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Os sistemas de proteo
social do Brasil e dos pases
da Europa Meridional: uma
anlise comparada
Paulo Jos Whitaker Wolf
Giuliano Contento de Oliveira

Maro 2017
Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da
Europa Meridional: uma anlise comparada
Paulo Jos Whitaker Wolf1
Giuliano Contento de Oliveira2

Resumo

Sistemas de proteo social so mecanismos criados pela sociedade tendo em vista proteger seus
membros contra aquilo que pode limitar a sua capacidade de atender as suas necessidades
fundamentais. Esses arranjos variam em funo do papel do Estado relativamente s demais
formas de proviso, o qual depende do perfil das polticas pblicas, em geral, e das polticas
econmica e social, em particular. O objetivo desse artigo analisar o perfil dos sistemas de
proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional e, mais especificamente, da Espanha,
da Itlia, da Grcia e de Portugal, bem como seu impacto sobre as condies de vida
prevalecentes em cada um deles. Argumenta-se que Brasil e os pases mediterrneos apresentam
um modelo de sistema de proteo social muito semelhante e que o processo de sofisticao desse
arranjo institucional foi possvel apenas em razo de circunstncias histricas excepcionais, haja
vista o elevado grau de heterogeneidade de suas sociedades. Contudo, embora possuam um
modelo se sistema de proteo social muito semelhante, a condio de subdesenvolvimento
prevalecente no Brasil explica os melhores resultados das polticas pblicas adotadas nos pases
mediterrneos em termos de condies de vida prevalecentes em cada um deles, embora esses
pases tambm no sejam plenamente capazes de garantir a proteo dos indivduos e de sua
dignidade contra os assaltos impostos pela lgica de funcionamento do capitalismo
contemporneo.

Palavras-chave: Sistemas de proteo social; Brasil; Europa Meridional.

Abstract
The social protection systems of Brazil and the Southern European countries: a
comparative analysis
Social protection systems are mechanisms created by each society to protect its members against
what may limit their ability to meet their basic needs. These arrangements vary according to the
role of the State in relation to other forms of provision, which depends on the profile of public
policies in general and economic and social policies in particular. The aim of this paper is to
analyze the profile of social protection systems of Brazil and the Meridional European countries,

(1) Doutorando em economia no Instituto de Economia da Unicamp. E-mail:


paulowwolf@gmail.com.
(2) Professor do Instituto de Economia da Unicamp. E-mail: giuliano@eco.unicamp.br.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017.


Paulo Jos Whitaker Wolf / Giuliano Contento de Oliveira

and, in particular, of Spain, Italy, Greece and Portugal, as well as their impact on the living
conditions prevailing in each one of them. It is argued that Brazil and the countries of Meridional
Europe present a very similar model of social protection system and that the sophistication
process of this institutional arrangement was possible only because of exceptional historical
circumstances, given the high degree of heterogeneity of their societies. However, although they
have a very similar model of social protection system, the underdevelopment prevailing in Brazil
explains the best results of public policies in the countries of Meridional Europe in terms of
average conditions prevailing in each one of them, although these countries are also not fully
able to guarantee the protection of individuals and their dignity against the assaults imposed by
the logic of modern contemporary capitalism.

Keywords: Social protection systems; Brazil; Europa Meridional.


JEL Code: I00, I18; I28; I31; I38.

1 Introduo
O capitalismo, enquanto sistema de produo orientado para o lucro e
a acumulao da riqueza sob a forma monetria, no possui qualquer
compromisso com a proteo da dignidade humana. Deixado livre para operar
de acordo com a sua prpria lgica, ele transforma os indivduos em meras
engrenagens desse processo. Como um moinho, ele os tritura e subtrai-lhes a
substncia humana. Eles perdem o controle sobre a sua prpria existncia
(Polanyi, 1944). Nesse caso, as sociedades foram levadas, historicamente, a
criar mecanismos para se proteger contra aquilo que ameaa levar sua prpria
destruio. Essa , precisamente, a essncia dos chamados sistemas de
proteo social.
Os sistemas de proteo social devem ser entendidos como os arranjos
por meio dos quais as diferentes sociedades buscam assegurar a proteo de
seus membros contra as circunstncias que podem limitar a sua capacidade de
atender as suas necessidades fundamentais, isto , aquelas associadas s
diferentes fontes de insegurana a que est sujeita a vida no capitalismo e que
impedem os homens de serem verdadeiramente livres, ou seja, de possurem a
capacidade de fazer e de ser aquilo que os levem plena realizao3. Grosso

(3) Essas necessidades podem ser decorrentes de fatores naturais, surgindo da condio
dos indivduos enquanto seres humanos, mas tambm decorrentes de fatores sociais, surgindo da
condio dos indivduos enquanto seres humanos membros da sociedade. Enquanto as
necessidades naturais tendem a ser aespaciais e atemporais, as necessidades sociais tendem a
variar, tanto no espao como no tempo. Titmuss (1963) refere-se a ambas s necessidades como
estados de dependncia. Em suas palavras (p. 42): (...) more states of dependency have been

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

modo, os sistemas de proteo social diferenciam-se uns em relao aos outros


em funo do papel assumido pelo Estado relativamente s demais formas de
proviso, como o mercado e a famlia. Eles se diferenciam, portanto, pelo grau
de desmercantilizao e de desfamiliarizao que pressupem, nos termos
de Esping-Andersen (1990, 1999).
Naqueles sistemas de proteo social em que a autoridade prevalece
sobre a troca e a tradio, a noo de cidadania prevalece sobre as noes de
contrato e de caridade. Nesse caso, a proteo da dignidade humana no possui
um preo nem passvel de negociao. Tambm no depende da benevolncia
daqueles suficientemente altrustas para se compadecer do sofrimento alheio,
prestando assistncia gratuita e desinteressada. A noo de cidadania
fundamenta-se na solidariedade que emerge do reconhecimento de que,
enquanto seres humanos sujeitos a infortnios por foras muito alm de seu
controle, todos so responsveis por todos. Ela pressupe o atendimento das
necessidades fundamentais como um direito do indivduo e um dever da
sociedade a que ele pertence por meio do Estado (Marshall, 1950; Di Giovanni,
1998).
Esse papel do Estado depende do perfil das polticas pblicas, isto , a
forma por meio da qual o Estado intervm na realidade tendo em vista preserv-
la ou alter-la em um determinado sentido. Dentre as polticas pblicas,
destacam-se as polticas econmica e social, uma vez que ambas renem os
principais instrumentos por meio dos quais ele capaz de assegurar as
condies materiais para que os indivduos atendam s suas necessidades
fundamentais. Mais especificamente, elas condicionam a capacidade dos
indivduos de obter um rendimento e de convert-lo em um conjunto de bens e
servios essenciais (Di Giovanni, 2009).
Sistemas de proteo social mais sofisticados, caracterizados por um
maior grau de articulao entre as polticas econmica e social, demonstram
maior capacidade de assegurar a todos os indivduos a possibilidade de
contribuir e partilhar da riqueza social e, portanto, de assegurar menores nveis

defined and recognized as collective responsibilities and more differential provision has been
made in respect to them (). In industrialized societies, there are many causes of dependency;
they may be natural dependencies as in childhood, extreme old age and childbearing. They may
be caused by physical and psychological ill health and incapacity (). Or they may be wholly or
predominantly determined by social and cultural factors. These, it may be said, are the man-
made dependencies.

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de misria e de pobreza, bem como de desigualdades sociais. De fato, elas so


mais capazes de resistir s presses impostas pelo capitalismo, sobretudo em
uma era caracterizada por novos riscos derivados do processo de globalizao
e das transformaes nas estruturas produtiva e de emprego, bem como nas
estruturas demogrfica e familiar que atingem todos os pases, ainda que em
diferentes intensidades e magnitudes4.
O perfil das polticas pblicas, em geral, e das polticas econmica e
social, em particular, o resultado de um processo poltico, isto , do processo
de interao entre grupos com diferentes preferncias e com diferentes
capacidades de impor essas preferncias sobre os demais. Esses grupos devem
ser entendidos como fraes de classe, uma vez que, dentro de uma mesma
classe social, podem haver diferentes preferncias, a depender da questo sobre
a qual os indivduos so chamados a se posicionar. Dessa forma, as polticas
pblicas so o resultado da correlao de foras entre os diferentes grupos que
compem determinada sociedade em um determinado momento, sendo a
materializao das preferncias dos grupos mais poderosos em determinadas
circunstncias histricas (Wolf, 2015).
De fato, esse processo poltico no ocorre no vcuo. Ele se desenvolve
no mbito de circunstncias histricas especficas, capazes de alterar o
resultado desse processo de interao entre atores com diferentes preferncias
e com distintas capacidades de imp-las sobre os demais. E aqui incluem-se
no apenas o conjunto de eventos econmicos, sociais e polticos em
determinada sociedade, em determinado momento histrico, mas tambm o
conjunto de normas e regras, mais ou menos formais, que orienta a vida social,
ou seja, as instituies. De fato, enquanto construes sociais transmitidas de
gerao em gerao, as instituies tendem a ser bastante resistentes. Assim,
enquanto os eventos so frequentemente responsveis por introduzir um
elemento de ruptura no perfil das polticas pblicas, as normas e regras so

(4) O processo de globalizao se refere abertura e integrao dos mercados nacionais.


J as transformaes na estrutura produtiva e de emprego se referem ao aumento da importncia
do setor tercirio relativamente ao setor primrio e secundrio, bem como ao aumento dos
empregos de menores salrios e menor estabilidade. Por fim, as transformaes demogrficas e
familiares se referem ao aumento da expectativa de vida e a reduo da taxa de fertilidade, bem
como o aumento das famlias compostas por apenas um responsvel, em funo do aumento de
pais solteiros ou divorciados, que assumem a maior parte da responsabilidade pela criao dos
filhos (Taylor-Gooby, 2003).

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

responsveis por introduzir um elemento de continuidade, ou, ainda, de inrcia,


no perfil dessas polticas.
As preferncias dos grupos em interao dependem da forma como eles
percebem as consequncias possveis desses arranjos, isto , os seus benefcios
e custos. Nesse caso, arranjos mais sofisticados tendem a ser mais provveis e
resilientes em sociedades menos heterogneas, isto , com clivagens menores e
menos explcitas, do ponto de vista material e imaterial, uma vez que, nesses
casos, os benefcios e custos se distribuem de forma menos assimtrica entre os
diferentes grupos que as compem. Uma vez que a maioria desses grupos
possuem razes para considerar esses arranjos como sendo vantajosos, uma
mudana na correlao de foras entre eles levar a ajustes apenas residuais em
suas polticas, uma vez que eles tenham surgido (Wolf, 2015).
Isso quer dizer, portanto, que o grau de sofisticao de um sistema de
proteo social no depende apenas do grau de desenvolvimento das foras
produtivas do pas em que eles surgiram e se desenvolveram, ainda que esta
seja condio necessria, embora no suficiente, para assegurar a sua
viabilidade financeira, uma vez que isso assegura maior capacidade de gerar os
recursos necessrios para financiar esse sistema. No por outra razo, pases
com o mesmo grau de desenvolvimento das foras produtivas possuem sistemas
de proteo social muito diferentes entre si, o que se refle nas condies de vida
prevalecentes em cada um deles.
Nesse contexto, o objetivo desse artigo analisar o perfil dos sistemas
de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional e, mais
especificamente, da Espanha, da Itlia, da Grcia e de Portugal, bem como seu
impacto sobre as condies de vida prevalecentes em cada um deles.
Argumenta-se que Brasil e os pases da Europa Meridional apresentam um
modelo de sistema de proteo social muito semelhante e que o processo de
sofisticao desse arranjo institucional foi possvel apenas em razo de
circunstncias histricas excepcionais, haja vista o elevado grau de
heterogeneidade de suas sociedades. Ademais, mas no menos importante,
mesmo se tratando de um modelo de sistema de proteo social muito
semelhante, os resultados das polticas pblicas em ambos os casos so muito
diferentes, sendo mais efetivos e eficazes no caso dos pases mediterrneos do
que no Brasil. Isso se deve, fundamentalmente, condio de
subdesenvolvimento do Brasil, que impede a realizao de um nvel de gasto

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per capita ao menos semelhante ao prevalecente nos pases mediterrneos.


Nessas condies, mesmo modelos semelhantes de sistema de proteo social
podem se refletir de forma diferenciada nas condies de vida prevalecentes em
dada sociedade. Os casos do Brasil, de um lado, e dos pases da Europa
Meridional, de outro, so bastante emblemticos nesse sentido.
O artigo est organizado em mais trs sees, alm dessa introduo.
Na prxima seo, analisa-se o perfil do sistema de proteo social brasileiro.
Em seguida, analisa-se o perfil do sistema de proteo social dos pases
mediterrneos. Em ambos os casos, nfase especial atribuda aos segmentos
de previdncia social, sade, assistncia social, educao, benefcios familiares
e mercado de trabalho, considerando-se o perodo de 1990 a 2010. Depois, essas
experincias so contrastadas. Finalmente, buscam-se evidncias a respeito do
perfil desses arranjos e de seu impacto sobre as condies de vida prevalecentes
em cada um deles a partir da anlise de indicadores selecionados para o perodo
em questo. Seguem-se, ento, algumas consideraes guisa de concluso.

2 O sistema de proteo social brasileiro


No Brasil, a expanso da cidadania ocorreu muito lentamente e at hoje
no se completou, a despeito dos avanos realizados mais recentemente nesse
sentido (Carvalho, 2001). Isso est intimamente relacionado s caractersticas
da sociedade brasileira. Com a independncia e o fim do perodo colonial,
formou-se um pas no qual no era possvel identificar em uma expressiva
parcela de brasileiros o sentimento de pertencimento a uma comunidade de
iguais. No havia condies que assegurassem a todos os indivduos os meios
para a sua participao ativa na vida social. De fato, a sociedade que emergiu
do modelo primrio-exportador e que se consolidou durante o processo de
industrializao e urbanizao foi uma sociedade onde as relaes de
dominao e subordinao eram explcitas e em que as diferenas entre
dominantes e subordinados eram toleradas com constrangedora naturalidade.
Tratava-se de uma sociedade profundamente heterognea, portanto, e que,
como tal, era um terreno pouco frtil ao surgimento e desenvolvimento de um
sentimento de solidariedade recproca. Isso se reflete no perfil do sistema de
proteo social brasileiro, cujos principais avanos em direo a um arranjo
mais sofisticado aconteceram em circunstncias bastante especficas, o que o
tornou particularmente vulnervel a retrocessos to logo essas condies
deixaram de existir.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

2.1 A Constituio Federal de 1988


A Constituio Federal de 1988 assegurou uma inflexo no perfil do
sistema de proteo social brasileiro cujo processo de construo iniciou-se no
contexto de industrializao e urbanizao a partir da dcada de 1930 e foi
acentuado durante o regime autoritrio a partir da dcada de 1960. Essa inflexo
somente foi possvel porque o processo de abertura lenta, gradual e segura do
regime iniciado no final da dcada de 1970 fortaleceu os grupos sociais
associados a um projeto baseado na expanso do papel do Estado relativamente
s demais formas de proviso. Isso, em um contexto internacional em que
ganhava fora o princpio de que o atendimento das necessidades fundamentais
era uma responsabilidade individual, cabendo ao Estado limitar-se ao
atendimento das pessoas que no poderiam sobreviver por seus prprios meios.
A CF/88 foi construda sobre o princpio de que todo cidado brasileiro possui
um conjunto bsico de direitos que independem de distines de qualquer
natureza, princpio semelhante quele sobre o qual foram construdos os
sistemas de proteo social europeus no ps-guerra. Nos termos de Fagnani
(2011a):
A experincia brasileira de proteo social singular. Nos ltimos anos da dcada
de 1970 at 1988, caminhamos na contramo do mundo. Seguimos a rota inversa
do neoliberalismo. Fomos salvos pelo momento poltico. O notvel movimento
social que lutava pela redemocratizao do pas construiu uma agenda de
mudanas que visava, em ltima instncia, acertar as contas com a ditadura
militar. Naquele momento, no havia solo frtil para germinar a investida
neoliberal. A rota forjada pelo movimento social tinha como destino a
Assembleia Nacional Constituinte. Aps uma rdua marcha, a Constituio da
Repblica aprovada em 1988 restabeleceu a democracia e consagrou as bases de
um sistema de proteo social inspirado no Estado de Bem-Estar Social europeu.

A CF/88 logrou cumprir esse objetivo de diferentes formas, a comear


pela criao da Seguridade Social, que inclui os sistemas de previdncia social,
de sade e de assistncia social. Esses sistemas so financiados por meio do
Oramento da Seguridade Social, cujos recursos provm de impostos e
contribuies. Parte desses recursos institucionalmente vinculada, com o
objetivo de evitar a captura e o direcionamento de recursos da Seguridade
Social para fins diferentes daqueles que ela prope. As principais fontes de
recursos so as seguintes: os recursos provenientes dos oramentos da Unio,
estados e municpios; as contribuies dos trabalhadores e empregadores sobre
a folha dos salrios e que compem o Fundo de Previdncia e Assistncia Social

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(FPAS); a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL), incidente sobre o lucro


lquido das empresas; a Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS), incidente sobre a receita bruta das empresas; e parte do
Programa de Integrao Social e do Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (PIS-Pasep) e que compem o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT)5.
O sistema de previdncia social responsvel por assegurar a proteo
contra as circunstncias que limitam, de forma temporria ou permanente, a
capacidade dos indivduos de auferir renda por meio do trabalho. A CF/88 criou
o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), instituio responsvel pela
concesso e pagamento das aposentadorias e penses dos trabalhadores urbanos
e rurais formais. Os benefcios se referem idade, invalidez, doena, acidente
e morte, sendo os mesmos para todos os membros do sistema. A CF/88
estabeleceu que nenhum benefcio deve ser inferior ao salrio mnimo e que o
ajuste do seu valor teria como referncia a variao desse piso. Ela tambm
modificou o clculo dos benefcios, de forma a evitar uma perda considervel
do seu valor em relao os rendimentos regulares. A CF/88 tambm estabeleceu
que o sistema de previdncia social seria financiado por contribuies dos
empregadores e dos trabalhadores para o FPAS em regime de repartio
simples e que caberia Unio a responsabilidade pelo custeio das despesas de
pessoal e de administrao do sistema, bem como a cobertura de eventuais
insuficincias de recursos (Fagnani, 2008).
Deve-se registrar que o sistema de previdncia dos trabalhadores
urbanos e rurais formais operacionalizado pelo INSS corresponde ao chamado
Regime Geral de Previdncia (RGP). Alm dele, a CF/88 prev tambm a
existncia dos diversos Regimes Prprios de Previdncia (RPP), os sistemas de
previdncia dos servidores pblicos, e o Regime de Previdncia Complementar
(RPC), o sistema de previdncia de carter facultativo e que organizado em
dois segmentos, quais sejam, o segmento operado por entidades abertas,
acessveis a qualquer indivduo, e fechadas, acessvel apenas aos empregados
de dada entidade.

(5) Tal como o Oramento Fiscal e o Oramento das Empresas Estatais, o Oramento da
Seguridade Social passou a integrar o processo de execuo oramentria, segundo o qual cabe
ao Executivo a submisso de projetos de Planos Plurianuais, que estabelece as diretrizes
oramentrias para os prximos quatro anos, de Lei de Diretrizes Oramentria, que estabelece
as diretrizes oramentrias para o prximo ano, e Lei Oramentria Anual, que estima a receitas
e define as despesas para o prximo ano.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Essas alteraes representam um avano em relao ao sistema de


previdncia social at ento vigente. O primeiro sistema pblico e compulsrio
de previdncia social foi criado na dcada de 1930 e era composto pelos
Institutos de Aposentadorias e Penses (IAP), que asseguravam proteo a
determinadas categorias profissionais. Vrias tentativas de unificar o sistema
foram frustradas, em funo da resistncia de grupos que temiam perder
privilgios j alcanados. Foi apenas no regime militar que isso foi feito. Em
1961, os IAP foram reunidos no Instituto Nacional de Previdncia Social
(INPS), que expandiu gradualmente a sua clientela para todos os trabalhadores
urbanos, unificando os benefcios e os riscos cobertos. Entretanto, os riscos
cobertos pelo sistema eram restritos e a maior parte dos benefcios tinha valor
igual ou inferior a um salrio mnimo. No bastasse isso, seu valor real diminua
rapidamente, pela aplicao de ndices de correo inferiores inflao. Tal
como no caso dos IAP, o sistema tambm era financiado por contribuies dos
empregadores e dos trabalhadores e por aportes da Unio. Alm dos problemas
na arrecadao, como sonegao por parte dos contribuintes, a Unio
frequentemente encontrava meios de no cumprir com a sua parte no acordo.
Ela no apenas no fazia os aportes como tomava os recursos existentes para
financiar outros tipos de gastos sempre que eles fossem superavitrios. Alm
dos problemas do lado das receitas, havia tambm problemas do lado das
despesas. Os gastos aumentavam rapidamente, com destaque para as
aposentadorias por invalidez, o que era um claro indcio de irregularidades,
dado que a concesso desses benefcios pressupe, inevitavelmente, algum grau
de discricionariedade6 (Carvalho, 2001; Aureliano e Draibe, 1989; Draibe,
1994).
Por sua vez, os trabalhadores rurais permaneceram desassistidos at
1971, quando foi criado o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural
(Prorural), financiado pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
(Funrural). Ele assegurou aos trabalhadores rurais que viviam sob o regime de
economia familiar uma aposentadoria, ainda que bastante modesta, mesmo que
no tivessem contribudo diretamente para o sistema de previdncia social. O
fundo era abastecido por meio de um imposto sobre produtos rurais, pago pelos

6 Os IAP so um desenvolvimento das Caixas de Aposentadorias e Penses (CAP)


regulamentadas em 1923 pela Lei Eloy Chaves. As CAP nada mais eram do que o resultado de
um contrato privado entre empregados e empregadores de uma mesma empresa, no
configurando um sistema pblico e compulsrio de previdncia, como era o caso dos IAP.

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consumidores, e de um imposto sobre a folha de pagamento das empresas


urbanas, cujos custos eram tambm repassados aos consumidores.
Embora no seja operacionalizado pelo INSS, o seguro-desemprego
enquadra-se na lgica dos demais benefcios do sistema de previdncia social,
na medida em que uma proteo contra uma circunstncia que limita a sua
capacidade de obter renda por meio trabalho e cujo acesso depende de
contribuio prvia. A assistncia aos desempregados est prevista legalmente
desde a dcada de 1940. Entretanto, nada de mais contundente foi feito nesse
mbito at a dcada de 1980, com exceo do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), criado em 1966 como um substituto estabilidade de emprego
e que era considerado uma alternativa ao seguro-desemprego nos moldes
daqueles que existiam em outros pases. O primeiro esquema de seguro-
desemprego foi formalmente criado em 1986, sem que fosse estabelecida uma
fonte de financiamento prpria. Ele foi incorporado pela CF/88 como um dos
direitos no mbito da Seguridade Social financiado com a parte dos recursos do
PIS-Pasep direcionada para o FAT (Fagnani, 2005).
Por sua vez, o sistema de sade responsvel por assegurar proteo
diante das circunstncias que podem comprometer a sade fsica e mental dos
indivduos. A CF/88 criou o Sistema nico de Sade (SUS), um sistema
pblico, universal e no contributivo. O Estado, pois, assumiu a
responsabilidade pela proviso dos servios no apenas de preveno, mas
tambm de diagnstico, tratamento e reabilitao de todos os brasileiros de
acordo com a necessidade, ao invs da capacidade de pagamento. O servio
prestado em trs nveis, isto , comunitrio, seguido pelas Unidades Bsicas de
Sade e, finalmente, pelos hospitais. O servio prestado fundamentalmente
pelo setor pblico e, apenas em determinadas situaes, pelo setor privado a
servio do setor pblico. O sistema priorizou a descentralizao. Foram criados
o Conselho Municipal, o Conselho Estadual e o Conselho Nacional de Sade,
os quais so responsveis por administrar o sistema ao nvel municipal, estadual
e nacional, respectivamente. O sistema tambm priorizou a participao social.
So realizadas periodicamente as Conferncias Municipais, Estaduais e
Nacionais de Sade, os quais so identificados problemas e propostas solues
para o sistema ao nvel municipal, estadual e nacional, respectivamente.
Deve-se observar que a criao do SUS pela CF/88 no implicou a
extino dos servios privados prestados por meio de operadoras de planos de
sade, que seriam mais tarde regulados por uma agncia especfica, a Agncia

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Nacional de Sade Suplementar (ANS). Grosso modo, a criao dessa agncia


visou fortalecer os consumidores contra os aumentos abusivos dos preos dos
servios, a baixa qualidade desses servios e diversos tipos de fraudes
praticados por essas operadoras.
A criao do SUS representou um grande avano em relao ao sistema
de sade anterior, baseado na separao entre sade pblica e medicina
previdenciria. No princpio, o Estado se restringia aos servios de preveno,
ao passo que os IAP eram responsveis pelos servios de diagnstico,
tratamento e reabilitao aos seus membros. Em 1967, essas responsabilidades
foram transferidas para o INPS e, em 1974, para o Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS). Tal como no caso do
sistema de previdncia social, os servios eram financiados por meio de
contribuies dos empregadores e dos trabalhadores e por aportes da Unio.
Esses servios eram prestados fundamentalmente pelo setor privado a servio
do setor pblico, o que o tornava bastante vulnervel a fraudes. De fato, como
as burocracias dos IAP, do INPS e do INAMPS, embora bastante extensas, no
possuam meios de fiscalizar todos os procedimentos realizados, ocorreram
abusos que implicaram a transferncia de recursos pblicos para sustentar o
lucro privado, como a realizao de procedimentos desnecessrios ou
superfaturados. Por fim, embora em 1974 o atendimento de urgncia tivesse
sido estendido a toda a populao, na prtica, uma parcela expressiva da
sociedade permanecia sem acesso assistncia mdica, sendo obrigada a
recorrer a instituies como as Santas Casas de Misericrdia, por exemplo
(Braga e Paula, 1981).
Por fim, o sistema de assistncia social responsvel por assegurar ao
atendimento das necessidades daqueles que no possuem condies de
sobreviver por seus prprios meios. Ele compreende os benefcios na forma de
renda, bens e servios destinados a toda populao ou a grupos especficos que
no dependem de contribuio, mas da comprovao de necessidade. Tal como
no caso do sistema de sade, o sistema priorizou a descentralizao. Foram
criados o Conselho Municipal, o Conselho Estadual e o Conselho Nacional de
Assistncia Social, os quais so responsveis por administrar o sistema nos
nveis municipal, estadual e nacional, respectivamente. Tambm como o
sistema de sade, o sistema priorizou a participao social. So realizadas
periodicamente as Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais de
Assistncia Social, nas quais so identificados problemas e propostas solues
para o sistema.

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A CF/88 criou um mnimo abaixo do qual ningum deveria estar e


elevou a assistncia aos mais necessitados mesma condio de outras reas
de interveno do Estado, contribuindo para reduzir o estigma tradicionalmente
associado a esse tipo de iniciativa. Dentre os benefcios da assistncia social
assegurados pela CF/88 destaca-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
que consiste em um salrio mnimo concedido aos idosos e aos portadores de
necessidades especiais cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a
do salrio mnimo. Ele administrado pelo rgo federal responsvel pela
assistncia social e operacionalizado pelo INSS. Alm do BPC, vrios outros
programas destinados a atender as necessidades fundamentais de grupos
especialmente vulnerveis, como crianas, jovens, idosos, mulheres e
portadores de deficincias foram criados posteriormente no mbito do sistema
de assistncia social.
A incluso da assistncia social no mbito da Seguridade Social
representou um avano em relao ao modelo anterior. Uma vez que se supunha
que a assistncia daqueles que no tinham como sobreviver cabia
essencialmente famlia e s associaes sociais, a interveno do Estado no
atendimento das necessidades dos grupos mais vulnerveis demorou a se
desenvolver e se concentrou em um conjunto de iniciativas pouco articuladas
entre si e com as demais reas do sistema de proteo social, o que dificultava
a integrao dos indivduos beneficirios na vida social. Alm disso, o sistema
era repleto de fraudes, em funo das regras pouco claras para a concesso dos
benefcios e do elevado grau de discricionariedade que esse processo
pressupunha. A primeira grande iniciativa no sentido da criao de um sistema
de assistncia social foi a criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA),
em 1942, a qual foi transformada em fundao em 1969. A LBA era
responsvel pelos principais programas destinados a atender as necessidades
fundamentais de grupos especialmente vulnerveis at a CF/88. Vale lembrar
que a Renda Mensal Vitalcia (RMV), precursora do BPC, foi criada em 1974,
tinha valor equivalente a meio salrio mnimo e era assegurada aos portadores
de necessidades especiais e aos idosos em condio de pobreza. Entretanto, uma
vez que, alm disso, era exigido dos indivduos que tivessem contribudo por
pelo menos doze meses ao longo da vida, a RMV era parte do sistema de
previdncia social, ao invs do sistema de assistncia social (Aureliano e
Draibe, 1989; Draibe, 1994).
J no mbito da educao, verificou-se mais um movimento de
continuidade que de ruptura. De fato, a CF/88 no introduziu mudanas

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

significativas nos princpios e na estrutura do sistema de ensino herdado do


regime militar, tanto no que se refere ao seu modo de organizao como no que
diz respeito ao seu modo de financiamento. Ela assegurou o direito dos
indivduos educao pblica e gratuita em todos os nveis de ensino. Ela
tambm avanou no processo de descentralizao. Determinou a criao dos
Conselhos Nacional, Estadual e Municipal de Educao, responsveis pela
administrao do sistema de ensino no mbito nacional, estadual e municipal,
respectivamente, a partir das diretrizes da Lei de Diretrizes de Bases da
Educao, da qual deriva o Plano Nacional de Educao. Determinou, tambm,
a diviso de competncias entre os entes federativos no que se refere gesto
do sistema de ensino, cabendo principalmente Unio a responsabilidade pelas
universidades e escolas tcnicas, aos estados a responsabilidade pelas
universidades, escolas tcnicas e pelo ensino secundrio e aos municpios a
responsabilidade pelo ensino primrio e pr-escolar. Tambm fixou em 18%
das receitas da Unio e em 25% as receitas dos estados e municpios o
percentual mnimo da arrecadao tributria que obrigatoriamente devem ser
investidos em educao, em geral, e no ensino obrigatrio, em particular. A
CF/88 avanou ainda no processo de participao social. So realizadas
periodicamente as Conferncias Nacional, Estadual e Municipal de Educao,
os quais so propostos problemas e solues para o sistema nos nveis
municipal, estadual e nacional, respectivamente (Draibe, 2002; Corbucci et al.,
2009).
De fato, essas medidas apenas reafirmaram tendncias que j existiam
anteriormente. A educao a mais antiga rea de atuao do Estado no mbito
do sistema de proteo social no Brasil. Os primeiros anos da educao eram
compulsrios desde a Constituio Federal de 1891, ainda que prevalecesse no
pas um sistema fragmentado entre escolas do povo e escolas de elite e entre
formao geral e formao tcnica. Em 1961, foi criada a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao, que determinou as tarefas dos entes federativos, das
instituies de ensino e de seus profissionais, alm de definir os nveis de
ensino, referncias curriculares e carga horria bsicas para cada um deles.
Determinou, tambm, a diviso de competncias entre os entes federativos no
que se refere gesto do sistema de ensino e fixou em 12% das receitas da
Unio e em 20% as receitas dos estados e municpios o percentual mnimo que
obrigatoriamente devem ser investidos em educao. Durante o regime militar,
os governos federal e estadual foram desobrigados de vincular recursos de
impostos para o sistema, o que teve como consequncia o declnio dos gastos

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com educao nessas instncias. Apenas em 1983 essa desobrigao foi


suspensa. A Emenda Calmon obrigou a Unio a aplicar nunca menos de 13% e
os estados e municpios nunca menos de 25% da receita de impostos na
manuteno e desenvolvimento do ensino. At a CF/88 foram realizadas
sucessivas reformas do sistema de ensino primrio e secundrio, com a
expanso da escolaridade obrigatria de 4 para 8 anos e a reviso dos currculos
e cargas horrias bsicas, e do ensino superior, com o aumento da autonomia
das universidades pblicas (Fagnani, 2005).
importante observar que a existncia das instituies de ensino
pblicas de modo algum impediu a expanso das instituies de ensino
privadas, no apenas no ensino pr-escolar, primrio e secundrio, mas tambm
e, cada vez mais, principalmente no ensino superior. Muitas dessas
instituies recebem incentivos do Estado desde que comprovem sua natureza
filantrpica e atuem de forma complementar ao Estado, como o caso das
instituies de natureza confessional.
A CF/88 assegurou, ainda, importantes avanos na legislao
trabalhista. Ela assegurou a equiparao dos direitos dos empregados urbanos
e rurais, assim como determinou uma melhora nas condies de trabalho
determinadas pela Consolidao das Leis do Trabalho, que regulamenta as
relaes individuais e coletivas de trabalho desde 1943. Vale lembrar que a
CLT consolidou o salrio mnimo, a jornada de trabalho de oito horas dirias e
48 horas semanais, descanso semanal, frias anuais remuneradas, a
regulamentao do trabalho das mulheres, a proibio do trabalho de crianas
e a regulamentao do trabalho de menores, a regulamentao das condies
de higiene e segurana, a regulamentao da greve e da sindicalizao, entre
outros, diante do incio do processo de urbanizao e industrializao do pas.
Por sua vez, os maiores avanos incorporados pela CF/88 foram a reduo da
jornada de trabalho para oito horas dirias e 44 horas semanais, a ampliao do
valor das horas extras, adicional por frias, proteo da gestante, ampliao da
licena maternidade, ampliao da licena paternidade, aviso prvio, entre
outros. A CF/88 tambm assegurou o direito greve e garantiu a autonomia dos
sindicatos e a liberdade de filiao a essas instituies, que haviam sido
suspensas durante o regime militar.
Esses avanos na legislao trabalhista contrastam com o reduzido grau
de sofisticao dos benefcios voltados para o mercado de trabalho. A principal
inovao nesse mbito assegurada pela CF/88 foi a criao do abono salarial,

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um benefcio anual no valor de um salrio mnimo pago aos trabalhadores


formais que possuem uma remunerao mensal de at dois salrios mnimos. O
abono salarial financiado com a parte dos recursos do PIS-Pasep direcionada
para o FAT
Por fim, interessante observar o reduzido grau de sofisticao dos
benefcios familiares no Brasil, um trao herdado do regime militar e que no
foi alterado pela CF/88. Dentre os benefcios em dinheiro, destacam-se o
salrio-famlia, criado em 1963, e o salrio-maternidade e o auxlio-
maternidade, criados em 1974. Todos eles so exclusivos do sistema de
previdncia social. No eram benefcios universais e independentes de
contribuio, portanto, como em muitos pases europeus. Dentre os benefcios
em espcie, os servios de cuidado so ainda pouco desenvolvidos e se
restringem, fundamentalmente, s crianas, oferecido por meio do ensino pr-
escolar. O reduzido grau de sofisticao dos benefcios familiares uma grande
limitao do sistema de proteo social brasileiro, uma vez que esses benefcios
so fundamentais para permitir aos indivduos conciliar a vida familiar e a vida
profissional, permitindo que eles tenham mais filhos e ingressem no mercado
de trabalho. Esses benefcios tambm exercem um impacto poderoso sobre a
misria e a pobreza infantil e sobre o desenvolvimento das crianas, dado que
a formao no perodo pr-escolar fundamental para o desenvolvimento das
capacidades cognitivas e no cognitivas dos indivduos (Esping-Andersen,
1999; Esping-Andersen e Palier, 2009).

2.2 O governo de Fernando Henrique Cardoso


Como visto, em uma sociedade profundamente heterognea como a
brasileira, nos mais diferentes mbitos relacionados s condies materiais e
imateriais, os benefcios e custos de um arranjo to sofisticado como aquele
proposto pela CF/88 se distribuem de forma assimtrica entre os diferentes
grupos sociais, o que o torna particularmente vulnervel a retrocessos. De fato,
passado o momento excepcionalmente favorvel expanso dos direitos sociais
que foi a transio para a democracia, a correlao de foras entre eles comeou
a se inverter em favor dos grupos contrrios ao projeto reformista e favorveis
manuteno da antiga ordem.
De fato, imediatamente aps a sua promulgao, foram realizados
movimentos e manobras que visavam impedir a consolidao dos avanos
realizados pela CF/88 e, assim, assegurar a manuteno do status quo ante,

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sobretudo durante o processo de regulamentao da legislao constitucional


complementar. De fato, muitos dos princpios da CF/88 no mbito social no
se aplicam automaticamente. Eles deveriam ser regulamentados para assegurar
os direitos previstos na Carta. Os danos ao projeto reformista materializado na
CF/88 teriam sido ainda maiores, no fosse um evento-chave: o impeachment
do ento Presidente Fernando Collor de Mello. Vale lembrar que a Carta
determinava que o seu texto poderia ser integralmente revisado pela maioria
absoluta dos votos do Congresso Nacional. Essa reviso estava marcada para
1993 e teria realmente acontecido no estivessem as atenes voltadas para a
instabilidade poltica que se seguiu deposio do primeiro presidente eleito
democraticamente desde o incio do regime militar na dcada de 1960. De fato,
as propostas conservadoras apenas aguardavam esse momento para serem
finalmente implementadas (Fagnani, 2005).
Essa correlao de foras inverteu-se definitivamente em favor dos
grupos contrrios ao projeto reformistas a partir da segunda metade de 1990,
levando a uma descaracterizao do sistema de proteo social brasileiro
concebido pela CF/88, por meio de ajustes dentro da lei e, algumas vezes, da
prpria lei. De fato, a partir de ento, o pas finalmente concluiu a sua adeso
s ideias liberais que j haviam se consolidado nos pases centrais desde a
dcada de 1970 e que defendiam medidas de liberalizao dos mercados,
acompanhadas de uma poltica econmica baseada em regras e de uma poltica
social que se restrinja ao atendimento das necessidades fundamentais daqueles
no poderiam sobreviver a partir de seus prprios meios. Tal como ocorreu no
resto do mundo, o que se verificou a partir de ento no Brasil foi um progressivo
constrangimento da poltica econmica e o enfraquecimento da poltica social,
em um flagrante desrespeito aos princpios e determinaes da CF/88.
Esse processo ganhou fora ao longo dos anos 1990, da orientao
exclusiva da poltica econmica para a garantia da estabilidade de preos e da
crescente dissociao entre ela e a poltica social. De fato, no mbito do Plano
Real, as polticas monetria e fiscal foram orientadas para a manuteno da taxa
de cmbio em um patamar baixo e estvel, de sorte a viabilizar a estabilidade
de preos a partir do sistema de ncora cambial. Aps a crise cambial de 1999,
foi adotado no pas o chamado trip macroeconmico, baseado no regime de
cmbio flutuante, no regime de metas para inflao e no regime de supervit
fiscal primrio.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

No mbito do mercado de trabalho, as negociaes coletivas passaram


a ser descentralizadas e pulverizadas entre setores, categorias profissionais e
at empresas. Isso aumentou o poder dos empregadores de definir as formas de
contratar, de remunerar e de demitir seus empregados e teve como resultado o
aumento do desemprego, o aumento da rotatividade do trabalho, a reduo do
emprego formal e o aumento do emprego informal. Parcela crescente das
pessoas ocupadas estava no setor servios, e no mais da indstria, com
destaque para as atividades menos sofisticadas, de menores salrios, menor
estabilidade e menor qualificao. Os salrios deixaram de crescer e a disperso
entre as categorias profissionais aumentou. Como no poderia deixar de ser, o
resultado desses processos foi um aumento dos nveis de misria e de pobreza,
bem como das desigualdades sociais no pas no perodo (Baltar e Proni, 1996;
Baltar et al., 2010).
No mbito da poltica social, isso se refletiu no desenvolvimento das
polticas ativas de mercado de trabalho, isto , aquelas voltadas no para a
manuteno dos indivduos fora do mercado de trabalho, mas para facilitar o
ingresso ou reingresso desses indivduos nesse mercado e, uma vez nele, a sua
mobilidade entre diferentes setores, empresas e atividades. Foram criados
programas voltados para a intermediao entre ofertantes e demandantes de
trabalho, o treinamento e qualificao de mo-de-obra e a concesso de
microcrdito7. A maior parte dessas iniciativas era financiada com recursos do
FAT. Deve-se ressaltar, entretanto, que as medidas de estimulo oferta de
trabalho, como o caso dessas polticas, so efetivas apenas se acompanhadas
por medidas de estimulo demanda por trabalho, o que no houve de forma
abundante em boa parte dos anos 1990 e incio dos anos 2000.
O baixo crescimento econmico verificado no perodo, em boa medida
decorrente da rigidez da poltica econmica, reduziu a disponibilidade de
recursos para o financiamento da poltica social nos trs entes federativos. Em
primeiro lugar, porque reduziram os impostos e contribuies arrecadados pela
Unio, estados e municpios. Em segundo lugar, porque a Unio recorreu a
diversos expedientes para capturar recursos fiscais constitucionalmente
vinculados aos estados e municpios, de um lado, e ao financiamento da poltica

(7) Com destaque para o Sistema Nacional de Emprego (SINE), o Plano Nacional de
Qualificao Profissional (Planfor), o Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger Urbano
e Proger Rural), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o
Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador
(Proemprego e Protrabalho), entre outros.

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social para viabilizar a gerao de supervits primrios para honrar os servios


da dvida pblica, como o caso do Fundo Social de Emergncia (FSE),
posteriormente renomeado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e
Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), de outro. E, em terceiro lugar,
porque os estados e municpios foram obrigados a contrair as suas despesas
para honrar os compromissos assumidos no processo de renegociao de suas
dvidas conduzido pela Unio.
As novas circunstncias levaram a importantes reformas dos diferentes
seguimentos do sistema de proteo social brasileiro, a comear pelo sistema
de previdncia social. Uma vez que no era possvel reduzir os gastos, pois eles
estavam amparados em direitos assegurados pela CF/88 e pela legislao
complementar, a nica soluo era reduzir direitos. As principais reformas
foram: o estabelecimento da idade mnima para aposentadoria (65 para homens
e 60 para mulheres, no caso dos trabalhadores urbanos; e 60 para homens e 55
para mulheres, no caso dos trabalhadores rurais), a introduo do tempo de
contribuio para a aposentadoria (alm da idade mnima, passou a haver a
necessidade de se comprovar 35 anos de contribuio para homens e 30 para
mulheres), a eliminao da aposentadoria proporcional ou por tempo de servio
(com a incluso do fator previdencirio)8, a desvinculao entre reajuste dos
benefcios previdencirios e o reajuste do salrio mnimo (exceto no caso do
piso, j que o piso o prprio salrio mnimo. Eles passaram a ser reajustados
pelo IGP-DI) e o estabelecimento de teto nominal para esses benefcios (o que
implica reduo real do teto desses benefcios). Com isso, os contribuintes que
desejassem aposentadorias e penses maiores foram induzidos a aderir ao
sistema de previdncia complementar geridos pelo setor privado, o que era,
inclusive, incentivado pelo Estado, por meio de isenes fiscais (Draibe, 2003;
Fagnani, 2005).
As novas circunstncias tambm levaram a considerveis ajustes no
SUS. Foi decidido que as contribuies de empregadores e trabalhadores no
poderiam mais ser usadas para financiar o sistema, de modo que a
disponibilidade de recursos para a sade dentro do Oramento de Seguridade
se reduziu consideravelmente. A situao foi aliviada com a criao da

(8) No perodo de transio, o benefcio foi calculado com base em um perodo maior de
salrios e no apenas nos ltimos salrios. Por sua vez, o fator previdencirio estabelece um
desconto no benefcio para quem tenha cumprido o critrio do tempo de contribuio, mas que
ainda no tenha atingido a idade mnima para se aposentar, desincentivando a aposentadoria
proporcional.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) e o


estabelecimento de patamares mnimos de aplicao de recursos da Unio, dos
estados e dos municpios para a manuteno do sistema, mas essas medidas no
foram suficientes para evitar uma rpida e pronunciada deteriorao dos
servios prestados, que incluem longas filas de espera, infraestrutura precria e
profissionais mal remunerados. Isso induziu muitos a recorrer ao sistema
privado, por meio do pagamento direto ou da aquisio de planos de sade, que
tal como no caso da previdncia complementar, eram incentivados pelo Estado,
por meio de isenes fiscais. A despeito de tudo isso, preciso registrar que o
SUS se firmou como o maior sistema pblico de sade do mundo e uma
referncia em determinadas reas, como o caso da preveno, diagnstico e
tratamento de doenas complexas, como a AIDS.
O sistema de educao foi menos penalizado pelas reformas levadas a
cabo no perodo, ocorrendo, inclusive, avanos importantes, sobretudo no
sistema de ensino fundamental e, em menor medida, tambm de ensino mdio.
Nesse caso, destaca-se a Lei de Diretrizes e Bases da Educao e o Plano
Nacional de Educao, bem como a criao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento do Magistrio
(Fundef), que vinculou ao financiamento do ensino primrio parte dos recursos
vinculados ao financiamento da educao pelos estados e municpios. A
despeito desses avanos, a expanso quantitativa do ensino, com o aumento do
nmero de alunos matriculados e de professores contratados, foi
desacompanhada, em grande medida, de avanos na qualidade dos servios
prestados, o que pode ser comprovado pelos baixos salrios e pela reduzida
qualificao dos profissionais, bem como pela precria infraestrutura das
escolas, o que justifica os ainda elevados nveis de repetncia9, defasagem e
evaso escolar, alm da baixa escolaridade. Tudo isso levou a parcela da
populao que pode pagar a recorrer ao sistema privado, que como no caso da
previdncia complementar e dos planos de sade, tambm eram incentivados
pelo Estado, por meio de isenes fiscais (Draibe, 2002; Corbucci et al., 2009).
Sem dvida, o entendimento cada vez mais difundido de que o Estado
deveria se restringir ao atendimento das necessidades daqueles que no

(9) A Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da Educao, de 1996, facultou aos estados e
municpios adotar o sistema de ciclos nas escolas. Nesse sistema, o aluno avaliado
continuamente, de modo que ele poderia ser reprovado apenas no final do ciclo e no de cada
srie. Cada ciclo composto por vrias sries e corresponde a uma etapa do crescimento do
estudante.

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poderiam sobreviver por seus prprios meios justifica o fato de que a assistncia
social foi o segmento do sistema de proteo social brasileiro que mais se
desenvolveu no perodo. No por outra razo, o Programa Comunidade
Solidria (PCS) foi a principal estratgia do governo no mbito social. O
programa consistia em uma articulao entre a Unio, os estados e os
municpios, de um lado, e o setor privado, do outro, para enfrentar a situao
de privao nas regies mais pobres do pas. Mais tarde, foram criados,
tambm, instrumentos de transferncia de renda, como o auxlio-gs, o bolsa-
alimentao e o bolsa-escola, em linha com as recomendaes das principais
instituies multilaterais, que supunham que esse tipo de programa asseguraria
algum grau de liberdade de escolha aos indivduos, ao permitir que eles
adquirissem diretamente no mercado aquilo que necessitassem (Draibe, 2003;
Costa, 2009).

2.3 O governo de Lus Incio Lula da Silva


Mesmo sem ter ocorrido no pas uma inverso da correlao de foras
em favor dos grupos associados ao projeto reformista materializado na CF/88,
o novo governo foi capaz de interromper o processo de constrangimento da
poltica econmica e enfraquecimento da poltica social levado a cabo por seu
antecessor graas a circunstncias bastante favorveis.
Em verdade, o novo governo manteve o mesmo regime
macroeconmico, baseado no regime de cmbio flexvel, no regime de metas
para a inflao e no regime de metas para o supervit primrio. Entretanto, esse
regime foi gradualmente flexibilizado. A melhora nas contas externas, nas
contas pblicas e na inflao, em grande medida viabilizado por condies
externas realmente excepcionais, permitiu que o novo governo explorasse as
brechas desse regime, manejando os seus instrumentos de forma a estimular a
recuperao da demanda e, consequentemente, do crescimento10.

(10) A retomada do crescimento internacional e o aumento dos preos das commodities


levaram a um aumento das exportaes relativamente s importaes, ao passo que o aumento
liquidez e a reduo das taxas de juros internacionais levaram a um aumento da entrada
relativamente sada de capitais. O grande influxo de divisas no pas que levaram a uma
valorizao da taxa de cmbio. Essa valorizao permitiu uma reduo da taxa de inflao, o que
viabilizou um processo de gradual reduo da taxa de juros e aumento do crdito. A retomada do
crescimento da economia aumentou as receitas relativamente s despesas do governo,
aumentando o supervit primrio, ao passo que a reduo da taxa de juros e a valorizao da taxa
de cmbio reduziram a dvida bruta. Isso permitiu que o governo expandisse as isenes fiscais
e os investimentos em setores estratgicos, reforando o processo de crescimento.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Isso se refletiu na retomada da atividade econmica, que foi


acompanhada pela reduo do desemprego, alm do aumento do emprego
formal e da reduo do emprego informal. Isso decorreu do aumento de vagas
formais no mercado de trabalho, mas tambm de uma mudana nos contratos
de trabalho que j existiam. No houve mudanas significativas na elevada
rotatividade dentro do mercado de trabalho e na tendncia ao aumento das
ocupaes no setor de servios, em geral, e nas atividades menos sofisticadas,
em particular. Durante o perodo, embora os rendimentos mais elevados tenham
crescido, os rendimentos mais baixos cresceram mais, o que permitiu um
aumento do rendimento mdio e uma reduo das desigualdades de rendimento.
Esse movimento esteve intimamente relacionado poltica de forte valorizao
do salrio mnimo verificada durante esse perodo (Baltar et al., 2010;
Pochmann, 2011).
De fato, o novo governo adotou uma poltica de ajuste anual do salrio
mnimo de acordo com a inflao passada mais o crescimento mdio do PIB
dos ltimos dois anos. A importncia desse aumento se deve ao fato de que uma
parcela importante da sociedade recebe um salrio prximo ou igual ao piso
legal, sendo que essa parcela composta pelos grupos cuja capacidade de
presso nas relaes de trabalho fraca ou inexistente. Mas esse aumento foi
importante tambm porque ele elevou os rendimentos dos beneficirios das
aposentadorias e penses, no mbito do sistema de previdncia social, e dos
beneficirios do BPC, na esfera do sistema de assistncia social. Como visto,
por determinao da CF/88, nenhum benefcio no mbito da Seguridade Social
pode ser inferior a um salrio mnimo (Fagnani, 2011; Pochmann, 2011).
No mbito da poltica social, o governo de Lula manteve a nfase
atribuda pelo governo anterior em relao assistncia social em detrimento
das polticas que se destinam ao conjunto da populao. No por acaso, o
Programa Fome Zero (PFZ) foi a primeira grande iniciativa do novo governo
nesse mbito. O programa consistia em uma cesta de programas estatais nas
regies mais pobres do pas, visando assegurar o acesso dessa parcela da
populao alimentao. O programa teve vida curta, entretanto. Ele logo
cedeu lugar ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Criado no final de 2003, o PBF
nasceu vinculado ao Gabinete Presidncia da Repblica portanto, diretamente
subordinado ao presidente. Em 2004, ele migrou para o recm-criado
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O programa
consistiu na unificao dos programas de transferncia de renda criados no
governo anterior (auxlio-gs, o bolsa-alimentao e o bolsa-escola) e no

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mbito do PFZ (carto-alimentao), bem como na ampliao significativa da


populao contemplada e no aumento do valor dos benefcios11. A nfase
atribuda pelo novo governo s polticas voltadas aos segmentos mais
vulnerveis da populao verifica-se tambm na criao da Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS) no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS), que contriburam para sofisticar o arranjo previsto pela CF/88
nesse mbito (Ipea, 2009; Fagnani, 2011).
Juntamente com a reduo do desemprego, o aumento do emprego
formal e a elevao do salrio mnimo, os novos programas de transferncia de
renda foram responsveis pela reduo da misria e da pobreza, bem como pela
diminuio da desigualdade de renda no Brasil no perodo. A melhora nesses
indicadores poderia sugerir o surgimento de uma nova classe mdia no pas.
Eles certamente correspondem a uma melhora efetiva no sentido de aliviar o
estado de absoluta privao, mas esto longe de transformar a realidade e
integrar definitivamente na sociedade aqueles que sempre estiveram sua
margem. De fato, essas parcelas ainda no usufruem do padro de vida
tradicionalmente usufrudo pela antiga classe mdia, padro esse
determinado no apenas pelo nvel de renda, mas tambm pelo acesso a um
conjunto de bens e servios essenciais. Esses bens e servios ainda no
conseguem atender, dentro de padres aceitveis de qualidade, todos os que
demandam por eles (Pochmann, 2012; Costa, 2013; Fleury, 2013).
De fato, os avanos realizados no mbito da sade e educao no
foram suficientes para superar as suas principais deficincias que justificam a
preferncia dos usurios pelos servios privados. Na sade, os principais
avanos se referem aos investimentos realizados no atendimento bsico, na
distribuio de medicamentos e no atendimento de urgncia. J na educao,
nfase foi atribuda aos ensinos fundamental e mdio e, principalmente, ao
ensino superior. No primeiro caso, destacam-se a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), que expandiu o Fundef para todo o ensino
bsico, e de instrumentos de avaliao do ensino no pas, como o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). J no segundo caso, destacam-se
a criao de novas universidades pblicas federais e o incentivo expanso das
universidades privadas por meio da criao do programa de bolsa de estudo

(11) Trata-se do pagamento de um benefcio bsico s famlias miserveis e pobres mais


um benefcio complementar de acordo com o nmero de filhos nessas famlias. O programa ainda
inclui condicionalidades, notadamente no mbito da sade e da educao.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

para indivduos de baixa renda, notadamente pelo Programa Universidade para


Todos (Prouni) e pela expanso do programa de crdito estudantil com
destaque ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) (Ipea, 2009; Fagnani,
2011).

3 O sistema de proteo social da Europa Meridional


H razes suficientes para supor que os pases mediterrneos possuem
mais do que a geografia em comum. Portugal, Espanha e Grcia permaneceram
margem das profundas transformaes que ocorreram na Europa no contexto
do ps-guerra. Naquele momento, eles possuam regimes autoritrios
sustentados pelos grupos mais conservadores dessas sociedades. Em Portugal,
Antnio Salazar governou de 1932 a 1968 e, seu sucessor, Marcello Caetano,
at 1974. Na Espanha, Francisco Franco protagonizou um golpe em 1936 e
governou de 1939 a 1975. Na Grcia, uma trama militar derrubou o rei e o
parlamento em 1967 e o pas foi governado por uma junta militar comandada
por George Papadopoulos at 1974. Fortemente repressivos, esses regimes
autoritrios isolaram esses pases e mantiveram o seu ar provinciano. O atraso
econmico e social era tratado no apenas com estranha indiferena como
tambm era considerado como a chave da estabilidade. De fato, esses pases
possuam baixa urbanizao e baixa industrializao. As pessoas ainda viviam
mais no campo e a economia produzia produtos primrios e importava o resto
de seus vizinhos mais ricos. A pobreza e a misria de muitos conviviam lado a
lado com a riqueza de alguns poucos (Judt, 2008). Tratavam-se, portanto, de
sociedades profundamente heterogneas e era difcil supor que qualquer
movimento em direo a uma maior solidariedade fosse possvel sem que se
verificassem circunstncias excepcionais, como foi a transio para a
democracia na dcada de 1970.
De fato, o processo de sofisticao de seus sistemas de proteo social
somente foi possvel porque a queda dos regimes autoritrios significou
tambm a diminuio do poder dos grupos que os apoiaram. Isso levou a uma
inverso da correlao de foras em favor dos grupos favorveis a um projeto
em que o Estado assumisse um papel mais contundente no atendimento das
necessidades fundamentais individuais. Tal como no Brasil um pouco mais
tarde, esses pases buscaram acertar as contas com o seu passado ao construir
um sistema de proteo social que assegurasse a todos a possibilidade de
contribuir e partilhar da riqueza social e que, dessa forma, tivessem a
possibilidade de viver uma vida considerada adequada luz dos padres que

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prevalecem na sociedade em determinado momento. Tal princpio, inclusive,


foi inscrito em suas novas constituies.
No demorou para que o mpeto reformista fosse sufocado por presses
crescentes e que, dessa vez, no vinham apenas de dentro, mas tambm de fora
desses pases. Uma vez concluda a transio para a democracia, esses pases
aderiram ao projeto de integrao regional europeu. A Grcia ingressou em
1981. Portugal e Espanha, por seu turno, alguns anos depois, em 1986. Desde
ento, esses pases receberam grandes investimentos em setores estratgicos, os
quais foram patrocinados, inclusive, pelo prprio bloco, por meio da Poltica
Agrcola Comum e da Poltica Regional e de Coeso, financiadas com recursos
do oramento comunitrio. Em contrapartida, eles foram pressionados a
promover a rpida abertura comercial e financeira de suas economias e a abrir
mo de suas moedas nacionais. De fato, Bruxelas e Frankfurt no hesitaram em
estimular o processo de constrangimento da poltica econmica e de
enfraquecimento da poltica social desses pases a partir da dcada de
1990(Arestis e Sawyer, 2011).
A unio monetria significou a renncia dos pases signatrios moeda
nica ao controle sobre a poltica econmica. As polticas monetria e cambial
passaram a ser responsabilidade do Banco Central Europeu (BCE), uma
instituio supranacional cujo objetivo central assegurar a estabilidade do
nvel de preos. A poltica fiscal foi mantida a cargo dos governos nacionais,
ainda que sujeita as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que
determinava que o oramento deveria permanecer em equilbrio ao longo do
ciclo de negcios, de modo que o dficit pblico no fosse superior a 3% e a
dvida pblica no superasse 60% do PIB, sob pena de sanes. No mbito da
poltica social, no existe uma poltica social comum, mas apenas diretrizes a
partir das quais os pases decidem como seguir. Em geral, essas diretrizes so
orientadas pelo princpio da flexiguridade, que prev a conciliao entre a
desregulamentao do mercado de trabalho e a sofisticao dos demais
segmentos do sistema de proteo social. O que ocorreu, entretanto, foi que
esses pases avanaram na flexibilidade, mas retrocederam na seguridade,
inclusive como forma de atender as rigorosas exigncias da unio monetria.
Nesse caso, verificou-se, cada vez mais, uma focalizao das polticas pblicas
na populao miservel e pobre, bem como em outros grupos em situao de

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

vulnerabilidade, cabendo s demais parcelas da populao recorrer a outras


formas de proviso12.
A situao tornou-se ainda mais grave diante do aprofundamento da
crise que atingiu o continente europeu em 2008. Desde a criao do euro, esses
pases receberam recursos dos pases mais ricos da Europa, que passaram a
considerar que eles teriam menor risco. Isso induziu a assuno de posturas
financeiras mais arriscadas por parte dos bancos, das empresas e das famlias
nesses pases. Quando, diante do aumento da incerteza, esses recursos deixaram
de entrar nessas economias e comearam a sair delas, esses atores passaram a
tentar reverter os excessos do perodo anterior, levando a uma reduo do
crdito, do investimento e do consumo. A fim de evitar esse processo, o setor
pblico desses pases interveio, o que levou a um aumento do dficit e da dvida
pblica e fez com que o mercado passasse a emprestar em condies cada vez
menos favorveis e a exigir um rigoroso ajuste fiscal. Essa exigncia foi
sancionada pelas autoridades europeias, que passaram a subordinar o acesso
desses pases aos mecanismos de resgate criados para evitar que uma crise de
liquidez se convertesse em uma crise de solvncia. De qualquer modo, esse
processo desajustou as contas do setor pblico, o que, evidentemente, afetou os
sistemas de proteo social desses pases.
Quanto Itlia, o pas possui caractersticas econmicas, sociais e
polticas muito parecidas s prevalecentes nos demais pases mediterrneos e
experimentou um processo de desenvolvimento de seu sistema de proteo
social muito prximo ao deles, com a diferena de que eles ocorreram bem mais
cedo. De fato, esse processo comeou antes, aps a queda de Benito Mussolini
e o fim da Segunda Guerra Mundial, mas tambm perdeu impulso antes, uma
vez que o pas no permaneceu imune s ideias liberais que ganhavam fora
nos pases mais ao norte, com os quais a Itlia possua laos mais estreitos do
que qualquer outro pas mediterrneo. Quando a unio monetria foi concebida
e as diretrizes das autoridades europeias em favor da flexiguridade ganhavam

(12) O princpio de flexiguridade surgiu na Dinamarca e se baseia em dois movimentos


coordenados, quais sejam, a desregulamentao do mercado de trabalho e a sofisticao dos
demais segmentos do sistema de proteo social. O objetivo assegurar que o aumento da
insegurana proporcionado pelo primeiro movimento seja mais do que compensado pelo
aumento da segurana proporcionado pelo segundo movimento. A desregulamentao do
mercado de trabalho se baseia no entendimento de que a garantia de um emprego no deve ser
confundida com a garantia do mesmo emprego ao longo de toda a vida de um indivduo capaz e
disposto a trabalhar (Madsen, 2004; Vielbrock; Clase, 2009).

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fora, o pas j havia implementado as primeiras reformas de seu sistema de


proteo social.
Sem dvida, os principais avanos nos sistemas de proteo social dos
pases mediterrneos, viabilizados pelos processos de transio para
democracia, ocorreram no mbito da sade. Todos esses pases criaram
sistemas pblicos de sade em que o Estado assume a responsabilidade no
apenas pelos servios de preveno, mas tambm pelos servios de diagnstico,
tratamento e reabilitao a todos os indivduos. Os servios so prestados pelo
setor pblico e pelo setor privado a servio do setor pblico. A maior parte
desses servios so gratuitos e financiados por meio de impostos, sendo o
restante dividido entre o Estado e o usurio. A Itlia criou o seu sistema em
1978, Portugal em 1979, a Grcia em 1983 e a Espanha em 1986. Os novos
sistemas deveriam substituir o sistema baseado na separao entre medicina
preventiva, responsabilidade do Estado e financiado por impostos, e medicina
curativa, responsabilidade do sistema de previdncia e financiado por meio de
contribuies. Esse processo ocorreu em ritmos diferentes, entretanto, sendo
mais rpido na Itlia, em Portugal e na Espanha, em que a transio do antigo
sistema para o novo est concluda, e mais lento na Grcia, onde ele ainda est
em curso (Ferrera, 1996, 2010; Rhodes, 1997; Moreno, 2006).
A despeito desses avanos importantes, os servios oferecidos pelo
novo sistema de sade ficaram muitas vezes aqum daqueles pretendidos. Isso
se deve, em grande medida, aos investimentos insuficientes realizados,
sobretudo em infraestrutura e em profissionais. A baixa qualidade dos servios
de sade oferecidos direta ou indiretamente pelo setor pblico induz aqueles
que podem pagar a recorrer aos servios oferecidos pelo setor privado. Assim,
muitos pagam diretamente pelos servios utilizados em caso de necessidade ou
adquirem planos de sade, nesse caso frequentemente com incentivos do
Estado, por meio de isenes fiscais.
No mbito da previdncia social, o principal avano foi a tentativa de
reduzir o grau de fragmentao do sistema, com a uniformizao e, no limite, a
unificao dos regimes existentes. Tradicionalmente, o sistema era marcado por
grande heterogeneidade, com a superproteo de alguns grupos e subproteo
de outros. Havia uma grande diferena entre os regimes, sendo que cada um
deles possua determinadas regras quanto ao acesso, aos tipos de benefcios e
ao valor desses benefcios. Algumas categorias possuam muitos benefcios de
valor alto, o que assegurava a manuteno de um padro de vida elevado,

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

enquanto outras possuam poucos benefcios de valor baixo, o que assegura a


manuteno de um padro de vida modesto. Esses avanos foram menores na
Grcia, que possui regimes especiais para diferentes categorias profissionais, e
maiores na Itlia, na Espanha e em Portugal, que possuem um regime geral e
regimes especiais para algumas categorias profissionais. Todos os sistemas so
financiados por contribuies dos empregados e empregadores e, algumas
vezes, tambm pelo Estado, em regime de repartio simples. Outro avano no
mbito do sistema de previdncia social foi o reforo do controle sobre o
sistema para evitar abusos, como fraudes na concesso dos benefcios que
dependem de um maior grau de discricionariedade. De fato, esses abusos
costumavam ser bastante frequentes13 (Ferrera, 1996, 2010; Moreno, 2006;
Karamessini, 2007).
Alm do regime compulsrio, seja ele geral ou especial, todos esses
pases tambm possuem um regime complementar para aposentadorias de
adeso facultativa. O enrijecimento recente das regras de acesso aos benefcios,
que incluiu o aumento da idade e do tempo de contribuio mnimos e a
mudana no clculo dos benefcios, que implicaram uma reduo ainda mais
acentuada do seu valor em relao aos rendimentos regulares, faz com que os
indivduos que possam recorram a esse regime, contando para isso com
incentivos do prprio Estado, por meio de isenes fiscais.
Importante observar, Espanha e Portugal possuem fundos de reserva
para fazer frente a eventuais problemas no financiamento do sistema de
proteo social, em geral, e do sistema de previdncia social, em particular. O
fundo de reserva espanhol (Fondo de Reserva de La Seguridad Social) foi
criado em 2000, ao passo que o fundo de reserva portugus (Fundo de
Estabilizao Financeira da Segurana Social) foi criado em 1989. Mesmo
operando em regime de repartio simples, quando as receitas desse sistema
so superiores s despesas, o excedente acumulado e investido no mercado
financeiro como proteo para os momentos em que as receitas forem menores
que as despesas. Entretanto, esses fundos apresentaram grandes perdas diante

(13) Na Espanha existe um regime geral administrado pelo Instituto Nacional de la


Seguridad Social (INSS) e regimes especiais para algumas categorias profissionais. Em Portugal
existe um regime geral administrado pelo Instituto de Segurana Social (ISS) e regimes especiais
para as diferentes categorias de funcionrios pblicos. Na Itlia existe um regime geral
administrado pela Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) e regimes especiais para
outras categorias profissionais, alguns deles administrados tambm pelo INPS. Na Grcia,
existem regimes especiais para as diferentes categorias profissionais administrados por diferentes
institutos, sendo o mais importante deles o IKA-ETAM (EC, 2013a, 2013b, 2013c, 2013d).

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da forte desvalorizao de seus ativos no contexto da crise, entre os quais se


destacam os ttulos de dvida desses governos. Alm disso, seus recursos esto
sendo utilizados para ajudar no equilbrio das contas pblicas.
Em verdade, as diferenas existentes no sistema de previdncia
refletem as profundas diferenas existentes no mercado de trabalho desses
pases. Existem ocupaes muito protegidas e ocupaes pouco protegidas ou
sem qualquer tipo de proteo, o que gera uma massa de indivduos em situao
de privao nesses pases. Em geral, as ocupaes de maior proteo so
aquelas em setores mais sofisticados e que exigem maior qualificao, ao passo
que as ocupaes de menor ou nenhuma proteo so aquelas em setores menos
sofisticados e que exigem menor qualificao. A situao tornou-se
particularmente grave aps a ecloso da crise da zona do euro. Diante do
rigoroso ajuste da poltica econmica, a atividade econmica se contraiu rpida
e pronunciadamente, o que se refletiu no mercado de trabalho. O aumento do
desemprego foi acompanhado por uma reduo do emprego formal e uma
elevao do emprego informal. Alm disso, houve um crescimento dos
empregos atpicos, como os temporrios e em tempo parcial. Os rendimentos
mais baixos caram mais rapidamente que os rendimentos mais altos,
implicando um aumento das desigualdades sociais nesses pases no perodo
(Ferrera, 1996, 2010; Karamessini, 2007).
importante registrar que nesse contexto de transformaes do
mercado de trabalho, os pases mediterrneos recorreram cada vez mais
frequentemente no apenas s polticas passivas, mas tambm s polticas
ativas de mercado e trabalho, as quais se concentram na proviso de servios
de intermediao entre ofertantes e demandantes de emprego e programas de
treinamento e qualificao profissional. O intuito assegurar que uma parcela
maior da populao participe do mercado de trabalho e com o seu salrio e os
seus benefcios sejam capazes de adquirir proteo no mercado para si e para
os seus dependentes. Entretanto, como visto, essas polticas que atuam do lado
da oferta so efetivas apenas se acompanhadas por polticas que atuem tambm
do lado da demanda por trabalho, o que, evidentemente, no ocorreu no
perodo.
Mesmo com uma massa crescente de indivduos em situao de
privao, os avanos foram mais lentos no mbito da assistncia social, uma
vez que se supunha que a responsabilidade por aqueles que no poderiam
sobreviver por seus prprios meios cabia famlia e s associaes sociais. Ela

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

era tradicionalmente focalizada em alguns grupos, o que deixava a maioria das


pessoas pobres e miserveis sem qualquer tipo de proteo estatal. De fato, o
principal programa desses sistemas foi a concesso de uma penso no
contributiva a idosos e portadores de necessidades especiais em situao de
vulnerabilidade. Mas o programa no estava disponvel em todos os pases,
permanecendo inexistente na Grcia. Mais recentemente, a assistncia social
assumiu um carter mais amplo, como sugere a criao de programas de renda
mnima. Em geral, esses programas consistem em um benefcio em dinheiro e
em um contrato de insero14. Mais uma vez, contudo, o programa no estava
disponvel em todos os pases, permanecendo inexistente na Itlia e na Grcia.
Outro avano foi o reforo do controle sobre o sistema para evitar abusos, como
fraudes na concesso dos benefcios que dependem de um maior grau de
discricionariedade. De fato, esses abusos eram bastante frequentes (Gough,
1996; Moreno, 2006).
A despeito dos avanos no sistema de assistncia social nas ltimas
dcadas, ele continua pouco desenvolvido nos pases mediterrneos. A despeito
da existncia de diferenas entre eles, o valor dos benefcios ainda bastante
baixo e no suficiente para assegurar a integrao ou reintegrao dos
indivduos que deles necessitam na vida social. Eles so constantemente fonte
de vergonha e estigma e um poderoso instrumento de cooptao das parcelas
mais vulnerveis da sociedade.
A despeito de sua importncia enquanto mecanismo de proviso nesses
pases, os benefcios destinados famlia dentro do sistema de proteo social
so pouco desenvolvidos, estando tradicionalmente restritos queles no mbito
da previdncia social, sendo, portanto, de natureza contributiva. Esse o caso
da licena-maternidade e do salrio-maternidade, disponveis nos trs pases.
Mais recentemente, foi introduzido um conjunto de benefcios familiares na
assistncia social e, portanto, no contributivos. Esse o caso do salrio-famlia

(14) Para o clculo do benefcio em dinheiro, estabelece-se um rendimento mnimo


considerado adequado para um indivduo, considerando a sua idade e os seus dependentes. O
valor do benefcio corresponde diferena entre a totalidade ou parte do valor do rendimento
desse indivduo e o rendimento mnimo considerado adequado. J o contrato de insero
corresponde ao conjunto de deveres do beneficirio, dentre os quais se inclui o seu
comprometimento em encontrar um emprego em um determinado prazo. Esses programas so
claramente inspirados no programa francs Renda Mnima de Insero (Revenu Minimum
dInsertion), criado em 1988, durante o governo do socialista Michel Rocard. Portugal criou um
programa nacional. J a Espanha criou programas regionais, com destaque para os programas da
Catalunha e do Pas Basco. Por fim, a Grcia permanece sem nenhum programa dessa natureza.

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e dos servios de cuidado de idosos, disponvel na Itlia, na Espanha, em


Portugal e na Grcia. Os servios de cuidado de crianas por meio do ensino
pr-escolar esto disponveis nos quatro pases mediterrneos, mas ainda no
so capazes de atender toda a demanda existente.
Diante dessa situao, frequentemente aqueles que podem escolher
optam por deixar seus pases em busca de melhores condies de vida no
exterior, sobretudo os pases mais ricos da Europa, beneficiando-se dos acordos
de livre circulao de pessoas no mbito do projeto de integrao regional. O
envio de recursos pelos familiares no exterior constitui uma fonte de
rendimento importante para aqueles que permanecem na regio. Embora uma
parcela expressiva dos emigrantes seja composta por trabalhadores de baixa
qualificao, que trabalham em setores menos sofisticados nos pases de
destino, cada vez mais frequente trabalhadores de maior qualificao
deixarem seus pases atrados por melhores perspectivas de desenvolvimento
no exterior, onde trabalham em setores mais sofisticados, com melhor
remunerao e condies de trabalho. Tudo isso contribui decisivamente para
reduo da j bastante baixa disponibilidade de mo de obra qualificada nesses
pases. A situao tornou-se ainda mais grave diante do aumento da imigrao
de indivduos de regies com graves problemas econmicos, sociais e polticos,
como o norte da frica e o Oriente Mdio. Em geral, esses pases so
considerados por esses indivduos a porta de entrada para o continente.
Esse baixo grau de qualificao da mo-de-obra nos pases
mediterrneos reflete, em grande medida, as caractersticas do sistema de
educao desses pases. A nfase nos ensinos primrio e secundrio normal e
tcnico, que so pblicos e gratuitos, assim como financiados por meio de
impostos. Os investimentos insuficientes impedem que ela se torne um
mecanismo capaz de assegurar a cada um o desenvolvimento de suas
capacidades. A baixa qualidade do ensino pblico faz com que aqueles que
podem arcar com os seus custos recorram ao ensino privado. Nesse caso,
prevalecem as instituies de natureza confessional, que possuem incentivos
fiscais. Enquanto na Grcia o ensino superior pblico gratuito, na Itlia, na
Espanha e em Portugal ele envolve o pagamento de tarifas pela maior parte dos
alunos. Nos trs pases existem esquemas de bolsas e crdito estudantis, que,
entretanto, ainda no so capazes de atender toda a demanda. Isso faz com que
muitos ingressem no mercado de trabalho antes, durante ou imediatamente aps
a concluso do ensino secundrio (Busemeyer; Nikolai, 2010; EC, 2014)

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

importante observar que todos os pases implementaram um processo


de descentralizao de recursos e responsabilidades durante o processo de
transio para a democracia, sobretudo na sade, na educao e na assistncia
social. Entretanto, em nenhum deles esse processo foi mais profundo do que
Espanha. Durante a transio para a democracia, o pas foi dividido em regies
autnomas, com caractersticas econmicas, polticas e sociais comuns. Dentre
essas regies, algumas assumiram plena autonomia para fixar os benefcios e
as suas caractersticas. Entretanto, essa prerrogativa faz com que as regies
mais ricas do pas acabem por fornecer melhores benefcios, ao passo que as
regies mais pobres acabem a fornecer os piores benefcios, o que contribui
para reforar as diferenas existentes entre elas no que se refere s condies
de vida (Guilln, 2010).
Por fim, importante tambm observar que a incapacidade de os pases
mediterrneos cumprirem muitos dos compromissos formalmente assumidos
no que se refere ao atendimento das necessidades fundamentais individuais
deve-se tambm ao baixo grau de desenvolvimento dos Estados herdados dos
regimes autoritrios, o que se reflete tanto do lado das receitas, quanto do lado
das despesas do setor pblico. Do lado das receitas, ainda elevada a evaso
fiscal, a qual est relacionada no apenas elevada informalidade, mas tambm
aos indivduos mais ricos que optam por aplicar as suas fortunas em outros
pases para no arcarem com o pagamento de impostos e contribuies
internamente, como em parasos fiscais. J do lado das despesas, so ainda
frequentes as prticas baseadas na toca de favores, em que os benefcios so
concedidos por determinados grupos em troca de apoio. Essas prticas eram
mais comuns na Itlia e na Grcia, mas os pases ibricos Espanha e Portugal
de modo algum estavam imunes a elas (Ferrera, 2005; Saraceno, 2006).

4 Os sistemas de proteo social do Brasil e da Europa Meridional


contrastados
At a dcada de 1970, tanto o Brasil como os pases mediterrneos
estiveram sob regimes autoritrios que os isolaram, ainda que em diferentes
intensidades e magnitudes, de boa parte das transformaes em curso no resto
mundo naquele momento. Em ambos os casos, esses regimes legaram
sociedades profundamente heterogneas, com grandes clivagens materiais e
imateriais, que dificultavam o estabelecimento de compromissos mtuos de
proteo social. Entretanto, a transio para democracia criou circunstncias
excepcionais, que fortaleceram os grupos sociais dispostos a criar sistemas de

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proteo social que atendessem as necessidades fundamentais como um direito


dos indivduos e um dever do Estado. Isso implicava, necessariamente, o
enfrentamento de algumas das principais caractersticas dos sistemas de
proteo social herdados dos regimes autoritrios e que impediam que eles
fossem capazes de assegurar a todos condies de vida consideradas adequadas
de acordo com os padres que prevalecem na sociedade.
Dentre essas caractersticas dos sistemas de proteo social herdados
dos regimes autoritrios no Brasil e nos pases mediterrneos que foram
enfrentados durante o processo de transio para a democracia, destaca-se o seu
carter fortemente corporativista. Isso significa que a proteo estatal varia
de acordo com a ocupao dos indivduos. O objetivo preservar as diferenas
de status entre os indivduos, de modo que a posio relativa deles deve
permanecer essencialmente a mesma ao longo do tempo, o que lhe conferia
tambm um forte carter conservador. Dessa forma, a solidariedade que
prevalecia nesse sistema de proteo social era restrita, porque horizontal, isto
, entre os indivduos que exercem a mesma funo social, ao invs de vertical,
ou seja, entre os indivduos que exercem funes sociais diferentes. Isso
significa que ao invs de reduzir as desigualdades sociais no pas, esse sistema
de proteo social acabava por refor-las ainda mais.
O fato de que a proteo variava de acordo com a ocupao dos
indivduos contribua para que uma grande parcela da sociedade permanecesse
praticamente desassistida pelo Estado, sendo obrigada a recorrer a outras
formas de proviso, notadamente a famlia e outras associaes sociais,
conferiu a esse sistema de proteo social um carter fortemente
tradicionalista.
De fato, o papel da famlia como mecanismo de proviso, e no apenas
de transmisso de valores, particularmente notvel nesses pases. A
responsabilidade da famlia pelo atendimento das necessidades de seus
membros um dever reconhecido pela sociedade e condenado por ela quando
no cumprido. Mesmo que os membros de uma mesma famlia no residam no
mesmo estabelecimento, os laos que existem entre eles so mais fortes do que
em qualquer outra regio. Eles compartilham recursos e ajudam-se mutuamente
com maior frequncia e intensidade. Na realidade, esses laos no contemplam
apenas a famlia nuclear, mas tambm a famlia estendida, compreendendo trs,
s vezes quatro geraes. Na prtica, a famlia surge como uma cmara de
compensao social, na medida em que a ela cabe acomodar o impacto no

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

absorvido pelo mercado e pelo Estado sobre as condies de vida dos


indivduos (Ferrera, 1996, 2010).
Essa nfase no papel da famlia no atendimento das necessidades
fundamentais parte do de uma rgida diviso de tarefas no interior do lar, em
que ao homem cabe o sustento e mulher cabe o cuidado do lar e de seus
membros. Mas como nem sempre o salrio e os benefcios do homem so
suficientes para atender as suas necessidades e as de seus dependentes, a mulher
foi pressionada a ingressar no mercado de trabalho, fazendo-o em situaes
muitas vezes inferiores s dos homens, aceitando ocupaes de menores
salrios e estabilidade, por exemplo. Importante observar, o aumento da
participao das mulheres no mercado de trabalho foi antes fruto das
necessidades que de uma escolha e no foi acompanhado pela reduo, na
mesma proporo, de suas obrigaes domsticas (Moreno, 2002; Draibe,
2006).
J queles que no tivessem mais a qu ou a quem recorrer restavam s
demais associaes sociais, dentre as quais se destacam as instituies
filantrpicas, frequentemente de natureza confessional. Essas instituies eram
financiadas principalmente por meio de doaes do setor privado, mas tambm
por meio de incentivos do setor pblico.
Deve-se registrar que essa nfase na responsabilidade das formas
tradicionais de proviso est intimamente relacionada aos valores amplamente
difundidos nessas sociedades, em especial os de natureza religiosa, em geral, e
catlica, em particular. De fato, a doutrina social catlica, cujas bases esto
na encclica Rerum Novarum, escrita pelo Papa Leo XIII e publicada em 1891,
tem como um de seus pilares fundamentais o princpio da subsidiariedade,
segundo o qual o atendimento das necessidades fundamentais dos indivduos
cabe queles que esto mais prximos sua realidade, como um exerccio de
compaixo. Nesse caso, ao Estado cabe o socorro desses indivduos apenas em
ltima instncia (Kersbergen; Manow, 2009).
Outra caracterstica do sistema de proteo social herdados dos regimes
autoritrios e que foram enfrentados durante o processo de transio para a
democracia o seu carter fortemente concentrador. Ele se manifesta na
concentrao do processo decisrio e dos recursos no governo central em
detrimento dos governos regionais. As decises sobre questes sociais
passaram a ser tomadas por complexas burocracias, que se tornaram
responsveis por conceber, formular e implementar aes de abrangncia

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nacional, o que inevitavelmente significava a desconsiderao das diferentes


realidades que compem esses pases. Alm disso, esse carter concentrador
leva reduo da participao da sociedade nesses processos, o que lhe confere
um carter fortemente antidemocrtico. De fato, no existiam mecanismos
que assegurassem aos diferentes grupos uma maior capacidade de influenciar a
concepo, formulao e implementao da ao estatal (Aureliano; Draibe,
1989; Draibe, 1994; Fagnani, 2005).
Por fim, a centralizao e a baixa participao social nas decises que
determinam a forma da ao estatal contriburam para o carter fortemente
clientelista desses sistemas de proteo social. O clientelismo se refere s
prticas por meio das quais determinados grupos sociais concedem favores a
outros em troca do apoio. Elas pressupem uma relao assimtrica, em que os
clientes assumem uma posio de submisso em relao aos patres. Essas
prticas se manifestavam de diferentes formas, tais como no aumento do
emprego e na distribuio de cargos pblicos, bem como na oferta
assistencialista de renda, bens e servios. Na prtica, o clientelismo nada mais
do que um instrumento para fazer valer interesses particulares tpico de
Estados patrimonialistas (Ferrera, 1996)
No h dvidas de que foram realizados avanos importantes em
relao aos sistemas de proteo social herdados dos regimes autoritrios
durante o perodo de transio para a democracia tanto no Brasil como nos
pases mediterrneos. Em ambas as experincias, a retomada dos direitos civis
e polticos foi acompanhada por uma expanso sem precedentes dos direitos
sociais, tanto no que se refere ao seu contedo como no que diz respeito
parcela da sociedade que so deles investidos. Os sistemas de proteo social
que emergiram desses processos passaram a se sustentar, cada vez mais, no
princpio da seguridade social, ao invs do princpio do seguro social.
De acordo com o princpio de seguro social, apenas tem acesso aos
benefcios aqueles que contriburam, sendo os benefcios maiores para aqueles
que contriburam mais e por mais tempo. O carter social, e no privado,
desse seguro est relacionado ao fato de que a proteo dos indivduos ao longo
da vida oferecida fora do mercado, ou, ao menos, independentemente de sua
lgica de funcionamento, baseada na gerao de lucro. Assim, a despeito de sua
pertinncia, o carter redistributivo desse modelo consideravelmente menor,
dos que contribuem para os que recebem os benefcios. O princpio do seguro
social evidente no caso do sistema de previdncia social, por exemplo.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

J de acordo com o princpio de seguridade social, tem direito aos


benefcios aqueles que dele necessitam, independentemente de contribuio
prvia. Em outras palavras, o acesso a esses benefcios depende unicamente da
necessidade e no da capacidade de pagamento. Dessa forma, o seu carter
redistributivo maior que no caso do seguro social, dos mais ricos para os mais
pobres, dos saudveis para os enfermos, daqueles com maior nvel de
escolaridade para os com menos anos de estudo. O princpio de seguridade
social evidente no caso do sistema de assistncia social, do sistema de sade
e do sistema de educao, por exemplo.
Entretanto, uma vez que em funo da heterogeneidade que caracteriza
essas sociedades os custos e benefcios desses sistemas de proteo social se
distribuem de forma mais assimtrica entre os diferentes grupos sociais, esses
arranjos eram bastante vulnerveis. De fato, passadas as circunstncias
excepcionais que caracterizaram o processo de transio para a democracia, e
invertida a correlao de foras em favor dos grupos contrrios aos projetos
reformistas, ocorreram retrocessos importantes nos avanos realizados at
ento.
Tanto nos pases mediterrneos como no Brasil avanaram rapidamente
os processos de liberalizao e desregulamentao dos mercados a partir da
dcada de 1990. No Brasil, isso ocorreu no contexto da adeso do pas s
recomendaes do Consenso de Washington, que tem como um dos princpios
fundamentais a liberalizao dos mercados, ao passo que, nos pases
mediterrneos, isso ocorreu como uma consequncia do seu ingresso no projeto
de interao regional europeu, que tem como um de seus princpios
fundamentais a livre circulao de pessoas, capitais, bens e servios entre os
pases-membros. Esse processo de abertura concorreu para pressionar os pases
no sentido de assegurar espaos atrativos para a valorizao da riqueza privada.
Ao dispor de uma sada sempre disponvel, os proprietrios dessa riqueza
aumentam consideravelmente o seu poder sobre o Estado e, consequentemente,
sobre o perfil de suas polticas. Alm disso, o processo de globalizao torna as
crises sistmicas no apenas mais provveis como tambm mais abruptas e
profundas. Isso significa importantes fontes de presso sobre esses arranjos,
uma vez que a socializao das perdas, inerente ao movimento de contrao,
sempre se segue privatizao dos ganhos, inerente ao movimento de
expanso (Belluzzo, 1995; Mishra, 1999; Kuhnle, 2007).

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 35


Paulo Jos Whitaker Wolf / Giuliano Contento de Oliveira

De fato, tanto no Brasil como nos pases mediterrneos verificou-se, a


partir de ento, um processo de constrangimento da poltica econmica,
caracterizado pela submisso a regras voltadas para assegurar a estabilidade das
variveis nominais ao invs do nvel de atividade econmica. No Brasil, esse
fenmeno foi reforado pela adoo do novo regime macroeconmico baseado
no trip regime de cmbio flutuante, regime de metas para a inflao e regime
de metas para o supervit fiscal primrio. Nos pases mediterrneos, por sua
vez, esse processo foi reforado pela adoo da moeda comum e, portanto, pela
transferncia da poltica monetria e cambial para o BCE e pela subordinao
da poltica fiscal s regras do PEC.
Simultaneamente, em ambos os casos pode se verificar um processo de
enfraquecimento da poltica social, em grande medida em funo da reduzida
disponibilidade de recursos que so cada vez mais insuficientes para fazer
frente no apenas s antigas necessidades, mas tambm s novas necessidades
decorrentes da globalizao, das transformaes nas estruturas produtiva e
ocupacional, e das transformaes nas estruturas demogrfica e familiar. Isso
levou fragilizao das polticas voltadas para toda a sociedade, que se
tornaram cada vez menos capazes de atender a demanda em condies
adequadas, como o caso da previdncia social, da sade e da educao, o que
se reflete no fato de que os que podem, ainda recorrem ao setor privado, tendo,
inclusive, incentivos do Estado para fazer isso. Isso levou tambm ao
fortalecimento das polticas voltadas para segmentos especficos da sociedade
e, mais especificamente, para aqueles que comprovadamente no so capazes
de sobreviver por seus prprios meios, como o caso da assistncia social.
Tanto o Brasil como os pases mediterrneos possuem penses para idosos e
portadores de necessidades especiais. Mais recentemente, ambos criaram novos
mecanismos voltados para pessoas em situao de vulnerabilidade. No Brasil,
partiu-se em direo aos programas de transferncia de renda, como o auxlio-
gs, o bolsa-alimentao, o bolsa-escola, o carto-alimentao e, depois, o
bolsa-famlia, ao passo que, nos pases mediterrneos, partiu-se em direo aos
programas de renda mnima, como a renda mnima de insero.
Dessa forma, em grande medida como um desdobramento do carter
profundamente heterogneo de suas sociedades, verifica-se no Brasil e nos
pases mediterrneos um avano frustrado no que se refere sofisticao de
seus sistemas de proteo social. Como consequncia, a despeito da melhora
observada nas condies de vida ltimas dcadas, esses pases continuam a ser
caracterizados por nveis elevados de desemprego e subemprego, por nveis

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 36


Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

elevados de misria e de pobreza e por nveis elevados de desigualdades sociais,


ainda que em diferentes intensidades e magnitudes.

5 Evidncias
A seguir, sero considerados dados e indicadores selecionados com o
intuito de analisar o perfil dos sistemas de proteo social do Brasil e dos pases
mediterrneos e o impacto desses arranjos sobre as condies de vida
prevalecentes em cada um deles para o perodo de 1995 a 2010. Como ser
verificado, embora esses pases sejam bastante semelhantes do ponto de vista
do perfil das polticas pblicas e, consequentemente, do perfil de seus sistemas
de proteo social, h evidncias de diferenas importantes entre eles no que se
refere sua implementao e aos seus resultados. Na condio de pas
subdesenvolvido, o Brasil investe menos em proteo social que os pases
mediterrneos, o que refora ainda mais o seu atraso em relao a eles. No por
outra razo, o Brasil tende a apresentar condies de vida inferiores quelas
prevalecentes nos pases mediterrneos.
A Tabela 1 mostra o comportamento do gasto social pblico em relao
ao PIB. Ainda que crescente, tanto no Brasil como nos pases mediterrneos ele
bem menor que nos pases desenvolvidos, onde ele frequentemente superior
a 30% do PIB. Existem diferenas importantes entre o Brasil e os pases
mediterrneos, com o primeiro gastando ainda menos que os segundos. No caso
do Brasil, o gasto pblico social passou de 14,5% em 1995 para 15,8% em 2000
e para 18,5% do PIB em 2007, ao passo que, no caso dos pases mediterrneos,
ele passou de 18,6% para 19,8% e para 22,0% do PIB, no mesmo perodo.
Tambm h diferenas importantes entre os pases mediterrneos, sendo que as
economias menores, Grcia e Portugal, que apresentavam um gasto social
menor, apresentaram um desempenho superior relativamente s economias
maiores da regio, Espanha e Itlia, que apresentavam um gasto social maior.
Esse crescimento do gasto social est associado ao fato de que a
expanso dos direitos sociais a partir do final da dcada de 1980 e incio da
dcada de 1990 exigiu um maior comprometimento de recursos do setor
pblico com os sistemas de proteo social nesses pases, mesmo em um
contexto marcado por limitaes oramentrias.
O reduzido gasto pblico social desses pases reflete no apenas o
menor grau de desenvolvimento das foras produtivas, mas tambm as
caractersticas de seus processos polticos. Como visto, arranjos mais

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 37


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sofisticados tendem a ser mais provveis e resilientes em sociedades menos


heterogneas, do ponto de vista material e imaterial, uma vez que, nestes casos,
os benefcios e custos tendem a se distribuir de forma menos assimtrica entre
os diferentes grupos que a compem. Esse definitivamente no o caso dos
pases mediterrneos e, sobretudo, do Brasil, de modo que a expanso dos
direitos sociais nesses pases somente foi possvel em circunstncias histricas
excepcionais.
O incio da crise em 2008 nos pases mediterrneos levou a um aumento
do gasto social pblico em relao ao PIB, tanto ao aumentar o numerador, em
funo do fato de que uma parcela maior da sociedade passou a ser elegvel
proteo do estado, como ao reduzir o denominador, uma vez que o rigoroso
ajuste do setor pblico no momento de reduo do crdito, do investimento e
do consumo do setor privado levou a uma rpida e pronunciada contrao do
PIB. O impacto inicial da crise foi bastante modesto no Brasil, o que fez com
que o aumento do gasto social pblico fosse menor nesse caso. Dessa forma,
enquanto o gasto pblico social no Brasil chegou a 19,1%, em 2010, nos pases
mediterrneos, ele atingiu 25,4%, no mesmo perodo.

Tabela 1
Gasto pblico social Total - % do PIB

Fonte: CEPAL e OCDE. Elaborao prpria.

As diferenas no gasto pblico social entre o Brasil e os pases


mediterrneos ficam ainda maiores quando se considera o gasto social per
capita, como mostra a Tabela 2. De fato, enquanto o gasto social pblico do
Brasil aumentou de US$ 1.245, em 1995, para US$ 1.400, em 2000, e, da, para
US$ 1.908, em 2007, nos pases mediterrneos ele passou de US$ 4.133 para
US$ 3.728 e, ento, para US$ 7.083, respectivamente. Essas diferenas
permaneceram elevadas depois da crise global de 20008, com o gasto social
pblico do Brasil chegando a US$ 2.161 em 2010 e dos pases mediterrneos a
US$ 7.423 naquele ano. Essa diferena do gasto pblico social esperada,
diante do maior atraso socioeconmico do Brasil em relao aos pases
mediterrneos, condio que concorre no sentido de que ele gaste menos nesse

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

mbito. Entre os pases mediterrneos, o gasto social pblico per capita mais
elevado nas maiores economias da regio, Espanha e Itlia, e menor nas
economias menos ricas, a saber, Grcia e Portugal.

Tabela 2
Gasto social pblico Total per capita em US$ de 2010

Fonte: CEPAL e OCDE. Elaborao prpria.

Por sua vez, a Tabela 3 mostra a composio do gasto pblico social.


Tanto no caso do Brasil como no dos pases mediterrneos tem-se que a maior
parte dele o gasto geral, que compreende os benefcios do sistema de
previdncia, os benefcios da assistncia social e os benefcios para o mercado
de trabalho. Mais uma vez, existem diferenas importantes entre o Brasil e os
pases mediterrneos, com aquele gastando ainda menos que esses. Seno,
vejamos: no Brasil, o gasto geral passou de 9,7%, em 1995, para 12,2% do PIB,
em 2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, ele passou de 13,7% para
15,6% do PIB no mesmo perodo, sendo reduzida a diferena entre os pases
mediterrneos nesse mbito. Verifica-se ainda que a crise levou a um aumento
do gasto geral no Brasil e, principalmente, nos pases mediterrneos. No caso
do Brasil, ele chegou a 12,5% do PIB em 2010, ao passo que, nos pases
mediterrneos, ele atingiu 18,3% do PIB naquele ano.
At 2007, a maior parte do gasto social pblico geral se refere ao gasto
com o sistema de previdncia, isto , com a proteo contra as circunstncias
que limitam, de forma temporria ou permanente, a capacidade de os indivduos
obterem renda por meio do seu prprio trabalho. O movimento no sentido de
uniformizao e, no limite, unificao dos diferentes regimes, de expanso das
pessoas beneficiadas pelo sistema e de elevao do valor dos benefcios gerado
pelas reformas do final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990
certamente pressionou a expanso dos gastos nesse mbito. Dentre as demais
categorias, destaca-se o aumento do gasto com assistncia social, isto , com os
benefcios destinados queles que no possuem condies de sobreviver por
seus prprios meios. As reformas durante a transio para a democracia e a
maior importncia atribuda, mais recentemente, focalizao dos programas

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certamente contriburam para o desenvolvimento desses benefcios, como o


caso da BPC e do PBF, no Brasil, e dos programas de renda mnima de insero
nos pases mediterrneos. Os gastos com o mercado de trabalho, isto , visando
o ingresso ou reingresso nesse mercado ou, uma vez nele, a mobilidade entre
diferentes setores, empresas e atividade tiveram um aumento apenas recente,
sobretudo com servios de intermediao e de qualificao e treinamento de
mo-de-obra.

Tabela 3
Gasto pblico social Geral, sade e outros % do PIB

Fonte: CEPAL e OCDE. Elaborao prpria.

As principais mudanas na composio dos gastos geral aps a crise


ocorreram nos pases mediterrneos. Nesses pases, houve um aumento dos
gastos com o sistema de previdncia, em que a proteo contra idade, invalidez,
acidente, doena, maternidade/paternidade e morte perdeu espao para a
proteo contra o desemprego, a fim de fazer face s consequncias da queda
dos gastos pblico e privado sobre a atividade econmica. Tambm houve um
aumento dos gastos com assistncia social, j que aumentou o nmero de
pessoas em situao de vulnerabilidade e, portanto, elegvel a esses benefcios.
Por fim, houve ainda um aumento dos gastos com mercado de trabalho, visando
facilitar que as pessoas encontrem um novo emprego ou no percam o que elas
j possuem.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Depois dos gastos gerais, a maior parte do gasto pblico social no Brasil
e nos pases mediterrneos destinada aos seus sistemas de sade, sendo que
eles aumentaram consideravelmente aps as reformas do final da dcada de
1980 e incio da dcada de 1990, que criaram nesses pases um sistema pblico,
universal e, em grande medida, gratuito, em que o acesso dos indivduos
depende da necessidade, e no de sua capacidade de pagamento. Existem
diferenas importantes entre o Brasil e os pases mediterrneos, com o Brasil
gastando ainda menos que os pases mediterrneos. No caso do Brasil, o gasto
pblico com sistema de sade passou de 4,2%, em 1995 para 4,9% do PIB, em
2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, eles passaram de 4,7%, para
6,0% do PIB no mesmo perodo. Tambm h diferenas importantes entre os
pases mediterrneos, sendo que Itlia, Espanha e Portugal, que j concluram
a transio para esse sistema, apresentaram desempenho superior ao da Grcia,
em que esse processo ainda no foi concludo. Com a crise, os gastos pblicos
com o sistema de sade continuaram a aumentar no Brasil e nos pases
mediterrneos, ainda que em um ritmo menor que antes. No caso do Brasil, ele
alcanou 5,1% do PIB em 2010, ao passo que, nos pases mediterrneos, ele
atingiu 6,7% do PIB naquele ano.
Mais uma vez, as diferenas na composio do gasto social pblico
ficam ainda maiores quando se considera o gasto social pblico per capita,
como mostra a Tabela 4. De fato, enquanto o gasto pblico per capita com o
sistema de previdncia, mercado de trabalho e assistncia social no Brasil
aumentou de US$ 831, em 1995, para US$ 1.256, em 2007, nos pases
mediterrneos ele passou de US$ 3.057 para US$ 5.039 no mesmo perodo.
Depois da crise, esse gasto continuou aumentando, atingindo US$ 1.419 no
Brasil em 2010 e US$ 5.354 nos pases mediterrneos naquele mesmo ano,
sobretudo em funo do aumento dos gastos com apoio a parcela da sociedade
mais atingida.
O gasto pblico per capita com sade apresentou um comportamento
semelhante ao do gasto pblico per capita com previdncia, mercado de
trabalho e assistncia social, ainda que em menor magnitude e intensidade. No
Brasil, o gasto pblico per capita com sade passou de US$ 359, em 1995, para
US$ 510, em 2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, ele subiu de US$
1.023 para US$ 1.913 no mesmo intervalo. Tambm nesse caso, ele continuou
aumentando depois da crise, atingindo US$ 574 no Brasil, em 2010, e US$
1.947 nos pases mediterrneos.

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Tabela 4
Gasto pblico social Geral, sade e outros per capita em US$ de 2010

Fonte: CEPAL e OCDE. Elaborao prpria.

A Tabela 5 mostra o gasto pbico com sistema de educao no Brasil


e nos pases mediterrneos. No considerado entre o gasto pblico social, mas
parte constituinte dos sistemas de proteo social, o gasto pblico com sistema
de educao tambm cresceu no Brasil e nos pases mediterrneos nas ltimas
dcadas, na esteira das reformas adotadas durante os respectivos processos de
transio para a democracia, que reafirmou o compromisso com educao
pblica, universal e gratuita nos nveis bsicos. Muito semelhantes no incio, os
gastos no Brasil aumentam mais do que os gastos nos pases mediterrneos. De
fato, os gastos no Brasil com o sistema de educao passaram de 4,5%, em
1995, para 5,0% do PIB, em 2007. No mesmo perodo, os gastos dos pases
mediterrneos aumentaram de 4,4%, para 4,2%. Esses gastos foram
condicionados, sobretudo, pelo crescimento dos gastos das economias menores,
Grcia e Portugal, e menos pelas economias maiores, Espanha e Itlia. Com a
crise, os gastos pblicos com o sistema de educao continuaram a aumentar
no Brasil e nos pases mediterrneos, ainda que em um ritmo menor que antes
e mais em decorrncia da queda do denominador, a saber, o PIB, relativamente
ao aumento do numerador, vale dizer, os gastos em educao. No caso do
Brasil, ele alcanou 5,6% do PIB em 2010, ao passo que, nos pases
mediterrneos, ele atingiu 4,7% do PIB naquele ano.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 42


Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Tabela 5
Gasto pblico social Educao - % do PIB

Fonte: Banco Mundial. Elaborao prpria.

O fato de o Brasil possuir um gasto pblico em educao em relao ao


PIB superior ao dos pases mediterrneos no significa que esteja em melhores
condies que eles. De fato, as diferenas socioeconmicas entre os pases se
fazem notar tambm no gasto social per capita com educao, em que o Brasil
fica muito abaixo dos pases mediterrneos, como mostra a Tabela 6. Enquanto
esse gasto no Brasil aumentou de US$ 309, em 1995, para US$ 376, em 2007,
nos pases mediterrneos ele passou de US$ 1.015 para US$ 1.411, no mesmo
perodo. Essa diferena entre os pases continuou mesmo depois da crise,
quando o gasto pblico em educao alcanou US$ 622 no Brasil em 2010 e
US$ 1.417 nos pases mediterrneos.

Tabela 6
Gasto pblico social Educao per capita em US$ de 2010

Fonte: Banco Mundial. Elaborao prpria.

Como mostra a Tabela 7, os pases mediterrneos e, sobretudo, o Brasil


no apenas gastam menos em seus sistemas de proteo social como tambm
tm menos dinheiro para gastar. A carga tributria nesses pases inferior dos
pases desenvolvidos, onde ela frequentemente superior a 50% do PIB. Nesse
mbito, no existem diferenas importantes entre o Brasil e os pases
mediterrneos. De fato, os impostos sobre renda e propriedade aumentou de
6,6%, em 1995, para 10,1% do PIB em 2007, no caso do Brasil, e de 10,7%,
para 12,6% do PIB no caso dos pases mediterrneos, no mesmo perodo. A
importncia dos impostos sobre bens e servios aumentou de 12,8%, em 1995,

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para 14,3% do PIB, em 2007, no caso do Brasil, e de 10,9% para 11,1% do PIB
no caso dos pases mediterrneos nos mesmos anos mencionados. A
importncia das contribuies sociais, por sua vez, aumentou de 7,3% para
8,8% do PIB entre 1995 e 2007, no caso do Brasil, e de 10,1% para 10,8% do
PIB no caso dos pases mediterrneos.

Tabela 7
Financiamento do gasto pblico total - % do PIB

Fonte: OCDE. Elaborao prpria.

Como no poderia deixar de ser, a crise afetou arrecadao e o PIB,


sendo que esse impacto foi maior no caso dos impostos que das contribuies
sociais. De fato, no caso do Brasil, a importncia dos impostos sobre renda e
propriedade diminuiu para 8,8% e, sobre bens e servios, para 14,3% do PIB
em 2010, ao passo que a importncia das contribuies sociais aumentou para
9,0% do PIB naquele ano. J no caso dos pases mediterrneos, a importncia
dos impostos sobre a renda e a propriedade caiu para 11,1% e, sobre bens e
servios, para 10,6% do PIB em 2010, sendo que a importncia das
contribuies sociais cresceu para 11,1% do PIB naquele ano.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 44


Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Por sua vez, como mostra a Tabela 8, tanto no Brasil como nos pases
mediterrneos os impostos prevalecem sobre as contribuies no financiamento
do gasto pblico, sendo que a importncia de ambos no total permaneceu
relativamente constante. No caso do Brasil, a importncia dos impostos passou
de 71,8% em 1995 para 72,9% em 2007, ao passo que das contribuies sociais
variou de 27,1% para 26,4%. J no caso dos pases mediterrneos a parcela dos
impostos oscilou de 68,0% para 67,4% entre 1995 e 2007, ao passo que a
importncia das contribuies sociais passou de 31,6% para 30,5%. Entre esses
pases, a importncia dos impostos maior no caso da Grcia e de Portugal, ao
passo que a relevncia das contribuies maior no caso de Espanha e Itlia.

Tabela 8
Financiamento do gasto pblico total - % do total

Fonte: OCDE. Elaborao prpria.

Aps a crise, os impostos continuaram prevalecendo sobre as


contribuies sociais, mas essa diferena diminuiu com a reduo da
importncia da primeira e o aumento da importncia da segunda forma de
financiamento do gasto pblico. No caso do Brasil, a relevncia dos impostos
diminuiu para 69,7% em 2010, ao passo que as contribuies sociais

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aumentaram para 27,0% no mesmo perodo. J no caso dos pases


mediterrneos, a frao dos impostos diminuiu para 64,7% em 2010, ao passo
que a parcela das contribuies aumentou para 33,4%.
Interessante observar, a principal diferena entre o Brasil e os pases
mediterrneos no que se refere ao financiamento do gasto pblico est na
composio dos impostos. Enquanto o Brasil atribui maior importncia aos
impostos sobre bens e servios, que so indiretos e regressivos, os pases
mediterrneos atribuem maior importncia aos impostos sobre a renda e a
propriedade, que so diretos e progressivos. De fato, a importncia dos
impostos sobre renda e propriedade aumentou de 24,3% para 30,2% entre 1995
e 2007, no caso do Brasil, e de 33,0% para 35,2% no caso dos pases
mediterrneos, no mesmo intervalo. J a importncia dos impostos sobre bens
e servios diminuiu de 47,5%, em 1995, para 42,7%, em 2007, no caso do
Brasil, e de 35,0% para 32,1% no caso dos pases mediterrneos. H diferenas
tambm entre os pases mediterrneos. Enquanto as economias menores, vale
dizer, Grcia e Portugal, tendem a atribuir maior importncia para os impostos
sobre os bens e servios, nas economias maiores, isto , Espanha e Itlia,
preponderam os impostos sobre a renda e a propriedade.
O perfil das polticas pblicas determina a forma dos sistemas de
proteo social, que, por sua vez, determina as condies de vida prevalecentes
em cada sociedade. Como visto, o Brasil e os pases mediterrneos reformaram
seus sistemas de proteo social impulsionados pelo processo de transio para
a democracia. Embora tenham construdos arranjos mais sofisticados do que
possuam antes, eles ainda esto bastante atrs dos arranjos dos pases mais
desenvolvidos da Europa, o que faz com ambos ainda sejam caracterizados por
nveis elevados de desemprego e subemprego, por nveis elevados de misria e
de pobreza e por nveis elevados de desigualdades sociais. Em verdade, a
despeito de sua grande importncia, essas reformas no foram suficientes para
promover a superao do atraso que, historicamente, caracteriza esses pases.
Embora o Brasil e os pases mediterrneos sejam bastante semelhantes
do ponto de vista do perfil de suas polticas pblicas e, consequentemente, do
perfil de seus sistemas de proteo social, h evidncias de diferenas
importantes entre eles no que se refere sua implementao e s condies de
vida prevalecentes em cada um deles. Como visto, mesmo sendo mais atrasado,
o Brasil possui um nvel de gasto social pblico inferior ao dos pases
mediterrneos quando medido em relao ao PIB e, principalmente, per capita,

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 46


Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

o que apenas contribui para reforar ainda mais o seu atraso em relao aos
demais. De fato, o Brasil apresenta condies de vida consideravelmente
inferiores s dos pases mediterrneos segundo praticamente todos os
indicadores considerados.
No que se refere ao nvel de desemprego, os pases mediterrneos
saram-se melhor que o Brasil at o incio da crise, como mostra a Tabela 9. No
caso do Brasil, ele passou de 4,7% em 1995, para 9,3%, em 2007, ao passo que,
no caso dos pases mediterrneos, ele passou de 12,6% para 7,7% no mesmo
perodo. Aps a deflagrao da crise em 2008, contudo, o nvel de desemprego
permaneceu em queda no caso do Brasil, chegando a 6,8% em 201015, mas
aumentou rpida e pronunciadamente no caso dos pases mediterrneos,
chegando a 12,9% naquele ano. H diferenas entre os pases mediterrneos,
sendo que o nvel de desemprego na Espanha e na Grcia se mostrou mais
sensvel aos movimentos de expanso e contrao da economia que na Itlia e
em Portugal.

Tabela 9
Taxa de desemprego e taxa de emprego

Fonte: Eurostat, FMI e IPEA. Elaborao prpria.

No bastasse isso, o nvel de emprego formal ainda bastante baixo no


Brasil e nos pases mediterrneos, sobretudo entre as mulheres, os jovens e os
idosos. Novamente, os pases mediterrneos saram-se melhor que o Brasil at

(15) Deve-se observar, contudo, que a partir do momento em que a poltica econmica
anticclica realizada pelo governo brasileiro foi revertida, a partir de 2013, a taxa de desemprego
aumentou pronunciadamente no Brasil.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 47


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o incio da crise. No caso do Brasil, o nvel de emprego passou de 54,2% para


53,8% entre 1995 e 2007, ao passo que, nos pases mediterrneos, subiu de
54,1% para 63,2% no mesmo perodo. Depois da crise, o nvel de emprego
continuou aumentando no Brasil, chegando a 54,1% em 2009, mas caiu nos
pases mediterrneos, chegando a 60% naquele ano. Novamente, h diferenas
importantes entre os pases mediterrneos, com o nvel de emprego na Espanha
e na Grcia mais sensveis aos movimentos da economia que na Itlia e em
Portugal.
Um elevado nvel de desemprego e um reduzido nvel de emprego so
indesejveis no apenas porque privam uma parcela importante da sociedade
da possibilidade de obter renda por meio da qual eles podem adquirir aquilo de
que necessitam, mas tambm porque a carteira de trabalho assinada continua a
ser a principal forma de acesso ao sistema de proteo social no Brasil e nos
pases mediterrneos. O acesso a maior parte dos benefcios ainda depende do
vnculo formal de emprego, ainda que sejam notveis o surgimento e o
desenvolvimento de benefcios que se aplicam indistintamente a todos os
indivduos. Dessa forma, o acesso a esses benefcios apenas universalizado
quando h pleno-emprego, isto , quando todos aqueles capazes e dispostos a
trabalhar esto empregados, o que certamente no o caso desses pases e faz
com que uma parcela importante de suas sociedades esteja desprotegida contra
diversos riscos, sobretudo depois da crise iniciada em 2008.
Desde que acompanhadas por medidas que estimulem a demanda,
reformas nos sistemas de proteo social que favoream oferta de trabalho
podem exercer um papel importante no desempenho do Brasil e dos pases
mediterrneos. A universalizao de benefcios familiares que permitam aos
pais e mes conciliarem a vida familiar e a vida profissional, como licenas,
abonos e servios de cuidado, e de benefcios de mercado de trabalho, como
servios de intermediao e de qualificao e treinamento de mo-de-obra, por
exemplo, poderiam contribuir para a melhora dos ndices de emprego e
desemprego nesses pases.
J no que diz respeito renda per capita, ela ainda bastante reduzida,
se comparada quela verificada nos pases desenvolvidos, onde ela
frequentemente superior a US$ 30 mil. Isso significa que esses pases no so
capazes de produzir riqueza suficiente para que todos sejam capazes de atender
as suas necessidades fundamentais e, assim, condies de vida adequadas de
acordo com os padres que prevalecem na sociedade. Entretanto, as diferenas

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 288, mar. 2017. 48


Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

entre o Brasil e os pases mediterrneos so muito pronunciadas, como mostra


a Tabela 10. No caso do Brasil, a renda per capita aumentou de US$ 4.299 para
US$ 5.120 entre 1995 e 2007, ao passo que no caso dos pases mediterrneos
ela passou de US$ 19.962 para US$ 26.058 no mesmo perodo. Mesmo entre
os mediterrneos h diferenas importantes, sendo que a renda per capita mais
elevada nas economias maiores, Espanha e Itlia, e mais baixa nas economias
menores, Grcia e Portugal. Aps a crise, essas diferenas permaneceram, ainda
que a renda per capita tenha crescido no Brasil, chegando a US$ 5.617 em 2010,
e diminudo nos pases mediterrneos, chegando a US$ 24.441 naquele ano. A
diferena entre o Brasil e os pases mediterrneos, aqui, ainda mais notvel.
Evidentemente, to importante quanto o nvel de renda a forma como
essa renda distribuda, o que pode ser medido pelo comportamento do ndice
de Gini, que varia entre zero, melhor distribuio de renda possvel, e um, pior
distribuio de renda possvel. As desigualdades so mais elevadas no Brasil e
nos pases mediterrneos que nos mais pases desenvolvidos, onde o ndice de
Gini frequentemente inferior a 0,30, como mostra a Tabela 10. Mas existem
diferenas importantes entre o Brasil e os pases mediterrneos, ainda que essas
diferenas tenham se reduzido sensivelmente. No caso do Brasil, o ndice
passou de 0,60 para 0,53 entre 1995 e 2007, ao passo que, no caso dos pases
mediterrneos, ele passou de 0,34 para 0,33 no mesmo perodo. Mais uma vez,
existem diferenas entre os pases mediterrneos, com as desigualdades sendo
menores no caso das economias maiores, Espanha e Itlia, e maiores no caso
das economias menores, Grcia e Portugal. Aps a crise, a diferena diminuiu,
com o ndice tendo cado no Brasil, chegando a 0,51 em 2010, e aumentado nos
pases mediterrneos, chegando a 0,33 naquele ano. Mais uma vez, contudo, a
diferena entre o Brasil e os pases da Europa meridional ainda muito
expressiva.
Diversos fatores contriburam para explicar essa reduo da
desigualdade, sobretudo no Brasil embora no perodo mais recente os
regressos tm sido muito relevantes, mais uma vez revelando as dificuldades
de se estruturar um sistema de proteo social cada vez mais sofisticado em
sociedades mais heterogneas. Contribuiu para essa reduo a melhora na
distribuio primria da renda motivada pela reduo do emprego informal,
pelo aumento do salrio mnimo e pela reduo das diferenas de salrios entre
setores e dentro dos mesmos setores. Tambm contribuiu a melhora na
distribuio da renda aps o efeito de transferncias e tributos. As
transferncias de renda para os pobres e miserveis aumentaram e reduziram a

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importncia dos impostos sobre bens e servios, que sendo indiretos e


regressivos, afetam proporcionalmente mais os estratos de renda inferior
relativamente aos estratos de renda superior. importante observar que esses
dados se referem s desigualdades na renda, o que est apenas em parte
relacionado ao acesso a bens e servios essenciais. O aumento do acesso a bens
e servios com base na necessidade e no na capacidade de pagamento
contribuiu para que mais pessoas tivessem a possibilidade de atender as suas
necessidades fundamentais, ainda que, muitas vezes, esses bens e servios no
atendam a demanda de forma satisfatria.
Por fim, os nveis de misria e de pobreza so muito mais elevados no
Brasil do que nos pases mediterrneos, bem como de ambos em relao aos
pases desenvolvidos, onde ele frequentemente inferior a 10% da populao,
como mostra a Tabela 10. Mais uma vez, as diferenas entre o Brasil e os pases
mediterrneos so elevadas, ainda que essas diferenas tenham sido reduzidas.
No caso Brasil, os nveis de misria e pobreza passaram de 35,1% em 1995 para
25,4% em 2007, ao passo que, no caso dos pases mediterrneos, ele era de
13,1% naquele ano. Aps a crise, a diferena diminuiu ainda mais, com o nvel
de misria tendo cado no Brasil, chegando a 21,4% em 2010, e nos pases
mediterrneos, chegando a 12,9% naquele ano. Mais do que avanos na
distribuio primria da renda, contribuiu para isso a melhoria da distribuio
da renda aps o efeito de transferncias e tributos. E aqui, de particular
importncia foi o desenvolvimento dos sistemas de assistncia social. Embora
muito ainda tenha de ser feito nesse mbito, esses pases passaram a contar com
uma rede de proteo, ou um mnimo abaixo do qual ningum deveria estar.

Tabela 10
Renda per capita, ndice de Gini e taxa de misria e pobreza

Fonte: Banco Mundial, IPEA, OCDE e Unctad. Elaborao prpria.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

interessante observar que o modelo de sistema de proteo social do


Brasil e dos pases mediterrneos manteve o seu carter paliativo, ao invs de
preventivo. Tal modelo busca remediar os riscos inerentes ao funcionamento
normal do capitalismo ao invs de impedir que eles se manifestem. Polticas
pblicas preventivas tendem a ser tambm produtivas, uma vez que impedir
que riscos se manifestem implica, tambm, estimular que mais pessoas estejam
produzindo mais riqueza. E polticas pblicas produtivas tendem a se refletir
nas contas pblicas. Os gastos sociais representam uma parcela importante dos
gastos pblicos totais, de modo que se esses gastos no contriburem tambm
para a reduo do desemprego, o aumento do emprego, o aumento da renda e a
reduo das desigualdades, ela acabar no contribuindo tambm pata o
aumento das receitas. Isso tender a pressionar adversamente as contas
pblicas. Isso ainda mais importante considerando os desafios que se impem
a esses pases, como a globalizao e as transformaes nas estruturas produtiva
e de emprego, bem como nas estruturas demogrfica e familiar.
H indcios de que houve uma sofisticao dos sistemas de proteo
social no Brasil e nos pases mediterrneos e que isso se refletiu em uma
melhora das condies de vida prevalecentes nesses pases. Entretanto, eles
permanecem bastante atrs dos pases desenvolvidos. A incapacidade do estado
de fazer frente ao atendimento das necessidades individuais de forma
satisfatria que ocorre nos pases mediterrneos e, principalmente, no Brasil,
em funo de sua condio de subdesenvolvimento, faz com que aqueles que
podem recorram ao mercado para adquirir servios privados, sobretudo na
previdncia, na sade e na educao. queles que no podem, recorrem no
apenas ao estado, mas tambm famlia e outras formas tradicionais de
proviso.
Isso um sinal da construo de sistemas de proteo social hbridos,
em que o crescimento da responsabilidade do estado pelo atendimento das
necessidades fundamentais no eliminou completamente a importncia de
outras formas de proviso, como o mercado e a famlia. Essas outras formas de
proviso acabam por compensar a incapacidade de o Estado cumprir seu dever
de fazer valer os direitos dos indivduos a possibilidade de viver uma vida em
condies adequadas.

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6 Concluso
Como visto, sistemas de proteo social so mecanismos criados por
cada sociedade tendo em vista proteger seus membros contra aquilo que pode
limitar a sua capacidade de atender as suas necessidades fundamentais. Existem
diversos modelos possveis de sistema de proteo social, os quais variam em
funo do papel do Estado relativamente s demais formas de proviso. Esse
papel depende do perfil das polticas pblicas, em geral, e das polticas
econmica e social, em particular, o qual, por sua vez, determinado pelo
processo de interao entre grupos com diferentes preferncias e com diferentes
capacidades de impor essas preferncias em determinadas circunstncias
histricas. Em geral, sistemas de proteo social efetivamente mais sofisticados
tendem a ser mais provveis e resilientes em sociedades menos heterogneas,
isto , com clivagens menores e menos explicitas, uma vez que, nesses casos,
os benefcios e custos associados a esses arranjos tendem a se distribuir de
forma menos assimtrica entre os diferentes grupos sociais, de modo que uma
mudana na correlao de foras entre eles tende a levar a mudanas apenas
residuais nesses arranjos.
A anlise das experincias do Brasil e dos pases mediterrneos
confirma essa hiptese. Caracterizados por sociedades heterogneas, eles foram
capazes de avanar em direo a um modelo de sistema de proteo social mais
sofisticado apenas em circunstncias histricas realmente excepcionais, que
inverteram a correlao de foras em favor dos grupos sociais favorveis a que
o Estado assumisse um papel mais contundente no atendimento das
necessidades individuais fundamentais. Era o momento do retorno
democracia e esses pases desejavam acertar as contas com o seu passado, de
modo que a retomada dos direitos civis e polticos foi acompanhada por um
avano sem procedentes dos direitos sociais.
Entretanto, to logo essas circunstncias histricas excepcionais
deixam de existir, a correlao de foras volta a se alterar em favor dos grupos
sociais contrrios ao projeto reformista. Dessa forma, iniciou-se um processo
de gradual fragilizao desses arranjos, o qual foi caracterizado pelo
constrangimento da poltica econmica, subordinada a regras que visam
assegurar a estabilidade das variveis nominais, e pelo enfraquecimento da
poltica social, com o sucateamento das polticas universais e a focalizao da
ao estatal nas parcelas mais vulnerveis da sociedade.

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Os sistemas de proteo social do Brasil e dos pases da Europa Meridional

Embora o perfil das polticas pblicas e, consequentemente, dos


sistemas de proteo social do Brasil e dos pases mediterrneos sejam muito
semelhantes, h diferentes importantes entre eles no que se refere sua
implementao e, consequentemente, das condies de vida prevalecentes em
cada um deles. Mais atrasado, o Brasil possui um gasto com proteo social
inferior ao dos pases mediterrneos, o que contribui para reforar ainda mais o
seu atraso. No por outra razo, as condies de vida no Brasil so
consideravelmente inferiores quelas verificadas nos pases mediterrneos,
que, por sua vez, no so plenamente capazes de garantir a proteo dos
indivduos e de sua dignidade contra os assaltos impostos pela lgica de
funcionamento do capitalismo contemporneo.

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