Anda di halaman 1dari 17

\o${6

PEMAHAMAN PERUBAHANPEMANFAATANLAHAN KOTA


SEBAGAIDASARBAGI KEBIJAKAN PENANGANANNYA

Denny Zulkaidi

ABSTRACT

Tle r-esultof plan implementationis rnt always in accordancewith zoning or lancduseplan,


which is the guidancefor developmerx.unnatched considerationsbetweenih" ptonn"r, aid t|i
marketforce's are usually the chieffactor of this deviation Thisarticle reviewi theproblems of
urban lond use change,covering the nature, types,and reasonsfor changes,as'well as tie
impacts of the changes.Two typesof land use changeare presentedto dimonstrate diferent
naturesand impactsofchanges,and to provide consideratiowfor controlling undesirabiLhnd
usechange.

I. PENDAHULUAN nimumkan dampak sampinganyang dapat


merugikan kepentingan umum. Optimasi
PeruntukanlahanataurencanapemanfraUn yang mernuaskansemuapelaku yang terli-
lahanmerupakanacuanutarnadalampeng- bat tidak selalu dapat dicapai. Optimasi ini
aiahansebaranlokasi kegiatandan pengen- juga tidak selalu sdma untuk kisus-kasus
dalianpemanfaatanlahankota. Rencanape- dan lokasi pemanfaatanlahan yang diha-
manfaatanlahan biasanyadijabarkan dari dapi.
rencanasfiuktur kota yang telah ditetapkao
atau yang dituju dengan mempertimbang- Tulisan ini terbagi dalam 6 bagian. Bagian
kan berbagai faktor yang mempengaruhi- pertamaberisi uraian proses pembentukan
n1'a. Meskipun demikian, mengingat ba- dan perubahanpemanfaatanlahan,dilanjut-
nyaknya fakar yang mempengaruhipem- kan denganuraian persoalandalam peru-
bentukanpemanfaatanlahan,makapeman- bahan pemanfaatan lahan kota. Untuk
faatanlahanacapkalitidak terbentuksesuai memberikan gambaran karakteristik dan
denganperuntukanyang direnoanakan. dampakperubahanlahan,uraian berikutnva
menggambarkan 2 tipe kasusperubahanpe-
Pernanfaatanlalun yangtidak sesuairenca- manfaatanlahan di Kota Bandung. Kasus
na merupakangejala umum yang terjadi di pertamaadalalrperubahanpemanfaatanla-
kota-kota yang pesatpertumbuhannya.pe- han yang tidak sesuaidenganrencanatata
rubahanpenanfaatanlahandari peruntukan ruang, dan kasus kedua adalah perubahan
yang direncanakanumumnya disebabkan rgncanatata ruang dan relokasi kegiatan
oleh ketidaksesuaianantara pertimbangan yang mendapattentangandari pelaku ter-
yang men'lrsari arahanrencanadenganper- kait. Selanjutnya diuraikan kerangka pe-
timbanganpelakupasar.Di satusisi, perun- ngendalianperubahanpemanfratan lahan,
tukan lahan harus mempenimbangkanke- dilanjutkan dengan manajemenperubahan
pentinganumum sertaketentuanteknis dan pemanfaatanlahan.Tulisan ini diakhiri de-
lingkunganyang berlaku,sedangkandi sisi ngan pertimbangan penangawrndan pe-
lainnya, kepentinganpasardan dunia usaha rangkat pengendalianperubahanpemanfa-
mempunyaikekuatanyang tidak selalu da- atanlahan.
pat ditahan.Keduafaktor lang seringkaliti-
dak sejalan ini perlu diserasikan untuk Agar rencanapemanfaatanlahanlebih ako-
memperoleh arahan pemanfaatan lahan modatif dan dinamis terhadap perubahan,
yang optimum, yaitu yang dapat meng- perlu dipahami faktor-faktor yang terlibat
1ft6p6dasi kebufuhanpasardenganmemi- dalam perubalnn pemanfaatan lahan.

Jurnal PWK - 108 Vol.lQ No.TJuni 1999


RencanaGrsobut perlu mempertimbangkan pung kegiatanyang ada dalam susunansrs-
kepentingan pasa(, auuan dan ketenfilan tem kegiatan,sementarasistem lingkungan
teknis yang berlaku dan diterapkansecara berkait dengan kondisi biotik dan abiotik
adil dan konsisten, serta mempertimbang- yang dibangkitkanoleh proses alamiah,
kan kepentingan umum. Pada kenyataan- yang borfokus pada kehidupan tumbuhan
nya, ketiga faktor tersebuttidak selaludapat dan hewan, serta proses-prosesdasar yang
sejalan, sehingga perubahanpemanfaatan berkaitandenganair, udaradanmaterial.
lahan akan selalu terjadi sosuaipergeseran
kepentinganfaktor-faktor yangterlibat. Por- Ketiga sistemtersebut selanjutnyamenjadi
ubahanpemanfaatanlahanyang berdampak dasar penyusunanperuntukan lahan dan
negatif perlu dicegahsedini mungkin, kare- penjelasantebentuknyapemanfaatanlahan.
na penang:lnandampak meme ukan biaya Faktor penting yang mendasaripengaturan
yang lebih besar sementaraperubahanpe- ketiga sistemtersebut adalah kepentingen
manfaatanlahan umumnyatidak dapat di- umurn, yang mencakuppertimbangankese-
balik (iteversible). Apabila perubahanpe- hatan dan keselamatan,kenyamanan,efisi-
manfaatanlahanpadaakhimya akandilaku- ensi dan konservasi energi; kualitas ling-
kan, maka kepentinganumum perlu diprio- kungan; persanraan sosial pilihan; dan
ritaskan untuk menghindari ekstemalitas amenitassosial(Chapindan Kaiser, 1979:
negatif yang merugikan masyarakat dan 48-58). Karenaaspek kepentinganumum
kota. tidak selaludiperhatikanoleh semuapelaku
yang terlibat, maka pemerintah menyusun
II. PEMBENTUKAN DAN PERU- sistem perencanaandan panduan sebagai
BAHAN PEMANFAATAN LATIAN cara untuk menataperananpemerintahda-
lam sistemut,rma yarngmompengaruhipe-
Tinjauan ini tidak dimaksudkan untuk manfaatanlahan denganmenggunakanke-
mengkajiteori pembentukandan perubahan kuatan dan ikutan proses politik maupun
pemanfaatanlalan secara lengkap, tetapi kekuatanpasar (Chapin dan Kaiser, 1979:
lebih dimaksudkan untuk menempatkan 60).
perubahanpemanfaatanlahan dalam kon-
teks perkembangankota umumnya.Bagian
ini menguraikansecarasepintasfaktor-fak-
tor yang membentuk pemanfaatanlahan, n--n.-d@!3.-*,

pengertiandan lingkup perubahanpeman- mnd..*.c.f.',rts

faatanlahan,faktor-faktorpenyebabterjadi- El-.+i.io,!.,anr

nya perubahanpemanfaatanlahan,dal per-


soalandalamperubahanpemanfaatanlahan.

2.1 Faktor PembentukPernanfaatanLa-


han

Chapin dan Kaiser (1979: 28-31) menya-


takan bahwastruktur ruangkota sangatber-
kaitan dengan3 sistem,yaitu sistemkegiat-
an, sistempengembangan lahan,dan sbtem
lingkungan(alam).Sistemkegiatanberka-
itan dengan cara manusiadan kelembaga-
annya mengatur urusannyasehari-hariun- t++l-r#_lr-.-l-.-
tuk memenuhi kcbutuhannya dan saling
berinteraksidalamwakhr dan ruang.Sistem
pengembanganlahan berfokuspada pro-
crmhrr t. Pengembanganmelalui TransfoRnasi
ses pengubahanruang dan penyesuaiannya Sumbr: Doxiadig 1968: 4?0.
untuk kebutuhan manusia dalam menam-

Vol.l0. No.ZJuni 1999 Jurnal PWK - 109


2.2 Pengertiandan Lingkup Perubahan bawa dampak yang paling besar terhadap
PemanfaatanLahan lingkungannyakarenakegiatanyang berbe-
da dengankegiatansebelumnya.Perubahan
Perubahanpemanfaatanlahn pada dasar- intensitas untuk kegiatan sejenis memper'
nya merupakangejala yang normal sesuai besar dampak yang telah ada, sedangkan
denganprosesperkembangandan pengem- perubahanteknis bangunanmerupakanpe-
bangankota. Dari dua tipe dasar pengem- langgaranyang paling ringan dampaknya.
bangankota, yaitu pertumbuhandan trans- Umumnya perubahan pemanfaatan lahan
formasi (Doxiadis, 1968),yang berkaitan merupakankombirnsi dari dua atautiga je-
langsung dengan perubahanpemanfaatan nis perubahantersebut.
lahan dalam konteks tulisan ini adalah
transformasi.Pertumbuhanmencakupse- Berhubungpemanfaatanlahan perumahan
mua jenis permukiman baru, termasuk di merupakanproporsi terbesar dalam suatu
dalamnya permukiman yang sama sekali permukiman,makafungsi ini biasanyapa-
baru dan perluasanpermukimanyang ada ling seringdan paling rentanterhadapperu-
(Doxiadis,1968:461),sedangkan transfor- bahanmonjadi fungsi lain yang lebih eko-
masi adalahperubahanmenerusbagian-ba- nomis. Tahapandalam suatu proses peru-
gian permukimanperkotaandan perdesaan bahan fungsi kawasanyang terjadi, teruta-
untuk meningkatkannilai dan tingkat efisi- ma dari perumahanke fungsi baru, adalah
ensinyabagi penghuninya (Doxiadis,1968: sebagaiberikut:
488). Transformasiadalahprosesyang sa- l. Penetrasi,yaituterjadinyapenerobosan
ngat normal karena merupakanbentuk pe- frrngsibaru ke dalam suatufungsi yang
ngembanganyang lebih umum dibarding- homogen
kan denganperluasan.Perluasanhanyater- 2. Invasi, yaitu terjadinyaserbuanfungsi
jadi satu kali, sementaratransformasidapat baru yang lebih besardari tahap pene-
terjadiberulangkali. trasi tetapi belum mendominasifungsi
lama
Perubahanpemanfaatanlahan dapat meng- J. Dominasi, yaitu terjadinyaperubahan
acu pada 2 haI yang berbeda,yaitu peman- dominasiproporsifungsidari fungsila-
faatan lahan sebelumnya,atau rencanatata ma ke fungsi baruakibat besamyaperu-
ruang. Porubahanyang mengacupada pe- bahanke fungsibaru
manfaatansebelumnyaadalahsuatupeman- Suksesi,yaitu terjadinyapergantiansa-
faatanbaru ataslahanyang berbedadengan ma sekali dari suatu fungsi lama ke
pemanfaatanlahan sebelumnya,sedangkan funssi baru.
perubahanyang mengacupadarencanatata
ruang adalah "pemanfaatanbaru atastanah 2.3 Faktor-faktor Perubahan Pemanfa-
flahan] yang tidak sesuaidcnganyang di- atan Lahan
tentukandalam RencanaTata RuangWila-
yah yang telah disahkan" (Permendagri CharlesC. Colby (Nelson,dalam Bourne,
No.4/1996tentangPedomanPerubahan Pe- ed., l97l: 77-78)mengidentifikasi2 gaya
manfaatanLahanKota, ps.Lf). berlawananyang mmpengaruhipemben-
tukan dan perubahanpemanfaatanlahan,
Jenisperubahanpemanfaatanlahanmenca- yaitu gaya sentrifugaldan gaya sentripetal.
kup perubahanfungsi (zse), instensitas,dan Gaya sentrifugalmendorongkegiatanber-
ketentuan teknis massa bangunan (bzl*). pindah dari suatu kawasan[pusat kota] ke
Perubahanfungsi adalah perubahanjenis wilayah pinggiran.Ada 5 gayayangbekerja
kegiatan, sedangkanperubahanintensitas dalamhal ini, yaitu: gaya ruang (mening-
mencakupperubahanKDB, KLB, kepadat- katnya kemacetan),gaya tapak (kerugian
an bangunan,dan lain-lain. Perubahantek- akibat pusat kota terlalu intensif), gaya si-
nis bangunanmencakupantara lain peru- tuasional(arak antarbangunandan aline-
bahanGSB, tinggi bangunan,dan perubah- men firngsionalyang tidak memuaskan),
an minor lainnya tanpa mengubahfirngsi gaya evolusi sosial(tingginyani.lailahan,
dan intensitasnya.
Perubahan fungsi mem- pajak, dan keterbatasanberkembang),serta

Jurral PWK - 110 Vol.lO No.2llJuni1999


status dan organisasi hunian (bentuk dampak/ekstemalitas negatif suatuperubah-
fungsional yang kodaluwarsa, pola yang an pemanfaatrn lahan, seperti kemacetan
mengkristal, dan fasilitas transporasi yang lalu-lintas, berkurangnyakenyamanandan
tidak memuaskan).Gaye sentripetal be- privasi. Oleh karenanya,berbagaikebijak-
kerja menahanfungsi-fungsitertentu di su- sana:rn,strategidan tindakan perlu dilaku-
atu kawasan[pusatkota] dan menarikfung- kan untuk mengendalikanperubahan pe-
si lain ko dalamnya.Gaya ini tedadi karena manfaatanlahanuntuk mengantisipasidam-
sejumlahkualitas dayatarik pusatkota [<a- pak negafifyangmungkinmuncul.
wasanl,yaitu: dayatarik (Iisik) tapak (ku-
alitaslansekapalami),kenyemananfung- Berubahnyapemanfaatanlahan kota, baik
sional (aksesibilitasmaksimum), daya ta- yang direncanakan maupun tidak, dapat
rik fungsional (satu fungsi menarik fungsi menimbulkanbeberapapersoalan.Bila ada
lainnya), dan gengsi fungsional (roputasi kosesuaianantarakebijaksanaanrencarata-
jalan atau lokasiuntuk fungsi terlentu). ta ruangdengankebutuhanpasar,makaper-
ubahanpernanfratanlahan yang direncana-
Selain kedua gaya tersebut,Colby menya- kan dapatberjalandenganbaik. Akan tetapi
dari adanyafaktor lain yang merupakanhak bila yangterjadi sebaliknya,makaakanme-
manusiaunfuk memilih, yaitu faktor 'per- nimbulkan persoalan sebagaimana yang
samaan mtnusiawi' (human equationl. akandiuraikandi sini. Kemungkinanperso-
Faktor ini dapat bekerja sebagaigaya sen- alar perubahanatau pergeseranpemanfa-
tripetal maupun sentrifugal. Misalnya, pa- atan lahan yang dapat terjadi dapat dilihat
jak bumi dan bangunan(PBB) di pusatkota padaTabel 1.
yang tinggi dapat membuatseseorangpin-
dah dari pusat kota Gaya sentrifirgal)kare- Kasustipe 2 dan 3 lebih menarikuntuk dia-
na kogiatannyatidak ekonomis,tetapi dapat mati karenatingkat kesulitanpengendalian-
menahanatau menarik orang lainnya untuk nya hampir sama.Denganmemahamiper-
tinggal (gaya sentripetal)karenakeuntung- soalanyang timbul dalampengendalianpe-
an yang diperoleh dari kegiatannyamasih manfaatanlahankeduakasustersobut,anti-
lebih besardari pajakyangharusdibayar. sipasidapatdilakukansedini mungkin. Ka-
sus tipe la dan tipe 4 umumnyatidak me-
2.1 Persoalandalam PerubahanPeman- nimbulkankonflik dalam pengendaliannya,
faatan Lahan sedangkansifat kasustipe Ib padadasarnya
mirip dengankasus2, yaihr adanyakonflik
Perubahanpemanfaatanlahan sering me- karenaperuntukantidak sesuaidengantun-
nimbulkan konflik antar pihak yang berke- tutan pelakupasar.Selainitu, kasustipe la,
pentingan.Yang dimaksud konflik di sini tipe 2 dan tipe 3 akan lebih banyakmenim-
adalah ketidaksesuaian/ketidaksetujuan an- bulkan pe(anyaan karena umumnya sulit
tara 2 pihak atau lebih terhadapsatuataule- untuk mengatasipersoalanyang mengan-
bih masalah(David, 1995:246).Pihakyang dung konflik. Hal ini sesuaidenganpernya-
menufltut perubalnn pemanfaatan lahan taanDuerk(1993:40), bahwa"lots of good
(developer/investor)biasanya telah mem- quettions are more valuable than a few
perhitungkankeuntunganyang akan diper- 'right' answers."Kasustipe la
dan tipe 4
olehny4 tetapi seringkali tidak memperhi- relatiftidak mengandung konflik.
tungkandampakekstemalitasnogatif terha-
dap pihak lain, atau bila disadaripun ia ti. III. KERANGKA MANAJEMEN PE.
dak mau menanggungnya.Di sisi lain, pe- NGENDALIAN PEMANFAATAN
merintah kota sangatberkepentinganterha- RUANG
dap perubahanpemanfaatanlahan karena
harus berhadapanlangsungdengandampak 3.1 Kedudukan PengendalianPemanfa-
negatif perubahanpemanfaittanlalrantorha- atan Ruang
dap penataandan pelayanankota secarake-
seluruhan.Pihak lain yang menderitaada- Untuk mengembangkan alternatif perangkat
lah masyarakat yang seringkali terkena pengendal
ian perubahanpemanfaatanlahan

Vol.l0. No.?Juni 199 Jrrnal PWK- lll


tahan dan Tuntuta.nPelaku pasar dalam
Tabel l. Hubungan RencanaPemanfaata-n
PerubahanPemanfaatan
hhan

RencanaPeruntukan Tuntutan PemanfaatanLahan dari PelakuPasar


Lahan Berubah Tidak Berubah
Berubah Kasustipe la: Kasustipe 2:
Ada perubahanperuntukanlahan Ada perubahanperuntukan
yang sesuaidengantuntutan lalan, tetapi tidak sesuai
perubahan pemanfaatanlahandari dengankeinginanpelaku
pelaku yangingin mempertaharkan
Kasustipe 1b: pemanfaatanlahanyangada
Ada perubahanperuntukanlahan
tetapitidak sesuaidengantuntutan
perubahan pemanfaatanlahandari
oelaku
Tidak Berubah Kasustipe 3: Kasustipe 4:
Ada tuntutanperubahan Tidak adatuntutan
pemanfaatanlahandari pelaku perubahanpemanfaatan
yangtidak sesuaidengan lahanmaupunrencana
(rencana)peruntukanlahan perubahanperuntukanlahan

perlu dipahami terlebih dahulu cakupan ngantuJuanrencanatata ruang. Contoh in-


yangterlibat di dalampenataanruang,yaitu sentif di bidangekonomi adalahtata cara
perencanaan,pemanfaatandan pengendali- pemberiankompensasi,imbalan,dan tata
an. Apabila perencanaantata ruarg diang- carapenyelenggaraan sewaruangdan urun
gap telah sempumaatau dianggapdapatdi- saham;dan di bidangfisik adalahpemba-
jadikan acuan (meskipun pada kenyataan- ngunansertapengadaansaranadan prasara-
nya tidak selaludemikian),makafokuspe- na, sepertijalan, listrik, air minum,telepon
ngendalian perubahanpeman'faatanruang dan sebagainya. Disinsentifadalahpenga-
akan terletak pada aspekpemanfaatandan turan yang be(ujuan membatasipertum-
pengendaliannya.Perencanaantata ruang buhanataumengurangikegiatanyang tidak
seyogyanya memanfaatkan manajemen sejalan dengan rencanatata ruang, dalam
stratejik dalam perumusandan pelaksanaan bentuk pengenaanpajak yang tinggi, atau
strategiyang diuraikandi bagianberikutnya ketidaktersediaan saranadan prasarana
sehinggamendapatdukungansemuapihak
yangterlibat. Perangkatdalampengendalianpemanfaatan
ruang, terdiri dari perrjinan,pengawasan,
Dalam UU No. 24/1992 tentarg Penataan danpenertiban. Mekanismeperijinan ada-
Ruang,pemanfaatanruang diselenggara- lah usahapengendalianmelalui penetapan
kan secara bertahap melalui prograrn pe- prosedurdan ketentuanyang ketat yang ha-
manfaatan ruang beserta pembiayaannya rus dipenuhiuntuk menyelenggarakan suatu
berdasarkanrencanatata ruang yang telah pemanfaatanruang. Pengawasan adalah
disusun(ps.l5), sedangkanpengendalian usahauntuk menjagakesesuaianpemanfa-
pemanfaatanruang diselenggarakan mela- atan ruang denganfungsi ruang yang dite-
lui kegiatanpengawasandal penertibanter- tapkandalamrencanatala ruang,terdiri dari
hadap pemanfaatanruang. Perangkatken- pelaporan,pemantauan,danevaluasi.Pe-
dali dalam pemanfaatanruang adalah in- nertiban adalah usaha untuk mengambil
sentif dan disinsentif yang rnenghormati tindakanterhadappemanfaatanruang yang
hak-hakpenduduk.Insentif adalahpeng- tidak sesuaidenganrencana,melaluipeme-
aturan yang bertujuan memberikan rang- riksaandan penyelidikanatas semuape-
sanganterhadapkegiatan yang seiring de- langgaran atau kejahatan yang dilakukan

Jurnal PWK - ll2 Vol.lo, No.2[uni 1999


terhadappemanfaatanruangyang trdak se- puti perumusankebijakandan alokasi sum-
suai dengan rencanatata ruan& agar pe- berdaya.Seoaragaris besar,kebijakan me-
manfaatanruang yang direncanakandapat ntpatan piranti untuk pelaksanaanstrategi,
terwujud, terdiri dari sanksi administresi, dan dapatrnencakuppanduan,metoda,pro-
sanlai pidanr, dan sanksi perdata yang sdur,aturan,bentuk dan praktek adminis-
diatur dalan peratumn perundanganl4ang trasi yang spesifik, yang ditetapkan untuk
berlaku. menunjangdan mondoronghasil sesuaitu-
juan yang dinyatakan(David, 1995:243).
3.2 Manajemen Stretejik dalam Peren- Kebijakanini menetapkanbatasan,kendala,
canaanPemanfaatanLahan dan limit jenis-jenis tindakan administratif
yang dapat digunakanuntuk memberi im-
Penangananperubahanpemanfaatanlahan balan dan sanksi, serta menjelaskan apa
dapatsaja drtanganilangsungsecamopera- yang dapaUbolehdan tidak dapat/tidakbo-
sional di lapangan,totapi akan jauh lebih leh dilakukan.
baik tiila didasarkanpada manajemonstra-
tejik. Manajemen stratejik adalah ilmu Berdasarkanuraiantersebut,rencanaperun-
dan seni perumusan,pelaksanaandan eva- tukanlahanmerup:ikanbagiandari pelaksa-
luasi keputusanyang membuatsuatuorga- naan strategi. Sebagaiatumn yang meng-
nisasi dalam menoapaitujuan yang ditetap- alokasikanpemanfaatanruang, Kaiser, dkk
kan (David, 1995:4). Manajemenini terdiri (1995) menyatakanbahwa rencanaperun-
dari 3 tahap, yaitu perumusanstrategi, pe- tukan lahan dimaksudkan untuk mempe-
laksanaanstratogidan ovaluasistrategi. ngaruhiarahperubahanpemanfaatanlahan.
Upayaini dilaksanakanmelalui penlusunan
Unsur-unsuryang perlu dirumuskansecara dan pelalaanaankebijaksanaandan rencana
tegas(bukankaku) dalamperumusan stra. pemanfaatanlahan,pemeriksaandan perse-
tegi (strategy formulatian) adalah visi, tujuan proyek pembangunan,rekomendasi
misi, tujuan, dan strategi.Rumusanvisi, program peningkatanmodal; dqn melalui
misi dan tujuan pengembangansuatu ka- peranserta masyarakatdalam pengambilan
wasan atau kegiatan didasarkanpada per- keputusan dan penyelesaian persoalan
timbangankondisi ideal yang ingin dicapai (Iftiser, dkk, 1995:35-6).
di masadepan,sedangkanrumusanstrategi
berganlwg padahasil aralisis kel atan dan Cara apapun yang diterapkan baru dapat
kelemrihanintemal kawasarVkegiatan yang efektif bila didasarkanpadakenyataanpro-
dimiliki, serta peluang dan ancaman/tan- ses pembangunanyang terjadi yang meru-
tanganekstemalyang dihadapi.Analisis ini pakan suatu perangkatkeputusandari ber-
lebih dikenal dengannama analisis SWOT bagai pelaku yang terkait. Oleh karenanya,
(strenghx, weaknesses,opportunities and setiappengendalianatau kebijaksanaanpu-
threats\. Keklatan dan kelemahtn meru- blik yang akan diterapkan harus mampu
pakan kegiatan/faktordalam suatu organi- mempengaruhisetiap keputusanyang akan
sasi yang dapat dikendalikan, sedangkan diambil oleh para pelaku pembangunan
peluang dan ancaman umumnyaadalah (LPP,leer).
kegiatan/faktor di luar kendali organisasi
yang dapatmengurrtungkanatau merugikan 3.3 Model Manajemen Perubahan Pe-
suatuorganisasi(David, 1995:9-10). manfaatanLahan

Setelah strategi pengembangankawasan Secarasubstantif,dalam menanganiperu-


ataupun kegiatan dirumuskan, selaqiutnya bahanpemanfaatanlahan, perencanaharus
beralih ko tahap pelaksanaanstrategi. Ke- berurusandengantiga jenis nilai lahan.yang
berhasilandal4m perumusanstrategi tidak amatkuat, yaitu nilai sosial,nilai nilai pasar
menjamin berhasilnyapolaksanaanstrategi (ekonomi),dan nilai ekologi (fisik) (Kaiser,
(David, 1995:238). Pelaksanaanstrategi 1995 42-3).Nilai sosial lahan memandang
(slrategJ, inple entat'nn), ada yang me- pernanfaatanlahan sebagaifasilitator pola
nyebutnya manajemen operasional, nreli- kegiatan dan aspirasi sosial yang di.

Vol.10. 1999
No.2/Juni JurnalPWK-ll3
inginkan, sedangkannihi pasar meman-
dangpemanfaatanlahan sebagai modiake-
untunganreal estat. Nilai ekologi meman-
dang pemanfaatanlahan sebagaldrcaman
potensial terhadap hngkungan yang harus t'l-86;fi"s-"'*9
dikurangi.Masing-masing nilai mempunyai
beberapateori yang menjelaskanpengaruh
masing-masingnilai terhadaplahan(Kaiser,
dkk.,1995:42-51).

Manajemen perubahanpemanfaatanlahan
yang meqiadi tanggungjawab pemerintah
daerah bergantungpada kemampuanme-
madukanpemanfaatanlahan,perubahanla-
han daripandanganekologislahanke dalam
sistomyang berimbang(Iftiser, dkk, 1995:
5l). Model pertamaadalahdenganmema-
sukkan perhatian struktural dari toori-te-
ori ekologi manusiadan ekonomipolitik ke
dalam konsep pemanfaatanlahan. Kaiser Grtn}.r 2:Mdiijrnerl Perubahn Pmanfsatanl,rh.n sebagai
B.!Bl0 Bakaki Tigd
menganggapketiga nilai di atas sebagai3 s||mbc!r Ksirer,dl*(1995: 52)
kaki yang diperlukan oleh sebuahbangku
agar dapat berfungsi (Gambar 2). Model
ini memandangbahwa pengelolaanperu-

6";.il
bahanpemanfaatanlahanperlu mempertim-

w
bangkankedudukannilar sosial, nilai pasar
dan nilai okologi secara tepat; proporsi
yang s: na, dan keterhubunganyang tepat.
Bila tidak ada koterpaduanstruktur kotiga
nilai tersebut,maka tidak mungkin menye- o('
lesaikankonflik pemanfaatanlalun melalui
proses manajemen lahan (Kaiser, dkk,
1995:52).

Model kedua adalah musynwarah pcren-


crnnan Qtlanning discoursel yang meng-
anggaprencanapembangunandapat berha-
siljika rencanadidukung,dipahamidan 'di-
miliki' oleh masyarakat,dan diikuti dengan
progr:unyang sistematikuntuk memastikan Gembrr3:Model MuryawarafiPorncanaaiiIntcfaksi
rencanay:urg disepakati digunakan dalam di ar af! PelokuPernanfa&tan
t Etr
Sombcr: Kairer,dkk (1995;54)
pengambilankeputusanoperasional.Model
ini menganggapperlunyapertukaraninfor-
masi antar pelaku yang terlibat dalampom-
bentukan pemanfaatanlahan (Gambar 3) I pertukaran informasi, peraflsefta, pe-
untuk memperoleh solusi bagi kebutuhan ngaruhdanusulansecaraGratur
dan persoalanpembangunan.Untuk keber-
hasilannya,modol ini memerlukan(Kaiser, Selainkemampuan teknisdan analitis,mo-
dkk, 1995:53) dol ini harus didukung oleh penyuluhan
. musyawarahantaramasyaralot dgngan masyarakat,tawar-menawar,persuasi,dan
pengembangyang berorientasi pasar, imbal balik. Hasil musyawarahini selan-
pemerhati manfaat sosial, dan pejabat jutnya dituangkanke dalam rencana,kebi-
pemerintahdaerah; jaksanaan,dantindakanpengembangan.

Jurnd PWK - 114 Vol.l0. No.z[uni 1999


3.1 Manrjcmen Konflik PcrubehanLa' siasi, forum negosiasidan intensitas kon-
han flik.

Selain perbedaandalam substansiperubah- Teknik Negosiesiini terdiridari:


an, sengketapemaifaatanlahan daparpula L Negosiasilangsung: pihak yang ber-
dilihat dari porbedaanintensitasketidakse' sengketa berkumpul untuk memecah-
pakatannya.Godschalk (1992, dalam Kai- kan persoalanmerekasendiri.
ser dkk, 1995: 464) menguraikan3 tingkat 2. Brntuan fasilitas: pihak ketiga mem-
intensitaskonflik sebagaiboikut: bantuprosesnegosiasimolalui penyedi-
l. Isyu: persoalan teknis menpngkut aanprosedur,komunikasidan logistik.
tingkat kotidaksepakatansodang dapat 3. Mediasi: pihak ketiga membantudalam
diselesaikandengannogosiasiinformal hal prosesdan substansi,bertemu de-
atau fasilitas di antara perencanadan nganmasing-masingpihak secaratelpi-
pihak yang terlibat dalam pross atau sah maupun lengkap untuk mencapai
organisasi semi formal, seperti pokja/ sitr.rasiyang menguntungkanbagi se-
satg:ls. muapihak.
2. Sengketa: islu tak terselesaikanyang 4. Arbritrasi (perwasitan): hakim atau
dipolitisasi dan diperpanas menjadi panelmendengarkeduapihak yang ber-
tingkat intensitas ketidaksepakatan songketadan mengusulkansolusi. Bila
yang lebih tinggi sehinggaperlu nego- arbitmsi ini tidak mengikat, usulan so-
siasi atau mediasi formal yang meli- lusi tersebutdapatditerima atauditolak,
batkan perencana, pejabat trpilih tgtapi bila mengikal maka solusi terse-
(DPRD), dan pihak yangtrlibat. but bersifatfinal.
3. Buntu: sengkota yang menyangkut
tingkat ketidaksepakatanyang sangat Forurnpenyelesaiansengketadapatberben-
tinggi, di mananiat baik saja tidak lagi tuk pertemuaninformal antara perencilna,
berhasil sehinggamomerlukanarbitrasi pengembang,dan masyarakatsampai de-
formal dalam dengar pendapataau si- rpganheanng yang diselenggarakanoleh
danguntuk penyelesaiannya hakim atau pengacaraberdasarkanprosodur
yangtetap.Padatahapawal, sengketadapat
Konflik pemanfaatanlahan torsebut mo- diselesaikanmelalui review usulan proyek
merlukanteknik dan forum negosiasiyang di kantor perencanaataudiskusi denganba-
berteda. Kaiserdkk. (1995:462-5) meng- dan perencana(Bappedaatau Dinas Tata
usulkansuaturancangansistemmanajemen Kota). Jika ini tidak memecahkanpersoal-
konflik yang didasarkanpada teknik nego- an, makajenis forum selanjutnyaadalah:
l. Kelompok kerja: satgas atau kelom-
ronur
pok kerja khusus yang dibentuk untuk
IECI{{OIIE
foix uTY menanganikonflik yang lebih rumit.
2. Antar organisasipemerintah:pejabat
yang dipilih rakyat (DPRD) dapatmen-
jadi pihak netral yang melakukannego-
siasi dan mediasiuntuk sengketayang
rumlt.
3. Dengar pendrpat (hearing)lpengadil-
an: forum penyolesaiansecarahukum
dan cenderutg tidak lagi bersifat nego-
siasi.

l3tD! Oi.!d. InP|l|. IV, STUDI KASUS PERUBAHAN PE.


@|{rucr |Illro|glY MANFAATAN LAIIAN
G.mbrr 4:Kaitan Pendekalrndrhm Mlnajerncn Kor lik
Sumber: Kais., dlJ. (1995: 464) Uraian pada bagianini dimaksudkanuntuk
memberikangambarannyatayangterjadi di

Vol.10, No2/Juni 1999 Jurnal PIVK - ll5


lapangan dan memberikan gambarat por- daganganjeans yang dimulai pada tahun
ubalnn pemanfaatan lahan, faktor-faktor 1984. Kegiatanini meningkatpesat sejak
yang mempengamhinya, dan persoalan tahun 1987sehinggasaatini terbentukcitra
dampakyang timbul. kawasansepanjangjalan tersebut sebagai
pusatperdaganganjeans(Alrahman,1989).
Studi kasus yang disajikan ini terdiri dari
kasus perubahanpemanfaatanruang yang Untuk mengendalikankawasanyang meng-
tidak sesuaidenganperuntukanlahan (ka- alami penetrasikegiatankomersialyang pe-
sustipe 3 padaTabel 1) dankasusperubah- sat, Pomda Kodya Bandung menerapkan
an peruntukan(dan rencanarelokasikegiat- peraturanperubalnn pemanfaatanlahan de-
an lama) yang tidak mondapatdukungan ngankontrak bersvarat.Syarat-syaratdalam
pelakuyangterkait (kasustipe 2 padaTabel kontrak bagi para pengusahaberupa keha-
l) di Bandung.Studi kasuspertamaadalah rusanuntuk(Priohutomo,1988:23):
perubahanpemanfaatanlahan yang rordiri r mengurangikemacetanlalulintas di se-
dari kbsus Jl. Ir. H. Juanda,Jl. Merdeka, kitar lahanusahanya
dan Jl. Cihampelas;dan studi kasus kedua . menjamin keamanan dari kebakaran,
adalah perubahanporuntukanperdagangan panik dan lain-lain
primer menjadijasa dan hiburandi Jl. Ciba. r mengurangigangguanterhadappendu-
dak yang diikuti dengan ronoanarelokasi duk sekitar
kegiatanperdaganganprimer dari jalan ter- . tidak mengganggudan monghalangica-
sebutke PasarInduk Caringin di Jl. Sukar. hayamataharidan udara
no-Hatta. Studi kasus-kasusini hanya me- r menghindari ponggunaan lahan yang
rupakansejumlahkecil dari kasuspengen- terlalu padat
dalian pemanfaatanlahankota di Indonesia. . menyediakankemudahandan penam-
punganuntuk parkir
4.1 Studi Kasus Tipe 3: Jl. Ir. H, Juan- . menyediakanruang terbuka dan fasili-
da, Jl. Merdeka' dan Jl. Cihampelas tas pelayananumum

Latar Belakang. Pergeseranpemanfaatan Gambaran perubahan. Pengamatan oleh


Iahandari fungsi perumahanke fungsi lain Priohutomo (1988)di ruas Jl. Merdekadan
yang berorientasi okonomi borlangsungdi Jl. Ir. H. IuandasampaiSimpang Dago an-
beberapabagian kota Bandung, terutarur tara 1970-1987dan pengamatanSafariah
yang dilalui jalan utama. Pergeseranyang (1999)di ruasJl. Ir. H. JuandaantaraJl. RE
dikenal dengan gejala ponetrasi ini telah MartadinatadanPasarSimpangantara 1979
mengubah ftrngsi bangunan dari rumah -1999 menunjukkanbesamya perubahan
menjadi toko, rumah makan, pasar swala- pemanfaatanlahan yang diikuti perubahan
)an, kahtor, dll. Selain pertambahanunit massadan intensitas bangunan.Laju per-
kegiatankomersial di Jl. Ir. H. Juandadan fumbuhankegiatankomersialadalah0,51
Jl. Merdeka yang cenderungmakin besar ha/thn, dongandominasikegiatanjasa per-
dari sahrperiodeke poriode lainnya (1970- kantorandan perdagangan.Sebarankegiat-
1999) (RM Miyazaki. RM Panineungan, an ini cenderungmengelompok.Perumahan
RM Coca, RM Wendy's, Plaza Puskopad, yang telah berubah menjadi kegiatan ko-
PlazaDago, MM, dlD, terjadijuga perubah- mersialcenderungtetap kogiatankomersial,
an dari satu kegiatankomersialke kegiatan meskipun jenisnya dapat berubah-ubah.
komersial lain akibat tutup-bukanyakegi- Perubahantersebutumunya diikuti dengan
atan (Toko Buku Alumni menjadi Bank perubahantata massa dan intensitas ba-
Centris yang kemudian dilikuidasi, Bank ngunan, meliputi muka bangunan (857o),
Industri dilikuidasi, dll.), dan berpindahnya perkerasanhalaman(?87") tinggi bangunan
kepemilikan/manajemen(Gelael menjadi (417d,danluaslantaibargunan(597o).
Superindo).
Parapedagangdi Jl. Cihampelasberpenda-
Jl. Cihampelas yang awalnya didominasi pat bahwaperumahansudahtidak sesuaidi-
perumahanberubah menjadi kawasanpor- portahankandi jalan tersebut (Alrahman,

Jurnal PWK - 116 Vol.l0. No.2/Juni1999


l9E9). Pertimbangannya adalah supaya r kurangnyafasilitas parkir akibat terba-
jumlah toko bertambah(59,17o),suasanati- tasnya lahan dan tingginya jumlah pe-
dak sesuailagi untuk perumahan(31,8olo), n8uryung
akibat perkembanganperdaganganjeans . kemacetanlalulintas akibat keluar-ma-
(18,27o)semakinindahjika semuamenjadi suknya kendaraan dan adanya parkir
perdaganganjeans (l 8,27d, pengembangan padabadanjalan ,
obyok wisata (13,2o/o),darrmempermudah ' semrawutnyakesanvisual, dal
orang belanja tanpa ke pusat kota (9,17o). . adanyaprosesperubahansecarakonti-
Sebagianlagi menganggapperumahanper- nyu di koridor tersebut(efek domino)
lu dipertahankankarem'life cyde' prda-
ganganjeans pendek(20o/"),supala lebih Darnpak ekstemalitas negatif lainnya ada-
khas (5070),dan lebih nyaman(50%o).Kon- lah nilai korugian masyarakatakibat per-
sentrasi pedagangjoans di Jl, Cihampelas tambahantarikan lalu-lintas pada jalan-ja-
tidak dianggap sebagai pesaing, sekitar lan di sekitarnya.Kawuryan(1991) mem-
84,4% malah monganggap penting dan perkirakannilai kerugianmasyarakatakibat
62,5Ysmsnganggapmenguntungkan. pembangunanPlaza Bandung Indah (PBI)
di Jl. Merdekaberdasarkanpeningkatan/se-
Faktor-faktor perubahan.Gaya sontripe- lisih volume kendaraan, rata-rat4 waktu
tal yang menarik kegiatankomersialke ko- perjalanan,dan biaya operasikendaraanse-
ridot Jl. Ir. H. Juandadan Jl. Cihampelas belumdan sesudahdibangunnyaPBI adalah
adalahdayatarik fisik (alur hijau dominan, lebih dari Rp. 600 juta pert*rlun.
keadaan udara), kenyamanan fungsional
(fungsi jalan, lintasan angkutanumunq le- Dampak lainnya adalah adanyarevisi ren-
bar badanjalan, kondisi jalan baik, jank canagunalalna, yang dapatdianggapseba-
dekat terhadappusat kota, menghubungkan gai logalisasipenyimpanganrencanakota.
BandungUtara dan pusat kota), dava tarik Bila pada RBWK WP Cibeunying 1985
fungsional(kegiatanpendidikan,perkantor- rencanaguna lahan ruasjalan tersebutada-
an, dan perdagangan,terutamajeans di Jl. lah perumahandan bangunanumum, pada
Cihampclas),dan gengsi fungsional (kons- RDTRK WP Cibeunying2003 diubahmen-
tnrksi dan kondisi bangunanbaik, tipe ba- jadi jasa dan perkantoran. Selain untuk
ngunan dan kawasan golongan atas, nilai mengakomodasi perubahanpemanfratanla-
prestisius, prospek pemasaran)(Priohuto- han, kegiatanjasa dan perkantorandiharap-
mo, 1988;Alrahman,1989;Safariah1999). kan mongurangi bertambahnya kegiatan
perdaganganyang membangkitan tarikan
Dampak perubahanpemanfaatanlahan. perjalananyang tinggi. Kebijakan tersebut
Dampak perkembanganpenetrasi tersebut tetap tidak dapat mencegahterjadinya per-
di satu sisi dapatmenguntungkan, tetapiju- ubahanpemanfaatanlahan ke kegiatanko-
ga dapatmerugikan.Selain mengurangibe- mersial, tetapi paling sedikit akan mengu-
ban pusat kota dan momperluaslapangan rangi tarikan lalulintas karena kegiatan
ke{a, gejalatersebutjuga menurunkankua- perkantorantidak menarik lalu-lintas seba-
litas lingkungan perumahan,mengubahpo- nyak kegiatanperdagangan.
la pergerakan,dan meningkatkanarus lalu
lintas. Pengendalianyang dilakukan dapat 4.2 Studi Kasus Tipe 2: Jl. Cibadak -
dikatakantidak efektif karenakegiatannon- Bandung
perumahanterus beriambah.Dampak dari
penetrasiini antaralain (Priohutomo,1988; Latar belakang. SesuaidenganRUTRK
Alrahman,1989;Safariah1999): Bandung2005 yang direvisi, perdagangan
' pola pemanfaatanlahan tercampurde- grosir alat tulis dan rumahtanggadi Jl: Ci-
ngan bangunantidak beratumn akibat badakakandipindahkanke PasarInduk Ca-
perubahanmuka danjenis bangunan. ringin(PIC).AlasanPemdaadalahJl. Ciba-
' besamyatarikan pongunjung,terutama dak tidak sesuai lagi untuk perdagangan
oleh kegiatanperdagangandan perkan- grosir karenasulit mcngembangkansektor
toran. tgrsebutsecaraefisien, dan keberadaannya

Vol,10,No.2/ftni 1999 Jurnal PWK - l17


telah menimbulkan persoalantransportasi- membangusebuahPasarInduk, dan Pemda
Rencanaini dituangkandalam SK Waliko- bertanggungjawab memindahkanpedagang
tamadyaBandungNo. 082 Tahun 1992teln- grosir komoditaskelontongdan hasil bumi
tang PenertibanUsaha Grosir, Distributor, ko PasarInduk tersebut.Pemdajuga harus
dan PenyalurUtama Banng KebutuhanPo- menjamintidak ada pordagangangrosir lain
kok dan Kelontong dalamradius l0 Km da- dalamradiusl0 km dari PIC (danPIG).
ri PIC dan Pasar Induk Gedebage(PIG).
Padaintinya SK ini berisi rencanapemin- P.emda Kota Bandungtemyatatidak konsis-
dahanlokasi usahagrosir untukjenis komo- ten dalammenjaminmonopoli lokasi usaha
diti kolontong dan hasil bumi di Kota Ban- grosir sesuaiperjanjiandenganmengijikan
dung. Dari I l0 pedaganggrosir di Jl. Ciba- berdirinya 3 pasar modem di Jl. Sukamo-
dak, berdasarkanRUTRK yang direvisi ha- Hatta yang masih beradadalam radius l0
nya 68 pedagangsaja yang akan dipindah- km dari keduapasarinduk (Makro, SM dan
kan, yaitu yang terletakantararuasJl. Asta- Alfa). Kondisiini juga menyebabkan Pem-
naanyai dan Jl. Oto Iskandardinata.Selan- da tidak berhasil memindahkanpedagang
jutny4 kawasansekitar Il Cibadakditetap- grosir dari Jl. Cibadakkarenatingginya re-
kan untuk kegiatanjasa dan hiburan.Untuk siko berdagangdi lokasi PIC. Ketidakkon-
mendukungpembangunanPasarInduk ba- sistenanPemdadalammematuhiisi Peljan-
ru, PemdabekerjasamadenganKoppas. jian Kerjasamaini merupakansebabutama
tidak berhasilnya pemindaha"npedagang
Perubahanperuntukan ini ditentang oleh grosirdari Jl. Cibadakke PIC.
pedagangyang telah berdagangsejak awal
1970-andi lokasi tersebut.Ini menimbul- Dampak RencanaPerubahanPeruntuk-
kan konflik antara PomdaKodya Bandung an Lahan. Konflik ini menghambat pemin-
denganpedaganggrosir di Cibadaksehing- dalran kegiatan perdagangangrosir dari Jl
ga pemindahantersebuttertundalebih dari Cibadakke PIC. Selainitu akibattidak ber-
3 tahundari batasyangdirencanakan. hasilnya pemindahanpedaganggrosir ke
PIC, makaKoppasharusmenanggungdana
Faktor-faktor resistensiperubahan per- pinjamandalamjumlah yang cukup besar.
untukan. Sidabutar(1996)mengidentifika- Solainitu, bangunanyang seharusnyasudah
si gaya sentripetal utama di Jl. Cibadak terjual,saatini belumterisipenuh.
yang menyebabkanpedagangdi Jl. Cibadak
engganpindah ke PIC, yaitu konsumente- 4.3 Kesimpulan
lah ter.biasadatangke Jl. Cibadak (gengsi
funesional).Selainitu, keenggananparape- Pergeseranpemanfaatanlahan merupakan
dagangpindah ke PIC karenalokasi terse- prosesalamiah yang dipengaruhioleh per-
but mempunyai gaya sentrifugal yang timbangan keuntungan ekonomis dalam
menghambatkepindahan pedagang,yaitu memilihlokasi.Seringkalipertimbangan in-
besarnya biaya pemindahankegiatan dan dividu tersebuttidak mempertimbangkan
tingginya risiko berdagangdi PIC (gaya kepentinganumum atau masyarakatyang
evolusi sosial), serta lemahnyagaya sentri- lebih luas alat peratvranyang berlaku. Da-
petal PIC, yaitu lokasi kurang strategis(ke- lam hal perubahanpemanfaatanlahantidak
nyamananfunesional). sesuaidenganrencanaperuntukandan/atau
merugikanmasyarakatumumnya,maka pe-
Selain alasan yang dikemukakan s@ara merintah harus mempunyaiprosedur yang
eksplisit, ada pula alasan yang tidak dike- jelas danefektif untuk mengendalikanperu-
mukakan tetapi turut membentuk,bahkan bahantersebut.
mungkin lebih mendominasikonflik terse-
but. Alasan implisit Pemdaadalah adanya Dari pengamatanyang terjadi di Jl. Ir. H.
Perjanjian Kerjasama PembangunanPIC Juanda,Jl. Merdeka,dan Jl. Cihampelas,
antarapihak Pemdadenganpihak Koperasi pergeseranpemanfaatanlahan telalr meng-
Pasar(Koppas)Induk Caringin.Dalam per- ubah citra lingkunganperumahanyang asli.
janjian torsebutKoppasbertanggungjawab Jl. Ir. H. Juandasaatini lebih dikerul seba-

Jrrnsl PWK - 118 Vol.l0, No.UJqni 1999


gai kawasan komersial meskipun proporsi l . Perlunyapengfidalian pemanfaatanla-
pemanfaatanlahanperumahanmasihdomi- han yangtegas.
nan. Kemacotanlalu-lintas lebih seringter- Bila suatukawasanditetapkanuntuk ti-
jadi terutamapadajam-jam sibuk sorehari. dak berubah,maka semuapermohonan
Pergeseranpamanfaatanlahan pada dasa.r- pemanfaatanlahan yang tidak sesuai
nya dapatterjadi akibat kurangtgasnyape- peruntukan harus ditolak. Pemberian
ngendalian pomanfaatanlalnn. Bila satu ijin atau persetujuanterhadap permo-
kegiatan yang tidak sesuai denganperun- honan pomanfaatanlahan yang tidak
rlkan lahan diijinkan, maka kegiatanlain- sesuaidengan rencanaperuntukan la-
nya akan menuntut perlakuanyang sama. han akan menarik kegiatanlairmya un-
Oleh karenanya,jika memangtidak akan tuk berkembangdi lokasi tersebut.Seti-
ada perubahanperuntukanlahan,maka dis- ap perubahanpemanfaatanlahan yang
pensasiiiin untuk firngsi yang tidak diren- torjadi tanpaproseduryang benar,harus
canakanharus ditolak. Pemikiranmengenai dikenakan sanksi secara tegas dan
pongondalianpemanfaatanruang ini harus transpafim.
mempertimbangkanjangka panjang dan Perlunya konsistensidalam pelaksana-
menyeluruh.Keuntungansesaatyang tidak an kebijaksanaan pengembangan kota.
berlanjut hanya akan menimbulkankesulit- PemerintahDaerahharus konsistenda-
:!n mengatasinyadi masadepan. lam menjalankan kebijaksanaan pe-
ngmbangankota yang telah digaris-
Untuk mengurangiperkembanganpergeser- kan. Kebijaksanaanyang berubah-ubah
an pemanfaatanlahan perdaganganyang akan menyulitkaninstansi yang berwe-
menarik bangkitanperjalanansangathar, nang dalam pengendalianpenu,nfaatan
PemdaKodya Bandungmembatasikegiat- lahan untuk melakukan pengawasan
an komersialyangdapatdikembangkan,ya- dan pengendal ian pemanfaatanlahan.
itu hanya perkantoranbaru yang diijinkan. Selainitu, apabilaPemdamembuatper-
Walaupun kebijaksanaanini tidak efektif janjian khususdengansuatu pihak, ma-
untuk menahanpergesgranpqnanfaatanla- ka sebagaisatu lembagapemerintahan,
han, paling tidak dampaknegatifnyaterha- Pemdawajib memenuhiperjanjian ter-
dap kepadatanlalu-lintas dapatdikurangi. sebuttanpadipengaruhioleh perubahan
pejabat pemerintahantrkait. Kebijak-
Untuk kasus perubahanperuntukan lalnn sanaanpemerintah merupakanproduk
yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah, instansi, bukan produk pejabat. Oleh
perlu dipertimbangkan dukungan pelaku karonanya,setiapperubahankebijaksa-
yang akan terkena dampaknyadan kese- naanpemerintahharus merupakanper-
suaian dengan kebijaksanaanyang konsis- timbangandan keputusanlembagape-
ten. Dalamhal perubahanperunhrkanlahan, merintahantersebut.Jika kedua hal ini
terutama yang bemilai ekonomis seperti tidak diindahkan, maka rencana pe-
perdagangangrosir di Jl Cibadak-Bandung, ngembangankota yang dilaksanakan
perlu dipertimbangkan kelangsungandan oleh Pemda tidak akan mendapatdu-
risiko usahaparapelakuyang terkenadam- kunganmasyarakat.
pak. Bila Pemdatidak dapatmenjaminusa- J. Porlunyakualitas dayatarik bagi lokasi
ha di lokasi yang baru, makakecil kemung- baruyalg alan dikembangkan,
kinan kegiatan ekonomi tersebutakan pin- Berbagai faktor mempengaruhipeng-
dah ke lokasi baru. Kondisi ini akan lebih ambilan keputusandalam pemanfaatan
parahlagi jika Pemdatidak konsistendalam lahan,tetapi faktor yang utamamerupa-
menjalankankebijaksanaanpengernbangan kan faktor-faktor yang termasukdalam
kota, gaya sentripetal,yaitu kualirasdaya ta-
rik yang ditawarkan oleh suatu lokasi.
4.1 Pelajaranyang Dopat Diambil Oleh karenanya,untuk menarik suatu
kegiatan ke lokasi yang direncanakan,
Beberapapelajaranyang dapatdiambil dari perlu dibuat kualitas daya tarik tapak
ketiga kasusdi atasantaralain: yang kondusif untuk kegiatan terkait.

Vol.10,No.?Juni 1999 Jurnrl PWK- ll9


Kualitas ini tidak hanyadalamhal fisik tanganseportiapa yang paling efoktif. Da-
dan prasarana tetapi juga mempertim- lam penanganan perubahanpemanfaatanla-
bangkankeberhasilandan risiko usaln, han, campur tangan pomerintah ini paling
kemudahanpengembanganusaha, dan sedikit adalah dalam perlindungan kepen-
insontif kegiatan. tingan masyarakatumum; pengaturankegi-
4. Perlu dikembangkaninsentif dan disin- atan sektor swasta melalui kendati ad-
sentif untuk pengendalianpemanfraun ministratif, inssntif dan disinsentif seperti
lahan. pajak, harg4 peruntukanlahan, pencegahan
Untuk mengurangi pormintaan peru- gangguan;serta faktor produksi. Monurut
bahanpemanfaatanlahan,porlu dikem- pongamatanDevas dan Rakodi, pada ke-
bangkanberbagaidisinsentif yang dite- nyatilarmya banyak campur tangan peme-
rapkan secara tegas dan transparan. rintah dalam pembangunankota justru ti-
Disinsentif perlu dikenakan pada ka- da& tpat dan tidak memuaskan.Di sam-
wasanyang pemanfaatanlahannyaber- ping itu, lvlattingly (dalamDevasdan Roka-
keinbangtidak sesuaidenganperuntuk- di, eds, 1993:ll3) menyatakanbahwake-
an sebagaigaya sentifugal, yaitu gaya gagalan pengendalianpemanfaatan lahan
yang mendorong kegiatan keluar dari disebabkantrdak didukung oleh kemauan
kawasantersebut.Untuk muurik kegi- politik dan dukunganmasyarakatyang me-
atan ke lokasi yang direncanakandi- madai.
kembangkaq perlu dipertimbangkan
berbagaiinsentif sebagaigaya Bentripe- Beberapapertimbangandalam penanganan
tal bagi kawasantersebut. kasus porubahanpemanfaatanlahan dapat
didasarkanpadaprinsip di bawahini:
V. PERTIMBANGAN PENANCAN. l. Prioritrs
AN DAN PERANGKAT PENGEN. Penanganan kasusperubahanlahan se-
DALIAN PIRUBAHAN PEMAN. harusnyaberorientasipada kepentingan
FAATANLAHAN umum, Semakin tinggi/luas skala ke-
pentinganumum, semakin tinggi ting-
5.1 BeberapaPertimbangen kat prioritasnya. Indonesia pun telah
mempunyai ketentuan yang berkaitan
Pertanyaanmendasaradalahapakahpeme- denganpenyediaanlahan untuk kepen-
rintah harus campur tangan dalam proses tingan umum, yang diatur dalam Kep-
pembangunankota, atau mombiarkannya pres No. 55/1993 tentang Pengadaan
diatur oleh kekuatanpasar.Jika pemerintah Tanah bagi PelaksanaanPembangunan
harus campur tangan, apakah pemerintah untuk KepentinganUmum. Sebuahayat
mempunyai keterampilandan kemampuan Sansekertakuno menunjukkanpertim-
untuk campur tangandalam prosespemba- bangan kepentinganumum dalam pe-
ngunan agax memporolehhasil yang lebih nyusunan prioritas sebagai berikut
baik? (Doxiadis,1968:4l l):
"Untuk keluarga, korbankan per-
Banyak pihak berpendapatbahwa peme- orangan
rintah harus campur tanganuntuk mengen- Untuk komunitas,korbankankelu-
dalikan dan menatakeadaandenganalasan arga
kogagalan mekanisme pasar menciptakan Untuk nogara,korbankan komuni-
hasil yang tidak memuaskanmasyarakatse. tas
oara keseluruhan, antara lain kegagalan Untuk jiwa, [korbankan] seluruh
menghasilkanhasil sosial yang tidak di- dunia"
inginkan, munculnya ekstemalitasnegatif,
dan ketidakmerataanpelayanan(Devasdan 2. Penyembuhao(Curative)
Rakodi, dakm Devas dan Rakodi, eds., Pertumbuhansuatu kegiatanatau peru-
1993:3l-3). Dengandemikian,pertanyaan bahanpemanfatanlahan yang tidak di-
borikutnya adalah sejauhmarmpemerintah rencanakanatau diinginkan dapat di-
perlu campur tangan, dan bentuk campur analogikandenganpenyakit padatubuh

Jurnal PIVK - 120 Vol.10.No.?Juni 199


manusia.Salahsatu upAyauntuk mem- bangan,karona selalu ada perlawanan
perbaikinya adalah donganmetoda pe- dalammotodapenyembuhandan terlalu
nyembuhan dan pembedahan.Sering sulit untuk melakukanpencegahanda-
kali, padasaatmooda penyembuhanini lam pertumbuhanpermukimanyang di-
dilaksarnkan, penyakit telah mencapai namis tanpa mengetahuiarah porkem-
taraf yang sangatparahdan berbahaya. banganrya. Oleh karenanya, metoda
Salahsatucontohmetodaini adalahpe- lang paling baik bagi permukirnanada-
remajaankor'ra(urban renewat) di AS . lah pencegahandisertai konsep pe-
yang tidak dapatdikatakansebagaisua- ngembanganyang diharapkan dan di-
tu pdndekatanyang berhasilkaronawa- perlukan(Doxiadis: 1968: 413). Bila
laupun beberapaaspekdapatdisembuh- kita dapat melihat arah perkembangan
kan, belum ada kasus di mana seluruh dan mengetahuidimanaakan/dapatter-
permukirnandapat disernbuhkansecara jadi kesalahan,maka kita dapat meng-
total (Doxiadis: 1968: 412-3). Sebaik anrhkannyamenuju tujuan yang tepat,
apapundiagnosispersoalankot4 bolum dan pengembanganmenjadi satu-sahr-
ada kota yang dinamisyang trselamat- nya metoda terapi yang paling tepat.
kan denganmetodaini" Kssulitannya"metodaini harus dimulai
jauh lebih dini karena kekuatan yang
Pencegehan(heventive) membontuk permukiman telah terba-
Kegagalan metoda penyombuhandan ngun berpuluhtahun, bahkanbeberapa
pembedahanmenyebabkanorurg ber- gonorasisebelumnya.Dongandemiki-
alih kepadametodapencegahan.lni le- an, terapipengembangan menjaditerapi
bih masuk akal karena rnencegahpe- jangka panjang Oleh karenanya,mes-
nyakit lebih mudahdaripadamembiar- kipun metodaini paling tepat, tindakan
kannya berkembanguntuk disembuh- terapi bisa mencakupmetoda penyem-
kan nantinya. Penyembuhanmomsrlu- buhan,pencegahandan pengembangan
kan pengalamandan kebijakanyang le- sekaligus:
bih tinggi, terutamakomampuanmera- . metoda penyembuhandan pembe-
malkan dan melihat ke depan (Doxi- dahan dapat diterapkanuntuk per-
adis: l96E: 413). Bila manusiadapat soalandaruratdan segora
molihat masa depankebutuhannyadan . metodapencegahandiperlukan un-
kemudian merencanakannyadengan tuk menghindarkan penyebaran
baik, maka mauusia dapat mengguna- persoalanatautekananpada bagian
kan suatu kota selama berabadabad. atau kawasan yang tidak tertulari
Yang perlu dilakukan adalah terapi tapi mudahtertular
pencegahanbagi pemenuhankobutuhan ' . pengembangan merupakansatu-sa-
masa depan. Terapi ini mudah dilak- tunya metodayang dapat menyela-
sanakan bila laju pertumbuhan kota matkan pormukimandalam jangka
lambat, sehingga perencanaansoluruh panjang,membuatmetodapenyem-
kota relatif sederhanadan menampung buhandan pembedalnntidak diper-
perubahan yang normal sebagaimana lukan, dan mengubahmetoda pre-
diharapkan. Metoda ini menjadi tidak ventif menjadialat bantusaja.
berarti bila permukiman dinamis dan
berubah cepat. Manusia tidak mampu VI. PERANGKAT PENGENDALIAN
melihat ke depan,dan bila mampu,mo- PERUBAHAN PEMANFAATAN
rekatetaptidak berhasilmenghadapila- RUANG
junla perubahan.Dalamkondisi seperti
ini, metodapencegahandapatditinggal- Padadasamya,bila peruntukanlahan telah
kan. didasari pertimbanganyang matang,mem-
punyai kekuatanhukum yang pasti (Perda),
Pengembangrn (developmentl dandianggapmasihsesuaidengankebutuh-
Padamasakini, motodaterapi yang pa- an masyarakatumum dan perkembangan
ling logis adalah melalui pengem- kota, makaprosedurpengendaliannyamen-

Vol.10.No.ZJrni1999 Jurnd PWK- l2l


jadi sangat sederhana.Setiap permohonan maupun tingkat daerah, misalnya ijin
yang tidak sesuaidenganperuntukanharus prinsip, ijin lokasi, ijin usaha(SIUP),
ditolak, kecuali bila dalam Perdaperuntuk- ijin ternpatusaha(SITU), ijin mendiri-
an lahan terssbut dioantumkandisponsasi kan bangunan (IMB), ljin gangguan
lang diperbolehkan.Keringanan/dispensasi (HO), AMDAL, dll. Kotamadya Ban-
yang diperbolehkan,yang dikenal dongan dung, misalnya, pemah menerapkan
isb'lahminol vafiance, dapatdiberikanoleh kontrak dengansyaratsebagaisalahsa-
pejabat yang dibori kewenangan(biasanya tu syarat pensrbitan ijin pemanfaatan
KopalaDinas Tata Kota), asalaturamyate- ruang (Priohutomo,1987; Alrahman,
lah ditetapkan dalam Pordatorsebutsecara 1988). Sayangnya,meskipun secara
tegas dan diterapkan dengan transparan prinsip baik, syarat yang diberikan ti-
tanpa diskiminasi. Dengan kepastianhu- dak tegasdimanfaatkanuntuk mengen-
kum peruntukanlahan yang disertaidengan dalikan, dan seringkali memang sulit
penggakanhukum (/aw enforcement)yang dipenuhi karenaberadadi luar kendali
tegas,maka pergeseranpemanfaatanlatHn pengembang/investor. Akibahya- iiin
yang tidak diinginkan hampir tidak mung- tetap diberikan sementaratidak ada ja-
kin terjadi. minan persoalanyang dikhawatirkanti-
dak akan munoul. Contoh syarat yang
Prsoalanakan menjadi lebih rumit bila sulit dikendalikanpengembangadalah
rencanaperuntukanlahan yang ada diang- kemacetanlalu-lintas di sekitar lahan
gap tidak sesuailagi dengan laju perkem- usahadangangguanterhadappenduduk
bangankegiatan kota. Dalam keadaanini, sekitar.
maka perlu dilakukan evaluasirencanaper-
untukanlahandan kemungkinanrevisinya. PencabutanPerijinan
Untuk merevisi peruntukanlalan dapat di- Berdasarkanps. 26 UU No. 24/1992
gunakan perumusan strategi berdasarkan tentarg PenataanRuang, ijin pemanfa-
manajemenstratejik.yaitu perumusanvisi, atanruan8(tempatusaha,lokasi,men-
misi, tujuan, dan strategipengembangan ke- dirikanbangunan, dll) yangtidak sesuai
giatan. Stratogi ini solanjutnyamenjadi da- dengan rencanatata ruang yang dite-
sar dalam pelaksanaanstrategi,yang meli- tapkan dapatdinyatakanbatal (atau di-
puti penyusunan kobijaksanaan, rencana cabut) oleh Kepala Daerah yang ber-
peruntukan, dan piranti pengendaliannya. sangkutan.Pembatalanijin ini dapatdi-
Manajemenstratejik akansangatmembantu mintakan penggantianyang layak bila
dalam menanganipergeseranpemanfaatan dapatdibuktikan bahwaijin tersebutte-
lahan karonamenjadi acuanyang mengikat lah diperolehdenganiktikad baik. Pen-
bagi segenapaparatdarahdan rnasyarakat, cabutanijin yang tidak sesuaiini me-
dan menghindariketidaksepakatan ataupun rupakan penerapan dari prinsip pe-
kerarrcuankelembagaandan wewenangda' nyembuhan(curativel. Tindakan yang
lam pengendalianpergeseranpemanfaatan lebih moderatadalahdenganmenghen-
lahan tikan pembangunanuntuk dievaluasi.
Hasil evaluasidapatberupapencabutan
Berdasarkankerangkamanajemenpengen- ijin atau bentuk penertiban lainnya
dalian pemanfaatanlahanyangtelah diurai- yanglebihringan.
kan, berikut ini adalahbeberapacontohpe-
rangkat yang telah mempunyai dasar hu- Insentif dan Disinsentif
kum. antaralain: Dalam hal perubahanpemanfaatanla-
han kota, DepartemenDalam Negeri te-
l. MekanisrnePerijinan lah mengeluarkanPermendagriNo. 4/
Mekanismeperijinan merupakanpene- 1996 tentang PedomanPerubahanPe-
rapan dari prinsip pencegahan(pre- manfaatan Lahan Kota. Pedoman ini
ventive). Berbagai ijin dan persyaratan mengadopsi konseppengendalianperu-
yang berkaitandenganpemanfaatanru- bahanpemanfaatanlahanyang awalnya
ang telah diatur, baik di tingkat pusat diterapkandi Jakarta.Dalam peraturan

Jurnal PWK - 122 Vol.10,No.2rlJuni1999


tersebut, perubahanpemanfaaunlahan unhrk bangunan perdagangan.padala-
dikenai biaya yang besamyadapat di- han di kawasan perdagangan. Dengan
tentukan secaratorukur. Terlopas dari cara ini, maka perubahan pemanfaatan
kelomahan cakuPan PengaturamY4 lahan yang tidak sesuai dengan perun-
peraturanini merupakansalahsatuupa- tukan lahan akan dipikirkan berkali-kali
ya untuk mengendalikanatau mendo- sobelum dilakukan.
rong porubahanpemanfaatanlahan de-
ngan mengenakanbiaya pembangunan YII.DAFTAR PUSTAKA
(development charge) sestdr dongan
strategi dan tujuan pembang$nanda- Almhmarl' Wiriya. 19E9. IdentiJikasi Faktor-
erah. Aturan ini merupakandisinsentif falcor yang Berpengaruhtefiaddp Penge-
IompokanKegiatan PetdagangahJeans di
bila diterapkanuntuk menghambatper-
Jl. Cihanpelas,KolamadyaBandung,Ban'
ubahanpemanfaatanlalnn, tetapi dapat dung: TugasAkhir Juusan Telnik Planolo-
menjadi insentif bila diterapkanuntuk gi ITB
mcndorongpemanfaatanlalun yang di' Boume, Larry S. (ed). 1971.Internal Structure
haiapkan.Besamyabiaya yang dikona- of the City. New York: Ot'ord University
kan diatur dalam PeraturanDaerahse' Press.
suai dengankarakteristik dan kebutuh- Sriwidhy,'IJaturini. 1992. PenelaahanPenga'
an daerah.Bagi perubahanpemanfaatan ruh Wsual Negatif Penampilan Fisik Ka-
ruang yang tidak sesuaidenganrenca- wasan Jl. Cihampelas, Bandmg: Ttrgas
na, maka indeks biaya Pembangunan Akhir JurusanTeknik PlanologiITB.
dapat dlperbesar agar menjadi faktor Chapin, F. Stuart. Jr., and Edward J. Kaiser
1979. Urhan Land Use Planning.3'" ed.
penghambatperubahanpernanfaatanla'
Urbana:University of Illinois Press.
han; sedangkanbagi perubahanpeman' David, Fred R. 1995.StrategicManagement.5^
faatan ruang yang didorong maka in- ed. Englewood Clifs, NJ: Prentice-Hall,
deks biaya pembangunan dapat ditu- Inc.
runkan Devas. Nick, and Carole Rakodi (eds.). 1993-
Managing Fast Growing Cities: Nev AP-
4. Perpnjakan proachesto Urban Planning and Manage-
Di samping pengenaanbiaya Pemba- ment in the Developing World. Singapore'.
ngunanyang hanyadikenakansatukali, l,ongmanScientific & Technical.
sesungguhnya pengenzum disinsentif Doxiadis,ConslantinosA. 1968.E*istics: An
Inlroduclion lo lhe kience of Human Set-
dapat pula dilakukan setiap tahun da-
,/rrnrs-l,ondon: Hutchinson& Co., Ltd.
lam bentuk pajak atau restribusi. Saat Duerk, Doruu P.1993.Architeclural Program-
ini, belum ada peraturanyang mendu- ming: lnlormation Manqgementfor Design.
kung disinsentifini. Pajak Bumi dan New York: Van NostrandReinhold.
Bangunan (PBB) sebetulnYa dapat Dunkerley,Harold,B. (ed). 1983.UrbanLand
menjadi dasarbagi pengenaandisinsen' Policy: Issuesand Opptfrrttilies. Washing-
tifini, akantetapi aturanPBB yangber' ton D.C,:IBRD/WorldBank.
laku saatini belum mempunyaikompo Hera$ti, Happy. 1993. Studi PenerdpanPola
nen pengendaliandi dalamnla karena PengembanganMerumpn pada Kawasan
dikenakansecilra seragamberdasarkan Komersial Merdeka, Bandung. Bandung:
TugasAkhir JurusanTelnik PlanologiITB.
komponenyang telah ditetapkan.Apa'
Ibrahirq Syahrul. 1998."PengendalianPemrn-
bila komponenpengendaliandimasuk- faatanRuangyang Torpadu,Konsistendan
kan dalam struktur tarif PBB ini, maka Berkualitas," Jurnal PerencanaanWilavah
pemanfaatanlahan yang tidak sesuai danKota,vol. 9, No. 2, Mei, hal.26-3E.
dengan peruntukan lahan dikenakan Kaiser, Edward J., David R. Godscha[qand F.
PBB yang lebih tinggi untuk firngsi ter- Stuad Chapin. 1995. Urban Lond Use
sebut yang beradadi peruntukanyang Planning.4* ed..Urbana:Universityof Il-
sesuai.Misalnya, bangunanperdagang: linoisPress.
an yang beradadi kawasanyang diper- Kawuryan, Istiarsi Saptuti Sri. 1991. Metode
untukkan bagi fungsi perumahandike' PerhitunganBiq)a KemacetanLalu-lintas:
Srudi Kasrs Pusat Perbelanjaan "Plaza
nai PBB 3-5 kali lebih besardari PBB

Vol.l0. No.ZJuni 1999 JurnalFlryK- 123


BandungIndah. " Bandung:Tesis Progrdm
Magister Porocanaan Wilayah dan Kota
ITB.
LembagaPenelitianPlanologi (LPP) ITB. 1991.
PengarahanPenggunaanLahan Kotd. la-
karta: Dit PembinaanPembangunanKot4
Ditjen BangdaDepdagri.
Priohutomo, Aalrian. 1988. PengenalanTerha-
dap Penehosi Kegiatan Perdagmgan di
Jalan Utama Kota Bandung: Studi Kasus
Jl. Ir. H. Juanda * Jl. Merdeka. Bandung:
TugasAkhir JurusanTeknik PlanologiITB.
Rifiati Safariah 1999. Kajian Perubahan Pe-
manlaatan Ldran dari Gua Lahan Peru-
mahan Mer{adi Guna Lahat Konetsial.
Bandrng: TugasAkhir JurusanTeloik Pla-
nologi ITB
Sidabutar,Christin Josefine.1996.Penelusuran
Stntktur PermasahhanPemtndahanLokasi
Kegiatan Pedagdngan Grostr dari JI. Ci-
hadoklrc Pasar lndtk Cartngin Kotanadya
Bandung. Bandung: Tbgas Akhir Junrsan
Teknik PlanologiITB.
Undang-undangNo. 2411992tentang Penataan
Ruang
KeppresNo. 55/1993tentangPengadaan Taluh
bagi PelaksanaanPembangunanUntuk Ke-
pnungan
umum
No.4/1996tentang
Permendagri Pedoman
Per.
ubahanPetnanfaatan
Lahal Kota
PemrintahKotamadyaDT U Bandmg. 1992.
RencanaUmtn TataRuangKota Kotama-
Qa DT II Bandung (Revisi NK Banduag
2005),BukaRencana

Jumrl I'IVK - 124 Vol.l0. No.ZJunl 1999