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Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES
Da mais alta importncia a Manifestao
do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016
Auriverde pendo da minha terra,
Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves
A Essncia
do Militar
Roberto Duailibi

O que parecia encaminhar-se


para um grande equvoco, um risco iminente,
outro garante a ordem e a soberania, ainda
que para isso dele se exija ir para as ruas, ar-
acabou por reforar ainda mais a percepo da riscando a prpria vida?
forma de atuar dos militares e das nossas For- O militar, ademais, nunca teve previ-
as Armadas. Numa espcie de balo de ensaio, dncia, isso histrico. E, em ltima anlise,
jogaram os militares na roda de discusso do caso no se considere as diferenas mais evi-
modelo revisional da Previdncia Social, como dentes, h o limite de, se preciso for, sacrificar
se estes fossem apenas mais uma categoria pro- a prpria existncia, em defesa da Ptria.
fissional. Havia certamente a inteno de arro- Junto com ele, tambm sua famlia en-
lar todos os contingentes de brasileiros da ativa cara todos os percalos da vida na caserna,
no sentido de colaborar com esse novo siste- pode ser enviada a qualquer lugar e ter de con-
ma em formulao e eliminar as mazelas de viver com escalas de horrios, sem a certeza
origem. Procurava-se, com a errnea incluso, de compromissos pessoais e familiares. Essa
corrigir o iminente desequilbrio entre entrada famlia faz e refaz matrculas escolares, faz e
e sada de recursos. refaz amigos e vnculos. A tudo isso no est
Acontece que se esqueceram que o mili- sujeito o trabalhador comum, que pode fazer
tar no empregado, no propriamente um escolhas, optar por caminhos profissionais,
trabalhador comum. No tem os direitos cele- locais de trabalho, horrios. Se as condies
tistas e, mais que isso, atua sob sacrifcios pes- lhe so desfavorveis, pode recorrer Justia
soais e familiares, est sempre disposio do do Trabalho, acionar juridicamente o empre-
governo, no tem o direito de optar, de esco- gador, coisa que inexiste para os militares.
lher. O militar no tem querer. Que outro pro- Quando resolve vestir a farda, o militar
fissional atua em finais de semana e feriados? sabe que estar subordinado a um modelo di-
Que outro pode encarar jornadas ininterrup- ferenciado, a uma vida de sacrifcios, a uma
tas, que pode ser enviado a postos avanados forma de atuar que tem um modelo prprio, o
ou quartis dentro do territrio nacional, a que rege as Foras Armadas. Durante o exer-
qualquer momento sem prvia consulta? Que ccio de suas funes, por exemplo, as faltas e

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erros ou a atuao em desconformidade com frias, nem pagamentos de horas extras. So
as regras militares, podem ser punidos por militares. esse jeito que precisa todo o tem-
um sistema prprio que prev vrias maneiras po estar evidenciado, que precisa ser valori-
de pena, desde a simples advertncia priso, zado pelo tratamento que se firmou ao longo
at a expulso. O militar possui um cdigo de da histria. Essa forma profissional de tratar a
honra, um conjunto de regras que rege sua carreira e sua valorizao que vai atrair no-
vida na caserna e fora dela e que garante o vos oficiais, que vai atrair talentos e vocaes
funcionamento das instituies. para as fileiras das Foras Armadas. o que
Lembro-me aqui do filme O Resgate vai garantir a renovao das tropas com quali-
do Soldado Ryan, como exemplo do com- dade sempre crescente.
promisso que a Instituio tem no s com Felizmente, esse regime diferenciado foi
seus membros, mas principalmente com suas reconhecido pelo governo, conforme recentes
famlias -- e, por consequncia, tambm um declaraes do Ministro Eliseu Padilha. Ao fi-
compromisso da Ptria. Ao desembarcar na nal, todos esperamos, restar um saldo muito
Normandia, em 6 de junho de 1944, o capi- positivo. Mas a discusso pode reavivar pre-
to Miller, representado pelo ator Tom Hanks, conceitos que sempre existiram. O trabalho a
recebe a misso de formar um grupo para o seguir, de Srgio da Silva Mendes, aprofunda-
resgate do soldado James Ryan, caula de qua- se em tudo o que acabo de escrever, de manei-
tro irmos, dentre os quais trs morreram em ra tcnica e com base em leis e dados hist-
combate. Por ordens do chefe eles precisam ricos. fundamental l-lo para compreender
procurar o soldado em territrio convulsio- nosso prprio papel e conhecer nossa defesa.
nado e garantir o seu retorno com vida aos A prpria percepo cartesiana do estudo do
seus pais, nos Estados Unidos. No final do fil- autor nos indica de forma irrefutvel que o
me, entre a vida e a morte, o capito Miller diz Regime Constitucional dos Militares e a for-
a Ryan: Faa por merecer. ma diferenciada e exclusiva de atuao preci-
Quando vemos nos filmes e nos livros sam ser sempre considerados.
todo o respeito que a populao de outros pa- Mendes conseguiu reforar ainda mais
ses possui em relao aos seus militares e o a forma de ao de toda a tropa, conseguiu
sentido da honra, entendemos talvez de forma mostrar os militares como responsabilidade
mais definitiva que o modo de vida dos mili- do Estado e que, por tudo isso, precisa as-
tares em tudo se difere ao dos trabalhadores segurar a sua condio. Afinal de contas, na
comuns. No so servidores pblicos, com Histria do Brasil, eles fizeram e continuam
horrio de entrada e sada, com abonos de fazendo por merecer.

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O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES

D a mais alta importncia se reves-


te o texto extrado da Manifestao produzida,
I - SNTESE DAS RAZES DA NOSSA
DIVERGNCIA EM RELAO INS-
em 12 de julho de 2016, pelo Dr. Srgio da Silva TRUO PRECEDENTE
Mendes, Secretrio de Recursos do TCU.
A Manifestao, enquanto se refira, pro- 1. Em primeiro lugar, no possvel fazer
priamente, a recurso interposto contra a ad- analogia com coisas ontologicamen
missibilidade das decises previstas no acr- te diferentes. Ontologia que busca re-
do 2.314/2015 Plenrio do TCU, no mbito construir o sentido originrio das coisas,
do TC 034.660/2014-3, e que diz respeito au- invariveis, e do qual defluem todas as
ditoria realizada no sistema de previdncia p- suas especificidades. Ora, se no comeo,
blica, na verdade, realiza um minucioso exame no ponto de partida, h uma diferen
da situao do militar no contexto jurdico bra- a fundamental e no uma proximi
sileiro, especialmente no nvel constitucional. dade intrnseca entre os domnios dos
A anlise realizada pelo Secretrio de servidores pblicos e o domnio dos
Recursos do TCU, profunda e esclarecedora, Membros das Foras Armadas, no h
traz, ao tema da proteo social dos militares, como partir dos escassos pontos de con-
delineamentos irrefutveis. tato para estabelecer as normas aplic-
No incio do seu trabalho, o Dr. Srgio veis. Segundo Alexandre Ferry, a quem
Mendes pede vnias pela sua discordncia da se atribui o conceito de contra-analogia
instruo que vinha sendo dispensada ao as- (Analogias, Metforas e Contra-analo-
sunto e realiza, preliminarmente, uma sntese gias), o domnio analgico o ponto de
das razes, em seguida transcrita, da sua di- interseo composto de nexos relevan-
vergncia em relao instruo precedente: tes entre domnios conceituais distintos.

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Entretanto, quando tais pontos de inter deciso recorrida de 2015 inova em re-
seo so tnues, no possvel recor lao de 2012 pela insero do item 9.6,
rer analogia, pois desembocaremos bem como incrementa uma advertncia
em uma analogia forada (nas palavras de pena de multa pelo no atendimento
de Ricardo Lobo Torres), a qual ser con injustificado (denominado de resistn-
tra legem. Por isso, para no cairmos no cia), contado a partir da reiterao das
subjetivismo, devemos buscar aquela ob- determinaes pretritas. Como a lgica
jetividade de que fala Bachelard (A For- do possvel provimento do recurso rela-
mao do Esprito Cientfico), ou seja, tivamente ao item 9.6 tem ntima relao
a objetividade se determina pela exati- com os demais itens dispostos na deciso
do e pela coerncia dos atributos, e no de 2012 (9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1), no h
pela reunio de objetos mais ou menos sentido em manter no mundo jurdico
anlogos. Nesse sentido, o uso da con- algo contraditrio com os fundamentos
tra-analogia, que privilegia as diferenas da possvel nova deciso a ser proferida
entre os domnios comparados permite por este Tribunal, cabendo a aplicao
um resultado mais conforme ao Regime dos denominados arrastamentos lgico e
Constitucional dos Militares. teleolgico (vide concluso).

2. De outra, este Tribunal no pode atuar


como legislador positivo, criando obri-
gaes mais severas que as postas pelos Logo aps a essa sntese, o Dr.
legisladores. Dito de maneira mais es- Srgio Mendes trata da onto-
pecfica, assim como na remansosa ju- logia do conceito de militar
risprudncia do STF, o devido processo
legal aquele processo previsto na lei, o
princpio da transparncia se realiza II - A ONTOLOGIA DO CONCEITO DE
nos termos estabelecidos pela norma MILITAR E SUA CONDIO ESPECIAL
de regncia. Por isso, a ofensa a eles in- COMO FUNDAMENTO DO TRATAMEN-
direta, no autorizando o recurso ao STF, TO CONSTITUCIONAL DIFERENCIADO
pois se trata de controle de legalidade. E
se o legislador ordinrio estabeleceu me- 4. A nao muitas vezes recorreu aos mili-
canismos de publicidade, no cabe a este tares em momentos em que a prpria in-
Tribunal criar obrigaes que ampliem a tegridade do Estado estava em questo.
norma, ainda que sob o fundamento de o caso da Guerra do Paraguai. Conta-
elastecer a concretizao do princpio. -nos o cientista poltico Rodrigo Goyena
Soares, em artigo intitulado Volunt-
3. Feitas essas duas objees fundamentais, rios sem Ptria, que naquelas batalhas
que no permitem a sobrevivncia dos tombaram entre 50 a 60 mil brasileiros
comandos impugnados no recurso, pas- dos 139 mil combatentes. Muitos de-
samos ao que entendemos ser conforme les se alistaram devido s promessas de
o direito, em especial a Constituio, co- amparo s suas famlias. Foram prome-
meando por tratar da admissibilidade tidos um soldo dirio e um valor mais
do recurso, uma vez demonstrado que a relevante quando da baixa, bem como 10

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hectares de terras nas colnias militares de conflitos. Ademais, a viso tradicional
e agrcolas e penses para a esposa e fi- de que uma guerra entre foras armadas
lhos. Promessas descumpridas e penses significa conflito entre Estados (pases)
rapidamente corrodas pela inflao foi o est sendo superada pela legitimidade da
resultado de compromissos no cumpri- reao nos locais onde radicam os terro-
dos pelos governantes. ristas responsveis por atentados (Andrea
Baldanza. La Difesa. In Trattato di Diritto
5. As penses militares remontam a 1790, Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
paralelamente s garantias de sua inati- Tomo Primo).
vidade, visto como benefcio decorrente
da funo desempenhada, ou melhor, 7. Em sua tese de doutoramento na USP, a
uma recompensa, tal como institudo Profa. Helosa Fernandes defende que,
pela Constituio do Imprio de 1824. dadas as suas caractersticas especiais, os
Em verdade, a integralidade dos soldos Militares so uma Categoria Social. Isso
na inatividade operava como uma con- porque ocorre uma dupla socializao
traprestao pela dedicao integral dos que os diferencia dos demais: a hierarquia
militares defesa da ptria at com o sa- (disposio ordenada de lugares) e a disci-
crifcio da prpria vida. plina (do reconhecimento de lugares vm
as ideias de dever, honra, camaradagem,
6. Essa realidade mudou? Em tempos de paz subordinao, obedincia etc). Segundo
o Militar perde suas qualidades ontol- Vigny, essa dupla socializao leva a que
gicas? Para responder a essas perguntas, o militar reconhea que a arma em que
de modo bastante simplificado, trata- serve o molde em que se forja o carter
mos Ontologia no sentido de Heidegger e ali se modifica e refunde at tomar uma
(Ser e Tempo), ou seja, a busca pelo ser forma genrica, impressa para sempre. O
(Sein), como aquilo que transcende alm homem se apaga e fica o soldado.
das experincias temporais (Dasein), as
quais no se desprendem do ter-que-ser, 8. Note-se que a Constituio de 1988 refor-
ou seja, a experincia no pode imprimir ou a ontologia do sentido de Militar,
qualificadores em franca oposio ou que restaurando sua essncia a partir do ba-
neguem o ser. Na acepo de Waelhens nimento da expresso servidor pblico,
(La Philosophie de Martin Heidegger), os constante do seu texto originrio, pelo que
modos possveis de manifestao, embora parte do art. 3 da Lei 6.880/1980 (for-
nem sempre estejam luz. Dito de outra mam uma categoria especial de servidores
forma, no possvel retirar a hierarquia da Ptria) no permanece vigente dado
do conceito de Militar, pois essa uma o fenmeno da no-recepo. O que ve
qualificadora de sua essncia. Da mesma remos com mais detalhes no captulo 3
forma, no por estarem aquartelados desta manifestao.
que os militares perdem sua caracterstica
essencial. Veja-se, por exemplo, o concei- 9. Sendo assim, preciso ter muito cuidado
to naval de fleet in being, segundo o qual ao fazer qualquer analogia com o gnero
uma frota em porto e militares em pron- servidor pblico e o regime dele decor-
tido tm fora persuasiva e preventiva rente, porquanto o Militar j no mais

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uma de suas espcies. Kalr Engisch 12. por isso que seu Estatuto (a sociedade
(in Introduo ao pensamento jurdico) em verdade) imps a eles uma srie de
ensinou de h muito que a concluso sacrifcios:
indutiva (do particular para o geral)
logicamente mais problemtica, dada a Art. 27. So manifestaes essenciais do
recorrncia do salto indutivo, porquanto valor militar:
a partir de pontos de contato tnues, re- I - o patriotismo, traduzido pela vontade
tiramos concluses falsas. Segundo ain- inabalvel de cumprir o dever militar e
da o autor, a concluso por analogia, do pelo solene juramento de fidelidade P-
particular para o particular, altamente tria at com o sacrifcio da prpria vida;
questionvel do ponto de vista lgico. II - o civismo e o culto das tradies his
tricas;
10. Por isso que a ontologia do Militar, III - a f na misso elevada das Foras
sua essncia, deve ser retirada da prpria Armadas;
Constituio e do seu Estatuto, naqui- IV - o esprito de corpo, orgulho do mili-
lo que permanece vigente. O problema tar pela organizao onde serve;
da verdade no Estado Constitucional, na V - o amor profisso das armas e o en-
expresso de Hberle, pode vir das fal- tusiasmo com que exercida; e
sas premissas decorrentes de conceitos Art. 31. Os deveres militares emanam
inaplicveis aos militares, tais como d- de um conjunto de vnculos racionais,
ficit, regime previdencirio, equilbrio bem como morais, que ligam o militar
atuarial, sustentabilidade, entre outros. Ptria e ao seu servio, e compreendem,
Essas imprecises conceituais so trans- essencialmente:
feridas para a sociedade atravs da mdia, I - a dedicao e a fidelidade Ptria,
com o que se perde o conceito essencial: cuja honra, integridade e instituies
os militares no contribuem hoje para se devem ser defendidas mesmo com o sa
aposentar no futuro, mas a sociedade arca crifcio da prpria vida;
com as despesas em troca das exigncias II - o culto aos Smbolos Nacionais;
mais severas a que so submetidos. III - a probidade e a lealdade em todas as
circunstncias;
11. Segundo o art. 142, as Foras Armadas, IV - a disciplina e o respeito hierarquia;
integradas por um contingente de pes- V - o rigoroso cumprimento das obriga-
soas e bens, so instituies nacionais es e das ordens; e
permanentes e destinam-se defesa da
Ptria, garantia dos poderes constitu- 13. Como se v, dos militares so exigidos
cionais e da lei e da ordem. No por no apenas o sacrifcio da vida, maior
coincidncia que os valores por elas tu- bem do ser humano (o que no limite im-
telados esto nos dois primeiros artigos plica sua prpria negao, s assim po-
da Constituio, complementados pelo demos compreender aquele ensinamento
quarto. Ou seja, defendem os prprios de Vigny, acima transcrito). Mas isso no
fundamentos da Repblica e, portanto, a basta: ao contrrio das outras categorias,
existncia do Estado, e com ela, a prpria exige sentimentos de amor, fidelida-
sobrevivncia da Constituio. de, culto e f. E s assim podemos

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compreender a capacidade do militar se- sem a correspondente remunerao com
guir as ordens em respeito hierarquia. horas-extras; c) ser preso administrativa-
Em sendo assim, a ontologia do Militar mente e no ter direito a habeas corpus;
no envolve apenas determinaes jur- d) atribuir-lhes funes de chefia e asses-
dicas, mas a transformao de um ser, soramento e no ter direito a ocupar car-
agora voltado para a fora que serve. gos em comisso; e) o achatamento sala-
rial e ser-lhes negado o direito de greve.
14. Como decorrncia assim, as Foras Ar
madas, seus recursos humanos e mate 16. E se tem redues significativas de direi-
riais, so um uno indiviso, custeados pela tos, nada mais justo que a contraprestao
sociedade atravs de tributos. S assim constitucional da paridade, da integralida-
podemos compreender a expresso dada de dos soldos e da dignidade de permane-
ao militar desaparecido por mais de 30 cer militar por toda a vida (ativa, reserva
dias, qualificado como extraviado. Como e reforma), no se utilizando da expresso
aponta Andrea Baldanza, o vnculo disci- aposentadoria. Nas palavras de Ives Gan-
plinar pressuposto sobre o qual se baseia dra da Silva Martins, o servidor civil
um penetrante poder hierrquico repre- simplesmente aposentado; com o militar
senta a regra fundamental para garantir isto no ocorre, ele transferido para a ina-
a mxima coeso, eficincia e flexibilida- tividade (Regime Jurdico Diferenciado
de do aparato (La Difesa. In Trattato di da Previdncia para Servidores Pblicos
Diritto Amministrativo, a cura di Sabino Civis e Militares a correta inteligncia do
Cassese. Tomo Primo). artigo 40, 7, da Constituio Federal).

No a mutao do conceito de previ 17. No cabe ao intrprete, ainda que sob


dncia social que ir mudar a natureza a alegao de concretizar princpios,
das verbas utilizadas para o pagamento preencher o conceito de militar com ou-
do soldo dos militares da reserva e re tros elementos a eles estranhos, que reti-
formados, ou as penses de seus depen ram sua prpria essncia, aproximando-
dentes. Como consta no Recurso Espe- lhe por analogia dos servidores pblicos.
cial (STJ. Resp. 1.455.607), O tratamento
diferenciado dos militares, portanto, tem 18. Nesse sentido que devemos ser fiis
sua origem que remonta a perodo ante- Constituio e na sua interpretao,
rior prpria concepo de previdncia conforme (verfassungskonforme Ans
social. [...] o militar nunca contribuiu legung), hoje to empregada pelo Su-
para a sua aposentadoria, pois tal bene- premo Tribunal Federal, buscar nela sua
fcio inexiste na lei castrense. reduo teleolgica, eis que, sem reduzir
a essncia de seu texto, no seremos ca-
15. E se o Militar d a sua prpria vida pela pazes de limitar os sentidos possveis da
Ptria, essa mesma Ptria entendeu que norma ao que for mais adequado a sua
seria possvel exigir-lhes mais: a) traba- finalidade (vide Karl Larenz. Methoden-
lho noturno sem o pagamento do res- lehre der Rechtswissenschaft). Essa ser
pectivo adicional; b) laborar para alm nossa prxima tarefa: buscar respostas
de um expediente normal de trabalho, na Constituio.

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III - O REGIME CONSTITUCIONAL DOS 22. O ponto central est em saber se existe
MILITARES E O SIGNIFICADO DO SI- uma lacuna que autorize este Tribunal
LNCIO CONSTITUCIONAL PARA O a utilizar de analogias (por exemplo, para
REGIME DE PREVIDNCIA DOS MI- ampliar o conceito de regime previdenci-
LITARES rio dos servidores pblicos da LRF, aplican-
do seus dispositivos aos Militares), ou se o
19. O nosso fenmeno de mutao consti caso de silncio eloquente que veda a in
tucional atravs do poder de emendar tegrao analgica. Para melhor preciso
em relao aos Militares tem uma ca dos institutos, de lacuna s se pode falar
racterstica especial: o Regime Consti- quando uma lei aspira uma regulao com-
tucional dos Militares est mais carac pleta de uma determinada matria, mas foi
terizado pela supresso de dispositivos incapaz de prever todas as suas hipteses
constitucionais e pela negativa cons (Karl Larenz. Metodologia da Cincia do
ciente de acrscimos de outros, do que Direito). J o silncio eloquente, quando
propriamente pela insero de normas o Constituinte no disse por que no quis,
na redao originria. impede o recurso chamada interpretao
corretiva ou integrao corretiva, pois agin-
20. Em sendo assim, devemos trabalhar mais do assim o aplicador do Direito penetra
com o silncio eloquente do que com a indevidamente no Poder Constituinte (J. J.
exegese das normas constitucionais. O Gomes Canotilho. Direito Constitucional e
Ministro Roberto Barroso, do STF, resu- Teoria da Constituio). Por isso, para que
me bem a diferena entre silncio elo- o Juiz utilize da analogia, deve provar que
quente, lacuna e omisso: Silncio h uma lacuna no direito e que a ratio legis
eloquente quando voc, ao no dizer, da norma que ser estendida cobre o caso
est se manifestando. Lacuna quan- em questo (Kock e Rssmann).
do voc no cuidou de uma matria. E
omisso quando voc no cuidou, ten- 23. Efetivada essa breve aproximao te-
do o dever de cuidar (em http://www. rica, de se notar que, na Assembleia
osconstitucionalistas.com.br/conversas- Nacional Constituinte, o Projeto A
-academicas-luis-roberto-barroso-i). (24/11/1987) foi a primeira vez que apa-
receu a remisso ao aprovado art. 40 da
21. Segundo a doutrina (Carlos Maximi- Constituio originria. Havia ali com
liano e Juliano Bernardes) e a jurispru- pleto contato entre os militares e os
dncia do Supremo Tribunal Federal, o servidores pblicos civis:
silncio pode ser interpretado de modo a
revelar o que constitui, ou no, o conte- Art. 51. ....
do da norma. Nessa acepo, o silncio 9. Aplica-se aos servidores a que se re-
eloquente (beredtes Schweigen), a sim- fere este artigo, e a seus pensionistas, o
ples ausncia de disposio constitucio- disposto no art. 48.
nal significa a proibio de determinada
prtica pelos rgos pblicos e o prprio 24. J no incio do segundo turno das votaes,
legislador ordinrio (STF, RE 130.552, o ponto de contato foi reduzido para
MS 30.585 e MS 31.375). os 4 e 5 daquele dispositivo, depois

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renumerado para art. 40. Eis a redao ori Art. 37.........................................................
ginal do dispositivo constitucional: XV - os vencimentos dos servidores p-
blicos so irredutveis, e a remunerao
Art. 42. So servidores militares federais observar o que dispem os arts. 37, XI e
os integrantes das Foras Armadas e ser- XII, 150, II, 153, III e 2, I;
vidores militares dos Estados, Territrios .....................................................................
e Distrito Federal os integrantes de suas Art. 2. A seo II do Captulo VII do
polcias militares e de seus corpos de Ttulo III da Constituio passa a deno-
bombeiros militares. minar-se DOS SERVIDORES PBLI-
10 Aplica-se aos servidores a que se re- COS e a Seo III do Captulo VII do
fere este artigo, e a seus pensionistas, o Ttulo III da Constituio Federal passa
disposto no art. 40, 4 e 5. a denominar-se DOS MILITARES DOS
ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E
25. A Emenda Constitucional 3/1993, vindo DOS TERRITRIOS, dando-se ao art.
em sentido contrrio, estabeleceu um novo 42 a seguinte redao:
ponto de contato, para fins previdenci Art. 42 Os membros das Policias Militares
rios, no sentido de equiparar os regimes e Corpos de Bombeiros Militares, institui-
de previdncia, de natureza contributiva es organizadas com base na hierarquia
do empregador (Unio) e dos servidores: e disciplina, so militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territrios.
Art. 1. Os dispositivos da Constituio [...]
Federal abaixo enumerados passam a vi- Art. 3. O inciso II do 1. do art. 61 da
gorar com as seguintes alteraes: Constituio passa a vigorar com as se-
Art. 40. ....................................................... guintes alteraes:
6. As aposentadorias e penses dos Art. 61.........................................................
servidores pblicos federais sero cus- 1................................................................
teadas com Art. 42. ................................... II - ................................................................
10 Aplica-se aos servidores a que se re- c) servidores pblicos da Unio e Ter-
fere este artigo, e a seus pensionistas, o ritrios, seu regime jurdico, provimento
disposto no art. 40, 4., 5. e 6.. de cargos, estabilidade e aposentadoria;
.......................................................................
26. A partir da, h uma guinada na Consti- f) militares das Forcas Armadas, seu
tuio, no sentido da gradual ciso com- regime jurdico, provimento de cargos,
pleta entre o conceito de servidor pblico promoes, estabilidade, remunerao,
e de Militar, inclusive para fins de regime reforma e transferncia para a reserva.
previdencirio. O primeiro movimento Art. 4. Acrescente-se o 3. ao art. 142
foi a Emenda Constitucional 18/1998, da Constituio:
decorrente da aprovao, com ajustes, da Art. 142 .......................................................
PEC 338/1996. Eis os dispositivos emen- 3. Os membros das Foras Armadas
dados, no que interessa: so denominados militares, aplicando-
-lhes, alm das que vierem a ser fixadas
Art. 1 O art. 37, inciso XV, da Constitui- em lei, as seguintes disposies:
o passa a vigorar com a seguinte redao: VIII - aplica-se aos militares o disposto

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no art. 7, incisos VIII, XII, XVII, XVIII, PDT, com o fito de alterar o novel
XIX e XXV e no art. 37, incisos XI, XIII, 3 do art. 142 para assim constar
XIV e XV; os membros das Foras Armadas
IX - aplica-se aos militares e a seus pensio- so denominados servidores pbli-
nistas o disposto no art. 40, 4, 5 e 6; cos militares. Ambas as tentativas
X - a lei dispor sobre o ingresso nas foram rechaadas.
Foras Armadas, os limites de idade, a
estabilidade e outras condies de trans- 26.3. A exposio de motivos 152 tra-
ferncia do militar para a inatividade, os duziu o que inspirou o Poder Exe-
direitos, os deveres, a remunerao, as cutivo na proposta de emenda:
prerrogativas e outras situaes especiais
dos militares, consideradas as peculiari- A presente proposta pretende
dades de suas atividades, inclusive aque- dar aos membros das Foras Ar-
las cumpridas por fora de compromis- madas, doravante denominados
sos internacionais e de guerra. militares, por suas caractersticas
prprias, um tratamento distinto
26.1. Nota-se que os Militares das Foras no que concerne a deveres, direi-
Armadas foram completamente tos e outras prerrogativas [...]
apartados dos Militares das Pol-
cias e Corpos de Bombeiros Mili- Justifica-se a alterao do dispositi-
tares (estes sim aproveitaram parte vo proposto, visto que os militares
das regras dos membros das For- no so servidores dos Ministrios
as). De outra, os Militares das For- Militares; eles pertencem s Ins-
as Armadas deixaram de figurar tituies Nacionais permanentes
como espcie do gnero servidor que so a Marinha, o Exrcito e a
pblico, sendo mantidos pontos de Aeronutica. O perfil da profisso
contato da paridade entre ativos e militar a defesa da Ptria, tendo
inativos, bem como a contributivi- por isso peculiaridades inigualveis
dade do regime previdencirio. com as outras categorias. [...]

26.2. Compulsando os debates havidos Esta condio institucional (na-


na PEC, nota-se que o Deputado cional e permanente) vincula pri-
Hlio Rosas apresentou emenda mordialmente as Foras Armadas
para inserir o inciso X ao 3 do ao Estado e transcende o plano
art. 142, no qual fazia referncia a pblico [...]
um regime previdencirio dos mi-
litares, uma vez que o artigo 4, da A situao do militar enquadrado
PEC 338/96, revoga o regime pre- como funcionrio ou servidor p-
videncirio prprio dos servidores blico prejudicial tanto ao exerc-
pblicos militares das Foras Ar- cio de sua profisso como s pr-
madas. Houve ainda proposta de prias Instituies Militares que,
emenda aglutinativa modificativa dessa forma, ficam impossibilita-
pelo lder do bloco PT/PC do B/ das de dar, aos seus integrantes, a

10 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


justa contrapartida por imposies ao valor dos proventos a que teria
e deveres normalmente pesados. direito o servidor em atividade na
data de seu falecimento, observa-
26.4. Da anlise na Comisso Especial do o disposto no 3.
constituda para a discusso da 8 - Observado o disposto no art.
PEC n. 338-A, de 1996, sob a rela- 37, XI, os proventos de aposenta-
toria do Deputado Werner Wande- doria e as penses sero revistos
rer, cabe destacar a rejeio espe- na mesma proporo e na mesma
cfica das sugestes de referncias data, sempre que se modificar a
explcitas aos regimes previdenci- remunerao dos servidores em
rios prprios dos militares. atividade, sendo tambm esten-
didos aos aposentados e aos pen-
27. Prossegue o constituinte derivado com sionistas quaisquer benefcios ou
seu poder de reforma Constituio, re- vantagens posteriormente conce-
dundando agora na EC 20/1998, assim didos aos servidores em ativida-
redigida no que interessa: de, inclusive quando decorrentes
da transformao ou reclassifica-
Art. 1 - A Constituio Federal passa a o do cargo ou funo em que se
vigorar com as seguintes alteraes: deu a aposentadoria ou que serviu
Art. 142 - .................................................... de referncia para a concesso da
3 - ............................................................. penso, na forma da lei.
IX - aplica-se aos militares e a seus pen-
sionistas o disposto no art. 40, 7 e 8; 27.2. fcil observar que no h mais
ponto de contato entre o regime
27.1. Note que os dispositivos do art. previdencirio contributivo, de ca-
40, nico ponto de contato resi- rter equilibrado, financeiramen-
dual entre os Militares das Foras te e atuarialmente, disposta ento
Armadas e os servidores pblicos, na cabea do art. 40. Isso porque
assim passavam a ser redigidos: quando a Constituio quis a apli-
cao do prprio caput do artigo o
Art. 40 - Aos servidores titulares de fez explicitamente (Art. 10, inciso
cargos efetivos da Unio, dos Esta- I, do ADCT). De outra, fssemos
dos, do Distrito Federal e dos Mu- compreender que o caput estaria
nicpios, includas suas autarquias e implcito, quando houve meno a
fundaes, assegurado regime de incisos do art. 7 da CF, isso signi-
previdncia de carter contributivo, ficaria dizer que os militares esta-
observados critrios que preservem riam equiparados aos trabalhado-
o equilbrio financeiro e atuarial e o res urbanos e rurais?
disposto neste artigo.
7 - Lei dispor sobre a conces- 27.3. Entretanto a prova cabal est na
so do benefcio da penso por PEC 33/1995, que est na gne-
morte, que ser igual ao valor dos se da EC 20/1998. Ali constavam
proventos do servidor falecido ou os 9 e 10 do art. 42, assim

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 11


redigida a proposta em relao 27.5. Nada melhor para demonstrar que
aos militares das Foras Armadas: o coletivo da Cmara foi quem
rejeitou a referida emenda, nas
9. Aos integrantes das Foras palavras do prprio parlamentar:
Armadas e seus pensionistas as- convencido das razes expendidas
segurado regime previdencirio pelo Plenrio, decidi reformular
prprio, custeado mediante contri- as Emendas de minha autoria. E
buies dos ativos e inativos, dos apresentou uma nova Emenda n.
pensionistas e da Unio, obedecidos 01, para no art. 2 da PEC n. 33/95,
critrios que preservem o equilbrio suprimam-se os 9 e 10 do art.
financeiro e atuarial, na forma de lei 42. Sepultada estava a tentativa
complementar prevista no art. 201, de instituir um regime previden
que dever refletir as peculiaridades cirio prprio para os militares.
da profisso militar [...]
28. Chegamos PEC 41/2003, a qual con-
27.4. O Relator da CCJR da Cmara dos solida a completa separao dos conta-
Deputados, Deputado Rodrigues tos entre servidores pblicos e Militares
Palma foi explcito ao rechaar das Foras Armadas. Eis os dispositivos
a proposta inserta nos referidos emendados, no que importa:
9 e 10, mas sob o argumento
de que os regimes para os mili- Art. 10. Revogam-se o inciso IX do 3
tares das foras armadas deve- do art. 142 da Constituio Federal, bem
riam guardar isonomia com os como os arts. 8 e 10 da Emenda Constitu-
militares da polcia e do corpo de cional n 20, de 15 de dezembro de 1998.
bombeiros, os quais ficaram ainda
acoplados aos servidores civis em 28.1. O referido inciso IX do 3 do
geral por fora da redao do 10. art. 142 da Constituio Federal
Com isso ofereceu a Emenda n. 1, continha exatamente os ltimos
assim redigida: pontos de contato entre os Milita-
res e o regime previdencirio dos
9. Aos integrantes das Foras servidores pblicos (IX - aplica-
Armadas e das polcias militares e -se aos militares e a seus pensio-
dos corpos de bombeiros milita- nistas o disposto no art. 40,
res, e aos respectivos pensionistas 7 e 8;). Note-se que a mesma
assegurado regime previden- referida EC 41/2003 alterou o
cirio prprio, custeado median- 7 do art. 40 para retirar o direi-
te contribuies dos ativos e da to integralidade da penso por
Unio, obedecidos critrios que morte para os servidores pblicos
preservem o equilbrio financeiro civis, bem como excluir o direito
e atuarial, na forma de lei comple- paridade entre ativos e inativos/
mentar prevista no art. 201, que pensionistas, pela alterao do
dever refletir as peculiaridades 8 do art. 40. Evidente a inteno
da profisso militar [...] de manter, para os Militares das

12 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


Foras Armadas, a integralida RPPS: de princpio constitucional a
de e a paridade, bem como re poltica pblica de Estado:
tirar qualquer ponto de contato
com o art. 40, de modo a excluir A Emenda Constitucional n
qualquer tentativa hermenuti 41/2003 revogou as poucas regras
ca de analogia com os conceitos que at ento relacionavam o re-
de regime previdencirio e de gime previdencirio dos militares
servidores pblicos, constan ao artigo 40 da Constituio, re-
tes do caput do art. 40 (carter metendo a sua disciplina para a
contributivo e solidrio, mediante legislao ordinria, conforme se
contribuio do respectivo ente verifica pelos 1 e 2 do arti-
pblico, dos servidores ativos e go 42 (policiais militares e bom-
inativos e dos pensionistas, obser- beiros) e pelo inciso X do 3 do
vados critrios que preservem o artigo 142 (militares das Foras
equilbrio financeiro e atuarial) Armadas). Embora o regime pre-
videncirio dos militares no te-
28.2. Isso no uma mera concluso nha sido estudado de forma direta
lgica. Ao contrrio, o relatrio e nesta pesquisa, evidente que ele
voto do Relator da Comisso Es- permaneceu margem dos prin-
pecial destinada a apreciar e pro- cpios que estabeleceram o novo
ferir parecer proposta de Emen- marco institucional para o RPPS
da Constituio n. 40-A, de dos servidores pblicos civis, de
2003, Deputado Jos Pimentel, foi forma semelhante ao que ocorreu
explcito nas razes para excluso: com os militares de outros pases
da Amrica Latina, cujos sistemas
Essas alteraes, de natureza pon- de previdncia tambm no fo-
tual, so plenamente justificveis e ram alcanados pelas reformas.
em nada afetam o reconhecimento
de que os militares federais no 29. A resposta para que os benefcios de
esto, a rigor, vinculados a um reserva remunerada, de reforma e as
regime previdencirio. Os benef penses delas decorrentes (preservadas
cios a que tm direito, incluindo a a paridade e a integralidade) integrarem
reserva remunerada e a reforma, o Regime Constitucional dos Militares
integram o prprio regime mili das Foras Armadas e no um regime
tar a que esto sujeitos. A prpria previdencirio dos militares est em que
expresso regime previdencirio a lgica dele completamente distante
dos militares no condiz com a da lgica de equilbrio financeiro e atua
realidade, constituindo uma mera rial dos servidores pblicos civis. Alm
liberdade de expresso. da manuteno da paridade e da integra-
lidade, a idade de reforma dos militares
28.3. exatamente o que entende Nar- definida no por critrios atuariais, mas
lon Gutierre Nogueira em seu O por questes de fisiologia humana e por
Equilbrio financeiro e atuarial dos necessidades de progresso nas patentes,

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 13


dado o carter piramidal da estrutura da 32. No h regime, porquanto, no dizer de
carreira militar. Alm disso, conforme Jos dos Santos Carvalho Filho, Regi
visto na anlise da mutao constitucio- me Previdencirio o conjunto de re-
nal posta neste captulo, o constituinte gras constitucionais e legais que regem
reformador no quis, conscientemente, os benefcios outorgados aos servidores
equiparar a reserva remunerada e a re pblicos em virtude da ocorrncia de
forma aposentadoria, bem como rom fatos especiais expressamente determi-
peu completamente qualquer ponto de nados. Nem mesmo h um sistema pre
contato com o art. 40 da CF, de modo a videncirio, pois este se caracteriza por
negar a existncia de um regime de pre um conjunto de partes inter-agentes e
vidncia contributivo e atuarialmente interdependentes que, conjuntamente,
equilibrado. formam um todo unitrio com deter-
minado objetivo e efetuam determinada
30. A afirmao de que a lei fica descolada da funo. Sistema pode ser definido como
vontade do legislador sequer acompa- um conjunto de elementos interdepen-
nhada da boa doutrina contempornea. dentes que interagem com objetivos
Robert Alexy (em seu Teoria da Argu- comuns formando um todo, qualquer
mentao Jurdica), Rodriguez Molinero conjunto de partes unidas entre si pode
(Introduccion a la Ciencia del Derecho) e ser considerado um sistema, desde que
outros (como Habermas, em Direito e De- as relaes entre as partes e o comporta-
mocracia) retomam esse cnone da inter- mento do todo sejam o foco de ateno
pretao, porquanto a vontade do legisla- (Alvarez). Ora, em verdade, reforma,
dor pode ser afervel atravs dos dossis da reserva e penso militar so institutos
produo legislativa e representa o respei- isolados, sem qualquer lgica entre eles,
to democracia representativa, enquanto no sentido de um sistema previdencirio
a interpretao descolada apenas ficaria sustentvel e equilibrado, exigindo cl-
acoplada vontade do intrprete. culos atuariais. A lgica to somente
decorrente do ser Militar.
31. De outra, fica completamente afastada
a concepo de um regime de previdn 33. Assim sendo, beira as raias da incons
cia, porquanto os militares possuem titucionalidade, pois destitui o telos
institutos isolados (reserva remunerada do Regime Constitucional dos Milita
e reforma), e benefcios pensionais, de- res das Foras Armadas, divulgar con-
correntes do maior bem humano do qual juntamente as receitas e despesas com o
abrem mo quando ingressam nas For- pagamento de aposentadorias e penses
as: a vida. E precisamos apenas recorrer e o resultado previdencirio do RPPs
Constituio para tal concluso, sendo da Unio, abrangendo servidores civis e
dispensvel o recurso falta de previso militares, porquanto atrai para o Regi
de um regime prprio de previdncia so- me Militar federal conceitos estranhos
cial para os Militares das Foras Armadas como resultado, aposentadorias e d
no art. 1 da Lei 9.717/1998, afastando a ficit, gerando na sociedade que se dese
avaliao atuarial de que fala o inciso I ja informar uma concepo distorcida
do referido artigo. da lgica aplicvel s Foras Armadas.

14 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


34. No por outra razo que Fbio Zam- constitucionais aplicveis (art. 128, 5,
bitte Ibrahim, em seu Curso de Direito inc. I, alnea c) se aproximam dos ser-
Previdencirio, conclui que: vidores pblicos civis (art. 37, inc. XV),
nada tendo de contato com os Militares
Em verdade, acredito que nem seria federais. Segundo, porque o RE 475076
correto falar em regime previdencirio Agr., julgado na Segunda Turma do STF,
dos militares, pois estes simplesmente foi o paradigma para aplicar o decidido
seguem inatividade remunerada, cus- na referida ADI aos militares, e, de for-
teada integralmente pelo Tesouro, sem ma imprpria, utilizou como paradigma
perder a condio de militar. As especifi- o RE 435.210 Agr., que versava sobre ser-
cidades da categoria dificilmente permi- vidores pblicos civis da administrao
tiro a criao de um regime securitrio direta. derradeira, reconhecendo que
atuarialmente vivel, pois o afastamento o precedente foi construdo de maneira
do trabalho precoce, seja pelas rigoro- irrefletida e seguido, monocraticamente
sas exigncias fsicas da atividade militar de forma automtica, o Supremo Tribu-
ou mesmo por critrios de hierarquia. nal Federal reconheceu a repercusso
geral no RE 596.701, pendente de julga-
35. Regime Previdencirio, nos termos cons mento, cujo tema foi assim ementado:
titucionais atuais, um conjunto de recei-
tas e despesas que visa sustentabilidade EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMI
de longo prazo, cujas expectativas de in- NISTRATIVO. MILITAR INATIVO.
gressos e dispndios passam por anlises REGIME PREVIDENCIRIO APLIC
financeiras e atuariais para ajustar, tanto VEL. COBRANA DE CONTRIBUI
as fontes de recursos (aumento de contri- O PREVIDENCIRIA. RELEVN
buio, constituio de fundos etc), como CIA JURDICAE ECONMICA DA
os benefcios concedidos (limite de idade, QUESTO CONSTITUCIONAL. EXIS
integralidade etc). Certamente nada dis TNCIA DE REPERCUSSO GERAL.
so cabe no Regime Constitucional dos
Militares das Foras Armadas, o qual 37. Reconhecida a repercusso geral, o STF
to somente tem os institutos da refor inclusive tornou insubsistentes deci
ma, reserva e penso, sem quaisquer ses j tomadas, mas no transitadas
limitaes e condicionantes atuariais. em julgado, que reconheciam a inci
dncia da contribuio social a milita
36. No possvel alegar que a ADI 3105 res inativos e pensionistas, tal como o AI
(incidncia de contribuio previden- 594.104 Agr-ED. Agora a matria ficar
ciria sobre os proventos de aposenta- reservada ao seu Plenrio.
doria e penses) se aplica aos Militares
das Foras Armadas, tal como cons 38. Como diz Juan Alfonso Santamara Pastor,
ta do item III da ementa do Acrdo no apenas o texto constitucional determi-
2.059/2012 TCU Plenrio. Primeiro, na que as normas inferiores sejam com ele
porque se tratava de ao ajuizada pela compatveis e no contraditrias. Vai mais
entidade associativa do Ministrio P- alm, pois condiciona tambm o momento
blico. Bem de ver que seus dispositivos de interpretao e aplicao desse mesmo

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 15


direito posto. O primeiro momento, do le- custeio do regime previdencirio dos mi-
gislador, o de superlegalidade material, litares, considera-se o seu regime como
enquanto o momento da aplicao do di- de natureza previdenciria, independen-
reito, o parmetro interpretativo de todas temente da opo poltica quanto ao seu
as outras normas (in Principios de Dere- carter contributivo, o que tornaria le-
cho Administrativo. Volumen I). gtima a interpretao pela aplicabilidade
da avaliao financeira e atuarial prevista
39. Desta maneira, no nos parece correto no art. 4, 2, IV, b, da Lei de Responsa-
concluir, como fez a Unidade Tcnica, que bilidade Fiscal para fins de permitir um
as despesas com inativos militares tm planejamento em longo prazo da susten-
natureza previdenciria pela forma como tabilidade desse regime. E com o conceito
eram inseridas no oramento at 2015 e de sustentabilidade ingressam indevi-
no REEO. Fosse esse o momento decisivo damente no Regime Constitucional dos
de concluir pela natureza de uma despesa, Militares da Unio os conceitos de equi-
o fato do oramento de 2016 (Nota Tcni- lbrio, dficit, entre outros.
ca 261/2015/CGDPS/SEAFI/SOF/MP) e
do projeto da LDO para 2017 (NT 4/2016) 41. Como visto, no h lacuna constitucional
mudarem tais despesas para a funo De- que permita tal integrao interpretativa,
fesa Nacional, subfuno Administrao como se este TCU fosse legislador consti
Geral, seria o determinante para definir- tuinte derivado positivo. Ao contrrio, te-
lhe a natureza. Ao contrrio, no se pode mos um silncio constitucional eloquen
ler a Constituio a partir das normas, te, que afasta todos os conceitos listados
relatrios e instrues infraconstitu no item imediatamente acima. Trata-se
cionais, mas exatamente o contrrio. da aplicao da teoria do limite do wor
Da o acerto das notas tcnicas ao tomar ding da Constituio, a qual imprime os
tal deciso de reclassificao das ditas limites semnticos da aplicao do direito
despesas porquanto os militares no constitucional. por essa razo que Andrea
possuem um sistema previdencirio de Baldanza (La Difesa. In Trattato di Diritto
carter contributivo, sendo inadequa Amministrativo, a cura di Sabino Cassese.
da a aplicao da lgica atuarial, sendo Tomo Primo) afirma que a jurisprudncia
classificado como encargo financeiro do assentou, quanto aos Militares das Foras
Tesouro Nacional. Armadas, da rendere problematico ogni
tentativo di assimilazione analogica [do
40. por isso que o Acrdo 2.059/2012 TCU servizio civile] o di individuazione di
Plenrio atraiu, fixando em sua ementa, principi generali.
a nosso sentir, de maneira contrria
Constituio, conceitos completamente
estranhos ao Regime Constitucional dos IV - A LEI DE RESPONSABILIDADE
Militares das Foras Armadas, tais como FISCAL, LIDA CONFORME A CONSTI-
regime jurdico dos militares inativos TUIO E OS RISCOS DE IMPORTA-
e pensionistas, [as Emendas Constitu- O DE CONCEITOS INAPLICVEIS
cionais] no afastaram a possibilidade de AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS
instituio de contribuio social para o MILITARES

16 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


42. Prosseguimos, relembrando as palavras Nacional.). Pois bem, se no h receita,
de Santi Romano (Princpios de Direito como falar em dficits? Para que projet
Constitucional Geral): A Constituio -los de maneira atuarial?
o ponto inicial do direito estatal con-
siderado, em seu todo, a base de todas as 45. De outra, o auditor instrutor utiliza de um
demais partes, sendo, precisamente, por raciocnio desconforme ao direito ao dizer
isto, parte integrante dele. que, caso no aplicvel a alnea a do inciso
IV do 2 do art. 4 da LRF, seria atrada
43. Entretanto, a instruo precedente persiste a incidncia de sua alnea b, porquanto o
em analisar a questo sob o prisma infra- pagamento de tais benefcios seria enqua-
constitucional, adaptando o Regime Cons- drado como programa estatal de natureza
titucional dos Militares Lei de Responsa- atuarial. Eis o dispositivo mencionado:
bilidade Fiscal e no o contrrio, como do
Direito. E o fez da seguinte forma: Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias
atender o disposto no 2o do art. 165
a) as despesas com inativos e pensionistas da Constituio e:
das Foras Armadas constituem um risco 2 O Anexo conter, ainda:
fiscal, nos termos do art. 1, 1, da LRF; IV - avaliao da situao financeira e
b) isso porque os dficits tm como causa atuarial:
a contribuio exclusiva sobre as penses, a) dos regimes geral de previdncia so-
a integralidade, a inexistncia de idade m- cial e prprio dos servidores pblicos e
nima para os militares e o grande volume do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
de penses concedidas a ex-combatentes, b) dos demais fundos pblicos e progra-
sem as correspondentes contribuies. mas estatais de natureza atuarial;

44. Ora, o que serve para qualificar um supos 46. Com todas as vnias, a inconsistncia
to dficit, e submeter o Regime Consti do raciocnio est centrada em seis ob
tucional dos Militares federais LRF so jees fundamentais:
exatamente as razes pelas quais o cons
tituinte derivado apartou completamen 46.1. A primeira, que no parte da
te a figura de um regime previdencirio Constituio para interpretar a
sustentvel e equilibrado. Nessa toada, LRF, mas o faz a partir da prpria
lgica e constitucional a assimetria entre lei complementar, como se um sis-
o regime previdencirio dos servidores tema fechado fosse, independente-
civis e os institutos constitucionais da re mente da vontade constitucional.
forma, reserva e penso militares. Alm
desse contrassenso, a prova palavra dficit 46.2. Caso fosse verdade que a despesa
uma contradio lgica, porquanto dfi com inativos e pensionistas milita-
cit uma operao matemtica de subtra res, um regime previdencirio dos
o das receitas e das despesas, gerando militares que supostamente seriam
um resultado negativo (vide quaisquer de- os regimes geral de previdncia so-
finies cientficas, muitas delas constantes cial e prprio dos servidores pbli-
do Glossrio disponvel no stio do Tesouro cos tambm eles seriam espcie do

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 17


gnero programas estatais de natu- todo o perodo de projeo (a al-
reza atuarial. E como sabemos que quota de contribuio permanece
o direito no tem palavras inteis, no mesmo nvel ad infinitum);
no admissvel dizer que a alnea nveis projetados de reservas; sub-
a um capricho do legislador. Em sdios governamentais exigidos. E
realidade, a existncia da alnea a todos os mtodos de financiamen-
significa que os regimes de previ to e capitalizao atuariais (PAYG,
dncia no se enquadram como GAP, AFS, TFS, SCP, ACC, ENT,
programas estatais de natureza AGG) falam em alquota de contri-
atuarial constantes da alnea b. buio e fundos de reserva. de se
perguntar por que tratar a despesa
46.3. De outra, demonstramos que o oramentria com o pagamento
constituinte derivado no quis pro- dos militares da ativa e inativos
gramar um regime previdencirio como um regime previdencirio? A
para os Militares da Unio, recha- previso de dispndios de tal despe-
ou em atribuir carter equilibrado, sa pblica pode ser feita igualmen-
sustentvel ou contributivo ao pa- te da maneira como se projetam as
gamento das reformas, reserva e despesas com encargos segurana
penses militares, porquanto no pblica, sade etc. por isso que,
adotou de forma voluntria, expur- com base em tais mtodos, o relat-
gando de seu texto tais expresses rio atuarial prope recomendaes
(o silncio eloquente) e, agindo de para ajustar certos benefcios ou
forma a negar qualquer possibili para restaurar a viabilidade finan-
dade de aproximao atuarial, ceira de longo prazo, sua solvncia.
preservou a integralidade das pen- Da que as projees atuariais (no-
ses e a regra da paridade, pelo que vamente com Gylles Binel et all - op
est afastada qualquer natureza cit) so uma srie de procedimen-
atuarial ao dispndio. Como diz tos para projetar os componentes
Gylles Binel et all (Prtica Atuarial de receita e despesa de um plano
na Previdncia Social): previdencirio. Mas isto, o Regime
Constitucional dos Militares afas
O objetivo da avaliao atuarial tou, propositadamente!
descrever a futura situao finan-
ceira de um plano de previdncia o que se pode depreender da teo-
social. Segundo o autor, o resul- ria atuarial aderente questo, tal
tado de tal avaliao consiste em: como Ducineli Rgis Botelho (Cri-
projees demogrficas do nmero trios de mensurao, reconheci-
de segurados ativos e beneficirios; mento e evidenciao do passivo
projeo de receitas e despesas; ra- atuarial de planos de benefcios de
zo de custo do sistema projetado aposentadoria e penso: um estudo
PAYG (as contribuies se equili- nas demonstraes contbeis das
bram com as despesas a intervalos entidades patrocinadoras brasilei-
regulares de tempo); GAP para ras. 201 p. Dissertao (Mestrado

18 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


em Cincias Contbeis - Programa apartar completamente os Milita-
Multiinstitucional e Inter-regio- res do conceito de servidor pbli-
nal de PsGraduao em Cincias co, no sendo admissvel qualquer
Contbeis da Universidade de Bra- analogia para fins de aplicao
slia, Universidade Federal da Pa- de um dispositivo legal da Lei de
raba, Universidade Federal de Per- Responsabilidade Fiscal.
nambuco e Universidade Federal
do Rio Grande do Norte. Braslia: 46.6. As despesas com reforma, reserva
UnB, 2003), Sylney de Souza (Se- e penses militares no se enqua-
guros: Contabilidade, aturia e au- dram no conceito de programa
ditoria. So Paulo: Saraiva, 2002) e estatal. Segundo Gonzalo Mart-
Charles Trowbridge (Fundamental ner (A Tcnica de Oramentos por
concepts of actuarial science). Programas e Atividades- FGV),
um programa um instrumento
46.4. Da mesma forma, no porque se destinado a cumprir as funes do
constitui em um risco fiscal que Estado, atravs do qual se estabele-
uma despesa deve se submeter a cem objetivos ou metas quantific-
mtodos atuariais ou as aproxima veis, a serem cumpridos mediante
do regime de previdncia. Risco o desenvolvimento de um conjunto
fiscal um conceito geral (art. 4, de aes integradas e/ou de obras
3, da LRF) de qualquer despesa ca- especficas concedidas, com um
paz de afetar as contas pblicas (sa- custo global e unitrio determina-
de, educao, servidores ativos etc. do e cuja execuo fica a cargo de
tambm seriam riscos fiscais). Tal uma entidade administrativa de
como definido pelo PNUD (http:// alto nvel dentro do Governo. E
www.pnud.org.br/recrutamen- tais conceitos podem ser entendi-
to/20160602_0934.pdf), o conceito dos atravs da Lei de Diretrizes Or-
de Risco Fiscal expressa o grau de amentrias, de 2016, porquanto:
incerteza associada ao desempenho
fiscal esperado ao longo de um dado Art. 4o Para efeito desta Lei, en-
horizonte temporal e, eventualmen- tende-se por:
te, podem estar associados a eventos VI - produto, bem ou servio que
fora do controle dos policymakers. resulta da ao oramentria; VII -
Em essncia, Risco Fiscal se apresen- unidade de medida, utilizada para
ta como um conceito prospectivo que quantificar e expressar as carac-
procura dar alguma dimensionalida- tersticas do produto; VIII - meta
de possibilidade de ocorrncia de fsica, quantidade estimada para o
eventos que podem vir a impactar a produto no exerccio financeiro;
previsibilidade do planejamento fis- IX - atividade, um instrumento de
cal no horizonte relevante. programao para alcanar o ob-
jetivo de um programa, envolven-
46.5. Como visto no captulo III desta do um conjunto de operaes que
manifestao, o Constituinte quis se realizam de modo contnuo e

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 19


permanente, das quais resulta um [...] (b) pagamento de benefcios para
produto necessrio manuteno famlias, idosos, deficientes, desempre
da ao de governo; gados, ex-combatentes e outros.

47. Bem de ver que no h qualquer viabilida- 49. Por essa razo os seguintes argumentos
de constitucional de se aplicar, ao Regime do recorrente so escorreitos ao afastar
Constitucional dos Militares das Foras a lgica atuarial da lgica da Carreira
Armadas, as alneas a ou b do inc. IV do Militar, porquanto os seguintes elemen-
2 do art. 4 da LRF. tos negam a possibilidade da tomada de
deciso com base em recomendaes
48. Novamente com as vnias de estilo, no atuariais: a) as peculiaridades da carreira
vemos como submeter Constituio militar inviabilizam o papel equilibrador
s balizas da IPSAS 25. No bastasse da contributividade; b) a reserva com-
isso, a NBC TSP 25 afirma, em seu item pulsria e no subsumvel a critrios de
146: Quando exigido pela NBC TSP 19, idade, em funo de critrios fisiolgi-
uma entidade pblica divulga informa- cos e como decorrncia do fluxo pira-
o sobre passivos contingentes resul- midal da carreira militar; c) os militares
tantes de obrigaes de benefcios ps- transferidos para a reserva remunerada
-emprego. E a NBC TSP 19 Provises, permanecem em disponibilidade para a
Passivos Contingentes e Ativos Contin- atividade militar, concluso a que chegou
gentes estabelece que A entidade que Levi Rodrigues Vaz (in Revista Direitos
elabora e apresenta demonstraes con- Fundamentais e Democracia. Vol. 6,
tbeis sob o regime de competncia deve 2009), para quem a nica categoria que
aplicar esta norma na contabilizao de est excluda da aplicao do princpio
provises, passivos contingentes e ativos do equilbrio financeiro e atuarial a ca-
contingentes, exceto: (a) as provises e tegoria dos Militares da Unio.
passivos contingentes oriundos de bene-
fcios sociais, fornecidos por uma entida- 50. Mesmo nas penses dos Militares da
de, pelos quais no recebe compensao Unio, a lgica no previdenciria, por-
aproximadamente igual ao valor dos pro- que a contribuio paga pelos militares da
dutos e servios fornecidos, diretamente ativa, reformados e da reserva remunera-
em contrapartida dos destinatrios dos da no tem natureza atuarial, mas apenas
benefcios; [...] (g) os que surgem dos uma forma de participao em parte das
benefcios a empregados exceto os bene- despesas do Tesouro. o que est afirma-
fcios da resciso contratual de trabalho do na Lei 3.765/1960, pois ao Tesouro
resultado de um processo de reestrutu- que est atribudo o encargo financeiro
rao, conforme tratado nesta Norma. E pela diferena aritmtica simples:
prossegue a referida norma contbil: 7.
Para os fins desta Norma, benefcios Art 32. A dotao necessria ao pagamen-
sociais referem-se a produtos, servios to da penso militar, tendo em vista o dis-
e outros benefcios fornecidos na busca posto no art. 31 desta lei, ser consignada
dos objetivos de polticas sociais de um anualmente no oramento da Repblica
governo. Estes benefcios podem incluir: aos ministrios interessados.

20 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


51. E uma vez que a Constituio afastou sob pena de legislar positivamente, ainda
qualquer vinculao atuarial aos dispn- que sob o manto de potencializao da
dios com os Militares e seus pensionis- transparncia. Esse cuidado que divi-
tas, bem como a prpria classificao das de a fronteira entre a principiologia e a
despesas como previdencirias, no cabe arbitrariedade (Nuria Belloso Martin. El
ao intrprete criar obrigaes, ainda que neoconstitucionalismo a debate: entre la
para os pensionistas, porquanto elas pr- principiologia y la arbitrariedade).
prias no constam do art. 1, incisos IV
e VI, da Lei 9.717/1998. Alis, sequer o 55. O princpio do escrutnio social, do qual
Estatuto dos Militares faz qualquer re- a transparncia instrumental, estar
ferncia a regime previdencirio, equil- atendido em ambas as dimenses: a) a
brio, natureza atuarial s despesas com a decorrente das urnas, porquanto a so-
penso militar, tal como est em seu art. ciedade, atravs de seus representantes,
71, cabea. definiu o Regime Constitucional das
Foras Armadas; b) possvel fazer um
52. Por tudo exposto, tambm no de se exame minucioso dos gastos por formas
aplicar o art. 53, 1, inciso II, da Lei alternativas e mais consistentes que uma
Complementar 101: avaliao atuarial de resultados questio-
nveis sob o ponto de vista da certeza.
Art. 53. Acompanharo o Relatrio Re-
sumido, demonstrativos relativos a: 56. Como demonstrado acima, em relao
1o O relatrio referente ao ltimo bi- letra a do item anterior, o Constituinte
mestre do exerccio ser acompanhado afastou do texto constitucional, por de-
tambm de demonstrativos: ciso explcita, qualquer aproximao do
II - das projees atuariais dos regimes Regime Constitucional dos Militares das
de previdncia social, geral e prprio dos Foras Armadas com regime previden-
servidores pblicos; cirio, contributivo, equilbrio finan-
ceiro e atuarial e servidores pblicos,
53. Apenas reafirmando, no h possibili- tomando decises que negam a prpria
dade de aplicao da analogia ao caso, lgica de tais conceitos, tais como a in-
porquanto a Constituio afastou dos tegralidade e a paridade, preservadas to
Militares os conceitos de regime de pre- somente para os Militares.
vidncia social, de servidores pblicos
e de projees atuariais. 57. O princpio da transparncia, em sua di-
menso de informar de modo a permitir
V - A DEVIDO PROCESSO LEGAL DA o exame minucioso pela sociedade do or-
TRANSPARNCIA DOS GASTOS COM amento pblico e da gesto fiscal subdi-
MILITARES vide-se em duas outras formas de realiza-
o: a) a publicidade das informaes, nos
54. Como dito desde o incio, o princpio da termos da Lei; b) a qualidade das informa-
transparncia se concretiza nos termos es, no sentido mesmo de transmitir os
da lei. ela quem cria obrigaes e deve- dados de forma clara e precisa, permitindo
res, no cabendo ao intrprete ampli-las, concluses corretas e esclarecidas.

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 21


58. Quanto publicidade das informaes, acompanhamento da sociedade, em tem-
nos termos da Lei, a lio de Marcelo Re- po real, de informaes pormenorizadas
belo de Souza e de Andr Salgado de Matos sobre a execuo oramentria e finan-
precisa (in Direito Administrativo Geral ceira, em meios eletrnicos de acesso
- Introduo e Princpios Fundamentais, pblico;
Tomo I, 3. ed., Lisboa, D. Quixote, 2008): III adoo de sistema integrado de ad-
ministrao financeira e controle, que
O princpio da transparncia tem tambm atenda a padro mnimo de qualidade
uma dupla incidncia: sobre a Adminis- estabelecido pelo Poder Executivo da
trao, naturalmente, mas sobretudo, e em Unio e ao disposto no art. 48-A.
primeira linha, sobre o legislador ordin-
rio, que est vinculado a regular a ativida- 60. Nesse dispositivo esto elencados meca-
de, a organizao e o procedimento admi- nismos onde aparecem detalhadamente
nistrativos de tal modo que este princpio as despesas com pessoal ativo, refor-
possa ser efetivamente cumprido em toda mados, da reserva remunerada e com
a linha. Uma vez que a organizao admi- pensionistas militares da Unio. Assim
nistrativa e o processamento da atividade sendo, no possvel, pois no existe
administrativa so matrias da reserva de lacuna a ser integrada, fazer analogia
lei, os princpios constitucionais que lhes para determinar s Foras Armadas e a
respeitem vinculam, em primeira linha, o outros rgos do Executivo Federal a ob-
legislador. servncia do art. 4, 2, inciso IV, alnea
a, e o art. 53, 1, inciso II, todos da Lei
59. E a Lei de Responsabilidade Fiscal estabe- Complementar 101/2000, cujo contedo
lece uma srie de mecanismos de transpa- transcrevemos novamente, em funo
rncia: do alongamento desta manifestao:

Art. 48. So instrumentos de transparncia Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias


da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla atender o disposto no 2 do art. 165 da
divulgao, inclusive em meios eletrnicos Constituio e:
de acesso pblico: os planos, oramentos e 2 O Anexo conter, ainda:
leis de diretrizes oramentrias; as presta- IV - avaliao da situao financeira e
es de contas e o respectivo parecer prvio; atuarial:
o Relatrio Resumido da Execuo Ora- a) dos regimes geral de previdncia so-
mentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as cial e prprio dos servidores pblicos e
verses simplificadas desses documentos. do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
Pargrafo nico. A transparncia ser as- Art. 53. Acompanharo o Relatrio Re-
segurada tambm mediante: sumido demonstrativos relativos a:
I incentivo participao popular e 1 O relatrio referente ao ltimo bi-
realizao de audincias pblicas, duran- mestre do exerccio ser acompanhado
te os processos de elaborao e discusso tambm de demonstrativos:
dos planos, lei de diretrizes orament- II - das projees atuariais dos regimes
rias e oramentos; de previdncia social, geral e prprio dos
II liberao ao pleno conhecimento e servidores pblicos;

22 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


61. Como dito acima, h princpios que so receitas e despesas. No havendo recei-
regulados pela lei, havendo dois contro- ta decorrente de qualquer contribuio,
les: um de constitucionalidade, que se d quer da Unio, quer dos Militares, no
sobre a prpria lei, no sentido de sua su- h que se falar em dficit. Seria como
ficincia para a concretizao do princ- dizer que a segurana pblica opera em
pio; outro sobre o cumprimento da lei de dficit. Tanto a segurana pblica como a
concretizao do princpio. Se este Tribu- defesa nacional representam dispndios
nal entende insuficiente a concretizao pblicos, suportados por impostos reco-
do princpio da transparncia, no pode lhidos pela sociedade em troca de sacri-
criar obrigaes, atuando como legislador fcios exigidos dos militares.
positivo. Presente o conceito de silncio
eloquente, afastando a hiptese da exis- 64. Destarte, os nmeros divulgados como
tncia de lacunas, so vedadas analogias Resultado Previdencirio do RPPS da
que inconstitucionalmente aproximam Unio, englobando servidores civis e
os dispndios com militares reformados Militares e seus pensionistas, um dado
e da reserva remunerada, bem como os que no permite uma informao corre-
pensionistas das Foras Armadas, de ta porque une coisas completamente dis-
conceitos completamente aliengenas e tintas e antagnicas.
que mais confundem do que esclarecem:
avaliao da situao financeira e atua- 65. Alm disso, a prpria Lei de Responsa-
rial, regime de previdncia, projees bilidade Fiscal possui dispositivos que
atuariais e servidores pblicos. preservam a publicidade da referida des-
pesa, bem como de seu incremento pela
62. Adentramos na qualidade da informao, expanso de direitos e garantias aos Mi-
cabendo antecipar que a lgica da inati- litares, inclusive com a determinao de
vidade e das penses militares, e da pr- no afetar as metas de resultados fiscais,
pria estrutura e organizao das Foras devendo, seus efeitos, ser compensados
Armadas, no possuem pontos de contato com o aumento de receitas (origem de
relevantes com a lgica dos regimes previ- recursos para seu custeio):
dencirios. Por essa razo, as informaes
produzidas distorcem a essncia do que Art. 16. A criao, expanso ou aperfei-
se pretende demonstrar, so imprecisas, oamento de ao governamental que
desequilibradas e levam a concluses ine- acarrete aumento da despesa ser acom-
xatas, to somente alimentando discursos panhado de:
legitimadores de supresso de direitos e I - estimativa do impacto oramentrio-
garantias dos Militares atravs da repro- -financeiro no exerccio em que deva en-
duo miditica, imprimindo na socieda- trar em vigor e nos dois subseqentes;
de compreenses indevidas. 2 Para efeito do atendimento do 1, o
ato ser acompanhado de comprovao
63. Por exemplo, o prprio conceito dfi- de que a despesa criada ou aumentada
cit de impossvel aplicao lgica aos no afetar as metas de resultados fiscais
militares federais, porquanto dficit o previstas no anexo referido no 1o do art.
resultado negativo da subtrao entre 4, devendo seus efeitos financeiros, nos

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 23


perodos seguintes, serem compensados benefcio, e sua variabilidade est asso-
pelo aumento permanente de receita ou ciada solvncia dos planos. E solvn-
pela reduo permanente de despesa. cia e plano de benefcios no o que se
[...] aplica ao Regime dos Militares. despe-
6 O disposto no 1 no se aplica s sa pblica, como o a sade.
despesas destinadas ao servio da dvida
nem ao reajustamento de remunerao 68. O registro de um passivo, sem credibi-
de pessoal de que trata o inciso X do art. lidade, pois de estimativa atuarial no
37 da Constituio. se trata, mais distorcer o balano geral
Art. 17. Considera-se obrigatria de car- da Unio do que ser capaz de produ-
ter continuado a despesa corrente deriva- zir informao clara e fidedigna. No h
da de lei, medida provisria ou ato admi- distoro de longo prazo, simplesmente
nistrativo normativo que fixem para o ente porque no existe dficit atuarial a ser
a obrigao legal de sua execuo por um calculado e nem obrigao constitucio-
perodo superior a dois exerccios. nal ou legal para faz-lo. Da mesma for-
1 Os atos que criarem ou aumentarem ma, unir as receitas consistentes da par-
despesa de que trata o caput devero ser ticipao dos militares no custeio de suas
instrudos com a estimativa prevista no penses para financiar os pagamentos
inciso I do art. 16 e demonstrar a origem do contingente de reformados e da reser-
dos recursos para seu custeio. va remunerada distorce o dado, dando
finalidade no atribuda pela lei a essa
66. Da que a publicao que vem ocorrendo contribuio. Publicando tudo como
nas leis oramentrias dos Custos Cons- resultado deficitrio pessoal militar no
titucionais com os Proventos dos Milita- RREO, utiliza-se de um conceito que o
res Inativos das Foras Armadas cum- constituinte quis afastar.
pre a obrigao legal de dar publicidade.
69. O fato de ser inconstitucional determi-
67. Reafirmando o escrito durante esta ma- nar a observncia do art. 4, 2, inciso
nifestao, as tcnicas atuariais existen- IV, alnea a, e o art. 53, 1, inciso II,
tes (e o que elas visam demonstrar para todos da Lei Complementar 101/2000, e
fins de tomada de deciso que, no caso seu consequente afastamento, em nada
do direito pblico, deve ser conforme a impacta nos Riscos Fiscais, pois no ape-
Constituio), quando aplicadas, geram nas as despesas do regime previdencirio
resultados distorcidos, pois a abordagem e as de natureza atuarial os compem.
do valor presente para regimes capita-
lizados, avaliando as aes iniciais, como 70. Ademais, reafirmando, a transparncia
se realizaram e os motivos atuariais para tem mecanismos outros aplicveis aos Mi-
o desequilbrio. Cabe aqui destacar dou- litares na prpria LRF, tal como o Relat-
trina trazida pelos recorrentes. Segundo rio de Gesto Fiscal (art. 54), que conter
Hsu e Lin, as premissas atuariais para comparativo da despesa total com pessoal,
regimes de previdncia (constitucional- distinguindo inativos e pensionistas em
mente estranhos aos Militares da Unio) relao aos limites de que trata a dita lei
levam em conta a estrutura do plano de complementar, Relatrio esse a que ser

24 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


dado amplo acesso ao pblico, inclusive edio revista e ampliada). o que J.P. Le-
por meio eletrnico (art. 55). breton designa por solidariedade entre
as diferentes normas da lei [aqui itens dos
71. O efeito de tudo o quanto foi falado a vi- Acrdos recorridos], a se traduzir num
so desconforme ao texto constitucional enlace operacional de permanente insepa-
posta na recomendao feita Casa Civil rabilidade (in Les particularits de la ju-
da Presidncia da Repblica por condu- ridiction constitucionnelle, RDP, 1983, n
to do subitem 9.11.1, no sentido que esta: 2, PP. 437/438, apud Rui Medeiros, em A
9.11.1. avalie alternativas de financiamen- deciso de inconstitucionalidade: os auto-
to para os encargos da Unio com militares res, o contedo e os feitos da deciso de
inativos e seus pensionistas, tendo em vista inconstitucionalidade da lei, Lisboa, Uni-
o significativo e crescente dficit e a falta de versidade Catlica Editora, 1999, p. 424).
perspectiva de equilbrio no longo prazo,
falando-se no corpo do relatrio da unida- 74. de se anotar, ainda, que este Tribunal
de tcnica de solues como a alterao dos de Contas, quando do Parecer Prvio
limites de idade. Alerte-se, a utilizao de das Contas da Presidncia da Repblica
conceitos afastados pela Constituio pode de 2014, adotou recomendao bastante
levar a solues antagnicas com a prpria razovel, no sentido de sugerir a Casa
estrutura, organizao e caractersticas es- Civil da Presidncia da Repblica e aos
pecficas das Foras Armadas. Ministrios da Defesa e da Fazenda que
realizem estudo conjunto para avaliar as
72. Novamente citando Peter Hberle (in Os melhores prticas internacionais de pres-
Problemas da Verdade no Estado Cons- tao de contas dos encargos com mili-
titucional), o Estado de Direito consagra tares inativos. Prticas essas que, logica-
a ponte para o eterno processo de busca mente, devem ser aderentes teleologia
da verdade, j o princpio da publicidade do Regime Constitucional dos Militares
atua paralelamente. E Estado de Direito das Foras Armadas.
Constitucional aquele em que a verda-
de revelada pela vontade da Constitui- 75. Tambm e necessrio ressaltar que no
o e no de seu intrprete. houve descumprimento de determina-
es do TCU, mas o recorrente reiterada-
mente vem alegando a impossibilidade
VI - CONCLUSO E PROPOSTA DE jurdica e cientfica de seu cumprimento.
ENCAMINHAMENTO
76. Como visto, a resposta para que os bene-
73. Como dito no incio desta manifestao, fcios de reserva remunerada, de reforma
os fundamentos utilizados para dar provi- e as penses delas decorrentes (preserva-
mento a um item, fazem com que os de- das a paridade e a integralidade) integra-
mais sejam objetos dos arrastamentos l- rem o Regime Constitucional dos Milita-
gico e teleolgico, pois eles fazem parte de res das Foras Armadas e no um regime
determinaes que globalmente empres- previdencirio dos militares est em que
tam sentido (critrio da interdependncia) a lgica dele completamente distante da
(Jorge Miranda. Direito Constitucional, 6. lgica de equilbrio financeiro e atuarial

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 25


dos servidores pblicos civis. Alm da ma- as regras da paridade e da integralidade, as
nuteno da paridade e da integralidade, a quais so completamente antagnicas e ne-
idade de reforma dos militares definida gam do ponto de vista lgico, a existncia
no por critrios atuariais, mas por ques- de um Regime Constitucional dos Milita-
tes de fisiologia humana e por necessi- res da Unio, na parte dos dispndios com
dades de progresso nas patentes, dado o inativos e pensionistas, de um regime
carter piramidal da estrutura da carreira previdencirio, baseado na contributivida-
militar. Alm disso, conforme visto na de e no equilbrio financeiro e atuarial.
anlise da mutao constitucional posta
neste captulo, o constituinte reformador 79. Noutro giro, o devido processo legal da
no quis, conscientemente, equiparar a transparncia aquele regulado na lei,
reserva remunerada e reforma aposenta- sendo inconstitucional o uso da analo-
doria, bem como rompeu completamente gia para a aproximao das despesas com
qualquer ponto de contato com o art. 40 militares inativos e pensionistas com a
da CF, de modo a negar a existncia de um dos regimes de previdncia dos servidores
regime de previdncia contributivo e atua- pblicos, existindo outras normas da LRF
rialmente equilibrado. que criam mecanismos de transparncia
aderentes ao tema debatido neste processo.
77. Bem vistas as coisas, o que serve para
qualificar um suposto dficit, e submeter 80. Tudo a confirmar o reconhecimento da so-
o Regime Constitucional dos Militares ciedade e a devida contrapartida por saber
federais LRF, exatamente as razes pe- que suas Foras Armadas esto prontas a
las quais o constituinte derivado apartou defender a Ptria, inclusive com a prpria
completamente a figura de um regime vida de seus integrantes. Reconhece o pe-
previdencirio sustentvel e equilibrado. sado nus que carregam tais como passar
da lgica e constitucional a assimetria dias em extenuantes treinamentos, embre-
entre o regime previdencirio dos servi- nhados em florestas e com alimentao li-
dores civis e os institutos constitucionais mitada, para aprender como sobreviver em
da reforma, reserva e penso militares. condies extremas. Retribui aqueles que
Alm desse contrassenso, a prpria pa- vo para batalhes isolados em fronteiras,
lavra dficit uma contradio lgica, em especial no Norte do pas, com o risco
porquanto dficit uma operao ma- presente de contrair doenas como mal-
temtica de subtrao das receitas e das ria e febre amarela. Aprecia os que passam
despesas, gerando um resultado negati- dias isolados em alto mar, negando-lhes o
vo (vide quaisquer definies cientficas, convvio com a famlia. Compensa os que
muitas delas constantes do Glossrio dis- no possuem os mesmos direitos que os
ponvel no stio do Tesouro Nacional). trabalhadores da iniciativa privada e do
setor pblico. Dedica seus impostos (que
78. A vontade do constituinte derivado, para no possuem destinao especfica), aos
alm do silncio eloquente, pode ser afer- que mudam constantemente de sede, im-
vel pelas normas explcitas que mantiveram pedindo-lhes de fixar razes, como dado
para os militares da reserva remunerada e a quaisquer outros cidados. E a famlia
reformados, bem como seus pensionistas, dos militares a tudo isso suporta. por isso

26 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


que o ser do Militar contamina o prprio Presidncia da Repblica e aos Ministrios
conceito de famlia, formando o indivisvel da Defesa e da Fazenda que realizem estudo
conceito de famlia militar. Da as pen- conjunto para avaliar as melhores prticas
ses tambm operarem como uma retri- internacionais de prestao de contas dos
buio ao sacrifcio. encargos com militares inativos, incluindo
no escopo do estudo a necessidade de regis-
81. Em concluso, propomos que este Tribu- tros contbeis ou elaborao e divulgao
nal conhea do pedido de reexame inter- de demonstraes especficas sobre a situa-
posto para, no mrito, dar-lhe provimen- o das despesas futuras com os militares,
to de modo a: cujos resultados devem ser coerentes com
a teleologia constitucional do Regime dos
a) declarar insubsistentes os itens 9.5 e 9.6 Militares das Foras Armadas.
do Acrdo 2.314/2015 Plenrio, bem
como retirar do seu item 9.7 a meno
aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acrdo
2.059/2012 Plenrio;
b) como decorrncia dos arrastamentos o quanto submetemos elevada con-
lgico e teleolgico, declarar insubsisten- siderao do Exmo. Senhor Ministro Relator.
tes os subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1 do
Acrdo 2.059/2012 Plenrio; Braslia, 12 de julho de 2016.
c) deixar de formular recomendaes al-
ternativas em decorrncia daquela posta Assinado eletronicamente
no Acrdo 1.464/2015- Plenrio, con- SRGIO DA SILVA MENDES
sistente em recomendar Casa Civil da Secretrio de Recursos

ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL 27


Srgio da Silva Mendes Doutor em Filosofia pela Univer-
sidade Gama Filho sob a ctedra de Flvio Beno Siebeneichler
e Jorge Atlio Iulianelli. Mestre em Direito pela Universidade
Gama Filho sob a ctedra de Margarida Maria Lacombe Camar-
go. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
pela Escola Nacional de Administrao Pblica. Bacharel em
Direito pela Universidade Tiradentes. Bacharel em Administra-
o pela Universidade Federal Fluminense.

Ex-Diretor da Diviso de Aes Judiciais do Tribunal de Con-


tas da Unio - TCU. Ex-Consultor Jurdico Substituto do TCU.
Ex-Secretrio de Recursos processuais do TCU. Ex-Assessor de
Ministro do Tribunal de Contas da Unio Raimundo Carreiro.
Ex-Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal Ayres
Britto. Ex Chefe de Gabinete do Ministro Presidente do Su-
premo Tribunal Federal Carlos Ayres Brito. Auditor Federal de
Controle Externo. Assessor e, mais tarde, Chefe de Gabinete do
Ministro Vice-Presidente do Tribunal de Contas da Unio Arol-
do Cedraz. Atualmente Secretrio de Recursos Processuais do
Tribunal de Contas da Unio.

Pesquisador da Universidade Catlica de Petrpolis/CNPq, te-


mtica Fundamentos da Justia e dos Direitos Humanos.

Professor de Cursos de Ps-graduao do Centro Universitrio


de Braslia - Uniceub - e do Instituto de Educao Superior de
Braslia - Iesb.

Membro do Centro Brasileiro de Estudos Constitucionais do


Centro Universitrio de Braslia - Uniceub, presidido pelos Mi-
nistro Ayres Britto STF) e como Conselheiros, entre outros, os
Ministros e Professores Luiz Fux (STF), Joaquim Barbosa (STF),
Benjamin Zymler (TCU), Maria Elisabeth (STM), Francisco
Rezek (STF) e o ex-Procurador Geral da Repblica Inocncio
Mrtires Coelho.

Membro da Comisso Difusora do Prmio Innovare e Assessor


do Presidente do Conselho Superior do Instituto Innovare (cria-
do e mantido pelas Organizaes Globo).

28 ANO XV / N 26 SUPLEMENTO ESPECIAL


Auriverde pendo da minha terra,
Que a brisa do Brasil beija e balana,
Estandarte que a luz do sol encerra,
E as promessas divinas da esperana.
Castro Alves
Ano XV No 26 Agosto de 2016 ISSN 1984-3690

Suplemento especial







O REGIME
CONSTITUCIONAL
DOS MILITARES
Da mais alta importncia a Manifestao
do Dr. Srgio da Silva Mendes,Secretrio de Recursos
do Tribunal de Contas da Unio, TCU,
produzida em 12 de Julho de 2016