UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAP

PR-REITORIA DE PESQUISA E PS-GRADUAO

MESTRADO EM DIREITO AMBIENTAL E POLTICAS PBLICAS

PAULO SRGIO ABREU MENDES

O ICMS ecolgico previsto na Lei Estadual n 322/1996 como

instrumento de poltica pblica ambiental no estado do Amap

Macap
2009
 PAULO SRGIO ABREU MENDES

O ICMS ecolgico previsto na Lei Estadual n 322/1996 como

instrumento de poltica pblica ambiental no estado do Amap

Dissertao de mestrado apresentada ao

Programa de Ps-graduao em Direito
Ambiental e Polticas Pblicas (PPGDAP)
da Universidade Federal do Amap
(UNIFAP) como requisito parcial para
obteno do grau de mestre.

Orientador: Professor Doutor Raul Jos de

Galaad Oliveira.

Macap
2009
 Dados Internacionais de Catalogao na Publicao
Biblioteca do Centro de Ensino Superior do Amap - CEAP
Bibliotecrio Jos Augusto S. Souza CRB2 /1110

M538i MENDES, Paulo Srgio Abreu

O ICMS ecolgico previsto na lei Estadual n. 322/1996
como instrumento de poltica pblica ambiental no Estado do
Amap / Paulo Srgio Abreu Mendes; Orientador Prof. Dr. Raul
Jos de Galaad Oliveira.__ Macap, 2009
151p. : il.

Dissertao (Mestrado) - Programa de Ps-Graduao em

Direito Ambiental e Polticas Pblicas da Universidade Federal
do
Amap, Macap, 2009.

1. Direito Ambiental Amap 2. Tributao ambiental

Amap. 3. ICMS ecolgico - Amap. . Estado filosofia. I. Ttulo

CDD 22.ed. 341.347098116

 PAULO SRGIO ABREU MENDES

O ICMS ecolgico previsto na Lei Estadual n 322/1996 como instrumento de poltica

pblica ambiental no estado do Amap.

Dissertao de mestrado apresentada ao Programa de Ps-graduao em Direito

Ambiental e Polticas Pblicas (PPGDAPP) da Universidade Federal do Amap
(UNIFAP).

Banca Examinadora

......................................................................................
Professor Doutor Raul Jos de Galaad Oliveira
Presidente/Orientador
Universidade Federal do Amap (UNIFAP)

.....................................................................................
Professor Doutor Ricardo ngelo Pereira de Lima
Membro
Universidade Federal do Amap (UNIFAP)

.....................................................................................
Professor Doutor Edson Ferreira de Carvalho
Membro
Universidade Federal de Viosa (MG)

.....................................................................................
Professora Doutora Luciana Costa Fonseca
membro
Universidade da Amaznia (UNAMA)

Aprovada em: 22/05/2009.

Macap
2009
 minha me, Ruth , e ao meu pai,
Armindo (in memorian), pelo
exemplo de vida. minha esposa,
Rosana, pelo apoio incondicional
nesses anos. Aos meus filhos,
Raffael e Paulo Filho, pela pacincia
em saber esperar e por entenderem
as tantas ausncias.
aqueles que atravancam meu
caminho. Eles passaro
Eu... passarinho
Mrio Quintana
AGRADECIMENTOS

Tarefa inglria agradecer a todos, sem esquecer ningum. Primeiro

quero agradecer aos 17 colegas do mestrado, Ivana, Odair, Sabrina, Kopes,
Fernando, Cntia, Jorielson, Moraes, Ulisses, Daniela, Estela, Adilson, Cntia, Linara,
ngela Utzig, ngela Ubaiara, Ktia. O companheirismo antes e depois das aulas foi
fundamental para o sucesso desta caminhada. Em especial, quero agradecer
Ivana, ao Odair, Sabrina, e Linara, pelos trabalhos que fizemos juntos.
Aos funcionrios do programa de mestrado, que colaboraram com
todos ns. Mas, a Neura tratava a mim com um carinho e uma ateno especial.
Muito obrigado: sem voc eu no conseguiria.
Aos professores do programa de mestrado, que foram fundamentais
para ampliao de nossos horizontes. Tantas exigncias, leituras e trabalhos
contriburam para nossa formao tcnica. Mas alguns professores extrapolaram a
relao professor/aluno e transformaram-se em verdadeiros orientadores, para o
ensino, a pesquisa, e a vida. Professor Ricardo ngelo, sempre solicito e disposto a
ler nossos textos, um verdadeiro co-orientador; Professor Joo Feitosa, que sempre
exigiu o nosso mximo; Professor Edson Carvalho, a delicadeza em pessoa.
Ao meu orientador, Professor Raul Galaad, pela pacincia, dedicao e
seriedade no trato com a pesquisa. Fundamentalmente, incentivou minha autonomia
intelectual e definiu o rumo a ser seguido por essa pesquisa.
Aos meus colegas da Seo de Controle e Acompanhamento Tributrio
(SACAT) da delegacia da Receita Federal do Brasil em Macap, Melquesedeque,
Stlio, Dulce, Ftima, Waldira, Gorete, Favacho, Dlcio, Themis, Afonso, Renilda e
Celina pela pacincia e apoio realizao deste mestrado. Agradecimento especial
ao Lcio, pelo apoio na hora de arrumar os arquivos no Word e no Excel, alm das
cpias, claro.
De todo o Brasil e do exterior recebi o apoio de ilustres professores,
que mesmo sem me conhecerem pessoalmente mostraram um esprito de
solidariedade ao pesquisador, enviando textos, livros em PDF, orientaes e at
informaes estatsticas que somaram na finalizao da dissertao. So eles:
Professora Claudia Dias Soares, de Portugal, e Professor Tlio
Rosembuj, da Espanha, pelas indicaes bibliogrficas na rea de tributao
ambiental; Professor Clovis Cavalcanti, de Pernambuco, pelos ensinamentos na
rea da economia ambiental; Prof. Ronaldo Seroa da Motta, de So Paulo, pelos
ensinamentos na rea da tributao ambiental e valorao do meio ambiente.
Professor Wilson Loureiro, pai do ICMS ecolgico, atualmente o
maior estudioso do assunto, colaborou enormemente enviando informaes para
confeco da dissertao.
Aos meus alunos da graduao no Centro de Ensino Superior do
Amap, onde exero a docncia, pelo apoio e incentivo dado, em especial, ao
Jonas, Mara e ao Vidal, que realizaram suas monografias de curso em minha rea
de pesquisa e muito contriburam nas leituras e pesquisas.
Ao meu colega de Coordenao do curso de Direito do CEAP, Elias
Salviano, a pacincia em pessoa, grande companheiro que sempre estimulou a
finalizao dessa pesquisa. Suellen, nossa secretria da Coordenao, tambm
grande incentivadora. Estendo os agradecimentos aos Diretores Acadmico e
Administrativo do CEAP, Charles Chelala e Glucio, e Coordenadora Pedaggica
Elizabeth, pela compreenso e apoio nos momentos difceis de conciliar. Ao
Professor Assis, do CEAP, pela imensa colaborao com os dados estatsticos - sua
pacincia e dedicao comigo so inesquecveis.
Ao Professor Leonil Amanajs, Diretor Geral do CEAP, por acreditar
em nosso trabalho e seriedade no trato com a educao.
Muito obrigado a todos, sintam-se abraados, homenageados e
beijados e tambm co-autores dessa pesquisa, que sem vocs no se completaria.
RESUMO

MENDES, Paulo Sergio Abreu. O ICMS ecolgico previsto na Lei Estadual n 322/1996
como instrumento de poltica pblica ambiental no estado do Amap. Dissertao (Mestrado em
Direito Ambiental e Polticas Pblicas) no Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental e
Polticas Pblicas sob a orientao do Professor Doutor Raul Jos de Galaad Oliveira. Macap:
UNIFAP, 2009. 151p.

A presente dissertao refere-se anlise do ICMS ecolgico no Estado do Amap,

como instrumento de poltica pblica de proteo ao meio ambiente. A metodologia
de trabalho utilizou tcnicas qualitativas e quantitativas: a pesquisa bibliogrfica, a
consulta a banco de dados, documentos e a realizao de visitas em rgos
pblicos. A apresentao de dados quantitativos ocorre principalmente em tabelas.
O Estado pode utilizar Instrumentos Econmicos de proteo ao meio ambiente. O
Direito Tributrio um desses instrumentos. Conjugado com o Direito Ambiental
exsurge a tributao ambiental. No Brasil, o ICMS ecolgico tem sido a experincia
mais bem sucedida. No se trata de um novo imposto mas da distribuio, por
intermdio de critrios ecolgicos, dos recursos do Imposto Sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS), de competncia dos Estados-Membros, porm
pertencentes aos municpios. Os objetivos da pesquisa foram analisar os princpios
estruturantes do ICMS ecolgico, verificar os critrios ecolgicos de distribuio do
ICMS pertencente aos municpios e previstos na Lei Estadual n 322/1996 e propor
modificaes nos critrios de distribuio de receitas tributrias do ICMS para o
Estado do Amap.

Palavras-chave: Tributao Ambiental, ICMS ecolgico, Amap.

ABSTRACT

MENDES, Paulo Sergio Abreu. The ecological ICMS preview in the State Law n
322/1996 as instrument of environmental public policies in the state of the Amap.
Dissertation (Master in Environmental Law and Public Policies) - Program of Up-
graduation in Environmental Law and Public Policies, UNIFAP, Macap. 2009. 151p.

The present dissertation mentions the analysis to it of the ecological ICMS in the
State of the Amap as instrument of public policies of protection to the environment.
It was used as work methodology qualitative and quantitative techniques: the
bibliographical research in set the consultation the data base, documents and
accomplishment of visits in public agencies. The presentation of quantitative data
occurs mainly in tables. The State can use economic Instruments of protection to the
environment. The Tax law is one of these instruments. Conjugated with the
environmental law arise the environmental taxation. In Brazil, the ecological ICMS
has been the experience most succeeded. One is not to a new tax, but about the
distribution for intermediary of ecological criteria of the resources of the Tax on
Circulation of Merchandises and Services (ICMS), of competence of State-Member,
however pertaining to the cities. The objectives of the research had been to analyze
the structural principles of the ecological ICMS, to verify the criteria ecological of
distribution of the pertaining ICMS to the cities and foreseen in the State Law n
322/1996 and to consider modifications in the criteria of prescription distribution of
the ICMS for the State of the Amap.

Keywords: Environmental, Ecological ICMS, Amap.

RSUM

MENDES, Paulo Sergio Abreu. ICMS cologique prevu dans la loi de l'tat n
322/1996 comme instrument de politique publique environnementale dans l'tat de
l'Amap. Dissertation (Matrise en Droit Environnemental et Politiques Publiques) -
Programme de Post Graduation en Droit Environnemental et Politiques Publiques,
UNIFAP, Macap. 2009. 151p.

Cette dissertation se rapporte l'analyse de ICMS cologique dans l'tat de

l'Amap, comme instrument de politique publique de protection l'environnement. Il
s'est utilis comme mthodologie de travaille techniques qualitatives et quantitatives :
la recherche bibliographique ensemble la consultation banque de donnes,
documents et ralisation de visites dans des agences publiques. La prsentation de
donnes quantitatives se ralise principalement dans des tableaux. L'tat peut
utiliser des instruments conomiques de protection l'environnement. Le Droit
Tributaire est un de ces instruments. Conjugu avec le Droit Environnemental
appartre la tributation environnementale. Au Brsil, ICMS cologique a t
l'exprience meilleur russie. Il ne s'agit pas d'un nouvel impt, mais de la
distribution par l'intermdiaire de critres cologiques des ressources de l'Impt Sur
Circulation de Marchandises et de Services (ICMS), de comptence des tats
membres, nanmoins appartenant aux municipalits. Les objectifs de la recherche
ont t analyser les principes que forme la structure de ICMS cologique, vrifier les
critres cologiques de distribution de ICMS appartenant aux municipalits et prvus
la Loi De l'tat n 322/1996 et proposer des modifications dans les critres de
distribution de recettes tributaires de ICMS pour l'tat de l'Amap.

Mots-cl: Tributation Environnementale, ICMS cologique, Amap.

 ROL DE ABREVIATURAS

APA rea de Proteo Ambiental

APL Arranjos Produtivos Locais
APP reas de Preservao Permanente
CEAP Centro de Ensino Superior do Amap
CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
COEMA Conselho Estadual do Meio Ambiente
CENUMAD (ECO/92) Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento
CO Gs Carbnico
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
DPZON Diretoria de Estudos Projetos e Zoneamento Ambiental
Esec Estao Ecolgica
FEAM Fundao Estadual de Meio Ambiente
Flona Floresta Nacional
FPE Fundo de Participao dos Estados
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias, Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao.
IE Imposto de Exportao
IEF Instituto Estadual de Florestas
IFCA ndice Final de Conservao Ambiental
II Imposto de Importao
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IOF Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro
Ou sobre Operaes Relativas a Ttulos ou Valores
Mobilirios.
IQM ndice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente
IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores.
IR Imposto sobre a Renda
IRV Remediao de Vazadouros
IRMA Mananciais de Abastecimento
IRUC ndice de Restrio da Unidade de Conservao
ISA ndice de Saneamento Ambiental
ISSQN Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
ITBI Imposto sobre a Transmisso inter vivos, a qualquer ttulo,
por Ato Oneroso, de Bens Imveis, por Natureza ou
Acesso Fsica, e de Direitos Reais sobre Imveis, exceto
os de Garantia, bem como Cesso de Direitos a sua
Aquisio
ITCMD Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doaes de
quaisquer Bens ou Direitos
ITR Imposto Territorial Rural
IUCN International Union for Conservation of Nature and Natural
Resources
MT Estado do Mato Grosso
NATURATINS Instituto Natureza Tocantins
OECD Organization for Economic Co-Operation and
Development
OFC Outras Florestas de Conexo
ONGs Organizaes No Governamentais
PARNA Parque Nacional
PBZ Plano Bsico de Zoneamento
PDSA Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
p.p. Pontos Percentuais
PPGDAP Programa de Ps-graduao em Direito Ambiental e
Polticas Pblicas
PNMA Poltica Nacional do Meio Ambiente
PNMT Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque
PT Partido dos Trabalhadores
Rebio Reserva Biolgica
RL Reserva legal
Resex Reserva Extrativista
RPPN Reserva Particular do Patrimnio Natural
SANS Sociedade Amapaense para a Natureza e Solidariedade
SEFIN Secretaria Estadual de Finanas
SEMA Secretaria Estadual do Meio Ambiente
SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel
SEPLAN Secretaria de Estado do Planejamento
SE Stios Especiais
Snuc Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SUS Sistema nico de Sade
STF Supremo Tribunal Federal
UC Unidades de Conservao
UNIFAP Universidade Federal do Amap
VAF Valor Adicionado Fiscal
TI Terras Indgenas
MRMI Matrcula na Rede Municipal de Ensino do Municpio
CMA Capacidade Mnima de Atendimento do Municpio,
ICMAI Somatrio ndice de Conservao dos Municpios
Amapaenses
ICMA ndice de Conservao dos Municpios Amapaenses
SER Secretaria da Receita do Estado
I ndice de Conservao do Municpio
FCMi Fator de Conservao do Municpio i
FCE Fator de Conservao do Estado
FCMi Fator de Conservao do Municpio i
FCMij Fator de Conservao da Unidade de Conservao j no
Municpio i
rea Ucij rea da Unidade de Conservao j no Municpio i
rea Mi rea do Municpio i
FQ Fator de Qualidade
 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Distribuio das competncias tributrias na CRFB, 1988 34

Tabela 2 - Distribuio das receitas tributrias do ICMS 61
Tabela 3 - Evoluo da superfcie das UCs e outras reas protegidas at
1991 e de 1992 at agosto de 2007 (em hectares) registradas para efeito de
63
crdito de ICMS ecolgico
Tabela 4 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e
percentuais antes e depois da introduo do critrio ecolgico no Estado de
65
So Paulo
Tabela 5 Critrios de redistribuio do ICMS e percentuais antes e depois
da introduo do critrio ecolgico no Estado de Minas Gerais 69
Tabela 6 - Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e
percentuais antes e depois da introduo do critrio ecolgico no Estado de
72
Rondnia
Tabela 7 Critrios percentuais de distribuio das receitas tributrias do
ICMS no Estado de Mato Grosso, Lei Complementar n 157/04 76
Tabela 8 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e
percentuais antes e depois das Leis n 11.899 e 12.432 no Estado de
80
Pernambuco
Tabela 9 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e
evoluo dos percentuais da Lei n 1323/02 no Estad o do Tocantins 82
Tabela 10 Padro de desenvolvimento sustentvel e conservao da
biodiversidade e dos recursos naturais no ICMS ecolgico no Estado do
85
Piau
Tabela 11 Critrios do ndice final de conservao ambiental IFCA do
Estado do Rio de Janeiro 88
Tabela 12 Estados brasileiros com ICMS ecolgico implementado at
2009, percentuais de repasse e critrios 91
Tabela 13 ICMS ecolgico nos Estados Brasileiros e os Critrios de
Redistribuio 92
Tabela 14 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e
percentuais antes e depois da introduo do critrio ecolgico no Estado do
95
Amap
Tabela 15 Escalonamento da aplicao dos ndices de distribuio do
ICMS pertencente aos Municpios do Amap (Anexo I da Lei n 0322/1996
96
de 23 de dezembro de 1996 - a que se refere o inciso II do Art. 2)
Tabela 16 - Anexo V da Lei n 0322/1996 de 23 de dezembro de 1996.
Tabela fator de conservao para categorias de manejo de unidades de
110
conservao
Tabela 17 - Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do
Estado do Amap no perodo 1997 a 2001 - valores em R$ 1,00 112
Tabela 18 - Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do
Estado do Amap no perodo 2002 a 2007 - valores em R$ 1,00 113
Tabela 19 - Evoluo das Unidades de Conservao em Minas Gerais no
perodo de 1999 at dezembro de 2008 117
Tabela 20 - Clculo do critrio ambiental do ICMS ecolgico amapaense no
ano de 2007 119
Tabela 21 - Critrios e percentuais da distribuio de parcelas do ICMS 122
Tabela 22 - Proposta de modificao do ICMS ecolgico no Amap 124
 LISTA DE FIGURAS, QUADROS E GRFICOS

FIGURAS

Figura 1 - Grfico de Pigou 49

Figura 2 - Recursos do ICMS ecolgico 79

Figura 3 - Unidades de Conservao no estado do Amap 101

QUADROS

Quadro 1 - Unidades de Conservao no Amap 100

Quadro 2 - Critrio de distribuio de receita do ICMS no Amap previsto na

Lei Estadual n 322/1996 e sua vinculao ecolgica 103

Quadro 3 - Diviso do ICMS para o ano de 2008 conforme critrio ecolgico

do art. 2, II, 7, da Lei 0322/1996 108

GRFICOS

Grfico 1 - ICMS 1997 Participao dos 14 municpios e de Macap e

Santana 114

Grfico 2 - ICMS 200 Participao dos 14 municpios e de Macap e

Santana 115
 SUMRIO

INTRODUO .................................................................................................... 17

CAPTULO 1. OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO ICMS ECOLGICO .. 22

1.1 PRINCPIOS ESTRUTURANTES TRIBUTRIOS .................................. 24

1.2 PRINCPIOS ESTRUTURANTES AMBIENTAIS .................................... 36

CAPTULO 2. CRITRIOS ECOLGICOS DE DISTRIBUIO DO ICMS

PERTENCENTE AOS MUNICPIOS ............................................................. 55

2.1 CONCEITO .............................................................................................. 55

2.2 O ESTADO DA ARTE DO ICMS ECOLGICO NO BRASIL ................. 59

2.3 CRITRIOS ECOLGICOS DE DISTRIBUIO DO ICMS

CONSOLIDAO ................................................................................... 90

CAPTULO 3. ANLISE DO ICMS ECOLGICO NO AMAP 94

............................................

3.1 ICMS ECOLGICO - LEI ESTADUAL N 0322/1996 ............................. 94

3.2 PROPOSTA DE MODIFICAO DE CRITRIOS DO ICMS

ECOLGICO NO AMAP ...................................................................... 120

CONSIDERAES FINAIS ................................................................................ 126

REFERNCIAS ................................................................................................... 133

ANEXOS ........................................................................................................... 145

INTRODUO

De acordo com Cavalcanti (2001) na formulao de uma proposta de

desenvolvimento para o sculo 21, discutida a partir da metade do sculo 20,
imperioso tratar da dimenso ambiental do processo. Trata-se de antepor a lgica da
biosfera e da vida lgica econmica e, especialmente, do mercado. Cavalcanti
(2001) entende que h uma confuso conceitual entre crescimento que nos indica
expanso, aumento e desenvolvimento, que significa evoluo, mudana,
realizao de potencial. na Agenda 21 ECO/92 - que este discurso se torna
oficial: o do desenvolvimento sustentvel. Em muitos casos sustentabilidade como
apangio de negcios no sustentveis, mais como um atributo retrico do que
comprometimento verdadeiro.

Esta viso j estava presente intuitivamente em Furtado em 1974 apud

Cavalcanti (2002a), no livro O mito do desenvolvimento econmico. Furtado entendia
que no era possvel a generalizao dos padres de consumo dos ricos em escala
planetria, em virtude da excluso que o processo de desenvolvimento, tal como se
tem verificado, tende a promover - agravada pelo maior ritmo de expanso
demogrfica dos excludos. Essa expanso, a despeito do aumento relativo do
nmero de privilegiados nos pases perifricos, levaria a que se aprofundasse o
fosso entre tal grupo, cujas rendas tm crescido substancialmente em toda parte, e
os grupos subalternos, cuja pobreza no d sinais sensveis de reduo
(especialmente na Amrica Latina).

que o macrossistema econmico visto ou entendido como o todo, e

no como uma parte ou subsistema de um sistema maior, o ecossistema
(HOFFMANN; ROTHERHAM, 2006). Sua funo no a de conter, de sustentar, de
prover servios biofsicos economia, como de fato ocorre. Em verdade, a natureza
envolve, abriga as atividades econmicas (CAVALCANTI, 2002a).

desta contradio, aparentemente insupervel, entre

desenvolvimento e preservao, que surge a possibilidade de harmonizao, por
intermdio do conceito de sustentabilidade, e por consequncia a necessidade de
tratar o capital material (ou artificial) diferentemente do capital natural. Enquanto as
formas de capital material podem ser reproduzidas via crescimento do produto, o
capital natural tende a decrescer e impor restries ao crescimento futuro, criando
 18

condies de no-sustentabilidade ao crescimento ou ao bem-estar das geraes

futuras (FERNANDES, 2005).

A Teoria Econmica Clssica apresenta um conceito simplista do

comportamento econmico em que a viso unilateral de maximizao dos benefcios
pessoais seria o fundamento (HOFFMANN; ROTHERHAM, 2006). H muito foi
substituda pela concepo do timo social em que a alocao eficiente dos
recursos depende de fatores como a anlise das falhas de mercado, nas quais se
incluam as questes ambientais como externalidades (FERNANDES, 2005).
Em meio a estas dificuldades, um fio condutor aparece nos discursos
da sustentabilidade: a noo de diversidade como pedra angular para o
desenvolvimento da vida no planeta. A perda de diversidade implica na perda de
possibilidades para a sobrevivncia; portanto, a conservao do meio ambiente, e
de sua diversidade, se converte em estratgia fundamental para o desenvolvimento
sustentvel (ZULUAGA, 2001).
Como visto, a questo ambiental ocupa um grande espao poltico,
financeiro, empresarial e social e pelos riscos de grande consequncia tornou-se,
em vrios pases, um direito humano fundamental (CARVALHO, 2006). Nesse
sentido, o contexto poltico contemporneo v surgir as coletividades difusas como
novos atores que discutem e influenciam a tomada de decises do Estado e da
sociedade. justamente neste ponto que o direito humano ao meio ambiente
correlaciona-se com a cidadania, aqui entendida como o estabelecimento de um
lao poltico entre o indivduo e a organizao do poder (LONDERO, 2007, p. 1).
Este vnculo pode ser utilizado em maior ou menor grau ou ainda
possuir uma abertura menor (caso das ditaduras e tiranias) ou maior (exemplo das
democracias) por intermdio de canais para participao dos atores. Porm,
imprescindvel verificar que forma de Estado capaz de regular e agir para dar cabo
de tantas aes direcionadas para grupos que em sua maioria possuem interesses
antagnicos.

Os procedimentos metodolgicos especficos adotados esto

pormenorizados, indicando-se como foi realizada a pesquisa e as suas fases. A
perspectiva dessa pesquisa considerou Morin (2005, p.86) quando afirma que o
 19

conhecimento a navegao em um oceano de incertezas, entre arquiplagos de

certezas

Morin (2005) tambm afirmou que ao ensinar, os professores, em um

processo poltico, definem o que incluir e o que excluir, e com isto legitimam certas
crenas, enquanto deslegitimam outras. Parafraseando o autor, pesquisar tambm
um ato poltico, em especial quando se atua no ramo das polticas pblicas, como
o caso desse programa de mestrado.

Portanto, nossa opo, nessa pesquisa, sempre no sentido da

adoo de poltica pblica de proteo ao meio ambiente, como previsto no artigo
225 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, e no descarte das opes
que no privilegiam a vida, e a sua qualidade,.

A pesquisa foi realizada com instrumentos quantitativos e qualitativos

(MINAYO; SANCHES, 1993). Essa abordagem possvel devido complexidade da
matria direito ambiental. Sua transversalidade permite a adoo de vrios mtodos.

A forma de abordagem, tratamento e apresentao dos dados

pesquisados foi predominantemente qualitativa, pois se enquadrou nas principais
caractersticas descritas em Godoy (1995 p. 58): a) tem no ambiente natural a
principal fonte de dados; b) o pesquisador como seu instrumento-chave; e c) possui
carter descritivo; o mtodo dialtico foi utilizado como principal instrumento de
anlise das categorias que perpassam a pesquisa (BESSE; CAVEING, s.d.).

Como ao final foram propostas mudanas nos critrios de distribuio

das receitas tributrias do ICMS, esta pesquisa caracteriza como pesquisa aplicada,
por ter como objetivo especfico gerar conhecimento para aplicao prtica na rea
objeto de estudo (GIL, 1999).

O recorte temporal que foi analisado nesta pesquisa compreende o

perodo de 1996 a 2007. A Lei Estadual n 322/1996 foi aprovada no ano de 1996, e
o perodo de 1997 a 2007, para tentar compreender como os recursos foram
distribudos. Este perodo foi escolhido por que recorte temporal onde se criou e
implantou o ICMS ecolgico no Amap e onde se localizam os dados consolidados e
disponveis para anlise.
 20

Com relao s tcnicas adotadas, na parte qualitativa foram

utilizados, seguindo recomendao de Teixeira (2008):

a) A pesquisa bibliogrfica, caracterizada pelo estudo da literatura em

lngua estrangeira e nacional, sobre como vem sendo tratado o tema da pesquisa;

b) levantamento e compilao do estado da arte do ICMS ecolgico

nos estados que j o adotaram, em especial abordando os critrios que norteiam a
distribuio dos recursos tributrios do ICMS;

c) A anlise comparativa entre os critrios adotados pela Lei de ICMS

ecolgico no Amap e seus resultados no estado do Paran, que foi o pioneiro na
adoo dessa sistemtica, e no estado de Minas Gerais, modelo seguido pela lei
amapaense;

Com relao s tcnicas quantitativas, foram utilizados dados

estatsticos da repartio da receita tributria do ICMS do Estado do Amap para os
municpios, existentes na Secretaria de Estado do Planejamento (SEPLAN). Os
dados estatsticos estavam em estado bruto e no publicados. Foram fornecidos por
tcnico, com autorizao do titular da SEPLAN. A formatao das tabelas, quadros e
grficos seguiu a recomendao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) para apresentao de dados numricos.

Verificou-se o montante dos recursos distribudos e os percentuais.

Demonstraremos a distribuio da arrecadao do ICMS pertencente aos municpios
para aferir se houve concentrao da renda ou se ela foi mais bem distribuda.

Na formulao de proposta de novos critrios analisou-se a tendncia

de criao dos critrios nos estados que j adotam o ICMS ecolgico e sua melhor
adaptao realidade amapaense.

Os dados de arrecadao do ICMS, publicados no stio do Governo do

Estado do Amap, so histricos. Para nos certificarmos do montante de recursos
arrecadados os valores foram atualizados pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), considerado pelo Governo como o ndice oficial de inflao.

As polticas pblicas devem ser entendidas no seu contexto histrico,

pois so realizadas pelo Estado com o objetivo de reproduzir as relaes sociais
dominantes. Em uma primeira aproximao pode-se afirmar, com base em Hofling
 21

(2001, sem paginao), que polticas pblicas significam o Estado em ao [...]

implantando um projeto de governo, atravs de programas, de aes voltadas para
setores especficos da sociedade. Boneti (2006) acrescenta que essas aes
envolvem recursos pblicos.

Segundo o conceito acima, entende-se que as aes administrativas

do Estado que tem o gasto pblico discriminado no oramento tambm so polticas
pblicas. Dito de outro modo, a ao regulamentadora do Estado tambm poltica
pblica. Como exemplo, podemos citar o tratamento diferenciado e favorecido que
as microempresas e empresas de pequeno porte recebem para participar de
licitaes pblicas - Lei Complementar Federal n 1 23/2006,

As polticas pblicas, entendidas como decises de interveno do

Estado na realidade social, seja para efetuar investimentos ou para intervir de forma
administrativa ou burocrtica, so condicionadas pelo momento histrico e as
correlaes de foras da luta de classes, tanto do ponto de vista nacional quanto
globalizado (OFFE, 1984).

Portanto, o debate sobre a implementao de poltica pblica uma

disputa de interesses pela apropriao de recursos pblicos, ou em relao aos
resultados da ao de interveno do Estado na realidade social (BONETI, 2006).

Esta dissertao foi estruturada em introduo, trs captulos temticos

e as consideraes finais. O primeiro captulo define os princpios estruturantes do
ICMS ecolgico, tanto no aspecto tributrio, quanto no ambiental.

O segundo captulo apresenta os critrios de distribuio encontrados

nas leis de ICMS ecolgico implantadas pelos treze (13) estados que adotaram essa
forma de distribuio dos recursos pertencentes aos municpios. A forma de
apresentao o estado da arte.

O terceiro captulo analisa o ICMS ecolgico amapaense previsto na

Lei n 322/1996. Tambm props-se modificaes nos critrios de diviso dos
recursos tributrios do ICMS, com privilgio vocao ambiental do Estado do
Amap.
CAPTULO 1. OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO ICMS ECOLGICO

As normas jurdicas de um determinado pas se interrelacionam de

vrias formas, segundo um princpio unificador e formam o sistema do direito. Este
sistema se organiza em uma [...] estrutura hierarquizada, regida pela
fundamentao ou derivao, [...] (CARVALHO, 1999, p. 132). Ao se examinar o
sistema de baixo para cima, verifica-se que as unidades normativas se fundam, no
aspecto material e formal, em normas superiores. Ao se analisar de cima para baixo,
[...] verifica-se que das regras superiores derivam, material e formalmente, regras
de menor hierarquia (CARVALHO, 1999, p. 132).
Para Carvalho (1999) tanto o direito positivo, quanto a cincia do
direito, se apresentam como sistemas e possuem dois tipos fundamentais de
normas: as de estrutura, e as de comportamento. Estas se voltam para as condutas
das pessoas, em suas relaes de intersubjetividade. J as de estrutura, tambm
chamadas de normas de organizao, dispem sobre rgos, procedimentos e
definem como as regras devem ser criadas, modificadas e retiradas do sistema
jurdico.
Partindo dessas premissas pode-se afirmar que a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil (CRFB) um sistema de proposies normativas que
integra o conjunto normativo nacional. Possui prerrogativa de natureza lgica e
impe-se sobre as demais normas vigentes. formada por uma maioria de normas
de estrutura, e est fundamentada na norma hipottica fundamental de Kelsen
(1998).
Porm, no se deve entender os princpios jurdicos apenas para dar
sustentculo ao sistema, mas tambm para harmoniz-lo e estrutur-lo, devendo ser
observado em todas as instncias, desde a confeco da norma at sua aplicao,
em um sistema aberto, que funciona para dar respostas s solicitaes humanas.
Por isso mesmo o ser humano considerado como parte e ator desse sistema, e
no mero ambiente externo, conforme a concepo de sistema fechado.
Os princpios jurdicos deixam uma posio inerte para flurem
dinamicamente dentro dos sistemas positivos (BECKER, 1998).
Para Ataliba (1968, p. 08) o sistema constitucional tributrio (ou
subsistema como preferem Becker e Sebastio) formado por um conjunto de
 23

princpios constitucionais que informam o quadro orgnico de normas fundamentais

e gerais do Direito Tributrio, vigentes em determinado pas.
Nessa perspectiva, Carvalho (1999, p. 139) entende que:

[...] o subsistema constitucional tributrio realiza as funes do todo,

dispondo sobre os poderes capitais do Estado, no campo da tributao, ao
lado de medidas que asseguram as garantias imprescindveis liberdade
das pessoas, diante daqueles poderes. Empreende, na trama normativa,
uma construo harmoniosa e conciliadora, que visa a atingir o valor
supremo da certeza, pela segurana das relaes jurdicas que se
estabelecem entre Administrao e administrados. E, ao faz-lo, enuncia
normas que so verdadeiros princpios, tal o poder aglutinante de que so
portadoras, permeando, penetrando e influenciando um nmero inominvel
de outras regras que lhe so subordinadas.

a cincia do direito que nos informa sobre o conjunto ordenado e

sistemtico de normas, construdo em torno de princpios coerentes e harmnicos,
em funo de objetivos socialmente consagrados (ATALIBA, 1968, p. 3-4).
Rodrigues (2002) tambm entende o sistema jurdico como uma
totalidade formada por trs subsistemas, o fato, o valor e a norma, que vivem em
perfeito estado de isomorfia, isto , um equilbrio dinmico de engrenagens, para
que um subsistema complete o outro e lhe fornea motivao. Refere-se, nesse
contexto, teoria Tridimensional do Direito de Miguel Reale.
De fato, Reale (1995) entende que o direito uma experincia em que
atuam trs fatores: um elemento de fato, uma ordenao valorativa em um processo
normativo. Esta relao no esttica, e sim dinmica.
A formao do Direito, portanto, perpassa necessariamente pela
interrelao destes fatores, isto , ocorrendo um fato, ou um conjunto de fatos, um
valor ou vrios valores incidem sobre a realidade fenomnica. Dentre os vrios
valores possveis, podemos ter outras tantas normas possveis para regular o fato.
A sociedade passa a competir entre seus grupos para se determinar quais valores
sero utilizados para regulao no mbito do Estado. Reale (1995) tambm afere
que o valor pode se desdobrar em vrios dever-ser que influenciaro a conduta da
sociedade, onde novos fatos ocorrero, com surgimento de novos valores que
reclamaro a criao de novas normas. O Direito Ambiental um exemplo desta
dinamicidade.
 24

No espectro da Teoria Tridimensional do Direito, Rodrigues (2002)

entende que os princpios referem-se aos subsistemas dos valores, ou axiolgico,
devido ao seu grau de abstrao. Neste sentido, Canotilho (1989, p. 123-124) divide
os princpios em trs categorias: a) os estruturantes, pois se referem estrutura do
Estado, na CRFB correspondem aos princpios veiculados no art. 1; b) os gerais,
relativos aos direitos e garantias individuais e coletivas, na CRFB exemplo o art.
5; e c) os especficos, que direcionam determinada cincia em particular, como por
exemplo o art. 150, que informa os princpios de direito tributrio, e o art. 225 os de
direito ambiental.
Canotilho (1989) aduz que os princpios estruturantes so as vigas
sobre as quais se fundam as normas jurdicas dispostas em princpios e regras, por
intermdio de uma escalada progressiva de densificao, com o objetivo de realizar
os valores escolhidos. Entende Canotilho (1989) que esta densificao ocorre com a
adoo de princpios constitucionais gerais e especiais.
Partindo desse pressuposto, Birnfeld (2003) exemplifica a densificao
do subsistema constitucional ambiental por intermdio da ecologizao dos espaos
de poder. Segundo Birnfeld (2003) isto ocorre quando um subsistema adota
princpios de outras reas, sem alterar-lhes o sentido, para densific-los e responder
s suas necessidades de atuao.
Sebastio (2007) partiu destas premissas para definir os princpios
estruturantes do Direito Tributrio. Rodrigues (2002), do Direito Ambiental. Com
base nestas mesmas premissas, definiremos os princpios fundantes, ou
estruturantes, do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) com
critrios ambientais, conhecido como ICMS ecolgico, dividindo-os em princpios
estruturantes Tributrios e Ambientais.
Os princpios estruturantes do ICMS ecolgico na rea tributria so os
princpios da legalidade e do federalismo fiscal; na rea ambiental, so os princpios
da ubiquidade, do poluidor-pagador e do protetor-recebedor.

1.1 PRINCPIOS ESTRUTURANTES TRIBUTRIOS

O Direito Tributrio compe o universo do Direito Pblico. Sua natureza

obrigacional, pois se refere relao de crdito e dbito que surge entre os
 25

sujeitos da relao jurdica tributria. Porm, esta relao possui uma nota
dissonante da obrigao de direito privado: o dever jurdico no escolhido pela
parte, a prestao que se deve pagar no surge da livre vontade do sujeito passivo,
pois j vem definida em lei (BECKER, 1998; MACHADO, 2007). Esta relao jurdica
tributria polarizada.
No plo ativo (credor) aparecem os entes tributantes: so as pessoas
jurdicas de Direito Pblico Interno (fisco) Unio, Estados, Municpios e o Distrito
Federal; no plo passivo (devedor), aparece a figura do contribuinte, que pode ser
pessoa fsica ou jurdica. O vnculo que os une a ocorrncia do fato imponvel
previsto na hiptese de incidncia tributria (BECKER, 1998; MACHADO, 2007).
Por intermdio das leis o Estado cria os tributos para arrecadar os
recursos financeiros suficientes para custear o gasto pblico. Este o cenrio afeto
natural invaso patrimonial, que caracteriza a relao obrigacional, em que o
credor (fisco) avana em direo ao patrimnio do devedor (contribuinte) de maneira
compulsria, com objetivo de derivar os valores, denominados tributos, dos
particulares para os cofres pblicos.
No h como se furtar desta invaso no seu patrimnio, exceto se: a)
o tributo for ilegtimo; b) no ocorrer o fato gerador, ou c) o lanamento for feito de
forma ilegal.
O contribuinte fica ento em posio inferior em relao ao Estado, e
justamente por isto que a Constituio Federal impe limites ao poder de tributar. A
evoluo do Direito Tributrio justamente no sentido de limitar o poder estatal em
amealhar recursos da iniciativa privada. Desde a carta imposta pelos bares
ingleses ao rei Joo Sem Terra, os sditos, hoje conhecidos como contribuintes,
tentam limitar este poder que j foi absoluto (COELHO, 2000).
As principais limitaes ao poder de tributar encontram-se no art. 150
da CRFB e tambm so conhecidos como princpios constitucionais tributrios. Os
princpios tributrios que estruturam o ICMS ecolgico so: o princpio da legalidade
e o federalismo fiscal.
 26

1.1.1 Princpio da legalidade

Segundo Becker (1998, p. 55-59) diferentemente [...] da lei cientfica

(que comprovao de um fato), a lei jurdica regra de conduta [...] no um fim
em si mesma, mas um instrumento que torna possvel a convivncia social. Para
Becker a diferena entre a lei cientfica e a jurdica reside justamente por no ser
esta ltima a expresso de um ser, e sim de um dever-ser.
Para a maioria dos tributaristas, como por exemplo, Coelho (2000),
Machado (1998) e Becker (1998), o princpio da legalidade tributria surge com a
Magna Carta do Joo Sem Terra em 1215. Para Uckmar (1999) o princpio da
legalidade surge na Inglaterra e em outros pases europeus mesmo antes da Magna
Carta do Rei Joo Sem Terra, pois j era possvel notar consentimentos individuais
que foram se transmudando em consentimentos coletivos. Independentemente da
data exata em que surge o princpio da legalidade, para Sebastio (2007) este o
primeiro significado do princpio, o do consentimento.
Segundo ainda Sebastio (2007) o outro significado o primado da
representatividade, cujo contedo significa a liberdade jurdica do indivduo, onde s
lhe pode ser exigido algo seno em virtude de lei. Primado este que surge com as
revolues burguesas e se caracteriza como direito fundamental.
Portanto, o princpio da legalidade tributria um direito fundamental e
caracteriza-se pela historicidade, pois segundo Bobbio (1992) os direitos
fundamentais surgem em determinadas circunstncias e representam a luta de um
novo paradigma para substituir o vigente.
A legalidade tributria no Brasil vem expressa no artigo 150, inciso I da
CRFB e traduz todo o esforo de submeter o poder dos governantes ao
consentimento e representao da sociedade. Assim expresso o princpio:

Art. 150 Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,

vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:

I exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea

Antes do aspecto meramente formal de lei aprovada segundo o rito e o

quorum estabelecido pela CRFB, a legalidade tributria encerra o conceito de
 27

autotributao, pois justamente os primados do consentimento e da

representatividade fazem com que cada sociedade seja tributada de acordo com as
decises de seus representantes no parlamento.
Para Ataliba (1968) o princpio da legalidade densifica o princpio
republicano, pois o cidado obedece vontade do representante que elegeu para o
fim de criar leis que iro reduzir seu campo de liberdade.
Mas o princpio muito mais amplo do que aparenta ser, pois no
basta que o estado tenha a autorizao da lei material e formal para invadir o
patrimnio do cidado contribuinte e derivar parte destas riquezas para financiar
suas atividades (as do estado). Na verdade, cada ao do Estado-fiscal deve ser
prevista em lei.
Para que se possa criar o ICMS ecolgico somente a lei, discutida e
aprovada nas assemblias legislativas dos estados, possui competncia para tal.
Esta afirmao decorrente da interpretao lgica do artigo 158 da CRFB que
determina:

Art. 158. Pertencem aos Municpios:

I - OMISSIS;
II - OMISSIS;
III - OMISSIS;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado
sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes
de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes
relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios,
realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no
1
caso dos Territrios, lei federal .

Justamente por intermdio de lei o estado do Paran, de forma

pioneira, em 1991, a partir da aliana do poder pblico estadual e de municpios,
mediatizado pela Assemblia Legislativa do estado, criou o que se convencionou
chamar de ICMS ecolgico: critrios legais de proteo do meio ambiente para
distribuio da quota-parte do ICMS pertencente aos municpios.

1
Grifo nosso
 28

Para Loureiro (2002), a denominao de ICMS ecolgico utiliza-se para

o critrio ou para um conjunto de critrios de carter ambiental, com objetivo de
estabelecer um ndice percentual que cada municpio, de um determinado estado,
tem direito de receber quando do repasse constitucional da quota-parque do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios.
Loureiro (1997) relata que os municpios paranaenses sentiam suas
economias combalidas pela restrio de uso causada pela necessidade de cuidar
dos mananciais de abastecimento para municpios vizinhos e pela existncia de
unidades de conservao, enquanto o poder pblico estadual sentia a necessidade
de modernizar seus instrumentos de poltica pblica na rea ambiental.
Esses critrios de repartio do ICMS ficaram conhecidos com o
singelo nome de ICMS ecolgico. Scaff e Tupiassu (2004) avaliam que a
simplificao do nome busca a divulgao e popularizao do termo, porm
reconhecem que empregado com impropriedade, pois no se trata exatamente de
um novo imposto na questo ambiental, e sim a distribuio dos recursos tributrios
provenientes atravs de um mecanismo de federalismo fiscal com contedo
ambiental.
Os estados que adotaram critrios ambientais acabaram por denominar
as leis de distribuio dos recursos do ICMS como Lei do ICMS Ecolgico, mesmo
que apenas um dos critrios fosse de carter ambiental.
Nascido sob a gide da compensao, o ICMS ecolgico evolui,
transformando-se ao longo do tempo tambm em instrumento de incentivo, direto e
indireto, conservao ambiental, hoje o que mais o caracteriza.
Mas o princpio da legalidade, que estrutura o ICMS ecolgico, mais
amplo do que a simples previso de criao em lei. Para cumprir o princpio no
basta que a lei apenas estabelea a sua instituio formal. Na mesma lei
necessrio que os critrios e a forma especfica de clculo e distribuio dos
recursos do ICMS j estejam previstos.
No cabe ao poder executivo, por intermdio de decreto ou outro
instrumento infra-legal, estabelecer o formato, os critrios e a distribuio destes
recursos. Esta interpretao realizada analogicamente com a exigncia de criao
do tributo previsto no art. 97 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de
outubro de 1966); ou seja, para se criar qualquer tributo necessrio que a lei
 29

discrimine todo o fato tributrio, o que Carvalho (1998) denominou de regra matriz de
incidncia tributria2.
Para instituio do ICMS ecolgico, por analogia, a lei dever prever os
critrios de rateio com a determinao dos percentuais, suas formas de clculo,
periodicidade da verificao das condies que o municpio atende aos critrios.
Somente com esta completude da lei, via Assemblia Legislativa, que
pode ser considerado atendido o princpio da legalidade, ou seja, os critrios de
consentimento e representatividade - como visto acima.

1.1.2 Princpio do federalismo fiscal

O bero do federalismo so os Estados Unidos da Amrica (EUA). A

independncia das 13 colnias britnicas desagradou metrpole Inglaterra, que
utilizou todos os mtodos para reaver seus domnios. A necessidade de se
defenderem do inimigo comum levou as ex-colnias a se unirem e criarem um novo
modelo de estado O Estado Federal -, onde as 13 ordens soberanas abdicaram de
sua soberania e a transferiram para uma nova ordem, que acumulou a
representao externa e competncias internas (CARRAZA, 1997; DALLARI, 2001).

Este histrico aproxima-se do conceito exposto por Carraza (1997) que

diz ser federao uma associao, unio institucional de estados, que d lugar a um
novo estado (denominado federal), diferente dos estados que o constituram que
passam a ser estados-membros, sem perderem suas personalidades jurdicas,
porm perdem certas prerrogativas em benefcio da Unio - da qual a soberania a
mais importante.

Soberania justamente o exerccio que o ordenamento jurdico,

delimitado em certo territrio, exerce nica e exclusivamente sobre as coisas e as
pessoas que ali se encontram. A fixao destas competncias advm de sua prpria
competncia, sem depender de outras entidades internas e externas, pois um
estado (CARRAZA, 1997).

2
Para exata compreenso da regra matriz de incidncia tributria ver os captulos IX, X e XI de
Carvalho (1999).
 30

Carraza entende que o estado, na condio de pessoa jurdica, surge

de forma originria, no criada por nenhum outro sujeito. Esta posio no se
sustenta aps uma anlise histrica dos fatos. O primeiro estado federal, EUA, verbi
gratia, surge de um tratado internacional entre as 13 ex-colnias inglesas.

O prprio surgimento formal do estado federal brasileiro em

substituio ao estado unitrio ocorre no processo de transformao do Imprio em
Repblica e por intermdio de um Decreto3 - simples ato legislativo que transformou
as provncias imperiais do estado Unitrio em estados-membros do estado federal
(FARIAS, 1997).
O federalismo no Brasil, apesar de inspirado no modelo americano,
ocorre por segregao do [...] Estado unitrio que se descentralizou e gerou
Estados-membro4 (PORTO, 2007, p. 29). Surge motivado por atos diferentes;
fruto da campanha republicana que entendia como natural o estabelecimento desta
forma de estado. Pontes de Miranda, em Comentrios Constituio de 1946, citado
por Farias (1997, p. 286), relata trecho do Manifesto Republicano de 1870:

No Brasil, antes ainda da idia democrtica, encarregou-se a natureza de

estabelecer o princpio federativo. A topografia do nosso territrio, as zonas
diversas em que ele se divide, os climas vrios e as produes diferentes
[...] indicando a necessidade de modelar a administrao e o governo local
[...]

Em verdade, o discurso que justifica a ao nem sempre o mvel

desta ao. No Imprio como na Repblica Velha, o estado apresentava dificuldades
em dominar ou coordenar a sociedade sem a colaborao de outros ncleos de
poder. Segundo Souza (2006) no havia poder infra-estrutural, entendido como
relativo capacidade de o Estado penetrar a sociedade civil e implementar
logisticamente decises polticas pelo territrio nacional. Dito de outra forma, o
poder central no possua o controle social da sociedade.

neste sentido que a adoo do estado federal no Brasil pode ser

entendido como um modo eficiente por meio do qual o estado central pode ampliar
seu poder infra-estrutural de maneira a controlar a amplido do territrio nacional

3
Decreto n 1. De 15 de novembro de 1889, juntamente com a Proclamao da Repblica.
4
Grifo do autor
 31

(SOUZA, 2006). As classes que dominavam o poder central eram conscientes que
no possuam condies de governar o territrio brasileiro de forma coesa. A sada
foi justamente aliar-se aos polticos que dominavam a cena regional oferecendo-lhes
nacos do poder em torno de uma unio federal, que tambm os protegeria e
concederia uma autonomia maior do que aquela permitida no Imprio para as
provncias (SAES, 1985; FARIAS, 1997; SOUZA, 2006;).

Assim, a adoo do federalismo como forma de organizao do estado

no Brasil foi efetivada pelos acordos (conchavos) entre as elites nacionais e
regionais visando manuteno e distribuio do poder (SAES, 1985).

Entretanto, a relao entre esses atores no sempre pacfica. As

oligarquias nacionais, mantidas por seus negcios com o mercado externo,
procuraram manter-se sempre no domnio da estrutura que os mantinha no controle
do poder poltico e econmico. Os recursos polticos e materiais que surgem com a
expanso do capitalismo nos sculo XIV e XX foram usados para manuteno do
poder das oligarquias nacionais, por intermdio de elos institucionais de ligao
entre a sociedade e o estado (SAES, 1985; SOUZA, 2006).

Os poderes regionais e locais queriam mais autonomia e no

aceitavam a crescente interveno do poder central em suas questes, por isto, na
formatao da estrutura federal do estado burgus no Brasil, este teve que enfrentar

[...] largos exrcitos regionais ou milcias locais, fenmeno que se estendeu

para os anos de 1930, e mais moderadamente at a dcada de 1960.
Apoiados neles, as organizaes regionais e locais protegiam seus enclaves
de controle social e resistiam interveno do poder central. (SOUZA, 2006,
p. 14)

Em uma anlise comparativa pode-se afirmar, com base em Souza

(2004), que enquanto o federalismo americano surge como contraponto das 13
(treze) colnias ao absolutismo ingls que figurava como sistema poltico dominante,
a origem do federalismo brasileiro decorre da manuteno do poder do sistema
poltico vigente; apenas com a mudana da classe dominante que passou a
controlar o estado, notadamente burgus (SAES, 1985).
 32

Para Saes (1985), a mudana do Estado Imperial escravista para a

Repblica Federativa significou a formao do estado burgus no Brasil, com a
mudana do modo de produo dominante do escravista para o assalariado, nos
moldes do capitalismo, mesmo que perifrico e agro-exportador.

1.1.2.1 Federalismo fiscal e tributao

J vimos que o federalismo uma forma de organizao do estado que

permite a descentralizao do poder, aproximando os espaos decisrios do campo
nacional para o nvel local, no caso os municpios (AMARAL FILHO, 1999).

Portanto, o estado federal, com fundamento na Constituio Federal,

exerce o poder central com sua ordem jurdica imperando em todo territrio nacional,
e outro regional, com fundamento nas Constituies Estaduais, com jurisdio no
territrio do ente subnacional. No Brasil, o municpio foi alado condio de sujeito
federado, com competncias e tributos garantidos pela Constituio Federal,
descentralizando ainda mais o poder poltico (SOUZA, 2004).

A Constituio fixa os diversos nveis de competncia entre a Unio e

os demais entes subnacionais, delimitando o campo de atuao de cada um, com a
preocupao de que no ocorra o rompimento do equilbrio que proporciona a
federao (SOUZA, 2004).

Mas no Brasil, de acordo com Amaral Filho (2004), as autoridades e o

pblico em geral entendem o federalismo como uma hierarquizao entre os nveis
de poder. Neste sentido, possvel extrair de Dallari (2001) as seguintes
proposies: i) indispensvel que no se estabelea a supremacia da Unio ou
das unidades federadas, devendo-se procurar uma distribuio de competncias
equilibrada; ii) atribuir Unio competncias para matrias de interesse geral; e iii)
enumerao das competncias na prpria Constituio.

Aps a diviso das competncias deve-se estabelecer a diviso dos

poderes e das reas de atuao tributria para garantia do exerccio das
competncias (ARRETCHE, 2005).

De fato, segundo Dallari (2001) uma das principais caractersticas do

federalismo a atribuio para cada ente subnacional de renda prpria. Ao atribuir
 33

competncias a Constituio Federal estabelece encargos que devem ser cumpridos

pelos sujeitos - o que torna indispensvel assegurar fontes de receita suficientes
para o seu cumprimento. Ao contrrio, a desejada [...] autonomia poltica dos
membros da federao torna-se apenas nominal. (DALLARI, 2001, p. 259).

o que Oates (1977) entende como forma tima de governo, onde o

governo central, no caso do Brasil a Unio Federal, responsabiliza-se primariamente
pela estabilizao da economia, pela distribuio de renda e por proporcionar certos
bens pblicos que influenciam a todos os membros da sociedade, e os governos
subnacionais, estados-membros e municpios oferecem certos bens e servios
pblicos unicamente aos interessados de suas respectivas jurisdies territoriais.

No aspecto tributrio a Federao brasileira adota, desde sua origem

na Constituio Federal de 1891, o regime de separao das fontes tributrias,
discriminando os tributos de competncia da Unio, dos Estados e dos Municpios.
Durante o regime militar instalado em 1964 ocorreu uma grande ruptura que
centralizou a competncia tributria na Unio Federal em detrimento de estados e
municpios. No perodo subsequente a Constituio de 1988 tentou descentralizar as
fontes de receita tributria com base no federalismo fiscal, mas as emendas que
sofreu at hoje5 desvirtuaram a idia original. No sistema atual, a arrecadao
tributria bastante concentrada na Unio Federal. A Tabela 1 mostra a diviso das
competncias tributrias em comum, privativa, especial, exclusiva, residual e
extraordinria, numa clara supremacia da Unio.

5
J so 52 emendas, e h dezenas sendo gestadas no Congresso Nacional.
 34

Tabela 1: Distribuio das competncias tributrias na CRFB, 1988.

Tipos Espcies Unio Estados/DF Municipal

Privativa IMPOSTOS II, IE, IR, IPI, ICMS, IPVA, IPTU, ISSQN,
IOF, IGF Art. ITCMD Art. 155 ITBI Art. 156
153

Comum Taxas e Decorrentes de Decorrentes de Decorrentes de

Contribuies de sua competncia sua competncia sua competncia
Melhoria art. administrativa administrativa administrativa
145, incisos II e III

Exclusiva Emprstimos Art. 148 NO Contribuio de

Compulsrios Iluminao
Pblica

Especial Contribuies Art. 149 Art. 149, 1 Art. 149, 1

Especiais

Residual Novos Impostos Art. 154, I NO NO

Extraordinria Impostos Art. 154, II NO NO

Extraordinrios de
Guerra
6
Fonte: Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988

A competncia comum diz respeito s taxas e contribuies de

melhoria. As duas espcies tributrias podem ser institudas tanto pela Unio quanto
pelos Estados, Distrito Federal e Municpios. Porm, as taxas s podem ser
estabelecidas dentro dos limites das competncias materiais para o exerccio do
poder de polcia e realizao de servios pblicos, outorgada pela Constituio para
cada ente poltico. Por sua vez, as contribuies de melhoria se justificam para a
realizao de obra pblica da qual decorra valorizao imobiliria.
A competncia privativa refere-se instituio de impostos e vem
relacionada taxativamente na Constituio Federal. Cada ente poltico possui uma
competncia privativa sobre determinado contedo econmico (propriedade, renda,
consumo, patrimnio) e s ele poder criar tal tributo. A Unio pode criar sete
impostos previstos no artigo 1537, mais dois previstos no artigo 154, ambos da

6
Competncias tributrias definidas na CRFB de 1988, a partir da qual foi elaborada a presente
tabela.
7
A Unio apenas no criou o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
 35

CRFB. Os estados podem criar trs impostos. O mais importante do ponto de vista
fiscal o ICMS.

A competncia especial refere-se instituio das contribuies

especiais e do emprstimo compulsrio. Modernamente, entendemos que esses
tributos fazem parte do rol de tributos exclusivos da Unio. Os estados podem criar 3
(trs) impostos previstos no artigo 155 e os municpios tambm trs, previstos no
artigo 156. Os municpios tambm podem criar a Contribuio de Iluminao Pblica
(CIP).

A competncia residual exclusiva da Unio para a instituio de

novos impostos (art. 154, I, CRFB) e novas contribuies sociais (art. 195, 4,
CRFB), desde que essa criao atenda s seguintes condies: instituio por lei
complementar; no-cumulatividade; fato gerador e base de clculo diferente dos
impostos j discriminados na Constituio. Nem sempre estas restries so
atendidas, como o caso da CPMF. Todavia, o prprio Supremo Tribunal Federal
(STF) decidiu que as contribuies sociais residuais no precisam respeitar a
segunda parte do inciso I do art. 154, ou seja, as contribuies sociais residuais
podem ter base de clculo ou fato gerador prprio de impostos.
Por ltimo, a competncia extraordinria. Na iminncia ou no caso de
guerra a Unio poder instituir o Imposto Extraordinrio de Guerra, sobre contedos
econmicos compreendidos ou no em sua competncia tributria, os quais sero
suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criao.
O sistema de repartio de receitas tributrias garantido pela
Constituio Federal e se caracteriza pela distribuio de receitas tributrias sem
vinculao de gasto com exceo das vinculaes oramentrias em sade e
educao. A receita de impostos substancialmente dividida com estados e
municpios em uma complexa rede de transferncias intergovernamentais.
Essa caracterstica tem levado a Unio a aumentar a carga tributria,
em especial as alquotas das contribuies especiais, pois estas no possuem sua
arrecadao dividida com os demais sujeitos federados.
O aumento do grau de autonomia fiscal de estados e municpios
resultou de vrias alteraes na tributao vigente at 1988, em especial na
competncia privativa dos estados, o que, para Varsano (1996, p. 14):
 36

atribuiu-se competncia a cada um dos estados para fixar autonomamente

as alquotas do seu principal imposto, o ICMS; eliminou-se a faculdade,
atribuda pela Constituio anterior Unio, de conceder isenes de
impostos estaduais e municipais; e vedou-se a imposio de condies ou
restries entrega e ao emprego de recursos distribudos quelas
unidades.

Varsano (1996) informa ainda que o montante transferido pelos

estados para os municpios tambm cresceu consideravelmente, tanto pelo
alargamento da base do principal imposto estadual como pelo aumento do
percentual de sua arrecadao destinado quelas unidades, de 20 para 25%.
O ICMS pertencente aos estados e Distrito Federal deve ser distribudo
com os municpios, como ser visto a partir do captulo 2.

1.2 PRINCPIOS ESTRUTURANTES AMBIENTAIS

1.2.1 Princpio da ubiquidade

Na esteira do processo evolutivo da percepo do problema ambiental,

constatou-se a impropriedade que a viso departamentalizada e estanque de
determinadas reas do conhecimento humano, essencialmente daquelas que
redundam em um reflexo imediato sobre o ecossistema, dentre as quais destaca-se
as aes que intentam fomentar o desenvolvimento e o crescimento econmico.
Discutindo essa temtica percebe-se que na viso dos economistas
clssicos a economia tratada e repercutida como um fim em si mesmo, como se
no tivesse relao com a natureza. Entretanto, no h como ignorar os reflexos de
qualquer ao desenvolvimentista sobre o meio ambiente e os riscos que correm os
serem humanos a persistir essa viso apartada entre meio ambiente e
desenvolvimento.
Para Cavalcanti (2002b), a humanidade precisa estabelecer um novo
modelo de desenvolvimento, com as conseqncias que ocorrem nesses processos
de ruptura, em especial na formao de pessoal para lidar com as inter-relaes
entre o homem, a economia, o estado e a natureza.
Portanto, uma nova e irresistvel verdade se ergue, e passa a
influenciar todas as reas do conhecimento humano, a de que a problemtica
 37

ambiental perpassa variadas reas do conhecimento e da atuao dos seres

humanos, constituindo-se, dessa forma, em elemento transversal, e que, por sua
vez, necessita, para sua eficaz compreenso, de uma viso sistmica, uma vez que
qualquer ao em dado momento e local poder desencadear uma sequncia de
influncias em inmeros aspectos da vida no planeta (ALTAMIRANO, 2002).
Tal constatao no escapou tambm ao Direito Ambiental, que no
intento de proteger o meio ambiente e promover aes de carter preventivo
absorveu essa perspectiva ubqua e a consagrou como um dos seus princpios
estruturantes, segundo Rodrigues (2002).
A origem etimolgica da palavra, segundo o dicionrio Houaiss (verso
eletrnica, 2007), advm do verbete francs ubiquit, que adveio a partir do radical
do advrbio latino ubque, cujo significado em ou por toda parte.
Derivando do sentido etimolgico, a cincia jurdica apropriou-se do
termo em suas mais diferentes vertentes, estando assente no ordenamento jurdico
nacional, no art. 5 do Cdigo Penal Brasileiro e no art. 5, inciso XXXV da
Constituio da Repblica, transcritos abaixo:

CDIGO PENAL

Art. 5 - Aplica-se a lei brasileira, sem prejuzo de convenes, tratados e

regras de direito internacional, ao crime cometido no territrio nacional.
(Redao dada pela Lei n 7.209, de 1984)

CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou

ameaa a direito;

No Direito Ambiental, o princpio da ubiquidade apresentado por

Fiorillo (2000) e Rodrigues (2002). O primeiro apresenta um rol de princpios que
considera como pedras basilares do sistema poltico-jurdico dos estados civilizados,
incorporados pela necessidade de um meio ambiente equilibrado e como
informadores para a proteo ambiental, em conformidade com a realidade scio-
cultural de cada Nao. O segundo, Fiorillo (2000), apresenta princpios de uma
Poltica Global de Meio Ambiente e princpios para uma Poltica Nacional de Meio
Ambiente. So eles:
1) Princpio do desenvolvimento sustentvel.
2) Princpio do poluidor-pagador.
 38

3) O Princpio da preveno.
4) Princpio da participao.
5) Princpio da ubiquidade.

Fiorillo (2000) entende que a tutela ambiental incide sobre a prpria

vida, e sua qualidade, e que por consequncia, tudo que se queira realizar, fazer,
criar ou desenvolver deve, antes da realizao, observar os resultados para o meio
ambiente, para que se saiba se existe ou no risco de degradao.
Rodrigues (2002, p. 134) amplia a viso de Fiorillo e entende o
princpio da ubiquidade sem limitao espacial ou geogrfica, pois

[] dado o carter onipresente dos bens ambientais, o princpio da

ubiquidade exige que em matria de meio ambiente exista uma estreita
relao de cooperao entre os povos [], criando-se a possibilidade para
o estabelecimento de regras de conduta que estejam menos preocupadas
com a [] soberania nacional e mais vinculadas uma cooperao
internacional para proteo do meio ambiente.

Rodrigues (2002) entende que as regras de proteo ao meio ambiente

no podem ser vistas como meros programas ou diretrizes inseridas nos
ordenamentos jurdicos nacionais sem vinculao ou fora legal. Carvalho (2006)
explica que quando as naes subscrevem documentos internacionais elas
percebem claramente a diferena entre as normas de Soft Laws8 e Hard Law9.
Enquanto este vincula mais o ordenamento jurdico interno de cada pas, o primeiro
no gera comprometimento jurdico, sendo mera carta de intenes.
Tanto Rodrigues (2002) quanto Carvalho (2006) entendem que as
declaraes internacionais, Declarao de Estocolmo de 1972 e Declarao do Rio
de 1992, apesar de no possurem imperatividade jurdica de um Hard Law, servem
para cristalizao de conceitos novos e princpios gerais que acabam por influenciar
a ordem jurdica internacional e por consequncia a ordem jurdica interna, o
princpio da ubiquidade cria um corte transversal no Direito Ambiental ao estabelecer
que o objeto de proteo do meio ambiente, estabelecido como direito fundamental
8
Declaraes internacionais em formato de regras no obrigatrias previstas em acordos
internacionais, meras diretrizes que de acordo com os interesses econmicos de cada nao, so
postergadas ou no cumpridas, ver o captulo IV de Carvalho (2006) para aprofundamento sobre o
assunto.
9
Normas internacionais que obrigam os paises signatrios como, por exemplo, convenes e
tratados internacionais.
 39

da humanidade, deve ser considerado sempre que uma poltica pblica ou de

governo, atuao, legislao sobre qualquer tema, atividade, obra houver que ser
realizada.
Dessa forma, podemos afirmar que para o princpio da ubiquidade a
questo ambiental interpenetra de uma forma sistmica e transversal em toda a
atividade estatal (FREITAS; MENDES; OLIVEIRA, 2007).
A consequncia lgica da mencionada viso sistmica e da
transversalidade da problemtica ambiental, que se deve pensar o enfrentamento
da mesma por vis tambm sistmico.
No mbito do direito, o meio ambiente, passa a ser uma preocupao
global, em que os diversos atores sociais devem assumir responsabilidades por sua
preservao. Na vida prtica, o meio ambiente sofre influncias de qualquer ao
humana, e a reversibilidade ou conservao de seu atual estado s pode ser feito
pela juno solidria da humanidade.
Do princpio da ubiquidade no Direito Ambiental podemos estabelecer
como subprincpios: a globalidade, a subsidiariedade, a planificao ambiental, a
precauo e a preveno. Entretanto, alguns autores como Edis Milar e Paulo
Afonso Leme Machado os consideram como princpios autnomos. Esta divergncia
fruto da falta de unicidade dos princpios informadores do Direito Ambiental
(MACHADO, 2005).

1.2.1.1 O princpio da ubiquidade na Constituio de 1988

A Constituio de 1988 consagrou a proteo ao meio ambiente como

um direito humano e delineou responsabilidades - no que diz respeito sua proteo
e promoo de aes preventivas capazes de impedir ou minorar possveis danos
ambientais (FREITAS; MENDES; OLIVEIRA, 2007). O coroamento desse direito est
expresso no artigo 225, ao preconizar em seu caput que:

Art. 225 Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
 40

Em seus incisos delineia ainda mecanismos e procedimentos

concretos, com vistas garantia do mencionado direito, dos quais destacamos:

[...]
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo;
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade;
[...]
VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente;

Percebe-se claramente, pela leitura deste artigo, e seus incisos, uma

ntida preocupao em tutelar a vida e a qualidade de vida, questo essa que
reforada por princpios outros consagrados e que do o tom desta Constituio,
como , por exemplo, o princpio da dignidade da pessoa humana. O fundamento
desse ltimo preceito irrefutvel, haja vista sua insero topolgica no art. 1, III,
da CRFB. Da mesma forma, fundamental a conexo da dignidade com o meio
ambiente. No h como se imaginar uma vida humanamente digna, se no se
garantir que ela seja sadia, qualitativa, ambientalmente correta.
No sentido da verdade consensualmente construda, a doutrina
majoritria sustenta o princpio do meio ambiente como direito humano. Ainda que
no esteja expressamente consagrado como direito fundamental, arrolado no art. 5
da CRFB, esse preceito ainda assim pode ser deduzido do art. 225, combinado com
art. 5, pargrafos 1 e 2. Isso porque a CRFB h de ser interpretada de forma
sistemtica. Ademais, em outros casos h em que ele tambm est implicitamente
previsto, sob o risco de no se efetivar outros direitos constitucionalmente
assegurados10 (FREITAS; MENDES; OLIVEIRA, 2007).
Com efeito, a tutela da vida, e por consequncia a qualidade desta
vida, deve permear toda a ao do estado, e porque no dizer da sociedade
tambm. Portanto, o princpio da ubiquidade advm da expressa disposio

10
interessante observar, que mesmo antes da feitura da Constituio, o legislador constituinte
acreditava nessa fundamentalidade, quando no Prembulo pretende fundar um Estado Democrtico
destinado a assegurar os direitos sociais e individuais, a liberdade, o bem-estar.
 41

constitucional para que o planejamento e ao estatais incorporem a varivel

ambiental para proteo do bem mais importante da humanidade: a prpria vida.

1.2.1.2 O princpio da ubiquidade no ordenamento jurdico estadual

A legislao ambiental no estado do Amap tambm incorporou o

princpio da ubiquidade ao reproduzir, na Constituio Estadual, o contedo do art.
225 da Constituio Federal. possvel perceber um avano no corpo de leis
estaduais ao criar um arcabouo jurdico em defesa do meio ambiente. Assim, a Lei
Complementar n 05, de 18 de agosto de 1994, Cdigo de Proteo do Meio
Ambiente do Estado do Amap, insere o princpio da ubiquidade no caput do art. 2
ao determinar que as aes governamentais, o que abrange as polticas pblicas,
observem a varivel ambiental. Transcreve-se o preceptivo para melhor
entendimento:

Art. 2- A Poltica Estadual do Meio Ambiente compreende o conjunto

de diretrizes administrativas e tcnicas com a finalidade de orientar as
aes governamentais para a utilizao racional dos recursos
ambientais, bem como para a preservao, melhoria e recuperao da
qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Estado,
condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da
segurana e a proteo da dignidade da vida humana, observados os
seguintes princpios bsicos: (grifo nosso)

Essa norma jurdica impe de maneira irresistvel tambm a

preocupao em tratar o meio ambiente como uma problemtica a ser abraada por
toda sociedade e, principalmente, pelo poder pblico, que dever obrigatoriamente
considerar possveis danos ambientais em quaisquer de seus empreendimentos,
questo essa que est na essncia da definio do princpio da ubiquidade, como j
o vimos anteriormente. Alm disso, o poder pblico tem a obrigao de promover a
devida educao ambiental, ressarcir possveis degradaes, priorizar o
desenvolvimento sustentvel - como forma de compatibilizar desenvolvimento e
preservao do meio ambiente (FREITAS; MENDES; OLIVEIRA, 2007).
 42

1.2.1.3 Ubiquidade e a ECO-92

A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento ocorreu no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992. Reafirmou
a Declarao adotada em Estocolmo em 1972 e demonstrou a preocupao em criar
novos nveis de cooperao entre as naes, os atores sociais e os indivduos,
trabalhando com vistas concluso de acordos internacionais que respeitem os
interesses de todos e protejam a integridade do sistema global de meio ambiente e
desenvolvimento, reconhecendo a natureza integral e interdependente da Terra
(prembulo da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento). Aqui,
aparece o princpio da ubiquidade justamente quando se estabelece a onipresena
da varivel ambiental em todas as decises ou aes estatais que tenham reflexo
sobre o meio ambiente.
A Eco-92 foi direcionada para a agenda do desenvolvimento
sustentvel e para tanto adotou a Agenda 21, que um plano de ao para ser
aplicado em nvel mundial, nacional e local, por organizaes do sistema das
Naes Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as reas em que a ao
humana impacta o meio ambiente.
A Agenda 21 programa a insero da questo ambiental sistmica em
todo o planejamento, integrando a varivel ambiental, tornando o processo
participativo. E esse processo deve envolver todos os atores sociais envolvidos para
discusso dos principais problemas e a sua soluo a curto, mdio e longo prazo.
Dito de outra forma, planejar o futuro, com base nos princpios da Agenda 21, e
implementar a racionalidade ecolgica de forma transversal em qualquer ao que
possa gerar um impacto no meio ambiente, para que as sociedades e os governos
possam definir prioridades nas polticas pblicas.
Esse objetivo j realidade no Brasil, pois em 2004 o Programa
Agenda 21 passou a integrar o Plano Plurianual do Governo Federal (PPA),
tornando-se uma das bases para a formulao das polticas pblicas estruturais do
pas no quadrinio 2004/2007.
Por fim, h que se considerar que as questes suscitadas pelo
princpio da ubiquidade so atualssimas e assumem grande relevo no centro do
debate que se trava hoje no Brasil, e no Amap em particular, quando se discute os
 43

gargalos que impedem um crescimento maior do Brasil. Essa questo permeou

fortemente o recente processo eleitoral e se descortina em um dos maiores anseios
da sociedade brasileira.
Portanto, podemos afirmar que o ICMS ecolgico possui como princpio
estruturante o princpio da ubiquidade, visto ser uma poltica de repartio de
receitas tributrias que incorpora a questo ambiental de forma transversal.

1.2.2 Princpio do poluidor-pagador

A realizao da Conferncia de Estocolmo em 1972 inicia uma srie de

eventos internacionais que delineiam o aspecto global da questo ambiental. Nessa
Conferncia foram produzidas diretrizes sobre o meio ambiente e a ao do estado
que fundamentaram as legislaes ambientais atualmente em vigor (COLOMBO,
2004). Essas diretrizes no so estanques e ainda evoluem para captar o
sentimento de uma nova sociedade, que ainda estar por vir. Com o passar dos anos
as diretrizes esto sofrendo ajustes para melhor se adaptarem a sociedade
contempornea (RODRIGUES, 2002).
A maioria da literatura especializada atribui Organizao de
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) a precedncia em definir o
princpio do poluidor-pagador ainda em maio de 1972 (ZULUAGA, 2001;
COLOMBO, 2004; FIORILLO, 2006). Durante uma reunio sobre a utilizao dos
recursos hdricos, os pases membros do Conselho da OCDE aprovaram a
"Recomendao sobre os princpios diretores relativos aos aspectos das polticas
ambientais, sobre o plano internacional" (OCDE, 1972), recomendao que deu
origem ao princpio do poluidor-pagador.
Inicialmente o princpio do poluidor-pagador significava essencialmente
que o poluente devia suportar o custo das medidas de preveno e depois os custos
de controle da poluio ao nvel fixado pelos poderes pblicos. O objetivo era evitar
que os governos financiassem atravs do gasto pblico as novas medidas de
proteo do meio ambiente e que no comrcio global no fossem criadas distores
significativas nas trocas e nos investimentos internacionais (RABOTEUR;RODES,
2006; RODRIGUES, 2002).
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CENUMAD), realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992
 44

(conhecida como RIO-92 ou ECO-92), confirmou as diretrizes da Conferncia de

Estocolmo/72. Com relao ao princpio do poluidor-pagador ficou expresso no
princpio 16 da Declarao do Rio (1992), que os estados deveriam criar polticas
para promover a internalizao dos custos de proteo do meio ambiente e o uso
dos instrumentos econmicos (IE), levando-se em conta o conceito de que o poluidor
deve, em princpio, assumir o custo da poluio, tendo em vista o interesse pblico,
sem desvirtuar o comrcio e os investimentos internacionais. o surgimento de
legislao internacional que viabiliza a implementao de polticas publicas com o
uso de IE (Instrumentos Econmicos). Abaixo, confere-se a literalidade do princpio
16 da Declarao do Rio (1992):

As autoridades nacionais devem esforar-se para promover a internalizao

dos custos de proteo do meio ambiente e o uso dos instrumentos
econmicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em
princpio, assumir o custo da poluio, tendo em vista o interesse pblico,
sem desvirtuar o comrcio e os investimentos internacionais.

Podemos inferir que o princpio no cuida apenas de preveno ou

reparao de danos ambientais j ocorridos por causa de um empreendimento
privado ou pblico, mas tambm de internalizar nos custos privados da empresa e
do estado os custos sociais de produo, conhecidos como externalidades
negativas. Benjamin (1993) e Derani (2003) fazem reparos expresso e prope
sua substituio pelo termo usurio-pagador. Lingustica e restritivamente, a
expresso poluidor-pagador diz menos do que pretende, referindo-se apenas ao
aspecto da poluio causada (despesas de proteo e restaurao do meio
ambiente), no incluindo o custo da degradao e exausto do meio ambiente, isto
, da prpria utilizao dos recursos ambientais.
O custo destas medidas deveria ser refletido no custo dos bens e
servios que produzem externalidades negativas devido ao seu processo de
produo ou o seu consumo, ou os dois, e estas medidas no deveriam ser
acompanhadas de subvenes governamentais, como por exemplo, subsdios ou
isenes, suscetveis de engendrar distores importantes no comrcio e nos
investimentos nacionais e internacionais (RABOTEUR; RODES, 2006).
De acordo com o conceito econmico h uma externalidade quando a
atividade de um agente econmico afeta a utilidade (utility - o bem-estar ou o lucro)
 45

de outros agentes, sem que eles tenham transacionado no mercado (RABOTEUR;

RODES, 2006; MOTTA, 1998; MOTTA; OLIVEIRA e MARGULIS, 2000).
Quando os produtos so negociados nos mercados internacionais ou
domsticos, seu preo reflete o custo privado daquele bem. O preo reflete
proporcionalmente os custos que o compem: tempo de trabalho, o tempo da
gerncia, o capital e os recursos naturais necessrios para completar a produo e a
distribuio. Mas s vezes o mercado no fixa o preo de bens eficientemente. A
falha do mercado existe quando h uma diferena entre os custos sociais e os
custos de produo privados. Esta diferena uma externalidade (LECLAIR e
FRANCESCHI, 2006).
Se a externalidade causar um prejuzo ou diminuir a qualidade de vida
da comunidade externalidade negativa: o custo social da produo absorvido
pela sociedade e no pela empresa produtora. Se produzir um benefcio
externalidade positiva.
Rodrigues (2002) d dois exemplos: o primeiro de uma empresa de
recipientes plsticos e questiona se o custo social da sua produo foi considerado
para estimao do preo de venda. Neste caso a externalidade seria o resduo
plstico depositado no meio ambiente. O segundo de uma rede de lanchonetes
que abre suas portas em via pblica prxima ao acostamento. A pergunta se os
preos dos produtos e servios consideram o custo social do aumento do trnsito
local, da poluio sonora. Acrescento ainda a maior emisso de CO. So casos de
externalidade negativa.
Mas se uma empresa monta uma linha de produo de mel com um
apirio, colnias de abelhas, e essas polinizam as reas prximas, estamos diante
de uma externalidade positiva.
Artur C. Pigou, economista ingls, em 1920, no seu livro Economics of
Welfare props um imposto como meio idneo para se chegar ao equilbrio entre o
custo social e o custo privado, e j propunha, por intermdio da tributao, que os
spillovers11 fossem internalizados. Sua proposta para internalizao dos custos
sociais da produo ficou conhecida como Imposto Pigouviano (CASTRO, 1994;

11
Termo ingls que significa derramamento e utilizado como sinnimo para emisso de cargas
poluidoras no meio ambiente (traduo do autor).
 46

AMAZONAS, 2002; BRTLAND, 2004; MOTTA, OLIVEIRA; MARGULIS, 2000;

HOFFMAN; ROTHERHAM, 2006; RODRIGUES, 2002).
Mas o princpio evoluiu dentro do direito positivo brasileiro. A Lei n
6.938/81, desde a sua original edio, prev a cobrana de uma taxa pelo uso de
recursos ambientais com fins econmicos, como se v do art. 4, inciso VII:

Art. 4 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente visar:

I omissis
[...]
VII imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar
e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela
12
utilizao de recursos ambientais com fins econmicos.

No destaque percebe-se claramente que o usurio tambm possui

responsabilidade na degradao do meio ambiente, pois consome bens e servios
que degradam os recursos naturais (ou capital natural).
Pelo que foi exposto, possvel ratificar a interpretao de que o
princpio do poluidor-pagador mais do que tratar de preveno ou reparao de
danos ambientais fornece tambm substrato terico para a necessidade de
internalizar, nos custos privados da empresa e nos custos e polticas pblicas do
estado, os custos sociais de produo, conhecidos como externalidades negativas.
Por isso, com acerto, Benjamin faz reparos expresso poluidor-
pagador e prope sua substituio pelo termo usurio-pagador13:

Mais modernamente, prefere-se a expresso princpio usurio-pagador. No

Brasil, como de resto em outros pases, esta ltima denominao ganha
crescente aceitao na melhor doutrina (dis Milar e Fbio Feldmann, p.
ex.). A alterao terminolgica devida. De fato, a expresso poluidor
pagador, interpretada lingustica e restritivamente, diz menos do que
pretende, fazendo referncia apenas ao dado da poluio (despesas de
proteo e restaurao do meio ambiente), no incluindo a problemtica da
degradao e exausto do meio ambiente, isto , da prpria utilizao dos
recursos ambientais. ( BENJAMIN, 1993, p. 226-227).

Derani (1997, p. 158-159) transcreve a questo no mesmo sentido:

O princpio do poluidor pagador (Verursacherprinzip) visa internalizao

dos custos relativos externos de deteriorizao ambiental. [...]. Durante o
processo produtivo, alm do produto a ser comercializado, so produzidas
externalidades negativas. So chamadas externalidades porque, embora
resultante da produo, so recebidas pela coletividade, ao contrrio do

12
Grifo nosso.
13
A pesquisa utiliza o termo poluidor-pagador que j se encontra consagrado na doutrina.
 47

lucro, que percebido pelo produtor privado. Da a expresso privatizao

dos lucros e socializao de perdas, quando identificadas as externalidades
negativas. Com a aplicao do princpio do poluidor pagador, procura-se
corrigir este custo adicionado sociedade, impondo-se sua internalizao.
Por isto, este princpio tambm conhecido como o princpio da
responsabilidade (Verantwortungsprinzip). [...] Bender e Sparwasser
remarcam, porm, que sua atuao principal est ligada ao princpio da
contabilizao dos custos (Kostenzurechnugsprinzip), atravs do qual deve
arcar com custos aquele que, pelo uso, provoca a deteriorao de recursos
naturais, seja pela tomada do ambiente como reservatrio de recursos, ou
como lugar de dejetos (Entsorgunsmedium). Deve-se proceder, portanto, a
uma internalizao dos custos sociais externos.

As externalidades provocadas pela produo ou consumo que utilize

um bem ou servio ambiental so custeadas pela sociedade como um todo. Para
internalizar os custos sociais - por intermdio de tarifas de importao, imposto
pigouviano, impostos verdes, compensaes financeiras e outras - se percebe que a
demanda e a oferta procuram outro nvel de equilbrio, com preos mais altos
porm, com nvel de externalidade menor ou em nveis aceitveis pela sociedade.
Leclair e Franceschi (2006) exemplificam sua posio com a
explorao madeireira e a exportao da madeira do sul para o norte industrial no
mercado internacional. Segundo os autores, e eles esto certos, o preo da madeira
reflete apenas o custo associado com o corte e o transporte da madeira. No so
avaliados os custos assumidos pela comunidade circunvizinha de onde a madeira
extrada. As florestas fornecem o abrigo, o combustvel e servios ecolgicos
queles que vivem em torno deles. Sob o critrio econmico da eficincia, o custo da
externalidade assumido pela comunidade de onde a madeira extrada deve ser
internalizado no preo de mercado da madeira.
O que se deseja que o poluente suporte as despesas que
correspondem aplicao das medidas de proteo ambiental decididas pelas
autoridades pblicas. O custo dessas medidas deveria ser refletido no custo dos
bens e servios que produzem externalidades negativas devido ao seu processo de
produo ou o seu consumo, ou os dois, e essas medidas no deveriam ser
acompanhadas de subvenes susceptveis de engendrar distores importantes no
comrcio e nos investimentos nacionais e internacionais.
O que se busca com o princpio do poluidor-pagador a eficincia da
poltica econmica e ambiental. Uma atividade considerada eficiente quando
necessita do mnimo de recursos para produzir um dado resultado, ou produz o
 48

mximo de resultados a partirem de uma quantidade dada de recursos

(RABOTEUR; RODES, 2006).
A internalizao dos custos sociais essencial para assegurar a
eficincia, porque conduz utilizao mais eficiente dos recursos. Os preos que
so pagos por produtores e consumidores devem refletir com fidelidade os seus
custos de produo e/ou de consumo (includos os custos ambientais). Os preos
que no integram os custos que resultam dos prejuzos ambientais podem conduzir
utilizao ineficiente do capital (natural ou artificial), que pode vir a assumir a forma
de um consumo excessivo de recursos naturais. O mercado no corrige estas
imperfeies, que ele prprio produz, portanto uma interveno do estado sempre
necessria (OFFE, 1984). As externalidades negativas foram concebidas como uma
falha de mercado. Para os economistas da Teoria Clssica apenas o mercado livre
poderia corrigir estas distores para se chegar ao ponto timo.
Pigou (2002) entendia que a falha de mercado deveria ser corrigida por
intermdio de um imposto ambiental, o que vem sendo utilizado na Europa, mas no
na roupagem pigouviana (AGENCE, 2000). A figura 1 traduz a questo
esquematicamente:
O ponto Q o nvel de poluio onde as externalidades provocadas
pela produo ou consumo que utilize um bem ou servio ambiental so custeadas
pela sociedade como um todo. Conforme j afirmamos antes, e aqui ratificado pela
figura 1 Grfico de Pigou - para proceder a internalizao dos custos sociais,
atravs de compensaes ou impostos verdes - verifica-se que a demanda e a oferta
buscam outro ponto de equilbrio, com preos mais elevados, mas com poluio
menor ou em nveis aceitveis pela sociedade em Q.
 49

Ponto timo internalizao

dos custos ambientais
Produo

PREO
Demanda

Produo inicial

Equilbrio de mercado com

externalidade

POLUIO
Fonte: adaptada de Tapasco (2004).

Figura 1. Grfico de Pigou

precisamente o princpio do poluidor-pagador que justifica a

implantao do ICMS ecolgico, em especial quando se pretende reduzir os
recursos distribudos aos municpios mais dinmicos economicamente.
Os municpios que confiam em modelos no sustentveis de
desenvolvimento produzem mais externalidades negativas, ou seja, poluem e
utilizam os recursos ambientais e, por isso, devem arcar com este custo social.
Afinal, ao se priorizar a distribuio dos recursos do ICMS com base no valor
agregado fiscal beneficia-se o municpio poluidor.
De outro modo, para receberem mais recursos os municpios tendem a
aumentar as atividades econmicas tradicionais para gerar Valor Agregado Fiscal
(VAF) que, de acordo com a CRFB, o principal fator de distribuio do ICMS
pertencente aos municpios (Art. 158, nico, I).
Ao se mudar a lgica da distribuio, ou acrescentar fatores que visem
a preservar o meio ambiente, os municpios que perdem receita, na verdade esto
pagando pela preservao do bem ambiental em funo do princpio do poluidor-
pagador.
 50

1.2.3 Princpio do protetor-recebedor

As polticas pblicas do estado devem adotar a proteo do meio

ambiente, por fora do princpio da ubiquidade. Tambm devem internalizar os
custos sociais da poluio ou utilizao do meio ambiente por fora do princpio do
poluidor-pagador. Porm, para justificar o recebimento dos valores por parte dos
municpios que produzem externalidades positivas - ou seja, que protegem o meio
ambiente - desenvolveu-se o princpio do protetor-recebedor.
Devido sua construo doutrinria recente o princpio do protetor-
recebedor tambm conhecido por outras nomenclaturas, como por exemplo,
protetor-beneficirio.
O princpio do protetor-recebedor pode ser conceituado como a
possibilidade do agente pblico ou privado, que de alguma forma protege um bem
ambiental em benefcio da comunidade, receba uma compensao ou um prmio
pela conservao ou proteo do bem ambiental (SMITH, 2005). Esse princpio tem
ntida natureza jurdica de instrumento econmico, e representa o que Becker (1998)
entende por funo promocional do direito.
No plano internacional, Rosembuj apud Tupiassu (2004) assevera que
o princpio do protetor-recebedor uma consequncia lgica e necessria do
princpio do poluidor-pagador, sendo o seu inverso. Para Rosembuj apud Tupiassu
(2004, p. 503), aqueles que possibilitam, por intermdio de suas condutas, [...]
situaes de conservao ambiental beneficiando a todos, devem receber uma justa
compensao, devendo-se reconhecer as externalidades positivas daqueles cujo
comportamento ambiental [...] produz benefcios sociedade e diminui a despesa
pblica.
O ICMS ecolgico foi criado para compensar municpios no estado do
Paran que possuam parcelas de seu territrio ocupadas por unidades de
conservao e est pautado no princpio do protetor-recebedor (LOUREIRO, 2002;
JOO, 2004). Atravs desse mecanismo de repartio de receitas tributrias, os
estados distribuem os recursos pertencentes aos municpios em forma de
compensaes financeiras pelo custo de oportunidade gerado em funo da
existncia de espaos especialmente protegidos em seus limites.
 51

Ribeiro (1998, p. 2) afirma que devem receber os que limpam, e os que

poluem devem perder dinheiro, e exemplifica:

As municipalidades que no investem em saneamento no recebem o

recurso: trata-se do Princpio Poluidor-No-Recebedor. A gesto ambiental
nos pases em que existe abundncia de recursos aplica o Princpio
Usurio-Poluidor pagador, que ainda no usual em pases com escassez
financeira. Em situaes de pobreza, preciso virar pelo avesso aquele
conceito e aplicar os princpios Protetor-Recebedor e No-Poluidor-
Recebedor, que fundamentam esse tipo de incentivo e mostram-se eficazes
na realidade concreta de sociedades que precisam resolver as carncias de
infra-estrutura de saneamento.

Tupiassu (2004) diz que o recebimento de recursos financeiros em

contrapartida no degradao tambm uma das maneiras de se utilizar
instrumentos econmicos com finalidade ambiental, suprindo a demanda de
recursos para o desenvolvimento sustentvel e incentivando as polticas
preservacionistas. Entende a autora que tanto o prmio como a punio conduzem
reao a uma determinada conduta, porm a possibilidade de obteno de um
prmio produz maior motivao no acatamento da norma do que a intimidao
produzida pela ameaa de uma penalidade.
O uso na tributao ambiental do princpio do protetor-recebedor de
fato fincado na teoria doutrinria da sano premial de Kelsen (1998) que diz que
por incidncia do princpio retributivo, mediante prmio ou pena, pode-se induzir
determinada conduta. Tal teoria justifica a discriminao legal, dada s diferenas
existentes entre os contribuintes poluidores e os no poluidores. Assim, as polticas
pblicas, ao distriburem os recursos tributrios, tratam desigualmente os desiguais,
na medida de suas desigualdades.
Mas em Bobbio (2001) que se encontra o melhor fundamento da
norma em sua estrutura premial. Para o autor italiano h diferena entre prmio e
incentivo, pois apenas o prmio integra a categoria de sano positiva, assim
como a pena integra a sano negativa.
Bobbio (2001) diz que a sano positiva (a negativa tambm) exige a
existncia da norma primria, a que estabelece uma conduta, que se observada, no
caso da sano premial, ou transgredida no caso da pena, acarreta a atuao da
norma secundria. J no caso dos incentivos a inteno do agente encorajar ou
no e nenhuma das intenes requer a existncia de uma norma primria. Conclui o
 52

autor italiano dizendo que o prmio a sano para uma boa prtica, j o incentivo
uma estratgia para a obteno desta boa prtica.
Apropriando-se da temtica de Kelsen (1998), Bobbio (2001) afirma
que a norma secundria expressa na frmula Se A, deve-ser B. Se o
comportamento A no reprovvel e representa ainda conduta querida pelo
estado a sano B no uma pena, e sim um prmio.
O princpio do protetor-recebedor incorpora essa temtica, pois
realizada a conduta prevista na norma gera direito subjetivo do agente a receber um
prmio. Adequando a frmula: se h proteo ambiental, deve ser um prmio.
O assunto e as experincias no so novos. Becker desde 1960 j
falava na funo promocional do direito: h cerca de cinco sculos, j eram
percebidos os efeitos da tributao sobre a redistribuio do capital e da renda entre
os indivduos e sobre a formao das classes sociais. (BECKER, 1998, p. 586). E
adiantava uma das principais caractersticas dos tributos, e em especial dos tributos
ambientais, o duplo dividendo:

A principal finalidade de muitos tributos [...] no ser a de um instrumento

de arrecadao de recursos para o custeio das despesas pblicas, mas a
de um instrumento de interveno estatal no meio social e na economia
privada. Na construo de cada tributo no mais ser ignorado o finalismo
extrafiscal, nem ser esquecido o fiscal. Ambos coexistiro, agora de um
modo consciente e desejado; apenas haver maior ou menor prevalncia
deste ou daquele finalismo (BECKER, 1998, p. 587-588).

Becker (1998) j afirmava, com acerto, que todos os tributos possuem

dupla finalidade, ou funo: Uma arrecadatria, ou fiscal, e outra extra-fiscal. A
diferena ocorreria em que uma sempre prevaleceria sobre a outra, dependendo dos
objetivos de poltica a serem alcanados pelos governos.
A tributao ambiental possui essa caracterstica de duplo dividendo,
isto , por meio de uma ao, dois objetivos so alcanados: proteo ao meio
ambiente e arrecadao (WHITE, 2007). Rodriguez e Villot (1997) afirmam que o
duplo dividendo ocorre quando o ganho de proteo ambiental somado ao
aumento dos recursos tributrios disponveis.
O Direito Tributrio no mbito dos pases da OCDE rico em exemplos
de tributos extrafiscais, isto , tributos ambientais em que a consecuo de fins no
 53

financeiros, ou ao menos no estritamente fiscais ou arrecadatrios, so os mais

significativos (RODRIGUEZ; VILLOT, 1997; WHITE, 2007 ).
O princpio do protetor-recebedor tambm possui esta caracterstica,
inserir no mbito tributrio o duplo dividendo da extrafiscalidade, pois alm de
assegurar os recursos pertencentes aos municpios por conta da repartio das
receitas tributrias do ICMS, incentiva a preservao ambiental (BAGSTAD, 2006).
Vrios exemplos da aplicao e uso do princpio do protetor-recebedor
podem ser extrados em todo mundo. Na Alemanha, por exemplo, em 1978, o
Partido Democrata Cristo propunha fixar polticas pblicas para a preservao
ambiental tendo o instrumento fiscal como meio hbil a promover o desenvolvimento
econmico sustentvel. Proclamava o uso de tributos ambientais como
incentivadores, para aqueles que criavam medidas de proteo ambiental, e a
imposio de tributos com caractersticas fiscais ao poluidor (BARDE, 1994).
A legislao brasileira tambm prdiga em exemplos de incentivos e
prmios para o agente protetor do meio ambiente, porm de forma no sistmica.
Em 1966, a Lei n. 5.106 de 02 de setembro de 1966 criou prmios ao florestamento
e reflorestamento, concedendo iseno ou minorao dos impostos incidentes sobre
reas florestadas ou simplesmente recobertas de vegetao.
Mesmo no auge da ditadura militar, que tomou conta do Brasil, de 1964
a 1984, tmidas aes procuravam criar incentivos fiscais, como o Decreto-Lei n
303, de 28 de fevereiro de 1967, que criou o Conselho Nacional de Controle da
Poluio Ambiental - rgo ligado ao Ministrio da Sade. O Conselho prometia
incentivos fiscais s empresas que instalassem equipamentos para controle da
poluio. Como vigia a doutrina da segurana nacional o assunto foi alado
condio de segurana nacional e disciplinado no artigo 55 da Constituio Federal.
No Brasil, entretanto, ao analisar a Lei n 6.938/81 que dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente-PNMA, via-se que no art. 9 eram listados os
instrumentos de que se pode utilizar. Eram 12 (doze) incisos. Desses, apenas um, o
inciso V, tratava de instrumentos econmicos, na rea de financiamentos.
Porm, no final do ano de 2006, foi editada a Lei n 11.284/06 para
introduzir o inciso XIII ao art. 9, que dispe expressamente que se pode utilizar
instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro
ambiental e outros.
 54

Antes, porm, o governo federal editou o Decreto n 4.339/2002, com o

objetivo de estabelecer princpios e diretrizes para a implementao, na forma da lei,
da Poltica Nacional da Biodiversidade, com a participao dos governos federal,
distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil. O item 11.5.8. do componente
2 Conservao da Biodiversidade, tratou diretamente do ICMS ecolgico, nos
seguintes termos:

Aprimorar os instrumentos legais existentes de estmulo conservao da

biodiversidade por meio do imposto sobre circulao de mercadoria (ICMS
ecolgico) e incentivar sua adoo em todos os estados da federao,
incentivando a aplicao dos recursos na gesto da biodiversidade.

Assim, o arcabouo jurdico ambiental brasileiro encontra-se

harmonizado para o uso criterioso de instrumentos econmicos, que devem lanar
mo do principio do protetor-recebedor, que conjugados com os instrumentos de
comando e controle, podem diminuir a degradao ambiental.
Atualmente, alm do ICMS ecolgico, o imposto sobre propriedade
rural (ITR) desde 1997, apresenta sua finalidade ambiental com base no princpio do
protetor-recebedor ao excluir da rea tributvel, reas de preservao permanente e
de reserva legal, as de interesse ecolgico para a proteo de ecossistemas e as
comprovadamente imprestveis para qualquer tipo de explorao, declaradas de
interesse ecolgico. Antes, tais reas eram tributveis e compunham a base de
clculo do imposto o que induzia os proprietrios a derrubarem a floresta e outras
reas para transformarem em pasto ou campos agrcolas.
CAPTULO 2. CRITRIOS ECOLGICOS DE DISTRIBUIO DO ICMS
PERTENCENTE AOS MUNICPIOS

2.1 CONCEITO

O Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e

sobre a Prestao de Servios de Transporte interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS), referente ao artigo 155, II, da CRFB e Lei Complementar n
87/96, o principal tributo estadual. O preceptivo constitucional foi redigido da
seguinte forma:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir imposto sobre:
OMISSIS
II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de
servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao,
ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;

O ICMS o sucessor do Imposto sobre Circulao de Mercadorias

(ICM), que por sua vez foi sucessor do antigo Imposto de Vendas e Consignaes
(IVC), este institudo pela reforma tributria da Emenda Constitucional n 18/65.
Representa cerca de 80% da arrecadao tributria dos estados, segundo Sabbag
(2008). gravame plurifsico, isto , incide sobre o valor agregado dentro das
diversas operaes de circulao de mercadorias.
A CRFB conferiu tratamento pormenorizado ao ICMS vide o art. 155,
2, I ao XII. O tratamento legislativo federal dado ao ICMS acrescido pela Lei
Complementar n 87/96, que substituiu o Decreto n 406/68 e o Convnio ICMS n
66/88. Essas ltimas so observadas relativamente aos preceitos que no
contrariarem a CRFB, com base na Teoria da Recepo de Normas14 (SABBAG,
2008).
A funo do ICMS predominantemente fiscal, serve para arrecadar
recursos financeiros ao estado. A funo extrafiscal do ICMS facultativa,
estabelecida pela CRFB, que poder ser seletiva devido funo da essencialidade
das mercadorias e dos servios, previsto no artigo 155, 2, III, CRFB.

14
Para informaes sobre a teoria da recepo das normas ver o livro de Alexandre de Moraes,
Direito Constitucional.
 56

Os entes federados (Unio, Estado, Distrito Federal e Municpio), em

regra, permanecem com a arrecadao dos tributos. Todavia, a CRFB, nos artigos
157 a 162, define a diviso desta arrecadao entre os entes federados.
O fundamento desta diviso remanejar a renda nacional com base no
federalismo fiscal. Concretiza-se por meio de Fundos de Participao ou a
transferncia de percentual da receita tributria entre os subnacionais, que esto
presentes no sistema constitucional brasileiro desde 1965 (PRADO, 2007).
Esses fundamentos levam o ICMS, imposto estadual, a ser repartido
com os municpios de cada Estado-membro. A CRFB determina que 25% do valor
do ICMS arrecadado pelo estado pertencem aos municpios, o que se entende da
elocuo do artigo 158, inciso IV, da CRFB:

Art.158. Pertencem aos Municpios:

[...]
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas a circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao.

O artigo 158, pargrafo nico, da CRFB, define como deve ser a

repartio desta arrecadao, nos seguintes termos:

Art. 158
[...]
Pargrafo nico. As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes
realizadas em seu seus territrios.
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no
15
caso dos Territrios, lei federal .

Desta forma, o sistema de repartio da arrecadao do ICMS do

estado destinada aos municpios j vem previamente traado pela CRFB: (I) trs
quartos, no mnimo, dos 25% referidos no art. 158, IV, da CF/88 devem ser
destinados na proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao
de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas no territrio do municpio,
conceito conhecido como Valor Adicionado Fiscal (VAF) calculado de acordo com as
diferenas entre as entradas e as sadas de produtos no territrio municipal, e (II) at

15
Grifo nosso.
 57

um quarto dos mesmo 25% de acordo com a lei estadual (PRADO, 2007), isto ,
critrios diferentes do VAF.
Compete a cada municpio somente as operaes de circulao de
mercadorias e prestaes de servios que sucedem dentro dos respectivos limites
territoriais, segundo o artigo 158, pargrafo nico, inciso I da CRFB.
Os recursos da parcela do ICMS arrecadado pelo estado sero
destinados ao municpio em que foi realizada a operao, utilizado o critrio
espacial, que o estabelecimento onde se encontre a mercadoria no momento da
ocorrncia do fato gerador (PRADO, 2007).
importante tambm esclarecer, que valor adicionado nas operaes
relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, que est
compreendido no artigo 158, pargrafo nico, inciso I, da CRFB, corresponde a uma
operao matemtica, que consiste na deduo do valor das mercadorias entradas
do valor das mercadorias sadas, acrescido do valor das prestaes de servios no
territrio do municpio. Assinale-se que as entradas e sadas devem ser entendidas
como as entradas e sadas de mercadorias nos respectivos estabelecimentos
empresariais, localizados no respectivo municpio (PRADO, 2007).
Essa interpretao acompanha a lgica da CRFB, no artigo 161, inciso
I, que delegou Lei Complementar definir a expresso valor adicionado. A norma
constitucional estabelece que:

Art.161. Cabe lei complementar:

I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, pargrafo nico,
I;

A Lei Complementar n 63 de 11 de janeiro de 1990, definiu a

expresso valor adicionado em seu artigo 3, 1, inciso I, que recebeu uma nova
redao da Lei Complementar n 126/2006 e encontra-se assim redigida:

Art. 3. [...]
1. O valor adicionado corresponder, para cada municpio:
I - ao valor das mercadorias sadas, acrescido do valor das prestaes de
servios, no seu territrio, deduzido o valor das mercadorias entradas, em
cada ano civil;

Portanto, trs quartos do valor adicionado fiscal s operaes atinentes

a circulao de mercadorias e prestaes de servios, cabe ao municpio sede das
 58

referentes operaes. Nesse sentido, est constitucionalmente vedado que qualquer

municpio venha a postular, administrativa ou judicialmente, parte da arrecadao de
operaes de circulao de mercadorias ocorridas fora do seu territrio, sob pena de
violao do art. 160 da CRFB/88, que prev se vedada reteno ou qualquer
restrio entrega e ao emprego dos recursos atribudos, nesta seo, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos municpios, neles compreendidos adicionais e acrscimos
relativos a impostos.

Oates (1977, p. 80), em estudos sobre o federalismo fiscal,

desenvolveu o conceito de correspondncia imperfeita, onde se admitem
imperfeies nas relaes entre os benefcios, mobilidade de fatores produtivos e
pessoas e capacidade de financiamento dentro de um estado federal. Este cenrio
exige que se adotem mecanismos de transferncias fiscais intergovernamentais que
sejam capazes de corrigir falhas e regular imperfeies do sistema (SILVA, M.,
2005, p. 130).

Oates (1977, p. 101) entende que trs fatores justificam a necessidade

de reforma fiscal entre os estados subnacionais: i) externalidades; ii) compensaes;
iii) redistribuies de renda. De acordo com Silva (M., 2005) as transferncias fiscais
com fundamento em compensaes deveriam ser realizadas por jurisdies de
abrangncia nacionais ou regionais, que so obrigadas a compensar certas regies
ou outros entes subnacionais.

Neste sentido, uma das polticas pblicas, com fundamento no

federalismo fiscal, adotadas pelos estados-membros no Brasil, [...] que produz
consequncias surpreendentes, capazes de conferir nova feio a todas as polticas
ambientais nacionais. (SCAFF; TUPIASSU, 2004, p. 25), o ICMS ecolgico,
repartio de receitas tributrias do ICMS com fundamento no art. 158, pargrafo
nico, II, da CF/88, e tm sua origem relacionada busca de alternativas para os
financiamentos pblicos em municpios cujas restries ao uso do solo so fortes
empecilhos ao desenvolvimento de atividades econmicas clssicas (LOUREIRO,
1998; MOD, 2007).
Vrios so os critrios que os estados estabeleceram para definir a
redistribuio das receitas tributrias arrecadadas com o ICMS, alm do valor
adicionado fiscal. Incluem-se, a populao do municpio, o nmero de propriedades
 59

rurais, a rea do municpio, o valor da produo agropecuria, a diviso igualitria,

arrecadao prpria. O critrio ecolgico baseado em, primeiramente, no espao
territorial ocupado por unidades de conservao iniciou-se, como j visto, no Paran.
Veremos a seguir o estado da arte do ICMS ecolgico nos estados que
j o implantaram e os que ainda debatem politicamente a sua criao.

2.2 O ESTADO DA ARTE DO ICMS ECOLGICO NO BRASIL

2.2.1 Estado do Paran

Em 1991, alguns prefeitos de municpios do estado do Paran, entre

outros o de Guair, iniciaram um processo de discusso poltica sobre a distribuio
de recursos, em face da poltica ambiental. Esses prefeitos queriam encontrar uma
frmula para atrair investimentos e recursos para os territrios municipais.
Entretanto, devido s limitaes de uso do solo pelo estabelecimento de unidades
de conservao (UC) e preservao de mananciais para abastecimento de
municpios vizinhos, estavam impedidos de patrocinar ou favorecer a instalao de
atividades econmicas tradicionais (LOUREIRO, 2002).
Os prefeitos municipais reivindicavam uma compensao financeira
pela limitao do uso do solo. Neste processo, que, segundo Loureiro (2001), foi
mediatizado pela Assemblia Legislativa, verificou-se que a CRFB, ao permitir que
- 25% (vinte e cinco pontos porcentuais) - podem ser distribudos aos municpios por
outros critrios, possibilitava a criao de um modelo que pudesse compensar as
limitaes de uso do territrio dos municpios.
O estado do Paran, ento, introduziu um critrio ecolgico na
distribuio do ICMS: primeiro na Constituio Estadual no ano de 1989; em
seguida, o dispositivo constitucional foi regulado atravs da Lei Complementar
Estadual n 59, em 1991. A lei do ICMS ecolgico orienta que:

a) devem receber recursos do ICMS ecolgico os municpios com unidades

de conservao ambiental ou que sejam diretamente influenciados por elas
e Mananciais de Abastecimento pblico;
b) entende-se que unidades de conservao so reas de preservao
ambiental, estaes ecolgicas, parques, reservas florestais, florestas,
hortos florestais, reas de relevante interesse de leis ou decretos federais,
estaduais ou municipais, de propriedade pblica ou privada;
 60

c) devem ser beneficiados pelo critrio de Mananciais de Abastecimento os

municpios que abrigarem em seus territrios parte ou o todo de Mananciais
de Abastecimento para municpios vizinhos;
d) do volume total de recursos a serem repassados aos municpios, estes
devem ser divididos em 50% (cinquenta por cento) para o Projeto referente
a Unidades de Conservao e os outros 50% (cinquenta por cento) para o
Projeto Manancial de Abastecimento;
e) a objetivao dos parmetros tcnicos ser estabelecida pela entidade
estadual responsvel pelo gerenciamento dos recursos hdricos e meio
ambiente, que dever fazer o clculo dos percentuais a que os municpios
tm direito anualmente.

O Executivo estadual cuidou de regulamentar a Lei do

ICMS ecolgico por Decreto Estadual, e tambm pormenorizou sua
aplicao por intermdio de normas regulamentares, portarias, por
exemplo, do Instituto Ambiental do Paran, responsvel pela
execuo dessa poltica pblica.
O ICMS ecolgico do estado do Paran observa dois
critrios bsicos: a) conservao da biodiversidade; b) e
conservao dos mananciais de abastecimento para municpios
v i z i n h o s ( P A R A N , 2 0 0 4 ) . P a r a o e s t a b e l e c i m e n t o d o s p e r c e n t u a is
a que os municpios possuem direito a receber - referente a receita
tributria do ICMS que lhes devem ser destinados - foram
estabelecidas uma dimenso quantitativa e outra qualitativa.
Segundo Loureiro (2005, p. 3):

A quantitativa leva em conta a superfcie da rea protegida na relao com a

superfcie total do municpio onde estiver contida. Esta relao corrigida
por um multiplicador que caracteriza o nvel de restrio de uso da rea
protegida notadamente a categoria de manejo de Unidade de Conservao.
A qualitativa considera, alm de aspectos relacionados existncia de
espcies da flora e fauna, insumos necessrios disponibilizados rea
protegida, visando manuteno e melhoria do seu processo de gesto.

P a r a C a m p o s ( 2 0 0 0 ) , n o c a s o p a r a n a e n s e , o c r i t r io
qualitativo de aferio das unidades de conservao pode
aumentar, manter-se ou diminuir, o que resultaria em aumento,
manuteno ou reduo do percentual de participao nas receitas
tributrias distribudas com fundamento no ICMS ecolgico. A
afetao negativa da unidade de conservao, [...] exclui o crdito
 61

do ICMS, at que cessem as causas e os danos sejam reparados.

(CAMPOS, 2000, p. 6).
As UC paranaenses, pblicas dos trs nveis (federal,
estadual, municipal) ou particulares, devem ser cadastradas junto
ao Instituto Ambiental do Paran (IAP). Os municpios devem
requerer o cadastramento das UC que criarem.
A tabela 2 mostra a diferena de distribuio antes e
depois da instalao da poltica pblica de distribuio de receitas
tributrias do ICMS no estado do Paran. Verificamos que os 5
(cinco) pontos percentuais que compem o critrio ambiental foram
retirados do valor adicionado fiscal, o que corresponde aplicao
do princpio do poluidor-pagador. Ou seja, retiram-se recursos
financeiros de municpios dinmicos economicamente, que em tese
so tambm os mais poluidores, para repass-los, em carter de
compensao, aos municpios que conservam o meio ambiente.
Como mostra a tabela de distribuio das receitas tributrias do
ICMS e percentuais abaixo.

Tabela 2 - Distribuio das receitas tributrias do ICMS

Critrios Antes do ICMS Depois do ICMS
ecolgico ecolgico

Valor adicionado fiscal 80% 75%

Valor da produo agropecuria 8% 8%

Populao do municpio 6% 6%

rea do municpio 2% 2%

Diviso igualitria 2% 2%

Nmero de propriedades rurais 2% 2%

Ambiental (50% distribudos para municpios com - 5%

unidades de conservao e 50% para aqueles que
possuem reas protetoras de mananciais de
abastecimento.

Total 100% 100%

Fonte: adaptado de Loureiro,2000.
 62

Aps 10 (dez) anos de implantao do ICMS ecolgico

no Paran os resultados parecem considerveis. A tabela 3
demonstra o significativo aumento do nmero de unidades de
conservao municipais - 2.585,45% (dois mil, quinhentos e oitenta
e cinco pontos percentuais). Os municpios paranaenses
compreenderam a necessidade de preservao ambiental aliada
obteno de recursos para investimentos no municpio
(MEDEIROS, 2000). a aplicao do princpio do protetor-
recebedor colocada em prtica.
O incremento das unidades de conservao estaduais
tambm significativo, 718,05% (setecentos e dezoito pontos
percentuais), e demonstra que a poltica de distribuio das
receitas tributrias do ICMS ecolgico tambm acompanhou uma
poltica ambiental que protegesse a biodiversidade paranaense.

A Tabela 3 apresenta a evoluo da distribuio do

ICMS Ecolgico no Estado do Paran. perceptvel o
aumento do espao protegido por Unidades de
Conservao municipais aps a instituio da
distribuio dos recursos fiscais por intermdio do
quesito ecolgico:
 63

Tabela 3 - Evoluo da superfcie das UC e outras reas protegidas at 1991 e de 1992 at agosto
de 2007 (em hectares) registradas para efeito de crdito de ICMS ecolgico.
reas protegidas At 1991 At agosto de (%)
2007 Incremento

Unidades de conservao federais 584.622,98 714.913,10 22,29

Unidades de conservao estaduais 118.163,59 966.639,05 718,05

Unidades de conservao municipais 8.485,50 227.873,81 2.585,45

Terras indgenas 81.500,74 83.245,44 2,14

RPPN 0,0 37.449,27 0,0

Faxinais (comunidade tradicional) 0,0 16.697,73 0,0

reas de preservao permanente APP 0,0 17.107,69 0,0

Reserva legal RL 0,0 16.637,73 0,0

Stios especiais SE 0,0 1.101,62 0,0

Outras florestas de conexo OFC 0,0 3.245,62 0,0

Total 792.772,81 2.084.911,06 162,99

Fonte: IAP/DIBAP-ICMS ecolgico por biodiversidade (no publicado).
Notas: (1) A par da utilizao do ICMS ecolgico como argumento para criao das unidades de
conservao federais que visam proteger o bioma araucria, apenas a RVS dos Campos Gerais
beneficiam os municpios, posto estar enquadradas nos critrios formais, qual seja estar em
processo de planejamento e gesto; (2) Faxinais, comunidades tradicionais existentes no centro-sul
do Paran; (3) APP, RL, SE e OFC, apenas nos entornos de unidades de conservao e proteo
integral, visando conectar fragmentos vegetais. Obs.: dados obtidos em entrevista com Wilson
Loureiro em novembro de 2007.

Loureiro (2005) registra ainda outros resultados positivos com a

implantao do ICMS ecolgico, como por exemplo, a:

[...] incluso do tema - reas protegidas - na agenda comum e na dos

administradores pblicos: o ICMS ecolgico amplia a discusso do tema,
inclusive relacionando-o a reforma tributria e controle de gastos pblicos. A
divulgao e a conscientizao tm crescido, em especial junto a prefeitos,
gestores pblicos, imprensa, escolas, classe mdia.

A instalao de uma estrutura burocrtica nos executivos municipais,

como por exemplo, secretaria municipal de meio ambiente, para atuar na
manuteno das polticas de proteo ambiental e a melhoria na qualidade das UC
municipais tambm so relatados por Loureiro (2005) e Campos (2000).
 64

2.2.2 Estado de So Paulo

So Paulo foi o segundo estado a criar mecanismos de compensao

pela distribuio das receitas tributrias do ICMS pelo uso restrito do espao
territorial dos municpios. O ICMS ecolgico do estado de So Paulo foi criado com a
aprovao da Lei Estadual n 8.510/93.
O ICMS ecolgico paulista distribui um percentual de 0,5% (meio por
cento) das receitas tributrias do ICMS aos municpios com unidades de
conservao em seus territrios e outros 0,5% (meio por cento), queles que tem
reservatrios de gua destinados a gerao de energia eltrica. Loureiro (2002)
entende que os 0,5% destinados a compensar s reas inundadas tambm um
critrio ecolgico. No se considera este critrio como protetivo do meio ambiente,
pois apenas compensa o municpio pela perda do espao, sem incentivar a adoo
de aes que visem a proteo ou recuperao ambiental. Somado ao fato da matriz
hidrulica de gerao de energia eltrica ser reconhecidamente impactante do meio
ambiente, os municpios podem ser levados a aceitar a instalao dos reservatrios
sem contestao.
A tabela 4 demonstra que o critrio ambiental no estado de So Paulo
foi introduzido pela reduo do valor adicionado. Ao mesmo tempo, em que apenas
0,5% eram distribudos s unidades de conservao, o ndice rea cultivada com
3%, com objetivo de favorecer a produo agrcola, contrapem-se poltica de
preservao ambiental. Parece lgico que os municpios preferiram incentivar o
aumento da rea cultivada, do que a de unidades de conservao.
 65

Tabela 4 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e percentuais antes e depois da
introduo do critrio ecolgico no estado de So Paulo.
Critrios Antes do ICMS Depois do ICMS
ecolgico ecolgico
Valor adicionado fiscal 80% 76%

Populao 13% 13%

Receita tributria prpria 5% 5%

Diviso igualitria (cota fixa) 2% 2%

Reservatrio de gua para gerao de - 0,5%

energia
Ecolgico (espaos territorialmente - 0,5%
protegidos.
rea cultivada - 3,0

Total 100% 100%

Fonte: adaptado de Joo, 2004.

O modelo implementado no estado de So Paulo no apresenta o

componente qualitativo no clculo do ndice ecolgico. Outro aspecto restritivo que
a legislao paulista considera, para efeitos da compensao do ICMS ecolgico,
somente os espaos protegidos sob jurisdio estadual. As unidades de
conservao criadas pelos outros entes subnacionais no entram para o clculo da
compensao financeira. Assim, a legislao paulista prioriza o aspecto
compensatrio do imposto, sem acrescentar algum fator que incentive a
preservao.
Para Joo (2004, p. 95), os valores repassados aos municpios do
estado de So Paulo so [...] tmidos e bem aqum do potencial do estado com
maior percentual de participao no produto interno bruto PIB - brasileiro,
mostram que no houve evoluo do instrumento no perodo. Como o estado de
So Paulo possui graves problemas ambientais, como por exemplo, poluio por
indstrias, emisso de CO pela quantidade de carros, desmatamento para
agricultura de exportao (agronegcio), a falta de ampliao, ou evoluo
qualitativa, do ICMS ecolgico, no permite antever resultados positivos com a
sua implantao (JOO, 2004).

Os tcnicos da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So

Paulo (SEMA), com o apoio da Aliana para a Mata Atlntica, Conservao
 66

Internacional, The Nature Conservancy, realizam um trabalho de convencimento

junto s autoridades locais do executivo e do legislativo, para sensibiliz-las em
um esforo para melhorar a legislao estadual, em especial para levar em
considerao no clculo da compensao financeira as unidades de conservao
federais e municipais, alm das UC particulares, como as Reservas Particulares
do Patrimnio Nacional (RPPN). Porm, nenhum projeto que ampliasse o ICMS
ecolgico, apresentado no mbito do legislativo estadual paulista, foi aprovado
nos ltimos dez anos (JOO, 2004).

2.2.3 Estado do Rio Grande do Sul

O Rio Grande do Sul aprovou, em 1997, a Lei n 11.038, que criou seu
ICMS ecolgico (LOUREIRO, 2002). O sistema gacho tambm utiliza o critrio de
unidade de conservao, mas relaciona com o espao territorial rea do municpio
e a rea calculada do estado, onde se multiplica por 3 (trs) as reas de
preservao ambiental e as reas inundadas por barragens. O percentual distribudo
foi estabelecido em 7%, o maior percentual isolado para o subcritrio unidades de
conservao entre os estados que adotam o sistema.
Em 2008 o ICMS ecolgico no Rio Grande do Sul experimentou um
avano. O executivo props mudanas no inciso III, artigo 1 da Lei n 11.038, para
incluir as reas de terras indgenas. A incluso das terras indgenas no ICMS
ecolgico gacho decorreu da presso das comunidades indgenas e no indgenas
localizadas ao norte do estado. A nova redao do dispositivo legal, que levou o
nmero 12.907/1998, ficou assim:

III - 7% (sete por cento) com base na relao percentual entre a rea do
municpio, multiplicando-se por 3 (trs) as reas de preservao ambiental,
16
as reas de terras indgenas e aquelas inundadas por barragens, exceto
as localizadas nos municpios sedes das usinas hidreltricas, e a rea
calculada do Estado, no ltimo dia do ano civil a que se refere a apurao,
informadas em quilmetros quadrados, pela Diviso de Geografia e
Cartografia da Secretaria da Agricultura, Pecuria e Agronegcio; (Redao
dada pela Lei n 12.907/08).

16
Grifo nosso.
 67

A exposio de motivos do governo gacho afirma que a proposta de

incluso das terras indgenas originou-se de reivindicao do municpio de Erval
Seco, que abriga em sua rea territorial a reserva indgena Guarita, na qual esto
estabelecidos os grupos indgenas Guarani e Kaingang.
O governo gacho tambm reconheceu que na legislao j existente
esto inseridas hoje to-somente as reas de preservao ambiental e aquelas
inundadas por barragens. O que pretendeu o governo gacho foi

[...] oportunizar a orientao da construo dos corredores de

biodiversidade, que pode ocorrer tambm por meio das terras e/ou reservas
indgenas; e, embora o Estado j tenha sido contemplado com a
normatizao do ICMS ecolgico, nada impede seu aperfeioamento, com a
incluso das reas indgenas, propiciando uma considervel melhora de
vida s populaes originrias. (RIO GRANDE DO SUL, 2008)

Porm, a maior dificuldade para o avano do ICMS ecolgico no Rio

Grande do Sul a arrecadao proporcionada pelos extensos florestamentos com
pinus, e o temor por parte dos administradores municipais em relao
possibilidade da diminuio de receitas do ICMS - em caso de reduo dessa
atividade econmica. As unidades de conservao representariam diminuio nos
oramentos desses municpios, portanto a [...] atividade considerada altamente
desejvel pelas autoridades locais [...] (RIO GRANDE DO SUL, 2005).

2.2.4 Estado de Minas Gerais

O ICMS ecolgico, em Minas Gerais, foi denominado de Lei Robin

Hood, justamente pela prtica de retirar recursos dos municpios mais ricos (ou
dinmicos economicamente, como se preferiu adotar nesta pesquisa) para repass-
los aos municpios mais pobres, ou com restries ao uso de seu territrio para
atividades econmicas tradicionais. Mas no s por isso, a Lei Estadual n
12.040/95 tornou-se conhecida nacionalmente.
A legislao mineira consolidou e ampliou o ICMS ecolgico, [...]
colocando em prtica, alm dos critrios unidades de conservao e mananciais
de abastecimento, outros ligados ao saneamento ambiental, coleta e destinao
final do lixo e patrimnio histrico (LOUREIRO, 2002). Utilizou tambm critrios
 68

sociais, como por exemplo, quantidade de alunos atendidos pela rede municipal de
ensino.
Atualmente, no estado de Minas Gerais, a diviso de ICMS ecolgico
entre os municpios estabelecido pela Lei n 13.803/2000. Botelho (2007) afirma
de forma equivocada, segundo o que se analisa - que a implantao do ICMS
ecolgico em Minas Gerais ocorreu com a aprovao dessa lei, quando, na verdade,
desde 1996 a Lei n 12.040/95 j era vigente.
Na parte ambiental ocorreram modificaes no critrio de tratamento
do lixo e do esgoto sanitrio, mas tambm houve ampliao do percentual de 0,5%
para 1,0%. A distribuio permaneceu com os mesmos critrios e segue a mesma
linha de clculo do ICMS ecolgico do estado do Paran:

VIII - meio ambiente: observado o seguinte:

a) parcela de, no mximo, 50% (cinqenta por cento) do total ser
distribuda aos municpios cujos sistemas de tratamento ou disposio final
de lixo e de esgoto sanitrio, com operao licenciada pelo rgo ambiental
estadual, atendam, no mnimo, a, respectivamente, 70% (setenta por cento)
e a 50% (cinquenta por cento) da populao, sendo que o valor mximo a
ser atribudo a cada municpio no exceder o respectivo investimento,
estimado com base na populao atendida e no custo mdio per
capita, fixado pelo Conselho Estadual de Poltica Ambiental - COPAM -,
dos sistemas de aterro sanitrio, usina de compostagem de lixo e
estao de tratamento de esgotos sanitrios, bem como aos que,
comprovadamente, tenham implantado em seu territrio sistema de coleta
seletiva de lixo; (Alnea com redao dada pelo art. 5 da Lei n 13766,
de 30/11/2000.)
b) o restante dos recursos ser distribudo com base no ndice de
Conservao do Municpio, calculado de acordo com o Anexo IV desta Lei,
considerando-se as unidades de conservao estaduais, federais e
particulares, bem como as unidades municipais que venham a ser
cadastradas, observados os parmetros e os procedimentos definidos pelo
rgo ambiental estadual;

O subcritrio ndice de Conservao (IC) refere-se s unidades de

conservao e outras reas protegidas e distribui 0,5% aos municpios. O clculo do
IC administrado pelo Instituto Estadual de Florestas (IEF). A ponderao do ICMS
ecolgico mineiro considera: a) a rea da unidade de conservao e da rea
protegida; b) a rea do municpio; c) o fator de conservao, que um valor fixo
estabelecido pela Lei n 13.803/00 que varia de 0,025 a 1; e d) o fator de qualidade,
estabelecido pela Deliberao Normativa COPAM n 86/2005, onde so definidos os
parmetros e procedimentos para avaliao qualitativa. O fator de qualidade varia de
0,1 a 1 (MINAS GERAIS, 2008).
 69

Tabela 5 Critrios de redistribuio do ICMS e percentuais antes e depois da introduo do

critrio ecolgico no Estado de Minas Gerais
Antes do Depois do ICMS ecolgico (%)
ICMS
ecolgico
Critrios (%)

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Valor adicionado 93,96 88,04 83,45 79,48 79,55 79,6

Municpios mineradores 0,11 1,5 0,75 0,11 0,11 0,11

Diviso igualitria 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5 5,5

rea do municpio - 0,33 0,66 1,00 1,00 1,00

Populao do municpio - 0,66 2,04 2,71 2,71 2,71

Populao dos 50 mais populosos - 0,66 1,33 2,00 2,00 2,00

Educao - 0,66 1,33 2,00 2,00 2,00

rea cultivada - 0,33 0,66 1,00 1,00 1,00

Patrimnio cultural - 0,33 0,66 1,00 1,00 1,00

Gasto com sade - 0,66 1,33 2,00 2,00 2,00

Receita prpria - 0,66 1,33 2,00 2,00 2,00

Ambiental (50% distribudos para - 0,33 0,66 1,00 1,00 1,00

municpios com unidades de conservao e
50% para aqueles que possuem sistemas
de tratamento de resduos slidos ou de
esgotos sanitrios que atendam uma
determinada parcela da populao).

Outros 0,43 0,34 0,30 0,20 0,13 0,06

Total 100 100 100 100 100 100

Fonte: adaptado de Bensusan; Freitas (2006).

O subcritrio ndice de Saneamento Ambiental (ISA) administrado

pela Fundao Estadual de Meio Ambiente (FEAM). O clculo considera: a) o
nmero total de sistemas de saneamento habilitados; b) o tipo de empreendimento;
c) a porcentagem da populao atendida.
 70

O ICMS ecolgico mineiro exige ainda que as unidades de

conservao sejam cadastradas no Cadastro Estadual de Unidades de Conservao
e Saneamento Ambiental, atualizado trimestralmente. Resoluo da Secretaria de
Estado do Meio Ambiente, n 318/2005, regulamenta as exigncias e procedimentos
de cadastro.

Segundo o consultor da Diretoria de Estudos Projetos e Zoneamento

Ambiental (DPZON), da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (SEMAD) de Minas Gerais, em informao prestada para o autor, o
governo estadual percebeu em 2005 que os municpios estavam criando e
cadastrando rea de Proteo Ambiental (APA), categoria de unidade de
conservao estabelecida no Sistema Nacional de Unidade de Conservao (Lei
9.985/2000), sem nenhuma pesquisa e sem nenhum critrio, visando apenas
aumentar a participao percentual na distribuio do ICMS.

A Secretaria de Estado de Meio Ambiente elaborou a Resoluo

SEMAD318/05, em que estabeleceu novos critrios para o cadastramento de UC no
estado e exigiu s unidades que j estavam cadastradas o recadastramento.
O efeito dessa medida foi a desarticulao da tentativa de burla ao
sistema do ICMS ecolgico, com a excluso de vrias UC do cadastro da SEMAD, o
que acabou diminuindo a quota-parte do ICMS ecolgico para os municpios. Para
os municpios que executam polticas pblicas de manuteno e preservao
ambiental baseadas em unidades de conservao, a quota-parte do ICMS ecolgico
aumentou.
No mesmo ano, 2005, a SEMAD elaborou a Deliberao Normativa
COPAM (DN), nmero 86/05, onde estabeleceu critrios de avaliao das unidades
de conservao federais, estaduais e municipais. A avaliao obrigatria e anual.
O resultado interfere no clculo e posterior repasse aos municpios da corta-parte do
ICMS ecolgico.
Atualmente, o Instituto Estadual de Florestas (IEF), atravs de uma
portaria, proibiu o cadastramento de rea de Proteo Ambiental (APA) no estado.
No impede sua criao, apenas o cadastro para fins de receber ICMS. Esse no
cadastramento de APA temporrio, mas ainda no est definido o prazo. Em uma
 71

primeira anlise essa conduta do rgo mineiro parece ser ilegal, pois no h
autorizao legal para o no cadastramento dessa espcie de UC.

2.2.5 Estado de Rondnia

Segundo Marcolino, Leal e Alves (2006), o estado de Rondnia criou o

ICMS ecolgico por intermdio da Lei Complementar n 115/94, posteriormente
alterada pela Lei Complementar n 147/96. O executivo rondoniense regulamentou
a matria pelo Decreto Estadual n 9787/01.
Em Rondnia, o ICMS ecolgico foi implantado para [...] auxiliar os
municpios a manter reas protegidas e estabelecidas em ecossistemas
significativos do territrio estadual (MARCOLINO; LEAL; ALVES, 2006, p. 06). A lei
contempla as unidades de conservao das trs esferas (federal, estadual e
municipal), nas categorias de Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque,
Monumento Natural, rea de Proteo Ambiental, Reserva Indgena, Floresta,
Reserva Extrativista, terras indgenas e outras que venham a ser criadas no mbito
estadual.
Uma caracterstica inovadora da lei rondoniense diz respeito
possibilidade da reduo do ICMS ecolgico nos municpios cujas unidades de
conservao sofram invases ou outros tipos de agresses, como, por exemplo,
queimadas. Este fator comprometeria a administrao municipal na manuteno e
fiscalizao das UC. Entretanto, o dispositivo legal inserto no pargrafo nico, art. 5
da Lei n 147/96, abaixo transcrito nunca foi regulamentado, pois os redutores no
foram especificados na lei e nem no decreto que regulamenta o ICMS ecolgico em
Rondnia.

Pargrafo nico Sero aplicados redutores nos clculos dos percentuais

de participao dos municpios na repartio do Imposto sobre operaes
relativas circulao de mercadorias e prestao de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao (ICMS), em funo da
comprovao de invases ou exploraes ilegais, repartindo-se o montante
reduzido entre municpios cujas Unidades de Conservao estejam em
acordo com a legislao ambiental.

O ICMS ecolgico em Rondnia tem forte contedo compensatrio.

Resultou da diminuio dos percentuais da quota-parte dividida igualmente entre os
 72

municpios que reduziu de 19% para 14%. Portanto, 5% so entregues aos

municpios de acordo com o fator de preservao ambiental, proporcionais
ocupao territorial dos municpios com unidade de conservao. A tabela 6
demonstra a mudana:

Tabela 6 - Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e percentuais antes e depois da
introduo do critrio ecolgico no Estado de Rondnia
Antes do ICMS Depois do ICMS
Critrios
ecolgico ecolgico
Valor adicionado fiscal 75% 75%

Populao 0,5% 0,5%

Diviso igualitria (partes iguais) 19% 14%

Ecolgico (espaos territorialmente protegidos). - 5%

Produo agrcola, pecuria e extrativista 5% 5%

Superfcie territorial 0,5% 0,5

Total 100% 100%

Fonte: adaptado de Bensusan; Freitas (2006).

Registre-se que o clculo para distribuio das cotas-partes do ICMS

em Rondnia foi estabelecido pelo Manual do Fundo de Participao dos
municpios, criado pela Secretaria Estadual de Finanas (SEFIN), e obedecia ao
seguinte modelo matemtico (MARCOLINO; LEAL; ALVES, 2006):

rea de preservao ambiental do Municpio = Relao percentual PA do Municpio (1)

rea territorial total do municpio

Relao percentual PA do Municpio x 5,0% = Coeficiente de preservao ambiental(2)

Soma Relao percentual PA dos Municpios
(total do estado)

A formao do ndice do municpio para distribuio do recurso

tributrio foi utilizada nos anos de 2002 at 2003. Para 2004, em funo de um
mandato de segurana impetrado pelo municpio de Guajar Mirim, por
determinao da Justia, a formao do ndice para distribuio das receitas
tributrias do ICMS pertencente aos municpios passou a ser feita por intermdio da
equao (MARCOLINO; LEAL; ALVES, 2006):

Unidade de preservao ambiental do municpio x 5,0 % = Coeficiente fator de Preservao (3)

Total das Unidades de Preservao do estado
 73

2.2.6 Estado de Mato Grosso do Sul

O Mato Grosso do Sul distribua as receitas tributrias do ICMS por

intermdio da Lei n 57/91. Para inserir o ICMS ecolgico nesse rateio, aprovou o
critrio ambiental, em 1994, por intermdio da Lei n 077/94, ficando a norma jurdica
em estado de latncia at 2000, quando foi regulamentada pela Lei n 2.193/00.
Este imbrglio jurdico foi devido expresso na forma da lei inserta justamente no
inciso que definia o percentual e requisitos de repartio das receitas tributrias do
ICMS com carter ambiental. Transcreve-se o comando legal para melhor
visualizao do fato.

Art. 2 - Acrescenta-se, no mesmo artigo 1, a alnea f, com a seguinte

redao:

f - cinco por cento, na forma da Lei, para rateio entre os municpios que
tenham parte de seu territrio integrando unidades de conservao
ambiental, assim entendidas as estaes ecolgicas, parques, reservas
florestais, florestas, hortos florestais, reas de relevante interesse de leis
e/ou decretos federais, estaduais ou municipais, de propriedade pblica ou
que sejam diretamente influenciado por elas, ou aqueles com mananciais de
abastecimento pblico. (grifo nosso)

A lei sul-mato-grossense tratava de apenas dois critrios: um relativo

aos mananciais e outro s unidades de conservao. Considerando que a absoluta
maioria da captao de gua no estado feita de poos artesianos, foi possvel
compor os dois critrios de forma que fortalecessem as unidades de conservao.
A Lei n 2.193/00 avanou em vrios aspectos. Definiu, por exemplo,
categorias de manejo de unidades de conservao e obriga que as UC devem se
conformar com o Sistema Estadual de Unidades de Conservao. Incluiu as terras
indgenas no clculo da conservao ambiental, delegou competncia para que o
rgo ambiental do estado definisse os critrios tcnicos para distribuio dos
recursos e efetuasse os clculos. Mas a principal inovao foi a definio de um
programa de apoio aos municpios para que tivessem acesso aos benefcios da lei.
Mas apesar da Lei n 2.193/00 definir um percentual de 5%, a
implantao da distribuio dos recursos, por fora da Lei n 2.259/01, foi
escalonada da seguinte forma: 2% em 2002, 3.5% em 2003 e 5% a partir de 2004.
 74

Ainda em 2001 o Governo do Mato Grosso do Sul regulamentou a lei

do ICMS ecolgico, com a edio do Decreto Estadual n 10.478/01. As principais
medidas desse Decreto foram as definies:

a) do que vem a ser unidades de conservao para efeito do ICMS

ecolgico;
b) das categorias de manejo que beneficiaro os municpios, para
evitar a criao indiscriminada de UC;
c) dos subcritrios de densidade populacional e nvel de
consolidao jurdico-formal das terras indgenas;
d) dos critrios para o municpio perca os recursos da cota parte
ambiental, e o procedimento para faz-lo;
e) da avaliao qualitativa com a participao dos municpios nos
processos de parceria na gesto das UC;

Recentemente, o Mato Grosso do Sul aprovou critrio relativo

recuperao de reas degradadas, mas este ainda no foi regulamentado. O ICMS
ecolgico possibilitou uma maior popularizao do tema ambiental no estado e o
aumento da superfcie ocupada por unidades de conservao e reas protegidas no
Mato Grosso do Sul, em especial das RPPN, sendo este um dos resultados mais
expressivos. A realizao de justia fiscal tambm um dos pontos verificveis onde
pode-se constatar que o municpio mais pobre e com dificuldades de arrecadao,
como Taquarussu, que experimentou um aumento de 273%, e o de Jate com
incremento de 197% nas receitas de distribuio do ICMS, podem desenvolver
polticas pblicas mais eficazes e prximas do cidado.
Mas o ICMS ecolgico em Mato Grosso do Sul pode continuar sua
evoluo. Em maro deste ano uma nova proposta que amplia os critrios de
distribuio do ICMS ecolgico foi apresentada na Assemblia Legislativa.
O projeto de lei estabelece outros dois critrios ambientais,
contemplando os municpios localizados na bacia do rio Paraguai e aqueles com um
sistema de tratamento de resduos slidos.
 75

2.2.7 Estado de Mato Grosso

O estado do Mato Grosso introduziu o critrio ecolgico na distribuio

da quota-parte do ICMS aos municpios por intermdio da Lei Complementar n 73,
de 07 de dezembro de 2000, mas a vigncia do critrio ecolgico foi postergada
para o exerccio financeiro de 2002. Aqui tambm o carter compensatrio pela
restrio ao do uso do solo foi a principal justificativa para sua criao.
Posteriormente, a Lei Complementar n 72/00 foi regulamentada por
intermdio do Decreto Estadual n 2.758, em 16 de julho de 2001, e implementada,
segundo critrio quantitativo, a partir do exerccio fiscal de 2002
O ICMS ecolgico no Mato Grosso utilizou dois critrios para
composio dos ndices de distribuio das receitas tributrias: a) Unidades de
Conservao/ Territrios Indgenas (UC/TI), distribui 5% do ICMS pertencente aos
municpios; b) Saneamento Ambiental, que distribuiria 2% do ICMS pertencente aos
municpios, a partir do terceiro exerccio de sua vigncia (2004).
Registre-se, porm, que em janeiro de 2004, a Lei Complementar n
157, redistribuiu valores, extinguiu critrios e criou novos para clculo da
composio dos ndices de participao dos municpios no ICMS. Nessas alteraes
foi extinto o critrio Saneamento Ambiental e mantido o percentual de 5% para o
critrio unidades de conservao/ Territrios Indgenas -UC/TI. Em 2008, os critrios
com os respectivos ndices de distribuio do ICMS eram:
 76

Tabela 7 Critrios percentuais de distribuio das receitas tributrias do ICMS no Estado de Mato
Grosso, Lei Complementar n 157/04
Critrios Percentuais
Valor adicionado fiscal 75%
Populao 4%
Receita Tributria Prpria 4%
Ecolgico (Unidade de conservao/terra indgena, mananciais) 5%
17
Coeficiente social 11%
rea do Municpio 1%
Total 100%
Fonte: adaptado de SEMA/MT (2008)

Atualmente 14 categorias de reas protegidas podem receber o ICMS

ecolgico. So elas: reservas biolgicas, estaes ecolgicas, parques,
monumentos naturais, refgios de vida silvestre, reservas particulares do patrimnio
natural, florestas estaduais, reservas de fauna, terras indgenas, reservas
extrativistas, rea de relevante interesse ecolgico, reas de proteo ambiental,
reservas de desenvolvimento sustentvel e estradas-parque18. Ainda no h a
implementao de critrio qualitativo, apenas o fator de conservao com base na
categoria da UC/TI.
Em 2008, 86 dos 141 municpios mato-grossenses possuem unidades
de conservao e/ou terras indgenas. So 43 unidades de conservao estaduais,
23 federais e 45 municipais. Segundo a SEMA/MT (2008):

As unidades de conservao estaduais de uso sustentvel ou de proteo

integral que so as reas de Proteo Ambiental (APA), Estaes
Ecolgicas, Estradas Parque, Monumento Natural, Parques Estaduais,
Refgios, Reservas Extrativistas e Reservas Particulares - totalizam no
Estado 2.934.070,21 hectares de reas protegidas nos trs biomas,
Pantanal, Cerrado e Amaznia. Em relao s unidades de conservao
federais a rea protegida no Estado de 2.028.557, 85 hectares e
695.397,30 hectares de unidades municipais.

17
De acordo com o art. 2, inciso V - coeficiente social: 11% (onze por cento) correspondente
diviso deste percentual pela soma do inverso do IDH de todos os Municpios existentes no Estado
de Mato Grosso em 31 de dezembro do ano anterior ao da apurao, multiplicado pelo inverso do
IDH de cada Municpio;
18
Segundo a SEMA/MT (2008) o Decreto Estadual 2758/2001, definiu Estrada-Parque como uma
unidade de conservao criada em reas de domnio pblico ou privado, compreendendo as rodovias
e suas margens de alto valor panormico, cultural ou recreativo.
 77

O ICMS ecolgico no Mato Grosso favoreceu diretamente 78 dos 139

municpios de Mato Grosso, no primeiro ano de aplicao. Posteriormente, outros
municpios conseguiram cadastrar unidades de conservao para participarem do
rateio pelo critrio ecolgico: em 2003 o municpio Sorriso; em 2004 os municpios
de Novo So Joaquim, Nova Cana do Norte e Itiquira; em 2005 os municpios de
Alto Paraguai, Nova Bandeirantes, Nova Maring e Planalto da Serra. Em 2007, 86
(oitenta e seis) municpios foram beneficiados diretamente pelo ICMS ecolgico. Em
apenas seis anos foram distribudos 216 milhes de reais.
Ainda nesse perodo de existncia, 36 novas reas protegidas foram
includas no cadastro de UC para o clculo do ICMS ecolgico, o que importa na
criao de 6 seis novas UC ou TI por ano. Destas, seis eram terras indgenas; nove
foram UC municipais; dez foram UC estaduais, e 11 foram UC federais (SEMA/MT,
2008).
Mas a grande inovao na administrao do ICMS ecolgico em Mato
Grosso a democratizao das informaes sobre os recursos distribudos e a
forma de fazer o clculo, disponveis no stio da SEMA/MT. Tambm foi produzida
uma cartilha sobre o ICMS ecolgico por biodiversidade. Contm informaes
importantes que servem de orientao s prefeituras sobre como implantar em seus
territrios, unidades de conservao e como mant-las. Traz ainda informaes
sobre os tipos de unidade de conservao que possibilitam o acesso ao incentivo e
onde possvel obter informaes sobre o assunto.
O ICMS ecolgico em Mato Grosso adota a sistemtica do Termo de
Compromisso, que consiste na [...] formalizao de compromissos por parte das
Prefeituras em relao manuteno e melhoria da qualidade das unidades de
conservao (SEMA/MT, 2008, p. 10). A recomendao da cartilha do ICMS
ecolgico procura comprometer a gesto municipal na proteo do meio ambiente
em troca de recursos financeiros. O trecho abaixo representa a anlise exposta:

Estes compromissos [...] de maneira que possam beneficiar diretamente os

prprios municpios, formando uma corrente: dinheiro recebido, pelo menos
parte dele aplicado nas reas [de conservao ou protegidas] ou no seu
entorno, gerando consequentemente, melhoria da qualidade das reas;
aumentando, portanto, a possibilidade de angariar maiores recursos
financeiros ao municpio. Na prtica significa que quanto mais um municpio
investir nos seus parques ou apoiar a gesto das unidades de conservao
sob a responsabilidade de outros nveis do governo, maior ser a chance de
aumento no repasse financeiro. fundamental salientar que a SEMA levar
 78

em conta tambm, quando da reavaliao de qualquer unidade de

conservao ou terra indgena, o comportamento ambiental do municpio
como um todo. Esta avaliao feita por meio da observao dos tcnicos,
entrevistas realizadas com ONGs e outros, alm da verificao de evoluo
dos gastos municipais em funes, programas e subprogramas ligados
questo ambiental, conforme dados disponibilizados pelo Tribunal de Contas
do Estado. (SEMA/MT, 2008, p. 10)

Parece que surtiu efeito, pois segundo os dados de 2008, 61,87% dos
municpios do Mato Grosso recebem recursos do ICMS ecolgico. De acordo com a
Figura 2 para alguns municpios o ICMS ecolgico o principal critrio de clculo
para composio dos ndices de Participao dos Municpios no ICMS e,
conseqentemente no Fundo de Participao dos municpios; enquanto que para 55
municpios, o ICMS no contribui atualmente com nenhuma parte do referido
recurso. Para 18 municpios o ICMS ecolgico representa menos de 1% do valor
total do ICMS repassado. Para 34 municpios, o ICMS ecolgico representa entre 1 a
10 % do valor total do ICMS repassado. Para 12 municpios, o ICMS ecolgico
representa entre 10,1 a 20 % do valor total do ICMS repassado. Para oito
municpios, o ICMS ecolgico representa entre 20,1 a 30 % do valor total do ICMS
repassado. Para cinco municpios, o ICMS ecolgico representa entre 30,1 a 40 %
do valor total do ICMS. Para cinco municpios, o ICMS ecolgico representa entre
40,1 a 50 % do valor total do ICMS repassado. Para dois municpios, o ICMS
ecolgico representa entre 50,1 a 60 % do valor total do ICMS repassado. Para dois
municpios, o ICMS ecolgico representa entre 60,1 a 67 % do valor total do ICMS
repassado.
 79

Fonte: SEMA/MT, 2008.

Figura 2. Recursos do ICMS ecolgico

2.2.8 Estado de Pernambuco

No estado de Pernambuco o ICMS ecolgico recebeu a denominao

de ICMS scio-ambiental. Criado Lei Estadual n 11.899/2000, foi considerado por
Barros (2008) [...] um pagamento por servios ambientais prestados por um
determinado municpio em que a populao total do estado reconhece a contribuio
do municpio qualidade ambiental.
Os critrios ecolgicos observados na legislao do estado de
Pernambuco so: a) implantao de sistemas de tratamento de resduos urbanos; e
b) unidades de conservao. Segundo Barros (2006) [...] estes critrios esto
associados ao desempenho das gestes municipais relativos aos setores de
educao e sade e, tambm, objetiva o aumento da receita prpria dos tributos
municipais.
Relata Barros (2006) que a criao do ICMS ecolgico causou forte
reao dos prefeitos do estado que pressionaram politicamente o poder executivo e
o legislativo para que revogassem ou mudassem a lei. Cedendo presso poltica
dos municpios que se consideravam prejudicados com a implantao dos critrios
scio-ambientais, o governo estadual encaminhou projeto de lei Assemblia
Legislativa, convertido na Lei n 12.432/2003, onde foram reduzidos os valores
 80

percentuais de cada critrio de distribuio de ICMS. A Tabela 8 demonstra a

situao antes e depois da aprovao dessa lei. Verifica-se que houve uma reduo
de 46,66% nos valores a serem transferidos aos municpios pelos critrios scio-
ambientais da lei atualmente em vigor.
Para Barros (2006) isto significou um retrocesso em termos de poltica
ambiental, representado pela reduo do percentual do critrio tratamento de
resduos urbanos e os critrios sociais relacionados com a questo da sade, da
educao e da receita tributria prpria dos municpios. Discordamos desta anlise,
pois os critrios de sade, educao e receita tributria prpria favorecem os
municpios mais desenvolvidos e dinmicos economicamente, em detrimento
daqueles municpios com restrio ao uso do solo pela criao de unidades de
conservao, como ser visto no 3 captulo.

Tabela 8 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e percentuais antes e depois das
Leis n 11.899 e 12.432 no Estado de Pernambuco
Critrios LEI 11.899 LEI 12.432
Resduos slidos 5% 2%
Sade 3% 2%
Unidades de Conservao 1% 1%
Educao 3% 2%
Receita tributria prpria 3% 1%
Total 15% 8%
19
Fonte: Leis n 11.899/2000 e 12.432/2003 do Estado de Pernambuco.

Os recursos beneficiam municpios que utilizam sistemas de tratamento

de resduos urbanos, ou possuem unidades de conservao em seu territrio.
Destinam 12% a aspectos scio-ambientais a partir do ano de 2003, dos quais 1%
destina-se aos municpios possuidores de unidades de conservao e 5% devem ser
distribudos de forma igualitria aos municpios com unidade de compostagem ou
aterro sanitrio controlado.

19
Critrios e ndices estabelecidos nas Leis n 11.899/2000 e 12.432/2003, do Estado de
Pernambuco, a partir das quais foi elaborada a presente tabela.
 81

2.2.9 Estado do Tocantins

Tocantins adotou o ICMS ecolgico com a aprovao da Lei n 1.323,

de 04 de abril de 2002, regulamentada pelo Decreto Estadual n 1.666/02 e por
outros instrumentos normativos do Conselho Estadual do Meio-Ambiente (COEMA)
e das instituies discriminadas na Lei.
Alm dos critrios comumente usados em outros estados, a lei
tocantinense utiliza outros, tais como: aprovao de legislao ambiental e dotao
oramentria que resultem na estruturao da Poltica Municipal do Meio Ambiente e
da Agenda 21 local, controle de queimadas e combate a incndios, os tradicionais
critrios de promoo da conservao e do manejo dos solos, saneamento bsico e
conservao da gua e coleta e destinao do lixo, tambm esto presentes.
Os critrios ambientais ocuparam espao do valor adicionado fiscal,
reduzido de 82,5%, em 2003, para 75% em 2007. Os critrios e percentuais
utilizados para o repasse do ICMS ecolgico foram implementados gradualmente, de
forma progressiva, tratando os casos de diferentes formas buscando a isonomia,
fazendo os ajustes necessrios durante o processo de implantao (MARRA, 2005).
A tabela abaixo demonstra a evoluo dos percentuais em relao aos critrios de
distribuio. Ressalte-se que o critrio populao experimentou uma diminuio de
0,5%.
 82

Tabela 9 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e evoluo dos percentuais da
Lei n 1323/02 no Estado do Tocantins
Critrios 2003 2004 2005 2006 2007

VALOR ADICIONADO 82,5% 80,2% 78,9% 75,6% 75%

Cota igual 9,0% 8,5% 8,0% 8,0 8,0%

Unidades de Conservao e 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,5%

terras Indgenas

rea territorial 2,5% 2,4% 2,3% 2,2% 2,0%

Poltica Municipal do Meio 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,0%

Ambiente

Controle e combate a 0,5% 1,5% 1,5% 2,0% 2,0

queimadas

Saneamento bsico, 1,0% 1,5% 2,0% 3,5% 3,5%

conservao de gua e coleta
e destinao do lixo

Conservao e manejo do solo 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,0%

Populao 2,5% 2,4% 2,3% 2,2% 2,0%

Total 100% 100% 100% 100% 100%

20
Fonte: Lei n 1323/02.

Estabeleceu-se uma frmula para cada critrio, pois os aspectos

qualitativos e quantitativos so levados em considerao para formao dos ndices
de distribuio do ICMS.
Marra (2005) afirma que o estado do Tocantins foi o primeiro estado
brasileiro a estabelecer critrio de conservao dos solos no ICMS ecolgico, tanto
em relao ao solo urbano quanto o solo rural.
Analisando a afirmao em confronto com o previsto na legislao
verifica-se que o subcritrio de solo urbano considera a existncia de planejamento
adequado para o uso do solo combinado com o cumprimento da legislao de
regncia. O que parece ser uma novidade. J o subcritrio de solo rural, considera a
superfcie do solo cultivado com conservao e manejo adequado do solo. Estamos

20
Critrios e ndices estabelecidos na Lei n 1323/02, a partir dos quais foi elaborada a presente
tabela.
 83

diante do critrio de rea utilizada para agricultura, com o adendo de se exigir plano
de manejo. O que no se pode considerar como novidade.
Marra (2005, p. 19) tambm afirma que O objetivo bsico do ICMS
ecolgico tocantinense incentivar os municpios, sempre na perspectiva da
melhoria do ambiente e da qualidade de vida.
De fato, a legislao do ICMS ecolgico em Tocantins surpreende pela
adoo de doze pontos percentuais (12 p.p) dos 25% que podem se destinados aos
municpios por critrios distintos do valor adicionado fiscal. O que representa 48%
dos recursos. Comparado com o percentual de 0,5% em So Paulo e 1% em Minas
Gerais, Tocantins priorizou fortemente a adoo do ICMS ecolgico como
instrumento de poltica pblica de proteo ao meio ambiente, como afirmou Marra
(2005). A leitura do artigo 1 da Lei tocantinense esclarece a posio aqui assumida:

Art. 1 Na composio dos clculos da parcela do produto da arrecadao

do
Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Sobre a
Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao - ICMS, a partir do exerccio de 2003, sero adotados
ndices que incentivem os municpios a:

I - criar leis, decretos e dotaes oramentrias que resultem na

estruturao e implementao da Poltica Municipal de Meio Ambiente
e da Agenda 21 local;
II - abrigar unidades de conservao ambiental, inclusive terras Indgenas;
III - controlar queimadas e combater incndios;
21
IV - promover :
a) a conservao e o manejo do solo;
b) o saneamento bsico;
c) a conservao da gua;
d) a coleta e destinao do lixo.

neste sentido que o presidente do Instituto Natureza Tocantins

(NATURATINS), afirmou que o ICMS ecolgico uma das principais ferramentas de
apoio municipalizao do meio ambiente no Tocantins. Segundo ele, os dez
municpios que mais receberam recursos do ICMS ecolgico foram os que,
proporcionalmente, mais investiram na proteo ao meio ambiente. Para o ano de
2009 a previso distribuir cerca de R$ 30 milhes para os 139 municpios do
estado (NATURATINS, 2009).

21
Grifo nosso.
 84

2.2.10 Estado do Piau

O Piau criou o ICMS ecolgico por intermdio da Lei Ordinria n

5.813, de 3 de dezembro de 2008, para viger a partir de janeiro de 2009. A
distribuio da quota-parte por municpio das receitas tributrias do ICMS ser
calculada a partir de um instituto denominado Selo Ambiental, que vem a ser um
documento de certificao ambiental, dividido em trs categorias, de acordo com
critrios que quantificam as aes de preservao e educao ambiental, alm de
constituir um conselho municipal de meio ambiente e combater as poluies
atmosfrica, sonora e visual. A lei piauiense determina que o municpio deva
conquistar o selo ambiental, para receber o prmio dos recursos do ICMS.
O Piau tambm escalonou a aplicao dos percentuais do ICMS
ecolgico no tempo, comeando com 1,5% no primeiro ano, 3% no segundo at
chegar a 5% no terceiro ano de implantao, isto , em 2011. O intrincado ICMS
ecolgico piauiense estabelece trs nveis de padres ambientais. A tabela 10
demonstra estes 9 (nove) requisitos, de acordo com a Lei n 5.813/0/8.
O nvel A de gesto ambiental exige estar o municpio de acordo com
os padres de desenvolvimento sustentvel e conservao da biodiversidade e dos
recursos naturais, aproximando-se do que seria ideal, de providncias para soluo
de pelo menos 6 (seis) requisitos, indicados na tabela 10.
O nvel B significa que o municpio est caminhando para uma gesto
ambiental adequada, j tendo regulamentado e estando em funcionamento, pelo
menos quatro dos requisitos indicados na tabela 10 - mas ainda existem problemas
a serem solucionados. Para o nvel C foi estabelecido que o municpio ainda d os
primeiros passos para implantar uma poltica ambiental adequada, que garanta seu
desenvolvimento sustentvel, com cumprimento de pelo menos trs dos requisitos
indicados na tabela 10.
 85

Tabela 10 Padro de desenvolvimento sustentvel e conservao da biodiversidade e dos recursos

naturais no ICMS ecolgico no Estado do Piau
a) aes de gerenciamento de d) reduo do risco de g) edificaes irregulares
resduos slidos, inclusive lixo queimadas, conservao do inadequao s normas de uso
hospitalar coleta, transporte, solo, da gua e da e ocupao do solo;
tratamento e destinao dos biodiversidade;
resduos slidos aterro
sanitrio, incinerao,
reciclagem e compostagem;
b) aes efetivas de educao e) proteo de mananciais de h) disposies legais sobre
ambiental, na zona urbana e abastecimento pblico; unidades de conservao
rural, nas escolas e grupos da ambiental comunidades
sociedade organizada; indgenas, estaes
ecolgicas, parques, reservas
florestais, hortos florestais,
reas de relevante interesse de
leis ou decretos federais,
estaduais ou municipais,
existentes no municpio;
c) reduo do desmatamento, f) identificao de fontes de i) elaborao de legislao
recuperao de reas poluio atmosfrica, sonora e sobre a poltica municipal de
degradadas visual, procurando minimiz- meio ambiente, obedecidas as
reflorestamento; las; peculiaridades locais,
respeitadas a legislao federal
e estadual sobre o assunto.
22
Fonte: alneas do inciso I, 2 do artigo1 da Lei n 5.813/08.

2.2.11 Estado do Cear

O estado do Cear instituiu o ICMS ecolgico, com o nome de ICMS

Ambiental, atravs da Lei n 14.023, de 17.12.07, que distribui 2% em funo do
ndice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente de cada municpio. O critrio para
formao desse ndice foi estabelecido pelo Decreto n 29.306, DE 05 DE JUNHO
DE 2008.
O art. 16 do Decreto n 29.306/2008 determinou que a apurao do
ndice Municipal de Qualidade do Meio Ambiente (IQM), de um municpio pode

22
Critrios estabelecidos no inciso I, 2 do artigo1 da Lei n 5.813/08 a partir dos quais foi
elaborada a presente tabela.
 86

assumir os seguintes valores: a) IQM igual a 1 se existe, no municpio, Sistema de

Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos Urbanos aprovado pelo Conselho de
Polticas e Gesto do Meio Ambiente/SEMACE; e b) IQM igual a 0 se no existe, no
municpio, Sistema de Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos Urbanos
aprovado pelo Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente da
Superintendncia do Meia Ambiente do Cear (SEMACE). A vigncia do percentual
do ICMS Ambiental entrou em vigor em janeiro de 2009, por fora do artigo 5 da Lei
n 14.023/07.
O Decreto Estadual estabeleceu um nico critrio, deixando de lado as
unidades de conservao, como indicador de boa gesto ambiental. Apenas esse
critrio, destinao final adequada dos resduos, por meio do Sistema de
Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos Urbanos, desde que aprovado na
SEMACE. Nesse contexto, a preocupao do governo cearense era incentivar a
questo da coleta seletiva do lixo nas praias, rios, lagos e lagoas que esto
inseridas, ou prximas, s unidades de conservao, considerando em conjunto
seus diversos aspectos, como por exemplo: a coleta do lixo; a sua disposio final e
os eventuais danos ecolgicos; a questo social representada pelos catadores e a
questo sanitria. Na maioria dos municpios cearenses, alm de o servio de coleta
ser insuficiente, o destino final do lixo inadequado (CEAR, 2008).
Esses objetivos parecem amoldar-se s necessidades econmicas do
governo do Cear, em especial a potencializao da questo turstica, mas sem
levar em conta, de forma principal, a preservao do meio ambiente. Em outras
palavras, o meio ambiente meio para o fim de manuteno de produtos tursticos,
principal setor econmico do Cear.
A proposta que era discutida, e inclusive mediada pela Assemblia
Legislativa do Cear, era muito mais avanada e trazia a proteo do meio ambiente
como eixo principal. Hempel (2005) informa que a proposta era delineada da
seguinte forma:

I. 1,9% (um vrgula nove por cento) para aqueles municpios que foram
agraciados pelo Selo Municpio Verde, estabelecido pela Lei estadual no
13.304/2003 e pelo Decreto estadual no 27.073/2003, na seguinte
distribuio por categorias:
a) Categoria A: 0,90% (zero vrgula noventa por cento);
b) Categoria B: 0,60% (zero vrgula sessenta por cento);
c) Categoria C: 0,40% (zero vrgula quarenta por cento),
 87

II. 0,20% (zero vrgula vinte por cento) para a existncia de aes de
gerenciamento de Resduos Slidos;
III. 0,20% (zero vrgula vinte por cento) para a existncia de aes de
Educao Ambiental;
IV. 0,20% (zero vrgula vinte por cento) para a existncia de Unidades de
Conservao.

A proposta discutida exaustivamente em seminrios, audincias

pblicas transversalizava o ICMS ecolgico com o programa Selo Municpio
Verde, do governo do Cear, alm de adotar o critrio clssico de unidades de
conservao.

2.2.12 Estado do Rio de Janeiro

O estado do Rio de Janeiro aprovou a Lei n 5.100/2007, do ICMS

ecolgico, em outubro de 2007, para entrar em vigncia apenas em 2009. Calcula-
se que o repasse anual para as prefeituras que investirem na manuteno de
florestas, de fontes de gua e no tratamento de lixo alcanar R$ 100 milhes, em
2011 (RIO DE JANEIRO, 2009). O estado denomina a legislao de ICMS verde.
Pela legislao anterior do ICMS, os 25% arrecadados pelo governo
estadual do Rio de Janeiro pertencentes aos municpios eram distribudos pelos
critrios tradicionais, como o nmero de habitantes e a rea territorial.
O critrio ecolgico ser incorporado a essa distribuio, tornando-se
um dos seis ndices estabelecidos para o clculo da quota-parte do imposto, no
percentual de 2,5% do valor do ICMS distribudo aos municpios. O Rio de Janeiro
adotou, ainda, escalonamento temporal. O percentual aumentar gradativamente:
1% em 2009; 1,8% em 2010; e, finalmente, 2,5% no exerccio fiscal de 2011.
Para a incluso de dados ambientais entre os critrios de distribuio
do ICMS, sero proporcionalmente redimensionados os ndices percentuais de
populao, de rea e de receita prpria dos municpios. Dependendo do tipo de
poltica que adotar em prol do meio ambiente, o municpio ter direito a maior
repasse do imposto.
O ndice de repasse da quota-parte do ICMS ecolgico (1/4 de acordo
com o art. 158, II da CRFB) ser formado com: 45% para unidades de conservao;
30% para qualidade da gua; e 25% para a administrao dos resduos slidos. As
 88

prefeituras que criarem suas prprias unidades de conservao tero direito a 20%
dos 45% destinados manuteno de reas protegidas (RIO DE JANEIRO, 2009).
O Rio de Janeiro criou o ndice Final de Conservao Ambiental
(IFCA), que indica o percentual do ICMS ecolgico que cabe a cada municpio,
formado por seis (6) sub-ndices temticos, com pesos diferenciados. A Tabela 11
mostra os estes sub-ndices, os respectivos pesos e as variveis para sua
construo.

Tabela 11 Critrios do ndice final de conservao ambiental IFCA do Estado do Rio de Janeiro
Sub-ndices temticos Peso Variveis para construo dos sub-ndices temticos
Tratamento de esgoto So considerados o percentual da populao urbana atendida pelo
(ite), 20% sistema de tratamento de esgoto e o nvel de tratamento primrio
(peso: 1), secundrio, emissrio submarino e estao de
tratamento de rio (peso: 2), e tercirio (peso: 4).
avaliado o local onde o lixo depositado. Vazadouro/ lixo no
recebe nada (peso: 0). Aterros controlados somente se houver
tratamento do percolado (peso: 1), se tambm for feita captao e
queima dos gases recebe peso: 1,5. Os aterros sanitrios
licenciados so os grandes beneficiados. Iniciam a contagem com
Destinao de lixo 20% peso: 3 e adicionam 1 ponto para cada um dos seguintes itens:
(idl) vida til do aterro superior a 5 anos, tratamento avanado de
percolado, captao e queima de gases, e gerao de energia.
caso se trate de consrcio intermunicipal, o municpio-sede
acrescenta mais 1 ponto na sua avaliao. Tambm so
beneficiados municpios que realizam prvia reciclagem de, pelo
menos, 10% do total de resduos slidos urbanos gerados em seu
territrio, com a adio de 1 ponto na sua avaliao.
Rremediao de Municpios que possuam vazadouros remediados recebem peso 2,
vazadouros (irv) 5% se fizer captao e queima de gases recebe peso 3. municpios
(conhecido como que esto tomando medidas concretas para a completa
lixo) remediao de seus vazadouros recebem peso 1.
Mananciais de considerada a rea de drenagem do municpio em relao
abastecimento (irma) 10% rea de drenagem total da bacia com captao para
abastecimento pblico de municpios localizados fora da bacia.
reas protegidas - considerada a parcela da rea municipal ocupada por unidades
todas as unidades de 36% de conservao (conforme lei federal n 9.985 lei do snuc), a
conservao uc categoria de manejo da uc, um fator de conservao e um fator de
(iap), implementao.
reas protegidas considerada a parcela da rea municipal ocupada por unidades
municipais - apenas 9% de conservao (conforme lei federal n 9.985 lei do snuc), a
as ucs municipais categoria de manejo da uc, um fator de conservao e um fator de
(iapm) implementao.
23
Fonte: Lei n 5.100/2007.

23
Critrios e percentuais definidos na Lei n5.100/07, a partir dos quais foi elaborada a presente
tabela.
 89

Esses sub-ndices temticos possuem uma frmula matemtica cada,

onde se pondera e/ou somam-se indicadores. Aps o clculo do valor dos sub-
ndices temticos do municpio estes so comparados aos sub-ndices dos outros
municpios, sendo transformados em sub-ndice temtico relativo atravs da diviso
do valor encontrado para o municpio pela soma dos ndices de todos os municpios
do estado. A nica exceo e a realizada no ndice de mananciais de abastecimento
cuja frmula j indica o prprio ndice relativo (RIO DE JANEIRO, 2009).
Aps a obteno dos sub-ndices temticos relativos do municpio,
estes so inseridos na frmula indicada abaixo, gerando, finalmente, o ndice Final
de Conservao Ambiental do Municpio, que indica o percentual do ICMS ecolgico
que cabe ao municpio:

IFCA (%) = (10 x IrMA) + (20 x IrTE) + (20 x IrDL) + (5 x IrRV) + (36 x IrAP) + (9 x IrAPM) (4)

O ndice Final de Conservao Ambiental (IFCA) deve ser calculado

anualmente, permitindo que os municpios invistam em conservao ambiental pra
aumentar a quota-parte na arrecadao de ICMS.
O ICMS ecolgico, ou verde, como preferem as autoridades
fluminenses, incorpora tambm critrio de preservao da gua e pelo tratamento do
lixo, o que me parece uma importante tendncia, em especial para manuteno dos
mananciais de gua potvel.

2.2.13 Estado do Amap

O Amap aprovou o ICMS ecolgico com o advento da Lei Estadual n

322, de 23 de dezembro de 1996, no contexto de uma reforma nos critrios de rateio
do ICMS, como fez o estado de Minas Gerais. O captulo 3 desta pesquisa analisa
pormenorizadamente esse tema. O percentual da Lei amapaense de 1,4 pontos
percentuais, dos 25 pontos percentuais (p.p) possveis de serem distribudos por
critrios diferentes do VAF.
 90

2.3 CRITRIOS ECOLGICOS DE DISTRIBUIO DO ICMS - CONSOLIDAO

A tabela 12 mostra os treze (13) estados que j possuem legislaes

aprovadas e em vigncia at janeiro de 2009, os percentuais aplicados questo
ecolgica, apontando os critrios definidos por esses estados em relao
biodiversidade (unidades de conservao, terras indgenas, comunidades
tradicionais e outras reas especialmente protegidas) e outros critrios ambientais.
O formato desta tabela tem sido utilizado sistematicamente em todos os trabalhos
sobre ICMS ecolgico lidos nessa pesquisa.
 91

Tabela 12 Estados brasileiros com ICMS ecolgico implementado at 2009, percentuais de repasse
e critrios
Estado Ano Unidades de conservao, terras Outros critrios
indgenas e outras reas ambientais (%)
protegidas (%)

Paran 1991 2,5 2,5

So Paulo 1993 0,5 ---

Minas Gerais 1995 0,5 0,5

Rondnia 1996 5,0 ---

Amap 1996 1,4 ---

Rio Grande do Sul* 1998 7,0 ---

Mato Grosso 2001 5,0 2,0

Mato Grosso do Sul 2001 5,0 ---

Pernambuco 2001 1,0 5,0

Tocantins 2002 3,5 9,5

Piau 2009 1,5** ---

Cear 2009 1,0 1,0

Rio de Janeiro 2009 0,45*** 0,55

Fonte: adaptado de Loureiro (2002), Joo (2004) e Bensusan; Freitas (2006). * A Legislao do Rio
Grande do Sul prev que se multiplique por trs a superfcie territorial do municpio que contenha
unidade de conservao. **O Piau adotou escalonamento dos percentuais. Em 2009, 1,5%, 2010,
3% e 2011, 5%; *** O Rio de Janeiro tambm escalonou a implantao dos percentuais do critrio
ecolgico da seguinte forma: em 2009, 1,0%, em 2010, 1,8% e em 2011, 2,5%.

Entretanto, uma visualizao mais completa do ICMS ecolgico exige

uma tabela mais analtica, ou mais pormenorizada, principalmente pela diversidade
de critrios que os estados vm adotando e denominando de ecolgicos, ambientais
ou verdes. A tabela abaixo pormenoriza os critrios ambientais e melhora a
visualizao, em especial dos demais critrios. Percebe-se um avano quando os
estados do Tocantins e do Rio de Janeiro implantam o ICMS ecolgico acrescendo o
critrio proteo dos mananciais e recursos hdricos, uma dos maiores problemas
ambientais atuais, que o fornecimento de gua potvel populao.
 92

Tabela 13 ICMS ecolgico nos Estados Brasileiros e os Critrios de Redistribuio

Estado Ano Critrios ambientais Percentuais

Unidades de Conservao Ambiental 2,5

Paran 1991
Mananciais de abastecimento pblico de guas 2,5

Unidades de Conservao Ambiental 0,5

So Paulo 1993
Reservatrios de gua destinados gerao de en.
0,5
eltrica

Unidades de Conservao Ambiental 0,5

Minas Gerais 1995
Sistema de tratamento de lixo e/ou esgoto sanitrio 0,5

Rondnia 1996 Unidades de Conservao Ambiental 5,0

Amap 1996 Unidades de Conservao Ambiental 1,4

Rio Grande do Sul 1998 Unidades de Conservao Ambiental * 7,0

Unidades de Conservao Ambiental e Terras

Mato Grosso 2001 5,0
Indgenas
Unidades de Conservao Ambiental, Terras
Mato Grosso do Sul 2001 5,0
Indgenas, mananciais **

Unidades de Conservao Ambiental 1,0

Pernambuco 2001
Destinao de resduos slidos 2,0

Unidades de Conservao Ambiental e Terras

3,5
Indgenas
Poltica Municipal de Meio Ambiente 1,5%
2,0

Tocantins 2003 Controle e combate a queimadas 1,5% 2,0

Conservao dos solos 1,5% 2,0

Saneamento bsico, conservao de gua e coleta

3,5
e destinao do lixo

Piau 2009 Selo Ambiental com trs nveis de qualidade*** 1,5****

Cear 2009 ndice de qualidade do meio ambiente 2,0

ndice final de conservao ambiental do municpio

---
dividido em 3 subcritrios:

Rio de Janeiro Unidades de Conservao Ambiental 0,45

2009
qualidade da gua 0,35

administrao dos resduos slidos. 0,25

Fonte: adaptado das legislaes estaduais e Hempel et al, 2006, sem paginao, *inclui neste critrio
as reas inundadas por barragens;** o Mato Grosso do Sul aprovou critrio relativo recuperao de
reas degradadas, mas este ainda no foi regulamentado; *** ver tabela 10 para descrio dos itens
de qualidade ambiental no Estado do Piau; **** ndice para 2009;
 93

Constatamos que o critrio de unidade de conservao ainda o mais

utilizado em quase todos os estados. No entanto, deve ser ressaltado tambm os
baixos percentuais que so exercitados por So Paulo e Minas Gerais - estados
importantes do ponto de vista econmico, pois representam parcela significativa do
PIB nacional.

No obstante, devemos consignar o positivo registro da evoluo no

manejo dos critrios, em especial a adoo do item preservao dos mananciais de
gua potvel. Apesar do Paran j o ter previsto em 1991, dos estados que
seguiram o exemplo do ICMS ecolgico, apenas os estados do Mato Grosso do Sul,
do Tocantins e do Rio de Janeiro adotaram o critrio de distribuio por proteo de
mananciais - os demais estados no o fizeram.
CAPTULO 3. ANLISE DO ICMS ECOLGICO NO AMAP

3.1 ICMS ECOLGICO - LEI ESTADUAL N 0322/1996

No estado do Amap o ICMS ecolgico foi institudo no dia 23 (vinte e

trs) do ms de dezembro do ano de 1996 (mil novecentos e noventa e seis), com a
publicao, no Dirio Oficial do Estado, n 1469, da Lei Estadual n 322/1996, que
dispe sobre a distribuio da parcela da receita do produto da arrecadao dos
impostos estaduais.
A previso em lei uma imposio do princpio da legalidade, visto que
a prpria CRFB exige este instrumento para veicular as regras de repartio das
receitas tributrias do ICMS por outros critrios - diferentes do valor agregado fiscal.
A Lei n 322/1996 modificou a Lei n 119/93, que regulava at ento a
distribuio da quota-parte do ICMS pertencente aos municpios. Ao comparar as
duas leis verificamos que o percentual do critrio ambiental, assim como os critrios
sociais, adveio da diminuio dos percentuais relacionados populao e rea
territorial, que deixou de existir, e da participao igualitria, que se confunde com a
cota mnima. Os dez critrios utilizados pela lei amapaense foram copiados da Lei
de ICMS ecolgico do estado de Minas Gerais, conhecida como Lei Hobin Hood,
inclusive os anexos.
A Tabela 14 apresenta os dez critrios de distribuio do ICMS antes e
depois da introduo do ICMS ecolgico no Amap
 95

Tabela 14 Critrios de distribuio das receitas tributrias do ICMS e percentuais antes e depois da
introduo do critrio ecolgico no Estado do Amap, referentes ao sobre a arrecadao do ICMS
previsto no inciso II do art. 158 da CRFB.
Antes do Critrio
Depois do ICMS
Critrios ICMS constitucional
ecolgico*
ecolgico

Valor adicionado fiscal 75% 75%

Populao do municpio 12% 2,6%

Populao dos 3 (municpios) mais

- 2,3725%
populosos

Educao - 2,6%

Patrimnio Cultural - 1,4%

Meio Ambiente (municpios com

- 1,4%
unidades de conservao).

Gastos com sade - 2,6%

Receita Prpria - 2,6%

Cota mnima (partes iguais) 10% 6,99%

rea territorial 3% -

Total 100% 100%

24
Fonte: Leis n 322/1996, Lei n 119/93.

Tambm a Lei de ICMS ecolgico no Amap escalonou no tempo os

ndices de distribuio dos novos critrios, a exemplo do que fez os estados de
Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Piau e Rio de Janeiro. O anexo I da Lei
322/1996 demonstra o escalonamento e os ndices com aproximao de quatro (4)
casas decimais:

24
Critrios e percentuais estabelecidos nas leis n 322/1996, Lei n 119/93, a partir dos quais foi
elaborada a presente tabela.
 96

Tabela 15 Escalonamento da aplicao dos ndices de distribuio do ICMS pertencente aos

Municpios do Amap (Anexo I da Lei n 0322/1996 de 23 de dezembro de 1996 - a que se refere o
inciso II do Art. 2)
Item Critrio de distribuio 1998 1999 2000 2001 2002

01 rea Geogrfica 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375

02 Populao 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000

Populao dos 3 mais

03 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725
populosos

04 Educao 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000

05 rea cultivada 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000

06 Patrimnio cultural 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000

07 Meio Ambiente 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000

08 Gastos com Sade 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000

09 Receita Prpria 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000

10 Cota mnima 9,0875 9,0875 6,9900 6,9900 6,9900

TOTAL 25 25 25 25 25
Fonte: Lei Estadual n 322/1996

A Lei n 322/1996, representa a aplicao do federalismo fiscal, em

especial a teoria de Oates (1978). Est fundamentada no artigo 158 da Constituio
Federal e Lei Complementar n 63/90, que versa sobre os critrios e prazos de
crdito das parcelas do produto da arrecadao de impostos de competncia dos
estados e de transferncias por estes recebidos, pertencentes aos municpios. As
normas constitucionais transcritas explicitam a distribuio dos recursos fiscais:

Art. 158 - Pertencem aos Municpios:

I - o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos
de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem
e mantiverem;
II - cinquenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio
sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis neles
situados, cabendo a totalidade na hiptese da opo a que se refere o art.
153, 4, III;
III - cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado
sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus
territrios;
 97

IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do

Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e
de comunicao.
Pargrafo nico - As parcelas de receita pertencentes aos Municpios,
mencionadas no inciso IV, sero creditadas conforme os seguintes critrios:
I - trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes
relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de servios,
realizadas em seus territrios;
II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no
25
caso dos Territrios, lei federal.

Entretanto, constatamos que a Lei do ICMS ecolgico no Amap at

hoje no foi regulamentada por decreto pelo Governo Estadual, apesar do artigo 5
determinar o prazo de 90 (noventa) dias para realizao desta tarefa. A falta de
regulamento implica em uma no pormenorizao da execuo da Lei, em especial
para os servidores pblicos envolvidos no clculo dos ndices a serem aplicados
para o estabelecimento da cota parte de cada municpio.
A relevncia da Lei n 322/1996, e sua opo por criar o critrio
ecolgico com base nas unidades de conservao, ocorre pelo motivo do estado do
Amap ter aproximadamente 61,60% de seu territrio ocupado nas mais diversas
categorias de unidades de conservao, explicitadas no quadro 1. As outras
espcies de reas protegidas, terras indgenas e reas quilombolas no fazem parte
do critrio de distribuio do ICMS ecolgico amapaense.
O ICMS ecolgico busca atingir dois objetivos: o primeiro compensar
os municpios com reas protegidas, j que esto impedidos de utiliz-las para
atividades econmicas convencionais. O segundo estimular a conservao
ambiental e o desenvolvimento sustentvel dos municpios, por intermdio de
criao de unidades de conservao (UC) municipais, manuteno de UC federais e
estaduais, promoo do equilbrio ecolgico, eqidade social e desenvolvimento
econmico.
O Quadro 1 mostra as unidades de conservao do estado e os
municpios abrangidos (AP). O Amap possui 19 unidades de conservao, sendo
12 unidades de conservao sob jurisdio federal, cinco estaduais e duas sob
jurisdio municipal, que foram criadas no ano de 2007. O Amap possui ainda cinco
terras indgenas. O conjunto dessas reas forma o denominado corredor da

25
Grifo nosso.
 98

biodiversidade do estado do Amap, composto por florestas tropicais densas,

campos inundveis, cerrados e manguezais.
Verificamos ainda no quadro 1 que as unidades de conservao tm
uma extenso territorial grande sob a responsabilidade do poder pblico federal,
Estadual e, recentemente, do municpio. A criao de UC federais e estaduais
impacta diretamente o espao territorial municipal, impedindo o fomento de outras
atividades econmicas, em especial as tradicionais, pela limitao de uso das terras
protegidas. Desta forma, se faz necessria a compensao dos municpios, j que
os mesmos possuem restries impostas ao uso de seu territrio.
Segundo Porto (2006), o Amap tem vocao para a conservao
ambiental, em especial pelo reduzido desmatamento da floresta ocasionado pela
fraca dinmica econmica que experimenta o Amap somado s polticas pblicas
implementadas pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Amap (PDSA),
no perodo de janeiro de 1995 a abril de 2002. O governo atual, que assumiu em
janeiro de 2003, desenvolve o Plano de Desenvolvimento Integrado Amap
Produtivo, que visa dinamizar a economia amapaense por meio do fomento
gerao de negcios sustentveis, com o foco nos Arranjos Produtivos Locais (APL),
selecionados de forma participativa pelas instituies e atores locais de alguma
maneira vinculados ao setor econmico local.
Entretanto, o grande espao ocupado pelas UC deve-se mais s
polticas de desenvolvimento econmico e de segurana nacional de iniciativa da
Unio e depois pelo estado, e menos s polticas pblicas de proteo ambiental. A
criao da maior UC, em extenso territorial, o Parque Nacional Montanhas do
Tumucumaque (PNMT), exemplifica essa posio. Criado por decreto federal em
2002 serviu mais aos objetivos polticos do governo, do que uma poltica pblica de
proteo natureza. Segundo a Carta da Sociedade Amapaense, emitida pela
organizao no governamental Sociedade Amapaense para a Natureza e
Solidariedade (SANS), os interesses da sociedade amapaense no foram debatidos,
nem levados em considerao para a delimitao do PNMT. Eis uma passagem da
Carta, que exemplo:

6. No Amap existe atualmente um quadro de verdadeiro abandono das

reas protegidas criadas pelo Governo Federal, sendo que o decreto de
suas criaes pouco as diferenciam das reas no protegidas.
 99

7. O decreto de criao do Parque, elaborado nos gabinetes da burocracia

do Governo Federal, est h muito tempo na Casa Civil da Presidncia da
Repblica, previsto para ser assinado no dia 06 de agosto de 2002.
(CARTA..., 2006)

A prpria criao da maior Unidade de Conservao Estadual, a

Floresta Estadual do Amap, tem como objetivo o desenvolvimento da explorao
dos recursos florestais, em especial madeiras de lei, para exportao. Este objetivo
fica claro na leitura do artigo 1 da Lei Estadual n 1028/2006: [...] visando o uso
sustentvel, mediante a explorao dos recursos naturais renovveis e no
renovveis de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais e dos
processos ecolgicos.
O Quadro 1, abaixo, consolida as unidades de conservao no espao
amapaense, informa a base legal da criao de cada uma delas, a jurisdio, a
categoria de manejo - se de proteo integral ou de uso sustentvel. Informa, ainda,
a rea de cada UC e o percentual que ocupa do territrio do Amap. Complementam
as informaes, os municpios abrangidos e os ecossistemas protegidos.
Quadro 1: Unidades de Conservao no Amap
NOME BASE LEGAL JURISDIO GRUPO REA (ha) AMAP % do TERRITRIO MUNICPIOS ABRANGIDOS ECOSSISTEMAS
DO AMAP
Parque Nacional de Cabo Decreto Federal 84.913,15/7/1980 Federal Proteo Integral 399.773,70 2.80 Caloene,Oiapoque Formaes pioneiras;Manguezais e Campos
Orange inundveis;Floresta densa de terra firme
Reserva Biolgica do Lago Decreto Federal 84.914,16/7/1980 e Federal Proteo Integral 357.000,00 2.50 Tartarugalzinho,Amap Formaes pioneiras;Manguezais e Campos
Piratuba 89.932,10/7/1984 inundveis;Floresta densa de plancie aluvial.
Estao Ecolgica Marac- Decreto Federal 86.061 2/6/1981 Federal Proteo Integral 72.000,00 0.50 Amap Formaes pioneiras manguezais e campos
Jipioca inundveis;Floresta de Igap
Estao Ecolgica do Jari Decreto Federal 87.092 12/4/1982 e Federal Proteo Integral 67.675,72 0.47 Laranjal do Jari Floresta densa de terra firme,campo rupestre e floresta de
89.440 13/3/1984 Igap
Floresta Nacional do Amap Decreto Federal 97.630 10/4/1989 Federal Uso Sustentvel 412.000,00 2.88 Amap,Ferreira Gomes,Pracuba Floresta densa de terra firme,e floresta de Vrzea
Reserva Extrativista do rio Cajari Decreto Federal 99.145 12/3/1990 Federal Uso Sustentvel 501.717,00 3.51 Laranjal do Jari,Mazago,Vitria do Jari. Floresta densa de terra firme e Floresta aluvial
Decreto Federal s n 30/9/1997
Parque Nacional Montanhas do Decreto Federal s n22/8/2002 Federal Proteo Int egral 3.828.923,00 26.81 Caloene,Laranjal do Jari,Oiapoque,Pedra Branca Floresta Tropical densa de terra e floresta tropical densa aluvial
Tumucumaque do Amapari,Serra do Navio
Reserva Particular do Patrimnio Portaria 89-n- IBAMA 10/7/1998 Federal Uso Sustentvel 9.996,16 0.01 Ferreira Gomes Floresta densa de terra firme,floresta densa aluvial e campos
Natural Seringal Triunfo cerrados
Reserva Particular do Patrimnio Portaria 86-n-IBAMA 6/8/1997 Federal Uso Sustentvel 46,75 0.01 Macap Campos cerrados e florestas de galeria
Natural Retiro Paraso
Reserva Particular do Patrimnio Portaria 54-n-IBAMA 29/4/1998 Federal Uso Sustentvel 17,18 0.07 Santana Floresta densa de Vrzea e floresta densa de terra firme
Particlar REVECOM
Reserva Particular do Patrimnio Portaria 120-n- IBAMA 24/8/1998 Federal Uso Sustentvel 43,01 0.01 Porto Grande Floresta densa de Vrzea
Natural Retiro Boa Esperana
Reserva Particular do Patrimnio Portaria 91- IBAMA 21/11/2000 Federal Uso Sustentvel 10,87 0.01 Macap Floresta Tropical densa de Vrzea
Natural Aldeia Ekinox
rea de Proteo Ambiental da Decreto territorial 30 24/10/1974 e Estadual Uso Sustentvel 136,59 0.01 Macap Floresta densa de Vrzea
Fazendinha 14/12/1984 lei n0873
Reserva Biolgica do Parazinho Decreto territorial 521/1/1985 Estadual Proteo Integral 111,32 0.01 Macap Floresta tpica de Vrzea,manguezais
Reserva de Desenvolvimento Lei Estadual 394 11/12/1997 Estadual Uso Sustentvel 806.184,00 5.64 Laranjal do Jari,Mazago e Pedra Branca do Floresta Tropical mida densa de terra firme
Sustentvel do Rio Iratapuru Amapari
rea de Proteo Ambiental do Decreto Federal 89.336 31/01/1984 Estadual Uso Sustentvel 21.676,00 0.15 Macap Campos Cerrados,floresta densa de Vrzea e campos
Rio Curia inundveis
Floresta Estadual do Amap Lei Estadual 1028 12/07/2006 Estadual Uso Sustentvel 2.369.400,00 16.25 Serra do Navio,Pedra Branca do Floresta densa de terra firme
Amapari,Mazago,Porto Grande,Ferreira
Gomes,Tartarugalzinho,Pracuba,Amap,Caloene,
Oiapoque.
Reserva Extrativista Municipal Decreto 139 Gab/PMPBA Municipal Uso Sustentvel 68.534,20 0.01 Pedra Branca do Amapari Floresta Ombrfila densa e Igap
Beija-Flor Brilho de Fogo 19/11/2007
Parque Natural Municipal do Decreto 085 PMSN 14/11/2007 Municipal Proteo Integral 370,26 0.48 Serra do Navio Floresta Ombrfila densa e Igap
Canco
TOTAL x------x x-----x x-----x 8.847.135,56 61,60 x-----x x-----x

Fonte: adaptado de ATLAS..., 2008. Notas: (a) O parque Nacional do Cabo Orange possui uma rea de 619.000 ha, dos quais 219.226,30 ha so de guas
litorneas.(b) A estao Ecolgica do Jari possui uma rea de 227.126,00 ha ,sendo que 67.675,72ha (30% da UC) localiza-se no municpio de Almeirim(PA). (c) O
parque Nacional Montanhas do Tumucumaque o maior parque de florestas tropicais do Brasil com uma rea total de 3.867.000,00 ha sendo que 0,98% encontras-se
no municpio de Almeirim (PA).(d) A floresta Estadual do Amap possui uma rea de 2.369.400,00 ha,todavia,parte de sua rea encontra-se sobreposta a trs unidades
de conservao,nas seguintes propores:PARNA do Cabo Orange (3.111,05 ha), RDS do Rio Iratapuru (36.542,14 ha) e RPPN Seringal Triunfo (9.442,06 ha).(e) A
Reserva Extrativista Beija-Flor Brilho de Fogo sobrepe parte do mdulo I da Floresta Estadual, portanto no foi contabilizada na somatrio e no percentual de rea
protegidas do Estado.
 101

A Figura 3, abaixo, demonstra a localizao das unidades de

conservao no estado do Amap e as terras indgenas. A visualizao conjunta do
quadro 1 e desta figura confirma a vocao ambiental do estado.

Figura 3- Unidades de Conservao no estado do Amap

 102

Abaixo, o quadro 2 mostra e descreve os 10 (dez) critrios para

distribuio da quota-parte do ICMS no Amap, so os 10 pargrafos do artigo 2,
inciso II da Lei n 322/1996, adotados pelo legislador do Amap, observando a
vinculao ecolgica.
Constam no quadro 2 os critrios adotados para distribuio da receita
do ICMS pertencentes aos municpios. Em seguida, verificou-se se o critrio possui
uma significao que levasse proteo do meio ambiente. Considerou-se que as
atividades que sugerem a migrao e as atividades econmicas clssicas no
possuam vinculao ecolgica, pois antropizam o espao, em vez de proteg-lo ou
conserv-lo. Neste sentido, consideramos trs possibilidades: a) Neutro: no
interfere no nvel de proteo ambiental; b) Favorece a ao antrpica do homem,
favorece os municpios mais populosos e dinmicos economicamente Macap e
Santana; c) Favorece a proteo do meio ambiente.
Quadro 2 - Critrios de distribuio de receita do ICMS no Amap previsto na Lei Estadual n 322/1996 e sua vinculao ecolgica
CRITRIO DE DISTRIBUIO DE RECEITA DO ICMS NO AMAP VINCULAO ECOLGICA Percentual por critrio (2002)
1 - rea geogrfica: relao percentual entre a rea geogrfica do Municpio e a rea total do Neutro. No interfere no nvel de proteo
1,1375
Estado, informada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE; ambiental
2 - populao: relao percentual entre a populao residente no Municpio e a populao total do Favorece a ao antrpica do homem (os
Estado, medida segundo dados fornecidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e municpios mais populosos e dinmicos 2,6000
Estatstica - IBGE; economicamente Macap e Santana)
3 - populao dos 03 (trs) Municpios mais populosos: relao percentual entre a populao Favorece a ao antrpica do homem (os
residente em cada um dos 03 (trs) Municpios mais populosos do Estado e a populao total destes, municpios mais populosos e dinmicos 2,2725
medida segundo dados fornecidos pelo IBGE; economicamente Macap e Santana)
4 - educao: relao entre o total de alunos atendidos, inclusive os alunos da pr-escola, e a Favorece a ao antrpica do homem (os
capacidade mnima de atendimento pelo Municpio, publicada pela Secretaria de Estado da Educao municpios mais populosos e dinmicos
2,6000
at o dia 30 de abril de cada ano, relativamente aos dados do ano civil imediatamente anterior, economicamente Macap e Santana)
calculada de acordo com Anexo II desta Lei, observado o disposto no Art. 2;
5 - rea cultivada: relao percentual entre a rea cultivada do Municpio e a rea cultivada do Favorece a ao antrpica do homem
Estado, cujos dados publicados pela Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, (desmatamento e queimadas. 1,4000
at o dia 30 de abril de cada ano, com base em dados fornecidos pelo IBGE;
6 - patrimnio cultural: relao percentual entre o ndice de Patrimnio Cultural do Municpio e o Favorece a ao antrpica do homem (os
somatrio dos ndices para todos os Municpios, fornecida pela Fundao Estadual da Cultura, que municpios mais populosos e dinmicos
1,4000
far publicar at o dia 30 de abril de cada ano, os dados apurados relativos ao ano civil economicamente Macap e Santana)
imediatamente anterior, observado o disposto no Anexo III desta Lei
7 - meio ambiente, observado o seguinte:
a) os recursos sero distribudos com base no ndice de Conservao do Municpio, calculado de
acordo com o Anexo IV desta Lei, considerando-se as unidades de conservao estaduais, federais e
particulares, bem como as unidades municipais que venham a ser cadastrados, observados os Favorece a proteo do meio ambiente. 1,4000
parmetros e os procedimentos definidos pelo rgo ambiental estadual:
b) a Secretaria de Estado de Meio Ambiente far publicar, at o dia 30 de abril de cada ano os dados
apurados relativamente ao ano civil imediatamente anterior, com a relao de Municpios habilitados
segundo a alnea anterior.
8 - gastos com sade: relao entre os gastos de sade "per capita" do Municpio e o somatrio Favorece a ao antrpica do homem (os
dos gastos de sade "per capita" de todos os Municpios do Estado, calculada com base nos dados municpios mais populosos e dinmicos 2,6000
relativos ao segundo ano civil imediatamente anterior, atestados pelo Tribunal de Contas do Estado. economicamente Macap e Santana)
9 - receita prpria: relao percentual entre a receita prpria do Municpio oriunda de tributos de Favorece a ao antrpica do homem (os
sua competncia e as transferncias de recursos federais e estaduais recebidas pelo Municpio, municpios mais populosos e dinmicos
2,6000
baseada em dados relativos ao segundo ano civil imediatamente anterior, atestados pelo Tribunal de economicamente Macap e Santana)
Contas do Estado.
10 - cota mnima: parcela a ser distribuda em igual valor para todos os Municpios. Neutro. No interfere no nvel de proteo
6,9900
ambiental
25
Fonte: Mendes, 2007. Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Ps-graduao em Direito Ambiental e Polticas Pblicas (PPGDAP) da Universidade Federal do
Amap (UNIFAP). Utilizou-se os percentuais consolidados a partir do ano de 2002.
 104

O p a r g r a f o 1 u t il i z a - s e d o c r i t r i o r e a g e o g r f i c a , e o
p a r g r a f o 1 0 in s t it u i a c o t a m n im a , s e n d o d e s t e m o d o , n e u t ro s p a r a
a proteo do m e io ambiente, devendo ser f e it a a s e g u in t e
o b s e r v a o : e s t e s p a r g r a f o s n o p o d e m s e r c o n s id e ra d o s n u lo s , ou
s e j a , n o a l t e r a m a s a e s p o l u id o r a s o u a s a e s d e p ro t e o d o
m e io a m b ie n t e . J u n t o s d i s t r i b u e m 8 , 1 2 7 5 p . p d o s 2 5 % , o q u e
r e p r e s e n t a 3 2 , 5 1 % d o t o t a l d i s t r ib u d o .
E n t re t a n t o , o c r it r i o de cota mnima consagra uma
igualdade entre situaes d e s ig u a i s . Em outras p a la v r a s , os
m u n i c p i o s a m a p a e n s e s s o m u i t o d if e re n t e s e n t re s i , e m e s p e c i a l
n o g r a u d e d e s e n v o l v i m e n t o . A c o t a m n i m a t ra t a i g u a lm e n t e o s
d e s i g u a i s , q u a n d o d e v e r ia t ra t - l o s d e s i g u a lm e n t e .
O p a r g r a f o 2 e s t a b e le c e o c r i t ri o d e p o p u l a o p a r a
t o d o s o s m u n ic p i o s e o p a r g r a f o 3 o c r i t r io d e p o p u l a o d o s 3
(trs) m u n ic p i o s mais p o p u lo s o s . Estes critrios favorecem a
adoo de polticas de atrao de pessoas para os municpios, o
q u e t e n d e a p r o v o c a r u m a a g r e s s o m a i o r a o m e io a m b ie n t e d e v i d o
a o a n t r p i c a . F a v o r e c e t a m b m o s m u n i c p i o s c o m a t i v i d a de
e c o n m i c a i n t e n s a , p e l a p o s s i b i l id a d e d e a t r a i r p e s s o a s a o s s e u s
territrios.
O c r i t r i o d o s 3 m u n i c p io s m a i s p o p u l o s o s favorece
diretamente Macap e Santana em d e t r im e n t o dos demais
municpios. Estes dois ndices distribuem juntos 5,3225 p.p. dos
2 5 % e r e p r e s e n t a m 2 1 , 2 9 % d o d i s t r i b u d o p o r o u t r o s c r i t r io s d o
p a r g r a f o n i c o , in c i s o I I d o a r t . 1 5 8 d a C R FB .
O pargrafo 4 fixa o critrio r e l a c io n a d o com a
e d u c a o . O p a r g r a f o 8 e s t a b e le c e o c r it r io d e g a s t o s c o m a
s a d e . E d u c a o e g a s t o s c o m s a d e b e n e f i c ia m o s m u n i c p i o s d e
M a c a p e S a n t a n a , q u e j p o s s u e m u m a e s t ru t u r a o r g a n i z a d a e
d i n m ic a d o s g a s t o s d e s a d e e e d u c a o , d if e re n t e m e n t e d o s
d e m a is m u n i c p io s . E s t e s c r i t r io s p a r e c e m f u g i r d o s o b je t i v o s d e
u m a l e i qu e p r e t e n d e p ro t e g e r o m e i o a m b ie n t e , p o is a o a l o c a r e m
m a is r e c u r s o s e m a t i v i d a d e s q u e e x e r c e m p r e s s e s a n t r p ic a s e m
 105

municpios populosos e j organizados, criam a expectativa de que

o s d e m a i s m u n i c p i o s , p a r a re c e b e r e m m a i s re c u r s o s , d e v a m s e g u ir
a m e s m a t ra j e t r ia d e d e s e n v o l v i m e n t o . I s s o d e s e s t im u la a a d o o
de polticas pblicas de p ro t e o s o b re o meio a m b ie n t e , e
e s t im u la m os m u n i c p io s ocupao de seus espaos com
a t i v i d a d e s e c o n m i c a s c l s s i c a s ( in d s t r i a , c o m r c io , m i n e r a o ) .
Aprofundando a anlise v e r if i c a m o s que a f o rm a de
c l c u lo d o n d i c e d a e d u c a o l e v a e m c o n s id e ra o p a rt e d a
a r r e c a d a o d o s m u n i c p i o s , o qu e b e n e f i c ia a i n d a m a is M a c a p e
S a n t a n a . O a n e x o I I d a L e i n 3 2 2 / 1 9 9 6 d e m o n s t ra q u e o n d i c e de
educao utiliza os dados de n m e ro de matrculas na rede
m u n i c ip a l d e e n s in o ( M R M I ) d i v i d id o p e la c a p a c id a d e m n im a d e
a t e n d i m e n t o ( C M A ) , c a l c u la d a p e l a re l a o e n t r e 2 5 % d a r e c e i t a d e
i m p o s t o s d o m u n ic p i o e o c u s t o p o r a l u n o e s t im a d o p e la S e c re t a r ia
de Educao.
M a c a p e S a n t a n a s o o s m u n ic p i o s m a i s p o p u lo s o s e
o s m a i s o r g a n i z a d o s p a ra a r r e c a d a r r e c e i t a s p r p r i a s e r e c e i t a s d e
t r a n s f e r n c i a s . P o r t a n t o , e s t e n d i c e a p ro f u n d a a s d if e r e n a s e n t r e s
o s m u n i c p i o s m a is r i c o s e p o b r e s , a o d e s t in a r m a i s r e c u r s o s a o s
m a is b e m o r g a n iz a d o s . A f rm u la p a r a o c lc u lo d o n d i c e d e
educao, abaixo transcrita, demonstra essa anlise, em especial
n o M R MI , q u e t e n d e a s e r m a i o r n o s m u n i c p io s m a i s p o p u l o s o s :

Anexo II da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996. ndice de Educao - PEI

(A que se refere o 4, inciso II do Art. 2)

, considerando-se:

a) , onde:
a.1) MRMI o nmero de matrcula na rede municipal de ensino do municpio
a.2) CMA a capacidade mnima de atendimento do municpio, calculada pela relao entre
25% (vinte e cinco porcento) da receita de impostos do municpio, compreendida de
transferncias e o custo por aluno estimado pela Secretaria de Estado de Educao.
b) ICMAI o somatrio do ICMA para todos os municpios
 106

O p a r g r a f o 6 i n s t i t u i o c r it r io p a t r im n i o c u l t u r a l q u e
b e n e f i c i a n ic a e e x c l u s i v a m e n t e a c a p i t a l , Ma c a p , q u e r e c e b e
sozinha 1,4 p.p. (pontos percentuais) dos 25% pertencentes aos
m u n i c p i o s . L e v a n d o e m c o n s id e ra o u m c o n c e i t o a m p lo d e m e i o
a m b i e n t e , t a n t o n a t u r a l q u a n t o c u l t u ra l , p o d e - s e c o n s id e ra r e s t e
c r i t r i o c o m o a m b ie n t a l , p o r m , a i n s t i t u i o o c o r re u p o r m e r a c p ia
d a L e i H o b i n H o o d d e M i n a s G e ra i s .
A s im p le s transcrio da realidade mineira p a ra a
a m a p a e n s e d e s c o n s i d e r o u u m a s ri e d e f a t o s q u e l e v a m a e s t a
d i s t o r o d e t e rm o s a p e n a s u m m u n i c p io r e c e b e n d o e s t a q u o t a -
p a r t e , m e s m o d e p o i s d a d e s c o b e rt a d o s s t i o s d e m a r a c - c u n a n i e
d a s f o r m a e s d e p e d r a e m Ca l o e n e .
O p a r g r a f o 9 e s t a b e le c e o c r i t ri o d e r e c e i t a p r p r i a
que tambm privilegia Macap e Santana. At 2008 eram os dois
n i c o s q u e e x e r c ia m p le n a m e n t e s u a s c o m p e t n c ia s t r i b u t r i a s p a ra
arrecadar os trs impostos e da Contribuio P r e v i d e n c i r ia ,
p r e v i s t o s n o s a rt ig o s 1 5 6 , i n c i s o s I , I I e I I e a r t i go 1 4 9 , 1 d a
C R F B . O s d e m a is m u n i c p i o s a r re c a d a m b a s i c a m e n t e o I m p o s t o
S o b r e S e r v i o s d e Q u a l q u e r Na t u r e z a ( I S S Q N ) , m a s t e m m u i t a s
d if i c u l d a d e s d e a rr e c a d a r o I m p o s t o s o b re a P r o p r i e d a d e P r e d ia l e
T e r r i t o r ia l U r b a n a ( I P T U ) e I m p o s t o s o b re a T r a n s m i s s o " in t e r
v i v o s " , a q u a l q u e r T t u lo , p o r A t o O n e ro s o , d e B e n s I m v e i s , p o r
n a t u r e z a o u a c e s s o f s i c a , e d e D i r e i t o s R e a i s s o b re I m v e i s ,
e x c e t o o s d e g a ra n t i a , b e m c o m o c e s s o d e d i re i t o s a s u a a q u i s i o
(ITIBI).
O 5 institui o critrio de rea cultivada, no poderia
estar dentro de uma lei que se considera ecolgica. O incentivo
a g r i c u l t u ra n a A m a z n i a , e e m e s p e c i a l n o A m a p , c r ia u m a p r e s s o
c o n t r a a s r e a s d e f l o re s t a , q u e e m s u a g r a n d e m a i o ri a e n c o n t r a m -
s e p r o t e g i d a s p o r u n id a d e s d e c o n s e r v a o , g e ra n d o d e s m a t a m e n t o ,
e c o n s e q e n t e m e n t e a u m e n t a n d o a e m i s s o d e ga s e s , q u e o c o r r e
c o m a s q u e im a d a s p a r a a l i m p e z a d o t e r r e n o , e n t re e l e s o C O .
 107

Portanto, pode ser considerado como um critrio que cria uma

p r e s s o a n t r p i c a e m f a c e d a s u n i d a d e s d e c o n s e r v a o .
O n i c o c r i t r i o q u e f a v o r e c e a p ro t e o a m b i e n t a l o d o
pargrafo 7, onde e s t a b e l e c e u m n d i c e m u it o b a i x o , a p e n a s 1 , 4
p . p ( p o n t o s p e r c e n t u a i s ) d o s 2 5 % a q u e o s m u n i c p io s t e m d i r e i t o ,
e m r a z o d a o c u p a o d o t e r r i t r io p o r u n i d a d e s d e c o n s e r v a o
f e d e r a is , e s t a d u a is , m u n i c i p a i s .
A s i n f o rm a e s s o b r e a s u n id a d e s d e c o n s e r v a o , q u e
s e r e f e re a l n e a a , 7 , d o i n c i s o I I d o a r t . 2 d a re f e r id a l e i, d e
c a d a m u n i c p i o , s o d e r e s p o n s a b i l i d a d e d a S e c re t a r ia d o M e i o
A m b i e n t e , p u b l i c a d o a t o d ia 3 0 d e a b r i l d e c a d a a n o , c o n f o rm e a
lei. Segundo entrevista com o G e re n t e do N c l e o de Uso
Sustentvel da SEMA/AP, as unidades de conservao so
a v a l i a d a s p o r m o n i t o ra m e n t o c o n t n u o , j q u e o s p a r m e t r o s e o s
p r o c e d im e n t o s s o d e f i n id o s p e la S E M A , a q u a l p o d e r p r o c e d e r
tambm atravs de denncia.
A p s a p u b l i c a o n o D i r io O f ic i a l a S e c re t a r ia d o
P l a n e ja m e n t o d o E s t a d o ( S E P L A N ) t r a n s f o rm a o s d a d o s e m n d i c e
d e c o n s e r v a o , c o n f o rm e qu a d r o a b a i x o , e m q u e s e p o d e s e r
p e r c e b id o o s n d ic e s d e c a d a m u n i c p i o c a l c u l a d o p a r a o a n o d e
2 0 0 8 . R e g i s t r e - s e q u e a p e s a r d e i n s i s t e n t e m e n t e s o l ic i t a d o , n o f o i
d i s p o n ib i l i z a d a a m e m r ia de c l c u lo p a ra determinao dos
ndices.
 108

Quadro 3: Diviso do ICMS para o ano de 2008 confome critrio ecolgico do art. 2, II, 7, da Lei
0322/1996
MUNICPIOS 7
AMAP 0,2861
P. B. DO AMAPARI 0,0956
SERRA DO NAVIO -
CALOENE 0,0656
CUTIAS -
FERREIRA GOMES 0,1412
ITAUBAL -
LARANJAL DO JARI 0,1468
MACAP 0,0006
MAZAGO 0,1356
OIAPOQUE 0,1274
SANTANA -
PRACUUBA 0,2074
PORTO GRANDE -
TARTARUGALZINHO 0,0137
VITRIA DO JARI 0,1799
TOTAL 1,4000
Fonte: adaptado da Secretaria de Estado do Planejamento, Oramento e Tesouro (SEPLAN, 2008).

Depois de formulada a planilha de distribuio da parcela da receita a

SEPLAN entrega esses dados para a Secretaria da Receita do Estado (SRE), que
far o repasse para os municpios, conforme informaes do Gerente do Ncleo de
Planejamento e Avaliao de Receita da SRE.
Para efetuar estes clculos as formulas utilizadas tambm foram
copiadas da Lei Hobin Hood do Estado de Minas Gerais, que no diferem muito da
Lei de ICMS ecolgico do Paran. O Anexo IV da Lei n 0322/1996 traz as frmulas
para se calcular o ndice de Conservao Ambiental- IC a que se refere o 7,
inciso II do art. 2.
possvel perceber que no item d do anexo IV da Lei n 322/1996
estava previsto que o COEMA deveria ponderar o fator de qualidade levando em
considerao a qualidade fsica da rea, plano de manejo, infraestrutura, entorno
protetivo, estrutura de proteo e fiscalizao dentro outros que poderiam ser
criados. Em quatro visitas realizadas ao COEMA em janeiro e agosto de 2007,
novembro de 2008 e maro de 2009 no foi obtida a referida norma. Segundo
informao do COEMA, essa norma no foi editada. Transcreve-se o anexo 4 para
percepo da determinao legal no cumprida pela rgo ambiental:
 109

Anexo IV da Lei n 322/96

I- ndice de Conservao do Municpio
, onde
a) FCMi= Fator de Conservao do Municpio i
b) FCE= Fator de Conservao do Estado
II- FCE- Fator de Conservao do Estado
FCE= S FCMi, onde
a) FCMi= Fator de Conservao do Municpio i
FCMi= S FCMij
b) FCMij= Fator de Conservao da Unidade de Conservao j no
municpio i
III- FCMij , onde:
a) rea Ucij rea da Unidade de conservao j no municpio i
b) rea Mi- rea do Municpio i
c) Fator de conservao relativo Unidade de Conservao, conforme
tabela.
d) FQ- Fator de Qualidade, varivel de 0,1 (um dcimo) a 1 (um), relativo
qualidade fsica da rea, plano de manejo, infraestrutura, entorno protetivo,
estrutura de proteo e fiscalizao, dentre outros parmetros, conforme
deliberao normativa do Conselho Estadual do Meio Ambiente.
Nota 1- o Fator de Qualidade ser igual 1, at que sejam ponderadas as
variveis e disciplinada sua aplicao, atravs da deliberao normativa do
POEMA prevista no item III, d acima. (grifo identifica erro de grafia na lei)

A Lei n 322/1996 tambm prev um fator de conservao para as

categorias de manejo das unidades de conservao. Esta tem sim a melhor
estratgia adotada pelos estados que criam o ICMS ecolgico: ponderar as unidades
de conservao de acordo com o grau de manejo, da mais restrita a menos restrita.
Constatamos que o anexo V identifica categoria de manejo como
categoria de unidade de conservao, e este nome o mais apropriado para
adequar-se legislao de regncia do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (SNUC). Das categorias de manejo no existem enquanto unidades
de conservao: Terras Indgenas, que so definidas como reas especialmente
protegidas, mas legalmente no integram o SNUC, e a categoria de rea de
proteo espacial26, que tambm no Unidade de Conservao.
Registramos que o inciso I, do 7 da lei n 322/19 96 claro em definir
que o critrio ambiental baseia-se em unidades de conservao, estas esto
definidas na Lei n 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (SNUC) e no h categorias de terras indgenas e reas de proteo
especial nessa lei.

26
Erro de grafia da Lei 322/1996, o correto rea de proteo especial.
 110

Tabela 16: Anexo V da Lei n 0322/1996 de 23 de dezembro de 1996.

Tabela fator de conservao para categorias de manejo de unidades de conservao

CATEGORIA DE MANEJO CDIGO FATOR DE

CONSERVAO
CAT

Estao Ecolgica EE 1

Reserva Biolgica RB 1

Parque PAQ 0,9

Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN 0,9

Floresta Nacional, Estadual ou Municipal FLO 0,7

rea Indgena AI 0,5

rea de Proteo Ambiental I APA I -

Zona de Vida Silvestre ZVS 1

Demais Zonas DZ 0,1

rea de Proteo Ambiental II, Federal ou APAII 0,025

Estadual (1)

rea de Proteo Espacial (2) APE 0,1

Fonte: Lei n 322/1996. Outras categorias de manejo definidas em lei e declaradas pelo Poder
Pblico Estadual, com o respectivo fator de conservao.
Notas: 1) APA I dispe de zoneamento ecolgico-econmico; APA II no dispe de zoneamento. 2)
APE: declarada com base nos arts. 13, inciso I e 14 da Lei Federal n 6766, de 19.12.1979 para
27
proteo de mananciais ou do patrimnio paisagstico .

A implantao do ICMS ecolgico no Amap um avano do ponto de

vista poltico, pois possibilita a discusso para se estruturar polticas pblicas de
proteo ambiental baseada na utilizao de instrumentos econmicos.
Tambm atende ao princpio da ubiquidade, pois insere,
transversalmente, a questo ambiental em todas as aes do estado. A repartio

27
Artigo 13 - Cabero aos Estados o exame e anuncia prvia para a aprovao pelos Municpios, de loteamento e
desmembramento nas seguintes condies: I - Quando localizados em reas de interesse especial, tais como as de
proteo aos mananciais ou ao patrimnio cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico, assim definidas por legislao
estadual ou federal; Artigo 14 - Os Estados definiro, por decreto, as reas de proteo especial, previstas no Inciso I
do artigo anterior
 111

de receitas tributrias com a utilizao de critrios ambientais ecologiza o campo

de incidncia da distribuio dos recursos entre os entes subnacionais, no mbito do
federalismo fiscal.
Entretanto, pensamos que a Lei do ICMS ecolgico no Amap no
consegue cumprir os princpios do protetor-recebedor e do poluidor-pagador, que
como vimos no primeiro captulo, estruturam o ICMS ecolgico.
Para realizar os dois princpios as premissas bsicas so: a) distribuir
mais recursos aos municpios que protegem o meio ambiente; b) retirar recursos dos
municpios que poluem ou utilizam o meio ambiente como recurso econmico.
Ao verificarmos a srie histrica de transferncias de receitas
tributrias do ICMS para os municpios, depois da implantao do ICMS ecolgico,
constatamos que a participao de Macap e Santana aumenta, quando deveria
diminuir. As tabelas 17 e 18 apresentam essa evoluo no perodo de 1997 a 2007.
Tabela 17: Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do Estado do Amap no perodo 1997 a 2001
- valores em R$ 1,00
Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do Estado do Amap no perodo 1997 a 2007 - valores em R$ 1,00
1997 1998 1999 2000 2001
Municpios
ICMS % ICMS % ICMS % ICMS % ICMS %

Amap 164.510,27 1,19 192.358,88 1,41 193.564,62 1,41 216.546,99 1,02 259.416,67 1,02

Caloene 282.049,93 2,04 229.540,86 1,68 148.893,70 1,08 196.032,18 0,93 235.471,78 0,93

Cutias 110.670,62 0,80 101.324,80 0,74 102.342,15 0,75 107.645,60 0,51 128.956,09 0,51

Ferreira Gomes 106.967,57 0,77 219.742,30 1,61 210.367,63 1,53 275.791,74 1,30 330.389,97 1,30

Itaubal 105.139,40 0,76 107.168,33 0,78 175.814,34 1,28 169.171,53 0,80 202.662,27 0,80

Laranjal do Jari 505.337,21 3,66 362.368,84 2,65 357.436,12 2,60 512.227,25 2,42 613.632,41 2,42

Macap 7.965.259,70 57,69 7.820.647,80 57,15 8.447.913,22 61,54 12.383.158,33 58,57 14.833.918,37 58,57

Mazago 379.066,86 2,75 364.366,87 2,66 227.857,03 1,66 229.826,46 1,09 275.325,01 1,09

Oiapoque 297.203,60 2,15 206.235,07 1,51 182.650,84 1,33 326.511,91 1,54 391.151,19 1,54
Pedra B. do
Amapari 128.652,30 0,93 133.306,94 0,97 179.699,30 1,31 224.760,82 1,06 268.727,57 1,06

Porto Grande 164.961,66 1,19 221.316,08 1,62 250.686,60 1,83 433.937,76 2,05 407.383,72 1,61

Pracuba 116.179,30 0,84 238.532,00 1,74 138.776,23 1,01 205.734,91 0,97 246.464,05 0,97

Santana 2.844.329,03 20,60 2.782.161,77 20,33 2.578.733,25 18,78 5.257.710,15 24,87 6.411.036,18 25,31

Serra do Navio 332.254,16 2,41 226.242,74 1,65 186.755,50 1,36 206.457,95 0,98 247.330,23 0,98

Tartarugalzinho 139.687,28 1,01 199.365,13 1,46 164.996,64 1,20 177.710,92 0,84 212.892,17 0,84

Vitria do Jari 163.924,52 1,19 280.463,30 2,05 181.552,56 1,32 218.464,64 1,03 261.713,85 1,03

Total 13.806.193,41 100 13.685.141,71 100 13.728.039,73 100 21.141.689,14 100 25.326.471,53 100

Macap/Santana 10.809.588,73 78,30 10.602.810 77,48 11.026.646,47 80,32 17.640.868,48 83,44 21.244.955 83,88
 Tabela 18: Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do Estado do Amap no perodo 2002 a 2007
- valores em R$ 1,00
Distribuio da Arrecadao de ICMS para os municpios do Estado do Amap no perodo 1997 a 2007 - valores em R$ 1,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Municpios
ICMS % ICMS % ICMS % ICMS % ICMS % ICMS %

Amap 389.943,22 1,32 441.792,27 1,42 515.730,01 1,42 216.546,99 1,02 259.416,67 1,02 871.746,23 1,32

Caloene 285.224,58 0,96 310.020,32 1,00 361.904,97 1,00 196.032,18 0,93 235.471,78 0,93 796.033,94 1,21

Cutias 216.858,97 0,73 231.075,51 0,74 269.748,04 0,74 107.645,60 0,51 128.956,09 0,51 631.946,77 0,96

Ferreira Gomes 534.146,50 1,80 681.459,61 2,19 795.507,72 2,19 275.791,74 1,30 330.389,97 1,30 841.474,50 1,28

Itaubal 236.842,72 0,80 252.679,52 0,81 294.967,59 0,81 169.171,53 0,80 202.662,27 0,80 720.453,66 1,09

Laranjal do Jari 499.959,24 1,69 851.894,53 2,74 994.466,43 2,74 512.227,25 2,42 613.632,41 2,42 2.008.617,21 3,05

Macap 16.514.988,85 55,74 17.300.939,87 55,58 20.196.398,79 55,58 12.383.158,33 58,57 14.833.918,37 58,57 37.357.338,47 56,64

Mazago 348.914,87 1,18 387.439,90 1,24 452.281,24 1,24 229.826,46 1,09 275.325,01 1,09 908.942,85 1,38

Oiapoque 425.149,66 1,43 625.083,75 2,01 729.696,95 2,01 326.511,91 1,54 391.151,19 1,54 1.405.952,93 2,13
Pedra B. do
Amapari 248.127,93 0,84 262.142,96 0,84 306.014,82 0,84 224.760,82 1,06 268.727,57 1,06 1.097.102,31 1,66

Porto Grande 474.633,58 1,60 534.278,49 1,72 623.694,64 1,72 433.937,76 2,05 407.383,72 1,61 778.952,52 1,18

Pracuba 258.156,84 0,87 271.450,72 0,87 316.880,32 0,87 205.734,91 0,97 246.464,05 0,97 749.274,38 1,14

Santana 7.730.445,27 26,09 7.388.625,51 23,73 8.625.177,81 23,73 5.257.710,15 24,87 6.411.036,18 25,31 15.470.164,40 23,46

Serra do Navio 227.802,02 0,77 249.535,00 0,80 291.297,32 0,80 206.457,95 0,98 247.330,23 0,98 587.429,58 0,89

Tartarugalzinho 423.398,67 1,43 483.473,92 1,55 564.388,57 1,55 177.710,92 0,84 212.892,17 0,84 910.987,32 1,38

Vitria do Jari 813.472,23 2,75 857.778,04 2,76 1.001.334,60 2,76 218.464,64 1,03 261.713,85 1,03 815.028,00 1,24

Total 29.628.065,15 100 31.129.669,92 100 36.339.489,82 100 21.141.689,14 100 25.326.471,53 100 65.951.445,07 100,00

Macap/Santana 24.245.434,12 81,83 24.689.565,38 79,31 28.821.577 79,31 17.640.868,48 83,44 21.244.955 83,88 52.827.503 80,10
 114

Observando os critrios da Lei Estadual n 322/1996, para repartio

de receitas do ICMS ecolgico do estado do Amap, constata-se que os municpios
que objetivam o desenvolvimento econmico, em prejuzo da proteo ao meio
ambiente, so favorecidos com valores maiores dos repasses tributrios do ICMS,
pois tm mais possibilidade de gerar receitas em funo da circulao de
mercadorias.
O grfico 01 mostra a anlise dos ndices percentuais de participao
dos municpios de Macap e Santana em 1997, relacionando com os outros
quatorze municpios existentes no Estado do Amap, demonstrando a concentrao
de renda nos municpios de Macap e Santana. Enquanto esses dois municpios
detinham 78,3% da participao no ICMS, os demais municpios recebiam apenas
21,69%.

GRFICO 1: ICMS 1997 - PARTICIPAO DOS 14

MUNICPIOS E DE MACAP E SANTANA

21,69%

TOTAL 14 MUNIC

%Macap/Santana

78,3%

28
Fonte: SEPLAN .

Essa concentrao pode ser justificada, pois os critrios estabelecidos

nos pargrafos 2, 3, 6, 8, 9 da Lei n 0322/1996 favorecem os Municpios de
Macap e Santana. O grfico 2 demonstra, em 2000, a participao dos 14
municpios com o valor de recebimento de 16,54% e Macap e Santana receberam
83,44%, aumentando ainda mais a concentrao de renda, apesar da adoo da Lei
de ICMS ecolgico. No ano de 2001 os ndices dos dois municpios chegaram ao
mximo de 83,88%.

28
Dados fornecidos pela Secretaria de Estado do Planejamento (SEPLAN) sobre a distribuio de
receitas do ICMS, a partir dos quais foi elaborado o grfico.
 115

GRFICO 2: ICMS 2000 - PARTICIPAO DOS

14 MUNICPIOS E MACAP E SANTANA

16,54%

14 m unicpios
%Macap/Santana

83,44%

29
Fonte: SEPLAN

De 2003 a 2006, os ndices no foram recalculados. A Lei foi descumprida,

pois nestes quatro (4) anos a realidade amapaense no permaneceu inalterada.
Macap e Santana continuaram absorvendo renda da distribuio do ICMS com um
total de 79,31%. Entretanto, para o ano de 2007 os ndices foram novamente
calculados e a concentrao voltou a crescer para o patamar de 80,10% das receitas
do ICMS.
Esse achado torna evidente o descompasso entre o discurso e a
prtica das polticas pblicas estaduais. A implantao do ICMS ecolgico deveria
ter como conseqncia a diminuio da quota-parte do municpio de Macap e
Santana e o aumento da quota-parte dos municpios com seus territrios fortemente
ocupados com unidades de conservao como, por exemplo, Laranjal do Jar,
Oiapoque e Amap.
Observamos que os municpios de Macap e Santana receberam
maior repasse das distribuies de receitas do ICMS, mas no receberam recursos
por conta do critrio de conservao ambiental (vide quadro 3). A tabela 19 abaixo
demonstra que o percentual de apenas 1,4 p.p dos 25% destinados ao ICMS
ecolgico insuficiente para fazer cumprir os princpios estruturantes desse instituto.
No ano de 2007, o ICMS ecolgico, no critrio de unidades de conservao,
distribuiu a quantia de R$ 230.814,49, para ser dividida entre 11 municpios.

29
Dados fornecidos pela Secretaria de Estado do Planejamento (SEPLAN) sobre a distribuio de
receitas do ICMS, a partir dos quais foi elaborado o grfico.
 116

Santana, Serra do Navio, Cutias, Itaubal e Porto Grande no receberam repasses do

critrio ambiental.
O municpio que recebeu o maior valor foi Amap com R$ 47.171,96.
Porm, acreditamos que esse valor irrisrio. Se dividirmos em 12 meses, o
municpio recebeu R$ 3.930,99 mensais. Esses montantes no estimulam os
municpios a criarem unidades de conservao, nem atende ao princpio do protetor-
recebedor.
Nesta pesquisa, no que diz respeito mensurao da evoluo da
extenso territorial de reas protegidas no estado do Amap depois da implantao
do ICMS ecolgico, constatamos, conforme consulta Secretaria de Estado do Meio
Ambiente (SEMA/AP), que no foram criadas UC pelos municpios. O que no
aconteceu, por exemplo, no estado do Paran. Al, depois da criao da lei de ICMS
ecolgico, os municpios passaram a criar UC municipais, elevando de 8.485,50
hectares em 1991 para 226.674,89 hectares em 2001 - representando um
crescimento de 2.462,60% (vide Tabela 03).
O estado de Minas Gerais, cujo padro deu origem lei amapaense,
tambm experimentou um aumento no nmero de unidades de conservao
municipais. De acordo com a Tabela 19, os municpios mineiros, em nove anos,
aumentaram em 59,60% as reas protegidas para receberem mais recursos do
ICMS ecolgico.
 117

Tabela 19: Evoluo das Unidades de Conservao em Minas Gerais no perodo de 1999 at
dezembro de 2008
reas protegidas At dezembro de At dezembro de (%) Incremento
1999 2008
Unidades de conservao federais 747.583,03 1.100.279,39 47,18%
Unidades de conservao 1.052.035,71 1.664.718,76
estaduais 58,24%
Unidades de conservao 1.052.035,71 1.682.205,54
municipais 59,90%
Terras indgenas 59.359,00 59.359,00 0,00%
RPPN Federal - Reserva Particular 30.828,51 29.671,38 -3,75%
do Patrimnio Natural
RPPN Estadual - Reserva 3.237,59 62.881,02 1842,22%
Particular do Patrimnio Natural
APE - reas de Proteo Especial 195.657,52 195.752,52 0,05%
(mananciais)
Total 3.140.737,07 4.794.867,61 52,67%
Fonte: adaptado de Atlas..., 2008.

Finalmente, com relao ao parmetro que analisa se os municpios

detentores de unidades de conservao aumentaram sua participao na
arrecadao do ICMS com o advento da Lei Estadual n 322/1996, verificamos que a
distribuio dos valores do ICMS durante o perodo compreendido entre os anos de
1997 a 2007 fundamental para confirmar a posio de que a Lei Estadual n
322/1996 no atendeu os seus objetivos de melhor distribuir a renda e proteger o
meio ambiente - vide tabela 20.
Em 2007, os municpios de Serra do Navio e Pedra Branca do Amapari
criaram, respectivamente, a Reserva Extrativista Municipal Beija-flor Brilho de Fogo
e o Parque Natural Municipal do Cano. Segundo entrevista realizada com a
Prefeita de Serra do Navio, em dezembro de 2008, a criao da UC tem como
objetivo o recebimento de recursos da compensao ambiental a ser depositado
pelo Projeto MMX no Amap. Nessa ocasio, a prefeita afirmou desconhecer que na
parte dos recursos do ICMS que os municpios recebem havia um critrio ecolgico
baseado em unidade de conservao.
A tabela 20 consolida para o ano de 2007 os valores recebidos de
receitas tributrias do ICMS pertencentes aos municpios, ou seja os 25%, que
equivalem a um total de R$69.951.445,07. Desse valor, 3/4 (75%) devem ser
distribudos pelo critrio de VAF, ou, R$49.463.517,85. Os outros 1/4 (25%) devem
 118

ser distribudos de acordo com os 10 (dez) critrios da Lei de ICMS ecolgico

amapaense, cujo valor foi de R$16.487.927,22. A coluna critrio ambiental em R$
demonstra o que foi distribudo com o percentual de 1,4 p.p., apenas R$230.814,49,
para ser dividido de acordo com os ndices da segunda coluna.
Aps a mudana de critrios e ndices, as duas ltimas colunas
demonstram como ficariam os valores se 9,71 p.p. fossem distribudos aos
municpios amapaenses por conta apenas do critrio de unidades de conservao.
Tabela 20: Clculo do critrio ambiental do ICMS ecolgico amapaense no ano de 2007.
-outros Total recebido de Critrio ambiental Critrio ambiental Em R$
MUNICPIOS Critrio ambiental Em R$ 3/4 valor adicionado Em R$
critrios ICMS - R$ em R$ (9,71 pp) Previso Previso

AMAP 0,2861% 0,011639 767.608,87 0,001579 104.137,33 871.746,20 47.171,96 20,44 1.307.979,14

P. B. DO AMAPARI 0,0956% 0,016470 1.086.220,30 0,000165 10.881,99 1.097.102,29 15.762,46 6,83 437.059,79

SERRA DO NAVIO 0,0000% 0,008257 544.561,08 0,000650 42.868,44 587.429,52 - - -

CALOENE 0,0656% 0,011089 731.335,57 0,000981 64.698,37 796.033,94 10.816,08 4,69 299.907,14

CUTIAS 0,0000% 0,009375 618.294,80 0,000207 13.651,95 631.946,75 - - -

FERREIRA GOMES 0,1412% 0,008699 573.711,62 0,004060 267.762,87 841.474,49 23.280,95 10,09 645.531,82

ITAUBAL 0,0000% 0,010748 708.846,13 0,000176 11.607,45 720.453,59 - - -

LARANJAL DO JARI 0,1468% 0,017184 1.133.309,63 0,013272 875.307,58 2.008.617,21 24.204,28 10,49 671.133,65

MACAP 0,0006% 0,067344 4.441.434,12 0,499093 32.915.904,57 37.357.338,69 98,93 0,04 2.743,05

MAZAGO 0,1356% 0,011779 776.842,07 0,002003 132.100,74 908.942,82 22.357,63 9,69 619.929,99

OIAPOQUE 0,1274% 0,014093 929.453,72 0,007225 476.499,19 1.405.952,91 21.005,62 9,10 582.441,60

SANTANA 0,0000% 0,019806 1.306.234,32 0,214763 14.163.930,20 15.470.164,52 - - -

PRACUUBA 0,2074% 0,011288 744.459,91 0,000073 4.814,46 749.274,37 34.195,96 14,82 948.182,01

PORTO GRANDE 0,0000% 0,009734 641.971,37 0,002077 136.981,15 778.952,52 - - -

TARTARUGALZINHO 0,0137% 0,012247 807.707,35 0,001566 103.279,96 910.987,31 2.258,85 0,98 62.633,05

VITRIA DO JARI 0,1799% 0,010249 675.936,36 0,002109 139.091,60 815.027,96 29.661,78 12,85 822.458,75

TOTAL 1,4000% 0,250000 16.487.927,22 0,750000 49.463.517,85 65.951.445,07 230.814,49 100,00 6.400.000,00

Fonte: Lei n 322/1996, Dados da distribuio de receitas do ICMS ecolgico fornecidos pela Secretaria de Estado do
Planejamento. (SEPLAN).
 120

3.2 PROPOSTA DE MODIFICAO DE CRITRIOS DO ICMS ECOLGICO NO

AMAP

A Lei de ICMS ecolgico no Amap precisa ser alterada para que

possa cumprir com suas finalidades, e em especial, atender os princpios do
protetor-recebedor e do poluidor-pagador.
A proposta aqui apresentada segue a lgica desenvolvida no primeiro
captulo. Do ponto de vista tributrio a modificao dever ser feita por intermdio de
lei, com a mediao da Assemblia Legislativa e outros atores envolvidos no
processo de discusso sobre o desenvolvimento do Amap.
Para que o princpio do federalismo fiscal seja aplicado necessria a
participao dos municpios, pois os recursos tributrios do ICMS, apesar de
arrecadados pelo estado, pertencem aos municpios. No Paran, Minas Gerais,
Tocantins, entre outros, os municpios tiveram participao ativa para definir os
critrios de distribuio. Inferimos nesta pesquisa que os municpios amapaenses
no participam ativamente das discusses sobre a repartio desses recursos,
sendo a iniciativa total do estado.
Ainda com essa poltica de tomar para si a conduo do processo, sem
discutir com os demais interessados, o estado do Amap contratou consultoria para
apresentar proposta de modificao da lei de ICMS ecolgico.
Silva (S., 2002) realizou este estudo e props trs critrios que
evidenciam o incentivo de polticas desenvolvidas pelos municpios com a finalidade
de priorizarem o saneamento ambiental, a preservao das unidades de
conservao/reas indgenas e o desenvolvimento de uma poltica municipal de
meio ambiente.
Na proposta de Silva (S., 2002), o critrio saneamento ambiental
subdivide-se em: acesso a saneamento adequado a abastecimento de guas, a
coleta e tratamento de esgoto sanitrio e o gerenciamento de resduos slidos. A
autora relata assim suas opes:

Critrio saneamento ambiental- acesso adequado a abastecimento de gua

corresponde relao percentual entre a populao residente em domiclios
permanentes que esto ligados rede geral de abastecimento e o conjunto
de moradores em domiclios particulares permanentes do respectivo
municpio. O critrio saneamento ambiental- coleta de esgoto, este se refere
relao percentual entre o volume dos esgotos coletados por dia em
 121

metros cbicos (m) e o volume total de esgoto coletado por dia submetido a
algum tipo de tratamento. O Gerenciamento de resduos slidos, distribudo
proporcionalmente s populaes dos municpios que realizem
gerenciamento dos resduos slidos, individualmente ou de forma
consorciada. J o critrio preservao das unidades de Conservao/reas
indgenas efetua a adequao da legislao amapaense face s categorias
de Unidades de Conservao que fazem parte do SNUC (SILVA, S., 2002,
p. 30).

Para Silva (S., 2005) h dois fatores que contribuem para mostrar a
incerteza da legislao amapaense. O primeiro fator se refere a que o ICMS, a Lei n
322/1996, no uma lei especificamente ecolgica, j que dos 10 (dez) critrios,
nove no so ambientais, com exceo do 7 que disponibiliza 1,4 (um vrgula
quatro) pontos percentuais dos 25 (vinte e cinco) disponveis; e o segundo fator diz
respeito falta de um decreto do Poder Executivo Estadual que regulamente o ICMS
ecolgico. Esse decreto deveria conter as formas com que os municpios iro
desenvolver as polticas pblicas para proteo ao meio ambiente, e assim aumentar
a participao na distribuio dos recursos.
Silva (S., 2002) avalia que o 1, 2 e 3 referentes,
respectivamente, ao critrio rea geogrfica, populao e populao dos trs
municpios mais populosos tratam de forma mais benfica municpios com uma
maior populao, e, portanto, devem proporcionar o acesso aos servios pblicos e
infra-estrutura. O 2 e 3 buscam a igualdade entre os municpios. Tanto o
critrio populao quanto o da populao dos trs municpios mais populosos tem
objetivo de evitar distores, ajustando a distribuio da parcela deste imposto e os
destinando aos municpios com maiores populaes.
Esta pesquisa discorda dessa avaliao, pois a Lei n 322/1996 tinha
como objetivo transferir renda aos municpios em uma perspectiva ambiental, dentro
da lgica do PDSA, que tinha como principal discurso o desenvolvimento
sustentvel. Portanto, se o estado estabelece critrios que desestimulam a proteo
ambiental no Amap, perde-se o objetivo originariamente proposto.
Silva (S., 2002) defende que o critrio educao deve ser mantido e ter
seu foco na evaso escolar e no de acordo com a relao entre o total de alunos
atendidos, includo o da pr-escola e a capacidade mnima de atendimento pelo
municpio, um critrio social justo.
Na proposta de alterao da Lei n 322/1996, realizada por Silva (S.,
2002), os critrios rea cultivada e patrimnio cultural seriam excludos, pois o
 122

primeiro critrio rea cultivada se destina a ampliao das reas fsicas destinadas
agropecuria, admitindo-se que qualquer tipo de utilizao da terra possa se
considerado um tipo de cultivo. O que ocorre um incentivo ao desmatamento,
contrapondo o 7 da Lei mencionada, e alm de perder, conseqentemente, a
biodiversidade. Quanto ao critrio patrimnio cultural deveria ser criada lei especfica
para proteo do patrimnio histrico e arqueolgico.
O critrio receita prpria, 9 da Lei, permaneceria na proposta de
Silva (S., 2002), pois busca incentivar os municpios a realizarem uma melhor gesto
tributria. A autora exclui deste critrio as receitas oriundas das transferncias
federais e estaduais.
A proposta de reformulao feita por Silva (S., 2002), e at hoje no
discutida na Assemblia Legislativa, tambm no atende necessidade de se
preservar, ou proteger, o meio ambiente no mbito territorial do estado do Amap,
por intermdio de poltica pblica de transferncia de receitas tributrias do ICMS. A
tabela 21 abaixo consolida a proposta de modificao. Apesar de ampliar os ndices
de participao do critrio ambiental, a proposta permanece com critrios que
estimulam a presso antrpica.

Tabela 21: Critrios e percentuais da distribuio de parcelas do ICMS

Percentuais por exerccio fiscal
Critrios de distribuio de parcela do ICMS
1 ano 2 ano 3 ano 4 ano

rea geogrfica 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%

Populao 2,0% 2,0% 2,0% 2,0%

Receita prpria 2,0% 2,0% 2,0% 2,0%

Cota igual 10,0% 8,0% 7,0% 6,0%

Educao 2,0% 2,0% 2,0% 2,0%

Sade 2,0% 2,0% 2,0% 2,0%

Saneamento ambiental 0% 1,0% 2,0% 3,0%

Unidades de conservao 5,0% 5,0% 5,0% 5,0%

Poltica municipal do meio ambiente 1,0% 2,0% 2,0% 2,0%

Total 25% 25% 25% 25%

Fonte: adaptado de Silva (S., 2005).
 123

Da anlise feita dos pargrafos acima, da Lei Estadual n 0322/1996,

ICMS ecolgico, verifica-se que o Amap pretendeu aplicar os critrios ecolgicos
para a distribuio de receitas do ICMS, mas entre os 10 (dez) critrios
estabelecidos somente o pargrafo 7 apresenta uma finalidade ecolgica, de
proteo ambiental e da biodiversidade.
O Amap possui como principal caracterstica a ocupao de 61,60%
de seu territrio em unidades de conservao, ndice este que sobe pra 72% se
acrescentarmos as reas indgenas, Propomos a densificao desse critrio para
distribuio do ICMS ecolgico.
Para densific-lo entende-se que o percentual a ser atribudo ao critrio
reas Protegidas, que englobaria unidades de conservao e terras indgenas, deva
receber um valor que estimule os municpios a conservarem as UC existentes e a
criarem novas. O ndice de 10 p.p. dos 25% do ICMS pertencentes aos municpios, a
serem distribudos por critrios diferentes do valor agregado fiscal, parece-nos que
atende a essa necessidade de densificao.
Se o ndice fosse utilizado em 2007, teria sido distribudo no critrio
baseado em unidades de conservao e Terras Indgenas o valor global de R$
6.595.170,88. O municpio de Amap teria recebido R$ 1.307.979,14. Estes valores
se conformam com os princpios do protetor-recebedor e do poluidor-pagador, alm
de fazerem com que o ICMS ecolgico cumpra com suas funes compensatrias e
incentivadora, veja-se as duas ltimas colunas da tabela 19.
Acrescente-se a esse critrio, mais dois ndices ambientais, que
surgem fortemente entre os estados que adotaram recentemente o ICMS ecolgico,
a destinao de resduos slidos e a proteo de mananciais, com 2 p.p. cada.
O critrio ambiental na proposta que apresentamos para essa
pesquisa, consolidada na Tabela 22, passaria de 1,4 p.p. para 14 p.p.
Complementando a modificao da legislao de distribuio do ICMS, retiraramos
todos os ndices com caracterstica de presso antrpica e adotaramos critrios que
procuram identificar melhor as diferentes realidades, como por exemplo, o IDH
Inverso, adotado no estado do Mato Grosso, onde os municpios com menor IDH
recebem mais recursos, justamente aplicarem na melhoria desse ndice.
 124

Para no se criar uma distoro muito grande em relao ao

recebimento desses recursos manteramos a cota igualitria, ou mnima, no total de
5 p.p.
A Tabela 22 mostra a nova proposta consolidada em comparao com
a legislao atual.

Tabela 22: Proposta de modificao do ICMS ecolgico no Amap.

ICMS ICMS CRITRIO
Critrios ecolgico ecolgico CONSTITUCIONAL
Lei n 322/1996 Proposta

Valor adicionado fiscal 75% 75%

Populao do municpio 2,6% -

Populao dos 3 (municpios) mais 2,3725% -
populosos
Educao 2,6% -
rea cultivada 1,4% -
Patrimnio Cultural 1,4% -
Meio Ambiente (municpios com unidades
10%
de conservao e terras indigenas).
Meio Ambiente Destinao de resduos 1,4%
2%
slidos
Meio Ambiente Proteo de mananciais 2%
Gastos com sade 2,6% 3,0%
Receita Prpria 2,6% -
Cota mnima (partes iguais) 6,99% 5%
IDH INVERSO - 3%
Total 100% 100%
Fonte: Lei n 322/1996. Novos critrios propostos na dissertao.

Com essa proposta espera-se, como em Bensusan; Freitas (2006) que

o ICMS ecolgico realize duas funes primordiais: uma compensatria e outra
incentivadora. A funo compensatria, como o prprio nome diz, compensa os
municpios que sofrem limitaes no espao territorial por causa da existncia de
unidades de conservao, terras indgenas, reas alagadas por barragens. A
compensao ocorre em especial pela tendncia da poltica de proteo ambiental
brasileira privilegiar as aes em nvel federal e estadual. Assim, as unidades de
conservao, em sua maioria, so federais e estaduais, em clara interveno do
 125

espao municipal, que fica com [...] pouca oportunidade de influir nas decises
sobre a designao e manuteno de grandes reas protegidas (Bensusan; Freitas
2006, p. 153), como por exemplo, o Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque,
que interfere espacialmente em cinco municpios no Amap: Caloene, Laranjal do
Jari, Oiapoque, Pedra Branca do Amapari e Serra do Navio.
Todos os estados que adotaram critrios ecolgicos de distribuio do
ICMS, exceo do Cear, utilizam a funo compensatria. J a funo
incentivadora funciona como um estmulo melhoria da qualidade ambiental, Para
Bensusan e Freitas (2006), os estados que adotam critrios qualitativos, de fato,
incentivam os municpios a adotarem polticas pblicas de criao, manuteno e
ampliao das unidades de conservao e outras aes de proteo e conservao
ambiental.
Na verdade, a funo incentivadora das legislaes do ICMS ecolgico
parece seguir a regra da norma jurdica premial, como visto em Bobbio (1992), e da
funo extrafiscal dos tributos, conforme Becker (1998). O objetivo principal no a
arrecadao e sim a proteo do meio ambiente.
CONSIDERAES FINAIS

A cincia do direito se apresenta como sistemas e possui dois tipos

fundamentais de normas: as de estrutura e as de comportamento. As normas de
comportamento se voltam para as condutas das pessoas, em suas relaes de
intersubjetividade.
As normas de estrutura, tambm chamadas de normas de organizao,
dispem sobre rgos, procedimentos e definem como as regras devem ser criadas,
modificadas e retiradas do sistema jurdico.
O Direito Positivo reflete essa sistemtica e torna obrigatrio o seu
cumprimento. A juridicizao ocorre a partir da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil (CRFB) por intermdio de um sistema de proposies normativas que
integra o conjunto normativo nacional. Possui prerrogativa de natureza lgica e
impe-se sobre as demais normas vigentes. formada por maioria de normas de
estrutura, que tm, por sua vez, a base de sua validade na norma fundamental.
Essa estrutura refere-se aos princpios jurdicos, que na Teoria
Tridimensional de Reale (1995), referendada por Canotilho (1989), dizem respeito
aos subsistemas dos valores, ou axiolgico, devido ao seu grau de abstrao. Nessa
perspectiva, o sistema preconizado aberto e no fechado, com os princpios
jurdicos fluindo dinamicamente, conforme Becker (1998).
Nesse caminho, definiu-se quais os princpios estruturantes, ou
fundantes, do ICMS ecolgico, dividindo-os em princpios estruturantes tributrios e
ambientais. O corte transversal que o direito ambiental estabelece permite que duas
categorias distintas do espectro jurdico coexistam e criem novos institutos.
Os princpios estruturantes do ICMS ecolgico na rea tributria so os
princpios da legalidade e do federalismo fiscal. Na rea ambiental so os princpios
da ubiquidade, do poluidor-pagador e do protetor-recebedor.
O princpio da legalidade determina que a repartio de receitas
tributrias do ICMS dever ser feita por intermdio de lei, e se encontra positivado
no inciso II, pargrafo nico do art. 158 da CRFB.
O princpio do federalismo fiscal distribui as competncias e as receitas
tributrias para os entes subnacionais poderem dar conta das atribuies que lhe
so constitucionalmente deferidas. Seja na competncia originria para criao de
 127

tributos, seja na participao da arrecadao de tributos da competncia de outro

sujeito federado, como o caso do ICMS, em que 25% do total arrecadado
pertencem aos municpios.
Isso acontece devido superposio das ordens jurdicas dentro do
mesmo espao territorial, porm com atribuies diferentes. No caso do federalismo
fiscal brasileiro coexistem a ordem federal, (a Unio), as ordens regionais (os
Estados-membros e o Distrito Federal) e a ordens locais (os Municpios).
O princpio da ubiquidade insere a questo ambiental dentro da ao
pblica e privada. Toda obra, poltica pblica, ao governamental, ato
administrativo de qualquer espcie, ao legislativa ou mesmo judiciria dever levar
em considerao a varivel ambiental.
Com o princpio do poluidor-pagador encontra-se a justificativa para,
dentro do federalismo, mitigar as desigualdades entre os entes nacionais. O valor a
ser protegido a vida, na manuteno da qualidade do meio ambiente. Por
conseqncia os agentes poluidores, pblicos ou privados devem arcar com os
custos da recuperao ou da preveno degradao do meio ambiente.
O princpio do protetor-recebedor determina o benefcio aos agentes
que desenvolvem aes de proteo ao meio ambiente. Ajusta-se s normas
premiais, segundo Bobbio (1992).
O ICMS ecolgico somente pode ser criado por intermdio de lei,
(princpio da legalidade) e se refere distribuio das receitas tributrias entre os
entes subnacionais (princpio do federalismo fiscal). Insere na rea do direito
tributrio a varivel ambiental (princpio da ubiqidade). Sua lgica determina que os
municpios mais desenvolvidos e mais populosos que antropizam o meio ambiente
devem arcar com parte do custo da proteo ao meio ambiente. No caso, perdem,
ou deixam de ganhar receitas tributrias do ICMS, por conta de novos critrios que
privilegiam questes ecolgicas ou ambientais (princpio do poluidor-pagador). Os
municpios que protegem o meio ambiente, em especial por intermdio das unidades
de conservao, devem ser compensados e incentivados a proteger o meio
ambiente, recebendo valores maiores do ICMS pertencentes aos municpios
justamente pela adoo de critrios ecolgicos ou ambientais (princpio do protetor-
recebedor).
 128

De 1991 at janeiro de 2009 13 estados do Brasil adotaram o ICMS

ecolgico. O Paran foi o primeiro seguido de So Paulo, Minas Gerais, Rondnia,
Amap, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Pernambuco,
Tocantins, Piau, Cear, Rio de Janeiro. Em 12 estados sobressai o critrio baseado
nas unidades de conservao. O Cear o nico que no o adotou. Os ndices
variam de 0,5% p.p. at 13% p. p. dos 25% passveis de serem distribudos por
critrios diferentes do valor adicionado fiscal.
Cada Estado-membro adota os critrios, formas de aferio e
percentuais que entende adaptar-se sua realidade, o que reflete a autonomia do
federalismo.
O Amap adotou o ICMS ecolgico em 1996, com vigncia a partir de
1997, por intermdio da Lei Estadual n 322/1996. A lei foi praticamente copiada da
Lei do estado de Minas Gerais, com poucas adaptaes. No h registros de um
maior debate entre o estado e os municpios na adoo dos critrios de distribuio
da receita tributria do ICMS.
O critrio ecolgico da lei amapaense baseado nas unidades de
conservao. A lei, contudo, possui vrias imperfeies. Omisses do Poder
Legislativo estadual tambm contriburam para a falta de resultados visveis do ICMS
ecolgico, baseado nos princpios que o estruturam.
Entre as imperfeies destaca-se o comando legal do inciso I do
pargrafo 7, artigo 2 da Lei Estadual 322/1996 que expressamente limita o critrio
ambiental s unidades de conservao. O anexo IV da lei exorbita o comando legal
e acrescenta categoria de unidades de conservao as terras indgenas e reas
de proteo especial de mananciais prevista nos artigos 13, inciso I e 14 da Lei
Federal n 6766, de 19.12.1979, para proteo de mananciais ou do patrimnio
paisagstico. Estas duas categorias no so unidades de conservao previstas no
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) da Lei n 9.985/2000.
J as omisses do Executivo estadual so a falta de regulamentao,
por decreto, da Lei estadual n 322/1996 - o que dificulta sua operacionalizao
pelos servidores pblicos que precisam lhe dar concretude - e a falta de
regulamentao pelo Conselho de Meio Ambiente do Amap (COEMA) dos ndices
de qualidade previstos no anexo IV da Lei de ICMS ecolgico. Percebe-se que no
item d estava previsto que o COEMA deveria ponderar o fator de qualidade
 129

levando em considerao a qualidade fsica da rea, plano de manejo,

infraestrutura, entorno protetivo, estrutura de proteo e fiscalizao dentro outros
que poderiam ser criados. At a presente data o rgo colegiado de proteo ao
meio ambiente ainda no estatuiu esse ndice, segundo informao da secretaria do
COEMA.
Em doze anos de existncia o ICMS ecolgico no gerou a criao de
nenhuma unidade de conservao municipal. Esse fato conseqncia do baixo
percentual (de 1,4 p.p.) do critrio ecolgico, que em 2007 representou um total de
R$230.814,49. Nesse ano, o municpio que mais recebeu recursos foi Amap, com
R$47.171,96. Os valores diminutos contriburam para desinteresse dos gestores
municipais em receber recursos por conta da preservao do meio ambiente.
Outro resultado da pesquisa que a lei do ICMS ecolgico adotou,
entre os 10 critrios de distribuio, pelo menos seis critrios que causam impacto e
antropizam o meio ambiente, em especial, por favorecem os municpios de Macap
e Santana - os mais populosos e mais dinmicos economicamente do Amap.
Foi demonstrado que depois da adoo da lei de ICMS ecolgico a
concentrao da repartio da receita tributria do ICMS para os municpios de
Macap e Santana aumentou. A lgica da Lei Hobin Hood - como conhecido o
critrio ecolgico de distribuio das receitas tributrias do ICMS - justamente o
contrrio: os municpios mais ricos perdem arrecadao, em funo da aplicao do
princpio do poluidor-pagador.
Como disse Porto (2006) o Amap tem uma vocao para a
conservao do meio ambiente: 61,60% do territrio do estado ocupado por
unidades de conservao. Ao acrescentarmos as terras indgenas esse ndice sobe
para 72%. A lei que distribui os recursos tributrios do ICMS em funo de critrio
ecolgico dever, necessariamente, levar em considerao essa peculiaridade do
espao amapaense.
Aps doze anos, novos critrios podem fazer avanar o ICMS
ecolgico amapaense, em funo de prever a proteo ao meio ambiente, de forma
a garantir o cumprimento dos princpios estruturantes, e atingir os objetivos da
funo compensatria - pela restrio de uso imposta pelo espao das unidades de
conservao - e incentivadora, para agregar novas UC e melhorar a qualidade das j
existentes.
 130

O critrio de unidades de conservao deve ser ampliado para prever,

expressamente, as terras indgenas, categoria de espao especialmente protegido.
A ocupao do territrio em 72% de UC e Terras Indigenas, garantem ao Amap o
discurso de estado mais conservado. Porm suas polticas pblicas precisam ser
previstas nessa direo.
Esta pesquisa prope que 10 p.p. dos 25% das receitas tributrias do
ICMS, devido aos municpios por outros critrios, devam ser destinados pelo critrio
de unidades de conservao e terras indgenas. Para os valores de 2007, calcula-se
que aproximadamente R$6.400.00,00 (seis milhes e quatrocentos mil reais) seriam
distribudos.
O municpio de Amap, que pelo ndice de 1,4 p.p. recebeu apenas
R$47.171,96, em 2007, receberia com esse novo ndice aproximadamente
R$1.307.979,14 (hum milho, trezentos e sete mil, novecentos e setenta e nove
reais e catorze centavos).
Esse valor alm de compensar o municpio pela restrio do seu
territrio ocupado por unidades de conservao estimula a adoo de polticas
pblicas que aumentem esse valor, em um processo de competio entre as
unidades subnacionais locais, que tende a elevar a proteo ao meio ambiente.
Props-se tambm a adoo de outros ndices como descrito na tabela
22. O critrio de destinao de resduos slidos e tambm o de proteo de
mananciais, com 2 p. p. para cada, atualiza a distribuio com os critrios ecolgicos
que refletem duas preocupaes ambientais nesse sculo: a proteo da gua
potvel e o armazenamento dos resduos slidos.
Completam a proposta os critrios de ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) inverso, gastos com sade e cota mnima.
Os municpios com menor IDH devero receber mais recursos, para
justamente poderem melhorar seus ndices. Os gastos com sade permanecem para
garantir a distribuio de recursos que sero aplicados na rea do Sistema nico de
Sade (SUS). A cota mnima permanece para garantir o mnimo de recursos para
cada municpio.
Essa proposta pretende ser um dos meios para se discutir a
reformulao dos critrios do ICMS ecolgico amapaense. Um novo consenso deve
ser construdo entre os entes municipais e o estado. Os recursos pertencem aos
 131

municpios e estes devem participar ativamente das discusses para mudana dos
critrios. Outros atores devem participar desse processo como ONGs,
ambientalistas, rgos federais e estaduais, entre outros.

Os critrios propostos para o ICMS ecolgico no Amap

demonstraram-se como um instrumento possivelmente eficaz, principalmente em
relao conscientizao sobre a conservao ambiental. Os municpios dos
estados que adotam esta forma de repartio de receita tributria j conseguem
perceber que as unidades de conservao (UCs) so uma oportunidade de gerar
receitas de transferncias, e no como um empecilho ao desenvolvimento. Paran e
Minas Gerais, por exemplo, experimentaram aumento considervel nas unidades de
conservao municipais.

A perspectiva de ampliar a receita advinda do ICMS ecolgico pode

estimular os municpios amapaenses a investir na conservao. Porm, h entraves
implantao desse instrumento de poltica pblica, pois sofre resistncia dentro do
prprio estado: setores da administrao ligados s secretarias de planejamento e
receita estadual argumentam que os critrios ecolgicos no se prestam a justificar a
distribuio de receitas tributrias. Essas alegaes no consideram a necessidade
da verificao da varivel ambiental em todas as aes da administrao pblica
exigida pela adoo do Princpio da Ubiquidade ou ainda do Princpio do Protetor-
Recebedor no mbito do Direito Ambiental.
A Universidade Federal do Amap (UNIFAP), por intermdio dos seus
programas de Mestrado, em especial o Programa de Ps-graduao em Direito
Ambiental e Polticas Pblicas (PPGDAP), deve participar ativamente desses
debates para contribuir na construo de uma poltica pblica que incorpore a
dimenso ambiental, dando assim maior densidade ao discurso da vocao
ambiental no territrio amapaense.

Nesses termos, o estudo para a instituio de novos critrios no ICMS

ecolgico do Amap representa uma contribuio para o desenvolvimento do
estado, visto que, atravs da maximizao da finalidade social do imposto j
existente, haver o estmulo aplicao dos recursos em proveito da poltica
ambiental, introduzindo novos valores em todos os sentidos para o
desenvolvimento sustentvel dos municpios, e com isso buscando manter e at
 132

mesmo ampliar as reas preservadas para as geraes atuais e futuras, com a

garantia de qualidade de vida e do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
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ANEXOS
 146

ANEXO I
LEI N. 0322, DE 23 DE DEZEMBRO DE 1996
Publicada no Dirio Oficial do Estado n. 1469, de 23.12.96

Dispe sobre distribuio da parcela da receita do produto da

arrecadao dos impostos estaduais conforme disposies
contidas no Artigo 158 da Constituio Federal e Lei
Complementar Federal n. 63/90, e d outras providncias.

O GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAP,

Fao saber que a Assemblia Legislativa do Estado do Amap decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 - O Governo do Estado do Amap, atravs da Secretaria de Estado da

Fazenda, repassar aos Municpios:

I - 50% (cinqenta por cento) do produto da arrecadao do Imposto Estadual

incidente sobre a Propriedade de Veculos Automotores licenciados no territrio de
cada um deles;

II - 25% (vinte e cinco por cento) do produto da arrecadao do Imposto

Estadual sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre a
Prestao dos Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal de
Comunicaes;

III - 25% (vinte cinco por cento) da receita recebida pelo Estado, na forma do
inciso II do art. 159, da Constituio Federal.

Art. 2 - As parcelas de receita de que tratam os incisos II e III deste artigo

sero creditadas segundo os critrios a seguir:

I - 3/4 (trs quartos) na proporo do Valor Adicionado, nas operaes relativas

Circulao de Mercadorias e sobre a Prestao de Servios;

II - 1/4 (um quarto) ser distribudo nos percentuais e nos exerccios do Anexo I
desta Lei conforme os seguintes critrios:

1 - rea geogrfica: relao percentual entre a rea geogrfica do

Municpio e a rea total do Estado, informada pela Fundao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica - IBGE;

2 - populao: relao percentual entre a populao residente no

Municpio e a populao total do Estado, medida segundo dados fornecidos pela
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE;

3 - populao dos 03 (trs) Municpios mais populosos: relao percentual

entre a populao residente em cada um dos 03 (trs) Municpios mais populosos do
Estado e a populao total destes, medida segundo dados fornecidos pelo IBGE;
 147

4 - educao: relao entre o total de alunos atendidos, inclusive os

alunos da pr-escola, e a capacidade mnima de atendimento pelo Municpio,
publicada pela Secretaria de Estado da Educao at o dia 30 de abril de cada ano,
relativamente aos dados do ano civil imediatamente anterior, calculada de acordo
com Anexo II desta Lei, observado o disposto no Art. 2;

5 - rea cultivada: relao percentual entre a rea cultivada do Municpio

e a rea cultivada do Estado, cujos dados publicados pela Secretaria de Estado da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, at o dia 30 de abril de cada ano, com base
em dados fornecidos pelo IBGE;

6 - patrimnio cultural: relao percentual entre o ndice de Patrimnio

Cultural do Municpio e o somatrio dos ndices para todos os Municpios, fornecida
pela Fundao Estadual da Cultura, que far publicar at o dia 30 de abril de cada
ano, os dados apurados relativos ao ano civil imediatamente anterior, observado o
disposto no Anexo III desta Lei:

7 - meio ambiente, observado o seguinte:

a) os recursos sero distribudos com base no ndice de Conservao do

Municpio, calculado de acordo com o Anexo IV desta Lei, considerando-se as
unidades de conservao estaduais, federais e particulares, bem como as unidades
municipais que venham a ser cadastrados, observados os parmetros e os
procedimentos definidos pelo rgo ambiental estadual:

b) a Secretaria de Estado de Meio Ambiente far publicar, at o dia 30 de

abril de cada ano os dados apurados relativamente ao ano civil imediatamente
anterior, com a relao de Municpios habilitados segundo a alnea anterior.

8 - gastos com sade: relao entre os gastos de sade "per capita" do

Municpio e o somatrio dos gastos de sade "per capita" de todos os Municpios do
Estado, calculada com base nos dados relativos ao segundo ano civil imediatamente
anterior, atestados pelo Tribunal de Contas do Estado.

9 - receita prpria: relao percentual entre a receita prpria do Municpio

oriunda de tributos de sua competncia e as transferncias de recursos federais e
estaduais recebidas pelo Municpio, baseada em dados relativos ao segundo ano
civil imediatamente anterior, atestados pelo Tribunal de Contas do Estado.

10 - cota mnima: parcela a ser distribuda em igual valor para todos os

Municpios.

III - O no enquadramento pelo Municpio em algum dos incisos acima no

prejudicar sua participao na distribuio na forma dos demais dispositivos.

IV - A Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral -SEPLAN,

far publicar, at o dia 31 de maio de cada ano, os ndices de que tratam os 2 a
6 do inciso II, do Art. 2, bem como uma consolidao destes por Municpio.
 148

V - No estando disponveis ndices que impliquem na impossibilidade de se

definir critrios de distribuio das parcelas, os recursos correspondentes sero
alocados proporcionalmente nos ndices remanescentes.

VI - A Secretaria de Estado da Fazenda far publicar, at o dia 30 de junho de

cada ano:

1 - o ndice de que trata o inciso I do Art. 2;

2 - o ndice geral de distribuio da receita que pertence aos Municpios,

englobando as parcelas de que tratam os incisos I e II do pargrafo nico do artigo
158 da Constituio Federal.

Art. 3 - A partir do exerccio do ano 2001, ficam assegurados, no mnimo,

por critrio de distribuio, os percentuais fixados para o ano de 2000, observado o
seguinte;

Pargrafo nico - O resduo relativo ao percentual fixado com base no

critrio de que trata o inciso I do Art. 2 ser redistribudo na forma prevista em Lei a
ser editada improrrogavelmente at o exerccio do ano de 2000.

Art. 4 - Para se estabelecer o valor adicionado relativo produo e

circulao de mercadorias e prestao de servios tributados pelo ICMS, quando o
estabelecimento do contribuinte do imposto se estender pelos territrios de mais de
um Municpio, a apurao do valor adicionado ser feita proporcionalmente,
mediante acordo celebrado entre os Municpios envolvidos e homologado pela
Secretaria de Estado da Fazenda.

Art. 5 - O Poder Executivo regulamentar esta Lei dentro do prazo de 90

dias (noventa dias), a contar da data de sua publicao.

Art. 6 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao.

Art. 7 - Revogam-se as disposies em contrrio, especialmente a Lei n.

0119, de 22 de novembro de 1993.

Macap - AP, 23 de dezembro de 1996.

Anexo I da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996
(A que se refere o inciso II do Art. 2)

Item Critrio de distribuio 1998 1999 2000 2001 2002

01 rea Geogrfica 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375 1,1375

02 Populao 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000
03 Populao dos 3 mais 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725 2,2725
populosos
04 Educao 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000
 149

05 rea cultivada 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000

06 Patrimnio cultural 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000
07 Meio Ambiente 1,1375 1,1375 1,4000 1,4000 1,4000
08 Gastos com Sade 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000
09 Receita Prpria 2,2725 2,2725 2,6000 2,6000 2,6000
10 Cota mnima 9,0875 9,0875 6,9900 6,9900 6,9900
TOTAL 25 25 25 25 25

Anexo II da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996

ndice de Educao - PEI
(A que se refere o 4, inciso II do Art. 2)

, considerando-se:

a) , onde:
a.1) MRMI o nmero de matrcula na rede municipal de ensino do
municpio
a.2) CMA a capacidade mnima de atendimento do municpio, calculada
pela relao entre 25% (vinte e cinco porcento) da receita de impostos do
Municpio, compreendida de transferncias e o custo por aluno estimado
pela Secretaria de Estado de Educao.
b) ICMAI o somatrio do ICMA para todos os municpios
 150

Anexo III da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996

ndice de Patrimnio Cultural - PCC
(A que se refere o 6, inciso II do Art. 2)
PCC- Somatrio das notas do municpio/Somatrio das notas de todos os
municpios.
ATRIBUTO CARACTERSTICAS SIGLA NOTA
Cidade ou distrito com seu ncleo histrico n domiclios > 5.000 NH1 16
urbano no nvel federal ou estadual 5.000 >n domiclios > 3.000 NH2 12
3.000> n domiclios > 2.001 NH3 08
2.000> n domiclios NH4 06
Somatrio dos conjuntos urbanos ou unid.> 30 e rea > 10 ha CP1 06
paisagsticos, localizados nas reas unid.> 20 e rea > 5 ha CP2 04
urbanas ou rurais, tombados no nvel unid.> 10 e rea > 2 ha CP3 03
federal ou estadual.
unid.> 5 e rea > 0,2 ha CP4 02
Bens imveis tombados isoladamente no n unidades > 20 B11 08
nvel Federal ou Estadual, includos os seus
respectivos acervos de bens mveis, 20 > n unidades > 10 B12 06
quando houver.
10 > n unidades > 5 B13 04
5> n unidades > 1 B14 02
Bens mveis tombados isoladamente no n unidades > 5 BM1 02
nvel Federal ou Estadual 5> n unidades > 1 BM2 01
Cidade ou distrito com seu ncleo histrico n domiclios > 2.001 NNH21 04
urbano tombado no nvel municipal 2.000 >n domiclios > 50 NNH22 03
Somatria dos conjuntos urbanos ou unid.> 10 e rea > 2 ha CP21 02
paisagsticos, localizados em zonas
urbanas ou rurais, tombados no nvel unid.> 5 e rea >0,2 ha CP22 01
municipal
Bens imveis tombados isoladamente no n unidades > 20 B121 03
nvel municipal, includos os seus
respectivos acervos de bens mveis, 10 > n unidades > 5 B122 02
quando houver. 5> n unidades > 1 B123 01
Bens mveis tombados isoladamente no BM2 01
nvel municipal
Existncia de planejamento e de poltica PCL 03
municipal de proteo do patrimnio cultural

Notas:
1) Os dados relativos aos bens tombados em nvel federal so os constantes dos publicados
anualmente pelo instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional- IPHAN
2) Os dados relativos aos bens tombados em nvel estadual so aqueles fornecidos pela fundao
estadual da cultural, atravs da relao de bens tombados no Estado do Amap.
3) O nmero de domiclios a que se refere a tabela foi obtido a partir de somatrio do nmero total de
domiclios dos setores censitrios integrantes dos permetros de tombamento.
4) os permetros de tombamento so dos estabelecidos pelo respectivos dossis de tombamentos ou
originrios de Estudos e resolues da coordenao regional IPHAN
5) O nmero total de domiclio fornecido pelo IBGE
6) Os dados relativos aos tombamentos e s polticas municipais so os atestados pelos rgos afins,
mediante a compravam do municpio:
a) de que os tombamentos esto sendo realizados conforme tcnica e metodologia adequadas;
 151

b) de que o municpio possui poltica de preservao de Patrimnio cultural, devidamente respaldada

por lei; e
c) de que o municpio tem efetiva na preservao dos seus bens culturais.

Anexo IV da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996

ndice de Conservao Ambiental- IC
(A que se refere o 7, inciso II do Art. 2)

I- ndice de Conservao do Municpio

, onde
a) FCMi= Fator de Conservao do Municpio i
b) FCE= Fator de Conservao do Estado
II- FCE- Fator de Conservao do Estado
FCE= S FCMi, onde
a) FCMi= Fator de Conservao do Municpio i
FCMi= S FCMij
b) FCMij= Fator de Conservao da Unidade de Conservao j no municpio i
III- FCMij , onde:
a) rea Ucij rea da Unidade de conservao j no municpio i
b) rea Mi- rea do Municpio i
c) Fator de conservao relativo Unidade de Conservao, conforme tabela.
d) FQ- Fator de Qualidade, varivel de 0,1 (um dcimo) a 1 (um), relativo
qualidade fsica da rea, plano de manejo, infraestrutura, entorno protetivo,
estrutura de proteo e fiscalizao, dentre outros parmetros, conforme
deliberao normativa do Conselho Estadual do Meio Ambiente.

Nota 1- o Fator de Qualidade ser igual 1, at que sejam ponderadas as variveis e disciplinada sua
aplicao, atravs da deliberao normativa do POEMA prevista no item III, d acima.
 152

Anexo V da Lei n 0322/96 de 23 de dezembro de 1996.

TABELA
FATOR DECONSERVAO PARA CATEGORIAS DE MANEJO DE UNIDADES DE
CONSERVAO

CATEGORIA DE MANEJO CDIGO FATOR DE

CAT CONSERVAO
Estao Ecolgica EE 1
Reserva Biolgica RB 1
Parque PAQ 0,9
Reserva Particular do Patrimnio Natural RPPN 0,9
Floresta Nacional, Estadual ou Municipal FLO 0,7
rea Indgena AI 0,5
rea de Proteo Ambiental I APA I -
Zona de Vida Silvestre ZVS 1
Demais Zonas DZ 0,1
rea de Proteo Ambiental II, Federal ou Estadual APAII 0,025
(1)
rea de Proteo Espacial (2) APE 0,1

Outras categorias de manejo definidas em lei e declaradas pelo Poder Pblico Estadual, com o
respectivo fator de conservao.
Notas:
1) APA I dispe de zoneamento ecolgico-econmico; APA II no dispe de zoneamento.
2) APE: declarada com base nos Arts. 13, inciso I e 14 da Lei Federal n 6766, de 19.12.1979 para
proteo de mananciais ou do patrimnio paisagstico.