso de ejecucin de las polticas pblicas porque los
proyectos pueden estar empedrados, como el camino del infier-
no, de buenas intenciones. Por ejemplo, una poltica de seguri-
dad puede hacer tabla rasa con los derechos humanos.
d) Seguimiento de los programas. El seguimiento de los progra-
mas de las polticas tiene dos sentidos. De una parte, ir verifi-
cando si se estn cumpliendo los objetivos propuestos. De otra,
visualizar posibles variaciones, tanto en la naturaleza del objeto
de la poltica pblica como de eventuales desviaciones respecto
del plan inicial establecido. Implica la definicin de objetivos de
logro, e indicadores que se aplicarn sistemticamente mientras
se desarrolla el proceso.
e) Verificacin de su cumplimiento y ponderacin de los efectos.
Verificar el cumplimiento de las polticas pblicas implica no
slo considerar si se cumpli con el compromiso poltico sino
tambin y en el mismo grado si se produjeron los efectos es-
perados por todos los actores que intervinieron en el proceso.
2 0 > por Carlos R. Constenla
No se circunscribe a una fase concreta del proceso de la poltica,
sino que considera a este en su conjunto e intenta mostrar las
conexiones entre sus distintos elementos y la satisfaccin de ex-
pectativas de los usuarios y beneficiarios de la poltica pblica.
2) Sobre los alcances de sus responsabilidades.
Una de las mayores deformaciones que plantea interpretar a la
institucin defensora del pueblo es la de considerarla como un
gendarme de la ley. Algo as como un custodio de la legalidad.
No descubrimos nada (Agustn Gordillo lo dijo mucho antes) al
sostener que la del defensor o defensora del pueblo no es una
funcin cuya gua de accin est escrita en la ley, porque de ser
as, podra adscribirse al Ministerio Pblico, como acontece en
Brasil.
Tres son los aspectos que deben puntualizarse en torno a esta
cuestin:
a) Determinacin de sus competencias. Todas las normas org-
nicas de las defensoras del pueblo establecen el alcance de sus
competencias. Esto es qu puede hacer y qu no debe hacer
el defensor o la defensora del pueblo. Esos textos revelan que,
sobre una institucin innovadora, se legisla desde una posicin
conservadora. Si la misin de una magistratura, sin proponrselo,
pone en tela de juicio la eficacia y, con ello, la intangibilidad de
los principios de la democracia representativa y de la divisin de
poderes, mal puede, desde esos mismos casales, determinar las
competencias de esta institucin. Qu debe hacer una defensora
Qu debe hacer una
defensora del pueblo
lo determina la misma
sociedad con sus
demandas.
Las instituciones de defensora del pueblo. Pasado, presente y futuro > 2 1

del pueblo lo determina la misma sociedad con sus demandas.

Cuando fui defensor del pueblo, atend a vecinos de otros parti-
dos bonaerenses que tenan problemas con administraciones de
otras escalas (provincial o nacional) y jams, en once aos, salvo
una excepcin (la ANSeS manifest que el defensor del pueblo
local no tena atribuciones como para dirigirse a un organismo
nacional, pero que igual iba a atender la recomendacin porque
sealaba una omisin verificable), nadie objet nuestra compe-
tencia para actuar. Diariamente, decenas de defensoras del pue-
blo en nuestro pas realizan mediaciones por s o por intermedio
de centros de mediacin comunitaria en conflictos entre parti-
culares y homologan convenios que son tenidos en cuenta por la
Justicia. Y nada de eso, como de tantas otras cosas, est previsto
en las normas orgnicas de su funcionamiento.
b) La reaccin legal contra la ley. Muchas de las normas que
establecieron a las defensoras del pueblo consignaron que esta
institucin contara con legitimacin procesal, esto es, se les
reconoci aptitud para intervenir en un proceso judicial en ca-
lidad de parte, en nombre de un inters de incidencia colectiva,
llamado as porque comprende a un nmero indeterminado de
personas. Hay algunos casos en los que les est expresamente
vedado, como en la provincia de Crdoba. Pese a ello, segn
hemos demostrado terica y prcticamente, cuando la Consti-
tucin nacional, por va del art. 43, habilita a promover la accin
de amparo al defensor del pueblo, lo formula en trminos gen-
ricos, de lo cual cabe deducir que se refiere a todos los defen-
sores del pueblo del pas, aunque una norma especfica, pero
obviamente de menor jerarqua, disponga lo contrario.
c) Las gestiones activas para defender los derechos humanos. No
es el momento para discurrir entre las disociaciones que se
suelen producir entre la ley y el derecho, pero lo cierto es que
un defensor o defensora del pueblo las sufre como el que ms.
A ningn otro funcionario estatal se le presenta el caso de te-
ner que defender a una persona o a un grupo de personas ante
una inobjetable tcnicamente hablando aplicacin de la ley.
No hablamos de la posibilidad de poder interponer una accin
contra la inconstitucionalidad de una norma, reglamento o acto
administrativo, sino simple y llanamente de la aplicacin de una
resolucin judicial administrativa arreglada a la ley pero que
puede significar una vulneracin a los derechos fundamentales
de una persona. El ejemplo tpico se da en ciertos desalojos que
implican dejar a personas sin lugar para albergarse. El defensor o
la defensora del pueblo no podrn anular una resolucin en ese
sentido, pero debern intervenir y pedir todas las medidas nece-
sarias para poner en salvaguarda los derechos de esas personas.
 3) Sobre su eleccin.
La eleccin del titular de la defensora del pueblo es, sin dudas,
uno de los temas instrumentales que mayores dificultades le ge-
nera a esta institucin. Concurren a que as suceda dos motivos:
a) El mtodo de eleccin. Este primer aspecto est relacionado
con la legitimidad poltica de la defensora del pueblo. Si se asu-
me como presupuesto de este instituto su independencia fun-
cional y administrativa, y su neutralidad poltica, debe quedar
descartada la posibilidad de que lo nombre el rgano que estar
sometido a la vigilancia de la institucin.
Ya que, como es generalmente admitido, la defensora del pue-
blo es un organismo de proteccin de los derechos humanos,
es conveniente aplicar al caso los llamados Principios de Pars,
aprobados por Naciones Unidas, que prescriben la represen-
tacin pluralista de la sociedad civil en la eleccin de los orga-
nismos estatales de derechos humanos. De este modo quedan
en pie dos sistemas: i) eleccin popular; y ii) designacin por el
cuerpo legislativo. Ambas modalidades tienen sus problemas.
La primera, porque requiere una campaa electoral, lo que no
parece recomendable para la eleccin de un defensor o una
defensora de los derechos humanos, por todo lo que ello impli-
ca. Adems, pondra prcticamente fuera de toda posibilidad a
quien no tuviera una afiliacin poltica. Lo segundo, porque es
depositar en un poder cuya legitimidad poltica, a pesar de ser
producto de una eleccin popular, es fuertemente cuestionada.
Pareciera, sin embargo, que a partir de alguno de ellos, o de la
combinacin de ambos, se podra acercar ms una solucin,
establecindose un mayor involucramiento de la sociedad civil
en la propuesta a su designacin, con una rigurosa prueba de
idoneidad y antecedentes ante tribunales acadmicos y orga-
nizaciones de derechos humanos. Establecer de alguna forma,
que no es la de la poltica, el mejor almcigo para germinar a un
defensor o defensora del pueblo. Escuch decir alguna vez que
los defensores y defensoras del pueblo no nacen de un repollo,
sino que son personas directamente comprometidas con una
militancia y trayectoria poltica. Esto no es verdad; nada invalida
que vengan de la poltica, pero no es necesario que as sea. Los
candidatos deben ser reclutados dentro de la sociedad por razo-
nes diferentes a la de la accin o trayectoria poltica. Esto no me
impide reconocer que conoc muchos defensores y defensoras

2 2 > por Carlos R. Constenla

 Las instituciones de defensora del pueblo. Pasado, presente y futuro > 2 3

Al da de hoy en la Argentina hay alrededor de sesenta

defensoras del pueblo, contando a la nacional, a
las provinciales y municipales donde existen, y a las
especializadas. Es un nmero considerable, si se tiene
en cuenta que no existen normas constitucionales
que la impongan a nivel municipal, como sucede
en Colombia, y que no est prevista en la escala
provincial en todas sus constituciones.

del pueblo cuyas trayectorias solo se desarrollaban en el terreno Conclusin

de la poltica partidaria y que hicieron honor a su responsabili- La defensora del pueblo no es una institucin que puede existir
dad. Pero esto no puede ser la norma. o no, al gusto de una mayora poltica. As como Cicern deca
b) La oportunidad de la eleccin. Esta es la palmaria demostra- que sin tribuno de la plebe no hay repblica, se puede afirmar
cin de lo que venimos afirmando. En la Argentina, hace mucho que sin defensora del pueblo no hay democracia. Cuidar su vi-
que la Defensora del Pueblo de la Nacin est vacante: siete talidad, su prestigio y su eficacia es tanto como cuidar de la vida
aos; un rcord. No es nuestro nico caso; en la provincia de San misma de la democracia.
Luis est vacante hace 12 aos, y en Florencio Varela, 14.
Es evidente que el constituyente o el legislador no previeron esta
incuria institucional. De todos modos, sera aconsejable explo-
rar procedimientos que eviten estas graves demoras en cumplir
el mandato legal, a travs de normativas reglamentarias que
establezcan la necesidad de hacer propuestas y consultas a la
poblacin sobre esta situacin, bajo apercibimiento, en caso de
no hacerlo, de incurrir en incumplimiento de sus obligaciones.
2 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 25

Los mecanismos
de control de la
corrupcin: una
aproximacin
al caso de los
rganos rectores
del control interno
y externo
A partir de la Ley de Administracin Financiera de
1992, el sistema de control argentino est regido
por dos grandes organismos: la Sindicatura
General de la Nacin (SIGEN), dependiente del
Poder Ejecutivo, y la Auditora General de
la Nacin (AGN), del Poder Legislativo. En el
marco de los anlisis sobre la gestin pblica,
estas entidades pueden detectar indicios de
corrupcin. Sin embargo, carecen de estructura,
herramientas o productos diseados para el
monitoreo sistemtico contra este tipo de delitos.
Para ello, an falta un mayor desarrollo de
normativa y de procedimientos.

por Sebastin Gil. Lic. en Relaciones Internacionales, Master en Relaciones Internacionales (FLACSO) y
Master en Finanzas (UdeSA). Posgrado de Experto en Evaluacin de Polticas Pblicas (Universidad de Sevilla)
y Graduado del Programa Internacional de la Fundacin Canadiense de Auditora Integral (CCAF). Supervisor en
auditora de gestin en la Auditora General de la Nacin, especializado en Programas con Financiamiento de
Organizaciones Multilaterales de Crdito

E
l paso previo a referir al vnculo entre los meca-
nismos de control y la corrupcin consiste en
definir ambos conceptos. Ello a cuenta de que,
en general, por un lado existe un conocimiento vago acerca de
las instituciones vinculadas con el control y, en consecuencia,
del alcance de sus productos y actividades, y por el otro, si bien
en nuestra sociedad existe registro acerca de la idea de corrup-
cin (todos podemos pensar en ejemplos de actos calificables
como corruptos), esta posee diversas formas y manifestaciones
que resulta necesario precisar. Parte de esta necesidad de acla-
rar est dada por la coexistencia con otros trminos de en
principio similar alcance, como el fraude y el error. Solo una
vez definidos estos conceptos y los delitos asociados, podremos
trabajar sobre el vnculo que pudiera o debiera existir entre me-
canismos de control y la corrupcin, y las formas que even-
tualmente adopta.
2 6 > por Sebastin Gil
Cul es el alcance de los
mecanismos de control de los
organismos rectores del control y de
las dimensiones de sus auditoras de
gestin?
A partir de la sancin de la Ley de Administracin Financie-
ra (1992), el sistema de control de nuestro pas a nivel federal
qued integrado por un rgano rector del sistema de control
interno denominado Sindicatura General de la Nacin (en ade-
lante SIGEN), dependiente del Poder Ejecutivo, y por un rgano
rector del sistema de control externo denominado Auditora
General de la Nacin (en adelante AGN), dependiente del Poder
Legislativo. En este trabajo nos concentraremos en estos orga-
nismos rectores, por entender que son autoridades mximas
de la actividad de control en materia de rendicin de cuentas y
de responsabilizacin por la gestin pblica, y porque referir a
las especificidades de las entidades de control subnacionales
(de nuestras 23 provincias, de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, y de varios municipios) demandara un ejercicio exhaus-
tivo que, a fin de cuentas, no aportara demasiado en relacin
con el enfoque adoptado acerca de los organismos de control y
corrupcin.
Naturalmente, estos organismos rectores del control (en ade-
lante ORC) tienen una postura condenatoria en relacin con
la corrupcin, pero son las acciones que llevan adelante en el
marco de las auditoras que implementan las que determinan
el tratamiento que, en la prctica, le dan a la cuestin de la
corrupcin. Es decir, ms all de las obligaciones propias del
funcionario pblico, y de los principios y prcticas que rigen
su accionar, son los tipos de auditoras los que determinan en
gran medida qu tipos de prcticas y procedimientos se apli-
can. Estas se clasifican en auditoras de cumplimiento (tambin
denominadas de legalidad o de control normativo), financieras
y de gestin (tambin denominadas de desempeo o Value for
Money).
En particular nos interesa avanzar en relacin a la au-
ditora de gestin ya que, a diferencia de las auditoras de
cumplimiento y financieras, no posee un elevado nivel de
estandarizacin de sus prcticas y mtodos y puede tener
mltiples enfoques, incluso en teora un enfoque de co-
rrupcin.
Si bien el listado de dimensiones abarcadas puede variar, existen
cuatro dimensiones clsicas: eficacia, eficiencia, economa y
efectividad de la gestin, a las que se les puede sumar una quin-
ta formalizada en el caso de la AGN como es la equidad.
 Los mecanismos de control de la corrupcin > 2 7
Eficacia: refiere al grado que se han alcanzado
los objetivos establecidos en trminos de pro-
ductos (bienes y servicios) en un perodo de-
terminado de tiempo, en el marco de la planifi-
cacin realizada. Son sus acciones especficas:
Verificacin de la existencia de objetivos de
producto claramente definidos.
Verificacin de la existencia de metas de
producto debidamente emplazadas o, en su
defecto, parmetro alternativo.
Identificacin de las variables exgenas al
proyecto que inciden sobre esta dimensin.
Verificacin de la existencia de una pla-
nificacin o cronograma de ejecucin o
implementacin de esos productos (sujeta a
criterios geogrficos si corresponde) o, en su
defecto, parmetro alternativo.
Eficiencia: refiere a la relacin entre recursos
utilizados y productos (bienes y servicios)
entregados, en trminos de cantidad, calidad y
oportunidad. Implica enfocarse en si los recur-
sos utilizados se han aplicado de manera pti-
ma o si se podran haber alcanzado los mismos
o similares resultados en trminos de calidad y
tiempo con menos recursos. Son sus acciones
especficas:
Verificacin de la formalizacin de los proce-
sos requeridos para arribar a los productos que
elabora/implementa el proyecto (por ejemplo,
mediante Manual de Procedimientos) o, en su
defecto, parmetro alternativo.
Identificacin de las variables exgenas al
proyecto que inciden sobre esta dimensin.
Verificacin de la consistencia, carcter
exhaustivo y nivel de detalle esperado de la
documentacin de formalizacin de los proce-
sos (incluyendo acciones, responsabilidades y
plazos).
Economa: referido a las condiciones en que
un determinado organismo adquiere los recur-
sos financieros, humanos, materiales, tecnol-
gicos, etc., de modo que estn disponibles para
la gestin en el tiempo adecuado, en la canti-
dad normal, en la calidad requerida y al menor
costo. Son sus acciones especficas:
Identificacin de los insumos del/los proce-
so/s del proyecto.
Efectividad: refiere a los resultados de una
accin gubernamental sobre la poblacin ob-
jetivo (los efectos observados), y los objetivos
deseados de dicha accin (impacto esperado),
con una perspectiva de mediano y largo plazo.
Se busca verificar la ocurrencia de cambios en
la poblacin razonablemente atribuidos a las
acciones gubernamentales, aislada de los po-
sibles efectos causados por factores externos.
Son sus acciones especficas:

Determinacin del grado de criticidad relati- Identificacin de los objetivos de resultado

va de esos procesos.
Identificacin de las variables exgenas al
proyecto que inciden sobre esta dimensin.
Identificacin de los costos de esos insumos,
o parmetro alternativo vlido, atento a las
caractersticas tcnicas y geogrficas que apli-
quen.
del proyecto, atento a la diferencia (propia del
marco lgico) entre propsito y fin.
Identificacin de los objetivos de impacto
del proyecto.
Evaluacin de la factibilidad de medicin (con-
siderando tiempo transcurrido desde la ejecu-
cin del proyecto, e instrumental disponible) de
los objetivos de resultado e impacto formulados.

Identificacin de las variables exgenas al

proyecto que inciden sobre esta dimensin.

Identificacin de los parmetros alternativos

de evaluacin, atento a las caractersticas tc-
nicas y geogrficas que apliquen.

Aun cuando los organismos rectores de control

(AGN y SIGEN) entendidos como depositarios de
la rendicin de cuentas y de la responsabilizacin
poseen una postura activa frente a los delitos de
corrupcin, esta actividad no forma parte de sus
misiones centrales, ni parece integrarse dentro de
las acciones especficas de la auditora de gestin,
con lo cual los logros son inferiores al ptimo posible.

2 8 > por Sebastin Gil

 Los mecanismos de control de la corrupcin > 2 9
Equidad: refiere a la medida en que la accin
gubernamental incorpora, en su accionar so-
bre la poblacin objetivo, las diferentes realida-
des existentes, que exigen un tratamiento dife-
renciado a los fines de coadyuvar a la concre-
cin de la justicia social, apuntando a promo-
ver la igualdad de oportunidades, el desarrollo
social-econmico y tecnolgico, el respeto por
la dignidad humana, y los derechos humanos
en general. Son sus acciones especficas:
Verificacin de mecanismos de distribucin
geogrfica, atento a criterios que permitan
priorizar a las jurisdicciones o los beneficiarios
potenciales ms carentes.
Verificacin de la existencia de acciones
puntuales que permitan fortalecer o reforzar el
accionar de las unidades ejecutoras locales de
las jurisdicciones o beneficiarios potenciales
ms carentes.
Identificacin de las variables exgenas al
proyecto que inciden sobre esta dimensin.
Identificacin de los parmetros alternativos
de evaluacin, atento a las caractersticas tc-
nicas y geogrficas que apliquen.
Cmo se define la corrupcin?
El propsito de esta seccin es definir los delitos tipificables como
de corrupcin. Como una aproximacin a la temtica, se refiere a
la legislacin aplicable para, en una seccin posterior, formarnos un
juicio acerca de en qu medida la AG permite abordar estos delitos.
La actividad de control de ningn modo puede prescindir de la
normativa local. De hecho, su principal referencia aunque no
la nica es el Cdigo Penal de la Nacin (en adelante CP, ley N
11.179 actualizada), en el que se tipifican los delitos de corrup-
cin, y se establecen las correspondientes penas y algunas de
sus circunstancias agravantes. A continuacin, se exponen los
delitos en l abarcados que, a juicio del autor, son consistentes
con el objetivo enunciado.
Delitos contra la propiedad
Extorsin: el que con intimidacin o simulando autoridad p-
blica o falsa orden de la misma, obligue a otro a entregar, enviar,
depositar o poner a su disposicin o a la de un tercero, cosas,
dinero o documentos que produzcan efectos jurdicos.
Estafas y otras defraudaciones: refiere al caso general y a los casos
especiales de defraudacin en virtud de un contrato, en el manejo,
la administracin o el cuidado de bienes o intereses pecuniarios
ajenos, con pretexto de supuesta remuneracin a los jueces u otros
empleados pblicos, con penas de hasta 6 aos, e inhabilitacin
especial perpetua si el culpable fuera un funcionario pblico, de
tratarse de empresario o constructor, por el perjuicio de alguna
administracin pblica, o por maliciosamente afectar el normal
desenvolvimiento de un establecimiento o explotacin comercial,
industrial, agropecuaria, minera o destinado a la prestacin de ser-
vicios; o la destruccin, dao, desaparicin, ocultamiento o frau-
dulenta disminucin del valor de materias primas, productos de
cualquier naturaleza, mquinas, equipos u otros bienes de capital.
Delitos contra la administracin pblica Delitos contra el orden econmico y financiero
Abuso de autoridad y violacin de los deberes de los funciona- Lavado de dinero: el que convirtiere, transfiriere, administrare,
rios pblicos: dictado de resoluciones o ejecucin de rdenes vendiere, gravare, disimulare o de cualquier otro modo pusiere
contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales, en circulacin en el mercado, bienes provenientes de un ilcito
no ejecucin de las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere, y penal, con la consecuencia posible de que el origen de los bienes
propuesta o nombramiento para cargo pblico de personas que originarios o los subrogantes adquieran la apariencia de un ori-
no posean los requisitos legales para el cargo, gen lcito, y siempre que su valor supere la suma de pesos tres-
Cohecho y trfico de influencias: el funcionario pblico que, por cientos mil ($ 300.000), sea en un solo acto o por la reiteracin
s o por persona interpuesta, recibiere dinero o cualquier otra de hechos diversos vinculados entre s.
ddiva o aceptare una promesa directa o indirecta, para hacer,
retardar o dejar de hacer algo relativo a sus funciones, o aquel
que hiciera lo mismo para hacer valer indebidamente su influen-
cia ante un funcionario pblico,
Malversacin de caudales pblicos: el funcionario pblico que
diere a los caudales o efectos que administrare una aplicacin
diferente a aquella a que estuvieren destinados.
Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones p-
blicas: el funcionario pblico que, directamente, por persona
interpuesta o por acto simulado, se interesare en miras de un
beneficio propio o de un tercero, en cualquier contrato u opera-
cin en que intervenga en razn de su cargo.
Exacciones ilegales: el funcionario pblico que, abusando de su
cargo, solicitare, exigiere o hiciere pagar o entregar indebida-
mente, por s o por interpuesta persona, una contribucin, un
derecho o una ddiva o cobrase mayores derechos que los que Otra fuente de tipificacin de delitos de co-
corresponden. rrupcin es la Convencin Interamericana
Enriquecimiento ilcito de funcionarios y empleados: el funcio- contra la Corrupcin (ley 24.759), en la que se
nario pblico que con fines de lucro utilizare para s o para un apoya parte del alcance de la Oficina Antico-
tercero informaciones o datos de carcter reservado de los que rrupcin del Ministerio de Justicia y Derechos
haya tomado conocimiento en razn de su cargo, o el que al Humanos (en adelante OA). Como ampliacin
ser debidamente requerido, no justificare la procedencia de un de delitos incorpora el soborno transnacional.
enriquecimiento patrimonial apreciable suyo o de persona inter-
puesta para disimularlo, ocurrido con posterioridad a la asun-
cin de un cargo o empleo pblico y hasta dos aos despus de
haber cesado en su desempeo.
Encubrimiento: el que, tras la comisin de un delito ejecutado
por otro, en el que no hubiera participado: a) Ayudare a alguien
a eludir las investigaciones de la autoridad o a sustraerse a la
accin de esta, b) Ocultare, alterare o hiciere desaparecer los
rastros, pruebas o instrumentos del delito, o ayudare al autor o
partcipe a ocultarlos, alterarlos o hacerlos desaparecer, c) Ad-
quiriere, recibiere u ocultare dinero, cosas o efectos provenien-
tes de un delito, d) No denunciare la perpetracin de un delito o
no individualizare al autor o partcipe de un delito ya conocido,
cuando estuviere obligado a promover la persecucin penal de
un delito de esa ndole, o e) Asegurare o ayudare al autor o part-
cipe a asegurar el producto o provecho del delito.

3 0 > por Sebastin Gil

 Los mecanismos de control de la corrupcin > 3 1
Qu obligaciones tiene el funcionario
pblico frente a la corrupcin?
Es tambin en el Cdigo Penal donde se hace referencia al rol del
funcionario pblico, y a su vinculacin con los delitos tipificados
(en general, como es lgico, resulta un agravante de las penas all
definidas).
La condicin de funcionario pblico no es una cuestin menor en
relacin con la corrupcin, ya que, por un lado, el art. 177 del CP
establece que tendrn obligacin de denunciar los delitos perse-
guibles de oficio y, por el otro, a travs de la reglamentacin de
la citada ley (decreto 1162/2000), se establece que cumplirn su
deber legal poniendo a la Oficina Anticorrupcin en conocimien-
to de los hechos y/o pruebas que fundamenten la presuncin
de la comisin de un delito perseguible de oficio, o en caso
de que los presuntos delitos que no sean objeto de investigacin
por parte de la Oficina Anticorrupcin debern ser denunciados
ante el juez, el agente fiscal o ante la polica por los funcionarios y
agentes. Tambin se establece que los funcionarios y empleados
que tomen conocimiento de la existencia de procedimientos o
esquemas de organizacin que pudieran incentivar hechos de
corrupcin en el mbito de la administracin pblica nacional
centralizada y descentralizada, empresas y sociedades y todo ente
pblico o privado con participacin del Estado o que tenga como
principal fuente de recursos el aporte estatal, debern comunicar
dicha situacin a la Direccin de Planificacin de Polticas de
Transparencia de la Oficina Anticorrupcin.
Este es un punto de partida relevante ya que, aun cuando los
organismos de control no hubieran definido prcticas o produc-
tos asociados a la idea de control de la corrupcin se aclara
que no es el caso, los funcionarios pblicos tienen la obligacin
de denunciar.
Cules son los principios y la
normativa de los organismos
rectores de control en relacin con la
corrupcin?
En trminos de principios, ambos organismos (aunque en
mayor medida la SIGEN) poseen normativa de aplicacin apli-
cable a la idea de corrupcin. As, en las Normas generales de
control interno para el sector pblico nacional se enuncia, en el
marco del anlisis de riesgos, el Principio 8: Evaluacin de ries-
gos de fraude, asociado al componente del control interno, que
seala que la evaluacin de los riesgos debe contemplar espe-
cficamente los riesgos de fraude, tanto por parte del personal
de la organizacin en todos los niveles, como por parte de los
terceros con los que esta interacta; y que deben considerarse
los riesgos de: fraude en estados contables, reportes financieros,
reportes presupuestarios, etc., fraude en reportes o informacin
no contable, y la apropiacin indebida de activos u otros ilcitos
que puedan afectar a la organizacin. Asimismo, deben anali-
zarse las debilidades que puede presentar la organizacin (ej.,
por una insuficiente separacin de responsabilidades), as como
las actitudes del personal en relacin con el fraude. Como herra-
mienta para canalizar estos procesos, en el ao 2006 se defini
un reglamento de denuncias. Este reglamento incorpora la fi-
gura de la denuncia particular (incluso la denuncia annima
en casos de gravedad) como forma de dar inicio al proceso de
investigacin, pudiendo o no resolver, informar o tramitar estas
denuncias ante la Fiscala de Investigaciones Administrativas
(actual Procuradura de Investigaciones Administrativas) y/o
ante la Oficina Anticorrupcin, rganos con competencia espe-
cfica para recibir denuncias, realizar investigaciones y accionar
judicialmente.
En el caso de la AGN, el abordaje al tema de la corrupcin
pareciera tener un nivel de reglamentacin menor, ya que se
refiere a que cabe realizar procedimientos para la deteccin de
errores (imprecisin no intencional u omisin que afecta la
informacin bajo examen del auditor), fraudes (acto inten-
cionado realizado por una o ms personas del ente auditado,
que conlleve la utilizacin del engao con el fin de conseguir
una ventaja injusta o ilegal) y lavado de activos (proceso de
dar apariencia legtima a operaciones de carcter ilegtimo, me-
diante el cual los activos de origen delictivo se integran al siste-
ma econmico legal con la apariencia de haberse obtenido en
forma lcita), relacionados con el objeto (aquello que se audita)
y el objetivo (aspectos especficos a auditar) del trabajo de-
biendo definir procedimientos para ello, as como verificar las
acciones implementadas por el auditado para administrar tales
riesgos. No obstante esta aparente menor reglamentacin, ello
se explicara por: a) la obligacin que el control externo tiene de
apoyarse por lo menos parcialmente en la informacin gene-
rada por el sistema de control interno (siempre que esta tenga
Sin dudas, la posicin transversal de la
SIGEN en todos los ministerios y entidades
de significancia econmica y/o estratgica
le otorga un cmulo de informacin que
sera interesante pudiera plasmar, an
ms, en la formulacin, implantacin y
seguimiento de estndares vinculados con
los delitos penales de corrupcin.
3 2 > por Sebastin Gil
las cualidades necesarias), y que entre otras cuestiones incluye
la administracin (lo que se hace y deja de hacer) acerca de los
riesgos que enfrenta el ente auditado, que entre otros incluye
los riesgos de error, fraude y lavado de activos, y b) la aclara-
cin explcita en su norma acerca de que la responsabilidad
sobre su prevencin y deteccin recaen en la entidad auditada
(que de acuerdo con la normativa debe poseer una unidad de
control interno). Complementariamente se aclara que, si bien
los procedimientos de auditora son efectivos para detectar
errores, pueden no serlo para detectar fraudes, y que, por lo
tanto, existe un riesgo inevitable de que no puedan detectarse
fraudes por error.
Tambin debe sealarse que la normativa de AGN establece
expresamente que para los aspectos no contemplados por su
norma se aplicarn supletoriamente las normas de la Organiza-
cin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (IN-
TOSAI). Ello permite referir a la potencial aplicacin de, entre
otras, la denominada ISSAI 5700, Gua para la prevencin de la
corrupcin en las agencias de gobierno.
 Los mecanismos de control de la corrupcin > 3 3
Qu hacen los ORC en relacin con la
corrupcin?
Una vez que el auditor detecta el acto o indicio de corrupcin,
se presenta desde la teora un abanico de opciones institu-
cionales para su administracin. Entre ellos: i) la denuncia o su
recomendacin; ii) la comunicacin a otras entidades especia-
lizadas en la cuestin; iii) la recomendacin o aplicacin de
sanciones; iv) la recomendacin o la imposicin de acciones
para su prevencin, mitigacin o eliminacin; v) la solicitud o
demanda de un plan de accin; vi) el acompaamiento de las
acciones o plan de accin definidos, y vii) la revisin del enfoque
de anlisis de riesgos en relacin con la corrupcin. Resulta
evidente que la deteccin es fundamental, ya que sin ella no se
podran llevar adelante ninguna de las opciones de administra-
cin enunciadas.
Proveer una respuesta acerca de qu actos o indicios se detectan
y cmo, demanda comprender que los roles del auditor interno
(caso SIGEN) y del auditor externo (caso AGN) en relacin a la
gestin son distintos, y que, a partir de los mandatos especficos
de cada organismo, implican un posicionamiento distinto y, en
consecuencia, una restriccin de las opciones institucionales de
administracin en relacin con los actos de corrupcin.
Es decir, ms all de las obligaciones del funcionario pblico, y
los principios y regulaciones de aplicacin mencionados previa-
mente, en la prctica los ORC poseen protocolos que, siempre
sujetos a sus restricciones particulares (de mandato, poder de
referencia y desarrollo institucional, de productos y de herra-
mientas), abordan la cuestin de la corrupcin.
En trminos generales, el auditor interno, de estrecho vnculo
con la gestin y con la posibilidad de, a travs de la SIGEN, re-
coger experiencias similares a lo largo del sector pblico, podra
abarcar todas las opciones enunciadas, siempre con el objetivo
de mejorar de la gestin. Esta lgica hacia adentro de la organi-
zacin determina que deban analizarse las debilidades que pue-
de presentar la organizacin (ej. por una insuficiente separacin
de responsabilidades), as como las actitudes del personal en
relacin al fraude. Tambin se establece que, a partir del anlisis
de los riesgos de fraude, se deben definir medidas de respuesta
o control para su tratamiento, considerando, entre otras, la
separacin de funciones, rotacin de personal, mecanismos de
rendicin de cuentas, supervisin detallada, controles y audi-
toras especficas. Tambin debe sealarse que la pertenencia a
un mismo organismo no inhabilita la sugerencia a un organismo
de que se hagan las denuncias correspondientes. Ello exige la
distincin entre mal desempeo (temas administrativos, ej.:
incumplimiento de metas) y temas penales.
En el caso del auditor externo, en principio, tiene una lista de
opciones ms limitada, ya que no podra abordar la prevencin,
ni acompaar a la gestin en la implementacin de las acciones
o plan de accin definidos, y adicionalmente la AGN a diferen-
cia de otros organismos de control a) no posee la capacidad
para imponer acciones y/o demandar planes de accin (como s
sucede en otras entidades, caso Tribunal de Cuentas de Brasil);
es decir que slo puede recomendar; b) no efecta denuncias;
c) no posee una estructura, productos o herramientas que
permitan abordar sistemtica y acabadamente temticas de
corrupcin. Por otro lado, atento a su condicin constitucional
de rgano de asistencia del Congreso nacional y consecuente
nfasis en la divisin de poderes, d) no es querellante en causa
alguna; e) no aplica sanciones, y f) no juzga.
Entre los argumentos atendibles estn, en el caso de
la AGN, la divisin de poderes que preserva el rol de
asistencia tcnica del Congreso, evitando caer en
acciones que puedan interpretarse como violatorias
de esa divisin. Es por ello que no sanciona,
no investiga y no juzga, y ms bien se limita a
comunicar y a colaborar con la Justicia.
Lo que s se hace desde la AGN es comunicar al Poder Judicial
y/o a instituciones especficamente abocadas a la temtica de
corrupcin acerca de indicios o presuncin de ilcitos pena-
les. En rigor, es el Colegio de Auditores (cuerpo colegiado que
dirige la AGN) el que comunica y, salvo casos excepcionales,
a travs de sus Informes de Auditora, sea a la ex Fiscala de
Investigaciones Administrativas (actualmente Procuradura de
Investigaciones Administrativas) cuando se trata de indicios que
requieren de un proceso investigativo mayor (eventualmente
la Procuradura podr formular la correspondiente denuncia);
a la Cmara Criminal y Correccional Federal, en cuestiones de
mayor fundamentacin o, por peso propio, mayor investigacin
(si esta decide que hay delito el tema ser girado al juzgado sor-
teado); a la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF), cuando
hay sospechas de operaciones de lavado de dinero, o a la Oficina
Anticorrupcin (OA), cuando hay presuncin firme de indicios
de delitos relacionados con corrupcin.
La AGN tambin colabora con la Justicia brindando la infor-
macin que se le solicita acerca de las auditoras producidas
en relacin con una temtica sobre la que existe denuncia y
proceso investigativo en curso (caso corriente con la ex Fis-
cala de Investigaciones Administrativas, y con diversos juz-
gados; tema Secretara de Transporte, por ejemplo). Un caso
particular son los convenios firmados por la AGN con diversos
organismos (caso ACUMAR). Por ltimo, tambin recibe pedi-
dos de auditora cursados desde el Congreso, que pueden o no
tener un fundamento en la presuncin de un indicio de delito
penal.
En resumen, los indicios de delitos de corrupcin que detectan
los ORC tienen dos fuentes. Por un lado, aquellos cuya deteccin
surge de su normativa y prcticas, y por otro lado aquellos de-
3 4 > por Sebastin Gil
tectados a partir de la instrumentacin de las lneas de accin
propias de sus dimensiones de anlisis.
De este modo, en el caso de la AGN, adems de realizar proce-
dimientos en relacin con el fraude y el lavado de activos, se
entiende que, en el marco de la auditora de gestin y sus anli-
sis de eficiencia (anlisis de procesos), de economa (anlisis de
costos de los insumos) y de equidad (anlisis de la determina-
cin de beneficiarios y de asignacin de productos o servicios)
se podrn detectar indicios de otras defraudaciones y de delitos
contra la administracin pblica, como cohecho y trfico de
influencias, negociaciones incompatibles con el ejercicio de
funciones pblicas, o enriquecimiento ilcito.
Del mismo modo, en el caso del auditor interno, dada su cercana
con la gestin, existe un conocimiento ms acabado de los pro-
cesos y mecanismos presentes, lo que determina una mayor ca-
pacidad para la deteccin de indicios de delitos penales, particu-
larmente de los riesgos de fraude, sobre cuya prevencin debera
trabajar de modo sistemtico, adoptando algunas de las prcticas
recomendadas, entre ellas, la separacin de funciones, la rotacin
de personal, mecanismos de rendicin de cuentas, supervisin
detallada, controles y auditoras especficas. El rol de la SIGEN
para asegurarse de que el auditor interno pueda llevar adelante su
trabajo atento a las mejores prcticas, resulta fundamental a fin
de que la gestin pueda beneficiarse de la mirada crtica del audi-
tor. En relacin con las dimensiones de ejecucin de la auditora
de gestin se entiende que, al igual que en el caso de AGN, podr,
en el marco de, particularmente, los anlisis de eficiencia, de eco-
noma y de equidad, detectar indicios de otras defraudaciones y
de delitos contra la administracin pblica, como cohecho y trfi-
co de influencias, negociaciones incompatibles con el ejercicio de
funciones pblicas o enriquecimiento ilcito.
 XX XX XX > 3 5

Conclusin
Aun cuando los organismos rectores de control (AGN y SIGEN)
entendidos como depositarios de la rendicin de cuentas y
de la responsabilizacin poseen una postura activa frente a
los delitos de corrupcin, esta actividad no forma parte de sus
misiones centrales, ni parece integrarse dentro de las acciones
especficas de la auditora de gestin, con lo cual los logros son
inferiores al ptimo posible.
Aunque esta afirmacin vara de un organismo a otro y posee
atenuantes muy entendibles, el principal argumento es que no tie-
nen una estructura, productos o herramientas diseados para el
monitoreo sistemtico de indicios de corrupcin y/o para su tra-
tamiento especfico. Ms bien se apoyan en los principios enun-
ciados, se definen mecanismos para la denuncia, y s, de un modo
ms activo, se procura fundamentalmente en el caso de SIGEN
efectuar un anlisis de riesgos y proponer acciones correctivas.
Entre los argumentos atendibles estn, en el caso de la AGN, la
divisin de poderes que preserva el rol de asistencia tcnica del
Congreso, evitando caer en acciones que puedan interpretarse
como violatorias de esa divisin. Es por ello que no sanciona, no
investiga y no juzga, y ms bien se limita a comunicar y a cola-
borar con la Justicia. Otro de los argumentos a favor de la AGN
es el hecho de que debe apoyarse en el control interno, y que es
la gestin la principal responsable por la prevencin, deteccin
y administracin de estos delitos, o en todo caso el control inter-
no. Sin dudas un mayor nfasis en estas cuestiones demandar
una modificacin normativa que imponga la obligacin de efec-
tuar este tipo de anlisis (superando el cabe efectuar) o, en la
hiptesis de mxima, crear una gerencia o departamento que
asuma estas funciones. El Tribunal de Cuentas de Brasil es un
buen ejemplo en este sentido.
En el caso del control interno, su cercana con la gestin es su
mayor virtud porque puede ayudar activamente a la gestin
en la prevencin, deteccin y administracin de los riesgos o
indicios y, a la vez, potencialmente, su mayor problema por-
que puede tener limitaciones para imponer sus lecturas y puede
requerir de la asistencia de SIGEN para preservar el adecuado
funcionamiento del control interno. Sin dudas, la posicin
transversal de la SIGEN en todos los ministerios y entidades de
significancia econmica y/o estratgica le otorga un cmulo de
informacin que sera interesante pudiera plasmar, an ms, en
la formulacin, implantacin y seguimiento de estndares vin-
culados con los delitos penales de corrupcin.
En resumen, ambos organismos posicionados en lugares di-
ferentes, ms all de sus mandatos y de la existencia de otros
organismos especializados, an no poseen la estructura, los
productos y las herramientas para detectar estos indicios. En
consecuencia, las detecciones no son sistemticas, con lo cual
resulta necesario trabajar en un mayor desarrollo normativo y
procedimental, e incluso en la colaboracin entre organismos.
Inventario de
mecanismos preventivos
de control de la
corrupcin
3 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 37

por Nora Gorrochategui. Profesora e

investigadora de la Facultad de Ciencias Econmicas
(UBA). Cofundadora del Simposio Internacional de
Responsabilidad Social de las Organizaciones

La agenda internacional se hace eco de la creciente

conciencia sobre los problemas que la corrupcin
presenta para el desarrollo sostenible de los pases.
Esto motiv el perfeccionamiento de medidas orientadas a
detectarla y evitarla: se incluyen orientaciones tanto para
los Estados como para las empresas y la sociedad civil. De
central importancia resulta la adecuacin entre estos
procedimientos y los principios de la gobernanza moderna.
Importancia, esencia, encuadre y trumentos se desarrollaron posteriormente, adaptando los ele-
tipos de medidas de lucha contra la mentos centrales de lucha contra la corrupcin a las realidades
corrupcin de distintas regiones geogrficas.
En los ltimos cuarenta aos, la corrupcin ha estado presente Existen dos clases de medidas, las preventivas y las puni-
en la agenda internacional y mantendr su vigencia en el futu- tivas. Las medidas preventivas se asocian a la necesidad
ro cercano, ya que la Agenda 2030 la seala como uno de los de legislar normas administrativas, de acuerdo con los usos y
factores que pueden impedir el logro del desarrollo sostenible. costumbres e instituciones propias de cada pas, teniendo un
Los tpicos abordados durante ese perodo han variado de una grado dbil de fuerza vinculante. En contraposicin, las medi-
manera reactiva a situaciones cada vez ms complejas de las das punitivas consisten en la obligacin de incorporar a los
relaciones entre los sectores econmico, gubernamental y de la ordenamientos jurdicos de los pases figuras penales que co-
sociedad civil. Actores relevantes de los tres sectores persiguen rresponden a actos de corrupcin; por lo tanto, tienen carcter
el objetivo pragmtico de aportar soluciones de gestin, a fin de ms imperativo que las medidas preventivas, aunque entre ellas
dar respuesta a los problemas de la sociedad. As, ante el fen- tambin existen matices de obligatoriedad. Los cinco actos que
meno de la corrupcin, cobran importancia los mecanismos deben tipificarse como delitos son: soborno de funcionarios
que se utilizan para combatirla y subyace el interrogante sobre pblicos nacionales; soborno activo de funcionarios pblicos
si son adecuados y se ajustan a los requerimientos de la gober- extranjeros; apropiacin indebida u otras formas de desviacin
nanza moderna. de bienes; blanqueo del producto del delito, y obstruccin de la
La literatura especializada utiliza distintos conceptos para Justicia. Los seis actos que pueden tipificarse como delitos son:
aludir a los medios prcticos, a los conocimientos utilizables y soborno pasivo de un funcionario pblico extranjero; trfico de
utilizados que se emplean en las organizaciones de todo tipo influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilcito; soborno
para gestionar la problemtica de la corrupcin. Sin entrar en en el sector privado, y malversacin de fondos en el sector p-
disquisiciones etimolgicas, se han utilizado trminos tales blico.
como medidas, mecanismos, herramental, herramienta, para
hacer referencia al modo de resolucin de problemas mate-
rializado, que slo cobran sentido al aplicarlos en un contexto
especfico.
De tal modo, la normativa internacional, emplea la expresin
medidas para referirse, por un lado, a las acciones para preve-
nir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el
ejercicio de las funciones pblicas y, por el otro, para los actos de
corrupcin especficamente vinculados a tal ejercicio.
El plexo normativo bsico que ha dado marco al tratamiento
de la corrupcin se configura con tres convenciones interna-
cionales. La primera, la Convencin Interamericana contra
la Corrupcin (CICC) (1996), que reconoce la trascendencia
supranacional de la corrupcin y la necesidad de la cooperacin
internacional para combatirla. La segunda, la Convencin so-
bre la Lucha contra el Cohecho de los Funcionarios Pbli-
cos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Inter-
nacionales (OCDE) (1997), focaliza la atencin en fenmenos
de las actividades econmicas internacionales. La tercera, la
Convencin de las Naciones contra la Corrupcin (2003),
a la que adhieren 140 Estados, constituyndose en el acuerdo
internacional ms amplio y detallado para prevenir y combatir
ms eficaz y eficientemente la corrupcin. Los mecanismos de
seguimiento de estas convenciones y, al menos, otros cinco ins-

3 8 > por Nora Gorrochategui

 Inventario de mecanismos preventivos de control de la corrupcin > 3 9
Medidas preventivas
El foco de atencin del artculo son las medidas preventivas de
lucha contra la corrupcin que se aplican en distinto tipo de or-
ganizaciones, pblicas, privadas y organizaciones de la sociedad
civil. Las medidas que se pueden emplear en el sector pblico y
privado guardan cierto paralelismo, aunque algunas son propias
de cada tipo de organizacin en las que se utilizan.
Sector pblico
Se asocian a la aplicacin de polticas coordinadas y eficaces
contra la corrupcin, que reflejen el respeto a la legislacin, la
gestin adecuada de los asuntos y bienes pblicos, la integridad,
la transparencia y la obligacin de rendir cuentas, garantizando la
existencia de rganos encargados de prevenir, detectar, sancionar
y erradicar las prcticas corruptas al interior del aparato pblico.
Comprenden cuestiones diversas vinculadas a la gestin del
personal, al establecimiento de sistemas de gestin y a la
informacin pblica. Entre las medidas preventivas relacio-
nadas con la gestin de personal se pueden mencionar: 1) el
establecimiento de sistemas de convocatoria, contratacin, re-
tencin, promocin y jubilacin de los empleados pblicos; 2) las
normas de conducta que regulan el comportamiento correcto,
En relacin con la transparencia y la
rendicin de cuentas, cabe destacar
la importancia de las herramientas de
comunicacin organizacional.
honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas,
tales como los cdigos ticos; 3) los regmenes de prevencin de
conflicto de intereses; 4) la exigencia a los funcionarios pblicos
de informar a las autoridades competentes sobre los actos de
corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimien-
to; 5) la capacitacin sobre las responsabilidades y normas ticas
que rigen sus actividades; 6) los sistemas para la declaracin de
los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que
desempean funciones pblicas. Adems, se contempla el di-
seo de sistemas para: 1) la adquisicin de bienes y servicios
por parte del Estado que aseguren la publicidad, la equidad y la
eficiencia; 2) la recaudacin y el control de los ingresos del Es-
tado; 3) la proteccin de los funcionarios pblicos y ciudadanos
particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin,
incluyendo la proteccin de su identidad. En lo relativo a me-
didas vinculadas a la informacin pblica que aumenten la
transparencia se pueden mencionar: 1) la instauracin de proce-
dimientos que permitan al pblico obtener informacin sobre las
organizaciones pblicas, su funcionamiento y procesos de adop-
cin de decisiones, que contemplen el respeto a la proteccin de
la intimidad y los datos personales, y 2) la simplificacin de pro-
cedimientos administrativos y la publicacin de informacin.
 Los principios que orientan la gobernanza
moderna, compatibles con el logro de la
sociedad sostenible, son: comportamiento
tico, respeto a las partes interesadas,
rendicin de cuentas, participacin,
colaboracin, transparencia.
Sector privado
Se refieren a mecanismos que aseguren que las sociedades mer-
cantiles mantengan registros sobre la adquisicin y enajenacin
de activos, la divulgacin de estados financieros, el estableci-
miento de controles contables internos que permitan a su per-
sonal detectar actos de corrupcin y la mejora de los sistemas
de auditora.
Las empresas tienen la posibilidad de sumarse a iniciativas
internacionales de adhesin voluntaria, como el Pacto Global,
que consta de principios entre los que se encuentra la lucha
contra la corrupcin. En tal sentido, estn disponibles guas
metodolgicas para orientar el accionar de estas compaas.
Baste mencionar, a ttulo de ejemplo, que solamente una de ellas
contiene 660 elementos especificados por categoras (propsitos
y polticas; implementacin y monitoreo) y niveles de aplicacin
(bsicos y deseables), lo cual indica que se dispone de una am-
plia variedad de posibilidades para actuar sobre la corrupcin.
Entre ellas se pueden mencionar: 1) la explicitacin pblica del
propsito de trabajar contra la corrupcin en todas sus formas
incluyendo el soborno y la extorsin; 2) cdigos de conducta;
3) el establecimiento de reas de riesgo potencial utilizando
mapeos de corrupcin; 4) la comunicacin y el entrenamiento
en propsitos anticorrupcin para todos los empleados, con
el compromiso manifiesto de la alta direccin; 5) polticas de
proteccin de denunciantes contra represalias; 6) sistemas de
investigacin interna que respeten los derechos de los inves-
tigados e impongan sanciones efectivas a las violaciones del
cdigo de tica o conducta; 7) chequeos internos y contrapesos
organizacionales para evitar, detectar y corregir irregularidades
y actos ilcitos; 8) establecimiento de canales de comunicacin
4 0 > por Nora Gorrochategui
y mecanismos de seguimiento para reportar o buscar consejo;
9) auditora interna; 10) implementacin de procedimientos de
mejora y monitoreo y manejo de incidentes; 11) instrumenta-
cin de programas de integridad, extendiendo la aplicacin de
cdigos de tica o de conducta cuando sea necesario, en funcin
de riesgos existentes, a terceros o socios de negocios, tales como
proveedores, distribuidores, prestadores de servicios o socios de
negocios, y 12) la utilizacin de programas de verificacin exter-
na e independiente de las acciones anticorrupcin.
En relacin con la transparencia y la rendicin de cuentas, cabe
destacar la importancia de las herramientas de comunicacin
organizacional. Un ejemplo especfico son las Comunicaciones
del Progreso (COPs) que incluyen la descripcin explcita de las
modalidades de actuacin que se aplican para dar cumplimien-
to del Principio 10, lucha contra la corrupcin. Otro ejemplo es
la memoria de sustentabilidad; se trata de un informe sobre el
desempeo empresarial en las dimensiones econmico-finan-
ciera, social y medioambiental que refleja, adems, su contribu-
cin al logro de la sustentabilidad y est dirigida especialmente
a sus partes interesadas. En general, contienen informacin
sobre el gobierno corporativo, en cuanto a su composicin, es-
tructura y funciones, a las que se agregan informaciones solici-
tadas por regulaciones detalladas a las que estn sometidas las
empresas que cotizan en bolsa. Las memorias contienen tam-
bin informacin sobre tica e integridad, por la que se aporta
una visin de conjunto sobre valores, principios, estndares y
normas de la organizacin, mecanismos internos y externos
tanto de asesoramiento a favor de una conducta lcita y tica, as
como de conductas ilcitas, asuntos relacionados con la integri-
dad y casos legales vinculados con corrupcin.
 Inventario de mecanismos preventivos de control de la corrupcin > 4 1
Sociedad civil
Se pueden ordenar de acuerdo con el grado de participacin de
los ciudadanos en la gestin pblica (informativa, consultiva y
cooperativa) y con la etapa del ciclo de polticas pblicas en la
que se contempla la participacin (surgimiento e inclusin en
la agenda pblica, diseo de poltica, implementacin, control y
evaluacin).
Medidas informativas: se ubican en el nivel ms bsico de par-
ticipacin y consisten en la obtencin, la emisin y la difusin
de informacin, cobrando importancia las leyes de acceso a la
informacin y los mecanismos que garanticen a los ciudadanos
la posibilidad de respetar, promover y proteger la libertad de
buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la co-
rrupcin, tendientes a evitar el secretismo de Estado. Esto obliga
a las organizaciones pblicas a implementar procedimientos
de denuncias, publicacin de estados de cuenta y del desarrollo
de contrataciones, tener portales de informacin, establecer
plazos y sanciones en caso de que se niegue la informacin a
los ciudadanos, facilitar el acceso a los organismos pblicos con
competencia en temas de lucha contra la corrupcin. Nuevos
ensayos se estn realizando en materia de transparencia foca-
lizada, que consiste en la divulgacin de informacin a partes
interesadas especficas para alcanzar un propsito de poltica
pblica. La mayor parte de las medidas se adaptan a la etapa de
inclusin de temas en la agenda pblica y al control y, eventual-
mente, a la evaluacin.
Medidas consultivas: pretenden recoger la opinin ciudadana
respecto de percepciones sobre corrupcin a nivel pas o secto-
res de actividad, tales como los ndices de corrupcin y encues-
tas sistemticas sobre diversos aspectos de la corrupcin. Otro
ejemplo lo constituyen los consejos consultivos que, al estar
integrados por diferentes partes interesadas, disponen de infor-
macin til para facilitar o esclarecer situaciones problemticas
sobre las que tendrn que decidir las autoridades. Dentro del
ciclo de vida de una poltica pblica, tienen mayor aplicabilidad
en la etapa del surgimiento.
Medidas cooperativas: son las que requieren la colabora-
cin de organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo
de tareas pblicas. Entre ellas se encuentran: 1) realizacin de
campaas de concientizacin y de actividades de informacin
pblica para fomentar la intransigencia con la corrupcin; 2)
acciones a cargo de organizaciones no gubernamentales, que
trabajen sobre problemticas de corrupcin desde perspectivas
especficas, como derechos humanos o gnero; 3) programas de
capacitacin a cargo de universidades acerca de las dimensio-
nes ms importantes sobre la corrupcin en cada pas y de los
instrumentos para controlarlos; 4) transmisin de contenidos
para la formacin de opinin, a cargo de los medios de comuni-
cacin; 5) observatorios nacionales de corrupcin, que recopi-
lan informacin, trabajando en alianza, prensa, organizaciones
acadmicas, asociaciones profesionales y dependencias del
Poder Judicial; 6) formacin de redes ciudadanas para la vigi-
lancia de la gestin pblica, que funcionan a modo de sensores
que permiten detectar, por medio de la cooperacin ciudadana,
los riesgos y las sospechas de actividades corruptas dentro del
gobierno; 7) islas de integridad, consistentes en proyectos
tendientes a asegurar que un proceso determinado por ejem-
plo, contrataciones pblicas est protegido de los riesgos de
corrupcin, por medio de compromisos ticos y cambios de pro-
cedimientos; 8) programas relativos al control de la corrupcin
poltica, cuyo propsito es monitorear que los procesos electora-
les sean transparentes; instar a los partidos polticos a que sumi-
nistren informacin a los electores sobre los montos de recursos
y fuentes de las campaas electorales, control de la gestin de
los candidatos despus de ser elegidos, monitoreo de los medios
de comunicacin para establecer presencia de candidatos en los
medios; 9) control ciudadano del sistema de seleccin, sancin
y acusacin de magistrados; 10) auditoras visibles, que permi-
ten que la ciudadana monitoree la realizacin de proyectos de
infraestructura a travs de reuniones de control social, para las
cuales se capacita previamente a los participantes, y en el marco
de polticas de transparencia focalizada, por la cual brindan
informacin a la comunidad para que monitoree los proyectos
de la entrega de servicios pblicos. Dentro del ciclo de vida de
una poltica pblica, tienen mayor aplicabilidad en las etapas de
implementacin y control.
Reflexiones en clave de propuestas
El inventario de medidas preventivas de lucha contra la co-
rrupcin expuesto es amplio, pero no exhaustivo. Existe gran
cantidad de experiencias puntuales, que presentan soluciones a
temas focales de corrupcin y que se aplican satisfactoriamente
en organizaciones con caractersticas especficas pero que tie-
nen bajo grado de replicabilidad.
Cuanto ms se diversifiquen los temas puntuales que se inclu-
yan bajo la denominacin de corrupcin, mayor ser la necesi-
dad de conocimientos transdisciplinarios para su abordaje.
Cuantos ms puntos de contacto se encuentren entre el asunto
corrupcin y otros temas como, por ejemplo, sustentabilidad,
responsabilidad social, derechos humanos que responden a
diferentes corrientes tericas, se incrementar la posibilidad de
utilizar soluciones a problemas de esas reas que puedan con-
siderarse soluciones a algunos aspectos de la corrupcin. Si las
soluciones y medidas que se aplican a problemas sirven para la
corrupcin, la bsqueda de soluciones se simplifica.
La normativa internacional recomienda que las orientaciones
sean convertidas en legislaciones nacionales, que contienen me-
didas concretas de accin contra la corrupcin pero se demoran
en implementarse en organizaciones.
Existe un amplio y variado listado de medidas disponibles de
lucha contra la corrupcin que contrasta con su bajo grado de
aplicacin. La complejidad, el acceso a los instrumentos, el des-
conocimiento, el incremento de costos, los pocos recursos hu-
manos entrenados en las tcnicas anticorrupcin son factores
que inciden en la aplicacin de medidas anticorrupcin.
Ya que la corrupcin es una limitante del desarrollo sostenible,
se mantiene la vigencia y la urgencia de resolucin de proble-
mas de corrupcin. Cuanta ms corrupcin exista, menor ser
el logro de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS). Por lo
tanto, ser necesario minimizar las posibilidades de compor-
tamientos indebidos en las organizaciones con competencias
especficas para el logro los ODS.
La estrategia focalizada de actuacin sobre organizaciones
altamente comprometidas con el logro de los objetivos del
desarrollo constituye una prioridad para el combate de la co-
rrupcin. En tal sentido, el sinceramiento organizacional es una
herramienta de intervencin organizacional que se instrumenta
a nivel micro; el diagnstico unidad por unidad puede ser una
herramienta efectiva para el tratamiento de la corrupcin orga-
nizacional.

4 2 > por Nora Gorrochategui

Inventario de mecanismos preventivos de control de la corrupcin > 4 3

Los principios que orientan la gobernanza moderna, compati-

bles con el logro de la sociedad sostenible, son: comportamiento
tico, respeto a las partes interesadas, rendicin de cuentas,
participacin, colaboracin, transparencia.
Las medidas preventivas para luchar contra la corrupcin cum-
plen con algunos de los principios de la gobernanza moderna.
Cuantas ms caractersticas coincidentes con los principios de
la gobernanza moderna contengan las herramientas, mayor ser
su aceptacin por parte de quienes tengan responsabilidades de
implementacin, lo cual incrementar la eficiencia en el proceso
de combate a la corrupcin y favorecer el logro de los ODS.

Las empresas tienen la posibilidad de

sumarse a iniciativas internacionales de
adhesin voluntaria, como el Pacto Global,
que consta de principios entre los que se
encuentra la lucha contra la corrupcin.
Controles
jurdicos
vs. reglas
tcnicas:
una
errnea
oposicin
La contraposicin entre el
modelo racional-burocrtico
y el gerencial puede ser
objetada, toda vez que las
normas jurdicas constituyen
un requisito indispensable
en el proceso de evaluacin
por resultados. El margen
de libertad que las reglas
confieren a los funcionarios
debe estar limitado por dos
tipos de controles: el de
legalidad y el de razonabilidad.
Bajo esta idea, la falta de
precisin en los aspectos
jurdicos constituye una
debilidad del actual Plan de
Modernizacin del Estado.

4 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 45

por Enrique I. Groisman. Ex profesor de

Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional
(UBA). Ex subsecretario de Anlisis Jurdico y
Elaboracin Normativa (1983-1986)
P artiendo de la contraposicin entre el modelo
gerencial y el racional-burocrtico, se suele consi-
derar las normas jurdicas ms como un estorbo
que como el lmite para la arbitrariedad. Lo que me propongo
sostener es que tanto las reglas tcnicas como las normas jur-
dicas parten de supuestos similares y que existe entre ellas una
relacin de mutua dependencia.
La crtica del sistema de controles que describe el modelo racio-
nal-burocrtico seala que, al ceir la actividad administrativa
mediante un conjunto de normas, supone que el respeto de
estas alcanzar los resultados a que aspiren las decisiones pol-
ticas. Surge de ello que la primera ser legitimada por la no vio-
lacin de las segundas, o sea que el obrar administrativo ha de
legitimarse por el respeto de las normas y no por sus logros.
El modelo gerencial parte de un supuesto similar, en cuanto
propone reemplazar las normas jurdicas por reglas tcnicas,
suponiendo que seran ms aptas para obtener resultados. Pero
puede ocurrir y muchas veces ocurre que tanto las normas
jurdicas como las tcnicas puedan ser inadecuadas y traben la
actividad burocrtica en vez de encaminarla.
Ambos modelos dan por supuesto el carcter neutro de las
Lo que me propongo sostener es que
tanto las reglas tcnicas como las normas
jurdicas parten de supuestos similares
y que existe entre ellas una relacin de
mutua dependencia.
4 6 > por Enrique I. Groisman
reglas. Lo ejemplific Woodrow Wilson, cuando dijo que po-
demos aprender del delincuente a manejar el cuchillo, sin que
ello implique utilizarlo para los mismos fines. Sin embargo, la
neutralidad de las reglas tcnicas no implica necesariamente
que solo exista una regla apta para cada problema. Si as fuera,
resultara necesario decidir cul es la adecuada y antes deter-
minar quin ha de hacerlo. Como la obvia respuesta es que ello
corresponde a los tcnicos, para que ello no lleve a una solucin
antidemocrtica sera necesario asignar a las reglas tcnicas la
categora de verdades cientficas. Entonces, s, las reglas tcni-
cas seran indiscutibles y, sobre todo, infalibles.
Pero parece que por este camino habramos llegado demasiado
lejos, porque ese razonamiento conduce a considerar las normas
jurdicas como un estorbo para la gestin en vez de un lmite
para la arbitrariedad. Con ellas se estructura el sistema demo-
crtico, se establecen los derechos y garantas y se organizan los
llamados controles clsicos de la actividad administrativa. Pero
la elaboracin de las normas jurdicas tambin constituye una
tcnica que como ocurre con las aplicables a la administra-
cin requiere una previa decisin poltica.
Si bien era cierta aquella recordada frase de Crozier No se
 Controles jurdicos vs. reglas tcnicas: una errnea oposicin > 4 7

cambia la sociedad por decreto, no menos lo es que no se la se encuentra diseminado en una multitud de manos, lo que
cambia sin decreto, o sea, sin normas que determinen u orienten consideraba positivo puesto que la burocracia era ms podero-
la conducta de aquellos a quienes estn dirigidas, que habiliten sa que los csares.
la competencia de los rganos estatales, que fijen atribuciones, En el modelo racional-burocrtico, ese poder se supone constre-
que determinen responsabilidades. ido por normas jurdicas y privado de decisiones polticas, lo
Es cierto como muchas crticas lo sealan que las normas que implica una terminante separacin entre estas y la actividad
jurdicas no aseguran resultados y en general tampoco lo burocrtica. Esa separacin tambin se propone en el modelo
pretenden, salvo en el caso de los denominados actos entera- gerencial, pero este agrega la necesidad de sumar al control de
mente reglados. Para los dems, suele existir un margen de deci- legalidad el concepto de accountability, traducido como respon-
sin denominado discrecional para que el rgano respectivo sabilizacin, rendicin de cuentas o respondibilidad, que alude
opte entre diversas soluciones segn su criterio de oportunidad no solo a las debidas a terceros, sino a un compromiso subjetivo
y conveniencia, sin que ninguna de ellas transgreda el orden con los resultados de la gestin. Las normas jurdicas no bastan
jurdico. para lograrlo, pero constituyen el requisito para que sea exigible:
En un Estado de Derecho no puede haber actos completamente la organizacin administrativa, los deberes y derechos de los
librados a la voluntad de quien debe decidir, porque ello implica- funcionarios, su carrera, el sistema de calificaciones, las normas
ra permitir la arbitrariedad, pero es posible conferir un margen contables, los estmulos y sanciones, todos estos temas se es-
variable de decisin librado al criterio de quien debe decidir. Si tructuran con base en ellas.
ese margen no existe se convierte al funcionario en autmata, La evaluacin de resultados uno de los instrumentos relevan-
pero si es muy amplio quedamos sometidos a su arbitrio. Los tes del modelo gerencial est supeditada a la competencia y a
extremos nos llevaran a optar por un dictador siempre que las atribuciones conferidas al rgano respectivo. No dudo acerca
sea justo y honesto y una computadora. La primera alternativa de que la gestin por resultados constituye un instrumento
requerira definir qu se considera justo y quin decide cundo
lo es. La segunda, quin disea el programa de la computadora
y con qu criterios. Siempre hara falta alguna previsin para el
caso de que ese dictador benvolo dejara de serlo. Para evitarlo
sirve el sistema jurdico (adems, por supuesto, de los valores,
los controles sociales, los usos y costumbres y los comporta-
mientos colectivos).
Pero el componente jurdico de la actividad administrativa tam-
bin requiere una tcnica: hay manuales de tcnica legislativa,
diccionarios jurdicos, libros de doctrina y decisiones judiciales,
todo lo cual no puede ser soslayado al elaborar las normas, ni
al aplicarlas. No tener eso en cuenta lleva a reglas que, con apa-
riencia de Derecho, constituyen slo expresiones de deseos.
El planteo de un modelo gerencial en contraposicin del racio-
nal-burocrtico tiene ya varias dcadas, pero algunos de sus
argumentos son considerablemente ms antiguos. Para Toc-
queville, la clave del progreso de los Estados Unidos de Amrica
consista en que all el Estado gobierna pero no administra, lo
que llevaba implcita la dicotoma poltica o administracin
que habra de ser esencial en el modelo racional-burocrtico de
Max Weber. Pero si bien ambos autores coincidieron en sepa-
rar la poltica de la administracin, hay entre ellos diferencias
esenciales: para Tocqueville, en el sistema norteamericano la
jerarqua administrativa no existe, y el sistema administrativo
necesario para mejorar la gestin, pero siempre que se inscriba
en un marco jurdico que prevea los medios para ejercerlo y las
consecuencias del incumplimiento. No se puede exigir resul-
tados a quien no tiene atribuciones, ni a aquel cuya actividad
requiere la de terceros, ni a quien no se proporcionan los medios
necesarios.
Para exigir de los funcionarios el compromiso que implica la res-
ponsabilizacin es necesario acordarles ese margen de libertad
para decidir, lo que jurdicamente se denomina discrecionalidad.
Pero esta nunca puede ser absoluta; antes bien, est limitada
por la misma norma que la confiere y sometida a dos tipos de
controles: el de legalidad y el de razonabilidad. Es en el mbito
de la discrecionalidad donde los modelos gerencial y racio-
nal-burocrtico tienen un espacio comn: para exigir resultados
debe acordarse una cierta libertad en la eleccin de los medios.
La actividad administrativa tanto la reglada como la discre-
cional est sometida a diversos tipos de control: el externo y el
interno. El primero corresponde a los dems poderes: legislativo
y judicial. El Congreso designa a los integrantes de la Auditora
General de la Nacin, que tiene la funcin de informarle sobre
las irregularidades que detecte y puede requerir informes a los
rganos administrativos, citar a los ministros a brindar informes
y explicaciones, aprobar o desechar la cuenta de inversin del
presupuesto. Por su parte, el poder judicial controla la legalidad
de los actos administrativos y la conducta de los funcionarios.
Los controles internos de la administracin pblica se estructu-
ran con base en dos conceptos bsicos: jerarqua y competencia.
La jerarqua se refiere a los niveles de decisin en los cuales se
ubican los diferentes rganos, y la competencia establece el
mbito dentro del cual estos estn facultados para decidir.
En la administracin centralizada que establece nuestra Cons-
titucin, el Presidente es el jefe supremo de la Nacin, jefe del
gobierno y responsable poltico de la administracin general del
pas, y aunque esto ltimo se asigna al jefe de Gabinete de Mi-
nistros, este es designado y puede ser removido por el Presiden-
te. Fuera de la lnea jerrquica se encuentran las universidades
nacionales, que son creadas por el Congreso y a las que la Cons-
titucin nacional confiere autonoma, y las entidades autrqui-
cas, tambin creadas por ley, a las que se confiere un variable
margen de decisin en cuanto a su oportunidad y conveniencia.
La discrecionalidad, por ms amplia que sea, no est exenta de
4 8 > por Enrique I. Groisman
controles. En primer lugar, el de legalidad, que consiste en verifi-
car si el acto se ha dictado dentro de las atribuciones del rgano
respectivo y si no ha violado el orden jurdico. Cuando esto
ltimo ocurre se configura la arbitrariedad, y corresponde a la
Justicia decidir la anulacin del acto. Pero aun cuando el acto no
sea ilegal, puede estar afectado por otro vicio: la irrazonabilidad,
caracterizada por la jurisprudencia como la relacin inadecuada
entre los fines perseguidos por una norma o un acto y los me-
dios empleados para alcanzarlos.
Es cierto que la declaracin de irrazonabilidad tiene a su vez un
margen discrecional, ya que depende de lo que los jueces entien-
den como tal. Pero ello tambin ocurre con la interpretacin de
la ley: durante ms de un siglo y medio la Corte Suprema de los
Estados Unidos consider que la igualdad ante la ley consagrada
por la Constitucin no implicaba la necesidad de integracin
racial en las escuelas, hasta que, en un fallo memorable, se mo-
dific ese criterio.
De lo expuesto hasta ahora surge que la gestin por resultados,
lejos de prescindir del marco normativo, requiere de este un
margen de discrecionalidad que tiene, a su vez, lmites legales y
controles jurdicos. Teniendo en cuenta lo sealado, es oportuno
analizar el modo con el que el reciente Plan de Modernizacin
del Estado invoca la gestin por resultados como un medio para
alcanzar sus fines.
De hecho, se la menciona reiteradamente: en los considerandos
del decreto, donde detalla el propsito de actuar con cuerpos
tcnicos profesionalizados, orientados a una gestin por resul-
tados; en la presentacin del plan, donde enuncia el propsito
de actuar a travs de un modelo de gestin que haga nfasis
en los resultados y su objetivo de contar con organizaciones
flexibles orientadas a la gestin por resultados; lo repite en los
objetivos, donde habla de crear organizaciones simples que se
reflejen, entre otros requerimientos, en la rendicin de cuentas
por resultados; una vez ms, el eje 3 se titula Gestin por resul-
tados y compromisos pblicos.
Sin embargo, en ninguna de estas menciones se proporciona
una pauta de los criterios con los cuales los resultados sern
evaluados, ni a quines sern exigidos. Puede deducirse que
aquellos lo sern en relacin con compromisos de mejora en el
servicio y compromisos de desempeo entre los responsables
de cada sujeto alcanzado por el plan, pero los sujetos no estn
 Controles jurdicos vs. reglas tcnicas: una errnea oposicin > 4 9

definidos: si se tiene en cuenta que el artculo 2 alcanza a la

administracin central, los organismos descentralizados y las
entidades autrquicas y las empresas y sociedades del Estado.
Para decirlo en una palabra, todos.
El artculo 6 aumenta la imprecisin cuando alude a ese univer-
so como organismos y entidades, sin discriminar entre compe-
tencias y niveles jerrquicos, lo que se complica cuando, en el eje
4, se menciona a ambos como si fueran sinnimos: Fomentar
la instrumentacin de compromisos de mejora en el servicio
que prestan los organismos pblicos, mediante la firma de un
documento de carcter pblico, en el que cada entidad explici-
ta. Como organismo descentralizado y entidad autrquica son
sinnimos, surge la duda acerca de si se quiso decir organismos
desconcentrados. La confusin no termina aqu, porque el mis-
mo artculo dispone que la obligacin es alternativa (y/o) entre
la entidad y los responsables de cada sujeto alcanzado por el
plan. En este caso, no se aclara a quin corresponde la opcin,
ni qu se entiende por sujeto ni por alcanzado.
El Plan de Modernizacin parece considerar que los aspectos
jurdicos son secundarios, porque cuando se refiere a las atribu-
ciones conferidas al respectivo ministerio, que es quien habr
de implementarlo, se enumeran varias que redundan por estar
implcitas en la primera (Ejecutar todas aquellas acciones ne-
cesarias para la efectiva realizacin del Plan de Modernizacin
del Estado) y se agrega entre otras cuyo contenido se ignora, lo
que en todo caso hara imposible el control de los resultados de
su ejercicio.
Como he tratado de demostrar que los controles jurdicos no
son incompatibles sino complementarios de la gestin por re-
sultados, encuentro en el comentado Plan de Modernizacin del
Estado un ejemplo actual de lo que ocurre cuando se los consi-
dera separados o quizs antagnicos.

No dudo acerca de que la gestin por

resultados constituye un instrumento
necesario para mejorar la gestin,
pero siempre que se inscriba en un
marco jurdico que prevea los medios
para ejercerlo y las consecuencias del
incumplimiento.
5 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 51

Medidas recientes, como la aprobacin

de la Ley de Acceso a la Informacin o la
creacin del Portal de Datos Pblicos,
representan un avance en materia
de gobierno abierto. Sin embargo,
la imprecisin en la definicin de los
destinatarios y en las pautas de la
implementacin real plantea fisuras
en el relato oficial, que establece una
relacin directa entre estas iniciativas y
el efectivo acceso a la informacin por
parte de la ciudadana.

Acceso a la
informacin,
datos abiertos
y lucha contra
la corrupcin:
conexiones
sugeridas en el
discurso oficial
por Ester Kaufman. Coordinadora de la Red Acadmica de Gobierno Abierto
(IDES) y directora del Programa de Estudios de Gobierno Abierto del CIS-CONICET/IDES
S e ha instalado recientemente un discurso poltico
sobre los efectos benficos de las medidas lanza-
das por esta gestin en el marco de su poltica de
gobierno abierto. Estas medidas se relacionan con la trans-
parencia, el acceso a la informacin y la produccin de datos
abiertos pblicos. Los efectos benficos deberan materializarse
en un mayor empoderamiento y compromiso de la ciudadana
en su lucha contra la corrupcin. Este es el discurso sin fisuras
que est circulando en parte de la poblacin.
Una de dichas medidas es la aprobacin de la Ley de Acceso a la
Informacin (N 27.275), an sin reglamentar. Otra es la creacin
del Portal Nacional de Datos Pblicos y su Plan de Apertura de
Datos (decreto N 117/2016), junto al impulso a la produccin
de datos abiertos en todos los niveles de gobierno, en tanto
canales privilegiados para la oferta de informacin pblica a
la ciudadana. Como veremos en este artculo, ese discurso re-
lacional (acceso-transparencia-datos abiertos-lucha contra la
corrupcin) se asemeja ms una frmula propagandstica que a
una concatenacin lgica, como pretenden.
Pues bien, una cuestin fundamental que atraviesa esta frmula,
tornndola artificiosa, es la imprecisin de sus destinatarios,
quienes deberan ser los que evidencian el impacto esperado.
Se menciona a la ciudadana como un todo homogneo que no
requiere ninguna indagacin previa sobre sus intereses y necesi-
dades de acceso. Desde una lgica autocentrada en el ofertante
de la informacin (el gobierno), lo que venimos registrando es
una relacin especular entre el emisor y el receptor, donde el
emisor solo se mira a s mismo o a sus pares. Esto obtura toda
advertencia de que el otro (el ciudadano demandante de infor-
macin) puede ser diverso en su plexo de intereses, habilidades
de comprensin y uso.
Observemos ms detenidamente este discurso relacional en sus
partes componentes y en sus efectos anunciados.

5 2 > por Ester Kaufman

 Acceso a la informacin, datos abiertos y lucha contra la corrupcin > 5 3
1.
Acceso a la informacin y transparencia
La recientemente aprobada Ley de Acceso a la Informacin
garantiza la presuncin de publicidad, conforme a la cual toda
la informacin en poder del Estado se presume pblica, salvo
las excepciones previstas por esta ley. Paralelamente consagra
la transparencia y mxima divulgacin, reconociendo que toda
la informacin en poder, custodia o bajo control del sujeto obli-
gado debe ser accesible para todas las personas. Otro de sus
principios es que la informacin debe ser accesible en formatos
electrnicos abiertos, que faciliten su procesamiento por medios
automticos que permitan su reutilizacin o su redistribucin
por parte de terceros, en clara referencia a los datos abiertos.
Paralelamente consagra el principio de transparencia activa,
que dispone la obligacin estatal de liberar proactivamente in-
Muchos pases, adems de conformar tipos
de audiencias especficos para organizar la
informacin y los servicios, testean su pertinencia y
comprensin en cada uno de esos grupos, con base
en el principio de que el uso oficial del lenguaje claro
constituye un derecho humano.
formacin para ponerla a disposicin de la ciudadana sin me-
diar pedido alguno.
Desde ya consideramos que esta ley, largamente esperada, sig-
nifica un gran avance. Quedan todava muchas cuestiones a
resolver para garantizar el acceso deseado, como suele suceder
con normativas tan amplias en su organizacin y trabajosas en
su implementacin. Podemos listar algunas relevantes, posible-
mente con la secuencia temporal que sigue. La primera de ellas
en el tiempo es la instauracin y funcionamiento efectivo de la
agencia garante, ente autrquico y de autonoma funcional en el
mbito del Poder Ejecutivo nacional; la segunda es la puesta en
condiciones de los sujetos obligados a garantizar el acceso y su
aceitada relacin interinstitucional y con el rgano garante, lo
que requiere modificar arquitecturas de coordinacin y enlace,
y la tercera es el establecimiento de metodologas, estndares, da debe ser satisfecha en un plazo no mayor de quince (15)
generacin de competencias y construccin de consensos para das hbiles. De no implementarse medidas relacionadas con
una implementacin homognea. dicha gestin de la informacin, los organismos alcanzados por
Solo si se superan con xito estas tareas, entre otras, la ciuda- la norma solo podrn dar publicidad a la informacin de la que
dana ser capaz de acceder a la informacin pblica con los disponen fcilmente, como lo estn haciendo que resultar
alcances que le imprime la ley. No se trata de tareas sencillas. de calidad dudosa, toda vez que el criterio de su construccin
Cada organismo deber aceptar e implementar un conjunto de ser, por lo menos, antojadizo. La inexistencia de estndares
criterios y herramientas comunes para que sea posible el acceso torna desorganizada toda produccin posible. Por tanto, no
a la vasta cantidad de informacin que el Estado posee. sera previsible que la informacin de todo el Estado est dispo-
Si esta homogeneizacin no se logra, terminaremos sumando nible, sea clara, completa y est expuesta de una manera sufi-
conjuntos de manzanas de distinto tipo o, lo que es peor, rela- ciente y contextuada en los plazos fijados.
cionando manzanas con peras, lo que se visibilizar al momento Queda otro tipo de transparencia pendiente: la transparencia
de intentar cruzar informacin. A ello se agrega la complejidad focalizada. La misma est vinculada a la informacin til para
que importa seleccionar criterios de bsqueda que debern la vida cotidiana. No aparece mencionada en la ley. En estos
estar organizados para todo el conjunto. Tales ajustes trans- casos no se trata solo de poner a disposicin el presupuesto, los
versales no se obtienen de la noche a la maana, ni siquiera en gastos, las declaraciones juradas o los salarios de los altos fun-
mltiples noches y maanas. cionarios. Antes bien, importa considerar la demanda de infor-
Estos temas pertenecen a lo que se conoce como gestin de la macin como criterio organizador de gestin de acciones proac-
informacin, que incluye la gestin documental, la gestin de tivas de produccin pblica de la informacin. Sin embargo,
datos y tambin las polticas de comunicacin de la informacin asistimos a una indiferencia respecto de lo que los destinatarios
solicitada o puesta proactivamente a disposicin. Esta no es una de la informacin, en sus especificidades, reclaman o necesitan.
cuestin que puedan resolver los informticos. Requiere cam- Ello explica que a la fecha solo existe la preocupacin por dar a
bios en profesiones existentes que deberan estar a cargo. Tal es luz informacin disponible sin demanda verificada.
el caso de los documentalistas, archivistas y profesiones afines, Si la informacin publicada respondiera a la demanda, debe-
segn sus propios comentarios y experiencias internacionales ran crearse/aplicarse metodologas de relevamiento e identi-
relevadas. ficacin de audiencias tipo, de modo tal de poder identificar,
A su vez, a ello se agregan dificultades con los plazos. La ley priorizar, organizar y liberar la informacin en forma proactiva
establece que toda solicitud de informacin pblica requeri- y conforme a los canales y lenguajes de los grupos especficos

Para que la poblacin construya sus opiniones

sobre fuentes confiables deberemos esperar an que
avancen la gestin de la informacin al interior del
Estado y las polticas comunicativas con lenguajes
acordes con la diversidad ciudadana, para su real
comprensin y utilizacin.

5 4 > por Ester Kaufman

Acceso a la informacin, datos abiertos y lucha contra la corrupcin > 5 5

detectados. Esta es la tnica que define cmo la informacin es

presentada en muchos pases, con larga historia en acceso a la
informacin y prcticas comunicativas multisectoriales.
Para satisfacer este tipo de demanda, el Estado suele carecer
de informacin, no la tiene en forma suficiente o es de difcil
acceso. Por lo tanto, debe emprender gestiones asociativas entre
sectores pblicos, sociales y privados para proveerla. Muchas
veces este tipo de informacin se requiere para garantizar los
derechos de grupos especficos; tambin para satisfacer los
derechos de consumidores. En este ltimo caso, suele girar en
torno a reclamos relacionados con provisin de servicios como
los de salud, transportes, tursticos, de educacin, o econmi-
co-financieros. Puede tambin referirse a temas especficos:
medicamentos, alimentos, medio ambiente, etctera.
Llevar una poltica en ese sentido requiere del relevamiento de
fuentes que no estn identificadas claramente, por un lado, y
de un esfuerzo de produccin de informacin nueva generada
asociativamente con el sector privado, por el otro. No hace falta
aclarar que este tipo de transparencia puede significar un verda-
dero atolladero para su gestin.
Finalmente, quedan por considerar otras cuestiones. Muchos
pases, adems de conformar tipos de audiencias especficos
para organizar la informacin y los servicios, testean su perti-
nencia y comprensin en cada uno de esos grupos, con base en
el principio de que el uso oficial del lenguaje claro constituye un
derecho humano. En tal sentido, reconocen brechas simblicas
que son necesarias de superar.
Frente a los temas expuestos, nada mejor que recurrir a la Carta
Iberoamericana de Gobierno Abierto del CLAD (Centro Lati-
noamericano de Administracin para el Desarrollo), de 2016.
Plantea que la transparencia () deber implementarse bajo
una lgica proactiva, dirigida a identificar el tipo de informacin
desde la demanda por parte de las personas, a fin de acopiarla,
sistematizarla y publicarla de manera clara y sencilla, as como
generar informacin futura que busque cubrir las necesidades
detectadas y promover el uso y reutilizacin de la informacin
en forma ms accesible y asequible. Se busca por tanto el esfuer-
zo continuo de las instituciones pblicas por conocer el perfil
del usuario, actual y potencial, a travs de la identificacin de las
necesidades y expectativas, el tipo de informacin y las formas
en las que es solicitada; adems de generar acciones que fomen-
ten su reutilizacin, a fin de impulsar la rendicin de cuentas
y elevar el acceso a informacin considerada por los usuarios
como til y relevante.
2.
Disponibilidad en datos abiertos
Cabe aclarar que las dificultades sealadas en el punto anterior
tambin son pertinentes en este segundo punto. Conforme a la
normativa y a los discursos oficiales realizados sobre la materia,
debera priorizarse el suministro de informacin en formato de
datos abiertos, lo que es muy plausible para destinatarios expe-
rimentados en su interpretacin. Vuelve a plantearse la cuestin
de quines son los destinatarios y cules seran los dispositivos
para asegurar la comprensin de estos recursos.
Retornando a la frmula que aqu se resalta y preocupa (acce-
so-transparencia-publicacin de datos abiertos-lucha contra la
corrupcin) no hay posibilidades de imaginar cmo los datos
abiertos (datos crudos) podran imbuir de un espritu crtico e
informado a cada ciudadano de modo tal que pueda sumarse
como un adalid ms en la lucha colectiva contra la corrupcin.
La mayora requerira de una intermediacin experta para ayu-
dar a transformar esos datos en informacin y, ms tarde, en
conocimiento como saber situado y pasible de ser utilizado en
contextos especficos por actores tambin precisos. Esa inter-
mediacin experta plantea otro conjunto de problemas relativos
a la neutralidad o no neutralidad de esa intermediacin.
Por otra parte, y nuevamente, cules son los datos que, adems
de cumplir con criterios estandarizados de calidad y completi-
tud, con explicitacin del contexto para su mejor comprensin,
pueden ayudar a la generacin de valor pblico para una ciuda-
5 6 > por Ester Kaufman
dana considerada en su complejidad?
Conforme al portal lanzado Datos Argentina (www.datos.gob.
ar), los datos que all aparecen han sido mayormente generados
por instituciones dependientes del Ministerio de Moderniza-
cin, a la sazn tambin autoridad de aplicacin de esta norma-
tiva. No se han incluido an datos dispersos en cada organismo,
como suelen encontrarse la mayora de los datos que posee el
Estado. Dentro de esos lmites se publicaron solo listados que
pueden recorrerse en el portal. Se trata de listados que contie-
nen la estructura orgnica del Poder Ejecutivo Nacional, la asig-
nacin salarial de las autoridades del Poder Ejecutivo 2016 (es
un listado limitado a los puestos mximos), datos sobre el uso
de pautas oficiales, declaraciones patrimoniales hasta 2015 y la
ejecucin presupuestaria. Recomendamos el recorrido por ese
portal para que el lector por s mismo pueda extraer sus propias
conclusiones acerca del grado de relevancia que su contenido
tiene como recurso para la transparencia efectiva.
Hacia dnde se avanza? En el decreto de referencia se otorga,
en total, 270 das para que los ministerios, secretaras y rganos
desconcentrados y descentralizados publiquen la nmina del
personal contratado vigente, los escalafones y escalas salariales
aplicables a los diferentes regmenes de empleo pblico, los
crditos presupuestarios, las contrataciones, las solicitudes de
acceso a la informacin y las audiencias de gestin de intereses.
En los primeros 180 das, cada organismo deber publicar su
 Acceso a la informacin, datos abiertos y lucha contra la corrupcin > 5 7
Si la informacin publicada respondiera
a la demanda, deberan crearse/
aplicarse metodologas de relevamiento e
identificacin de audiencias tipo, de modo
tal de poder identificar, priorizar, organizar
y liberar la informacin en forma proactiva
y conforme a los canales y lenguajes de los
grupos especficos detectados.
Plan de Apertura de Datos, y en los 90 das subsiguientes ten-
dr que disponibilizar sus datos en el Portal Nacional de Datos
Pblicos. Todo ello supondra criterios similares para concebir y
producir datos de calidad, como se ha dicho repetidamente. En
tal sentido, esperamos que las autoridades de aplicacin puedan
progresar homogeneizando la produccin de los datos.
Es claro que este tipo de datos hacen a la transparencia de
asuntos que deben tomar estado pblico. Pero aqu tambin se
aplica la divisoria de aguas respecto de qu criterios animan la
priorizacin de las publicaciones: si son criterios relacionados
con la oferta o tambin contemplan la demanda. Los datos ya
puestos a disposicin hacen al control, pero pueden no ser los
que le interesan a la mayora de la poblacin, considerando la
lgica de gobierno abierto en tanto participacin/colaboracin
en la co-creacin ciudadana. De avanzar en esta ltima lgica,
se vuelve a insistir en que hay que prestar especial atencin a la
produccin de datos generados conforme a demandas especfi-
cas, de los que pueden surgir desarrollos pblico-privados suma-
mente tiles y comprensibles para los ciudadanos, muchos de
ellos materializados en aplicativos para la telefona mvil. Los
mismos permitiran a la poblacin comparar servicios y produc-
tos de uso cotidiano, o acceder a informacin sobre su rpido
acceso. Esto tambin es fundamental para una transparencia
que permitira visualizar el comportamiento tanto de empresas
como del sector pblico.
3.
Incidencia de estas medidas de acceso a la
informacin en el empoderamiento ciudadano
para la lucha contra la corrupcin
Tal como estn concebidas las polticas de acceso a la informa-
cin, transparencia y de datos abiertos, difcilmente impacten
rpidamente sobre dicha predisposicin ciudadana. Para que la
poblacin construya sus opiniones sobre fuentes confiables de-
beremos esperar an que avancen la gestin de la informacin
al interior del Estado y las polticas comunicativas con lenguajes
acordes con la diversidad ciudadana, para su real comprensin
y utilizacin.
En realidad, ya existe un clima colectivo alertado contra la
corrupcin por otros motivos, a consecuencia de las polticas
comunicativas de los medios de difusin y de las redes sociales.
Dichas polticas no descansan en la reutilizacin de datos abier-
tos, sino en noticias construidas con base a opiniones que sue-
len estar relacionadas con alguna actividad judicial incipiente
por algn ilcito.
Sera muy promisorio que comenzaran a abundar, en los medios
y los discursos, comentarios basados en datos y en informacin
completa, pero este an no es el caso. Tambin sera magnfico
que en dichos discursos y noticias estos componentes e impac-
tos no fueran expuestos de una manera banal y poco responsa-
ble.
En 2017 se cumplen 25 aos de la
instauracin de la AGN como organismo
autnomo de asistencia tcnica al
Congreso nacional. Su aparicin
marc un cambio sustancial en el
modelo de control, que tuvo no pocas
resistencias. Con el tiempo, incorpor
nuevas funciones, abarc cada vez ms
temticas y gan visibilidad pblica. As
y todo, muchos actores sociales tienen
un conocimiento superficial sobre su
rol.

La Auditora
General de
la Nacin:
breve historia
y desafos a
futuro

5 8 > www.vocesenelfenix.com
 > 59

por Oscar Lamberto. Presidente de la

Auditora General de la Nacin
Un poco de historia
La Auditora General de la Nacin cumplir, en 2017, 25 aos viejo Tribunal de Cuentas, lo que marc su accionar por un largo
desde su creacin. La norma que le da origen es un captulo de perodo, ya que muchas prcticas y procedimientos se mantu-
la Ley de Administracin Financiera 24.156. Se trata del captulo vieron en el nuevo organismo, a pesar de las distintas finalida-
ms polmico, que gener duros debates, y enfrentamientos que des pensadas para ambos. Para sintetizar, el encuentro con la
se mantuvieron por aos. La razn era que el organismo creado identidad de un verdadero organismo de control externo, con
vena a reemplazar al Tribunal de Cuentas de la Nacin, cam- independencia funcional, no fue un camino lineal: como toda
biando el sistema de control previo de legalidad por el control construccin humana, estuvo llena de pruebas y errores; incluso
posterior, y terminando con la condicin de tribunal administra- muchos llegaron a aorar el retorno al Tribunal de Cuentas. En
tivo para constituirse en un organismo dependiente del Congre- su momento existi una fuerte corriente, integrada por funcio-
so nacional, al que asesora y dirige sus informes. narios del viejo Tribunal de Cuentas y de instituciones provin-
Este cambio sustancial en el modelo de control est en lnea con ciales, que batall largamente para dar marcha atrs y volver al
la corriente predominante en el planeta, que determina que el antiguo sistema, no obstante el respaldo poltico con que cont
control no debe interferir en la gestin, pero los funcionarios el nuevo modelo de control.
son responsables incluso una vez finalizado su mandato o luego Lo cierto es que la AGN vino para quedarse, y logr ganarse un
de haber cesado sus funciones en un cargo pblico. Sin embargo, lugar entre las instituciones significativas de la Nacin, a punto
el nuevo modelo no tuvo aceptacin en la mayora de las provin- tal que la Constitucin establece que el examen y la opinin del
cias argentinas, que mantuvieron sus tribunales de cuentas, con Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la
el control previo de legalidad. administracin pblica estarn sustentados en los dictmenes
Por su parte, el Parlamento decidi que la direccin del nuevo de la Auditora General de la Nacin.
organismo fuera colegiada e integrada por siete miembros: tres
de ellos designados por el Senado, tres por la Cmara de Diputa-
dos, y el presidente nombrado por ambas cmaras del Congreso,
representadas por sus mximas autoridades. En cuanto a los
requisitos para ser designado auditor, es necesario ser egresado
en Ciencias Econmicas o en Derecho, con experiencia en admi-
nistracin financiera.
La Constitucin reformada en 1994 otorg en su artculo 85
rango constitucional a la AGN y, adems, estableci que el presi-
dente del organismo debe ser designado por los presidentes de
ambas cmaras del Congreso a propuesta del principal partido
de la oposicin, hecho que se mide con la cantidad de bancas
que cada partido detenta en el Parlamento. Pero el artculo 85
nunca fue reglamentado, por lo cual la AGN sigue funcionando
en la actualidad con las disposiciones de la ley 24.156, salvo en
aquellas normas que la Constitucin ha reformado.
Desde su creacin, esta dependencia tuvo seis presidentes y ex-
periment renovaciones peridicas del Colegio de Auditores. A
partir de sus comienzos y hasta nuestros das, pas por distintas
etapas, que no fueron ajenas a las improntas personales de sus
respectivas conducciones. Por empezar, tuvo dos presidentes
que fueron integrantes de la Corte Suprema de Justicia, quienes,
a su modo, influyeron en el diseo futuro del organismo. Por otra
parte, la AGN se hizo cargo de todo el personal proveniente del

6 0 > por Oscar Lamberto

 La Auditora General de la Nacin: breve historia y desafos a futuro > 6 1

La norma que dio La AGN hoy

La norma que dio origen a la AGN fue lo suficientemente amplia
origen a la AGN fue lo como para permitir una adecuacin permanente a los nuevos y

suficientemente amplia variados requerimientos de la sociedad. A las auditoras finan-

cieras de sus orgenes se fueron agregando auditoras de gestin,
como para permitir de la deuda pblica, informticas y de medio ambiente. Por

una adecuacin otro lado, el plan de trabajo de esta dependencia es sometido

anualmente a la aprobacin del Congreso y no puede ser modi-
permanente a los ficado sin su consentimiento. La permanencia de los planes, sin
alteraciones por presiones externas, es la garanta del trabajo
nuevos y variados profesional.
requerimientos de El organismo que se fue construyendo es bastante distinto del
de sus comienzos, no solo por la apertura de funciones y la in-
la sociedad. A las corporacin de profesionales con diferentes especialidades del
auditoras financieras derecho y las ciencias econmicas, sino tambin por su activa
y enriquecedora participacin en organismos internacionales
de sus orgenes se de control. Las reuniones del Colegio de Auditores son pblicas
fueron agregando y cuentan con versiones taquigrficas. Adems, son grabadas,
filmadas y luego publicadas en la pgina web de la AGN.
auditoras de gestin, En la actualidad estamos comenzando una nueva etapa con
de la deuda pblica,
informticas y de
medio ambiente.
objetivos muy definidos: suministrar informacin de calidad
para que el Parlamento pueda tomar decisiones y para que los
Cuando, en el proceso
ciudadanos puedan ser protagonistas del control. Hemos adop- de una auditora, se
tado normas internacionales de auditora que ya comenzamos a
aplicar. Estas pautas exigen la neutralidad poltica, y es de desta-
descubre la comisin
car que somos los primeros en aprobarlas, tanto en el pas como de delitos, existe el
en Amrica latina. El proceso comenz con la implementacin
de un plan de capacitacin especial a todo el personal. Tambin deber de informar a
se incorporaron nuevas modalidades laborales, como el trabajo la Justicia. Numerosas
a distancia.
Al mismo tiempo, estamos adoptando modernas tecnologas causas por hechos
para realizar auditoras que, con las nuevas normas, sern pro- de corrupcin que
cesadas en red en todas sus etapas, lo que inicia el camino hacia
la despapelizacin. A las tradicionales evidencias documentadas se tramitan en los
en papel se sumaron fotografas y videos. Tambin se adquiri
un dron, como herramienta til para las auditoras ambientales
tribunales estn
y de obra pblica (rutas, viviendas, etc.). Asimismo, se gener fundamentadas en
una aplicacin con el lema tener la AGN en el telfono para
que parlamentarios, periodistas y ciudadanos sepan en forma
informes producidos
permanente acerca de la actividad del organismo y de los in- por la AGN.
formes que produce. Estos estudios se publican en diferentes
formatos como ficha, ejecutivo y completo y, recientemente,
tambin en videos de menos de tres minutos de duracin. Todo
lo producido se difunde a travs de redes sociales. Es de destacar
que nuestro trabajo est en lnea con el control de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible (ODS) y con una activa participacin
ciudadana. Con el nuevo diseo, las organizaciones de la socie-
dad civil sern convocadas a trabajar en la planificacin de las
auditoras.
La misin de un organismo de control como la AGN es lograr
un mejor funcionamiento del Estado, que permita optimizar los
recursos pblicos y detectar los fraudes. Cuando, en el proceso
de una auditora, se descubre la comisin de delitos, existe el
deber de informar a la Justicia. Numerosas causas por hechos de
corrupcin que se tramitan en los tribunales estn fundamen-
tadas en informes producidos por la AGN. Cada vez ms, los
jueces requieren los informes que produce este organismo, a fin
de utilizarlos en causas que se tramitan en sus juzgados.
Como cualquier organismo dinmico, la AGN requiere adapta-
cin permanente a los cambios tecnolgicos y a las demandas
sociales crecientes, todo lo cual implica avances en la gestin del
conocimiento y capacitacin constante. Para atender estos re-
querimientos, se est diseando la carrera universitaria de pos-
grado de Auditores Gubernamentales, con el objetivo de formar
profesionales desde la visin del sector pblico.

6 2 > por Oscar Lamberto

 La Auditora General de la Nacin: breve historia y desafos a futuro
La rendicin de cuentas
La manda constitucional establece que la AGN intervendr
necesariamente en el trmite de aprobacin o rechazo de las
cuentas de percepcin e inversin de los fondos pblicos. Qu atraso, por lo que sera importante que el Parlamento se aboque
quiere decir esto? La Cuenta de Inversin es el fin del ciclo pre-
supuestario y la rendicin de la gestin del gobierno ante el Con-
greso nacional. Todo el accionar de la AGN est relacionado con
la auditora de la Cuenta de Inversin, y sus dictmenes son la
base de las resoluciones del Congreso acerca de la materia.
Por aos la Cuenta de Inversin fue la gran olvidada, de escaso
o nulo inters de gobiernos y parlamentos. Hoy podemos decir
que existe una atencin ms dedicada, y las cuentas se tratan en
perodos cercanos a su ejecucin, incluso durante el mandato
del Presidente. Es que la aprobacin de la cuenta es un verdade-
ro cierre poltico de la gestin: sancionada la ley por el Congreso,
los hechos que involucra la rendicin no podrn ser revisados,
salvo en sede judicial y por actos individuales. Una vez aprobada
la cuenta, todas las auditoras referidas al ejercicio en tratamien-
to quedan comprendidas en esa aprobacin.
Este proceso ha tenido la virtud de hacer que los informes de la
AGN, a pesar de ser posteriores a los hechos y actos administra-
tivos, resulten cada vez ms cercanos al momento en que estos
actos se producen, a tal punto que quedan muy pocos informes
por aprobarse con una antigedad mayor a los dos aos.
La consecuencia del rechazo de una Cuenta de Inversin a un
Presidente en ejercicio es el camino a la iniciacin del juicio
poltico. Los hechos que culminaron en la reciente destitucin
de la presidenta del Brasil tuvieron origen en el rechazo de la
rendicin de cuentas por parte del Parlamento.
> 63
Reglamentar el artculo 85 de la
Constitucin
La reglamentacin del artculo 85 lleva ms de veinte aos de
a su realizacin. Hubo muchos proyectos que nunca llegaron
a tratarse, incluso algunos que desnaturalizan la funcin de la
AGN y que pretenden incluir funciones que le son ajenas.
La AGN ha podido crecer por estar reglada por normas genera-
les que no la limitan. De este modo, pudo incursionar en temas
inimaginables en las estructuras de los tribunales de cuentas,
como las cuestiones de gnero, la gestin del conocimiento o la
degradacin de la biosfera, y fue ms eficaz en el control pblico
que todos los organismos precedentes. Su pertenencia al Con-
greso y su presidencia en manos de la oposicin poltica le han
dado independencia y han evitado la cooptacin por parte de
otros poderes del Estado. En sus informes est la memoria viva
de la gestin de diez presidentes de la Nacin, realizados con
profesionalismo y con un alto grado de consenso poltico. Estos
informes constituyen antecedentes valiosos para una eventual
reglamentacin de la norma constitucional.
No obstante la gran visibilidad pblica que alcanz nuestro or-
ganismo, vemos con preocupacin el hecho de que importantes
actores sociales tienen un conocimiento superficial sobre el rol
de la AGN y de los dems entes de control. Esta superficialidad
supone un amplio espectro de creencias, que van desde la sub-
estimacin de su accionar, hasta los que imaginan un organismo
que puede intervenir en los mnimos detalles de la vida ciudada-
na. Lamentablemente, en esta confusin caen tambin personas
supuestamente expertas, o que conciben a la AGN como un
El sistema de control
pblico es como una
red de semforos en
una gran ciudad:
percibimos su
existencia cuando no
funcionan y el trnsito
se vuelve catico.
organismo de persecucin poltica o una nueva Inquisicin, con
lo cual minimizan el trabajo profesional que realizan los tcni-
cos en los procesos de auditora.
Es que los constituyentes de 1994 otorgaron a los partidos polti-
cos el rol de rganos de la Constitucin, y signaron tambin a la
AGN como un organismo poltico, al requerir que su presidente
sea propuesto por el principal partido de la oposicin. Sin em-
bargo, en el mismo artculo le definen su carcter de organismo
de asistencia tcnica al Congreso, con autonoma funcional.
El equilibrio permanente entre intereses polticos, muchas veces
contrapuestos, y la asepsia de un trabajo profesional independiente
y basado en evidencias, que por lo general tiene implicancias polti-
cas dado que a la mayora de los funcionarios no le agrada que la
controlen y mucho menos que le sealen errores, ha sido parte de
la experiencia valiosa de la AGN. Con todo, cabe subrayar que casi
la totalidad de los informes llega a ser aprobada por unanimidad en
el Colegio de Auditores. Esto es posible gracias a la cantidad de ac-
tores que intervienen en el proceso y a las normas y procedimien-
tos que deben aplicarse. Nadie decide solo, y el mantenimiento
de cadenas de complicidades es muy difcil, debido a la oposicin
6 4 > por Oscar Lamberto
de intereses que regla las relaciones en el organismo. Toda esta
experiencia est plasmada en varios miles de informes de auditora
realizados durante un cuarto de siglo, con Colegios de Auditores
integrados por profesionales de distinta procedencia poltica.
Una eventual reglamentacin del artculo 85 no puede ser reali-
zada sin contemplar todas estas lecciones aprendidas. La norma
no debera tener grandes diferencias con la ley vigente; no obs-
tante, siempre puede ser perfectible a la luz de la experiencia,
que indica la conveniencia de unos pocos retoques, que hemos
puesto a consideracin de los legisladores.
Algunas de las normas ms criticables de la ley, respecto de la
difusin de los informes, cayeron en franco desuso con las reu-
niones pblicas del Colegio de Auditores y con la publicidad de
las auditoras al momento de ser enviadas al Congreso. La infor-
macin que suministran las auditoras resulta til si es oportu-
na, concluyente y documentada. La reglamentacin del artculo
85 debera remover cualquier obstculo que impida a la AGN el
acceso a la documentacin necesaria en plazos perentorios.
El Congreso decidi que el Colegio de Auditores fuera integrado
por siete miembros. Se trata de una cifra convencional, surgida
 La Auditora General de la Nacin: breve historia y desafos a futuro > 6 5
de acuerdos polticos, que en la prctica demostr ser efectiva,
ya que permiti un buen funcionamiento de la AGN. La norma
debera reglamentar de manera precisa el rol del presidente,
para fortalecer su institucin con el espritu que los constituyen-
tes le imprimieron, al darle la responsabilidad de ser uno de los
ms importantes cargos creados por la Constitucin.
Nuestro pas ha adoptado la organizacin republicana y federal:
la ciudad Capital es tan solo una pequea parte de un inmenso
territorio, lugar donde se ejecuta la mayor parte del gasto presu-
puestario y se recaudan los mayores porcentajes de los tributos.
No obstante, la AGN solo atiende en Buenos Aires. Un control
ms eficiente es posible solo con una presencia permanente en
las distintas regiones. Por tanto, la creacin de agencias en el
interior del pas es una demanda impostergable.
La ley de la creacin de la AGN no fue muy precisa con el rgimen
de incompatibilidades para la designacin de los auditores genera-
les. La reglamentacin debera fijar un plazo de cuatro aos, desde
el momento en que un funcionario cese en un cargo del Poder
Ejecutivo, para integrar el Colegio de Auditores o acceder a cargos
gerenciales. De este modo se evita que controle su propia gestin.
Los otros controles
El sistema de control pblico es como una red de semforos en
una gran ciudad: percibimos su existencia cuando no funcionan
y el trnsito se vuelve catico. En los aos recientes, muchos
de los organismos que forman parte de un complejo aparato de
regulacin y control no funcionaron adecuadamente, por obse-
cuencia poltica o por impericia.
Este mal funcionamiento tuvo graves consecuencias: trenes
que chocaron; edificios que estallaron; obras que no se hicieron
o se hicieron mal y con grandes sobreprecios; bosques nativos
talados; pesca depredadora; propagacin de qumicos txicos;
contaminacin de ros, y destruccin de glaciares, para citar al-
gunas calamidades. Tales hechos provocaron prdidas de vidas
humanas, degradacin del medio ambiente y recursos pblicos
mal usados. Todos estos males podran haberse evitado si los
controles respectivos hubiesen funcionado.
El nmero de organismos de control en la rbita del Poder Eje-
cutivo es muy importante y abarca controles especficos para
bancos, compaas de seguros, transporte, comunicaciones,
energa elctrica, gas, agua potable, medicamentos, semillas,
sanidad animal y medio ambiente. Adems de estos organismos
especficos, tambin operan en la rbita del Poder Ejecutivo tres
grandes instituciones de control general: la Sindicatura General
de la Nacin, la Oficina Anticorrupcin y la Fiscala de Investiga-
ciones Administrativas. Toda esta enorme organizacin debera
actuar en forma coordinada, con intercambio de informacin,
para que todo el Estado funcione correctamente. Esta colabo-
racin debera abarcar a la AGN, cosa que no siempre ocurre, a
pesar de que la ley lo exige. Muchos pases han incorporado el
concurso pblico para nominar a las autoridades de los organis-
mos de regulacin y control, con el fin de asegurar el profesiona-
lismo y la neutralidad poltica. Sera conveniente adoptar estas
experiencias, por lo menos en todos aquellos cargos que no
tienen restricciones constitucionales.
Algunos memoriosos cuentan que, cuando le preguntaron a
Ral Prebisch qu haca falta para que la economa tuviera un
buen desempeo, respondi: Dos cosas, moneda sana y orga-
nismos de control que funcionen. Estos conceptos bien pueden
ser extensivos a la marcha de toda la sociedad democrtica.
Del control de
legalidad al
control por
resultados
La revisin sistemtica de la gestin
debe abarcar todo el sector pblico
en forma continuada, con un alcance
transversal e interdisciplinario,
segn principios de independencia y
neutralidad. Si bien los controles
de cumplimiento de normas y de
registros financieros y contables
son indispensables para una buena
evaluacin, hoy se enfatiza en la
importancia de sumar el control
guiado por criterios de eficacia,
eficiencia, economa y calidad de la
intervencin estatal.

6 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 67

por Emilia Raquel Lerner. Magister Scientiarum en

Administracin Pblica, de la FCE UBA. Auditora General de la
Nacin, 1993-1999. Gerente de Control de la Deuda Pblica de la
Auditora General de la Nacin (AGN), 2008-2014. Coordinadora
General de la Unidad de Investigacin, 2006-2007, de la Auditora
General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA); Directora de
Control de Educacin y Cultura, 2000-2004, de la AGCBA
Del concepto de control pblico
El control es una revisin sistemtica y organizada de los sis-
temas administrativos, orientada a evaluar el desempeo de
distintas reas o funciones de una organizacin. Se propone
examinar la vigencia de los objetivos fijados en los planes y
la eficiencia de su cumplimiento. Se basa usualmente en una
comparacin entre el rendimiento esperado y el rendimiento
observado, para verificar si se estn cumpliendo los objetivos de
forma eficiente y eficaz. Se propone identificar los desvos exis-
tentes con el propsito de tomar acciones correctivas cuando
sea necesario, y de ese modo crear condiciones para el cambio.
Por ello es un proceso circular que se retroalimenta.
En lo que respecta al control pblico, este constituye una
institucin fundamental del Estado democrtico de derecho.
Adquiere su total dimensin y sentido dentro de un rgimen de
libertades y democracia, donde el ejercicio del poder pblico
est a cargo de diferentes rganos que constituyen la estructura
fundamental del Estado y que tienen atribuciones, de acuerdo
con las competencias que tienen asignadas. As el Poder Ejecu-
tivo cumple el papel de administrar, el Poder Legislativo el papel
de legislar y tambin controlar, y el Poder Judicial el papel de
juzgar. El equilibrio de poderes requiere entonces de la existen-
cia del control de los actos de gobierno.
Este control es desempeado por el Poder Legislativo, por al-
gunos mecanismos judiciales, y tambin por los organismos
de control externo. Estos se encuentran representados por las
Auditoras Generales, los Tribunales de Cuentas, las Cortes de
Cuentas, las Contraloras y, en general, los organismos con com-
petencia de control a nivel nacional. Cada pas tiene un orga-
6 8 > por Emilia Raquel Lerner
nismo de control externo de nivel nacional que desempea esta
funcin. Nos enfocaremos en estos ltimos.
El concepto de control abarca otras nociones utilizadas usual-
mente, como auditora, o fiscalizacin. La auditora se refiere
a la aplicacin de una tecnologa especfica, por lo cual se en-
cuentra abarcada por la idea ms amplia de control. En cuanto
a la fiscalizacin, se refiere a la accin por medio de la cual se
evalan y revisan las acciones de gobierno considerando su
veracidad, su razonabilidad y su apego a la ley. Constituye una
parte de la actividad que desarrollan los organismos de control
externo llamados Tribunales de Cuentas o Cortes de Cuentas.
La funcin de fiscalizacin viene acompaada en una gran parte
de los casos de las funciones jurisdiccionales, que habilitan el
juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad.
El control pblico se ejerce en una doble dimensin espa-
cio-tiempo. En cuanto a lo espacial, abarca a todo el sector
pblico, y en lo temporal, el ejercicio de esa funcin se realiza en
forma permanente o continuada en el tiempo.
Desde el punto de vista de la dimensin temporal, el control se
concibe como un proceso dinmico, en el que la retroalimenta-
cin constituye un elemento fundamental que posibilita la toma
de decisiones correctivas orientada a lograr mejores resultados
de la accin pblica con criterios de legalidad, economa, efi-
ciencia, eficacia, y otros objetivos inherentes a la funcin estatal.
En tal sentido tiene un alcance transversal e interdisciplinario,
ya que abarca disciplinas como la Economa, el Derecho, la Con-
tabilidad, las Matemticas, las Estadsticas, y otras, en funcin
del objeto que se determine.
Se han puntualizado los siguientes principios del control pbli-
 Del control de legalidad al control por resultados > 6 9

Tanto el control de legalidad como el de

regularidad constituyen denominadores
comunes de todos los dems controles
existentes y tienen por misin comprobar
la forma, las justificaciones, la exactitud
numrica, la veracidad y la integridad de
los datos contables.

co: la independencia del organismo de control respecto de los

controlados; la imparcialidad del control a travs de la sujecin
a normas y evidencias; la neutralidad poltica del control, es
decir que el control no debe estar motivado por propsito pol-
tico-partidario alguno; el amparo de los administrados frente a
la administracin, que se expresa en el principio de defensa del
ciudadano frente al poder del Estado; los principios de probidad
administrativa, que implican estimular el buen manejo del pa-
trimonio pblico; la idea de que el control no debe entorpecer la
administracin, es decir, no debe impedir gestionar, y la publici-
dad de sus informes, consistente con el principio de publicidad y
transparencia de los actos de gobierno.
En materia de la relacin entre el organismo controlante y el
controlado, son aplicables las nociones de la teora del princi-
pal-agente. En este sentido, se conforma una relacin entre la
entidad sujeta a control y el organismo controlador, en la que
la reputacin y credibilidad del organismo de control cumplen
un papel decisivo que condiciona la efectividad de su actuacin.
En tal sentido, la existencia de informacin asimtrica o incom-
pleta hace que el principal (el organismo de control) pueda in-
formar imperfectamente sobre las acciones o comportamiento
del agente, y por ello deber tratar de disear el mejor contrato
posible para que los efectos de dicha asimetra sean mnimos.
Entonces, resulta de fundamental importancia la conformacin
de organismos de control externo que hagan crebles su actua-
cin, sus informes y sus recomendaciones. Para ello debe dotar-
se a estos organismos de la independencia y calidad tcnica ade-
cuadas para desempear su labor con probidad y neutralidad.
De ese modo, los impactos del control podrn ser relevantes.
Desde el punto de vista de la dimensin temporal,
el control se concibe como un proceso dinmico, en
el que la retroalimentacin constituye un elemento
fundamental que posibilita la toma de decisiones
correctivas orientada a lograr mejores resultados
de la accin pblica con criterios de legalidad,
economa, eficiencia, eficacia, y otros objetivos
inherentes a la funcin estatal.
Tipos de control
Desde el punto de vista de la dependencia del rgano de control
de la jurisdiccin o entidad sujeta a verificacin, el control in-
terno es el que ejerce un rgano que se encuentra dentro de la
jurisdiccin controlada, y que ejerce control concomitante, y el
control a posteriori de la gestin. El control externo es el ejerci-
do por un rgano independiente de la administracin, que rea-
liza generalmente un control a posteriori y que posea garantas
suficientes de neutralidad y objetividad en su tarea de control.
Desde el punto de vista de la temporalidad, podemos hablar de
control preventivo, control posterior (o ex-post facto), y control
concomitante. El control preventivo se ejerce con el propsito
de revisar un acto administrativo antes de su emisin o ejecu-
cin. En algunos casos este es ejercido por las Contaduras Ge-
nerales, las que pueden conformar dicho acto. Los Tribunales de
Cuentas pueden observar el acto. En este ltimo caso, la admi-
nistracin puede admitir la observacin, revocando o saneando
dicho acto, o bien insistir, en cuyo caso cesa el control legal y se
abre la responsabilidad judicial y poltica.
El control concomitante es el que lleva a cabo la propia admi-
nistracin mediante su estructura jerrquica. En el caso de los
organismos de control externo, es el que se ejerce al mismo
tiempo en que se ejecutan los actos administrativos. Algunos
enfoques de control plantean que para asegurar la oportunidad
del control externo este debe ser concomitante. La INTOSAI,
organizacin internacional que agrupa a los organismos de
control externo, recomienda el control concomitante de algunos
actos que, por su trascendencia, merecen ser revisados antes de
entrar en ejecucin, como por ejemplo los reglamentos, los plie-
gos de obra pblica y los grandes contratos.
El control posterior o ex-post es el que se ejerce a posteriori de
7 0 > por Emilia Raquel Lerner
la ejecucin del acto administrativo, o bien, para los actos re-
currentes, el que se ejerce luego de finalizado el ejercicio conta-
ble-financiero.
En cuanto a la responsabilidad, se diferencia entre los controles
jurisdiccionales y los no jurisdiccionales. Los controles jurisdic-
cionales son ejercidos en general por los Tribunales de Cuentas
que tienen esta competencia delegada, y dan lugar al juicio de
cuentas, cuyo propsito es determinar la responsabilidad conta-
ble, referida al cuidado y a la administracin de los bienes pbli-
cos, y el juicio de responsabilidad, referido a la determinacin
de la responsabilidad administrativa, a travs de la violacin
de deberes en el ejercicio de la funcin. El ejercicio del poder
jurisdiccional viene acompaado, en general, por la potestad del
organismo de control externo para la aplicacin de sanciones.
Desde el punto de vista del alcance, podemos hablar de control de
legalidad, control de regularidad contable y control de gestin. El
control de legalidad se orienta a asegurar el respeto a la ley en el
manejo de los fondos pblicos, sujetando la actividad financiera
al ordenamiento jurdico existente. Es el instrumento adecuado
para asegurar que los procesos administrativos funcionen ade-
cuadamente y que los rganos administrativos cumplan correcta-
mente con sus competencias. A travs del control de legalidad se
garantiza que los fondos pblicos se administran con propiedad
y honestidad, ya que est pensado para asegurar la constatacin,
comprobacin y verificacin del cumplimiento de las disposicio-
nes vigentes respecto de los actos sometidos a verificacin.
El control de regularidad consiste en examinar la sujecin a las
normas vigentes de las operaciones llevadas a cabo por la acti-
vidad financiera de la administracin. Tanto el control de legali-
dad como el de regularidad constituyen denominadores comu-
nes de todos los dems controles existentes y tienen por misin
Del control de legalidad al control por resultados > 7 1

comprobar la forma, las justificaciones, la exactitud numrica, la

veracidad y la integridad de los datos contables.
El control de gestin es el examen independiente sobre las ac-
ciones, sistemas, operaciones, programas, actividades u organi-
zaciones del gobierno, para evaluar si estos operan de acuerdo
con los principios de economa, eficiencia y eficacia, y sobre si
existen reas de mejora. Se propone promover constructiva-
mente la gobernanza econmica, eficaz y eficiente, la rendicin
de cuentas y la transparencia, a travs de recomendaciones que
se orientan a la retroalimentacin de la gestin.
Algunos organismos de control externo, como los de Uruguay
o Chile, poseen un diseo jurdico institucional que les impide
realizar lo que se denomina controles de oportunidad, mrito y
conveniencia. Sus competencias se circunscriben al control de
cumplimiento, lo cual les acota sus competencias en materia de
control de gestin.
Parten de la idea de que el control debe limitarse a lo reglado
por las leyes y normas aplicables, y no a lo prctico o convenien-
te. Plantean que el control de gestin supone la consideracin
no solamente de lo legal en trminos objetivos formales, sino
tambin de la justicia de la solucin.
La idea de oportunidad, mrito y conveniencia refiere al con-
cepto de las atribuciones, o potestades discrecionales de los
responsables de la gestin, que implican la posibilidad de adop-
tar de entre dos o ms soluciones vlidas e igualmente justas,
aquella que satisfaga en mayor medida en el caso singular y
concreto la finalidad de inters pblico. Como consecuencia de
ello, consideran que estas decisiones no son revisables por prin-
cipio por los rganos con atribuciones jurisdiccionales.
La oportunidad se refiere al tiempo y ocasin de ocurrencia, el
mrito es la valoracin que otorga el que ejerce el control, y la
conveniencia es la utilidad o provecho que se deriva del acto
administrativo analizado.
En lo que respecta
Sin embargo, actualmente, una gran parte de los organismos de al control pblico,
control incluyen en sus competencias las auditoras de gestin,
aun cuando tambin posean jurisdiccin delegada.
este constituye una
Todos los organismos pblicos se rigen por varios principios en institucin fundamental
su accionar. El principio de legalidad, que les impone cumplir
con las normas establecidas. El principio de regularidad, que del Estado democrtico
impone el asiento de las operaciones y actos administrativos en de derecho. Adquiere su
registros contable-financieros y/o presupuestarios, de acuerdo
con las normas vigentes en la materia. El principio de responsa- total dimensin y sentido
bilidad que determina las obligaciones y deberes de los funcio- dentro de un rgimen de
narios pblicos por el resguardo fsico y jurdico de los recursos
pblicos y su utilizacin. Y por ltimo los principios de econo- libertades y democracia,
ma, eficiencia y eficacia en la gestin pblica.
Los controles existentes, tanto los internos como los externos,
donde el ejercicio del
deberan abarcar toda la actividad de los organismos pblicos poder pblico est a cargo
comprendiendo todas las dimensiones en las cuales se desem-
pean para cumplir con los objetivos que tienen asignados.
de diferentes rganos que
constituyen la estructura
fundamental del Estado
y que tienen atribuciones,
de acuerdo con las
competencias que tienen
asignadas.

7 2 > por Emilia Raquel Lerner

 Del control de legalidad al control por resultados > 7 3
Del control de legalidad y regularidad
Las normas internacionales reconocidas por la INTOSAI definen
el propsito de los controles de legalidad y de regularidad, tam-
bin llamados de cumplimiento. Estos se proponen realizar una
evaluacin independiente para determinar si un asunto cumple
con las reglas, leyes y regulaciones, resoluciones presupuestarias,
polticas, cdigos establecidos, trminos convenidos o los prin-
cipios generales que rigen la sana administracin financiera del
sector pblico y la conducta de los funcionarios pblicos.
Estas normas son identificadas como criterios, y se utilizan
como parmetro de comparacin para verificar si los organis-
mos controlados cumplen, en los aspectos significativos, con
los criterios que rigen a la entidad evaluada. Usualmente estos
controles se realizan a travs de la aplicacin de las tcnicas de
auditora, orientadas a comprobar la legalidad de los actos y la
razonabilidad de la informacin presupuestaria y financiera.
La auditora de cumplimiento generalmente implica la evalua-
cin de la sujecin a los criterios formales tales como la legis-
lacin aplicable, las regulaciones emitidas bajo una legislacin
marco y otras leyes, regulaciones y convenios relevantes, inclu-
yendo las leyes presupuestarias (regularidad).
Cuando no hay criterios formales o existen fallas obvias en la
legislacin con respecto a su aplicacin, las auditoras tambin
pueden examinar el cumplimiento con los principios generales
que rigen a una sana administracin financiera y observan la
conducta de los funcionarios pblicos (normas ticas). En este
ltimo caso, se utilizan principios generalmente aceptados o
buenas prcticas nacionales o internacionales.
Las auditoras de cumplimiento, en el caso de organismos de
control que cuentan con competencias jurisdiccionales, pueden
implicar que estos emitan juicios y sanciones a los responsables
de la administracin de fondos pblicos. El organismo de con-
trol externo de la Argentina no cuenta con estas atribuciones en
su marco legal. Algunos organismos de control externo se en-
cuentran tambin obligados por ley a remitir a las autoridades
judiciales informacin que pueda ser objeto de responsabilidad
penal.
Los controles de cumplimiento favorecen la transparencia sobre
la administracin de los fondos pblicos. Tambin estimulan la
rendicin de cuentas a travs de la determinacin de los incum-
plimientos con las regulaciones existentes, y las recomenda-
ciones para adoptar medidas correctivas y la determinacin de
responsabilidades. Asimismo, promueven la buena gobernanza,
tanto identificando las debilidades y desviaciones respecto de
las leyes y regulaciones, como evaluando la conducta tica cuan-
do las leyes y regulaciones sean insuficientes o inadecuadas.
Las recomendaciones que realizan los organismos de control
externo a veces tienen carcter vinculante, es decir, de cumpli-
miento obligatorio por parte del organismo controlado, y otras,
no vinculante. Ello depende de las competencias que tengan
estos organismos en su normativa.
Entonces, en el concepto de control hay un efecto recomenda-
cin, un efecto disuasin, y un efecto sancionatorio, segn el
modelo de control que se adopte.
En los ltimos aos se ha enfatizado la
necesidad de evaluar las relaciones entre
los bienes y servicios requeridos para el
logro de los resultados planificados por
los organismos pblicos, y los resultados e
impactos que generan en la sociedad.
Del control por resultados
En los ltimos aos se ha enfatizado la necesidad de evaluar las
relaciones entre los bienes y servicios requeridos para el logro
de los resultados planificados por los organismos pblicos, y los
resultados e impactos que generan en la sociedad. Este enfoque
se ha denominado control por resultados, y permite analizar
el desempeo de las organizaciones del Estado en relacin con
polticas pblicas definidas para atender las demandas de la
sociedad. La evaluacin de los resultados se gua, en general, por
criterios de eficacia, eficiencia, economa y calidad de la inter-
vencin del Estado.
Los canadienses hablan de auditoras de valor por dinero, lo que
permite apreciar el valor pblico generado por el Estado en la
administracin de los recursos que la sociedad le confiere para
el cumplimiento de las polticas pblicas. Entonces, estas eva-
luaciones se proponen informar sobre la economa, la eficiencia,
el costo-efectividad y los efectos ambientales de las actividades
gubernamentales; los procedimientos para medir la efectividad;
los procedimientos de rendicin de cuentas; la proteccin de los
activos pblicos, y el cumplimiento con las leyes.
Cuando hablamos de eficacia nos referimos al grado de cumpli-
miento de los objetivos, a cuntos usuarios o beneficiarios se en-
tregan los bienes o servicios, a qu porcentaje corresponde del
total de usuarios. Por otra parte, la eficiencia alude a la producti-
vidad de los recursos utilizados, es decir, cuntos recursos p-
blicos se utilizan para producir un determinado bien o servicio.
En tanto, la economa apunta a medir cun adecuadamente son
7 4 > por Emilia Raquel Lerner
administrados los recursos utilizados para la produccin de los
bienes y servicios. Por ltimo, la efectividad refiere a la conver-
gencia entre las acciones de la organizacin y los requerimientos
de los ciudadanos, y a evaluar si dichas acciones del programa o
actividad se desarrollan de acuerdo con los objetivos estableci-
dos y las metas comprometidas. Es el concepto de resultado.
Como podr observarse, el alcance de estos controles es amplio
y tiene como objeto una evaluacin integral de la gestin pbli-
ca y sus efectos sobre los resultados que generan las polticas
pblicas establecidas. Los controles por resultados requieren
que las organizaciones pblicas reorienten su gestin hacia un
modelo que permita fortalecer sus herramientas de planifica-
cin y formulacin de polticas pblicas, y determinar la cadena
de valor, conformada por las relaciones entre los recursos, los
productos, los resultados y los impactos.
Administrar, o gestionar para lograr resultados, implica tomar
decisiones de manera permanente para articular recursos or-
ganizacionales con el propsito de lograr los fines planeados,
y generar valor pblico. Esa es la tarea de los organismos p-
blicos. Es por ello que la existencia de controles por resultados
por parte de organizaciones de control externo independientes
permite otorgar a las instituciones estatales una garanta de
que estn haciendo lo correcto en trminos de los principios
aceptables de buena gestin, y una retroalimentacin que con-
tribuya al mejoramiento de la gerencia para el logro de objeti-
vos estratgicos y la generacin de impactos sobre las polticas
pblicas.
Del control de legalidad al control por resultados > 7 5

Del control integral

La administracin pblica tiene que ejecutar la ley, y eso nos
remite al Derecho; tiene que desarrollar una actividad, cumplir
ciertos fines, lograr un rendimiento en su actividad, y eso nos
remite a temas de gestin, y tambin tiene que ver con el poder,
y ello remite a los temas que trata la ciencia poltica.
La ciencia jurdica entiende a la administracin como un
conjunto de rganos y personas que tienen como cometido la
aplicacin de normas. Entonces, el Derecho Administrativo ser
el marco dentro del cual se encontrarn las normas y los pro-
cedimientos habilitados para el accionar del sector pblico, y la
garanta de que la actuacin del Estado no implica un abuso de
poder sobre los ciudadanos. En consecuencia, la pauta de con-
trol sobre la actividad de la administracin ser el principio de
legalidad. Los funcionarios pblicos tendrn que rendir cuentas
por la administracin de los recursos estatales segn el principio
de responsabilidad. Las disciplinas administrativas y contables
proveern las herramientas para el registro de las operaciones,
en funcin de la normativa aplicable, segn el principio de regu-
laridad.
Sin embargo, la evolucin del Estado hacia funciones de regula-
cin, intervencin y negociacin ha planteado la insuficiencia
del modelo racional-legal como criterio de control sobre la ad-
ministracin. El cambio del paradigma estatal ha llevado a una
lgica del Estado, en la que el objetivo de la administracin p-
blica es la administracin de recursos orientado a la produccin
de bienes y servicios para la comunidad, y la generacin de valor
pblico. El modelo de control se basa en la economa, la eficien-
cia, la eficacia y la efectividad.
Este ltimo enfoque es el que presenta mayor consistencia con
la idea del control por resultados, ya que se orienta a entender
la conformacin de las polticas pblicas en un contexto de
gestin orientada a generar valor pblico, concepto que inte-
gra soluciones ptimas desde el punto de vista tcnico, viables
operativamente, sustantivas en trminos de lo que es valioso y
eficaz, y consistentes con las expectativas de la sociedad.
Entonces, si los organismos de control desarrollan su funcin
con un alcance integral de la actividad estatal, podrn reali-
zar un aporte sustantivo y valioso para mejorar la rendicin
de cuentas y la transparencia del aparato pblico, y con ello
la gobernanza de las organizaciones y la sociedad, a travs de
polticas pblicas que hagan una diferencia visible para los ciu-
dadanos.
El mecanismo de
audiencia pblica
como herramienta
participativa: cuando el
futuro repite el pasado
7 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 77

por Andrea Lpez. Profesora de Historia UBA. Magister en Administracin

Pblica UBA. Dra. en Ciencias Sociales UBA. Docente e Investigadora de la
Facultad de Ciencias Sociales UBA

Las audiencias pblicas tienen por objetivo dar un lugar a

las opiniones de los distintos actores sociales afectados por
las polticas estatales vinculadas a los servicios pblicos y
asegurar as un canal de participacin ciudadana en la toma
de decisiones. AS y todo, su historia ha sido errtica desde su
incorporacin en la reforma constitucional de 1994. En 2016,
este mecanismo cobr notoriedad frente a los aumentos de
las tarifas de gas impulsados por el gobierno de Cambiemos.
Pero queda pendiente la discusin entre su uso formal y su
uso efectivo como instancia de control ciudadano.
Introduccin
Luego de la masiva presin social y de un amparo judicial que
derivara en un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
ordenando su implementacin, la audiencia pblica (AP) convo-
cada en septiembre pasado para tratar los aumentos tarifarios
del servicio pblico de gas natural es una buena oportunidad
para repasar la historia de la creacin y el funcionamiento de
este mecanismo de participacin en la Argentina. Instaurada
en pleno auge privatizador de la dcada de los 90, la AP ha sido
objeto de varias modificaciones normativas, desde su incorpora-
cin en la reforma constitucional del ao 1994, hasta su ltima
reglamentacin en el ao 2003.
Sin embargo, en cada etapa gubernamental, la renuencia a
poner en prctica esta herramienta clave para escuchar las
posiciones de los distintos actores afectados por la definicin e
implementacin de una poltica pblica sustantiva, como la que
concierne a los servicios pblicos esenciales, deja al descubierto
el escaso compromiso de la poltica para incluir a los ciudada-
nos y/o sus organizaciones representativas de la sociedad civil
en el proceso de toma de decisiones, as como tambin para
hacer de este espacio una instancia de rendicin de cuentas de
funcionarios, burocracias y empresas.
Tal actitud entra en contradiccin con las numerosas propues-
tas modernizadoras que, desde el renacimiento democrtico
en 1983, plantean como prioridad desburocratizar el Estado,
acercarlo al ciudadano, convertirlo en miembro activo de su
quehacer, potenciado an ms en estos tiempos frente al avance
de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) para
intensificar la relacin entre el Estado y la sociedad.
En efecto, si recorremos las diferentes fases que ha tenido la
reforma del Estado y de la administracin pblica en la Argen-
tina, nos encontramos con un vasto conjunto de iniciativas
7 8 > por Andrea Lpez
direccionadas en trminos normativos hacia un mismo
rumbo: la implementacin de un Plan de Modernizacin, con
objetivos similares, como es el de promover el acceso por parte
de la poblacin a la informacin de la administracin para dotar
de mayor transparencia a los actos de gobierno; incrementar el
control social de la gestin pblica y fomentar la participacin
de la comunidad en la evaluacin y el control de los programas
de las instituciones pblicas. En este sentido, tambin es im-
portante mencionar las diferentes estructuras creadas para la
ejecucin de estas propuestas, tales como la Comisin para la
Reforma Administrativa del ao 1988, el Comit Ejecutivo de
Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) del ao 1990,
la Unidad de Reforma y Modernizacin del Estado (URME) en
1996, la Secretara de Modernizacin del Estado del ao 2000, el
Proyecto de Modernizacin del Estado a partir de 2005, y desde
principios de 2016 el flamante Ministerio de Modernizacin.
Lo cierto es que, como mencionbamos al inicio de este escri-
to, fue necesaria una orden judicial para poner en marcha una
prctica de participacin de carcter no vinculante, destinada a
garantizar un umbral bsico de interaccin entre los usuarios de
servicios pblicos, las empresas y el Estado, como es la provisin
de informacin y el derecho a ser escuchado. Probablemente, la
repeticin de este comportamiento, ms all de los gobiernos de
diferente signo poltico, ponga en discusin cuestiones de mayor
alcance que la mera efectividad de este medio participativo,
para deslizarnos hacia los problemas que conllevan las rela-
ciones actuales entre capitalismo y democracia, y el lugar de la
poltica en un contexto de hiperjudicializacin de los conflic-
tos de inters. Presentaremos, entonces, luego de un recorrido
por los avatares ms significativos de las AP, nuestras reflexiones
al respecto.
 El mecanismo de audiencia pblica como herramienta participativa > 7 9

Asuntos tales como Breve historia de las audiencias

pblicas
el otorgamiento de La articulacin de un mbito institucionalizado para la parti-

autorizaciones para la cipacin de los usuarios se constituy en un eje de debate per-

manente durante la dcada privatizadora de los 90 y ante la
prestacin de servicios presin de los diputados de la oposicin y de las asociaciones de

y para construir y usuarios y consumidores la reforma de la Constitucin nacio-

nal en el ao 1994 incluy, en su art. 42, junto con el derecho a
ampliar instalaciones, una informacin adecuada y veraz, la necesaria participacin
de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provin-
operaciones de cias interesadas en los organismos de control.
consolidacin, fusin y En trminos generales, los entes reguladores pusieron en funcio-
namiento canales ms limitados de expresin de los usuarios,
adquisicin de acciones como son las audiencias pblicas (AP), para conocer las opi-
entre empresas y niones y las propuestas de los distintos actores involucrados en
el proceso de regulacin y de control de los servicios pblicos
grupos de empresas privatizados. En materia de servicios domiciliarios, el procedi-
prestadoras, denuncias miento para las AP del Ente Regulador de la Electricidad (ENRE)
se sancion de manera definitiva en 1994. En 1995 hizo lo propio
de conductas el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), y en
anticompetitivas 1996, la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC), mientras
que el Ente Nacional Regulador del Gas (Enargas) finaliz la d-
o abusivas de la cada de los 90 sin contar con un reglamento definitivo. En todos
situacin de monopolio, los casos se sealaba el carcter informal, oral y pblico de las
audiencias, as como la facultad de los entes para convocarlas y
modificacin de de los directorios respectivos para conducirlas.

tarifas, violaciones al Asuntos tales como el otorgamiento de autorizaciones para la

prestacin de servicios y para construir y ampliar instalaciones,
marco reglamentario operaciones de consolidacin, fusin y adquisicin de acciones
entre empresas y grupos de empresas prestadoras, denuncias
y renovacin de de conductas anticompetitivas o abusivas de la situacin de
habilitaciones, monopolio, modificacin de tarifas, violaciones al marco regla-
mentario y renovacin de habilitaciones, suponen aunque no
suponen aunque no en todos los casos la obligatoriedad del llamado a una AP. Sin
en todos los casos la embargo, el carcter no vinculante de las opiniones vertidas
limitaba ex-ante la potencialidad de este mecanismo, si se toma
obligatoriedad del en cuenta, adems, que las reglamentaciones no especificaban
llamado a una AP. plazos concretos para la publicacin de la convocatoria ni para
dar a conocer las resoluciones una vez sustanciada la audiencia,
quedando sujeta al arbitrio de las autoridades de los entes la
difusin de las deliberaciones y sus resultados.
En esta primera etapa de funcionamiento, resultaron emblem-
ticas las AP para tratar el rebalanceo tarifario del servicio telef-
nico (1996), el gran apagn de Edesur (1999) y las polmicas re-
negociaciones contractuales del servicio de agua potable (2000).
Pero, a juicio del conjunto de las asociaciones de usuarios, en
la mayora de ellas su instrumentacin dejaba al descubierto
los problemas clave de la regulacin: notorias asimetras de
informacin y desigualdad de recursos tcnicos entre las partes,
junto a visibles situaciones de captura poltica y/o empresarial,
sin que por ello pudieran dejar de notarse importantes avances
en trminos de fortalecimiento y reconocimiento de estas enti-
dades como representantes de usuarios y consumidores, para
exigir cuentas al Estado y al sector privado.
Tras la crisis de 2001, en el perodo de la posconvertibilidad,
el cambio normativo gener ciertas expectativas en torno a la
posibilidad de modificar la endeble institucionalidad regulatoria
que acompa la estrategia de privatizaciones en la Argentina.
En efecto, la ley 25.561/02 de Emergencia Econmica autori-
zaba al Poder Ejecutivo para llevar a cabo la renegociacin de
los contratos con las privatizadas en materia de tarifas, calidad
de los servicios, planes de inversin, accesibilidad, seguridad y
rentabilidad de las empresas (art. 9), auspiciando una suerte
de revisin integral del rgimen de regulacin. Sin embargo, la
actuacin del gobierno, que pretenda imponer aumentos tari-
farios por decreto, desencaden fuertes crticas por parte de las
asociaciones de usuarios y ante la impugnacin del represen-
tante de estas entidades en la mesa de negociacin sucesivos
fallos judiciales frenaron la realizacin de las AP previstas, por
ausencia de informacin y por la tergiversacin de los propios
objetivos presentes en la ley, dado que slo se pretenda discutir
dichos aumentos y no los trminos globales de los contratos,
como planteaba la norma.
A partir del 2003, con el arribo de los gobiernos kirchneristas, la
recuperacin de la centralidad del Estado como actor poltico y
econmico produjo importantes modificaciones en el escenario
de los servicios pblicos privatizados, ya sea por la reestatiza-
cin de algunas empresas (como fuera el caso del Correo, Aguas,
Aerolneas, entre otras), como por las variaciones de la poltica
tarifaria a favor de los usuarios y dems ampliaciones de dere-
chos, efectivizados a travs de las nuevas clusulas impuestas en
la ley de defensa del consumidor, modificada en el ao 2008. No
obstante, la etapa dej truncas iniciativas de mayor alcance, que
8 0 > por Andrea Lpez
ponan en discusin los fundamentos poltico-econmicos de
los marcos regulatorios elaborados durante los 90 y, con ello, la
propia dinmica de la participacin social.
As, el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo para
la instauracin de un Rgimen Nacional de Servicios Pbli-
cos procuraba subsanar gran parte de las fallas regulatorias
de origen, promoviendo la creacin por ley de los organismos
reguladores, asegurando la participacin de los usuarios y con-
sumidores, de representantes de las provincias y de veedores
de los trabajadores de las empresas prestatarias y consagrando,
adems, la realizacin de AP como mecanismo para la toma
de decisiones centrales de la regulacin, tales como ajustes de
tarifas o modificaciones contractuales. Pero la propuesta, que
ingres a la Cmara de Diputados el 24 de agosto de 2004, no
tuvo tratamiento y perdi finalmente estado parlamentario
en el ao 2006. En rigor, no exista una postura unificada dentro
del propio gobierno, por lo que dicha iniciativa ofici como una
suerte de herramienta de presin en el marco de la tctica de
confrontacin/negociacin con las empresas de servicios.
Asimismo, bajo la gestin de Nstor Kirchner, cobr lugar otra
medida, como es el decreto 1172 del ao 2003, de Mejora de la
calidad de la democracia y de sus instituciones. En este caso,
los mecanismos de participacin reglamentados fueron las au-
diencias pblicas, la publicidad para la gestin de intereses, la
elaboracin participativa de normas, el acceso a la informacin
pblica y las reuniones abiertas de los directorios de los entes
reguladores de los servicios pblicos. En relacin con las AP, y
pese a mantenerse el carcter no vinculante de las propuestas y
posiciones vertidas, se verificaron otros avances: por un lado, la
mayor precisin en lo que refera a los plazos para la publicacin
de la convocatoria, tanto como en las caractersticas que esta
deba tener, especialmente su difusin masiva. Por otro, la obli-
gacin, por parte de la autoridad convocante, de fundamentar
el informe final dentro de los treinta das y de explicitar en la
resolucin final correspondiente de qu manera haba tomado
en cuenta o haba desechado las opiniones de los participantes.
Sin embargo, en el esquema gubernamental, la poltica regulato-
ria adquiri un carcter altamente centralizado en la instancia
 El mecanismo de audiencia pblica como herramienta participativa > 8 1

poltica del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin P-

blica y Servicios, en tanto que los entes reguladores cumplieron
como desde sus orgenes un rol residual. Hasta el final del
perodo kirchnerista, la mayora de ellos, o bien fueron interve-
nidos (CNC, CNRT, Enargas), o bien tuvieron designaciones de
autoridades a modo irregular, sin pasar por el Congreso nacional
(ENRE), o sin completar los representantes de las distintas juris-
dicciones (ERAS). En ese marco, el avance en materia normativa
no fue suficiente para recrear las prcticas participativas, dado
que no modific las asimetras entre los actores de hecho fue
eliminado el representante de los usuarios en la comisin rene-
gociadora ni activ una efectiva participacin institucionali-
zada, salvo en el caso de la creacin del nuevo Ente Regulador
de Agua y Saneamiento (ERAS), donde la comisin de usuarios
qued formalizada por ley (26221/2007).
El panorama actual: la audiencia
pblica por el tarifazo del servicio
de gas natural
A fines de 2015, el triunfo de la coalicin de centroderecha
Cambiemos vino de la mano del clsico discurso neoliberal
antiestatista. La prdica tom un alto nivel de visibilidad debi-
do al registro casi cotidiano desplegado a travs de artculos,
notas de opinin y/o editoriales por los diarios de mayor
circulacin en el pas. De su lectura, se desprenden los tpicos
que histricamente han funcionado como argumentacin para
deslegitimar al Estado, recurriendo al problema del exceso de
burocracia como resultado de una cultura que mezcla la co-
rrupcin y el clientelismo y que culmina con la expansin del
gasto pblico improductivo. Acompaando a estos, aparecen
otro tipo de juicios (o ms bien, de pre-juicios) que responsabi-
lizan al aumento del empleo pblico por el estancamiento de
la economa y la incertidumbre en las decisiones empresarias.
A modo de ejemplo, en sucesivas notas de los meses de marzo
y abril de 2015, los influyentes diarios La Nacin y El Cronista
Comercial se refirieron a un supuesto Estado elefantisico, al
8 2 > por Andrea Lpez
que era necesario reformar y reducir para incentivar la inver-
sin.
Tal estado de situacin, necesario para volver a poner a la so-
ciedad en contra del Estado, termin por justificar, entre otras
polticas, despidos masivos de empleados pblicos, devaluacin
monetaria, tarifazos en los precios de los servicios pblicos
esenciales y dems ajustes, de la mano del desembarco de los
CEOs gerentes de empresas en los puestos clave del elenco
gubernamental. En el caso que nos interpela, el servicio de
gas natural, la situacin de captura empresarial no poda ser
ms explcita: el ministro de Energa y Minera fue gerente de
la petrolera multinacional Shell y adems tena acciones de la
compaa, mientras que el nuevo interventor del Enargas re-
nunci como presidente del directorio de Metrogas una de las
empresas a las que hoy debera controlar para poder asumir
esta nueva funcin.
El tenor de los aumentos, de un 400% promedio para los usua-
rios residenciales y an mayor para las otras categoras, deriv
en un conjunto de presentaciones judiciales, alegando la exorbi-
tancia de los incrementos, la ausencia de informacin en torno
 El mecanismo de audiencia pblica como herramienta participativa > 8 3
a la configuracin de las tarifas y el deber del gobierno de con-
vocar previamente a una AP para concretar la medida. Luego
de la apelacin del gobierno, la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin fren el aumento para los usuarios residenciales y esta-
bleci que era de cumplimiento obligatorio realizar la AP con
anterioridad, para establecer un nuevo cuadro tarifario. A su
vez, dej expresamente marcado que las opiniones vertidas en
el procedimiento de audiencia sean efectivamente consideradas,
dado que considerar que la participacin no tiene esta incidencia
en la decisin, volvera el procedimiento de consulta en puro ritua-
lismo.
De este modo y una vez ms fue necesario recurrir a la Justi-
cia para poner en marcha un canal de participacin, aun cuando
no posee alcance resolutivo. Finalmente, la convocatoria fue
efectivizada a mediados de septiembre en la ciudad de Buenos
Aires, con una vasta presencia de fuerzas policiales, gran canti-
dad de manifestantes por fuera del recinto impedidos de ingre-
sar, y representantes de asociaciones de usuarios, de cooperati-
vas, de entidades barriales, del sector industrial y del comercio,
gremios, intendentes, legisladores, Defensores del Pueblo, etc.,
Al igual que en el caso de otras instancias
de participacin, la recurrente utilizacin
formal de las AP podra entenderse
como un sntoma del fracaso de ciertos
tpicos incorporados en las propuestas
de modernizacin del Estado y de la
administracin pblica, y tambin de la
crisis profunda que albergan, desde hace
tiempo, las instituciones democrticas.
de todo el pas, muchos de ellos anotados para hablar, pero que
no figuraban en los listados de inscripcin.
Luego de casi tres das de debate, y con ms de 400 oradores,
mientras que el gobierno y las empresas prestadoras justificaron
los aumentos, debido al atraso en la actualizacin de las tarifas
que provoc un deterioro general desde hace muchos aos, la
mayora de los presentes calific a la AP como una formalidad.
Otros argumentos giraron en torno a la falta de explicacin del
clculo del valor del gas en boca de pozo, que obstaculiza la pos-
terior determinacin del valor de la tarifa, el desconocimiento
de la estructura de costos en el servicio de transporte y de dis-
tribucin, la irrazonabilidad e inaccesibilidad tarifaria para
varios segmentos de usuarios, as como los lmites de la tarifa
social. Adems, se puso en cuestin la transferencia de subsi-
dios de los usuarios a las empresas y el retorno como en los
90 de la fijacin de precios en base a parmetros internacio-
nales y de las tarifas dolarizadas. En el cierre de las jornadas,
el ministro Aranguren aclar que, para las sucesivas revisiones
tarifarias previstas, no sern necesarias nuevas AP porque los
aumentos sern fijados por el mercado.
Reflexiones finales normativista de la participacin social deja en evidencia sus
Al igual que en el caso de otras instancias de participacin, la restricciones a la hora de poner en funcionamiento un espacio de
recurrente utilizacin formal de las AP podra entenderse como deliberacin colectiva, si no se acompaa con la voluntad pol-
un sntoma del fracaso de ciertos tpicos incorporados en las tica indispensable para potenciar esa prctica como posibilidad
propuestas de modernizacin del Estado y de la administra- real de involucramiento ciudadano en la toma de decisiones.
cin pblica, y tambin de la crisis profunda que albergan, desde
hace tiempo, las instituciones democrticas.
En cuanto a la primera afirmacin, corresponde marcar que la
mayora de los gobiernos del mundo parecen ms preocupados
en reforzar los Estados vigilantes, con capacidad para ejercer
el control sobre los ciudadanos antes que el control de los ciuda-
danos sobre l. Dicha alternativa supone al decir de Chomsky
un sutil y diferenciado concepto de la transparencia, bastante
apartado del declamado principio de la democracia activa o del
empoderamiento ciudadano necesario para atravesar el cerco
informativo que separa al Estado de la sociedad.
Para el caso argentino en particular, y luego de treinta aos de
proyectos de reformas modernizadoras del sector pblico, el
tamao del Estado y de sus dotaciones como argumento cen-
tral de casi todas las gestiones termina invalidado cuando una
vez finalizado cada mandato aparecen ms ministerios, ms
estructuras, ms funcionarios y por ende ms empleados, sin
que necesariamente esto signifique un avance en materia de
calidad, acceso e injerencia de la ciudadana sobre las polticas
pblicas. Asimismo, y lejos de negar su importancia, el enfoque

8 4 > por Andrea Lpez

 El mecanismo de audiencia pblica como herramienta participativa > 8 5
En el caso que nos interpela, el servicio de gas
natural, la situacin de captura empresarial no
poda ser ms explcita: el ministro de Energa y
Minera fue gerente de la petrolera multinacional
Shell y adems tena acciones de la compaa,
mientras que el nuevo interventor del Enargas
renunci como presidente del directorio de
Metrogas una de las empresas a las que hoy debera
controlar para poder asumir esta nueva funcin.
Respecto de la segunda cuestin, a las tensiones histricas entre
capitalismo y democracia, en tiempos neoliberales, las reflexio-
nes que Giorgio Agamben realiz en 2013 alertan sobre los pe-
ligros que supone la fusin entre legalidad y legitimidad. Para el
autor, las instituciones de una sociedad permanecen vivas solo
si ambos principios () permanecen presentes y funcionan en
ellas sin nunca pretender coincidir. E inmediatamente agrega, a
fin de evitar posibles malinterpretaciones de esta tesis, que si en
las democracias modernas el principio legitimante de la sobe-
rana popular se reduce al momento electoral y se resuelve en
reglas procedimentales jurdicamente prefijadas, la legitimidad
corre el riesgo de desaparecer en la legalidad y la mquina polti-
ca igualmente se paraliza. De all el riesgo de la hiperjudicializa-
cin de los conflictos sociales que termina por anular la poltica
como mbito natural para la discusin y la toma de decisiones
de los asuntos pblicos.
De esta forma, el nuevo criterio de legitimidad que pretende
estructurar el neoliberalismo, basado no slo en la judicia-
lizacin de lo poltico sino tambin en la judicializacin de
todas las esferas de la vida social como bien sealan Miguel
ngel Rossi y Luis Blengino, deja al descubierto las flagrantes
condiciones de desigualdad y de exclusin en las sociedades
actuales, y obliga a repensar el compromiso del Estado demo-
crtico para con el inters general, como tambin su relativa
autonoma frente al poder de las corporaciones, para no ter-
minar vaciando de contenido la representatividad popular. Sin
este requisito, la legitimidad de la democracia como sistema
de convivencia seguir cada vez ms cuestionada y junto con
ello la posibilidad de caer en los errores del pasado sigue in-
tacta.
 por Oscar Oszlak. Investigador Superior del CONICET. Investigador
titular del CEDES. Ex subsecretario de Reforma Administrativa y asesor
presidencial (Presidencia Alfonsn). Profesor en UBA, ISEN, UdeSA, FLACSO y
UNSAM

Control de gestin,
responsabilizacin
y democracia

8 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 87

De una buena gestin pblica depende en gran medida la suerte

de una sociedad. De all la importancia de la rendicin de
cuentas, que slo puede efectivizarse en un estado de derecho.
La consolidacin de las democracias en Amrica latina fue
acompaada por una natural presin de la ciudadana para
una mayor transparencia, y por la incorporacin de nuevas
modalidades internas y externas de auditora. El desafo es
consolidar instituciones y prcticas de gobierno abierto, como
una etapa superior de nuestro proceso de democratizacin.
P ocos conceptos, como el de responsabilizacin
por la gestin pblica, presentan un carcter tan
polismico y, a la vez, una vinculacin natural
tan extendida con otros conceptos asociados. Su sola mencin
evoca de inmediato relaciones directas o indirectas con las no-
ciones de transparencia, eficiencia, eficacia, autonoma, control,
servicio al ciudadano, legitimidad, buen gobierno, o incluso
democracia. Tambin aparece asociada con sus opuestos: opaci-
dad, arbitrariedad, descontrol, corrupcin, captura burocrtica,
ineficiencia, inimputabilidad o autoritarismo. Es que de una
mejor o peor gestin pblica depende la suerte misma de una
sociedad, su mayor o menor nivel de desarrollo y de bienestar
social, el grado de equidad distributiva entre sus diferentes
sectores y la gobernabilidad de sus instituciones. Por lo tanto,
la responsabilizacin por la gestin es el requisito mnimo que
toda sociedad debe asegurar para que quienes asumen compro-
misos por la produccin de valor pblico conozcan los lmites
de su actuacin y respondan por sus resultados.
La cuestin de la responsabilizacin ha sido planteada como
tema central de las teoras sobre la democracia. Esto no es ca-
8 8 > por Oscar Oszlak
sual. Los totalitarismos de cualquier signo no rinden cuentas a
la sociedad. Se trate de autoritarismos militares o tradicionales
(en sus formas neo-patrimonialistas), el poder se ejerce de ma-
nera omnmoda. La coercin, y no el consenso, es el mecanismo
fundamental de la dominacin estatal. Vista como mbito de
anlisis de opciones, negociacin y acuerdo, la escena poltica
es vedada a la mayora de las instancias y organizaciones de
representacin social. Naturalmente, la participacin directa de
los ciudadanos en la vida poltica tambin est ocluida y, con-
secuentemente, no existe ejercicio alguno de control ciudadano
sobre los resultados de la actividad estatal o sobre la correcta
aplicacin de los recursos que la sociedad le confa para la
creacin de valor pblico. Ni siquiera existen manifestaciones
libres de la opinin pblica, expresadas a travs de los medios
de comunicacin, que adems de actuar como voz legtima de la
sociedad, podran servir como retroalimentacin de las decisio-
nes estatales.
Con el colapso de los Estados burocrtico-autoritarios y la
gradual sustitucin de los regmenes neo-patrimonialistas, se
instalaron sucesivamente en Amrica latina formas de gobier-
 Control de gestin, responsabilizacin y democracia > 8 9

no democrticas que, inicialmente, se caracterizaron por sus

manifestaciones esencialmente procedimentales. La progresiva
consolidacin de estos regmenes, el afianzamiento de sus insti-
tuciones, el desarrollo de valores sociales consustanciados con
las libertades pblicas y los derechos humanos, fueron luego
dando paso a una creciente presin de la ciudadana por una
mayor transparencia de la gestin pblica y a la incorporacin
de novedosos mecanismos internos y externos de auditora y
evaluacin, complementados por formas tambin innovadoras
de contralor ciudadano.
Una ubicacin cronolgica nos permite observar que, a partir
de una primera etapa iniciada en los aos 80, se establecieron el
derecho cvico al voto en elecciones libres e imparciales, la ele-
gibilidad de los ciudadanos para acceder a posiciones ejecutivas
y legislativas, y la competencia electoral abierta y sin exclusio-
nes, todas ellas condiciones propias de formas democrticas
procedimentales y minimalistas, bajo las cuales la ciudadana
resigna todo protagonismo delegando en las autoridades electas
La cuestin de la plenos poderes de actuacin. Un escaln superior en la escala
de calidad democrtica implic establecer plenas libertades de
responsabilizacin asociacin, de expresin, de diversificacin de las fuentes de

ha sido planteada informacin, as como una garanta de que las instituciones gu-
bernamentales no actuaran ostensiblemente de modo predato-
como tema central rio, en funcin de beneficios particulares. Tambin la posibilidad

de las teoras sobre de un gobierno abierto constituy un hito superior en la escala

de democratizacin.
la democracia. Esto Este escenario pas as a convertirse en una nueva meta de la
institucionalidad democrtica. La transparencia y la publicidad
no es casual. Los de los actos de gobierno o la condena a la corrupcin fueron
totalitarismos de ocupando, al menos discursivamente, un lugar importante en la
agenda estatal. Asimismo, las transformaciones en el rol del Es-
cualquier signo no tado, que pronto acompaaron la reinstauracin de regmenes
rinden cuentas a la democrticos, comenzaron a producir cambios en la divisin
social del trabajo entre los sectores pblico y privado, en las fun-
sociedad. ciones de los agentes estatales y en los mecanismos de gestin.
Paulatinamente comenz a colocarse un nfasis creciente en la
necesidad de flexibilizar el modelo y el estilo de gestin pbli-
ca, dotando a los funcionarios de un mayor poder de decisin
para poder as explotar mejor su capacidad innovadora. A la
vez, se procur reforzar el control y la responsabilidad de estos
funcionarios, lo cual contrarrestara, en parte, los riesgos de la
flexibilizacin y la autonoma. Pero esta doble y contrapuesta
tendencia suele aumentar la complejidad de la gestin. La mul-
tiplicacin de los centros de poder y la mayor autonoma de los
funcionarios vuelven ms complicado el control sobre sus acti-
vidades, aun cuando ello se torne imprescindible para reducir la
tendencia a la concentracin de poder, causa importante de la
irresponsabilidad de los administradores pblicos.
Cuando se observan los muy diversos instrumentos utilizados
en los procesos de responsabilizacin, resulta evidente que su
intencionalidad no se limita a la rendicin de cuentas de las
agencias y funcionarios en relacin con los resultados que debie-
ron haber logrado. Explcita o implcitamente, en varias de sus
modalidades, tambin se proponen fijar lmites a la posible ar-
bitrariedad de esas agencias y funcionarios, lo cual es un modo
diferente de aludir a su poder. La democracia es, precisamente,
un sistema poltico que, al establecer diferentes mecanismos de
controles y de equilibrios entre poderes, busca restringir su ex-
cesiva concentracin en manos de aquellos que asumen la res-
ponsabilidad de producir valor pblico. En este sentido, cuanto
mayor el poder del aparato institucional del Estado, menor su
productividad. Por lo tanto, la responsabilizacin no puede
restringirse al desempeo (expresin de esa productividad) sino
que tambin debe alcanzar a una de las causas principales de
su frecuentemente insatisfactorio resultado: el excesivo poder
burocrtico.

La incompleta
institucionalizacin democrtica
impide que las opciones y las
orientaciones polticas sean
un legtimo reflejo de las
preferencias ciudadanas, por
lo cual el producto de la accin
del Estado suele desviarse
de los objetivos formalmente
anunciados.

9 0 > por Oscar Oszlak

 Control de gestin, responsabilizacin y democracia > 9 1
Mecanismos de responsabilizacin y
rendicin de cuentas
Desde comienzos de los aos 90, la literatura especializada so-
bre todo la inscripta en el New Public Management proporcio-
n el sustento conceptual, normativo y tecnolgico de esta nue-
va preocupacin por la responsabilizacin. El tema se acopl,
casi naturalmente, con el de los cambios que deban producirse
en la gerencia pblica. Se adverta que a una mayor delegacin
de poder a los administradores deba corresponder una mayor
exigencia de desempeo responsable frente a la ciudadana, a
los funcionarios electos y las agencias pblicas encargadas del
control. Las corrientes neoinstitucionalistas, con su acento en la
necesidad del cambio en las reglas de juego propias de las rela-
ciones Estado-sociedad, tambin contribuyeron al debate. Ms
recientemente, sobre todo en Amrica latina, la perspectiva de
la gobernabilidad y la tica pblica colocaron la cuestin de la
accountability entre sus preocupaciones centrales.
Con matices poltico-ideolgicos diferentes, estas distintas
corrientes de pensamiento tendieron a coincidir en un punto
central: la suerte de la democracia y, en cierto modo, del buen
gobierno est inextricablemente unida a la posibilidad de ins-
taurar efectivos mecanismos de responsabilizacin de la funcin
pblica. La incompleta institucionalizacin democrtica impi-
de que las opciones y orientaciones polticas sean un legtimo
reflejo de las preferencias ciudadanas, por lo cual el producto
de la accin del Estado suele desviarse de los objetivos formal-
mente anunciados. En la medida en que no existen adecuados
instrumentos de asignacin de responsabilidades, resulta difcil
establecer quines son los sujetos de la responsabilizacin y cul
es el objeto de la misma. Por otra parte, la dbil capacidad insti-
tucional existente para exigir el cumplimiento de los compromi-
sos, en el supuesto de que pudieran atribuirse y asumirse, cons-
pira contra la efectiva implantacin de una gestin responsable.
En resumen, la responsabilizacin tiene como principal funda-
mento la vigencia de sistemas democrticos de alta intensidad,
cuya adjetivacin expresa la vigencia de una serie de mecanis-
mos institucionales tendientes a evitar el ejercicio de un poder
discrecional por parte de los gobernantes y sus agentes. De esta
forma, esas democracias minimizan las posibilidades de que los
recursos puestos a su disposicin se vean malgastados y pueda
lograrse, en cambio, que las instituciones estatales obtengan
resultados que apunten a promover el desarrollo, la gobernabili-
dad y la equidad.
Al considerar el objeto de la responsabilizacin, resulta claro
que la rendicin de cuentas no puede reducirse a la justificacin
del uso de los insumos y que tampoco es aceptable limitarla a
los productos resultantes de su utilizacin. El cambio de nfasis
en la literatura especializada ha desplazado el inters por los
productos hacia una preocupacin por los efectos (o outcomes).
La responsabilizacin por efectos y, por consiguiente, por resul-
tados efectivos, puede contribuir a una respondibilidad amplia-
da. Por s solos, los productos no proveen indicaciones acerca
de si se lograrn los resultados ni, menos an, si se crearn con-
diciones de autosustentabilidad, que es lo que en definitiva se
pretende lograr: soluciones permanentes, cambios sustanciales,
aplicaciones ms o menos definitivas.
Pero, ante quin debe rendirse cuentas? Ciertamente, ante los
mltiples principales o clientes internos o externos al Estado,
que tienen capacidad de ejercer la responsabilizacin por las
La tecnologa informtica dispone hoy de la
capacidad necesaria para planificar, programar,
monitorear y evaluar resultados en prcticamente
cualquier rea de la gestin. En cambio, la cultura
burocrtica es mucho ms reacia a aceptar que el
desempeo quede expuesto de un modo tan objetivo
y personalizado a la mirada inquisidora de quienes
pueden demandar una rendicin de cuentas por los
resultados.
actividades y los resultados de la gestin pblica, as como por
los eventuales abusos de poder cometidos en ese proceso. Me
refiero a los polticos electos, los superiores jerrquicos, las
agencias gubernamentales de control, el parlamento, la Justicia,
los usuarios externos y la ciudadana en general.
Las tendencias ms recientes apuntan a discriminar entre los pro-
cesos de rendicin de cuentas segn las diversas problemticas
que involucran la actuacin del Estado y la multiplicidad de sus
funciones, lo cual da lugar a que sus agencias sean un mosaico di-
ferenciado que exige un tratamiento de la responsabilizacin que
tome en cuenta quines son los principales ante quienes se rinde
cuenta y cul el tipo de responsabilidad exigida en cada caso.
Sin duda, los mecanismos de responsabilizacin son innume-
rables y da a da se agregan otros nuevos. En caleidoscpica
sucesin, se han diseado y establecido, con suerte diversa, con-
troles jerrquicos internos a la burocracia; controles de cuentas,
de legalidad o judicial; el proceso legislativo de sancin de leyes;
revisin de decretos presidenciales; interpelaciones y juicio
poltico; el planeamiento estratgico y operativo, con fijacin
de metas e indicadores anuales y plurianuales; la evaluacin de
9 2 > por Oscar Oszlak
desempeo; la evaluacin de programas; la gerencia por objeti-
vos; el presupuesto por programas; los tableros de control; los
contratos de gestin; la competencia entre unidades y agencias
que brindan igual servicio y las cartas compromiso con el ciu-
dadano; la eleccin popular; el plebiscito; la iniciativa popular;
las audiencias pblicas; la revocatoria de mandato; los recursos
contra la administracin; las encuestas de opinin; y los meca-
nismos institucionalizados, con mayor o menor grado de forma-
lizacin, como la Contralora social; la Veedura Ciudadana; los
Comits de Vigilancia; el Defensor del Pueblo y otros.
Cada uno de estos mecanismos involucra a distintos principales
y agentes, internos y externos al aparato estatal, que actan
desde diferentes poderes y con una muy variada capacidad para
ejercer control o para sustraerse al mismo. Tambin cada uno
de ellos posee competencias y mbitos especficos de actuacin,
siendo diferentes los alcances del control. En ltima instancia,
la asimetra de informacin y el reducido grado de transparen-
cia que presente la gestin pueden llegar a desbaratar estos
mecanismos de atribucin de responsabilidades y de fijacin de
premios y castigos.
Control de gestin, responsabilizacin y democracia > 9 3

Tecnologa y cultura
La dificultad no radica en la complejidad de la tecnologa
requerida, sino en la disposicin cultural de los funcionarios
polticos y de carrera para someterse voluntariamente a la
lgica implacable de un sistema que, primero, registra los com-
promisos de logro de resultados mediante metas e indicadores
ms o menos precisos; luego, exige el seguimiento o monitoreo
del cumplimiento de esas metas en tiempos predeterminados,
y finalmente, expone desnudamente si se lograron o no los re-
sultados finales previstos. La filosofa de gobierno abierto mul-
tiplica hoy estas exigencias, en la medida en que los ciudadanos
pasaran a cumplir un rol mucho ms protagnico en todas
estas instancias de la gestin pblica.
La tecnologa informtica dispone hoy de la capacidad necesa-
ria para planificar, programar, monitorear y evaluar resultados
en prcticamente cualquier rea de la gestin. En cambio, la cul-
tura burocrtica es mucho ms reacia a aceptar que el desempe-
o quede expuesto de un modo tan objetivo y personalizado a la
mirada inquisidora de quienes pueden demandar una rendicin
de cuentas por los resultados.
Por eso, los cambios culturales han quedado a la zaga de las in-
novaciones tecnolgicas en esta materia. Por eso, tambin, han
tenido que multiplicarse los controles y exigencias de rendicin
de cuentas, en sucesivos intentos por compensar esa renuencia
a la respondibilidad. Una condicin esencial de una cultura res-
ponsable es la lenta decantacin en la conciencia de valores que
alienten esa disposicin tica. Los valores compartidos en este
sentido tico seguirn marcando la diferencia entre sociedades
que basan la responsabilidad en mecanismos de responsabiliza-
cin y sociedades que tienden a fundarla en la respondibilidad.
Solo la tecnologa, unida a una firme y persistente voluntad pol-
tica, podra contribuir a modificar esa cultura y cerrar la brecha.
La informacin constituye un insumo crtico en la implementa-
cin participativa de polticas, propia del gobierno abierto. En
parte, su xito depende de que se haya determinado a tiempo
cun claros son los resultados y las metas a lograr por las partes
y cul es el conocimiento disponible acerca del problema y sus
posibles soluciones. La informacin requerida debe guardar
proporcin con la dimensin del fenmeno que pretende ser
abarcado o explicado mediante su acopio y sistematizacin. Lo
que importa es que la informacin reunida y sistematizada sea
relevante y suficiente para describir, explicar, anticipar o actuar
sobre el fenmeno que demanda la atencin.
Ahora bien, como los planos de participacin de la ciudadana,
los tiempos de la gestin involucrados (planificacin, ejecucin,
control), la naturaleza y envergadura de los actores y los resulta-
dos que se quiere alcanzar varan en cada caso, son igualmente
mltiples y heterogneas las fuentes de informacin y los cana-
les de transmisin que pueden requerirse en la prctica.
Una caracterstica tpica de las fuentes de datos es que estos
casi nunca sirven en forma directa para dar cuenta de un resul-
tado o generar piezas de informacin relevantes. Esta restriccin
ha llevado a que, crecientemente, se desarrollaran tcnicas de
data mining (o minera de datos), mediante las cuales pueden
explorarse grandes bases de datos, de manera automtica o
semiautomtica, a fin de hallar configuraciones, patrones repe-
titivos, tendencias o reglas que expliquen el comportamiento de
los mismos en un determinado contexto. Las aplicaciones prc-
ticas de estas tcnicas son todava incipientes y, por lo general,
se han orientado a la bioinformtica, la gentica, la medicina, la
educacin o la ingeniera elctrica; a la deteccin de preferen-
cias de los consumidores o al descubrimiento de violaciones a
los derechos humanos a partir de registros legales fraudulentos
o invlidos en agencias gubernamentales (v.g., crceles, tribuna-
les de justicia).
Por su carcter altamente especializado, la minera de datos es
costosa, requiere procesar enormes cantidades de datos y, por
lo tanto, debe ser llevada a cabo por alguien (una universidad,
un think tank, un medio de prensa, una empresa especializada,
una agencia gubernamental, una ONG) con la capacidad tc-
nica para ello, aunque no necesariamente sea la que produzca
o demande los datos. A menudo son verdaderos intermedia-
rios que cumplen, precisamente, el rol de transformar datos
en informacin e informacin en conocimiento. En tal sentido,
pueden constituirse en aliados fundamentales de la ciudadana,
en la medida en que esta no disponga de los medios tcnicos o
materiales necesarios para elaborar indicadores sobre logro de
resultados, detectar patrones o efectuar mediciones.
Sin embargo, la informacin que producen estos intermediarios
no siempre es veraz u objetiva. Los medios de prensa pueden es-
tar subordinados a grupos econmicos o a partidos polticos de
9 4 > por Oscar Oszlak
determinado signo, por lo que sus anlisis e informes pueden ser
tendenciosos o sesgados. Las fundaciones y tanques de cerebros
pueden responder a determinados intereses poltico-ideolgicos.
Buen nmero de centros de estudios vinculados a organizaciones
corporativas, empresariales o sindicales, son creados por estas
instituciones para contrarrestar, con estudios propios, propues-
tas legislativas o polticas pblicas planteadas por organismos
estatales. Tambin la informacin sobre resultados que elabora
y difunde el gobierno puede provocar fuerte escepticismo y con-
troversia entre los observadores (v.g., los medios de opinin, los
expertos, los ciudadanos), como ocurriera en Estados Unidos
bajo el gobierno de George W. Bush. Inclusive, varios sistemas de
minera de datos, destinados a combatir el terrorismo, debieron
ser discontinuados en los Estados Unidos por violar la tica o la
privacidad, aunque algunos continan siendo financiados con
otras denominaciones por distintas organizaciones.
Por ello, del lado de los ciudadanos de a pie, estas circunstancias
crean mayor conciencia sobre el propsito de la recoleccin
de datos y su minera, el uso que se dar a los mismos, quin
los procesar y los utilizar, las condiciones de seguridad que
rodean su acceso y, lo cual no es poco, de qu modo se actuali-
zarn los datos. El terreno de la produccin de informacin es,
por lo tanto, un campo de lucha por la apropiacin de conoci-
miento que resulte verosmil y pueda ganar legitimidad ante la
ciudadana como expresin objetiva de una situacin real. En
tal sentido, resulta destacable el papel que, en principio, podran
jugar las instituciones universitarias en la produccin de inves-
tigaciones que, por desarrollarse en un contexto de mayor liber-
tad acadmica y menores presiones externas, podran garantizar
una mayor objetividad, aun cuando su vinculacin con la ciuda-
dana no haya sido hasta ahora muy relevante.
 Control de gestin, responsabilizacin y democracia > 9 5

La informacin Reflexiones finales

Los avances hacia la sociedad de la informacin han ampliado
constituye un enormemente las posibilidades de generacin de conocimiento
insumo crtico en en materia de gestin por resultados. Si desde la perspectiva de
la relacin principal-agente aceptamos que el Estado es agente
la implementacin de la sociedad y esta su principal, corresponde que nos pregun-
participativa de temos qu debe conocer el principal y qu el agente. El Estado
debe conocer si los objetivos que se propuso alcanzar en la
polticas, propia del gestin del desarrollo fueron efectivamente alcanzados porque,
gobierno abierto. cualquiera fuere el caso, debera rendir cuentas a la sociedad
por su desempeo. Para la sociedad, la rendicin de cuentas
En parte, su xito representa la base de datos esencial para juzgar si el contrato de
depende de que se haya gestin entre principal y agente se ha cumplido, si corresponde

determinado a tiempo o no renovarlo o si conviene probar con otros programas o con

cun claros son los
resultados y las metas
a lograr por las partes y
cul es el conocimiento
disponible acerca del
problema y sus posibles
otros agentes. Para el Estado, entonces, mejorar la informacin
sobre sus resultados equivale a tornar ms transparente su ges-
tin y, en caso de haber producido los resultados propuestos,
a legitimar su desempeo y a aspirar si ello fuera posible o
deseable a renovar el mandato de sus ocupantes. Por eso, todo
esfuerzo que se realice para aumentar o mejorar la calidad de
la informacin debera servir a una mejor evaluacin del cum-
plimiento del contrato de gestin entre principal y agente, entre
ciudadana y Estado.

soluciones.
9 6 > www.vocesenelfenix.com
 > 97

Hacia nuevas
formas de
control fiscal
y ciudadano
Ante al desafo que el
neoliberalismo y algunos de sus
productos emblemticos como los
parasos fiscales representan
para el financiamiento de los
Estados, es necesario pensar nuevas
formas de regulacin fiscal, sobre
todo de carcter preventivo. De
otro modo, la prctica de control
llega tarde para evitar maniobras
de evasin impositiva por parte
de grandes actores econmicos.
Tambin se impone la necesidad de
incorporar estndares de los pases
ms avanzados y mejorar los niveles
de coordinacin internacional.

por Alejandro Otero. Contador Pblico Nacional (UBA).

Magister Scientiarum en Administracin Pblica (UBA). Profesor
Regular UBA y UNM. Vice Decano Coordinador de la Carrera de
Contador Pblico - UNM. Experto en temas fiscales. El autor
agradece la colaboracin de la Dra. Graciela Castro
Introduccin Algunas enseanzas de la crisis
La prolongada crisis actual de la economa global habilita a pen- Hay un aprendizaje en este largo periplo de expansin y cri-
sar otras formas de articulacin entre el Estado, la ciudadana y sis, algo amargo pero que conviene tener presente: el auge es
los mercados, capaces de aportar a la recuperacin de un sende- portador de crisis. En la economa de mercado, el auge como
ro sustentable de crecimiento y prosperidad. Cuando decimos potencial portador de crisis no es menos daino que las pol-
otras formas de articulacin nos referimos a instancias que ticas erradas de los gobiernos; esto sugiere que, aun en el auge,
vayan ms all de la intervencin subsidiaria del Estado para conviene tener medidas de regulacin, de proaccin y de control
respaldar o sostener a los sectores afectados por la crisis y tam- por parte del Estado. El trade off crecimiento por desregula-
bin aludimos a dispositivos a nivel microeconmico que, supe- cin es uno de los apotegmas centrales del neoliberalismo y, se
rando las conocidas regulaciones macroeconmicas, mejoren la ha visto, conlleva las semillas del desastre. Por su parte, el propio
capacidad de control e incrementen los niveles de participacin, auge econmico suele actuar como dulce autoindulgente que no
tanto estatal como ciudadano. anticipa los efectos del desastre, ni dispone mecanismos preven-
En tal sentido, es necesario tener presente que esta crisis desnu- tivos, hasta que es demasiado tarde.
d el impacto debilitador de la globalizacin sobre la fiscalidad En esta lnea de pensamiento, hay cuatro lecciones de la crisis
y, en especial, la corrosiva presencia de los parasos fiscales que pueden extraerse a partir del diferencial de impacto que
sobre las fuentes de financiamiento del Estado moderno. En el han sufrido los pases en estos ya largos aos y, en particular, los
marco del apogeo del neoliberalismo, los parasos fiscales ten- pases de nuestra regin.
dieron a multiplicarse y se convirtieron en centros de captura de En primer lugar, a mayor solvencia macroeconmica, menor
ahorro de los pases con fiscalidad relativa ms dbil y en fuente impacto. Es decir, en la medida en que la capacidad de susten-
de financiamiento accesible para los mercados en auge. Con la
profundizacin de la crisis, un viejo problema hasta entonces
circunscripto a los Estados de Amrica latina y otros en desarro-
llo se extendi al mundo desarrollado.
De modo que la crisis ha puesto en escena dos cuestiones bsi-
cas del mundo moderno: el rol del Estado y su sustentabilidad
fiscal. Y resulta claro que una y otra son fuertemente interde-
pendientes.
En este contexto, este trabajo postula otras formas de presen-
cia estatal y ciudadana en los mercados que, entendemos, son
potencialmente ms eficaces para enfrentar los desafos de las
economas en el marco de la globalizacin. En especial, pon-
dremos el acento en el control fiscal y en formas y dispositivos
que permitan el control ex-ante como complemento de los tra-
dicionales controles ex-post y como forma preventiva de ilcitos
y abusos que ahorren gestiones administrativas y judiciales que
pueden evitarse.

9 8 > por Alejandro Otero

 Hacia nuevas formas de control fiscal y ciudadano > 9 9
tabilidad fiscal y los saldos externos, el balance comercial y el de
pagos, gozan de buena salud, el impacto de la crisis se morigera
y se limita al dao por merma del comercio mundial.
En segundo lugar, a mayor grado de desconexin de los merca-
dos financieros globales, menor impacto. La Argentina ilustra
bien este ejemplo, en tanto su liberacin de los designios del
Fondo Monetario y su forzada abstinencia de los mercados
voluntarios de endeudamiento, al menos hasta 2015, como
consecuencia del default y los procesos de renegociacin y judi-
cializacin (parcial) de la deuda, la mantuvieron indiferente y al
margen de las restricciones crediticias y de su devastador efecto
sobre el financiamiento del gasto pblico y las polticas de ajuste
que, por ejemplo, se dieron como respuesta en los pases del sur
de Europa.
En tercer lugar, a mayor capacidad de controlar los movimien-
tos de capitales, en especial los especulativos de corto plazo
y la fuga lisa y llana de capitales, menor impacto. La mayor
volatilidad que genera la misma crisis en el capital financiero,
la bsqueda de plazas seguras para asentar los capitales y las
presiones de las casas matrices hacia sus filiales de los pases
emergentes para girar recursos hacia ellas, tienden a perforar las
barreras y la capacidad de contencin de los pases emergentes,
deteriorando sus procesos de acumulacin local y el financia-
miento del sector pblico.
Por ltimo, a mayor capacidad de sostener el nivel de la deman-
da agregada, menor impacto. La merma del comercio mundial
se convierte en una amenaza para las exportaciones y tambin
en un problema para evitar la penetracin de excedentes de
produccin forneos mediante distinto tipo de prcticas compe-
titivas nocivas (dumping), con el consiguiente impacto negativo
sobre la produccin local. Esta tendencia al enfriamiento de la
economa requiere estmulos eficaces de la capacidad de com-
pra para no arriesgar an ms el nivel de actividad domstico.
En el caso argentino, por ejemplo, estas premisas se corroboran
y, en efecto, se observ un menor grado de impacto de la crisis
mundial que en otras economas, emergentes o no. Siendo, sin
dudas, la combinacin de la fenomenal fuga de capitales y la res-
triccin externa (necesidad de incrementar la disponibilidad de
divisas para solventar el bajo grado de integracin de la indus-
tria) los grandes desafos del proceso de crecimiento sustentable
que an perduran irresueltos.
A la vez, nuestro pas desarroll, hasta 2015, una serie de medi-
das orientadas a limitar el acceso a las divisas y las importacio-
nes, priorizando objetivos de poltica econmica como el pago
de la deuda externa y el financiamiento de insumos y bienes de
capital, consistentes con objetivos de corto plazo para paliar los
efectos de la crisis. Y, a la par, impuls una poltica de ingresos
coherente con el sostn de los niveles de demanda necesarios
para no desalentar an ms la actividad econmica.
Ese escenario plante el interrogante acerca de cules son las
competencias y las capacidades estatales que aseguran los
niveles de accin y de coordinacin necesarios para institucio-
nalizar mecanismos de regulacin que permitan prever y dirigir
las medidas y las decisiones de los actores econmicos en un
sentido compatible con el crecimiento de largo plazo. Asimis-
mo, se plante el interrogante de cmo asegurar la solvencia
fiscal, en un pas que se caracteriz por la penuria fiscal a lo
largo de su historia y que encontr durante casi diez aos una
situacin novedosa de solvencia fiscal con supervits primarios
recurrentes y disminucin de los niveles de endeudamiento
respecto del PBI.
Vamos a ocuparnos de esta cuestin, aunque, desde el inicio
de 2016, los cambios copernicanos de orientacin en la poltica
econmica y la vuelta a la liberalizacin de los mercados y al
endeudamiento restan inmediatez y urgencia a los interrogantes
planteados, pero de ningn modo los resuelven.
Globalizacin y fiscalidad
Como hemos sealado en trabajos previos, por caso, el artculo
Globalizacin y fiscalidad: una mirada desde la administracin
tributaria, publicado en el nmero 14 de esta revista, ao 2012,
prcticas cada vez ms extendidas en el marco de la globaliza-
cin y la concentracin econmica mundial, como el comercio
intraempresa, la triangulacin de operaciones y la localizacin
planeada de bases y hechos imponibles en jurisdicciones de baja
o menor tributacin relativa complejizan el accionar del Estado
y generan fenomenales excedentes financieros que evitan la
fiscalidad y agravan, an ms, las brutales asimetras que genera
el capitalismo global () Se trata de actores que operan a escala
mundial con estrategias de planeamiento fiscal sofisticadas,
que transitan con habilidad los bordes difusos de las normas
tributarias y que condensan un enorme poder de lobby, frente a
Estados que despliegan su capacidad de control solo en escala
nacional y no siempre con la voluntad poltica que demanda
enfrentar el problema () En nuestro pas, el incumplimiento
tributario a lo largo de las cadenas de valor de los exportables
no es nuevo. La brecha entre la capacidad de pago y la tributa-
cin efectiva en estos sectores fue histricamente importante.
Agricultura, ganadera, hidrocarburos, minera y pesca, entre
otros, han sabido generar condiciones favorables para evitar el
poder del fisco. La irrelevante recaudacin del inmobiliario, la
informalidad laboral, el enanismo fiscal, el trato generoso de
las normas y el ocultamiento liso y llano de operaciones son
fenmenos muy conocidos y de larga data en el pas, que muy
recientemente han comenzado a enfrentarse de modo metdico
y sistemtico.
Bajo tales condiciones, es evidente que el vnculo entre el Esta-
do y estos actores/contribuyentes no puede ser el mismo que se
tiene para con el resto. Recordemos que la igualdad en materia
tributaria refiere a la igualdad entre iguales y, por escala e impac-
to econmico, estos actores se encuentran en una condicin muy
diferente al conjunto.
De hecho, en el presente, y urgidas por las consecuencias de la
crisis global, las administraciones tributarias ms avanzadas de-
sarrollan estrategias de auditora y control de modo diferenciado
para las personas fsicas con grandes ingresos y patrimonios y
tambin para las empresas globales, con capacidad de accin y
coordinacin multijurisdiccional.
Francia, por ejemplo, adems de incrementar la presin tributa-
ria sobre el grupo ms rico de la poblacin, adopt sobre este seg-
mento medidas para reforzar la capacidad de control y disuasin
del fraude fiscal. Estas medidas, que incluyen la creacin de una
polica tributaria para los casos de mayor complejidad delictiva,
y que requieren de una investigacin criminal de los hechos, es-
tablece un control diferenciado mediante auditoras que son lle-
vadas a cabo por una unidad especializada de la administracin
francesa.

1 0 0 > por Alejandro Otero

 Hacia nuevas formas de control fiscal y ciudadano > 1 0 1
En nuestro pas, el incumplimiento tributario a
lo largo de las cadenas de valor de los exportables
no es nuevo. La brecha entre la capacidad de
pago y la tributacin efectiva en estos sectores fue
histricamente importante. Agricultura, ganadera,
hidrocarburos, minera y pesca, entre otros, han
sabido generar condiciones favorables para evitar el
poder del fisco.
Por su parte, las propias recomendaciones del G20 y la OCDE en
la iniciativa BEPS sobre erosin de la base tributaria y traslado
de beneficios hacia jurisdicciones de baja o nula tributacin, da
cuenta de esta situacin, enfatizando la necesidad de mejorar los
niveles de coordinacin internacional y de establecer un piso
mnimo y comn para el trato normativo de las operaciones
internacionales (en particular en cuanto a los precios de trans-
ferencia refiere), que elimine las debilidades actuales que posi-
bilitan el abuso por parte de las empresas globales mediante la
planificacin fiscal nociva. Esta iniciativa reconoce la relevancia
que para el financiamiento de los Estados modernos tienen las
empresas globales, ya que son determinantes en las principales
cadenas de valor, son responsables de la mayor parte de las reten-
ciones y percepciones de tributos y de las contribuciones sobre
el salario, concentran dos terceras partes del comercio y las tran-
sacciones mundiales y manejan los activos intangibles y las tran-
sacciones virtuales que desafan y envejecen a una legislacin
tributaria que sigue reposando en los conceptos de residencia y
fuente como pilares del poder de imperio del Estado. Una de las
recomendaciones de esta iniciativa consiste en requerir a estos
contribuyentes sus tax planning. Avanza incluso a promover el
acuerdo previo de precios de transaccin internacional entre las
empresas y la administracin para reducir las controversias y los
litigios, generalmente costosos y de resultado incierto para las
partes. Obviamente, poder contar con acceso a los planes fiscales
de estas empresas y llegar a acuerdos previos supone adaptacio-
nes normativas y capacidad de anlisis y evaluacin por parte de
las administraciones. En la mayora de los pases estas dos condi-
ciones deben desarrollarse, ya que no estn dadas.
En los Estados Unidos, las capacidades de control se estn orien-
tando hacia temas u operaciones especficas antes que a contri-
buyentes determinados, de modo que la administracin pueda
anticipar las operatorias y transacciones de mayor riesgo de frau-
de fiscal y luego avanzar sobre los contribuyentes que en ellas
intervienen. La evaluacin de riesgo que la IRS ( fisco estadou-
nidense) realiza desde hace ya tiempo, se desplaza de los con-
tribuyentes a los movimientos de operaciones y transacciones,
en un intento de anticipar y prever los efectos sobre los ingresos
pblicos de las dinmicas y cambiantes condiciones actuales de
los mercados. En especial esta orientacin se desarrolla sobre
las empresas globales y se apoya en el trabajo previo que desde
hace tiempo el fisco estadounidense realiza con los contribuyen-
tes calificados para prever conflictos y controversias a travs de
instancias de trabajo en conjunto y revisin de la planificacin
fiscal de estas empresas, pudiendo llegar incluso a determinar
que un contribuyente requiere ser auditado de modo permanen-
te. Existen experiencias en el mismo sentido en Amrica latina,
por ejemplo, en Brasil y Ecuador.
Como se observa, y sin perjuicio de control ex-post, donde el fisco
examina lo actuado, se evidencia una tendencia hacia los contro-
les ex-ante sobre los casos de mayor riesgo potencial. En tanto se
entiende que en el dinmico mundo en que vivimos, resulta de
gran utilidad y economa procedimental poder anticipar el des-
envolvimiento de estos grandes contribuyentes, cuyo peso es de-
cisivo en el comercio exterior y en la recaudacin de los Estados
modernos.
 En el marco del apogeo del neoliberalismo, los
parasos fiscales tendieron a multiplicarse
y se convirtieron en centros de captura de
ahorro de los pases con fiscalidad relativa
ms dbil y en fuente de financiamiento
accesible para los mercados en auge.

Algunas ideas posibles

Las cambiantes y crticas situaciones del presente, dados los
niveles de concentracin econmica y la dinmica de los acto-
res, no parecen estar llamadas a resultar pasajeras y nos inducen
a promover formas de asociacin pblico-privada de tipo micro-
econmico que complementen las tradicionales regulaciones
macroeconmicas de los Estados nacionales.
En tal sentido, parece conveniente encontrar formas de presencia
estatal y ciudadana que, a nivel microeconmico, potencien la
capacidad de regulacin y agreguen estabilizadores frente a los
efectos potencialmente devastadores de decisiones empresaria-
les temerarias en contextos de alta concentracin econmica y
fuerte inestabilidad. La Argentina no es un caso singular, en un
mundo donde 8 personas detentan la riqueza equivalente a la
que posee la mitad de la poblacin total del orbe. Para 2015, unos
5.000 contribuyentes explicaban ms de dos terceras partes de la
recaudacin tributaria total, mientras que 100 empresas genera-
ban el 75% de las exportaciones, y 50, el 60% de las importaciones.
Estas formas, que en muchos casos son frecuentes en los pases
ms desarrollados, no gozan de difusin en nuestro medio y
suelen generar gran resistencia en el mundo empresarial y sus
voceros. Solo por poner un ejemplo, est la permanente tensin
sobre las acciones que el Estado detenta en el marco del Fondo
de Garanta de Sustentabilidad de la ANSeS. All, la presin que
se ejerce desde sectores concentrados del empresariado para
liquidar esas acciones busca evitar la presencia estatal en los
directorios, presencia a la que esas acciones dan derecho y a la
que se le podra asignar un rol til a favor de la defensa de inte-
reses colectivos y generalizados (no sorprende que el gobierno
actual promueva la posibilidad de su enajenacin).
Nos referimos a cuestiones tales como la participacin en la
informacin contable financiera de las empresas, la tenencia ac-
cionaria y la consecuente ocupacin de los cargos en los direc-
torios en las compaas de cierta envergadura. Y por supuesto
tambin, a las ms difundidas formas de asociacin pblico-pri-
vada bajo la forma de empresas para el desarrollo de proyectos
de inters mutuo o estratgico, como pueden ser los de alta
tecnologa y/o la explotacin de recursos naturales.
Hemos propuesto en trabajos previos otra medida ms nove-
dosa (que puede resultar complementaria de los conocidos
controles de precios en contextos inflacionarios): se trata de la
democratizacin de los procesos de formacin de precios de los
productos bsicos y/o estratgicos. Llamamos as a dispositivos
que garanticen que la determinacin de (costos y) precios no
quede exclusivamente en manos del management de las empre-
sas, sino que puede dar lugar a la participacin de otros actores
interesados en esas decisiones, como los propios trabajadores,
los consumidores o los reguladores y/o controladores estatales.
La idea es que estas formas de participacin puedan contribuir
a romper las prcticas abusivas propias de los mercados concen-
trados y agregan previsibilidad y estabilizacin sobre decisiones
que son claves por el alto impacto que tienen sobre el bienestar
general. Por otro lado, este tipo de presencia conecta desde lo ju-
rdico con la necesidad de institucionalizar los derechos de terce-
ra generacin que expresan los colectivos de inters de los consu-
midores y usuarios y estn consagrados en nuestra Carta Magna.
El debate en torno al aumento de las tarifas pblicas en la Argen-
tina a mediados de 2016 ilustra en buena medida lo que decimos.
Curiosamente (o no), pese a la gran movilizacin de usuarios que
convoc la cuestin y a las evidentes opacidades en el acceso a la
informacin bsica de los costos de las prestaciones y sus insu-
mos, no hubo propuestas a favor de democratizar el acceso a la
informacin y menos an la formacin de los precios.
Por su parte, y en materia fiscal, para enfrentar la erosin que
la globalizacin genera sobre la fiscalidad, como se ha visto, la
construccin de una red global de administraciones tributarias
tejida en base a acuerdos efectivos de intercambio de informa-
cin (puntuales y masivos) es un paso imprescindible, lo mismo
que la armonizacin en el tratamiento de las operaciones inter-
nacionales al estilo de la iniciativa BEPS reseada anteriormen-
te. La generacin de una instancia global de coordinacin fiscal

1 0 2 > por Alejandro Otero

 Hacia nuevas formas de control fiscal y ciudadano > 1 0 3
es imprescindible. Los avances para que las centrales financieras
internacionales de los grandes grupos y las jurisdicciones con
secreto provean la informacin relevante sobre los flujos finan-
cieros y la promocin de legislacin que obligue a las institucio-
nes financieras y otras entidades que obtienen ingresos ms all
de las fronteras del pas a obrar en consecuencia, son pasos im-
portantes, cuyos efectos virtuosos y disuasivos del fraude fiscal
se han notado en el sin dudas inestimable aporte que le han
prestado al xito del actualmente vigente blanqueo (llamado
Rgimen de Sinceramiento Fiscal) en nuestro pas.
En la misma lnea de pensamiento, parece aconsejable fortalecer la
administracin tributaria local frente a estos actores, aumentando
los niveles de coordinacin e integracin entre los fiscos mediante
la construccin de una Red Federal de Administraciones Tributa-
rias y generando capacidad de anticipacin a las acciones fiscal-
mente lesivas derivadas del planeamiento fiscal nocivo.
En tanto estas ltimas son consecuencia de una elaboracin
previa que involucra a las ms altas esferas de toma de decisin
empresarial, parece conveniente anticipar efectos no deseados
sobre el erario pblico internalizando el control en la firma de
modo permanente. Es decir, superando las limitaciones propias
del control a posteriori. Nuestra legislacin brinda un marco
apropiado al respecto. En efecto la Ley de Procedimientos Ad-
ministrativos Tributarios (N 11.683) establece en su artculo 35
que la AFIP tendr amplios poderes para verificar en cualquier
momento, inclusive respecto de perodos fiscales en curso,
el cumplimiento que los obligados o responsables den a las le-
yes, reglamentos, etctera.
Por supuesto que una administracin tributaria orientada en
este sentido requiere otros recursos y formacin de personal,
nada que no se pueda lograr con voluntad poltica y una estrate-
gia adecuada. En este sentido, parece aconsejable capitalizar la
experiencia internacional ms avanzada antes citada y adaptar
la legislacin local para obligar a estos actores a presentar al
fisco su planeamiento fiscal. La creacin de la figura de un Di-
rector u Observador como miembro permanente del directorio
de las empresas de gran tamao y, especialmente, las vinculadas
al comercio exterior, capaz de considerar los efectos de aquellas
decisiones con impacto fiscal, aduanero o sobre los recursos
de la seguridad social, parece un buen modo de avanzar hacia
nuevas formas de regulacin y control frente a los desafos de la
globalizacin y en resguardo de un financiamiento sustentable
para el Estado moderno.
La exhibicin del planeamiento fiscal no necesariamente debe re-
velar informacin sensible de tipo comercial o financiera de la em-
presa, en tanto que puede ser presentada en trminos abstractos y
circunscribirse al tratamiento tributario otorgado a las operaciones
y s permitira estimar la recaudacin esperada de estas empresas
y, consecuentemente, el monitoreo temprano de los desvos ocurri-
dos. En definitiva, estamos promoviendo dispositivos de asociacin
pblico-privada a nivel microeconmico (o intraempresa), que per-
mitan prever efectos no deseados en materia de impacto econmi-
co sobre las variables clave como precios, volmenes de produccin
e inversin y el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Los niveles de concentracin econmica en la produccin y/o
distribucin de bienes esenciales alcanzan niveles inditos y
sera ingenuo pensar en revertirlos, al menos en el mediano
plazo. Son conocidos los potenciales efectos demoledores que
las decisiones abusivas o temerarias, resueltas a partir de esas
posiciones dominantes del mercado, pueden tener sobre la cali-
dad de vida de las mayoras.
Bajo estas condiciones, entonces, no parece desatinado pensar
en que el inters general tambin se dirime en espacios que,
histricamente y muy especialmente en nuestro medio, han sido
considerados privativos del empresariado como una extensin
natural de su derecho de propiedad. No se trata de afectar el
derecho de propiedad con las medidas propuestas; se trata de
aprender de la experiencia y evitar que se afecten los derechos
de las mayoras a acceder a una vida digna, a los que ninguna
democracia que se precie puede renunciar.
El fortalecimiento institucional es uno
de los objetivos clave de la Agenda
2030 de la ONU para el Desarrollo
Sostenible, aprobada a fines de
2015. Para ello, los pases debern
impulsar estrategias a fin de promover
mayores acuerdos entre gobernantes
y gobernados. El crculo virtuoso
entre los procesos de innovacin,
integracin, implementacin y
evaluacin es central en esta tarea.

Estado Abierto
para maximizar
el control

1 0 4 > www.vocesenelfenix.com
 > 105

por Marta Oyhanarte. Miembro del Comit de Expertos

en Administracin Pblica de las Naciones Unidas
Transformando nuestro mundo
En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 2015, que
tuvo lugar del 25 al 27 de septiembre en la sede de la ONU en
Nueva York, los Estados miembros aprobaron la nueva Agenda
Global conformada por 17 objetivos y 169 metas que debern
ser cumplidos de aqu al 2030. Los objetivos y metas son de
carcter integrado e indivisible y abarcan las esferas econmica,
social, ambiental e institucional. En la etapa final de un proceso
de negociacin que llev ms de dos aos y cont con una tenible (ODS). Se reconoci el imperativo de un nuevo Contrato
participacin sin precedentes de la sociedad civil, los gobiernos
se unieron detrs de una propuesta ambiciosa acordando, por
consenso, el documento Transformando nuestro mundo: la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
La nueva agenda se afirma en los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) elaborados en el ao 2000. Estos se centraban
en la reduccin del hambre y la pobreza, la disminucin de la
mortalidad infantil, la mejora de la salud materna, la enseanza
primaria universal, el combate del VIH-sida y otras enfermeda-
des, la promocin de la igualdad de gnero, la sostenibilidad del
medio ambiente y la presentacin de una alianza mundial para
el desarrollo en el 2015. Se han hecho enormes progresos en los
ODM, lo que muestra el valor de una agenda unificadora apoya-
da por metas y objetivos. A pesar de este xito, resta mucho por
hacer.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) buscan completar
aquello que los ODM no lograron y van mucho ms lejos para
abordar las causas de fondo de la pobreza y la desigualdad, as
como la necesidad universal de un desarrollo que beneficie a
1 0 6 > por Marta Oyhanarte
todas las personas. Los Estados se comprometieron a movilizar
los medios indispensables a travs de alianzas centradas espe-
cialmente en las prioridades de los ms pobres y vulnerables. La
Agenda implica un compromiso comn y universal. No obstan-
te, puesto que cada pas enfrenta retos especficos, se establece
que los Estados tienen soberana plena sobre su riqueza, sus
recursos y su actividad econmica, y cada uno fijar sus propias
metas nacionales, apegndose a los Objetivos de Desarrollo Sos-
Global para asegurar la adopcin de las polticas necesarias
que, adems, debern inspirarse en valores tales como solidari-
dad, confianza, equidad, dilogo, liderazgo tico, transparencia,
fraternidad, austeridad y respeto mutuo para facilitar un com-
promiso intenso entre los gobiernos, el sector privado y el sector
social.
En la resolucin, los Estados sealaron: Estamos resueltos a
poner fin a la pobreza y el hambre en todo el mundo de aqu a
2030, a combatir las desigualdades dentro de los pases y entre
ellos, a construir sociedades pacficas, justas e inclusivas, a
proteger los derechos humanos y promover la igualdad entre
los gneros y el empoderamiento de las mujeres y las nias, y a
garantizar una proteccin duradera del planeta y sus recursos
naturales. Por su parte, la Administradora del PNUD, Helen
Clark, mencion que este acuerdo marca un hito importante
al poner nuestro mundo en un curso integrador y sostenible. Si
todos trabajamos juntos, tenemos la oportunidad de cumplir las
aspiraciones de los ciudadanos de paz, prosperidad y bienestar,
y de preservar nuestro planeta.
 Estado Abierto para maximizar el control > 1 0 7
Qu Estado para la Agenda 2030?
Uno de los principales desafos de la Agenda es el Objetivo 16,
cuyos pilares son: paz, justicia e instituciones slidas. Para lograr-
lo, se refuerza la necesidad de elaborar indicadores que ofrezcan
datos de calidad, accesibles, oportunos y confiables para los que
la colaboracin de instituciones internacionales, la academia
y organizaciones filantrpicas adquiere gran relevancia, a fin
de aportar elementos para las decisiones polticas, as como
tambin para medir los progresos que se vayan obteniendo. Asi-
mismo, debern pensarse nuevas estrategias y aumentar las ca-
pacidades para promover mayores acuerdos entre gobernantes y
gobernados. Un camino crucial que deben transitar los pases en
pos de ese ideal es el Gobierno Abierto. La XVII Conferencia Ibe-
roamericana de Ministras y Ministros de Administracin Pblica
y Reforma del Estado aprob, en julio de 2016 en Bogot, Colom-
bia, la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto. Y lo define
as: el conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la
gobernanza pblica y al buen gobierno, basado en los pilares de
la transparencia, participacin ciudadana, rendicin de cuentas,
colaboracin e innovacin, centrando e incluyendo a la ciudadana
en el proceso de toma de decisiones, as como en la formulacin e
implementacin de polticas pblicas, para fortalecer la democra-
El reto actual implica reconocer la complejidad
de nuestro mundo, sus incertidumbres y su
caos. Implica reflexionar acerca del Estado y sus
instituciones desde una perspectiva sistmica,
que supere la mirada restrictiva de lo poltico
administrativo, lo trascienda y se centre en el ser
humano y sus necesidades ms bsicas.
cia, la legitimidad de la accin pblica y el bienestar colectivo.
Cuando hablamos de Gobierno Abierto estamos hablando de
algo ms que del uso intensivo de las nuevas tecnologas, estamos
hablando de un cambio de carcter sistmico, de la transforma-
cin de administraciones y gobiernos, de la creacin de compe-
tencias para generar un dilogo colaborativo entre funcionarios y
ciudadanos. Estamos hablando de valores. Estamos hablando de
un nuevo paradigma en la gestin pblica. Una administracin
abierta incrementa la competitividad, impulsa energa colectiva
y genera ambiente de innovacin. Con sus principios de transpa-
rencia, participacin y colaboracin, ofrece el potencial para revi-
talizar la democracia en el mundo y la forma en que el gobierno y
los ciudadanos interactan da a da dentro de ella. Si bien el Go-
bierno Abierto no es una receta mgica para todos los problemas,
es un componente esencial de la reforma del Estado (y del sistema
poltico) para el siglo XXI. El Gobierno Abierto se est expandien-
do, muchas administraciones estn adoptando esta modalidad
y estn transitando hacia la visin de una nueva cultura en la
gestin de los asuntos pblicos; en otros casos se sancionan leyes
o se publicitan las bondades del nuevo sistema, pero estas inicia-
tivas se quedan en los comienzos o fracasan porque tienen escasa
o nula capacidad de implementacin.
Dos ejemplos exitosos de Gobierno Desde sus inicios, Irekia ha mostrado rigor en las etapas del pro-
Abierto: Uruguay Concursa e Irekia ceso participativo: definir, disear, hacer, evaluar. Es una inicia-
(Gobierno Vasco) tiva afianzada que est logrando importantes modificaciones en
Uruguay Concursa (www.uruguayconcursa.gub.uy) es una los procesos, en la organizacin y en la forma de relacin entre
iniciativa de la Presidencia de la Nacin de la Repblica Oriental gobierno y ciudadana. A la aplicacin de las nuevas tecnolo-
del Uruguay. Su visin es ser un equipo competente y un vnculo gas se suman los siempre necesarios encuentros presenciales y
confiable entre el ciudadano y el Estado, garante de la igualdad marcos legales que dotan de mayor consistencia al modelo y lo
de oportunidades para acceder a la Administracin Central. Se introducen en un verdadero cambio cultural, por ejemplo: Ley
trata de una unidad perteneciente a la Oficina Nacional del de Transparencia y Buen Gobierno (2012), el Plan de Innovacin
Servicio Civil, cuya finalidad es crear y administrar el sistema Pblica (2012) y otras iniciativas en marcha. El sitio es de fcil
de reclutamiento y seleccin de personas para los organismos navegabilidad. Varios pases han mostrado su inters por esta
integrantes de la administracin central. Cuenta para ello con forma de gestin y es de desear que muchos lo pongan en mar-
un sistema informatizado que permite procesar y automatizar cha. La iniciativa ha recibido, entre otros, el premio al Servicio
diversas tareas inherentes al proceso de reclutamiento. Este Pblico de Naciones Unidas en el ao 2015.
sistema tiene dos partes diferenciadas: una que contiene todas
las tareas correspondientes al trabajo interno y otra, orientada
al pblico, que permite publicar los llamados, recibir las postu-
laciones e informar resultados para cada etapa que se cumple.
Esta iniciativa recibi en 2014 el premio al Servicio Pblico de
Naciones Unidas.
Irekia (www.irekia.euskadi.eus) es una herramienta presentada
el 25 de enero de 2010, coordinada por la Direccin de Gobierno
Abierto, dependiente de la Secretara General de la Presidencia
del pas vasco. Sin embargo, como se indica en el portal, Irekia
es el reflejo del trabajo de todas aquellas personas que tienen
responsabilidades pblicas en el Gobierno Vasco y en sus enti-
dades dependientes. Agrega que se trata de un canal de comu-
nicacin directa entre la ciudadana y la administracin a travs
de Internet con un lenguaje no administrativo y que se basa en
los tres ejes principales del Open Government: 1) Transparen-
cia: desde el Ejecutivo se pone a disposicin de la ciudadana
informacin y datos en tiempo real sobre su actividad, actua-
ciones, decisiones, planes e intenciones; 2) Participacin: las
actuaciones, leyes, decretos o medidas que toma el gobierno se
debaten, valoran y completan con las opiniones de la ciudada-
na. Pero tambin las personas interesadas plantean sus propias
propuestas, ideas o consultas para ser discutidas y analizadas; 3)
Colaboracin: el Gobierno Vasco colabora con la ciudadana, las
empresas y el resto de las administraciones vascas, aportando
herramientas innovadoras y nuevos mtodos de trabajo colabo-
rativos. Les escucha y trabajan juntos para construir una socie-
dad ms conectada.

1 0 8 > por Marta Oyhanarte

Estado Abierto para maximizar el control > 1 0 9

El desafo de ir ms all: Estado

Abierto
El reto actual implica reconocer la complejidad de nuestro mun-
do, sus incertidumbres y su caos. Implica reflexionar acerca del
Estado y sus instituciones desde una perspectiva sistmica, que
supere la mirada restrictiva de lo poltico administrativo, lo tras-
cienda y se centre en el ser humano y sus necesidades ms bsi-
cas. Implica alentar procesos que marquen una diferencia en el
modo de gestionar lo pblico. En estos ejemplos de aplicaciones
exitosas de Gobierno Abierto se aprecia el crculo virtuoso de
innovacin, integracin, implementacin y evaluacin,
como eslabones imprescindibles de un Gobierno Abierto como
poltica de Estado transversal que reconfigure la tarea de todos
los actores sociales, a travs de un cambio que permita a la so-
ciedad transitar hacia un Estado Abierto.
La innovacin es la puesta en marcha de acciones creativas
para mejorar los servicios y los procesos, y para aumentar la
eficiencia y la eficacia de las instituciones pblicas. Si bien crece
la conciencia de la necesidad de innovar en las administraciones
pblicas, son muchos tambin los obstculos que pueden pre-
sentarse al momento de concretarla: los procedimientos arrai-
gados, el temor a asumir riesgos, la ausencia de capacidades, la
falta de apoyo financiero, los diferentes intereses en juego, entre
otros. Pero a su vez, las oportunidades para innovar tambin
son muchas: nuevos liderazgos, crecimiento de la cultura de la
evaluacin, facilidad para adquirir nuevas capacidades, apoyo
poltico, extensin del uso de nuevas tecnologas, adopcin de
modelos aplicados por organizaciones no gubernamentales y
empresas privadas, as como tambin la cooperacin entre los
sectores sociales.
A la innovacin deben sumarse la integracin de polticas y la
coordinacin entre diferentes estructuras gubernamentales. El
desarrollo sostenible hace hincapi en un enfoque integral y en
la consideracin interdependiente y equilibrada de las metas y
los objetivos sociales, econmicos y ambientales. La integracin
de polticas impone repensar las prcticas habituales y conside-
rar la cooperacin entre diferentes estructuras gubernamenta-
les. Como toda medida que altere la tradicin administrativa, la
integracin no se salva de enfrentar obstculos: las estructuras
excesivamente jerrquicas, la falta de una direccin poltica
comn y estratgica, los intereses particulares a nivel sectorial,
el mal manejo de recursos y una complicada divisin del trabajo,
Si bien el Gobierno entre otros. Pero para ella tambin hay oportunidades: nuevos
liderazgos, alianzas pblico-privadas, compromiso colectivo,
Abierto no es una cooperacin internacional, reconocimiento de nuevos vnculos

receta mgica para entre gobiernos regionales, nacionales y locales, entre otras.
Innovacin e integracin interactan en una relacin de
todos los problemas, enriquecimiento y aprendizaje en el marco de la gobernanza,

es un componente entendida esta como la forma en que se han de alinear los hbi-
tos culturales, las instituciones polticas y el sistema econmico
esencial de la reforma para que una sociedad tenga la vida buena que desea.
Superado el temor a innovar e integrar, el cumplimiento de los
del Estado (y del Objetivos de Desarrollo Sostenible se har realidad si se pasa de
sistema poltico) para el la mera enunciacin de deseos hechos verbales a la imple-
mentacin de las medidas que esta aspiracin requiere. Im-
siglo XXI. plementar una poltica pblica es hacer operativa una decisin
poltica, habitualmente contenida en el marco de una norma.
La implementacin es, necesariamente, un proceso compli-
cado, cuando no conflictivo, que exige una coordinacin que
supere diferencias y d lugar a una accin colectiva armnica
y efectiva. Una poltica pblica tiene un tiempo de formacin
y, al ponerla en marcha, hay que saber que las organizaciones

El esfuerzo para cambiar el comportamiento

de gran nmero de personas exige un marco
conceptual y habilidades tcnicas que puedan
ir ajustndose a los diversos contextos, as como
tambin de una mirada temporal de mediano y
largo plazo que haga viables los cambios.

1 1 0 > por Marta Oyhanarte

 Estado Abierto para maximizar el control > 1 1 1
o los agentes sociales van a reaccionar de manera distinta, los
oficiales pblicos a quienes corresponda aplicarla van a tener
distintas conductas y los grupos destinatarios de esa polti-
ca van a dar distintas respuestas. El esfuerzo para cambiar el
comportamiento de gran nmero de personas exige un marco
conceptual y habilidades tcnicas que puedan ir ajustndose a
los diversos contextos, as como tambin de una mirada tempo-
ral de mediano y largo plazo que haga viables los cambios. Una
poltica puede estar muy bien diseada, pasar por el proceso de
aprobacin, y aun as ser totalmente ineficaz si no se implemen-
ta y se aplica correctamente. La calidad de la implementacin
depender en gran medida del grado en que los encargados de
formular polticas cuenten con los incentivos y los recursos para
invertir en las capacidades necesarias. Una implementacin
eficiente debera contar con: 1) buen diseo de la poltica a lle-
var a cabo; 2) equipo profesional y con mstica; 3) metodologa
rigurosa; 4) continua sistematizacin de las acciones; 5) buena
administracin de los recursos; 6) excelentes aliados; 7) redes de
cooperacin y articulacin; 8) desarrollo de la tarea en etapas,
y 9) evaluaciones internas y externas para poder reiniciar y
replicar lo actuado.
En tal sentido, la evaluacin de polticas pblicas entendida
no slo como un instrumento de comprobacin de la accin
pblica, sino como expresin de un juicio de valor sobre los
resultados e impactos (deseados o no) de las polticas cumple
un rol clave, porque: 1) aporta informacin relevante para la
planificacin, la asignacin presupuestaria, el establecimiento
de prioridades y la toma de decisiones; 2) es un instrumento de
aprendizaje para los gestores pblicos; 3) contribuye a la rendi-
cin de cuentas; 4) facilita el control social y la transparencia del
Estado; 5) legitima las instituciones pblicas ante la ciudadana.
La evaluacin debe encararse como un proceso a travs del cual
esta actividad se convierta en una parte aceptada, continua e
integrada a la gestin, como una fase ms de las polticas y los
programas gubernamentales. Optimiza la gestin disponer de
herramientas que faciliten la toma de decisiones, dando a cono-
cer las posibles consecuencias y el impacto social de las polti-
cas. Ello implica el reconocimiento, por parte de la administra-
cin pblica, de los beneficios de la evaluacin, porque a travs
de ella se habr podido detectar: 1) qu hay que sostener porque
se est haciendo bien; 2) qu hay que agregar porque falta, y 3)
qu hay que dejar de hacer porque no funciona. Estos tres com-
ponentes son grandes oportunidades para el aprendizaje.
Innovacin, integracin, implementacin y evaluacin
permiten ir ms all del Gobierno Abierto: son pilares de un
Estado Abierto porque facilitan un sistema de rendicin de
cuentas que se expande en las tres dimensiones imprescindi-
bles para el control: 1) dimensin horizontal, entendida como
las relaciones de control y vigilancia que establecen entre s las
agencias gubernamentales; 2) dimensin vertical, que supone el
desarrollo y fortalecimiento de mecanismos para que la socie-
dad pueda exigir cuentas a sus representantes, y 3) dimensin
diagonal, que alude a la activa participacin de los ciudadanos
en actividades de control social de las instituciones pblicas,
con miras a concretar su participacin en la toma de decisiones
y en la provisin de bienes y servicios pblicos.
Para configurar un sistema de Estado Abierto que consolide
una administracin al servicio de la ciudadana, los principios
del Gobierno Abierto deben extenderse a travs de un trabajo
integral, transversal y complementario a todos los poderes del
Estado, para ir ms all del Poder Ejecutivo, favoreciendo e in-
corporando al Poder Legislativo (Parlamento Abierto), al Poder
Judicial (Justicia Abierta) y a los distintos niveles de gobierno,
como son el plano subnacional y el local (Municipio Abierto). Es
un proceso no exento de tensiones. Para superarlas, ha llegado la
hora de hacer de la administracin un sistema experto amigable,
orientado a la comunidad y a una inclusin amplia que ofrezca
libre acceso a la informacin pblica, como requisito imprescin-
dible para facilitar los controles y desarrollar las competencias
cvicas inherentes a la convivencia democrtica.
Reflexin final
Podemos ser la primera generacin exitosa en la lucha contra
la pobreza, as como podemos ser la ltima que tenga la opor-
tunidad de salvar el planeta. El mundo ser un mejor lugar en
el 2030 si tenemos xito en nuestros objetivos. Agenda 2030.
Declaracin: Transformando Nuestro Mundo. ONU. Septiembre
2015.
El derecho social al
control pblico
La supervisin del accionar estatal es una prerrogativa de
toda comunidad y de sus miembros. Sin embargo, pese a los
esfuerzos por avanzar en el rea, subsisten algunas deudas
pendientes en los mecanismos del Poder Ejecutivo y en los
del Legislativo, en tanto que se reforz el rol controlador
del Poder Judicial ante las falencias del sistema poltico
y la administracin. Para no limitarse a ser una mera
revisin histrica de acontecimientos pasados, el control
debe resultar a la vez independiente, oportuno, articulado,
preventivo y corrector.

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por Mario Rejtman Farah. Doctor en Derecho. Fue fiscal

general de Contrataciones del Tribunal de Cuentas de la Nacin,
asesor general de la Convencin Estatuyente de la Ciudad de Buenos
Aires, vocal del Directorio del INAP, asesor de la Presidencia de
la AGN y jurado para concursos de seleccin de magistrados del
Consejo de la Magistratura de la Nacin.
El derecho al control
Los problemas que plantea en nuestro pas el control pblico no
son una cuestin demasiado novedosa y numerosos trabajos se
han ocupado de identificarlos y efectuar aportes al debate que
desde antao se da en torno a este tema. Existe adems una re-
novada preocupacin sobre las consecuencias que se derivan de
su debilidad y posiblemente se ha generado una mayor concien-
cia social respecto de ello, y de su incidencia como tema central
a la hora de poner en marcha mecanismos que contribuyan a
asegurar la legalidad del obrar estatal.
El control pblico es, a nuestro juicio, un derecho subjetivo de
toda la comunidad y, consiguientemente, de cada uno de sus
integrantes, a fin de que se pongan en marcha aquellos con-
troles suficientes, necesarios y adecuados para permitir que la
administracin pblica ajuste sus cometidos y su obrar a una
imprescindible legalidad y eficacia. Ello intenta superar la clsi-
ca y tradicional visin, expresada con claridad, entre otros, por
Montesquieu, conforme la cual es necesario que el poder con-
tenga al poder. Entendemos tambin al control como un modo
de velar por que el poder sea fiel a sus compromisos y busque
los medios que permitan mantener la exigencia de un accionar
estatal que satisfaga al bien comn. Y en tal sentido concluimos
que existe un derecho individual y social a que se ejerza tal con-
trol.
Desde nuestra perspectiva, pese a algunos esfuerzos por forta-
lecer los instrumentos y sistemas de control, existe un conjunto
de factores que no coadyuvan al cumplimiento de tal objetivo. El
derecho al control pblico tiene hoy ciertas deudas pendientes.
De no encauzarse algunas de las situaciones aqu planteadas, su
razn de ser como resguardo para el mantenimiento de la ins-
titucionalidad democrtica puede verse claramente debilitada.
Veremos algunas de dichas cuestiones.
1 1 4 > por Mario Rejtman Farah
Un derecho debilitado
En relacin con el control interno de la actividad administra-
tiva, una de las vas privilegiadas est a cargo de la Sindicatura
General de la Nacin (SIGEN). Sin embargo, no existe respecto
de dicho organismo cuyo titular es designado por el Poder
Ejecutivo Nacional (PEN) un procedimiento que le permita
informar a este sobre los hallazgos, reparos o informes ni la
obligacin para los titulares de las jurisdicciones controladas de
responder frente a los actos de control en los que se hubieran
sealado cuestiones que requieran correcciones o mejoras en
los organismos a su cargo.
El hecho de que no existan mecanismos de responsabilizacin
plenos para los funcionarios extraescalafonarios, as como la
dependencia jerrquica de aquel organismo respecto del PEN,
lo privan, al menos potencialmente, de dos herramientas ines-
cindibles del control: la posterior aplicacin de sanciones y la
independencia del controlador.
Por otra parte, la creacin y el funcionamiento de las unida-
des de auditora interna no han posibilitado ni garantizado
la existencia de controles internos. Su falta de independencia
funcional, su designacin a cargo del titular de la jurisdiccin, la
ausencia para sus integrantes de un rgimen jurdico propio que
rija su relacin de empleo, la falta de estabilidad funcional, entre
otros aspectos, han contribuido a debilitar an ms el sistema.
Respecto del control externo, en el orden nacional se intent
producir un fuerte cambio de paradigma, reemplazando el mo-
delo continental (tribunales de cuentas, rendiciones y juicios de
cuentas y de responsabilidad, controles previos a cargo exclusi-
vamente de entidades fiscalizadoras externas) por un sistema
similar al anglosajn, donde se ha puesto el nfasis en auditoras
ex-post, controles centrados en los procesos y en las causas que
pudieran provocar la existencia de actos irregulares.
 El derecho social al control pblico > 1 1 5

Para una plena efectividad del derecho

al control, el sistema republicano exige
que el Poder Legislativo no abdique de su
obligacin de contralor, ni deje de ejercer
tales atribuciones o convierta a dicha
funcin en algo inerme.
La reforma constitucional de 1994 (art. 85 CN) dispuso jerarqui-
zar a la Auditora General de la Nacin (AGN) como un rgano
El deslizamiento de lo
extrapoder de control externo independiente del sector pblico, poltico a la Justicia
en la rbita del Poder Legislativo. Sin embargo, existe un largo
camino para alcanzar tal objetivo. De hecho, la AGN queda
constituye una dimensin
circunscripta al papel de asesor del Poder Legislativo en tanto relativamente novedosa e
emite solo dictmenes no vinculantes y, aunque tambin puede
formular recomendaciones, la fuerza de estas sufre escaso efec- interesante y no debe ser
to. Los dictmenes e informes de este organismo deben a su vez totalmente desestimada
ser aprobados por la Comisin Mixta Revisora de Cuentas, con
lo cual se viola el principio de la eficacia de la funcin de control. como un medio de
La disposicin constitucional del art. 85 de la Carta Magna que garantizar el ejercicio del
establece que el presidente de la AGN es designado a propuesta
del principal partido de oposicin parlamentaria, ms el rgimen derecho al control.
legal que establece la designacin de los otros seis auditores por el
sistema de mayoras y minoras en el Poder Legislativo, debilita a
nuestro criterio al precepto constitucional. El diseo deja al pre-
sidente de la AGN, en muchas ocasiones, en minora frente a los
representantes del oficialismo. Tal sistema organizacional puede
tornar hasta ineficaz la toma de decisiones en dicho organismo.
A partir de la derogacin de la llamada Ley de Contabilidad y
su reemplazo por la ley 24.156 (de Administracin Financiera y
de Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional), tampoco
existe en el orden jurdico nacional un rgimen de responsabili-
zacin patrimonial especfico respecto de los funcionarios que
hubieran dictado actos reprochados como ilegtimos por los
organismos de control o que causaren un dao al erario pblico.
Ello provoca un vaco en el tema que no ha sido cubierto ade-
cuadamente por ninguna norma de derecho positivo. En relacin con la Oficina Anticorrupcin (OA), independien-
Por otra parte, dado que la AGN no puede actuar como que- temente de quienes sean sus titulares y la profesionalidad de
rellante en los procesos iniciados como consecuencia de las muchos de sus integrantes, existe respecto de ella un factor de
denuncias que ella formula, que an no se dict la ley que regule riesgo vinculado con las funciones que le han sido conferidas.
sus funciones y que no tiene suficientes facultades jurdicas para Su dependencia funcional de un ministerio, a su vez jerrquica-
exigir informacin necesaria para cumplir su tarea, es necesario mente subordinado al PEN, la debilita, si se persigue que cuente
atender estas cuestiones si se pretende contar con un pleno con la autonoma necesaria para controlar de modo indepen-
derecho al control. diente la transparencia de los actos de gobierno.
Asimismo, la realidad presenta un contexto de escasa in- En cuanto a los controles parlamentarios, no pueden dejar de
vestigacin a funcionarios pblicos. La Fiscala Nacional de mencionarse ciertos casos en los que el dbil, secreto o escaso
Investigaciones Administrativas, concebida para promover la funcionamiento de algunas comisiones bicamerales u ordinarias
investigacin de la conducta administrativa de diversos agentes en el mbito del Poder Legislativo, con funciones especiales de
integrantes de la administracin nacional y efectuar investiga- control y seguimiento de la actividad administrativa, debilita el
ciones en toda institucin que tenga como principal fuente de ejercicio de uno de los mecanismos bsicos para hacer efectivo
recursos el aporte estatal, muestra cierta persistente parlisis el derecho de la sociedad y de cada uno de sus miembros al con-
que en nada contribuye a alcanzar los objetivos para los que trol. Un supuesto que ejemplifica adecuadamente el problema
fue concebida. Por otra parte, nada puede hacer respecto de los aqu planteado lo muestra la ley 26.122, que prev que las cma-
funcionarios extraescalafonarios, no alcanzados por el rgimen ras del Congreso no estn sujetas a ningn plazo para expedirse
disciplinario propio de los agentes pblicos. sobre los decretos de necesidad y urgencia (DNU) que les remite

1 1 6 > por Mario Rejtman Farah

 El derecho social al control pblico > 1 1 7
el PEN. De modo que los DNU se aplican hasta que se produzca
su rechazo expreso por ambas cmaras. Esa norma posibilita
la subsistencia sin plazo de tales DNU en tanto el Congreso no
emita una decisin sobre ellos. Con esto se ignora el mandato
constitucional que obliga a su expreso e inmediato tratamiento
por el plenario de cada cmara.
Otra cuestin se vincula con el tratamiento parlamentario de la
Cuenta de Inversin, el que ha mostrado durante mucho tiempo
cierta morosidad que no contribuye a fortalecer el control del
Legislativo sobre la administracin pblica. La omisin de ejer-
cer este control priva al Estado de la posibilidad de responsabili-
zar a sus funcionarios, la que no puede, en gran medida, hacerse
efectiva, entre otras razones, si la Cuenta de Inversin no es
aprobada o rechazada. Se compromete, de tal modo, la legalidad
del obrar estatal, as como la tutela de las polticas pblicas que
debe llevar adelante el Ejecutivo, definidas por el Legislativo a
travs de las leyes de presupuesto.
Para una plena efectividad del derecho al control, el sistema
republicano exige que el Poder Legislativo no abdique de su obli-
gacin de contralor, ni deje de ejercer tales atribuciones o con-
vierta a dicha funcin en algo inerme. Para algunos, en posicin
que compartimos, una de las funciones centrales del Congreso,
quiz la ms importante, es la de control por parte de los repre-
sentantes del pueblo y de las provincias, destacndose que en
algunos sistemas polticos se la considera como prevalente o
principal respecto de la propia funcin legislativa.
Por otro lado, un aspecto relevante tiene que ver con el derecho
al control judicial de las polticas pblicas. El deslizamiento de
lo poltico a la Justicia constituye una dimensin relativamente
novedosa e interesante y no debe ser totalmente desestimada
como un medio de garantizar el ejercicio del derecho al control.
Muestra de ello es, en parte, el activismo emprendido por el
Poder Judicial frente a la inaccin de la administracin pblica
en cuestiones de derechos sociales, lo que ha revelado en diver-
sas ocasiones exitosas consecuencias.
La posible incapacidad del sistema poltico de regularse por s
mismo o las falencias de la administracin para resolver ciertas
cuestiones propias de su mbito han impulsado, tambin, el
fortalecimiento del rol de control por parte del Poder Judicial. Se
trate de casos individuales o colectivos, son siempre situaciones
ejemplares, casos lmite y con fuerte poder de incidencia. Tal
avance no debe ser entendido como una sustitucin del admi-
nistrador por el juez; antes bien, debe reconocerse que le cabe
al Poder Judicial cumplir con el objetivo de ejercer un efectivo
control sobre la actividad administrativa.
Solo por consignar un ejemplo de ello cabe recordar el caso
Mendoza, donde nuestro Superior Tribunal no solo se ex-
pidi sobre las responsabilidades que cabran a funcionarios
pblicos como consecuencia de la contaminacin ambiental
causada por la cuenca hdrica Matanza-Riachuelo y el eventual
incumplimiento de los diferentes puntos que componen el
programa. El fallo dispuso adems criterios generales para que
se cumpla en forma efectiva el programa fijado por el propio
tribunal, tendiente a la recomposicin del dao colectivo cau-
sado por dicha contaminacin, estableciendo a la par la obliga-
cin por parte de la AGN de llevar a cabo un control especfico
sobre la asignacin de fondos y la ejecucin presupuestaria de
todo lo relacionado con el plan integral de saneamiento de la
referida cuenca. La sentencia responsabiliz, adems, en for-
ma personal a los altos funcionarios a cargo de cumplir lo all
decidido.
Los casos Halabi, Verbitsky, Editorial Perfil, Greco o
Sosa, entre otros, son ejemplos donde la Justicia en ejercicio
de sus facultades constitucionales de control dispuso medidas
concretas que deba adoptar el PEN, frente a la omisin de la
administracin pblica en hacerlo.
Algunas condiciones para el
fortalecimiento del derecho al control
En principio, es necesario enfatizar en el derecho a un control
sistmicamente corrector. Si el control de la administracin
pblica no produce consecuencias o es solo una simple actitud
pasiva de verificacin de irregularidades, escasas son las utilida-
des, las ventajas y los efectos que se derivarn de su ejercicio. En
tanto no sea posible modificar, sustituir, reemplazar o intervenir
en los sistemas o normas que favorecen, propician, impulsan
o no impiden que se dicten actos reprochables, el control se
convertir en una suerte de autopsia o revisin histrica del
pasado y no lograr incidir para evitar y prevenir que se reiteren
en el futuro similares actividades ilegtimas. Su valor ser, pues,
mnimo. El control debe, as, ser corrector. Aun suponiendo que,
como consecuencia de actos de control, se determinen res-
ponsabilidades de funcionarios del gobierno y se sancione a los
responsables, ello no es suficiente si no se logra pasar de la mera
deteccin de la irregularidad en el obrar pblico a acciones co-
rrectivas. Se requiere, pues, un control que influya.
No basta aunque, por cierto, ello es necesario controlar o de-
tectar irregularidades. Tambin hay que modificar los sistemas
normativos o de gestin que permiten que aquellas ocurran.
Muchas veces no es la cuestin particular lo que ms importa,
sino cunto ella afecta al sistema, cunto puede hacerse ms
all de anular la actividad irregular, qu consecuencias se deri-
varn de un procedimiento o de una estructura que al menos
permite o posibilita su produccin. No puede perderse de vista,
si se quiere hacer efectivo el derecho al control, el objetivo de
lograr influir precisamente sobre estos sistemas.
Por otra parte, est la mirada de la ciudadana. Si por ejercicio
del derecho al control social entendemos no solo el realizado
por algunas pocas organizaciones o ciudadanos que ejercen este
rol, podemos concluir que aquel es limitado, escaso e insuficien-
te. No constituye una actividad multiforme de la sociedad, ni se
ha generado una movilizacin cvica que permita afirmar que
tenga plena eficacia. Resultara ingenuo sostener que el mero
control ciudadano puede llegar a constituirse en una panacea
frente a los problemas que presenta el control pblico. No obs-
1 1 8 > por Mario Rejtman Farah
tante, la notoria debilidad en el ejercicio de este, muestra una
preocupante situacin que corresponde dejar planteada.
Por cierto, la participacin ciudadana no es la carta de legitima-
cin para democratizar a la organizacin administrativa ni otorga
un certificado de castidad a las acciones pblicas. Sin embargo,
la otra cara de la moneda surge de algunas que han mostrado un
sistemtico esfuerzo en este sentido. Adems, en muchos casos
la sociedad ejerce un rol de vigilancia que le permite operar como
watch-dog committees en sus dominios de intervencin, o como
denunciante para lanzar voces de alerta y actuar con estrategias
de impulso o presin o como grupos de pensamiento crtico.
Tambin resta por hacer en lo relativo al derecho a un control
independiente. Resulta necesario garantizar la independen-
cia de los controladores, frente a la notoria debilidad que este
aspecto plantea. Ello ha sido una expresa recomendacin
emitida por el Comit de Expertos de la OEA en el mbito
del Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la
Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC), aten-
to el panorama que presenta esta cuestin.
Cuando decimos independiente queremos decir, por cierto, im-
parciales. Que no tengan vinculacin con el organismo o el fun-
cionario controlado, ni tengan intervencin en la produccin de
los actos que sern sometidos a su control. Pero tambin que no
estn sometidos a instrucciones u rdenes superiores. Explcitas
o implcitas. Los juegos del poder encuentran en el campo del
control un espacio frtil para dirimir all conflictos polticos. Por
ello la necesidad de que los rganos de control tengan fuerte
grado de independencia, autonoma y autarqua econmico-fi-
nanciera, tanto del Ejecutivo como del Legislativo. Es ilusorio
pretender que el control est totalmente aislado de la poltica.
Pero si, adems, no se cuenta con las herramientas, el diseo
institucional o los medios para un control independiente, sus
posibilidades de accin estarn mucho ms ceidas y acotadas.
Otro punto a destacar es el derecho a un control por resultados.
La CICC, aprobada por ley N 24.759, introdujo en el derecho po-
sitivo argentino el principio de obligatorio cumplimiento de
actuar con eficiencia en la ejecucin del gasto pblico. Las deci-
siones que no cumplan con tal estndar no son legales. Los re-
 El derecho social al control pblico > 1 1 9
Si por ejercicio del
derecho al control
social entendemos
no solo el realizado
por algunas pocas
organizaciones o
ciudadanos que
ejercen este rol,
podemos concluir
que aquel es limitado,
escaso e insuficiente.
No constituye una
actividad multiforme
de la sociedad, ni
se ha generado una
movilizacin cvica que
permita afirmar que
tenga plena eficacia.
sultados de la gestin estatal no son un agregado a la legalidad.
Oportunidad, conveniencia, mrito, resultados, son elementos
que integran la legitimidad del obrar pblico y que por lo tanto
deben ser objeto de control. La realidad nos indica que, aun
respetndose legalidades formales, cuestiones tales como facto-
res de poltica social, distribucin del ingreso, mejoramiento de
ciertos sectores, aspectos econmicos involucrados en la ges-
tin pblica, transparencia, beneficios privados, razonabilidad
del obrar estatal, etc., quedan en ciertas oportunidades fuera de
todo foco o mbito de control.
Del mismo modo, vale sealar el derecho a la publicidad en materia
de control. Esta no solo constituye el medio para que el control
sea conocido, sino tambin un objetivo estrechamente ligado a la
operatividad y a las posibilidades de ejercer el derecho a aquel. No
es despreciable la repercusin pblica que tiene el control sobre la
actividad administrativa. La visibilidad de los controles permite que
la sociedad conozca los principales ejes y cuestiones donde existen
observaciones, reparos o ilegalidades. Paralelamente, ello permite
controlar no solo al controlado, sino tambin al controlante.
Habitualmente se relaciona la publicidad con un modo de con-
trol de la corrupcin. Ms informacin implica mayor transpa-
rencia, y ello conduce a un mayor control de la accin de gobier-
no por parte de la ciudadana. Esto es verdad. Pero cabe sealar
que no es un tema necesariamente vinculado a ella, aunque, por
supuesto, tiene bastante que ver en tanto los pescados no en-
gordan en aguas transparentes. El ejercicio del derecho a saber
qu es lo que hacen los organismos de control tiene un impacto
mucho mayor y se vincula con la gobernabilidad misma.
Con dispares resultados, medios y alcances, los informes vincu-
lados a la actividad de control llegan al conocimiento de muy
pocos o tal vez circunscripto al de quienes frecuentemente
tienen escasas posibilidades de incidir sobre el sistema mismo.
En muchas oportunidades los informes y las actividades de
control son de acceso pblico, pero de ello no se deriva ni su
amplia publicidad ni, consiguientemente, su utilidad como se-
al de alerta o como modo de fortalecer el derecho al control,
como identificacin de fallas sistmicas, como indicador para
contar con herramientas que permitan un oportuno y eficaz
proceso de mejoras en el desarrollo de la funcin administrativa. El seguimiento de recomendaciones
Paradjicamente, con frecuencia a muchos funcionarios les pre- internacionales
ocupa ms la difusin que pueden tener sus actos que las san- El Comit de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la
ciones que pudieran recibir, en tanto estas difcilmente llegan. Implementacin de la Convencin Interamericana Contra la
Tambin es necesario insistir en el derecho a un control arti- Corrupcin inst a nuestro pas a fortalecer los sistemas de
culado. Muchos tienen la sensacin de que, pese a que existen auditora interna y externa de control, y utilizar efectivamente
varios organismos de control pblico, estos son insuficientes. La la informacin generada en dichas auditoras. Seal all que
pregunta que cabe formularse es cunto se articulan entre ellos para cumplir con esta recomendacin, la Repblica Argentina
para el ejercicio de sus acciones, a fin de evitar superposiciones, podra tener en cuenta las siguientes medidas: asegurar la
visiones sesgadas de la actuacin administrativa o dilapidacin existencia de un sistema efectivo de control dependiente del
de esfuerzos que se ven, as, notoriamente debilitados como Congreso sobre el gasto de fondos pblicos; dar a publicidad,
consecuencia de tal estado de situacin. cuando sea apropiado, los informes realizados por los organis-
El control debe ser asimismo preventivo. Las eventuales sancio- mos de control; establecer un sistema efectivo de sanciones por
nes o responsabilizaciones que pudieran imponerse como con- violaciones a las normas legales o reglamentaciones encontra-
secuencia de un acto de control, aunque necesarias e impres- das durante el transcurso de auditoras; garantizar la mayor
cindibles, son implcitamente la consecuencia de un accionar estabilidad e independencia de los auditores internos.
tardo que no supo prevenir. Por ello, se espera un control antici- El Poder Legislativo debera asumir una mayor intervencin
patorio, que seale las falencias del sistema, los procedimientos,
los contextos y las circunstancias que permitan generar actos
ilegtimos. Si es cierto que es mejor prevenir que curar, el prin-
cipio es tambin aplicable a la actuacin de los organismos de
control, no en relacin con el control ex-ante o ex-post, sino en
el sentido de buscar un control que influya preventivamente y
hacia adelante sobre el sistema que no sirvi o que directamen-
te propici el dictado del acto reprochado.
Los controles deben ser cercanos a la actividad controlada.
Frecuentemente, aquellos se han convertido en una revisin
histrica de actos o hechos del pasado que adems en general ya
se han ejecutado y el sistema posibilit, permiti, gener, toler
o propici que existiera una actividad irregular, con lo cual poco
puede hacerse para modificar dicho sistema y prevenir para
el futuro. La oportunidad del control permite que este tenga
repercusin poltica, institucional y tambin social, y no se con-
vierta en una mera revisin sin incidencia en el presente o en el
futuro. Desde la perspectiva que venimos analizando, el control
es tambin una poderosa herramienta preventiva. Se espera, en
tal sentido, que se sealen las falencias, los procedimientos, los
contextos y las circunstancias que permiten generar actos irre-
gulares para evitar que ello ocurra en el futuro.
Por ltimo, est el derecho a un control con sanciones y repa-
racin. Las sanciones no son una solucin en s mismas. Pero
es necesario avanzar hacia la punibilidad frente a actos que
causen perjuicio. De lo contrario, el control se convierte en algo
abstracto y sin consecuencias. Es necesario que el control sea
seguido de sanciones y que se instruyan los procedimientos
imprescindibles para obtener la reparacin econmica por los
daos causados como consecuencia de un accionar ilegtimo, o
la devolucin o recupero de lo mal habido.

1 2 0 > por Mario Rejtman Farah

 El derecho social al control pblico > 1 2 1

en el tema, especialmente comprometerse con ms vigor en Abrir nuevos caminos

la tarea de asegurar el derecho de las personas a verificar si los
organismos auditados acatan las recomendaciones de los orga-
nismos de control o si aplican sanciones con posterioridad a la
verificacin de incumplimientos o ilegalidades.
Paralelamente, cabe considerar los confluentes principios
emanados de organismos tales como las Naciones Unidas, la
Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI), la Organizacin Latinoamericana y del
Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), y
la Organizacin de las Entidades Fiscalizadoras del Mercosur,
Bolivia y Chile (EFSUR), lo que permite sostener que existen da-
tos objetivos que nos llevan a afirmar que, en esta materia, existe
un firme y progresivo orden jurdico supranacional al que el de-
recho al control no est ajeno. Ello en tanto estas organizaciones
emiten recomendaciones y fijan principios, postulados y normas
de dichas instituciones, a fin de fortalecer el control pblico.
El reconocimiento concreto de un derecho social individual
o colectivo al control es, a nuestro juicio, un principio y una
garanta del sistema republicano. Frente a un control con fre-
cuencia ausente sin aviso nos corresponde a todos nosotros,
al menos, la responsabilidad de seguir discutiendo sobre estas
cuestiones, impulsar remedios que permitan encontrar el cami-
no y, en todo caso, buscar nuevas vas, mtodos, mecanismos,
herramientas y acciones para recuperar antes de que sea de-
masiado tarde- el tiempo perdido en materia de control pblico
de la actividad administrativa.

La visibilidad de los controles permite que

la sociedad conozca los principales ejes y
cuestiones donde existen observaciones,
reparos o ilegalidades. Paralelamente, ello
permite controlar no solo al controlado,
sino tambin al controlante.
por Jos Sbattella. Presidente
de la UIF (2010/2015)

1 2 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 123

Con la prdida de capacidad

reguladora por parte los Estados,
los capitales no registrados o
provenientes de ilcitos ganaron
poder, aprovechando los circuitos
transnacionales del sistema
financiero. Frente a esto, diversos
pases impulsaron un esquema
internacional de prevencin y
combate del lavado de activos, del
cual la Argentina forma parte. La
direccin que asumi a cargo de la
Unidad de Informacin Financiera
(UIF) en 2010 busc incrementar las
capacidades normativas, operativas
y administrativas del organismo.
Esta situacin corre riesgos con la
actual gestin del Poder Ejecutivo.

Creacin del
sistema de
contralor
del lavado de
activos en la
Argentina
E l lavado de activos comenz a ser un problema
a nivel mundial a fines del siglo pasado. Las ga-
nancias de dinero provenientes de ilcitos econ-
micos podan decomisarse, siempre que se probara el delito pre-
cedente. La historia del capitalismo y sus guerras est colmada
de apropiaciones de la riqueza de los vencidos, siempre legitima-
das por los vencedores. De hecho, la definicin de tributo es: lo
que el vencido paga al vencedor. Esta concepcin se derivaba de
las conquistas imperiales. Mientras esto estaba legalizado por
los sistemas jurdicos estatales, los sectores dominantes de cada
Estado controlaban lo que era legal y lo que no. Mi abuela sola
decir: El que manda hace la ley. Era una sabia enseanza que
vena de sus ancestros campesinos de la bella Italia.
Lo que ha sucedido con la globalizacin es que los Estados na-
cionales han perdido poder ante la liberalizacin y la desregla-
mentacin del sistema financiero mundial. Esta desregulacin,
impulsada por los bancos ms importantes del mundo, desarro-
ll circuitos de transferencia de dinero muy rpidos, de rendi-
mientos muy atractivos. Esto permiti que un nmero creciente
de actores econmicos accedieran directamente a los mercados
y a los circuitos de trnsito financiero.
La aparicin de las empresas offshore que permitieron el anoni-
mato de sus propietarios, y slo se habilitan para hacer opera-
ciones en otros pases, impidiendo conocer los propietarios en que compite con capitales de origen lcito, y que puede llegar a
ltima instancia y el origen de su riqueza, fue el escenario donde dominar mercados, e incluso controlar polticamente los terri-
comenz a circular capital que no tiene dueo identificado, torios, como ha sucedido con la camorra napolitana o algunas
regiones de Mxico.
El uso creciente del escenario globalizador por las organizacio-
nes delictivas dedicadas al trfico de drogas, de armas y de per-
sonas impuls a los pases desarrollados a generar un sistema
que intentara controlar el lavado de activos producidos en esas
actividades ilcitas. La preocupacin se transform a partir de
la ltima dcada del siglo pasado en la creacin de una legisla-
cin que caracteriza como delito autnomo el ingreso al sistema
econmico de activos fsicos o monetarios provenientes de un
delito precedente, pudiendo ser realizado por un tercero que
no cometi el delito o por el propio delincuente (en este ltimo
caso se tratara de autolavado).
A partir de este esquema, se cre desde el G7 es decir, los pa-
ses centrales ms importantes el Grupo de Accin Financiera
Internacional (GAFI), con el objetivo de combatir este delito.
Luego se ampli al G20 el conjunto de los 33 pases ms impor-
tantes, y ya en el nuevo siglo, el sistema prevencin y combate
del lavado de activos abarca casi todos pases del mundo. La
Argentina, por ser parte del G20, est obligada como los dems
componentes a participar del GAFI y a cumplir sus recomenda-
ciones, poniendo en riesgo su membresa si no las llevara a cabo.

1 2 4 > por Jos Sbattella

 Creacin del sistema de contralor del lavado de activos en la Argentina > 1 2 5
La perspectiva, en el mediano plazo, es que
se corre el riesgo de entrar nuevamente en
conflicto con las obligaciones internacionales
que colocaron a la Argentina en la lista
gris de pases incumplidores de las
recomendaciones internacionales del GAFI.
El control de cumplimiento se realiza peridicamente en todos
los pases por medio de una comisin evaluadora formada por
tcnicos de otros pases miembros. En este marco, la ltima
auditora de la Argentina se realiz en el ao 2009. Sus conclu-
siones fueron que el sistema antilavado de activos y contra la
financiacin del terrorismo (ALA/CFT) presentaba fuertes defi-
ciencias en sus aspectos normativo, operativo y administrativo.
Desde el punto de vista normativo, la base de la pirmide pre-
ventiva, que est formada por las leyes que tipifican los delitos
de lavado de activos y la financiacin del terrorismo, presentaba
hasta el ao 2009 fuertes debilidades de acuerdo con los estn-
dares internacionales. En ese momento, la legislacin argentina
estableca que el delito de lavado de activos requera de la fe-
haciente demostracin del delito previo cometido. Es decir, la
figura penal de lavado de dinero estaba atada a la existencia de
un ilcito precedente. Adems, slo se poda castigar al sujeto
lavador si era un encubridor de otro responsable del delito
anterior. Por ejemplo, si un sujeto traficaba droga y l mismo
se encargaba de darle apariencia lcita al dinero proveniente de
ese delito, slo poda ser penado por el primer ilcito pero no
por lavado de dinero. Para castigar el delito de lavado de activos
se necesitaba la existencia de un encubridor encargado de dar
apariencia lcita al dinero proveniente del delito cometido por el
primero. Esta doble condicin para tipificar el lavado de activos
implic que solo una causa prosperara en diez aos de aplica-
cin de la ley.
Por otra parte, en materia de lucha contra la financiacin del
terrorismo, si bien la Argentina contaba con una ley especfica
sancionada en el ao 2006, esta no se corresponda con los
estndares internacionales y no se ajustaba a los convenios sus-
criptos por nuestro pas, como el Convenio Internacional para
la Represin de la Financiacin del Terrorismo y la Convencin
Interamericana contra el Terrorismo, que fueron incorporados
a nuestra normativa en el ao 2005 mediante las leyes 26.023 y
26.024, respectivamente.
Desde el punto de vista operativo, el sistema ALA/CFT se en-
contraba desarticulado. La Unidad de Informacin Financiera
(UIF), que es el organismo encargado de aplicar lo resuelto por
el GAFI en cada pas, no explotaba las potencialidades de la ley
vigente, no realizaba supervisiones, ni se haban aplicado san-
ciones por incumplimientos a la normativa ALA/CFT. Esto era
de suma gravedad, ya que dichas facultades estaban plasmadas
en las normas y nunca se haban aplicado ni reglamentado.
Tampoco se encontraba explotada la facultad emanada del de-
creto 2226/08, que autorizaba a la UIF a presentarse en las cau-
sas penales como parte querellante. Solo se tena registro de una
sola causa desde que el decreto fuera emitido.
Algunos organismos estatales tenan sistemas preventivos desa-
rrollados, donde algunos sujetos obligados reciban inspecciones
y supervisiones, pero a instancias del regulador; por ejemplo,
el Banco Central de la Repblica Argentina hacia el sector fi-
nanciero. Sin embargo, existan sujetos obligados que no tenan
siquiera el conocimiento de su obligacin de reportar a la UIF
y no eran supervisados. Esta situacin responda a que, en diez
aos de vigencia de la ley 25.246, la UIF no haba emitido una
resolucin que regulara las pautas objetivas para el reporte a la
totalidad de los sujetos obligados, como es el caso de tarjetas de
crdito y despachantes de aduana.
Las estadsticas son un fiel reflejo de lo antedicho: hasta el ao
2009, nunca se haban registrado reportes de los Registros Sec-
cionales de la Propiedad Automotor y de Crditos Prendarios;
las transportadoras de caudales registraban solo dos reportes
entre 2000 y 2009; el sector de seguros, 35; y los sectores de jue-
gos de azar, 14. El 90 por ciento de los reportes provenan del
sistema financiero. Se evidenciaban serias falencias en la coor-
dinacin del sistema ALA/CFT hacia los sujetos obligados. Esto
se deba, principalmente, a que no estaban claros los roles entre
los organismos supervisores y de la UIF en materia de lavado de
activos y financiacin del terrorismo. En la mayora de los casos
existan normas emanadas por la UIF y por los reguladores, con
incongruencias y superposiciones que no hacan ms que debili-
tar al sistema y confundir a los sujetos obligados.
Desde el punto de vista administrativo, los pocos Reportes de
Operacin Sospechosa (ROS) que llegaban a la UIF eran recibi-
dos en forma manual. No existan criterios de anlisis o circuitos
preestablecidos para el abordaje de los mismos. La UIF contaba
solo con un plantel de 63 empleados, entre profesionales y ad-
ministrativos, no tena autarqua financiera y no cumpla con lo
establecido por la Recomendacin 26 del GAFI (desde febrero de
2012, Recomendacin 29).
El sistema ALA/CFT argentino fue evaluado durante el ltimo
trimestre de 2009, a travs de las llamadas Evaluaciones Mutuas,
que se realizan en el marco del GAFI y GAFISUD, organismos en
los cuales la Argentina es miembro pleno. La evaluacin arroj
que, de las 40 recomendaciones para la prevencin del lavado
de activos ms 9 recomendaciones especiales para la preven-
cin de la financiacin del terrorismo (40 + 9 Recomendaciones
del GAFI), la Argentina solo cumpla con dos. Es decir, el pas
no observaba los estndares internacionales en la materia. La
gestin iniciada en febrero de 2010 asumi en medio de este
diagnstico.

1 2 6 > por Jos Sbattella

 Creacin del sistema de contralor del lavado de activos en la Argentina > 1 2 7
Resultados de gestin en el plano
internacional
Como se mencionara ms arriba, la Argentina fue evaluada en
2009 por sus pares del GAFI y, en octubre de 2010, dicha evalua-
cin (MER) arroj como resultado deficiencias estratgicas en
el sistema nacional ALA/CTF: solo 2 de las 49 recomendaciones
internacionales estaban cumplidas. A partir de ello, nuestro
pas fue sometido a dos seguimientos intensivos del GAFI y a
un seguimiento por parte de GAFISUD. Los dos seguimientos
intensivos del GAFI estaban a cargo, por un lado, del Pleno de
Representantes y, por el otro, del Grupo de Revisin y Coordina-
cin Internacional ICRG del GAFI.
Respecto de GAFISUD, el pas fue excluido del seguimiento
intensificado en diciembre de 2012, por entender que las 16
Recomendaciones Core&Key (las ms importantes de las 49
recomendaciones) se encontraban mayoritariamente cumpli-
das. En cuanto al GAFI, la Argentina cumpli un ambicioso plan
de accin presentado en febrero de 2011 y el GAFI excluy del
seguimiento intensificado al pas en junio de 2014 (ante el Pleno
de Representantes) y del seguimiento continuo (ante el grupo
ICRG) en octubre del mismo ao.
Como reconocimiento internacional a los avances en el fortale-
cimiento del sistema antilavado de dinero y contra la financia-
cin del terrorismo, en enero de 2015 la UIF de la Argentina fue
elegida representante regional de las UIF hispanoparlantes por
las 145 UIF de mundo que conforman el Grupo Egmont, un or-
ganismo internacional creado en 1997, que agrupa a las Unida-
des de Inteligencia Financiera y cuyo objeto es la construccin
de una red internacional para el intercambio de informacin,
conocimientos y tecnologas en pos de fortalecer el conocimien-
to de los entramados delictivos y del terrorismo internacional.
Asimismo, la UIF de la Argentina fue elegida para ejercer la vice-
presidencia del Grupo de Accin Financiera de Latinoamrica
(GAFILAT) en 2016, mientras que en 2017 ejercer la presiden-
cia del organismo regional.
La autonoma del delito de lavado de activos y la
instauracin de la figura del autolavado permitieron
dar mayor dinamismo a las investigaciones
judiciales. Ya no se requiere la existencia del delito
previo para la condena de lavado de activos.
Resultados de gestin en el plano
nacional
Normativa
A travs del impulso de la UIF en su rol como coordinador nacio-
nal del Sistema ALA/CFT de la Argentina, la normativa evidenci
un cambio radical en pos de la adecuacin a las necesidades
nacionales y la bsqueda de los mejores estndares internacio-
nales. Se aprobaron 4 leyes (incorporacin al Cdigo Penal de la
tipificacin del lavado; el autolavado; el decomiso sin condena; la
responsabilidad penal de las personas jurdicas; la financiacin
del terrorismo, actos terroristas, actos de terroristas individuales;
manipulacin del mercado; uso de informacin privilegiada y
eliminando los secretos en el intercambio de informacin entre
los distintos reguladores del sistema financiero, de seguros, cam-
biario y la UIF); 5 decretos (jerarquizacin y reglamentacin del
sistema ALA/CFT; creacin del Registro Nacional de Bienes Se-
cuestrados y Decomisados en el Proceso Penal; creacin del Pro-
grama Nacional de Monitoreo de la Implementacin de Polticas
para la Prevencin del Lavado de Activos y el Financiamiento del
Terrorismo; regulacin del congelamiento administrativo para
bienes terroristas por parte de la UIF; reglamentacin del nuevo
sistema del mercado de capitales), y ms de 70 resoluciones regu-
latorias de la UIF, que incluyen, entre otras, a los nuevos sujetos
obligados como las cooperativas y mutuales; el sector inmobilia-
rio; fideicomisos y clubes de ftbol, cerrando as las grietas que
existan antes de 2010, cuando no todos los sujetos obligados
estaban bajo regulacin de la UIF y deban estarlo.
La autonoma del delito de lavado de activos y la instauracin
de la figura del autolavado permitieron dar mayor dinamismo a
las investigaciones judiciales. Ya no se requiere la existencia del
delito previo para la condena de lavado de activos. Al finalizar
el ao 2015, las estadsticas permitieron vislumbrar un creci-
miento en el nmero de causas que tramitan por esta razn. En
efecto, se identificaron 484 causas que estn en proceso o en las
cuales se termin la investigacin de lavado de dinero. Tambin
se registr un total de 13 condenados por el delito de lavado de
activos, fruto de cuatro causas.
Gestin interna y resultados
La Unidad de Informacin Financiera evidenci una transforma-
cin grande tanto en su rol institucional como en su funciona-
miento. Desde el dictado del decreto 1936/2010, la UIF absorbe
las funciones de coordinador nacional y representante interna-
cional del sistema ALA/CFT y, con la reforma de la ley 25.246 de
julio de 2011, la UIF pasa a ser un organismo autrquico, aut-
nomo y descentralizado, tal como lo establece la ex Recomenda-
cin 26 (ahora Recomendacin 29) del GAFI en ese aspecto.
Los sistemas de recepcin de reportes e informacin de los su-
jetos obligados pasaron a ser en lnea, a travs de la creacin del
sistema SRO en abril de 2011. Se elimin de esta forma la pre-
sentacin en papel, y los sujetos obligados reportan las opera-
ciones sospechosas a la UIF va web, a travs de una registracin
en lnea. De tal manera, se permiti una mayor participacin y de una estructura que le permitiera supervisar a la totalidad de
federalizacin de los sujetos obligados y se alcanzaron los 40.000
sujetos obligados registrados, contra los 300 que manualmen-
te estaban registrados hasta febrero de 2010 (resolucin UIF
70/2011). La modalidad online permiti adems una federaliza-
cin de los ms de 100.000 ROS que absorbi el sistema (antes
de 2010, en diez aos solo haba a razn de 900 ROS por ao, y
haba que presentarlos en papel por mesa de entrada en CABA),
como tambin una mayor diversidad por tipo de sujeto obligado
(todos los sectores reportan).
Al crear la obligacin de informar reportes sistemticos men-
suales (RSM), mediante resolucin UIF 70/2011, la UIF contaba,
al 31 de diciembre de 2014, con ms de 51,5 millones de registros
que alimentan la base nica de datos de la UIF (SRO). Se dise
una Matriz de Riesgo que evala los reportes recibidos de acuer-
do con parmetros objetivos de impacto y probabilidad, vecto-
res que utilizan la mayora de las UIF del mundo, a los efectos
de iniciar las investigaciones (con vigencia a partir de julio de
2011). Esta matriz establece las prioridades de investigacin, a
fin de administrar los recursos humanos e informticos en for-
ma ms eficiente y ms efectiva (resolviendo los casos de mayor
importancia relativa).
Hasta 2010, la UIF nunca haba sancionado a ningn sujeto
obligado por incumplimientos, tanto en los casos de no haber
reportado como de inobservancias a las normas preventivas
ALA/CFT, aunque la facultad sancionatoria se encontraba dis-
ponible desde el ao 2000, cuando se aprobara la ley 25.246. Eso
implicaba una escasa eficacia coercitiva para hacer cumplir las
normas. Desde 2010 hasta 2015 se aplicaron 89 sanciones mo-
1 2 8 > por Jos Sbattella
netarias mediante resoluciones UIF a diversos sujetos obligados
por un monto total de 274.419.898 millones de pesos. Asimismo,
durante el perodo mencionado, se sustanciaron 236 actuacio-
nes sumariales: el 40% de los sumarios alcanza a las entidades
bancarias; el 9% a entidades dedicadas a los juegos de azar;
8,5% a escribanos pblicos; 7,5% a empresas aseguradoras; 7% a
agentes de bolsa; 5% a clubes de ftbol; y el resto a despachantes
de aduana, empresas transportadoras de caudales, emisoras
de cheques de viajeros, empresas dedicadas a la venta de joyas,
etctera.
Hasta el ao 2009, la Unidad de Informacin Financiera no haba
ejercido ningn tipo de supervisin sobre los sujetos obligados a
informar, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 20 de la ley
25.246. En el ao 2010, la UIF inici un proceso de construccin
sectores de sujetos obligados. Las bases para el funcionamien-
to de dicha estructura fueron definidas en la resolucin UIF
104/2010 y modificatorias, de donde surge un sistema de super-
visin conducido por la propia UIF y del que participan tambin
otros organismos de control, a saber: BCRA, SSN, CNV e INAES.
A modo de resumen, en dicho mbito se llevaron a cabo un total
de 11.179 actuaciones de supervisin, entre supervisiones in situ
y extra situ, la mayora de ellas dirigidas a sectores de sujetos
obligados que no haban sido objeto de ningn tipo de tarea
de control con anterioridad al ao 2010, tales como emisores
de tarjetas de crdito no bancarias; juegos de azar; escribanos,
inmobiliarias; fiduciarios; clubes de ftbol, etc. Asimismo, se re-
cibi desde los organismos de contralor especfico que forman
parte de la estructura de supervisin conducida por la UIF un
total de 603 actuaciones de supervisin concentradas en los sec-
tores financieros, burstil, de seguros, y cooperativas mutuales.
Muchos de los informes de supervisin de la UIF han sido el
insumo que permiti diligenciar varias de las sanciones ad-
ministrativas impuestas por la UIF a raz incumplimientos en
la prevencin del LA/FT. En el ao 2010, la UIF se encontraba
colaborando en 85 causas judiciales vigentes desde la creacin
del organismo en el ao 2000. En virtud del despliegue institu-
cional desarrollado en los ltimos seis aos, al 10 de diciembre
del 2015, la UIF colaboraba en 727 causas judiciales de un total
de 1.864 solicitudes que realiz la Justicia desde su creacin.
Durante el ao 2014, se realizaron 65 allanamientos y 10 proce-
samientos vinculados con esto. Casi la mitad de las colaboracio-
nes vigentes ingresaron en el ao 2015.
 Creacin del sistema de contralor del lavado de activos en la Argentina > 1 2 9

Los oficios judiciales que ingresaron a la Unidad

para requerir informacin a personas fsicas y
jurdicas constituyen una muestra ms de la
actividad que desarroll la UIF internamente y, en
particular, del creciente reconocimiento del aporte
brindado por la Unidad a las investigaciones en
curso en el Poder Judicial: el promedio de oficios
judiciales entre 2000 y 2010 era de 25 anuales,
mientras que entre 2011 y 2015 el promedio anual
pas a 183.

Los oficios judiciales que ingresaron a la Unidad para requerir

informacin a personas fsicas y jurdicas constituyen una mues-
tra ms de la actividad que desarroll la UIF internamente y, en
particular, del creciente reconocimiento del aporte brindado por
la Unidad a las investigaciones en curso en el Poder Judicial: el
promedio de oficios judiciales entre 2000 y 2010 era de 25 anua-
les, mientras que entre 2011 y 2015, el promedio anual pas a
183. En particular, en 2015 se recibieron 234 oficios judiciales.
Los cambios producidos en el sistema ALA/CFT y el alcance
nacional de las normas preventivas generaron la necesidad de
enfocar tambin los esfuerzos de la gestin en la capacitacin
de los sujetos obligados y en la participacin de los agentes de
la UIF en diversos cursos de posgrado y seminarios en entidades
de alto prestigio. Entre 2010 y 2015, la UIF respald la capaci-
tacin de 22.045 sujetos obligados a travs de los instrumentos
antes mencionados. Cabe destacar los seminarios y las partici-
paciones realizadas en la Universidad Nacional de La Plata, la
Universidad Nacional de Rosario, la Universidad Nacional de
Lujn, la Universidad de Concepcin del Uruguay, la Universidad
Nacional de Villa Mara y la Universidad Catlica Argentina.
Intervencin en causas judiciales
Rol como querellante
Desde 2008, la UIF cuenta entre sus facultades intervenir como
querellante en causas judiciales mediante el decreto 2226/2008.
Hasta 2010, solo en una causa la UIF haba solicitado ser parte
querellante, mientras que desde 2010 la UIF ha sido aceptada
como parte querellante en 178 causas penales. Puede destacarse
que 18 de ellas son de narcotrfico (casi el 40%); 15 de evasin
agravada (26% del total); 4 de trata de personas (7%), y las 20
restantes en diversos delitos. En el marco de estas causas, se
han solicitado 2 medidas de congelamiento administrativo, 13
embargos y 10 medidas de inhibicin general de bienes. Estas
medidas han afectado, a lo largo de las causas, a 171 personas
fsicas y 47 personas jurdicas.
Una de las intervenciones ms trascendentes de la UIF en su rol
de querellante fue en el marco de la causa Ale, Rubn Eduardo y
otros s/ infraccin art. 303 y asociacin ilcita, en la que el 5 de
noviembre de 2015 la Cmara Federal de Apelaciones de Tu-
cumn confirm la existencia de una asociacin ilcita liderada
por los hermanos Adolfo ngel El Mono y Rubn La Chancha
Ale, dejando firmes los procesamientos con prisin preventiva
y embargos trabados tambin sobre otros seis miembros de la
1 3 0 > por Jos Sbattella
banda imputados por el secuestro y la desaparicin de Marita
Vern. Si bien quedan pendientes medidas de prueba solicitadas
por la querella de la UIF, la resolucin adoptada por la Cmara
permite avanzar hacia la etapa de juicio oral y pblico, indito
para la impunidad con la que se ha manejado este grupo duran-
te aos.
Por otro lado, en 2015 la UIF se encontraba querellando en una
de las mayores causas por narcotrfico del pas, en la que se
juzgar a la organizacin criminal liderada por el narcotrafi-
cante transnacional Ignacio lvarez Meyendorff. La causa est
en etapa de juicio oral y estn siendo juzgados 21 integrantes
de una organizacin delictiva dedicada al almacenamiento y la
distribucin de estupefacientes, vinculada al lder colombiano.
La UIF participa activamente en la causa desde el ao 2012,
colaborando en la confeccin de informes patrimoniales que
permitieron conocer la creacin de ms de 30 empresas, sobre
todo sociedades offshore, dedicadas entre otras cosas a activida-
des agropecuarias, compraventa de inmuebles y vehculos, por
sumas cuantiosas con fondos ilcitos provenientes del narcotr-
fico.
Con respecto a la aplicacin de la ley antiterrorista, la normativa
vigente en la Argentina posibilita el congelamiento inmediato
 Creacin del sistema de contralor del lavado de activos en la Argentina > 1 3 1

El uso creciente del escenario globalizador

por las organizaciones delictivas
dedicadas al trfico de drogas, de armas
y de personas impuls a los pases
desarrollados a generar un sistema que
intentara controlar el lavado de activos
producidos en esas actividades ilcitas.

de los bienes pertenecientes a las personas identificadas como coordinacin de organismos del sistema nacional antilavado, en
terroristas. Hemos interpretado que el universo de aplicacin el Ministerio de Justicia; la capacitacin, en el Ministerio de Mo-
inmediata de esta legislacin abarca a los terroristas de Estado dernizacin, y, finalmente, la UIF fue transferida al Ministerio de
prfugos, derivados de los juicios de lesa humanidad. Fue as Finanzas. Adems, se despidi a la mayora del personal de las
como, a partir del ao 2011 hasta el 2015, se congelaron los bie- reas de inspeccin y anlisis que participaban en causas clave,
nes de 80 prfugos, lo que permiti la detencin inmediata de 18 con la visin de que hay que incentivar el autocumplimiento de
de ellos. Tambin se interpret que, en los casos de bienes apro- los sujetos obligados.
piados a los detenidos desaparecidos bajo tortura y extorsin La perspectiva, en el mediano plazo, es que se corre el riesgo de
como el caso Papel Prensa y el caso de los hermanos Iacarino, entrar nuevamente en conflicto con las obligaciones internacio-
procede el decomiso de los bienes, ya que estos delitos son im- nales que colocaron a la Argentina en la lista gris de pases in-
prescriptibles, por estar vinculados con el genocidio producido cumplidores de las recomendaciones internacionales del GAFI.
por la dictadura que asol la Argentina entre los aos 1976 y
1983. Esto motiv el intento de participar como querellante en
las causas, situacin que no fue posible por la negativa judicial
en Cmara y el abandono de esta visin por la nueva gestin
iniciada en febrero de 2016.
El resultado electoral de fines de 2015 gener el primer con-
flicto institucional con las nuevas autoridades nacionales, al
negarse estas a respetar el mandato legal que deba finalizar en
2018. Luego asistimos a un desguace del organismo, ya que se
repartieron en cuatro ministerios funciones que estaban cen-
tralizadas: la representacin internacional, en la Cancillera; la
 por Guillermo Schweinheim. Director de la Maestra en
Auditora Gubernamental, Escuela de Gobierno, UNSAM. Profesor de
la Escuela de Estudios de Posgrado de la FCE de la UBA

1 3 2 > www.vocesenelfenix.com
 > 133

El devenir de los sistemas de control desde

la ley 24.156 y la Constitucin de 1994 ha sido
irregular. En relacin con el control interno,
tras una primera etapa de progresos, luego
de 1999 los avances no fueron significativos.
Con respecto al control externo, la Auditora
General de la Nacin protagoniz algunas
mejoras y ADQUIRI visibilidad pblica. Con el
actual recambio en el Poder Ejecutivo y en el
Congreso, se abre la oportunidad de facilitar
una nueva agenda para estas dependencias.

Los mecanismos
institucionales de
control estatal:
balance del caso
argentino
Introduccin
Evaluar el modo en que el modelo institucional de control p-
blico inaugurado por la ley 24.156 de 1992 y la Constitucin na-
cional reformada de 1994 ha impactado en la responsabilizacin
por la gestin pblica no resulta una cosa sencilla.
De acuerdo con la doctrina generalmente aceptada, la respon-
sabilizacin de los gobernantes debiera resultar hoy de un com-
plejo ensamblaje de sus actitudes y del funcionamiento de los
mecanismos institucionales de control: por un lado, la propen-
sin de los gobernantes a cumplir con el orden legal vigente y a
comunicar fehacientemente a la ciudadana y a los legisladores
sobre los resultados financieros del sector pblico. Por el otro,
su inters en comprometerse con la provisin de servicios y el
logro de cambios significativos en los problemas colectivamente
identificados como necesarios de ser corregidos, asignando efi- Frente a esta complejidad, en qu dimensiones han contribui-
cientemente los recursos de todo tipo (personal, infraestructura, do los actuales sistemas de control interno y externo argentinos
insumos) para maximizar la produccin de bienes pblicos, a esta responsabilizacin esperada?
economizando el gasto y la inversin. Adems, supone lograr la Los cambios promovidos por el Programa de Reforma de la
sostenibilidad financiera del gasto y de la inversin pblica, con Administracin Financiera requeran el desarrollo de un nue-
niveles manejables de endeudamiento. A esta responsabiliza- vo sistema de control funcional con el Sistema Integrado de
cin intergeneracional debiera sumarse la responsabilidad por la Informacin Financiera (SIDIF). El desarrollo de un sistema de
sustentabilidad ambiental y la equidad de las acciones pblicas. control integrado al SIDIF implicaba principios de responsabili-
Y, ltimamente, tambin entendemos que incluye la obligacin, zacin de las autoridades jurisdiccionales y de la alta direccin
por parte del gobernante, de dar lugar a la participacin ciuda- pblica que deban ser garantizados por nuevos principios de
dana, de la sociedad civil organizada y del control de la prensa control interno.
libre, abrindose a dar informacin y participacin. Por ltimo, y En consecuencia, la existencia de los controles previos ejercidos
quiz lo ms importante, el compromiso de la tica en el manejo por el Tribunal de Cuentas de la Nacin deba ser eliminada.
de los recursos pblicos. Tanto su caracterstica de controles ejercidos por una entidad

Si bien en la dcada de 2000 la SIGEN comenz

a elaborar mapas de riesgo del conjunto de la
administracin, los efectos de esta prctica han
sido escasos. De hecho, sonados escndalos pblicos
por sobreprecios, corrupcin o falta de controles
carecieron de una accin preventiva de la SIGEN.

1 3 4 > por Guillermo Schweinheim

Los mecanismos institucionales de control estatal: balance del caso argentino > 1 3 5
fiscalizadora superior externa como su naturaleza previa no slo
eran contradictorias con una lgica de la responsabilizacin,
sino que conspiraban contra los principios de eficacia y eficien-
cia promovidos por la reforma.
La evolucin de la contabilidad gubernamental promovida por
la reforma requera asimismo la modificacin de las normas de
control externo. Las reformas a los balances jurisdiccionales y
la elaboracin de la Cuenta General del Ejercicio requeran un
nuevo modelo de control externo, basado en normas de audi-
tora que reemplazaran el anlisis y el juicio de las cuentas ejer-
cido por el Tribunal de Cuentas. Del mismo modo, las normas
de auditora deban ser igualmente aplicadas a la elaboracin
del informe sobre la Cuenta de Inversin. El reemplazo de prin-
cipios de juicio de cuentas por los de auditora gubernamental
requera modificar la naturaleza jurisdiccional administrativa
del organismo de control externo, eliminando el juicio adminis-
trativo de responsabilidad. Se opta de este modo por el reempla-
zo del Tribunal de Cuentas por un modelo de Auditora General.
Era necesario que se unificaran las funciones de contralor de la
administracin nacional y de las empresas del Estado. Careca
de sentido el esquema institucional vigente que comprenda al
Tribunal de Cuentas de la Nacin y a la Sindicatura General de
Empresas Pblicas, que a su vez no distingua claramente entre
control interno y externo. Se promovi en cambio una distincin
clara entre un sistema de control interno y uno de control exter-
no, disolviendo los dos organismos preexistentes.
Se identific al modelo de control de Canad como un buen mo-
delo a adaptar, con una auditora general, unidades de auditora
interna (UAI) y un rgano tcnico de coordinacin del control
interno. Y se fij el objetivo de desarrollar un modelo institucional
y de procesos y resultados del control, basado en principios de
responsabilizacin, accountability, auditora y retroalimentacin.
Un balance tcnico sobre cuestiones
significativas
El control interno
El devenir de los sistemas de control desde la ley 24.156 y la
Constitucin de 1994 ha sido irregular. Al inicio, la actuacin de
la SIGEN y de las UAI tuvieron un desarrollo muy significativo.
La elaboracin rpida de los primeros instructivos para las au-
ditoras internas (modelos de planificacin, programacin de
auditoras, elaboracin de informes, legajos de trabajo), la redac-
cin de las normas de control interno y auditora externa, bajo
criterios internacionalmente aceptados, la formacin extensa
de profesionales de SIGEN y las UAI en auditora operacional,
caracterizaron esta primera etapa, as como tambin el trabajo
colaborativo con la Secretara de Hacienda en las auditoras de
cierre de ejercicio y la auditora de balances de organismos des-
centralizados.
Con posterioridad a 1999, los avances no han sido muy signifi-
cativos. De hecho, la actuacin de las UAI es despareja en sus
efectos sobre el ambiente de control de los organismos. Aun hoy,
la cantidad de proyectos de auditora de gestin de las UAI son
menores, si se los compara con las auditoras contables o de
cumplimiento legal.
Si bien en la dcada de 2000 la SIGEN comenz a elaborar mapas
de riesgo del conjunto de la administracin, los efectos de esta
prctica han sido escasos. De hecho, sonados escndalos pblicos
por sobreprecios, corrupcin o falta de controles, carecieron de
una accin preventiva de la SIGEN. En general, devengados rela-
tivamente poco transparentes como el crecimiento de las trans-
ferencias a municipios, provincias, universidades, empresas, or-
ganizaciones no gubernamentales o de los fondos fiduciarios, no
merecieron una accin tcnica de la SIGEN orientada a promover
mejores mecanismos relativamente unificados de rendicin de
cuentas. Incluso, desde fines de la dcada de 2000 y hasta 2015,
la SIGEN abandon toda prctica de realizacin de auditoras a
jurisdicciones (esta prctica se ha reanudado a partir de 2016).
El control externo
La Auditora General de la Nacin es un caso extrao de enti-
dad fiscalizadora superior. Virtualmente no existen modelos
institucionales comparados donde un modelo de control no
jurisdiccional (como los Tribunales de Cuentas) tiene carcter
colegiado. Esto siempre ha sido un tem controvertido. En deter-
minados momentos de su novel historia, la AGN ha contado con
un Colegio de Auditores donde senadores y diputados eligieron
a miembros o presidentes de AGN con reconocida experticia en
administracin financiera y control (como el actual titular, Dr.
Oscar Lamberto, ex presidente de las comisiones de Presupues-
to y Hacienda de ambas cmaras, presidente de la Comisin
Mixta Revisora de Cuentas, secretario de Hacienda y auditor).
Pero este no ha sido siempre el caso. Es ms, si se tiene en cuen-
ta lo que la Constitucin establece (presidente nombrado por el
principal partido de oposicin), el presidente de la AGN puede
estar en minora en el Colegio (el caso del Dr. Leandro Despouy
entre 2002 y 2015). Esta composicin, encarnando la representa-
cin parlamentaria, ha derivado tambin en prcticas recurren-
tes de nombramiento discrecional de personal por motivos de
adscripcin poltica, sin las necesarias competencias tcnicas.
Adems, durante perodos prolongados la actividad de la AGN
tuvo escasa relevancia para el Congreso a travs de la Comisin
Mixta Revisora de Cuentas; tuvo poca visualizacin ante la opi-
nin pblica, y sus informes de auditora tuvieron escasos efec-
tos en la correccin de la responsabilidad de los funcionarios.
A ello debe sumarse que la reforma derivada de la ley 24.156
diluy la responsabilidad administrativa y patrimonial de los
funcionarios y los mecanismos sancionatorios derivados.
Sin embargo, es posible sealar algunos avances significativos.
En general, los informes de auditora aprobados por el Colegio
de Auditores han sido aprobados por unanimidad. Y ello, a pesar
de que el partido de gobierno tuvo siempre mayora en el Cole-
gio en el perodo 2003-2015. Incluso hubo casos donde miem-
bros del bloque de la mayora han votado con la minora (como

1 3 6 > por Guillermo Schweinheim

Los mecanismos institucionales de control estatal: balance del caso argentino > 1 3 7

Sin mejorar los

valores orientados a
la transparencia, la
eficiencia y a valorar
los controles internos
(de cumplimiento
legal, de los regmenes
de compras y en la cuestin de Ftbol para Todos). Si bien la responsividad
personal, de rendicin del Ejecutivo a los informes de la AGN ha sido virtualmente
documentada de nula, los informes de la AGN han servido de evidencia en casos
que se han judicializado. Esto ocurri, por ejemplo, con el infor-
operaciones de me de auditora ambiental sobre el Riachuelo y con el informe
pago, uso de fondos de las concesiones ferroviarias, en particular la lnea Sarmiento.
Una cuestin importante a sealar es que la AGN ha moder-
rotatorios, etc.), es poco nizado su Informe sobre la Cuenta de Inversin, con una parte
lo que las unidades que incluye la opinin sobre los Estados Financieros del Sector
Pblico, y otra sobre la Ejecucin Presupuestaria Anual. Todo
de auditora interna, ello en acuerdo progresivo con la Comisin Mixta Revisora de

en su actual diseo Cuentas.

Adems, se han abierto sistemas de concursos y se han realiza-
institucional, pueden do algunas acciones de capacitacin y reconocimiento de ttulos

realizar. de posgrado, lo que permite una progresiva profesionalizacin

del personal.
Las prcticas de auditora de gestin de programas con finan-
ciamiento externo han comenzado a impactar en otras reas de
la AGN, al igual que los cursos internacionales en la materia en
relacin con la OLACEFS (Organizacin Latinoamericana de
Entidades Fiscalizadoras Superiores). Este marco de vinculacin
internacional ha ido de la mano de mejoras significativas en las
prcticas de auditora de la gestin ambiental, de formulacin
del Plan Estratgico de la AGN, y de las recientemente aproba-
das normas de auditora externa, en un todo de acuerdo con las
recomendaciones internacionales.
Finalmente, la AGN ha mejorado sensiblemente su vinculacin
con la sociedad civil y los medios de comunicacin durante la
gestin Despouy, tambin en el marco de las recomendaciones
generalmente aceptadas. Esta dimensin no es una cuestin
menor. Por primera vez desde su creacin, la actuacin de la
AGN, la composicin de su Colegio de Auditores y su presiden-
cia han cobrado relevancia en la agenda meditica. Posiciona-
miento institucional que puede augurar avances en los prximos
tiempos.
Hacia una agenda para el control
institucional y la mejora de la
responsabilizacin
El recambio institucional tanto en el Poder Ejecutivo como en
la composicin del Congreso puede facilitar una nueva agenda
para el control institucional de SIGEN, las UAI y la AGN, con el
objetivo de la mejora de la responsabilizacin de gobernantes y
funcionarios. Aqu van algunas ideas.
1. Lo ms importante es mejorar el ambiente de control interno,
especialmente en el Poder Ejecutivo Nacional y en las jurisdic-
ciones que lo componen. Incluso en las universidades pblicas
(el caso de las universidades merece an debates importantes:
el Consejo de Rectores cuestiona la coordinacin tcnica de
SIGEN, fundado en el principio de autonoma, argumento que
ciertamente el autor de esta nota no comparte). Sin mejorar los
valores orientados a la transparencia, la eficiencia y a valorar
los controles internos (de cumplimiento legal, de los regmenes
de compras y personal, de rendicin documentada de operacio-
nes de pago, uso de fondos rotatorios, etc.), es poco lo que las
Unidades de Auditora Interna, en su actual diseo institucional,
pueden realizar. La filosofa de Gobierno Abierto que el actual
Ejecutivo sostiene seguir, puede ser un fundamento moral.
2. La SIGEN debiera tener una actitud ms proactiva. Elaborar
nuevamente buenos mapas de riesgo y compartirlos con el
Presidente y el Gabinete. Trabajar con la Secretara de Hacienda
en los mecanismos de documentacin de respaldo de las opera-
1 3 8 > por Guillermo Schweinheim
ciones, sobre la base de los riesgos identificados. Llevar proyec-
tos de reglamentacin obligatoria de la documentacin de res-
paldo (legal y de resultados) para mejorar la responsabilizacin.
En particular, porque su guarda puede hoy mejorarse sensible-
mente por la progresiva digitalizacin de los expedientes, una
meta de modernizacin del gobierno.
3. Hay que retomar de modo agresivo la formacin continua del
personal de SIGEN y las UAI, que ha tenido fuertes discontinui-
dades.
4. Los concursos pblicos para el personal de las UAI debiera ser
una prioridad de los procesos de profesionalizacin.
5. Los auditores internos titulares (cuya designacin es compe-
tencia de la autoridad jurisdiccional) debieran ser seleccionados
por algn mecanismo que suponga la efectiva certificacin de
competencias de auditor gubernamental, que garantice idonei-
dad, profesionalismo e independencia de criterio.
6. La prctica en el mbito del control interno de la auditora de
gestin debiera aumentar significativamente en la planificacin
anual de auditora.
7. La SIGEN debiera institucionalizar formatos que normaticen
las caractersticas y la oportunidad de realizacin de auditoras
de fraude, dado los graves problemas de transparencia y corrup-
cin que han afectado el erario pblico.
Los mecanismos institucionales de control estatal: balance del caso argentino > 1 3 9

Por primera vez desde su

creacin, la actuacin de la AGN,
la composicin de su Colegio de
Auditores y su presidencia han
cobrado relevancia en la agenda
meditica. Posicionamiento
institucional que puede augurar
avances en los prximos tiempos.

8. La Auditora General de la Nacin debiera realizar su plani-

ficacin anual sobre la base de un mapa de riesgo, para poder
maximizar sus esfuerzos.

9. La poltica de concursos y capacitacin, incluidos los mecanis-

mos de la cooperacin internacional, debieran profundizarse en
la AGN.

10. La Comisin Mixta Revisora de Cuentas debiera darse un nue-

vo reglamento. En general, parte de la escasa responsividad del
Ejecutivo a los informes de la AGN derivan del antiguo formato
de trabajo de esta comisin del Congreso de la Nacin.

11. La SIGEN y la AGN debieran compartir mapas de riesgo y

legajos de trabajo y sus planificaciones anuales. Esto evitara su-
perposiciones, retrabajos y maximizara los efectos del control
interno y externo.

12. La SIGEN, la Secretara de Hacienda, el Ministerio de

Modernizacin, la Jefatura de Gabinete y la AGN debieran reali-
zar un trabajo conjunto para llegar a un modelo compartido de
responsabilizacin legal, financiero contable y por resultados de
gobernantes y funcionarios.

Son solo algunas ideas. Estas y otras podran ayudar a que el

ideal republicano actual de la responsabilizacin se encamine a
las mejores prcticas internacionales.
La regulacin
estatal de las
empresas pblicas
privatizadas
La venta de empresas estatales durante
los aos 90 fue, entre otras cosas, una
manera de obtener divisas para sostener
el esquema de convertibilidad monetaria. Al
privatizar los servicios pblicos, el Estado
perdi capacidad de establecer polticas y
de actuar como regulador en reas clave,
cuyo destino qued fijado exclusivamente a
criterios empresariales privados. Algunas de
estas limitaciones fueron superadas y otras
permanecieron, incluso tras los procesos de
renacionalizacin de principios del siglo XXI.

1 4 0 > www.vocesenelfenix.com
 > 141

por Carlos M. Vilas. Director de la Maestra en Polticas

Pblicas y Gobierno, y de la Revista Perspectivas de Polticas
Pblicas UNLA. Director y presidente del Directorio del Ente
Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios entre 2003 y 2006.
Presidente del Directorio del Ente Regulador de Agua y
Saneamiento entre 2007 y 2015, en representacin del PEN
C ada privatizacin es su propia historia y esa his-
toria fija los alcances y lmites, xitos y fracasos
de la regulacin estatal. Muchas lecturas de po-
ca presentaron a las privatizaciones como producto de modas
ideolgicas impuestas desde los centros del poder financiero
global (grandes bancos, organismos multilaterales de financia-
miento, la Secretara del Tesoro de Estados Unidos). Ideologa e
imposiciones existieron, pero no es menos cierto que las carac-
tersticas de los escenarios locales y los magros resultados de los
previos intentos heterodoxos de ajuste apuntalaron la decisin
y el modo en que ella se encar. Constreidos los gobiernos por
severas necesidades financieras, la privatizacin de activos es-
tatales se present como una va de acceso a recursos lquidos
para el saneamiento de las arcas fiscales, y como una prueba
hacia afuera de la seriedad de sus intenciones polticas lo que
en nuestros das se denomina volver al mundo que avalaron
la incorporacin a programas de reestructuracin y reendeu-
damiento promovidos por el gobierno de Estados Unidos (plan
Baker y, ms tarde, Brady). En la medida en que formaban parte
de la reversin de un estilo de desarrollo de ms de medio siglo
a travs de gobiernos democrticos y dictaduras militares, las
privatizaciones acoplaron con relativa facilidad con los pilares
ideolgicos de los grupos dominantes locales mejor articulados
con los mercados externos, siempre hostiles hacia un Estado
que se comportaba con relativa independencia de sus particula-
res intereses de clase.
La privatizacin de empresas estatales fue un ingrediente del
esquema de convertibilidad monetaria, aunque algunos tmidos
intentos haban sido iniciados durante el gobierno del presiden-
te Alfonsn. Se recordar que uno de los pilares del esquema era
la correspondencia entre la masa de circulante y las reservas
1 4 2 > por Carlos M. Vilas
convertibles del BCRA. En las catastrficas condiciones de la
economa argentina de fines de la dcada de 1980, la venta de
empresas estatales, la transferencia de servicios pblicos y su
conversin en activos de no residentes, fueron el recurso vi-
sualizado por el gobierno de entonces para hacerse de divisas
que contribuyeran a construir el respaldo duro del circulante
local. La rpida apertura externa de la economa argentina, par-
ticularmente la industrial y los servicios de infraestructura, fue
asimismo un mensaje para convencer a potenciales inversores
de la firmeza de la decisin gubernamental y parlamentaria de
abandonar el intervencionismo estatal, al que se responsabiliza-
ba del descalabro que dio por tierra con el gobierno del doctor
Alfonsn. Esta transferencia de activos y los correspondientes
flujos financieros no fueron acompaados, en general, por la
incorporacin de innovaciones tecnolgicas, nuevos criterios
de organizacin productiva, pero s dependencia respecto de
las estrategias globales de produccin/comercializacin de los
nuevos propietarios o adjudicatarios. Posiblemente la principal
excepcin a este panorama la constituye la privatizacin de la
empresa de telecomunicaciones. Tuvo lugar en una poca en
que todas las empresas del ramo en Amrica latina enfrentaban
severas dificultades financieras y tcnicas para incorporarse a
las nuevas tecnologas ( fibra ptica, telefona celular y otras).
La privatizacin/extranjerizacin fue la herramienta a la que se
ech mano para ingresar en esos mbitos.
En la visin de sus promotores, y en el clima de poca, la pri-
vatizacin fue ms que cambiar de manos la empresa o el
servicio de que se tratara; por sus articulaciones sistmicas,
fue condicin de viabilidad de la convertibilidad financiera y,
simblicamente, el regreso al mundo y esta, a su turno, de
la recuperacin de la estabilidad monetaria. En consecuencia,
 La regulacin estatal de las empresas pblicas privatizadas > 1 4 3

En la medida en que
formaban parte de la
reversin de un estilo la transferencia de la propiedad de los activos, o su concesin,
de desarrollo de ms de involucr en los hechos la transferencia de la poltica referida al

medio siglo a travs de sector o servicio respectivo. As, no slo se privatizaron los ferro-
carriles, el correo, las telecomunicaciones, la seguridad social,
gobiernos democrticos el espacio radioelctrico, el servicio de agua y saneamientos, o
la produccin y comercializacin de hidrocarburos: tambin se
y dictaduras militares, privatiz la elaboracin de las polticas referidas a esos campos.
las privatizaciones La poltica de transporte qued, en medida sustancial, en manos
de los concesionarios de los servicios, del mismo modo que la
acoplaron con relativa expansin del servicio de agua y cloacas se dej a merced de
facilidad con los los criterios de rentabilidad empresarial, a los compromisos de
remesa de utilidades a las casas centrales o a otras subsidiarias,
pilares ideolgicos de a la subordinacin de los prestadores locales a la integralidad
los grupos dominantes de la gestin y la contabilidad de la matriz transnacional, como
fue el caso reiterado del ascenso de las napas de agua en varios
locales mejor distritos del conurbano bonaerense.
articulados con los Las limitaciones y dificultades de la regulacin estatal expre-
saron, en su terreno especfico, este conflicto entre lo local y lo
mercados externos, global, y entre los intereses corporativos y el bienestar general:
siempre hostiles marcos regulatorios insuficientes, contratos en permanente
renegociacin o reinterpretacin, predominio de la racionalidad
hacia un Estado que global-financiera respecto de las caractersticas sustantivas

se comportaba con de la empresa o rea en cuestin, limitaciones de los entes re-

guladores para acceder a informacin suficiente y pertinente
relativa independencia sobre costos, atrasos injustificados en el cumplimiento de las
metas, etc. Tuvo lugar as una distancia considerable entre la
de sus particulares teora de la regulacin y su desenvolvimiento efectivo. La situa-
intereses de clase. cin fue particularmente notoria en los casos de servicios que
configuran monopolios naturales, en los que el principio de la
competencia no acta en trminos econmicos, como la pro-
duccin y provisin de agua potable y saneamiento. No fue una
regulacin residual, como plante una mirada crtica, pero s practic comprometi, especialmente desde fines de los aos
una regulacin que tuvo que abrirse paso a frecuentes intentos
de cooptacin de los organismos reguladores por los respectivos
regulados, tanto en cuestiones centrales como colaterales.
Las limitaciones y las dificultades en el desempeo de la fun-
cin regulatoria obedecieron a una variedad de motivos. Ante
todo, la asimetra de poder entre el regulador y el regulado,
incluso entre el regulado y el Estado formalmente responsable
de la poltica respectiva. Incidi tambin la inexperiencia local
en estos asuntos. Desde sus inicios, estas empresas y los servi-
cios que prestaban eran de naturaleza pblica y de patrimonio
estatal (algunas desde el ltimo tercio del siglo XIX), y en esa
conceptualizacin integraban el acervo doctrinario de los gran-
des partidos polticos que forjaron el sistema institucional de
la Argentina moderna. La definicin de costos, tarifas, etc., era
explcitamente poltica, en un permanente trade-off entre los
parmetros microeconmicos de las empresas y metas y obje-
tivos en gran medida externos. El tipo de clculo poltico que se
1 4 4 > por Carlos M. Vilas
sesenta, el desenvolvimiento de las empresas y deterior la cali-
dad y cobertura de los servicios que prestaban. La propuesta de
la regulacin estatal y sus diversas modalidades vino de la mano
de los mismos actores que impulsaron la privatizacin: el Banco
Mundial y una variedad de empresas de consultora y de consul-
tores que llegaron de la mano de aquel para ensear cmo se
hace y, en algunos casos, resultaron formalmente designados
en el personal gerencial del organismo regulador. A diferencia
de pases donde los esquemas regulatorios fueron el resultado
de procesos de prueba y error y de prolongada decantacin en
un intercambio entre empresas, administracin pblica, tribu-
nales, acadmicos y organismos financieros (Estados Unidos o
Inglaterra, por ejemplo), en la Argentina los nveles reguladores
debieron aprender leyendo manuales y sobre la marcha, cami-
nando a la zaga del regulado en un sendero en el que, por las
condiciones institucionales ya mencionadas, este pisaba fuerte.
Recin despus de la crisis de 2001-02, y sobre todo con la nue-
 La regulacin estatal de las empresas pblicas privatizadas > 1 4 5

va visin poltica aportada por el gobierno surgido en mayo de
2003, la funcin reguladora comenz a desplegar muchas de las
potencialidades enunciadas por la teora. Aun con ese cambio
en la poltica regulatoria impulsada desde el ms alto nivel de
gobierno, los organismos regulatorios contaron con instrumen-
tos reglamentarios de eficacia reducida y, por imperio de la
normativa legal general, sus decisiones deban ser avaladas, en
ltima instancia, por un poder judicial que se maneja con sus
propios tiempos, sus propios criterios y sus propios estilos, en
un esquema institucional en el que las empresas prestadoras
contaban con la asistencia legal de los ms prestigiosos estudios
jurdicos, muchos de cuyos integrantes enseaban en las mejo-
res universidades del pas, redactaban los tratados de derecho
administrativo ms utilizados y convertan en doctrina jurdica
los puntos de vista de sus representados.
La herramienta sancionatoria principal fueron las multas por
incumplimiento de diferentes aspectos del marco regulatorio,
pero en no pocas ocasiones resultaba ms rentable a la empresa
abonar la multa que emprender las acciones correctivas ordena-
das por el regulador apostando a un final judicial favorable, o
negociable, en todo caso de trmite prolongado. En ocasiones,
se presentaron dificultades legales para que la multa impuesta a
la empresa revirtiera monetariamente a los usuarios que haban
pagado por un servicio no prestado, o bien no prestado con la
calidad requerida por el marco regulatorio segn la interpreta-
cin del regulador, cuando esos usuarios eran de muy variado
tipo y los reclamos sumaban miles o decenas de miles. Se regis-
traba en estos casos un claro desfase entre el valor agregado de
la sancin aplicada a la empresa en el caso del marco regula-
torio de la concesin de AASA el mximo era de $a 600 mil y
la montaa de facturas domiciliarias por pequeas diferencias,
que adems eran deducidas del precio de subsiguientes facturas.
Posiblemente los casos ms exitosos de convergencia regula-
toria entre el organismo regulador, la demanda de los usuarios
y el poder judicial lo constituyeron el llamado rebalanceo de
las tarifas telefnicas, que permiti devolver a los usuarios una

Las limitaciones y
las dificultades en el
desempeo de la funcin
regulatoria obedecieron a
una variedad de motivos.
Ante todo, la asimetra de
poder entre el regulador y
el regulado, incluso entre
el regulado y el Estado
formalmente responsable
de la poltica respectiva.
 Las restricciones a la regulacin
practicadas por las firmas
privatizadas encontraron cierto
complemento en el pragmatismo
de las organizaciones sindicales
respectivas. A travs de figuras
como los programas de propiedad
participada (PPP), algunas empresas
incorporaron como socios menores
a sus sindicatos y neutralizaron as
la conflictividad que podra haber
hallado eco en ellos, por ejemplo, el
impacto de la reduccin de personal
derivada de la privatizacin.

1 4 6 > por Carlos M. Vilas

 La regulacin estatal de las empresas pblicas privatizadas > 1 4 7
mirada de pequeas diferencias de tarifa que las empresas
telefnicas se guardaban para s, y los que culminaron con los
fallos Mendoza, ratificado por la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, y 18 de Octubre, de la Cmara Federal de La Plata,
respecto de los daos ambientales generados por la concesio-
naria Aguas Argentinas SA por la contaminacin del Riachuelo
y por la omisin de realizacin de obras para revertir el ascenso
de las napas freticas ocasionadas por el modo de desempeo
de la concesin.
La contabilidad regulatoria, que permite analizar la estructura
de costos efectivamente relevante para el clculo tarifario, no
fue incorporada a los marcos regulatorios; en la regulacin del
sistema de agua y saneamiento recin fue posible hacerlo a
partir de 2006, cuando la empresa fue renacionalizada y todos
los actores del sistema de regulacin y control pasaron a formar
parte del mbito estatal. Pero, al mismo tiempo, la disolucin
del ente regulador (ETTOS) dio paso, en el nuevo esquema, a un
ente (ERAS) que, a pesar de su denominacin, qued reducido a
una funcin de control, quedando a cargo del Estado central la
funcin regulatoria. Tampoco se cont con la herramienta del
benchmarking o regulacin por comparacin, aunque en algunos
servicios, como el del sistema metropolitano de agua y sanea-
miento, no existe en el mundo una empresa de magnitud tal
como para utilizarse como patrn de comparacin en materia
de costos, calidad, productividad, etctera.
Las restricciones a la regulacin practicadas por las firmas pri-
vatizadas encontraron cierto complemento en el pragmatismo
de las organizaciones sindicales respectivas. A travs de figuras
como los programas de propiedad participada (PPP), algunas
empresas incorporaron como socios menores a sus sindicatos
y neutralizaron as la conflictividad que podra haber hallado
eco en ellos, por ejemplo, el impacto de la reduccin de personal
derivada de la privatizacin. Similarmente, la participacin en
las utilidades avalada por el sistema PPP puede haber incidido
en la pasividad sindical frente a la conflictividad social detonada
por las alzas de tarifas y el impacto ambiental, como tambin en
la mediacin en esos conflictos entre el Estado y la empresa. En
la cuestin de las tarifas, la posicin de los gremios con repre-
sentacin en los directorios de las firmas aval, como cuestin
de principio, la posicin de estas.
Estos factores tambin ilustran sobre el comportamiento
fluctuante de las organizaciones de usuarios y consumidores.
Aunque el derecho de usuarios y consumidores fue incorporado
a la reforma constitucional de 1994 (art. 42), solamente uno de
los organismos reguladores (ETOSS) decidi la creacin de una
comisin de usuarios, integrada por representantes designados
por las organizaciones respectivas aun antes de la sancin de
una legislacin nacional al efecto y se hizo cargo del financia-
miento de su operatoria (Res. ETOSS 8/99). En 2002 se dise
un sistema de tarifa social para los usuarios domiciliarios cuyos
ingresos no les permitan hacer frente a la tarifa del servicio de
agua y cloacas, sistema que se ampli en 2004. Los alcances y
la eficacia de su desempeo siguen siendo cuestin abierta al
debate. Un punto a destacar es el muy bajo involucramiento que
tuvieron respecto de las demandas de expansin de los servicios
a las reas/poblacin marginadas de las prestaciones. El papel
que desempearon en cuestiones referidas a la prestacin del
servicio (tarifa, calidad y similares) contrasta con su inactividad
en este asunto que, obviamente, movilizaba a quienes por de-
finicin no eran an, literalmente, usuarios y no encontraban
representacin en las asociaciones.
El balance que es posible extraer de todo esto es matizado. A
partir de la delimitacin poltico-institucional de sus incum-
bencias, los entes reguladores cumplieron de manera aceptable,
en general, con las responsabilidades derivadas de los marcos
normativos; en particular, a poner coto a algunas de las ms
evidentes omisiones y extralimitaciones de las firmas presta-
doras. Diseados como organismos descentralizados dotados
de autonoma y autarqua, en general su eficacia reguladora
estuvo siempre vinculada con su sensibilidad a los lineamientos
gubernamentales respecto de las respectivas reas de poltica
pblica; es posible identificar una consistente correspondencia
entre esos lineamientos y el desenvolvimiento de la regulacin,
tanto en la dcada de 1990 como, en sentido diferente y opues-
to, en la siguiente; aunque tambin es cierto que el paso de una
actitud gubernamental contemplativa o incluso tolerante hacia
el desempeo de las firmas privatizadas, a una de ms acucioso
escrutinio, obedeci tanto a los sealamientos regulatorios y
sancionatorios de los entes como a la presin de sectores im-
portantes de la opinin pblica, particularmente de sus secto-
res ms vulnerables, por el impacto de los incumplimientos en
la salud y la calidad de vida. Por su parte, la conformacin co-
legiada de sus cuerpos directivos as diseada para fortalecer
su representatividad contribuy a la lentitud de su funciona-
miento y a la instalacin de tensiones y de conflictos internos
respecto de las decisiones del organismo en torno a aspectos
concretos, de los que a menudo las empresas privatizadas saca-
ron provecho.