INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA DIVERSAS

DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS, DE LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PBLICOS Y DE LA LEY ORGNICA DEL CONGRESO
GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PRESENTADA POR
EL GRUPO PARLAMENTARIO DE MOVIMIENTO CIUDADANO.

Los suscritos, diputados integrantes del Grupo Parlamentario de

Movimiento Ciudadano, con fundamento en el artculo 71 fraccin II
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y los
artculos 6 numeral 1, fraccin I, y artculos 77 y 78, del Reglamento de
la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, someten a la
consideracin de esta Asamblea, la Iniciativa con Proyecto de Decreto
que reforma diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos y de la Ley
Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, bajo la siguiente:

EXPOSICIN DE MOTIVOS

En una democracia tan golpeada por la desconfianza ciudadana como la

mexicana, es crucial que se planteen debates en torno a privilegios que
la clase poltica ha adquirido indebidamente a lo largo de los aos, que
ensanchan el dficit democrtico y acrecientan la brecha entre
ciudadanos y gobernantes, que tarde o temprano, se traduce en un
menor bienestar social. Por tanto, es indispensable que este tipo de
debates sean resueltos de cara a la sociedad, a fin de reconstruir las
relaciones de confianza entre la sociedad y las instituciones
fundamentales para el buen funcionamiento de nuestro rgimen, como
es el Congreso de la Unin.

Tenemos as que, uno de los privilegios que mayor desconfianza y recelo

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provocan entre los ciudadanos, es el fantasma jurdico del Fuero
Constitucional1, que no es otra que la prerrogativa otorgada a
legisladores para proteger y amparar a los mismos de acusaciones,
derivadas del ejercicio de su funcin, es decir, la inviolabilidad y la
inmunidad procesal o libertad de arresto2. No obstante, el empleo del
fuero ha sido empleado en trminos negativos, deconstruyendo el
sentido y origen de su existencia, generando una tensin entre
inmunidad e impunidad.

El fuero, concebido originalmente para fortalecer el esquema de divisin

de poderes - y que tuvo su origen en las monarquas absolutistas- es hoy
percibido por la sociedad como un privilegio inmerecido de ciertos
servidores pblicos para transgredir la ley.

No obstante, la finalidad del fuero constitucional, afirma el

constitucionalista Ignacio Burgoa, [...] no estriba tanto en proteger a la
persona del funcionario sino en mantener el equilibrio entre los poderes
del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno
institucional dentro de un rgimen democrtico.

Asimismo, Enrique Snchez Bringas, seala que la inmunidad es la

proteccin que las normas jurdicas ofrecen al desempeo de ciertos
cargos pblicos que revisten especial importancia, con el objeto de que
sus titulares no puedan ser sometidos a la accin de la justicia de
manera inmediata para evitar que se perturben esas funciones [...].

Por otra parte, la inmunidad procesal, explica Fernando Dworak, es un

derecho que sirve para proteger al qurum 3, a fin de evitar que el

1 Definido as por Fernando Dworak, en su texto Realmente desapareci el Fuero en

Jalisco?, disponible en: http://fernandodworak.com/wordpress/realmente-desaparecio-
el-fuero-en-jalisco/

2 Ibid.

3 Op. Cit., DWORAK, Fernando.

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ejecutivo, para impedir que se discuta un tema o para presionar por la
aprobacin de una iniciativa4, encarcele a legisladores, de tal forma
que estuviesen presos los que se opusieran o incluso se dejase de
sesionar por no haber mayora necesaria5.

Es as que, la inmunidad parlamentaria debe entenderse como "una

prerrogativa de los legisladores con relacin a la inviolabilidad de las
opiniones vertidas en el ejercicio de su cargo, por las que no podrn ser
reconvenidos o procesados y proteccin legal para no ser detenidos ni
enjuiciados hasta que no se agote la garanta de procedibilidad
constitucional". Es decir, no se trata de un excluyente de
responsabilidades, civiles o penales, que recaiga en parlamentarios que
cometan alguna ilegalidad , sino, como ya se ha mencionado, de una
autonoma frente al resto de los Poderes.

En ese sentido, el Poder Judicial de la Federacin ha argumentado que

la inmunidad parlamentaria no puede concebirse como un privilegio
personal, esto es, como un instrumento que nicamente se establece en
beneficio de las personas de Diputados o Senadores para sustraer sus
manifestaciones del conocimiento o decisin de los Jueces; sino como
una medida de proteccin al rgano legislativo, a efecto de enfrentar la
amenaza de tipo poltico, y que consiste en la eventualidad de las
Cmaras o de alterar la composicin que a las mismas ha dado la
voluntad popular.

As [...] supone que la denegacin al reclamo o reconvencin est

sustentada en el ejercicio de la actividad parlamentaria, pues el
propsito de esa proteccin es evitar que el rgano legislativo sufra la
privacin injustificada de uno de sus miembros.

De igual manera, ha sealado que la inviolabilidad de los senadores y

diputados por la manifestacin de sus opiniones en el desempeo de sus

4 Ibid.

5 Ibid.

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cargos, es un precepto universalmente admitido, por estar vinculada en
l la garanta de que los representantes del pueblo puedan proponer
toda clase de modificaciones a las leyes existentes; que si esa
inviolabilidad no existiera cuando un diputado propusiera que se reforme
una ley y, al efecto, censure la existente, podran en algn caso
tomrsele como trastornador del orden pblico y apologista de un delito;
por ello, la funcin legislativa requiere la ms completa libertad de los
diputados y senadores. El Constituyente de 1916, aludi a que el artculo
61 era igual al 59 de la Constitucin de 1857; de donde debe afirmarse
que la inmunidad parlamentaria est sustentada en que el inters a
cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad de las
manifestaciones de diputados y senadores es el de la proteccin de la
libre discusin y decisin parlamentarias, decayendo tal proteccin
cuando los actos las manifestaciones hayan sido realizadas por su
autor en calidad de ciudadano, fuera del ejercicio de competencias y
funciones que le pudieran corresponder como parlamentario.

Como consecuencia, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nacin ha argumentado que: el mbito de esta proteccin se delimita
por la suma de tres condiciones: a) slo opera a favor de diputados y
senadores; b) por las opiniones; y, c) que manifiesten en el desempeo
de sus cargos. As, la inviolabilidad dispensa al legislador una proteccin
de fondo, absoluta, llevada al grado de irresponsabilidad, perpetua por
cuanto que sus beneficios no estn sujetos a perodo alguno; de tal
suerte que prcticamente lo sita en una posicin de excepcin, en
todas aquellas circunstancias en que ste ejercite su funcin de
representante pblico, pues automticamente opera una derogacin, es
decir, una prdida de vigencia y eficacia de los preceptos
constitucionales que imponen a los poderes pblicos el deber de
responder a sus propios actos y de los que garantizan a todos los
ciudadanos una tutela efectiva de sus derechos e intereses legtimos, lo
que obliga al gobierno y a los particulares a soportar las manifestaciones
que viertan en su contra los legisladores, aun cuando subjetivamente
puedan considerarlas difamatorias. En consecuencia, la proteccin a los
legisladores slo por las opiniones que manifiesten en el desempeo de
sus cargos refrenda el objetivo de la mencionada garanta, o sea,

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resguardar al ejercicio del Poder Legislativo, pues aqullos lo realizan y
hacen de la palabra -del discurso el instrumento motriz y la forma
privilegiada para ejercer su funcin pblica.

Sin embargo, en nuestro pas el fuero se ha convertido en una

herramienta idnea para fomentar y sobre todo proteger a la
concentracin del poder, irnicamente se ha convertido en el protector e
impulsor de la impunidad, que viola no solo el principio de la igualdad
jurdica sino que descaradamente pisotea nuestras garantas
individuales, por lo que, seala, es indispensable se eliminen los
privilegios de los que gozan, y se respeten los derechos de los
ciudadanos, colocando en un plano de igualdad tanto a estos como a
servidores pblicos.

Al respecto, Fernando Dworak brinda algunos elementos que hacen de la

inmunidad procesal un mecanismo de proteccin que emplean polticos
y servidores pblicos para protegerse entre s:

Primero, la Cmara de Diputados decide sobre la procedencia de

prcticamente todos los servidores pblicos federales y locales,
desde el presidente, pasando por ministros de la Suprema Corte
de Justicia, rganos autnomos.

Segundo, la Cmara de Diputados decide sobre la procedencia de

funcionarios locales cuando se trata de acusaciones del orden
federal, dejando que los congresos locales decidan lo que proceda.
Si consideramos que la inmunidad procesal es una prerrogativa
para proteger un rgano de gobierno, no debera intervenir un
rgano legislativo federal, sino exclusivamente la legislatura local.
Como resultado tenemos un sistema de doble punto de veto,
donde se facilita que el acusado se escape [...].

Tercero, se ha entendido que esta prerrogativa es un derecho del

individuo, protegindosele incluso cuando solicita licencia [...].

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 Y cuarto, las declaraciones de procedencia las definen cuerpos
colegiados que actan con lgica poltica antes que tcnica. Esto
hace que o se requiera una decisin previa para que prosperen o
se requiera de una gran presin ciudadana para que sean
tomadas en cuenta.6

Por tanto, para resolver esta tensin entre inmunidad e impunidad, es

necesario, seala Mojica Rayn, depurar el ttulo IV de la Constitucin
poltica, y modificar el fuero, en trminos de los que es concebido hoy en
da, es decir, que no se necesite declaracin de procedencia para
someter a un servidor pblico a un proceso legal, para que la ley se
aplique a todos, es decir, que la ley no excepte a nadie. De esta
manera, se puede transitar hacia un esquema de inviolabilidad
parlamentaria simple.

No se trata de la imagen que se proyecte por parte de un legislador, sino

del trabajo que pueda realizar, por ello, se proponen modificaciones a fin
de evitar el mal uso del trmino "fuero" por parte de funcionarios que
tergiversen su funcin y que empleen sta facultad para beneficio propio
y en contra de las responsabilidades y obligaciones que le fueron
conferidas.

No es que la inmunidad parlamentaria se haya vuelto innecesaria. Por el

contrario, la propia Organizacin Global de Parlamentarios contra la
Corrupcin (GOPAC, por sus siglas en ingls), ha establecido que: La
inmunidad parlamentaria es esencial para la independencia
parlamentaria eficaz.

Sin embargo, esa misma organizacin tambin ha sealado con

contundencia que: Un sistema de inmunidad parlamentaria que
obstaculice la acusacin legtima por acciones criminales puede ofrecer
proteccin a parlamentarios corruptos que abusan de su afiliacin al
parlamento para beneficio personal.

6 Op. Cit., DWORAK, Fernando.

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Y es ah en donde la presente iniciativa pretende inscribirse: en resolver
la tensin entre un mecanismo necesario de inviolabilidad para que los
legisladores conserven su autonoma frente al resto de los Poderes, pero
que al mismo tiempo no origine un estado de excepcin en el que los
integrantes de un Poder, puedan cometer delitos impunemente frente a
miembros de otros Poderes o, peor an, de la sociedad en general.

Se trata de ser pertinente en el momento histrico en el que vivimos, y

retomar lo sealado por la GOPAC, en el sentido de que los
parlamentarios deberan adoptar sistemas funcionales de inmunidad
parlamentaria que proporcionen proteccin de acusaciones injustificadas
y motivadas polticamente pero que tambin garanticen que se les
impute a los parlamentarios responsabilidad ante la ley.

Basta de cinismo y de privilegios a costa de la sociedad. Decir adis al

fuero es fortalecer la divisin de poderes y dar la bienvenida a una
nueva oportunidad para cerrar la brecha entre gobernantes y
gobernados en una poca en la que la confianza en los dems se
presenta como la nica alternativa para que florezca la seguridad
ciudadana.

Por lo anteriormente expuesto, se expide el siguiente proyecto de

DECRETO

Que reforma diversas disposiciones de la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos y de la Ley
Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.

ARTCULO PRIMERO.- Se reforman los artculos 38, fraccin II; 61,

primer y segundo prrafos; 111, primer, quinto, sptimo, octavo,
prrafos; 112, primer prrafo; y, 114, primer prrafo; se adiciona un
segundo prrafo al artculo 110; se derogan los prrafos segundo,

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tercero, cuarto y sexto del artculo 111; prrafo segundo del 112; y,
primer prrafo del artculo 114, de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artculo 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se

suspenden:

I. [...];

II. Por la privacin de la libertad dictada por sentencia firme y

mientras la privacin subsista;

III. [...];

IV. [...];

V. [...]; y

VI. [...].

[...].

Artculo 61. Los diputados y senadores jams podrn ser reconvenidos

ni sern sujetos de responsabilidad por las opiniones, propuestas
legislativas o votos que emitan en el ejercicio de sus encargos.
El Presidente de cada Cmara velar por el respeto a la inmunidad
parlamentaria de los miembros de la misma y por la inviolabilidad
del recinto donde se renan a sesionar.

Artculo 110. [...].

Por lo que toca al Presidente de la Repblica, slo habr lugar a

acusarlo ante la Cmara de Senadores en los trminos del
presente artculo.

[...].
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[...].

[...].

[...].

[...].

Artculo 111. El Presidente de la Repblica, los diputados y

senadores al Congreso de la Unin, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, los magistrados del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin, los Consejeros de
la Judicatura Federal, los Secretarios de Estado, los directores
generales y sus equivalentes de los organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria,
sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos
pblicos dependientes del Gobierno Federal, el Fiscal General de
la Repblica, el Consejero Presidente, los consejeros electorales,
y el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto
Nacional Electoral, y los integrantes de los rganos
constitucionales autnomos sern responsables por la comisin
de delitos, faltas u omisiones en que incurran durante el tiempo
de su encargo y podrn ser sujetos de proceso penal, pero no
podrn ser detenidos, ni privados de su libertad durante el
ejercicio de su cargo, y continuarn en funciones hasta que se
dicte sentencia condenatoria y sta haya causado ejecutoria, en
atencin al principio de presuncin de inocencia.

Se deroga.

Se deroga.

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Se deroga.

Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los

Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de
Mxico, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados y de la Ciudad de Mxico, en su caso los
miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de
los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue
autonoma se seguir el mismo procedimiento establecido en este
artculo.

Se deroga.

Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito

cometido durante el ejercicio de su encargo, no se conceder al
reo la gracia del indulto.

No existir impedimento alguno para demandar en la va civil a

cualquier servidor pblico.

[...].

[...].

Artculo 112. No se requerir que se dicte sentencia condenatoria

y cause ejecutoria, para ser detenidos o privados de su libertad,
cuando alguno de los servidores pblicos a que hace referencia el
prrafo primero del artculo 111 cometa un delito durante el tiempo en
que se encuentre separado de su encargo.

Se deroga

Artculo 114. Se deroga.

La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo
por cualquier servidor pblico, ser exigible de acuerdo con los plazos de

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prescripcin consignados en la Ley penal, que nunca sern inferiores a
tres aos.

[...]

ARTCULO SEGUNDO.- Se reforma el artculo 25, prrafo primero; y se

derogan los prrafos segundo y tercero del citado artculo 25, de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, para quedar
como sigue:

Artculo 25.- Cuando se presente denuncia o querella por particulares o

requerimiento del Ministerio Pblico cumplidos los requisitos
procedimentales respectivos para el ejercicio de la accin penal, a fin de
que pueda procederse penalmente en contra de algunos de los
servidores pblicos a que se refiere el primer prrafo del artculo 111 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se
actuar de acuerdo con el procedimiento previsto en dicho
artculo.

(Se deroga).

(Se deroga).

ARTCULO TERCERO.- Se reforman los artculos 11, numerales 1 y 3;

12, numeral 2; y, 22, numeral 1, de la Ley Orgnica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artculo 11.

1. Los diputados y senadores gozan de la inmunidad parlamentaria

que otorga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que
manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams podrn ser
reconvenidos o enjuiciados por ellas.
3. Los diputados y senadores son responsables por los delitos que
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cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u
omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo, pero no
podrn ser detenidos hasta que se haya seguido el procedimiento
constitucional, se dicte sentencia condenatoria y sta cause
ejecutoria.

Artculo 12.

1. [...].

2. El Presidente del Congreso, de cada una de las Cmaras o de la

Comisin Permanente, en su caso, podrn solicitar el auxilio de la fuerza
pblica para salvaguardar la inmunidad parlamentaria constitucional
de los diputados y senadores y la inviolabilidad de los recintos
parlamentarios; cuando sin mediar autorizacin se hiciere presente la
fuerza pblica, el Presidente podr decretar la suspensin de la sesin
hasta que dicha fuerza hubiere abandonado el recinto.

Artculo 22.

1. El Presidente de la Mesa Directiva es el Presidente de la Cmara de

Diputados y expresa su unidad. Garantiza la inmunidad
parlamentaria constitucional de los diputados y vela por la
inviolabilidad del Recinto Legislativo.

2. [...].

[...].

3. [...].

4. [...].

TRANSITORIOS

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PRIMERO.- El presente decreto entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin.
SEGUNDO.- El Congreso deber adecuar las leyes y reglamentos
correspondientes en un plazo mximo de ciento veinte das contados a
partir de la publicacin del presente decreto.
TERCERO.- Respecto del Presidente de la Repblica, slo habr lugar a
acusarlo ante la Cmara de Senadores en los trminos del artculo 110
de la Constitucin, en tanto entre en vigor el Fiscal General de la
Repblica, en trminos de lo dispuesto en el artculo DCIMO SEXTO
Transitorio del DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia poltica-electoral, publicado en el Diario Oficial de
la Federacin el 10 de febrero de 2014.

La Cmara de Senadores resolver con base en la legislacin penal

aplicable.
CUARTO.- Los Congresos locales de las entidades federativas debern
adecuar sus respectivas leyes y reglamentos en un plazo mximo de
ciento veinte das contados a partir de la publicacin del presente
decreto.
QUINTO.- Se derogan todas las disposiciones que contravengan el
presente decreto.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lzaro

Julio de 2016

Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

LXIII Legislatura
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Clemente Castaeda Hoeflich Mara Elena Orantes Lpez
Coordinador Vicecoordinadora

Jorge lvarez Mynez Ren Cervera Garca

Claudia Sofa Corichi Garca Vernica Delgadillo Garca

Manuel de Jess Espino Mirza Flores Gmez

Barrientos

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Gustavo Crdenas Gutirrez Refugio Trinidad Garzn
Canchola

Moiss Guerra Mota Angie Dennisse Hauffen

Torres

Carlos Lomel Bolaos Jonadab Martnez Garca

Ma. Victoria Mercado Luis Ernesto Mungua

Snchez Gonzlez

Mara Candelaria Ochoa Adn Prez Utrera

valos

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 Germn Ernesto Ralis Rosa Alba Ramrez Nachis
Cumplido

Vctor Manuel Snchez Macedonio Salomn Tamez

Orozco Guajardo

Salvador Zamora Zamora Marbella Toledo Ibarra

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