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Resumen

En buena parte de los estudios relacionados con


seguridad pblica en el pas predominan los anlisis
desde un nivel macro, con un acento centralista y con
nfasis en las polticas y medidas que se implementan
desde el Ejecutivo. Es por ello que el presente artculo
se enfoca en la dimensin local de las polticas de
seguridad pblica, retomando la importancia de
las municipalidades en la gestin e implementacin
de stas, principalmente en un momento en que la
presencia territorial del Estado est siendo contestada
por agrupaciones criminales. En tal sentido, se
analiza el rol estratgico que los Cuerpos de Agentes
Municipales (CAM) podran tener en los esfuerzos de
prevencin de la violencia y el crimen, as como en los
Anlisis sobre los de recuperacin de la presencia estatal en el territorio,
cuerpos de agentes planteando las imprecisiones y los impedimentos
municipales jurdicos, as como los polticos, que an no permiten
que stos tengan una funcin ms determinante en la
y su rol en la seguridad y el desarrollo local.
seguridad pblica
Palabras clave
Marlon
Hernndez-Anzora Seguridad, gobiernos locales, cuerpo de agentes mu-
San Salvador, El Salvador nicipales, prevencin, control social y territorial.
mihanzora@gmail.com

Walter Murcia
San Salvador, El Salvador
waltermurc@gmail.com

Recibido: Diciembre 16 de 2015


Aceptado: Febrero 15 de 2016

BIBLID [2225-5648 (2016), 6:1, 83-126]

DOI: dx.doi.org/10.5377/rpsp.v6i1.2699

* Estudio estratgico original encomendado por el Centro de Investigacin Cientfica (CINC-ANSP) para su
publicacin en el noveno nmero de la revista Polica y Seguridad Pblica
Abstract:

In many of the studies related to public security in


the country the macro level analysis dominates, with
a centralist accent and an emphasis on policies and
measures implemented by the Executive Branch.
Reason why this article focuses on the local dimension of
public security policies, highlighting the importance of
municipalities in the management and implementation
of these policies, especially at a time when the
territorial presence of the state was undertaken by
criminal groups. In this sense, the strategic role of the
Municipal Agents Corp (CAM) in violence and crime
prevention will be analyzed, as well as the recovery of
state presence in the territory, stating the inaccuracies
and legal impediments, including politicians, who do
not allow this corps to have a more decisive role in
Analysis of the security and local development.
municipal officers and
their role in public
Key words:
safety
Security, local governments, municipal body agents,
prevention, social and territorial control.
Marlon
Hernndez-Anzora
San Salvador, El Salvador
mihanzora@gmail.com

Walter Murcia
San Salvador, El Salvador
waltermurc@gmail.com

Received: December 16, 2015


Accepted: February 15, 2016

BIBLID [2225-5648 (2016), 6:1, 83-126]

DOI: dx.doi.org/10.5377/rpsp.v6i1.2699

* Original strategic study commissioned by the Centro de Investigacin Cientfica (CINC-ANSP) for
publication in the ninth issue of the Polica y Seguridad Pblica Journal.
Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
Walter Murcia

Introduccin

En los ltimos aos, en respuesta a los desafos que enfrentan los Estados
en materia de inseguridad y violencia, se ha formulado y puesto en prctica
una serie de enfoques holsticos en materia de seguridad pblica que,
separndose de concepciones tradicionales de carcter punitivo-represivo,
reconocen que, para tratar fenmenos tan complejos y multicausales como
son el crimen y la violencia, se requieren de respuestas multidimensionales
que incorporen, adems de los componentes de control y represin, la
prevencin social del delito. A partir de estos enfoques integrales se
apuesta por la coproduccin y corresponsabilidad en la gestin de los
temas de seguridad pblica y desarrollo.

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En ese marco, cada vez son ms las ciudades a lo largo del planeta que
han puesto en marcha diferentes programas gestados en el entorno local y
dirigidos a la prevencin de la delincuencia, iniciativas que buscan mejorar
las condiciones de vida en los espacios que ocupan sus habitantes (Ruiz
Rodrguez, 2010). Desde esa perspectiva, se revaloriza y se le asigna un rol
clave a la dimensin local en las polticas de seguridad, reconociendo que
son las autoridades locales, en representacin del Estado, a las que en un
primer momento les compete brindar respuestas a las problemticas de
violencia y delincuencia que ocurren en sus municipios (Acero Velsquez,
s.f.).

En los pases de Amrica Latina, es posible identificar una serie de


experiencias que asignan un peso importante a los gobiernos locales en
la gestin e implementacin de las polticas de seguridad pblica. As han
sido los procesos desarrollados en ciudades como Bogot, Medelln, Quito,
Guayaquil, Sao Paulo, Managua, en los que sobresalen el liderazgo de sus
gobiernos locales para implementar estrategias integrales de seguridad
basadas en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones de
seguridad y justicia (entre ellas la polica metropolitana), en la recuperacin
de espacios pblicos, una fuerte inversin en prevencin de la violencia
juvenil, entre otros aspectos. Todo ello ha posibilitado no solo bajar los
ndices de homicidios y criminalidad, sino que tambin ha aumentado los
niveles de convivencia ciudadana y sentado las bases para la transformacin
y desarrollo de dichas urbes.

Al analizar el caso de El Salvador y el peso que tiene la dimensin local en


las polticas de seguridad, lo primero que salta a la vista es que, si bien
los Acuerdos de Paz (1992) establecieron un nuevo esquema de seguridad
pblicaa partir del cual se determin que el resguardo de la paz, la
tranquilidad, el orden y la seguridad pblica estaran a cargo de la Polica
Nacional Civil (PNC), no obstante, en los ltimos aos, las estrategias
gubernamentales de seguridad pblicacomo ha sido la Poltica Nacional
de Justicia, Seguridad Pblica y Convivencia (Ministerio de Justicia y

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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Seguridad Pblica, s. f.)otorgan un rol cada vez ms estratgico a los


gobiernos locales en los esfuerzos de prevencin social de la violencia y el
crimen.

En esas estrategias, los cuerpos de agentes municipales (CAM), lo ms


cercano a un tipo de polica municipal, como se le conoce en otros pases,
pese al limbo jurdico en el que operan, adems de cumplir con su funcin
principal de velar por el resguardo del patrimonio municipal, en la prctica
ya sea directa o indirectamente realizan dentro de sus funciones
acciones en materia de prevencin del delito y el crimen.

Teniendo en cuenta que el objeto de estudio de este anlisis son los


CAM, hay que reconocer que en El Salvador han predominado los anlisis
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e investigaciones sobre seguridad pblica desde un nivel macro con un


acento centralista, es decir con el nfasis puesto en las polticas y medidas
que se implementan desde el Ejecutivo. En cambio, no se puede decir lo
mismo respecto a los aportes acadmicos sobre el rol de otros actores
institucionales, como los CAM, en los temas de seguridad pblica.

A excepcin de algunas tesis universitarias, se trata de un tema del que


escasamente se ha investigado de forma sistemtica y del que pocos se
atreven a opinar, debido a las connotaciones de carcter poltico que rodean
a dicho cuerpo. En buena medida, ello se explica por la visin poltica y
normativa que predomina desde la firma de los Acuerdos de Paz en los
temas de seguridad pblica. En ese sentido, con este estudio se pretende
aportar a ese vaco de investigacin, realizando una aproximacin (big
picture) al rol que cumplen dichos cuerpos, y resaltando algunas rutas y
sinergias potenciales entre los CAM y la PNC para garantizar la seguridad
de las localidades.

El alcance temporal del estudio es de un perodo de 10 aos, comprendidos


entre 2005 y 2015, prestando especial atencin a las experiencias del
CAM en los municipios de San Salvador, en el departamento de San
Salvador, y Santa Tecla, en el departamento de La Libertad. Se trata de
dos municipios de los ms importantes a nivel nacional que concentran
una importante cantidad de poblacin, actividad econmica y comercial,
as como tambin una serie de retos y desafos en materia de seguridad
pblica. Es importante mencionar que, a pesar de que el estudio se
focaliz en estos dos municipios, una parte importante del anlisis y de
las conclusiones buscan aportar elementos aplicables a nivel nacional, con
los respectivos matices locales cuando es pertinente.

Los objetivos planteados para la investigacin fueron los siguientes: (1)


analizar las dimensiones legales y funcionales que rigen el desempeo de
los CAM; (2) evaluar la capacidad organizativa, despliegue y operatividad
de los CAM en los casos que sern estudiados; (3) describir la relacin

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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actual de los CAM y la PNC en el control del territorio, combate y prevencin


de la violencia y delincuencia; y, (4) vislumbrar rutas potenciales para
generar mayores sinergias interinstitucionales entre los CAM y la PNC para
el control del delito en el marco de estrategias integrales de seguridad
pblica.

El anlisis de este estudio se ha estructurado en cuatro partes. Primero, se


realiza una revisin del marco jurdico general en el que operan los CAM.
En segundo lugar, se hace referencia a las funciones que en la prctica
realizan los CAM y la relacin de estas instituciones con la PNC. En una
tercera parte, se presenta una serie de elementos que justifica en un nivel
estratgico-poltico la gestin de la seguridad pblica, para avanzar en la
construccin de mayores sinergias entre PNC y CAM; se toma en cuenta

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que las estrategias de seguridad pblica que se han implementado ponen
especial nfasis en los esfuerzos de prevencin de la violencia y el delito
sobre la base de mecanismos de coordinacin interinstitucional y sectorial
para responder de manera integral a las manifestaciones de la violencia
e inseguridad. A manera de cierre, se plantean algunas consideraciones
sobre los desafos y limitantes que se presentan a la hora de pensar en
un posible empoderamiento de los CAM en la seguridad pblica en El
Salvador.

1. Marco terico

1.1. Lo global-local, las capacidades del Estado y los desafos a la


seguridad

Como punto de partida es importante sealar que, a medida que el


proceso de globalizacin ha avanzado, la concepcin tradicional del
Estado moderno se ha visto en buena medida alterada. Segn Eissa (2005,
p.3), dicho proceso ha producido al menos tres efectos en la nocin de
Estado: ha reducido la distancia econmica; ha debilitado la soberana
(en sus diferentes dimensiones) y ha producido mayor incertidumbre e
inestabilidad. En este contexto, si bien el Estado contina siendo el actor
principal en las relaciones internacionales, sus atributos, tales como
la soberana nacional, la seguridad nacional, el control legtimo de la
violencia, el territorio y la poblacin estable, se han puesto en riesgo.

Es as que en las ltimas dcadas, frente a los retos y desafos que impone
el proceso de globalizacin, y las implicancias que tienen fenmenos de
naturaleza intermstica1, los Estados cada vez brindan mayor importancia
a las dinmicas que se generan en el nivel local. Varios autores caracterizan
lo local como ese espacio donde se articulan las distintas expresiones de

1 Trmino utilizado en el mbito de las ciencias sociales para referirse a fenmenos con expresiones
domsticas y ramificaciones internacionales.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
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las contradicciones regionales y globales (Lpez Ramrez, 2012, p. 186).


Desde esa mirada, la localidad se define cada ms en relacin con lo
global (Souza, 2004, citado en Lpez Ramrez, 2012, p.186). A partir de
esa mirada local-global, los Estados buscan dar respuestas a problemas
tan complejos como los relativos a la seguridad pblica.

Cabe sealar que la vulnerabilidad o resiliencia que pueda tener un Estado


frente a fenmenos como el crimen y la violencia dependen de distintos
factores, pero un factor clave es la forma en que el Estado resguarda
su territorio y su capacidad para proveer de condiciones mnimas de
orden pblico dentro de sus fronteras (Hurrell, 1998). Sobre el Estado y
los niveles de estatalidad, en los ltimos aos han surgido una serie de
categoras para analizar particularmente los problemas de crisis estatal,
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es decir, cuando el Estado deja de desempear ciertas funciones bsicas


weberianas. Sin embargo, escapa de los objetivos de este documento
ahondar en esa discusin, ms bien interesa analizar el objeto de estudio
(rol de los CAM) desde la capacidad que tiene el Estado salvadoreo para
controlar su territorio y penetrar en la sociedad a travs de la prestacin
de servicios de seguridad pblica2.

Es a partir de esa lectura, y tomando como base los enfoques tericos de la


gobernabilidad, referida a la calidad del desempeo gubernamental (Camou
citado en Morales Pea, 2012)incluyendo a las municipalidades,
que se expondr una serie de ideas orientadas a vislumbrar potenciales
sinergias entre los CAM y la PNC para fortalecer la presencia y control del
Estado en los territorios, lo cual pasa, entre otras dimensiones, por hacer
cumplir la ley sistemticamente y la capacidad del Estado para proveer de
condiciones mnimas de orden pblico dentro de sus fronteras (Hurrell,
1998).

El Salvador de la posguerra atraviesa por un contexto difcil en trminos


de gobernabilidad, ello se expresa por los altos ndices de violencia
homicida que se registran en los ltimos aos3. Esa crisis de inseguridad
tiene sus races en una serie de factores que ha estimulado y reproducido
la delincuencia y la violencia en la sociedad salvadorea. Entre esos se
destacan los niveles histricos y acumulados de exclusin y vulnerabilidad
social; los patrones culturales que toleran, normalizan y reproducen la

2 Para los propsitos de este anlisis se entender la seguridad pblica como un servicio a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar
las libertades, el orden y la paz pblica. En esa lnea de anlisis, Morales Pea (2011) plantea que el
desarrollo poltico de una sociedad no solamente radica en la fortaleza de sus instituciones, sino en
cmo estas son capaces de gestionar los contextos de criminalidad e inseguridad.
3 Entre 2002 y 2012, la tasa de homicidios por 100000 habitantes alcanz un promedio de 55.6. Para
2013, se registraron 2499 homicidios, es decir una tasa de 39.4 homicidios por 100000 habitantes.
En 2014, la cantidad de homicidios aument registrndose 3912, lo cual representa una tasa de
61.1 homicidios por 100000 habitantes. Pero ha sido 2015 el ao ms sangriento en la historia
de El Salvador de la posguerra. Cerr ese ao con 6657 homicidios, promediando 18.2 personas
asesinadas cada da (Smutt, 2013; Murcia, 2015; Valencia, 2016).

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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violencia; y la dbil presencia territorial de la institucionalidad del Estado


(Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia, 2015).

Esa ausencia del Estado en los territorios ha provocado que germinen


espacios de soberana contestada donde la autoridad del Estado, para
todo efecto prctico, ha cesado de imperar y ha llegado a ser reemplazada
por los mandatos impartidos por organizaciones criminales (Casas
Zamora, 2012, p. 93), como son, en el caso de El Salvador, las pandillas
o maras.

1.2. La dimensin local en las estrategias de seguridad

Para dar respuestas integrales a fenmenos complejos (multicausales),

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como son la violencia y la criminalidad, los Estados en los ltimos aos
han privilegiado estrategias cada vez ms integrales de seguridad. Estas
no solo buscan dar respuesta a los problemas propios de la agenda de
seguridad pblica, sino tambin dan paso a una visin multidimensional
para tratar tanto los problemas de convivencia ciudadana, como los factores
que contribuyen a su reproduccin social. Esa perspectiva sistmica de la
gestin de la seguridad, a partir de la cual se acta en diferentes planos,
se complementa con otras estrategias que apuntan a la descentralizacin,
desarrollo local, desarrollo territorial, que resultan tiles para asegurar la
presencia integral del Estado en sus territorios.

De esta manera, cada vez es ms clara la tendencia a la desconcentracin


y descentralizacin de las polticas de seguridad hacia los gobiernos
locales, con el objetivo de responder con ms eficiencia a las necesidades
especficas de las urbes y de los territorios. Se habla de una territorializacin
de las polticas pblicas, proceso que supone cierto grado de coordinacin
y articulacin con el nivel central, transferencia de recursos y capacidades,
junto con un marco normativo que otorgue las facultades necesarias a los
gobiernos locales (Frhling, 2014).

Tomando en cuenta lo anterior, as como la visin integral en la que descansa la


actual poltica de seguridad pblica en El Salvadordonde la dimensin local
se constituye en el pivote de las medidas impulsadas en materia de prevencin
de la violencia y el crimen, se presta especial atencin a las funciones que
desempean los CAM en materia de prevencin social del delito, entendiendo
dichas polticas desde una lgica de participacin de las comunidades y de
las instituciones locales para el control social y la prevencin situacional del
delito (Dammert, 2003; Garrido, Farrington y Welsh, 2006). En tal sentido,
para esta investigacin ha sido de inters analizar el potencial rol de los CAM
en las estrategias de recuperacin territorial y seguridad definidas a un nivel
central, o, en su defecto, vislumbrar sinergias y articulaciones entre estos y
las instituciones del nivel central, particularmente la Polica Nacional Civil
(PNC), para fortalecer el control social y del delito en los territorios.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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Si bien se reconocen algunas limitantes en este estudiosolo se hace


referencia de manera general al marco jurdico, atribuciones y rol actual (y
potencial) de estos cuerpos en un contexto de revalorizacin de lo local en los
temas de seguridad pblica,se considera importante desarrollar anlisis
ms especficos sobre temas de seleccin (perfiles), organizacin, formacin,
entrenamiento, armamento y logstica, entre otras reas estratgicas como
las relacionadas con el control y supervisin, para tener una radiografa ms
completa de las capacidades de estas instancias. As mismo, ello requerir
realizar anlisis sobre el proceso de modernizacin y reformas que deben
realizarse para que el Estado salvadoreo tenga capacidad para reinventarse y
arraigarse en los territorios con polticas ms amplias basadas en el desarrollo
territorial, donde los gobiernos locales (y en consecuencia los CAM), por su
proximidad, cumplen un papel fundamental para que el Estado recupere y
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asegure un control efectivo de los territorios.

2. Resea metodolgica

Para el presente estudio fueron retomadas las lneas metodolgicas plan-


teadas por Bravo y Marn Gonzlez (2014) para investigaciones sociales sobre
municipalismo, por lo que esta investigacin es de carcter eminentemente
cualitativo con un importante soporte de informacin cuantitativa.
Su ruta metodolgica se sustent en la participacin, la comunicacin y
la reflexin, privilegiando la profundidad sobre la extensin. Parti de
las siguientes premisas epistemolgicas: (1) carcter intersubjetivo de la
realidad, en razn de lo cual cada localidad posee su propio referente de
seguridad, de modo que para la descripcin de sus lgicas de relacin
se requiere la participacin activa de los principales actores locales; (2)
interdisciplinariedad, para la aprehensin y comprensin de las propiedades
y significados de la seguridad; y, (3) perspectiva de redes, para entender las
dinmicas de interaccin entre los actores clave del municipio.

El proceso de investigacin se articul en las siguientes etapas:

a. Terico-documental. Para la construccin del marco terico en que


se sustent la investigacin. En algunos casos, incluso, una parte del
marco terico se elabor a partir de los hallazgos obtenidos, como
necesidad para dar explicaciones ms completas y comparables a
estos.

b. Constitucional-legal-institucional. Se analizaron los aspectos constitu-


cionales, legales, jurisprudenciales y las ordenanzas municipales a
fin de construir un mapa de las competencias, vacos y relaciones
institucionales. Asimismo, la capacidad instalada con la que cuentan los
CAM (recursos, modalidades de entrenamiento, logstica, armamento,
tecnologa, entre otros aspectos) para obtener una radiografa lo ms
completa posible sobre estos.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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c. Entrevistas semiestructuradas a actores clave: Concejales y excon-


cejales; exdirectores y directores de los CAM; miembros de la corpo-
racin policial, funcionarios y exfuncionarios del gabinete de seguridad
pblica y acadmicos expertos en estas reas.

d. Anlisis y recomendaciones. El anlisis del papel de los CAM en la


seguridad se realiz en funcin de las experiencias concretas de quienes
han tenido a cargo funciones de seguridad pblica y direccin de los
CAM. Dicho anlisis se concentr en tres sentidos: organizacionales,
relacionales (municipio-PNC-comunidad), ordenamiento jurdico vigente,
impedimentos, necesidades de reforma, etc. y recomendaciones estra-
tgicas.

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Los actores clave entrevistados fueron identificados y seleccionados
con base en sus perfiles, tomando en cuenta su experiencia en roles
de direccin, trabajo de campo o investigacin, para que brindaran sus
perspectivas, insumos e ideas concretas sobre la situacin actual de los
CAM de Santa Tecla y San Salvador, as como sobre el rol y perspectivas
de estos en la seguridad pblica. De igual manera se revisaron estrategias,
planes y otros insumos que sirvieran como base para entender la relacin
entre el CAM y la PNC.

Se analizaron alrededor de diez perfiles de actores clave, de los cuales


se seleccionaron finalmente cinco, con quienes se realizaron entrevistas
a profundidad, semiestructuradas. Con ellos se abord la dimensin
institucional, jurdica, operativa, as como la visin de planificacin y
gestin territorial de la seguridad de los CAM.

Tabla 1: Actores clave entrevistados

NOMBRE INSTITUCIN CARGOS OCUPADOS FECHA


Mauricio Arriaza Chicas PNC Comisionado, jefe de la Regin Metropolitana 22.10.15
Gilbert Cceres CAM Santa Tecla Director del CAM de Santa Tecla y exdirector 27.10.15
del CAM de San Salvador
Julio Recinos PNC Subinspector, de la Secretara de Relaciones 18.11.15
con la Comunidad de la Direccin General
de la PNC
Miguel Reyes ANSP Encargado de formacin de los CAM y 20.11.15
empresas de seguridad privada.
Eduardo Linares MINGOB Exdirector del CAM de San Salvador, 30.11.15
exdirector OIE

Fuente: Elaboracin propia.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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El procesamiento de los insumos obtenidos se realiz a travs de una matriz


de vaciamiento, elaborada en funcin de los alcances y variables definidas
para esta investigacin, la cuales se encuentran desarrolladas en la tabla 2.

Tabla 2: Desarrollo de variables

INSTRUMENTOS
OBJETIVO VARIABLE INDICADORES
UTILIZADOS
1. Analizar las Idoneidad de los marcos Coherencia/contradicciones Exploracin
dimensiones legales legales aplicables para entre la Constitucin y otros y anlisis legal
y funcionales que la funcin de los CAM instrumentos legales Entrevista
rigen el desempeo como agentes de con actores clave
de los CAM. seguridad pblica
Existencia de normativa Exploracin
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secundaria sobre los CAM y anlisis legal


Ordenanzas municipales Exploracin
que dan soporte a los CAM y anlisis legal
Atribuciones compartidas y Exploracin
colisiones de competencias y anlisis legal
entre los CAM y la PNC Entrevista
con actores clave
2. Evaluar la Funcionamiento interno Entrenamiento y Entrevista
capacidad delos CAM capacitacin con actores clave
organizativa, el Exploracin
despliegue y la documental
operatividad de los
Solicitud de acceso a
CAM en los casos
informacin pblica
estudiados
Equipamiento y uniforme Entrevista
con actores clave
Exploracin
documental
Acceso y utilizacin Entrevista
detecnologa para su con actores clave
funcionamiento Exploracin
documental
Salarios y jornadas de trabajo Entrevista
con actores clave
Exploracin
documental
Solicitud de acceso a
informacin pblica
Eficiencia del organigrama Entrevista
con actores clave
Exploracin
documental

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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3. Descripcin de Situacin actual de la Planes y programas Entrevista con actores


la relacin actual relacin entre la PNC y conjuntos clave
de los CAM y la los CAM
Exploracin
PNCen el control
documental
del territorio, el
combate y la Conveniospara trabajo Entrevista con actores
prevencin de conjunto clave
la violencia y la Exploracin
delincuencia, as documental
mismo, vislumbrar
potencialidadesde Mesas o reuniones Entrevista con actores
mayor integracin y peridicas de trabajo clave
cooperacin conjunto
Exploracin
documental

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Principales zonas o lugares Entrevista con actores
de actuacin conjunta clave
Exploracin
documental
4. Colegir rutas Posibles rutas para el Reformas legales/ Entrevista con actores
potenciales para aporte de los CAM en constitucionales clave
generar sinergias reas relacionadas con la
Exploracin
interinstitucionales seguridad pblica
documental
entre CAM y PNC
para el control del Anlisis legal
delito Creacin de nueva Entrevista con actores
legislacin secundaria clave
Exploracin
documental
Anlisis legal
Convenios Entrevista con actores
interinstitucionales para clave
formacin y entrenamiento
Exploracin
de los CAM
documental
Convenios Entrevista con actores
interinstitucionales para clave
compartir informacin
Exploracin
documental
Recomendaciones para el Entrevista con actores
fortalecimiento institucional clave
de los CAM
Exploracin
documental

Fuente: Elaboracin propia.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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3. Marco jurdico aplicable

Los antecedentes de la Polica Municipal en El Salvador datan de algunas


dcadas atrs. Algunos entrevistados identifican la existencia de cuerpos
locales de seguridad desde el siglo XIXconocidos como la descalza,
los serenos, pasando por la Polica Municipal hasta llegar a lo que en
la actualidad se conoce como cuerpo de agentes municipales4. En sus
orgenes la Polica Municipal protega los bienes del municipio, y mantena
el orden en las calles y avenidas de la ciudad. Dentro de sus principales
labores, estaba retirar personas ebrias que quedaban en las calles y
que ocasionaban una mala impresin de la ciudad; sus agentes eran
conocidos como choriceros por desarrollar prcticas de matanzas de
perros callejeros dndoles chorizos envenenados para eliminarlos (Portillo
ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

Chinchilla, 1998).

Los firmantes de los Acuerdos de Paz de 1992 coincidieron en reformar


la Constitucin de la Repblica de 1983 para concentrar las tareas de
seguridad pblica en la naciente institucin de la Polica Nacional Civil.
Buscaban as dejar atrs los antiguos cuerpos policiales y avanzar hacia
una polica ms profesional, respetuosa de los derechos humanos y menos
sujeta a los vaivenes polticos. En tal sentido, los firmantes de los Acuerdos
de Paz buscaron que el trmino policaquedara reservado y restringido
para la naciente PNC, as como tambin reservar para esta institucin las
competencias de seguridad pblica5.

Sin embargo, ms all de la intencin y fundamento poltico para reservar el


trmino polica para la PNC, lo cierto es que el Cdigo Municipal (CM) no
fue reformado en tal sentido. En sus artculos 4 y 48 establece claramente
que corresponde al alcalde organizar y dirigir la Polica Municipal, dando
claramente la competencia a los municipios de prestar dicho servicio.

Con respecto a la reserva constitucional de las funciones de seguridad


pblica para la PNC, es importante mencionar en el 2011 se aprob la
Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas,
con el objetivo de establecer normas de convivencia que conlleven a la
promocin y preservacin de la seguridad ciudadana, y a la prevencin de
la violencia social; adems, se dio competencia para su aplicacin a los

4 La Polica Municipal de la ciudad de San Salvador fue fundada en el ao de 1886 bajo la administracin
de don Federico Prado. El marco jurdico de este cuerpo policial se basaba en la Ley de la Polica
(decreto legislativo del 12 de mayo de 1895). Fue durante la gestin municipal del doctor Hctor
Silva Argello que, en el municipio de San Salvador, se tom la decisin de cambiar las funciones y
atribuciones de este cuerpo, las cuales entraban en contradiccin con la recin creada PNC, dando
vida al ahora conocido como Cuerpo de Agentes Metropolitanos.
5 El punto trascendental de los Acuerdos de Paz radic en la reformulacin de la misin de la Fuerza
Armada a cambio de la desmovilizacin de la guerrilla del FMLN. Esto supona, entre otros cambios,
reducir el tamao del Ejrcito, supeditarlo al poder civil, as como fortalecer y reorganizar las
dependencias policiales.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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concejos municipales y a los CAM. Esta ley delimita y enmarca de manera


adecuada las funciones reservadas para los CAM en reas relacionadas
con la seguridad ciudadana, tal como la denomina la ley, abriendo as
una ventana legal para la colaboracin del CAM con la PNC en tareas de
prevencin y control social, sin menoscabar la reserva constitucional del
artculo 159.

Los cuerpos legales, as como los documentos de poltica institucional y


poltica pblica que fueron analizados se listan en la tabla 3.

Tabla3: Legislacin y documentos polticos analizados

Legislacin y

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documentos
Constitucin
Arts. 202-207; art. 159.D.O. 234 (281)
de la Repblica

Leyes secundarias Cdigo Municipal.D.O. 23 (290).

Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas. D.O. 80


(391).

Ley orgnica de la Polica Nacional Civil de El Salvador. D.O. 144 (316).

Ley de los Servicios Privados de Seguridad. D.O. 18 (350).

Ley Orgnica de la Academia Nacional de SeguridadPblica. D.O. 42 (314).

Ley de los Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autnomas y de las


Municipalidades. D.O. 18 (350).

Ley de Creacin del Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios. D.O.
42 (342).

Ley Orgnica del Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal. D.O. 52 (294).

Ley general Tributaria Municipal. D.O. 242 (313).

Documentos Acuerdos de Paz de 1992.


polticos
Directrices y Manual de formacin de polica comunitaria de El Salvador.

Ordenanzas Ordenanza para la Convivencia Ciudadana del Municipio de San Salvador.


municipales
Ordenanza de Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas del
Municipio de Santa Tecla

*D. O. significa Diario Oficial.


Fuente: Elaboracin propia.

ISSN: 2225-5648, Ao 6, Vol. 1, p. 83-126 95


Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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3.1. Leyes y reglamentos

En la actualidad, el rgimen legal-municipal vigente en El Salvador est


constituido principalmente por la Constitucin de 1983 y por el Cdigo
Municipal de 1986. A esto debe agregarse un conjunto de leyes sectoriales
y reglamentos de las mismas, as como otra legislacin relacionada. En
los ltimos aos, el rgimen local salvadoreo ha sufrido los siguientes
cambios: (1) reformas a la Ley del FODES, (2) reformas a la ley del FISDL;
(3) la formulacin de la Estrategia Nacional de Desarrollo Local (ENDL);
y (4) reformas a las competencias municipales en el Cdigo Municipal.
Tambin se han acumulado propuestas de reformas directas al Cdigo
Municipal (Crdova y Seligson, 2001).
ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

La Constitucin de la Repblica establece las funciones y competencias


en los artculos comprendidos del 202 al 207, abriendo la posibilidad
de que estas se desarrollen en unas leyes secundarias. Por su parte, la
Constitucin en su artculo 159 establece que la funcin de seguridad
pblica le corresponder exclusivamente a la Polica Nacional Civil (PNC).
Este artculo proviene de una reforma constitucional fruto de los Acuerdos
de Paz en la dcada de los noventa.

En materia municipal, para 1998, ya se sealaba la existencia de un marco


legal relacionado con las municipalidades, plagado de ambigedades,
vacos y contradicciones (FUNDE y FUNDAUNGO, 1998, p. 37). Ms
de quince aos despus, dicha dispersin contina presente y tambin
afecta directamente sobre el funcionamiento y las competencias de los
denominados cuerpos de agentes municipales6. La dispersin es tal que en
algunos cuerpos legales, como la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana
y de Contravenciones Municipales7, se les denomina como cuerpos de
agentes municipales, mientras que en otros, como el Cdigo Municipal, an
les denomina como policas municipales, dejando en evidencia la falta de
sintona. En tal sentido, uno de los primeros retos a nivel jurdico relativo
a los CAM es buscar la uniformidad de los trminos.

Por su parte la ley contravencional8, que data de 2011, establece com-


petencias en materia de seguridad para los CAM. En su artculo 28 les
da potestad para actuar ante una serie de faltas que clasifica as: a) las

6 Mediante acuerdo municipal n. 4 (6 de junio de 1995), el concejo municipal de San Salvador decidi
ustituir el nombre de la Polica Municipal por el de Cuerpo de Agentes Metropolitanos. Es importante
mencionar que para los municipios de Santa Tecla como de San Salvador, las siglas CAM significan
Cuerpo de Agentes Metropolitanos, mientras que para el resto de municipios y acorde con la Ley de
Contravenciones se conocen como cuerpos de agentes municipales, bajo las mismas siglas, CAM.
7 Tambin conocida como Ley de Contravenciones o Contravencional, denominndosele de esa manera
en este artculo para abreviarla.
8 Esta leyderoga la antigua Ley de Polica, emitida mediante decreto ejecutivo s/n, (21 de febrero de
1879), publicado en el Diario Oficial154, tomo 49, del 2 de julio de 1900; as como, sus posteriores
reformas y todas aquellas leyes, decretos y disposiciones sobre la materia, en todo lo que contrare
el texto y los principios que contiene la Ley de Contravenciones.

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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relativas al debido comportamiento en lugares pblicos; b) las relativas


a la tranquilidad ciudadana; c) las relativas al medio ambiente y d) las
relativas a la tenencia de animales; dichas faltas pueden ser sancionadas
con amonestacin verbal, reparacin de los daos, decomisos, trabajo de
utilidad, multas, suspensiones de permisos y licencias, y cierre definitivo.
La misma ley establece la obligacin para las municipalidades de crear
ordenanzas municipales que regulen la convivencia ciudadana a fin de evitar
conflictos comunitarios que ocasionen mucha violencia.

Entre las responsabilidades y funciones que la ley contravencional asigna


a los CAM, referidas de forma directa e indirecta a temas de seguridad
pblica, se encuentran las siguientes: velar por el bien comn y la armnica
convivencia ciudadana; iniciar la investigacin de las contravenciones

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establecidas en dicha ley, cuando se presentare aviso o denuncia, verbal
o escrita, por parte de algn ciudadano o se tuviere noticia por cualquier
medio; remitir inmediatamente a la PNC a todos aquellos ciudadanos
que sean sorprendidos en flagrancia en la comisin de un hecho delictivo;
intervenir en todo hecho que conlleve perjuicio hacia los bienes pblicos;
participar, dentro de sus facultades, en los planes de prevencin de la
violencia del municipio; y, resguardar y asegurar la tranquilidad pblica, en
coordinacin con la PNC.

Por su parte, segn el artculo 13 de la referida ley, entre las respon-


sabilidades asignadas a la PNC estnimpulsar y participar con los
concejos municipales, comits, mesas interinstitucionales, sociales y
otras organizaciones que contribuyan a la prevencin de la violencia y a la
convivencia ciudadana.

3.2. Ordenanzas y acuerdos municipales

En complemento del marco normativo en materia de seguridad ciudadana9,


el gobierno municipal de San Salvador estableci en noviembre de 2011,
la Poltica Municipal de Convivencia, Mediacin y Seguridad Ciudadana
con el objeto de generar condiciones que contribuyeran a mejorar las
condiciones de los habitantes del municipio en los aspectos que seala
dicha poltica. Asimismo, en 2012 el municipio de San Salvador aprob
la Ordenanza para la Convivencia Ciudadana para velar por el orden, el bien
comn y la convivencia armnica del municipio. Segn el artculo 2 de
dicha ordenanza, la finalidad de la misma es educar a la poblacin en la
prevencin de conductas nocivas a la ciudadana, fomentando una cultura
de respeto. A partir de ese marco normativo, algunos sostienen que las

9 Es importante remarcar la distincin terminolgica en estos cuerpos normativos municipales, pues


hablan de seguridad ciudadana, no de seguridad pblica. Cambio que no solamente responde a
un probable paradigma distinto, sino tambin permite que los municipios incursionen en aspectos
relativos a la seguridad. Como se mencion anteriormente, la Constitucin luego de los Acuerdos de
Paz de 1992 estableci que la Seguridad Pblica estara a cargo solamente de la Polica Nacional
Civil.

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municipalidades cuentan con todas las condiciones para contribuir en


dar tratamientos relacionados a prevencin primaria del delito (Gilbert
Cceres, entrevista, Santa Tecla, 27 de octubre de 2015).

Si bien las facultades y funciones de los CAM, a lo largo de los aos se


han concentrado principalmente en la proteccin del patrimonio municipal
y en velar por el cumplimiento de las ordenanzas municipales, tal como
se refleja en la tabla 4, estos cuerpos tambin han coadyuvado en los
esfuerzos de seguridad pblica, a partir de leyes secundarias, ordenanzas
municipales y otros acuerdos de carcter local, as como por lo que
establecen las estrategias de seguridad diseadas desde el Ejecutivo.

Al revisar las experiencias del CAM de San Salvador y de Santa Tecla


ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

sobresale que dichos cuerpos desempean diferentes funciones en materia


de prevencin, seguridad y convivencia ciudadana. As lo expresa en su sitio
web la Alcalda de San Salvador, al definir al CAM como un cuerpo de
agentes municipales comunitario, jerarquizado y disciplinado, encargado
de articular la atencin ciudadana con el cumplimiento de la normativa
municipal, velando por la limpieza, orden y seguridad de los espacios
pblicos, el patrimonio municipal y la ciudadana en general, contribuyendo
a la prevencin y disuasin del delito, y la tranquilidad ciudadana.

En el caso del CAM de Santa Tecla, la ordenanza reguladora del servicio


de dicho cuerpo aprobada mediante decreto n.5, de noviembre de
2015 establece que el CAM actuar de conformidad a la doctrina policial
en atencin al servicio ciudadano, garantizando el cumplimiento de la
normativa municipal y dems leyes afines, incidiendo en la resolucin de los
problemas de la comunidad. Asimismo, establece que el CAM participar
en la prevencin social de la violencia, acompaando diversos programas
preventivos, promoviendo la armona social, la convivencia, la tranquilidad y
seguridad ciudadana.

Si bien no existe un claro marco normativo que defina el rol de los CAM en
apoyo a la seguridad pblica y concretamente en su colaboracin con la PNC,
en la prctica sus funciones se concentran en la prevencin y convivencia
ciudadana, y se desarrollan en funcin del liderazgo que imprima el concejo
municipal de turno a travs del director del CAM10, as como con base en el
Cdigo Municipal, la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones
Administrativas de 2011 y otras ordenanzas administrativas aprobadas por
los concejos municipales.

10 En cuanto a la estructura organizativa de los CAM, tanto para el de San Salvador y como para el
de Santa Tecla, su mxima autoridad es el alcalde. Si bien el CAM de San Salvador depende de los
lineamientos de su director, opera en estrecha relacin con la Subdireccin y mantiene constante
coordinacin con laDelegacin Contravencional, la Gerencia Legal y la Unidad de Convivencia,
Mediacin y Seguridad Ciudadana de la municipalidad. Por su parte, en el CAM de Santa Tecla,
el director es la autoridaddelegada por el alcalde para la coordinacin general, administrativa y
operativa del mismo, siendo asistido por los subdirectores que de acuerdo a la necesidad del servicio
se requieran.

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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4. La gestin local de la seguridad pblica: el rol del CAM

4.1. Prevencin

Desde finales de los noventa y principios del siglo XXI, fue ganando
terreno en los debates pblicos sobre seguridad pblica, la necesidad de
incluir a las municipalidades, en el marco de enfoques ms integrales,
particularmente en lo que se refiere a las polticas de prevencin de la
violencia y del crimen. Uno de esos primeros impulsos se dio en 1997
cuando la Alcalda de San Salvador dise un plan de gobierno para lograr
la participacin de diferentes actores en el proceso de transformacin
y conversin de la capital en una ciudad segura. A partir de esos aos,
al igual que San Salvador, otras alcaldas promulgaron ordenanzas de

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participacin ciudadana y crearon estructuras, con personal propio,
encargadas de impulsar programas que fueran ms all de la tradicional
oferta municipal de limpieza, ornato, iluminacin y mercados (Arvalo
Herrera, 2009).

Ese fue el caso de Santa Tecla que, pese a ser uno de los municipios
ms afectados por los terremotos del 2001, con el paso de unos aos se
constituy como un modelo en la gestin del desarrollo local y seguridad
ciudadana. A partir del 2002 su concejo municipal elabor su planeacin
estratgica para diez aos e incorpor como parte de las mesas de trabajo
el componente de seguridad y convivencia ciudadana. Desde ese momento,
la prevencin y la reduccin de la violencia fueron un reto asumido por la
municipalidad. Para 2004 se inici la fase de diagnstico que sirvi como
base para la formulacin de la primera Poltica Municipal de Prevencin y
Seguridad Ciudadana en 200511, basada en la prevencin, la articulacin
interinstitucional y la participacin ciudadana.

Para el ao 2006 fue instalado un Observatorio de la violencia y el delito, que


monitorea el comportamiento del delito a travs de mapas georeferenciados
donde se manifiestan los hechos delictivos, lo cual permite identificar
los factores que inciden en la violencia y la criminalidad para proponer
medidas para la prevencin y disminucin de los mismos. En 2008,
secre el Concejo Interinstitucional para la Prevencin de la Violencia12,
el Concejo Ciudadano para el Desarrollo Local y los Comits de Dilogo
para la Convivencia, instancias que prepararon el terreno para acercar a

11 En ese mismo ao se asign un 14% del presupuesto municipal para financiar los programas de
convivencia y prevencin de la violencia (AMUPREV,s.f.).
12 Como parte de las instituciones que conforman este comit se encuentran la PNC, el Consejo
Ciudadano de Desarrollo Local, Cuerpo de Agentes Metropolitanos, la Fiscala General de la
Repblica, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, Procuradura General de la
Repblica, el Instituto de Medicina Legal, la Academia Nacional de Seguridad Pblica, el Ministerio
de Educacin, el Instituto Nacional de la Juventud, la Direccin General de Prevencin Social de
la Violencia y Cultura de Paz del Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica, ONG que operan en el
municipio y representantes de las iglesias catlicas y evanglicas.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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la municipalidad a las comunidades, en especial aquellas que durante


dcadas haban estado sin presencia del gobierno local (INTERPEACE,
2014). En unos aos, Santa Tecla gan una especie de reconocimiento
por la recuperacin y creacin de espacios pblicos tales como el Paseo
El Carmen, el estadio Las Delicias, la recuperacin del Palacio Municipal,
as como los circuitos culturales y de parques municipales, a travs de
acciones articuladas y coordinadas entre la municipalidad, las instituciones
del gobierno central, el sector privado y las comunidades13.

A nivel nacional, con la llegada al Ejecutivo del gobierno de Mauricio Funes


en 2009 cobra mayor fuerza en la agenda de la seguridad pblica la apuesta
por los temas de prevencin desde lo local. Segn la Estrategia Nacional
de Prevencin de la Violencia (Gobierno de El Salvador, 2012), el municipio
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pasa a ser el espacio ms prximo donde se expresan los problemas


y confluyen e interactan todos los actores que deben participar en la
prevencin de la violencia. Desde ese enfoque se busca intervenir en los
factores subyacentes del fenmeno de la violencia, colocando al municipio
como su principal pivote; ello significa desplegar procesos que generen la
suficiente capacidad tcnica, programtica y financiera para responder a
las necesidades concretas y especficas de cada territorio, articulando de
manera coherente y eficiente los diferentes niveles de gobierno (nacional,
departamental y municipal) y propiciando altos niveles de participacin
de los actores de la sociedad, como sujetos de las transformaciones y el
abordaje de las dinmicas que generan violencia y delincuencia.

Para operativizar dicha estrategia se debe desarrollar un trabajo trans-


versal con instituciones pertenecientes a los gobiernos central y local, y
a la sociedad civil; por otra parte, se trata de un enfoque intersectorial
que involucra a diversas reas como salud, educacin, desarrollo social,
comunitario, local e infanto-juvenil, entre otras. Para ello, se han puesto
en funcionamiento los comits municipales de Prevencin de la Violencia,
instancias responsables de conducir la poltica de prevencin de la vio-
lencia y del delito en el municipio, y la coordinacin interinstitucional
entre el sector de justicia y seguridad, instituciones del gobierno central
y actores locales. Desde estas instancias se elaboran diagnsticos y
planes de prevencin de la violencia14.En ese sentido, gradualmente se
ha ido dando paso a una nueva forma de trabajo en los territorios para
implementar estrategias integrales y participativas para tratar la violencia
y la inseguridad.

13 Entre otras acciones, en junio de 2013, el Concejo Municipal aprob la Ordenanza para la Prevencin
de la Trata de Personas en este municipio con el propsito de prevenir, reprimir y sancionar cualquier
actividad de explotacin principalmente hacia mujeres, nias, nios y jvenes.
14 Entre los actores que integran dichos comits figuran el alcalde o alcaldesa, concejales municipales,
el responsable de la instancia de promocin social del gobierno municipal, el jefe del cuerpo de
agentes municipales (CAM), iglesias, entre otros.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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A fin de fortalecer las capacidades de la gestin local de la seguridad, los


gobiernos municipales han ido adaptando su institucionalidad en funcin
del cambio de paradigma. En el caso de San Salvador, en los ltimos aos
se han promovido una serie de medidas en materia de seguridad ciudadana,
convivencia y prevencin de la violencia, contando con instrumentos como la
Poltica Municipal de Convivencia, Mediacin y Seguridad Ciudadana (Alcalda
Municipal de San Salvador, 2011); el Programa Municipal de Prevencin de
la Violencia, y la Ordenanza para la Convivencia Ciudadana del Municipio de
San Salvador. Asimismo, esta alcalda cuenta con un Observatorio Municipal
que ofrece estadsticas referidas a delitos de violencia intrafamiliar, robo,
hurtos, homicidios, lesiones, faltas contravencionales, entre otros. La fuente
principal del que se alimenta dicho mecanismo es el Comit de Seguridad
Ciudadana, conformado por representantes de la PNC, Fuerza Armada,

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Fiscala General de la Repblica y el CAM, coordinado por la Comisin de
Convivencia, Mediacin y Seguridad Ciudadana de la municipalidad de San
Salvador.

Este tipo de acciones que privilegian la gestin local de la seguridad a


travs de mecanismos de coordinacin interinstitucional muestran, en
buena medida, el peso que se le otorga en las polticas de seguridad
pblica a los gobiernos locales, particularmente en temas prevencin, ya
que son las autoridades locales, en representacin del Estado, quienes en
un primer momento deben dar respuesta a las problemticas que afectan
la convivencia y seguridad de los ciudadanos (Acero Velsquez, s. f., p.
177).

ISSN: 2225-5648, Ao 6, Vol. 1, p. 83-126 101


Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
Walter Murcia

Tabla 4: Principales funciones de los cuerpos de agentes municipales


(San Salvador/Santa Tecla)

CAM San Salvador CAM Santa Tecla


Vigilar, custodiar, inspeccionar el patrimonio Resguardar el patrimonio municipal: edificios
municipal, tales como: edificios y oficinas municipales, oficinas, mercados, cementerios,
municipales, mercados, cementerios, zonas verdes, anfiteatros, etc.
parques, centros de recreacin, teatros y otros
bienes pblicos.
Cumplir y hacer cumplir las leyes, ordenanzas,
reglamentos, decretos y acuerdos del concejo
Cumplir y hacer cumplir las leyes, ordenanzas, municipal para mejorar la convivencia, el orden y
reglamentos y acuerdos con base en las seguridad ciudadana.
atribuciones del municipio, art. 4. Cdigo
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Municipal, siempre y cuando no contraren lo


establecido en otras leyes. Brindar la prestacin de seguridad preventiva a
la ciudadana en espectculos, manifestaciones
pblicas y otros eventos.
Colaborar en la prestacin de seguridad a
espectculos, manifestaciones pblicas y otros
lugares en donde haya aglomeraciones que Coadyuvar al esfuerzo de mantener los espacios
causen riesgo a las personas. pblicos libres de obstculos para el trnsito
vehicular y peatonal, de conformidad con lo
establecido en las ordenanzas municipales;
Contribuir al buen funcionamiento de transporte ordenar los espacios de comercio informal y
local, las terminales de transporte de pasajeros, colaborar de manera coordinada con las instancias
y los lugares de carga, siempre y cuando no correspondientes en el ordenamiento, la seguridad
transgreda otras leyes que regulen la misma y la prevencin vial.
materia.

Prestar auxilio a la ciudadana en coordinacin


Prestar auxilio a la ciudadana en casos de con las diferentes instituciones de servicio a la
accidente, catstrofe y calamidad pblica. comunidad, sean estas gubernamentales o no.

Informar en el trmino de ley a la Polica Nacional Mantener una comunicacin y coordinacin


Civil o Fiscala General de la Repblica, segn sea el permanente con la PNC, instituciones civiles y
caso, si al llevar a cabo una inspeccin se constate militares, para la elaboracin y ejecucin de planes
que existe prostitucin o se estuviera cometiendo de convivencia y seguridad ciudadana para la
cualquier otro delito. prevencin de la violencia.

Llevar a cabo inspecciones en establecimientos Colaborar con la organizacin social o comunal


y negocios, a fin de determinar la actividad que con el propsito de crear condiciones de
realizan. participacin y/o convivencia ciudadana.

Fuente: Elaboracin propia (Alcalda Municipal de San Salvador, 1999; Alcalda Municipal de
Santa Tecla, 2015).

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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De manera general, en los ltimos aos, la coordinacin entre CAM y PNC


ha tomado forma en el trabajo que realizan los CAM para dar cumplimien-
to a ciertas ordenanzas y reglamentos municipales, como son aquellas
relativas al resguardo y proteccin del patrimonio municipal, inspecciones
a establecimientos comerciales y en algunos espacios pblicos como par-
ques y plazas, asimismo se han establecido ordenanzas en temas relacio-
nados a la seguridad como son aquellas relacionadas a la portacin de
armas de fuego. Estas ltimas son claro ejemplo del rol que realizan los
CAM en materia de prevencin del delito y la violencia, ya que, si un agente
municipal se percata de que una persona porta un arma de fuego en un
lugar prohibido, de inmediato debe reportarlo a las autoridades de la PNC.

Entre otras de las funciones que desempean estos cuerpos, est el

ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA


servicio de seguridad en mercados, espacios pblicos, as como en eventos
multitudinarios de carcter deportivo, conciertos, ferias, entre otros. En
estas funciones, si bien los CAM planifican sus propias acciones segn las
atribuciones que les corresponden, su sola presencia constituye un factor
disuasivo pero principalmente preventivo, que apoya el trabajo de control
y prevencin que realiza la PNC.

En Santa Tecla, con la aprobacin de la Ordenanza para la Prevencin de la


Trata de Personas en 2013, se le asignan algunas atribuciones al CAM entre
las que se destacan: velar que en el espacio pblico y en establecimientos
privados de acceso pblico no se generen ambientes que sean propicios
para la comisin del delito (), retener y remitir de forma inmediata a la
Polica Nacional Civil y/o a la Fiscala General de la Repblica, a quien sea
sorprendido en flagrancia en la comisin del delito de trata de personas
(Alcalda de Santa Tecla, 2013).

Los diferentes instrumentos normativos apuntan a un trabajo coordinado


entre CAM y la PNC, el cual se evidencia en la prctica en los esfuerzos
que realizan las alcaldas por ordenar sus centros histricos. En casos
como el de San Salvador (centro), las aceras han dejado de cumplir su
funcin natural y han pasado a ser corredores de comercio informal. En
esos esfuerzos por ordenar los centros histricos y recuperar espacios
pblicos, los CAM cumplen un papel activo. Un ejemplo de ello sucedi en
noviembre de 2015, cuando el CAM de Santa Tecla, en coordinacin con la
PNC, desaloj a alrededor de 200 vendedores informales ubicados en los
alrededores de los parques San Martn y Daniel Hernndez ubicados en el
centro histrico de esta ciudad. Segn seal, en su momento, el alcalde
de dicho municipio, el desalojo tom como base el artculo 4, numerales
3, 23 y 25, del Cdigo Municipal; as como el artculo 56 de la Ordenanza
de Convivencia Ciudadana y Contravenciones Administrativas; y el artculo 16
de la Ordenanza de Ornato, Nomenclatura y Rtulos de dicha municipalidad.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
Walter Murcia

Por otra parte, la colaboracin entre ambas instituciones se expresa


tambin en los patrullajes conjuntos que realizan elementos del CAM
con agentes de la PNC. En Santa Tecla, ese tipo de patrullajes se realiza
desde 2006 para prevenir actos delictivos. En San Salvador, este tipo de
patrullajes se registran desde 2007 para brindar seguridad en parques y
plazas, as como en respuesta a la invasin de espacios pblicos y aceras
por parte del sector informal. Para festividades de semana santa y otras
fechas importantes, en el marco de los planes de seguridad que elabora
la PNC, los agentes del CAM cumplen con la funcin de brindar seguridad
preventiva a travs de los patrullajes conjuntos que realiza junto a la PNC.

Otra funcin importante y clave para el trabajo que la PNC realiza son
las inspecciones que realizan los CAM a los establecimientos comerciales
ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

para verificar que cumplan con lo que establecen las diferentes ordenanzas
municipales aplicables a cada municipio. Las regulaciones van desde la
verificacin de permisos para operar, impuestos municipales, regulacin
de ventas de bebidas alcohlicas, as como identificacin de lugares de
tolerancia.

En lneas generales esas son algunas de las principales funciones que


realizan los CAM relacionadas con los temas de seguridad pblica. Vistas
desde un enfoque integral de la seguridad, este tipo de funciones resultan
complementarias a las actividades que realiza la PNC en materia de
control, represin y prevencin del delito.

La coordinacin entre los CAM y la PNC tambin se ha expresado en


los esfuerzos que realizan las alcaldas por modernizar sus sistemas
de informacin y estadsticas en materia de seguridad. Adems de los
observatorios municipales de prevencin de la violencia se han puesto
en funcionamiento sistemas de videovigilancia para asegurar un mayor
control de las zonas. Por ejemplo, en aos recientes, se ha implementado
en Santa Tecla, el Proyecto de Seguridad Inalmbrica, facilitado a travs
de un asocio pblicoprivado y la cooperacin de USAID, dirigido a
fortalecer a la PNC y el CAM en el monitoreo y anlisis de los patrones del
crimen en tiempo real. Este proyecto usa la tecnologa para recolectar y
compartir informacin, y as contar con un mapeo y anlisis del delito lo
ms detallado posible15 para actuar y prevenir.

En el caso de San Salvador, la alcalda trabaja en el proyecto de instalacin


de alrededor de 123 cmaras de video-vigilancia en lugares estratgicos
de la capital, las cuales sern interconectadas para que sean monitoreadas
por personal especialista del Sistema de Emergencias 911.

15 La segunda etapa de este proyecto, adems de continuar ejecutndose en Santa Tecla, se ampliar a
otros municipios del rea Metropolitana de San Salvador, incluyendo Antiguo Cuscatln, San Martn,
San Salvador, Apopa, Ciudad Delgado y Ayutuxtepeque.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
Walter Murcia

Figura 1: Observatorio Municipal de Santa Tecla

ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA


Fuente: AMUPREV, s.f.

Asimismo, en los casos analizados se han realizado algunas inversiones


dirigidas a modernizar, a travs de tecnologa, la gestin local de la
seguridad. En esa lnea, la alcalda de Santa Tecla ha desarrollado una
aplicacin para telfonos inteligentes llamada Tecla App, para que los
habitantes de ese municipio denuncien asaltos, robos, hurtos, violencia
intrafamiliar, entre otros. Esto permite a travs de un trabajo coordinado
entre 911 de la PNC, Fiscala General de la Repblica (FGR) y el CAM
reaccionar inmediatamente para enviar un patrullaje preventivo o grupo de
reaccin conjunto de CAM y PNC (Taura, 2015).

4.2. Los CAM en la implementacin del nuevo modelo policial basado en


la filosofa de polica comunitaria

Desde su creacin y como parte de su razn de ser, la PNC se inclinara


por construir un modelo policial cercano a la sociedad. No obstante,
por diversas razones propias de su proceso histrico como institucin y
por la falta de claridad estratgica del Estado salvadoreo frente a los
desafos de la seguridad pblica, esta institucin fue perdiendo su norte
y construyendo su identidad en funcin de las coyunturas del momento.

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Ahora bien, en los ltimos aos, con el propsito de dotar de una


identidad formal a la PNC y fortalecer el servicio policial, se han realizado
esfuerzos para recuperar el enfoque de trabajo comunitario y de servicio
a la comunidad. Este fue uno de los pilares fundamentales de la reforma
policial emanada de los Acuerdos de Paz (IUDOP, 2014, p. 78), a travs de
la apuesta por establecer un nuevo modelo policial basado en la Filosofa
de Polica Comunitaria (FPC)16.

Tras las experiencias piloto desarrollas en La Unin y Coln (entre los


aos 20082009), la PNC ha avanzado en sentar las bases normativas
y operativas que guan la implementacin de este nuevo modelo policial,
particularmente a partir de 2010 con la elaboracin de la doctrina
institucional y el plan que establecen el marco referencial para la
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implementacin de la FPC. En un inicio, dicho esfuerzo segn la primera


orden de operaciones para la implementacin de la FPC se concentr
en 26 subdelegaciones policiales a nivel nacional, tomando como base los
diferentes instrumentos diseados para asegurar una efectiva puesta en
prctica de esta nueva forma de trabajo en los territorios. A partir de esa
primera orden de operaciones, cada subdelegacin trabajara en funcin
de las cinco fases definidas para la implementacin de la FPC17.

Posteriormente, en julio de 2014 se aprueba la segunda orden de


operaciones para asegurar la implementacin de la FPC a nivel nacional.
Este nuevo modelo policial, tal como lo establece su plan de implementacin,
demanda que el personal policial, en todos sus niveles, trabaje en funcin
de un modelo proactivo ms que reactivo de la mano con los diferentes
actores sociales en los territorios. A travs de la FPC se busca fortalecer
los mecanismos de asociacin y cooperacin con gobiernos municipales,
consejos municipales de prevencin de la violencia, y otras instancias
como los Consejos Departamentales de Alcaldes, la Corporacin de
Municipalidades (COMURES) y otros actores como la empresa privada.

En el marco del proceso de implementacin de la FPC, la PNC ha avanzado


en la sectorizacin y subsectorizacin de zonas de patrullaje a partir de las
cuales se realiza el despliegue policial comunitario y se asigna un agente
policial responsable (del subsector) para desarrollar trabajo comunitario.
A partir de esa distribucin, la PNC con base a diagnsticos propios
y con participacin de actores locales (como son los CAM)18 formula

16 Para viabilizar la institucionalizacin de la filosofa de polica comunitaria, la PNC estableci en 2009


la doctrina institucional sobre polica comunitaria, que constituye el marco de referencia comn
en materia de formacin, planificacin y organizacin de los servicios operativos de la institucin
policial (PNC, 2010, citado en IUDOP, 2014, p. 799).
17 Las cinco fases son las siguientes: 1. capacitacin del personal de las dependencias policiales; 2.
elaboracin de diagnsticos locales; 3. planificacin operativa; 4. ejecucin de planes operativos; y 5.
supervisin y evaluacin (interna y externa).
18 Cabe destacar que, a partir de la elaboracin de dichos diagnsticos, la patrulla responsable de
determinado subsector debe elaborar mapas integrados que reflejen, entre otros aspectos, factores
de riesgo situacional y factores sociales de proteccin.

106 ISSN: 2225-5648, Ao 6, Vol. 1, p. 83-126


Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
Walter Murcia

la planificacin operativa en los territorios, en la que integra actividades


de represin del delito e inteligencia, as como acciones en materia de
prevencin comunitaria, que es aquella que combina la realizacin de
acciones de prevencin situacional y acciones socio-preventivas19.

Desde esos espacios de articulacin entre la PNC y otros actores locales


que privilegia la implementacin de la FPC, los gobiernos locales y sus
brazos operativos los CAM pueden tener una participacin activa en la
planificacin de acciones dirigidas a garantizar la seguridad en sus
municipios.

5. Algunas consideraciones sobre las potenciales sinergias entre CAM y


PNC para asegurar un efectivo control social y del delito

ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA


En los ltimos aos, El Salvador ha sido considerado uno de los pases con
las ms altas tasas de violencia homicida en el mundo. Para 2015, cerr
con una tasa de 103 homicidios por cada 100 mil habitantes. Ms all del
dato duro, la muerte cercana con que la poblacin se ha acostumbrado
a convivir por el fenmeno pandilleril, ha llevado a que el Estado pierda el
monopolio de la fuerza, sino que tambin es posible identificar espacios
de soberana contestada por el dominio territorial violento que ejercen las
pandillas.

Las estructuras pandilleriles se han expandido por todo el territorio


nacional disputando, en algunos casos, la autoridad y el control territorial
al Estado salvadoreo. Las maras, en su expresin ms local (clicas o
canchas), ejercen control, a partir de la intimidacin y la violencia, en las
comunidades que dominan para conservar esos territorios y garantizar la
reproduccin de la economa ilcita criminal basada en el narcomenudeo,
el sicariato y las extorsiones, principalmente.

En ese sentido, es de suma importancia buscar alternativas viables


para fortalecer la presencia y control estatal en esos territorios donde
la autoridad del Estado es dbil y que se rigen por otro tipo de leyes,
como el ver, or y callar. Con ese objetivo, es necesario plantear y debatir
nuevas estrategias integrales que, paralelas a los esfuerzos de la PNC en la
represin, el combate y la prevencin del delito, otras instituciones como
los gobiernos locales deberan aportar desde su naturaleza poltico-
jurdica, en la tnica del desarrollo localterritorial.

19 Segn el Plan para implementar la filosofa de polica comunitaria (2010b) se entender por prevencin
comunitaria a la colaboracin que la Polica ofrece en sus planes al resto de actores comunitarios, en
la ejecucin de iniciativas preventivas, aplicando una lgica combinada de lo social con lo situacional,
sin abandonar los aspectos represivos, dentro del marco legal.

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Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
Walter Murcia

Uno de los principales puntos de coincidencia entre los entrevistados para


este estudio fue la identificacin del potencial rol que podran tener los CAM
en apoyo a la seguridad pblica, aunque es importante remarcar que dichas
potencialidades se encontraban matizadas por limitantes de tipo legal y
normativo. Sin embargo, ms all del aspecto jurdico, se evidenci que, en
la prctica, los CAM cumplen un papel en materia de seguridad. Ello hace
posible argumentar que dichos cuerpos, desde una visin de gobernabilidad
(local), pudiesen cumplir un rol ms estratgico y proactivo en la seguridad
pblica. Aqu se vislumbran algunos puntos de encuentro entre sus funciones
y las estrategias que lidera el gobierno central en materia de control social y
prevencin situacional del delito. A continuacin, se plantean algunas rutas
generales donde podran potenciarse o mejorarse esas sinergias estratgicas
entre los CAM y la PNC para hacer ms efectivo el rol de los primeros en
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materia de seguridad pblica.

5.1. rea jurdica

En el plano jurdico se abren importantes posibilidades para reformas,


creacin o replanteamiento de algunas normativas relacionadas con la
formacin, los requerimientos tcnicos generales de los CAM o policas
municipales, as como de su relacin funcional con la PNC.

Los actores clave entrevistados coincidieron en que, en la actualidad,


la coordinacin entre los concejos municipales y la PNC, para acciones
conjuntas, se encuentra bastante determinada por la particularidad de
las relaciones entre los funcionarios de turno. En este sentido, consideran
necesario algn tipo de legislacin que establezca de manera clara cmo
deben ser estas relaciones, y que obligue legalmente a entablarlas, para
que no dependan de la voluntad poltica los funcionarios de turno.

Siguiendo con la lgica anterior, los expertos tambin sealaron que sera
muy til una normativa general que contemplara al menos los siguientes
aspectos generales de los CAM: su formacin y profesionalizacin, sus
distintivos, estructura organizativa y equipamiento, y las formas generales
de relacin y colaboracin con la PNC y otras instituciones. Observan
que al no estar normados estos aspectos quedan a criterio de cada
municipalidad, dificultando la tarea de tecnificar el accionar de los CAM,
minimizando o limitando el impacto en sus tareas de seguridad pblicas.

La necesidad de una legislacin que norme de manera general y uniforme


la formacin y profesionalizacin de los CAM es destacada por los
entrevistados, ya que debido a diversos motivos presupuestarios, legales
o polticos en la actualidad la formacin de los CAM es deficiente, y no
hay suficiente claridad en las diversas leyes relacionadas en estos aspectos.
Si bien la Ley de los Servicios Privados de Seguridad relaciona, en ciertos
aspectos, la formacin de los CAM con la ANSP, este marco legal an es

108 ISSN: 2225-5648, Ao 6, Vol. 1, p. 83-126


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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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endeble y no permite avanzar hacia una formacin que profesionalice y


estandarice a los CAM de los 262 municipios.

Por otra parte, los actores entrevistados coinciden en que doctrinariamente los
trminos polica comunitaria o polica municipal son ampliamente aceptados,
por lo que, ms all del Acuerdo Poltico de 1992, que reserv el trmino
polica para la naciente PNC, la concepcin de polica municipal tiene sus
propios significados y marcos de accin en los estndares internacionales.
Tambin coinciden en que la implementacin de la polica comunitaria, como
componente fundamental en una estrategia de pas en materia de seguridad,
es el modelo ideal para sacar ms provecho a las interacciones entre los CAM
y la PNC, colocando el rol de los CAM no como agentes gendarmes, sino
como promotores y gestores de seguridad y desarrollo, que juegan o deberan

ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA


jugar un rol clave en las tareas de prevencin situacional.

La prevencin es el aspecto de la seguridad pblica en la que, segn los


expertos entrevistados, deberan funcionar los CAM, para lo cual una
mejor sinergia con la PNC es de primordial importancia. Coinciden en
que no deben adherirse atribuciones legales a los CAM en aspectos de
represin o investigacin; estas funciones deben estar reservadas para la
PNC, respetando el acuerdo y la reforma constitucional de 1992, pues
tecnificar y mejorar estas funciones en la misma PNC es una tarea difcil,
por lo que agregrselas a otro cuerpo institucional sera probablemente
no solo equivocado desde lo jurdico, sino adems abrir a la puerta para
arbitrariedades, errores de procedimiento y, en general, mayor violacin
de derechos humanos.

5.2. Formacin y profesionalizacin de los CAM

Los especialistas entrevistados concuerdan en que la formacin y la


profesionalizacin de los CAM deben mejorar mucho por, al menos, las
siguientes razones o motivos:

a. La formacin tanto en lo jurdicoinstitucional como en lo tcnico


policial que reciben los CAM depende del criterio y de la autoridad
municipal de turno, por lo que carece de sistematicidad. Ha habido
algunas excepciones, como San Salvador y Santa Tecla, donde la
formacin en tcnicas de abordaje policial ha tenido una inversin
significativa, sobre todo para enfrentar el ordenamiento de los centros
histricos y el desalojo de las ventas ambulantes o de calle. No obstante,
se requerir una mayor voluntad poltica y recursos financieros para
avanzar en los procesos de profesionalizacin. Como es el caso del CAM
de Santa Tecla que en el marco de su proceso de reestructuracin se han
creado una serie de unidades especializadas como parte de su estructura
organizativa (Unidad de Bomberos; Unidad Rural; Unidad de Turismo,
Unidad de Trnsito, Proteccin de Personalidad Importantes; Unidad

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de Reaccin, entre otras), lo cual implicar capacitar a los agentes en


funciones que van ms all de la funcin tradicional de vigilancia y cuido
del patrimonio municipal.

b. La profesionalizacin de los CAM es prcticamente nula, y en algunos


casos manifestados por los entrevistados, los agentes municipales
en funciones buscan la formacin de la ANSP20 con el objetivo de
capacitarse para tener un mejor currculo que les permita el ingreso
laboral a empresas de seguridad privada.

c. La profesionalizacin tambin se ve minada por la inexistencia de


mecanismos claros de ingreso, ascenso y salida de los CAM, as como
por la inexistencia de un escalafn, que les permita a los agentes
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municipales contemplar su funcin como una profesin, quedando en


muchas ocasiones sujetos a los vaivenes electorales.

Ha habido esfuerzos de formacin para los agentes del CAM en materia


de polica comunitaria. Por ejemplo, el CAM de Santa Tecla fue el primer
cuerpo en recibir, en 2011, en el marco del proyecto Ciudad Segura para
Convivir, apoyado por el PNUD, cursos de formacin en materia de FPC,
proceso desarrollado como producto de la alianza establecida entre la
municipalidad, la PNC y la ANSP.

5.3. Potenciales sinergias entre PNC y CAM en un contexto adverso de


seguridad

Sin duda el Estado salvadoreo, frente a la situacin adversa por la que


atraviesa en trminos de seguridad (producto de mltiples factores, entre
ellos la debilidad para arraigarse en los territorios), tiene la obligacin de
recuperar el control y autoridad de los espacios de soberana contestada.
En tal sentido, cualquier estrategia que implemente para ello debe apuntar
a una presencia estatal constante en el territorio, no solo de los aparatos
coercitivos, sino tambin de aquellas instituciones encargadas de proveer
bienes y servicios sociales a la poblacin, actuando todas ellas en forma
coordinada (Casas Zamora, 2012).

En esos esfuerzos en los que resulta necesario activar todo el aparataje


estatal para garantizar una oferta pblica integral, debe guiarse por un
proceso efectivo de territorializacin de las polticas pblicas que asegure
una presencia permanente del Estado y otros actores en los territorios, a
partir del cual se avanceen un trabajo coordinado desde el nivel central y
municipal en materia de prevencin y otras acciones dirigidas al desarrollo
localterritorial. Tal como lo concibe la Estrategia Nacional de Prevencin

20 Entre 2013 y 2014, el Departamento de Servicios Privados y Estatales de Seguridad de la ANSP


capacit a 772 elementos de los CAM de distintos municipios.

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de la Violencia (Gobierno de El Salvador, 2012), desplegando procesos que


generen la suficiente capacidad tcnica, programtica y financiera para
responder a las necesidades concretas y especficas de cada territorio,
articulando de manera coherente y eficiente los diferentes niveles de gobierno
(nacional, departamental y local) para dar respuesta a las dinmicas que
generan violencia y delincuencia.

En esas estrategias de seguridad en las que es necesario fortalecer los


mecanismos de articulacin y coordinacin, se considera clave el rol de
los CAM, particularmente en materia de prevencin social del delito en el
marco de estrategias que se han definido en los ltimos aos como el Plan
El Salvador Seguro21, planes de desarrollo territorial, as como en el marco
de la implementacin de la Polica Comunitaria, medida que la PNC ha

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implementado con mayor fuerza a partir de 2014 en todo el pas.

Los CAM como agentes comunitarios

La PNC ha reconocido que no puede pretender que la solucin a los


problemas de violencia y criminalidad se lograr solamente como pro-
ducto de su esfuerzo y de privilegiar de manera absoluta la represin del
delito (Polica Nacional Civil, 2011).

En el marco de la polica comunitariaque basa su intervencin en la


capacidad de lograr un acercamiento significativo con la comunidad,
tomando un rol importante en la coproduccin de seguridad, sobre todo
en lo relativo a la prevencin de la violencia y la delincuencia (PNC, 2011,
p. 11) se hace posible vislumbrar potenciales sinergias entre los CAM
y la PNC. En esta lgica, segn la Doctrina institucional sobre Polica
Comunitaria de la PNC (2010a), las jefaturas policiales de diferentes
niveles jerrquicos deben participar activamente en las estructuras de los
comits municipales, para identificar problemas, factores de riesgo del
accionar delincuencial, y para elaborar propuestas de solucin, en otras
palabras, se trata de planes de accin22.

21 En enero de 2015, el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivenciaentreg el Plan El


Salvador Seguro, documento que contiene 124 acciones, agrupadas en cinco ejes, fruto de siete
mesas tcnicas y de consultas territoriales y sectoriales en que participaron diversos sectores del
pas. Los ejes son los siguientes: i) prevencin de violencia; ii) persecucin penal; iii) rehabilitacin e
insercin social; iv) atencin y proteccin a vctimas, y v) fortalecimiento institucional.
22 Algunos municipios han venido elaborando desde hace algunos aos planes especficos en materia
de prevencin de la violencia que son elaborados en conjunto con la PNC. En lo que va de 2016,
en el marco del Plan El Salvador Seguro se han elaborado planes especficos que establecen una
serie de acciones para detener los ciclos de violencia en los primeros diez municipios priorizados.
En dichos planes sobre todo en los componentes de seguridad (referidos a prevencin), le han sido
encomendadas una serie de actividades a las Alcaldas en lnea de fortalecer a los CAM en los
sectores que estn siendo intervenidos.

ISSN: 2225-5648, Ao 6, Vol. 1, p. 83-126 111


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Marlon Hernndez-Anzora y su rol en la seguridad pblica
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En esa dinmica de complementariedad y responsabilidad compartida,


que implica la FPC y la estrategia de seguridad integral que impulsa
el gobierno, se pueden identificar algunos puntos de encuentro entre
lasfacultades de los CAM y la PNC, tal como se muestra en la figura 2.

As, teniendo en cuenta las funciones de los CAM y su cercana con las
comunidades, estos cuerpos pueden proveer a la PNC informacin
estratgica de los contextos especficos, que sirvan como insumo para
diagnsticos y mapas integrados en los cuales la PNC identifique factores
de riesgo23 y factores de riesgo situacional24 en los distintos sectores y
subsectores de implementacin de la FPC.

Actualmente es posible identificar algunos avances en la articulacin


ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

entre los CAM y la PNC en cuanto a la elaboracin de diagnsticos y


planes, particularmente gracias a la dinmica generada por el trabajo de
los Consejos de Prevencin de la Violencia a nivel local y municipal. No
obstante, se trata de una lgica de trabajo que recin est tomando forma,
lo cual demanda fortalecerse ya que al no estar arraigada una cultura
de planificacin (tanto a nivel central como local) se pueden identificar
resistencias para trabajar de manera coordinada en los territorios.

Avanzar en la fase de planificacin territorial (de forma articulada y


coordinada a nivel interinstitucional) es an uno de los desafos que debe
superar la PNC para dar un salto de calidad en la implementacin de la
FPC. Una filosofa que se basa en la corresponsabilidad y coparticipacin
de los distintos actores locales (entre ellos los CAM) en la gestin de los
problemas que afectan a las comunidades.

23 Segn la OMS, existe una serie de factores de riesgo en cuatro niveles: individual, relacional,
comunitario y social. En el nivel individual, se encuentran los factores biolgicos y de la historia
personal que pueden influir en los comportamientos individuales, es decir, algunas caractersticas
como la edad, el nivel educativo, pero tambin el uso de drogas y el comportamiento agresivo o el
haber sufrido maltrato. El nivel relacional tiene que ver con el examen de las relaciones sociales con
personas cercanas: familia, pareja, amigos, etc. La OMS sostiene que la violencia exhibida por parte
de algunos de estos podra fomentar la prctica de otros actos violentos. El nivel comunitario se
refiere a las caractersticas del comportamiento en las escuelas, lugares de trabajo y en el vecindario;
algunas variables relacionadas son el hacinamiento, la densidad poblacional, el desempleo, la
facilidad de acceso a drogas y armas, etc. Y el ltimo nivel de sociedad guarda relacin con los
factores que crean un clima de aceptacin de la violencia, los que reducen las inhibiciones contra
esta, y los que crean y mantienen las brechas entre distintos segmentos de la sociedad, o generan
tensiones entre diferentes grupos (OMS, 2002).
24 Factores que tienen relacin con el entorno fsico-ambiental que vuelven ms probable la realizacin
de delitos, contribuyendo a la peligrosidad de las reas de responsabilidad (Polica Nacional Civil,
2011).

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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Figura 2: Competencias del CAM y PNC en un trabajo


de polica comunitaria

Polica
comunitaria
CAM
Prevencin de Polica
Competencia Nacional
la violencia y la
municipal. Civil
delincuencia en
corresponsabilidad
Cumplimiento con la comunidad. Competencia
de ordenanzas nacional, combate
municipales y e investigacin
Prevencin situacional
proteccin de del delito
que incida en la

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patrimonio
prevencin
municipal
primaria y
secundaria

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de PNC (2011).

En las fases de diagnstico y de planificacin operativa, que establece la


implementacin de la FPC, el rol de los CAM resulta fundamental. Por su
trabajo territorial, estos cuerpos conocen la realidad de las comunidades y
pueden ofrecer insumos importantes en la elaboracin de diagnsticos, la
identificacin de factores de riesgo, los mapeos integrados y la planificacin
operativa.

El recurso humano con el que cuentan los CAM25, y particularmente su


organizacin, despliegue y logstica, puede estar definida a partir de la
sectorizacin y subsectorizacin con la que ha trabajado la PNC en los
ltimos aos, dando prioridad a los sectores donde se implementa la
polica comunitaria26. En el caso del CAM de San Salvador, por ejemplo,
su despliegue podra trazarse en funcin a fortalecer el trabajo que la
delegacin policial de San Salvador Centro realiza en las 7 zonas, 41
sectores, 797 subsectores y 487 subsectores (donde se implementa polica
comunitaria con un estimado de 705 policas).

El CAM de San Salvador, que cuenta con 896 efectivos, puede organizar su
despliegue en funcin de priorizar aquellos subsectores donde la presencia
estatal es aun dbil, as como en aquellos lugares donde la PNC ha logrado
insertarse comunitariamente para fortalecer y mantener el trabajo que se

25 Segn informacin para este estudio, el nmero de elementos de los CAM en cada municipio a
diciembre de 2015 es el siguiente: Santa Tecla, 296 efectivos;San Salvador, 896 efectivos.
26 A octubre de 2016, la PNC estima una cobertura nacional aproximada del 70% en la implementacin
de la FPC. De los 2,220 sectores definidos en el Sistema de Prevencin Delincuencial existen11,292
subsectoresde los que en 7,963 de ellos se trabaja con polica comunitaria (Polica Nacional Civil, 2015).

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est realizando. As tambin, el apoyo potencial que pueden brindar los


elementos del CAM en apoyo a tareas de seguridad puede ser estratgico
si se focaliza en sectores donde se concentra la incidencia delictiva, como
sucede en ciertas zonas del centro histrico de San Salvador. Una zona
que, en teora, debera representar el centro econmico, poltico, cultural
y social del pas. No obstante, la realidad muestra un centro capitalino
inundado por el caos, el desorden, calles intransitables tomadas por el
comercio informal, patrimonio arquitectnico e histrico deteriorado,
abandono de su funcin habitacional, inseguridad y violencia producto de
la dominacin territorial ejercida por las pandillas MS y Barrio 1827.

Mapa 1. Sectorizacin San Salvador Centro


ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA

Fuente: PNC, 2016.

27 Para mayores referencias sobre el control territorial ejercido por las maras en el centro de San
Salvador, vase Martnez (2015).

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Ese desorden, la cultura de la ilegalidad que se respira en los mercados, los


callejones donde se venden artculos robados y las calles saturadas por las
ventas informales se han convertido en espacios para la reproduccin social
de la economa ilegalcriminal de baja delincuencia (Lpez Ramrez,
2012), constituyndose en un terreno frtil para que proliferenotras
actividades criminales como robos, hurtos y homicidios, delitos que se
han convertido en el pan de cada da en San Salvador28.

Se sabe que en las zonas 5 y 6 (mapa 1) se concentra el mayor porcentaje


deincidencia delictiva. Particularmente, en las cercanas del mercado
La Tiendona y de la colonia Don Bosco se registrala mayor parte de la
violencia homicida del municipio de San Salvador: vendedoras de pltanos
y mariscos, comerciantes de papas, vigilantes y cargadores de bultos

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fueron algunas de las 36 personas asesinadas en 2015.

Para dar un tratamiento ms efectivo en ese tipo de contextosdonde


estructuras criminales estn bien arraigadas y controlan una base social
ligada al comercio informal se necesita en una etapa inicial, como ya se
mencion, una estrategia integral en la que el Estado recupere el control y
la autoridad de esas porciones de territorios. En esa lnea, en los ltimos
meses, las autoridades de Justicia y Seguridad Pblica con el apoyo de la
Fuerza Armada han lanzado planes de intervencin, como el plan Alacrn
para asegurar mayor presencia del Estado en lugares complicados por la
presencia de pandillas. No extraa entonces que los mercados, las calles y
dems espacios pblicos sean los principales lugares donde la poblacin
se siente ms insegura, como revela la figura 3.

Si bien se trata de esfuerzos positivos, parecera muchas veces que son


medidas concentradas en lograr la baja de homicidios. Por ello es necesario
dirigir los esfuerzos para que apuesten por la recuperacin del control
territorial por parte del Estado y que no solo se concentren en la represin y
el combate directo al crimen. Es decir, que una vez que se logra estabilizar
las zonas en control de actores criminales y violentos, la estrategia debe
acompaarse no solo de presencia policial permanente, sino de una fuerte
inversin del Estado en diferentes reas, particularmente en las sociales y
econmicas.

28 Para 2014 este municipio registr 336 homicidios que en alto porcentaje se cometen con armas de
fuego.

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Mapa 2. Ubicacin de la zona aledaa al mercado La Tiendona (zona 6)


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Fuente: PNC, 2016

Figura 3: Percepcin de inseguridad ciudadana segn lugarfrecuentado


(a nivel nacional)
Transporte pblico 82.6
Cajero automtico (en va pblica) 74.4
Calle de la ciudad 71.0
Mercado 69.1
Parqueo pblico 68.6
Parque / Plaza pblica 59.4
Carretera 59.4
Cancha / Instalacin deportiva 57.5
Centro escolar/Instituto/Universidad 52.2
Vehculo 50.2
Centro comercial 43.5
Colonia / Barrio 41.5
Banco 36.2
Supermercado 34.8
Casa 33.3
Trabajo 31.9

Percepcin de inseguridad
Barras de error 95% IC

Fuente: Observatorio Ciudadano. Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin de


Seguridad, 2012.

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As, se trata de estrategias que deben estar basadas en el binomio


seguridaddesarrollo y en mecanismos de articulacin interinstitucional
y sectorial donde confluyan diferentes instituciones y actores en los
territorios. Sin duda, en esas estrategias, los gobiernos municipales tienen
un peso importante, concretamente a travs de los CAM, sobre todo en
lo que se refiere a la recuperacin y ordenamiento de las ciudades que
pueden tener un rol ms protagnico en la prevencin y el fortalecimiento
del trabajo con las comunidades en el marco de la doctrina de la FPC, en
coordinacin con PNC.

As lo evidenci la experiencia de la colonia San Jos del Pino en


Santa Tecla, una de las zonas ms peligrosas y estigmatizadas por el
fenmeno de pandillas en dicho municipio: la situacin era tan crtica

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que los visitantes no podan entrar, as como los ruteros o vendedores
y distribuidores mayoristas (). La municipalidad, consciente de esta
situacin, asumi el reto de revertir esta realidad decidiendo intervenir de
manera integral a travs de acciones orientadas a fortalecer los factores
socioculturales y econmicos (...) el proceso de intervencin se inici a
finales de 2012, cuando despus de haber intervenido operativamente en
una accin preventiva a finales de 2011, el Cuerpo de Agentes Municipales,
en coordinacin con la PNC, se instalaron con presencia permanente en
la casa comunal de la colonia, trabajando con un enfoque de filosofa de
polica comunitaria. Ello permiti la entrada de otras instituciones del
gobierno central y local para realizar obras dirigidas a transformar la
calidad de vida de los habitantes de dicha comunidad.

6. Recomendaciones

6.1. rea jurdica: Posibles rutas de abordaje

Si bien la Ley de Contravenciones delimita las reas de accin y competencias


de los CAM, tambin es cierto que lo respectivo a sus uniformes,
equipamientoarmamento, entrenamiento, escalafn, entre otros aspectos,
no se encuentra regulado por ninguna ley, sino por ordenanzas municipales
que, debido a su naturaleza, generan una dispersin importante. Esto
mina las posibilidades de contar con CAM profesionales, que tengan una
relacin ms fluida, efectiva y certera con la PNC en las comunidades.

En tal sentido, se propone aqu iniciar la discusin sobre una legislacin


secundaria, de aplicacin general para todas las municipalidades, que
regule como mnimo los aspectos mencionados (uniformes, equipamiento-
armamento, entrenamiento y formacin, escalafn, etc.) para elevar el
nivel de profesionalizacin de los CAM, y para fortalecer su rol y relacin
con la PNC. Esta, que, en su modelo de polica comunitaria, necesita de
CAM que se encarguen de identificar y trabajar aquellos factores de riesgo
vinculados a sus reas de competencia (ordenamiento territorial, espacios

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pblicos, regulacin de comercios, seguridad vial, licencias para ventas


de bebidas embriagantes, cuido del patrimonio y espacio pblico), que
cuando se acumulan y no son debidamente abordados pueden convertirse
en verdaderos problemas de seguridad pblica.

Por otra parte, es necesario un marco normativo que establezca las formas
de relacionarse e interactuar entre los mandos locales de la PNC y las
autoridades municipales. Esto con el fin de evitar la duplicacin de mesas
de coordinacin, redes de trabajo, grupos de tarea conjunta, que puedan
resultar inoperantes o menos efectivas; pero tambin para evitar que
dichas relaciones e interacciones, necesarias en el territorio entre la PNC y
el CAM, dependan de las emotividades o subjetividades de las autoridades
municipales y de las locales de la PNC. Es tambin necesario establecer
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claramente las formas y la periodicidad, as como los mecanismos para


rendir cuentas, de modo que puedan ser fcilmente exigibles por la
poblacin (control vertical), otras instituciones (control horizontal) o por
ambos (diagonal).

En la formacin y profesionalizacin de los CAM se encontr una debilidad


en el plano jurdico, pues en la actualidad se encuentra laxamente
contemplada en la Ley de los Servicios Privados de Seguridad. En tal sentido
se propone abrir la discusin poltica ante la opinin pblica sobre el
rumbo y los modelos (los para qu) de los CAM en la actual situacin que
vive el pas. A partir de dicha discusin ser importante definir este rumbo,
esa polica municipal o cuerpos municipales, que necesita el pas, para
plantear una formacin y profesionalizacin que responda a ese nuevo
paradigma. En esta rea es pertinente tener en cuenta otros aspectos, como
el presupuestario (quin debe pagar o cmo debe financiarse la formacin
de los CAM); los tiempos, las reas de formacin y la institucin encargada
de dicha formacin (que podra ser la ANSP); la profesionalizacin de los
CAM (sus requisitos y proceso de ingreso; control interno; sus formas de
retiro; los mecanismos de rotacin, ascenso y/o degradacin, entre otros).

Si tal como fue planteado en el apartado anterior, los CAM juegan o


deberan jugar un rol an ms estratgico en la implementacin de la FPC,
entonces deben plantearse un nuevo marco jurdico que responda a esa
funcin, situndola ms all de los vaivenes de los cambios de partido
poltico tanto en la administracin pblica nacional como en la municipal.

6.2. Formacin: posibles rutas de abordaje

La necesidad de crear una academia para agentes municipales, o de


ampliar las funciones de la ANSP en una nueva rea o direccin para
que los incorpore y forme, es una de las lneas de abordaje que deben
ser estudiadas y debatidas. Entre las ventajas de que la ANSP asumiera
estas funciones se encuentran la experiencia y capacidad instalada de

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y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
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la institucin, as como la posibilidad de que priorice y compatibilice la


formacin de los CAM dentro de la lgica depolica comunitaria, poniendo
nfasis en formarlos para el control y abordaje de los factores de riesgo
contemplados en la Ley de Contravenciones. Si bien ya se han realizado
algunos cursos sobre polica comunitaria dirigidos a estos cuerpos, aun se
trata de esfuerzos dispersos y no institucionalizados.

Debe tenerse en cuenta que tanto la posibilidad de la creacin de una


academia municipalque podra estar a cargo del Instituto Salvadoreo
de Desarrollo Municipal (ISDEM)como la de ampliarlas funciones
de la ANSP implican la necesaria creacin o refuerzo de un rubro
presupuestario. La ley del FODES podra cambiarse o reformarse para
que las municipalidades contaran con los recursos por la va legal para

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la formacin de los CAM. Para ello sera necesario justificar legalmente el
rol del CAM como parte del desarrollo social de los municipios. Por otra
parte, podra contemplarse la creacin de un impuesto municipal para el
mantenimiento y formacin de los CAM, por medio de su inclusin en la
Ley General Tributaria Municipal.

Por otra parte, debe discutirse un diseo administrativo que modele


el perfil del agente municipal, para que este funcione de manera
institucional y dependa menos de los cambios polticoelectorales. De lo
que se trata, entonces, es de discutir la posibilidad de crear una carrera
de agente municipal o polica municipal, que, adems, permita que las
municipalidades con menos presupuesto tambin cuenten con un mnimo
de agentes municipales profesionales a su disposicin y bajo su mando.
Esto a su vez requerira la discusin sobre los aspectos salariales, que
podran llevarse a un escalafn que diera soporte a nivel nacional a los
agentes de carrera.

En noviembre de 2015, desde la Divisin de Estudios de la ANSP se


elabor un proyecto que llena, en buena medida, los vacos en cuanto a
la formacin especfica que deberan recibir los agentes municipales. Se
trata de un curso de formacin bsica que incluye contenidos en tres reas
de estudio: jurdica, humanstica y policial29, agregndose una actividad
especfica de teora y prctica sobre la elaboracin de mapas de riesgo
(ANSP, 2015).

29 En el rea jurdica se incluyen mdulos sobre polica municipal y acercamiento ciudadano;


intervencin en hechos relacionados con infracciones a las ordenanzas municipales; detenciones
y privaciones de libertad en flagrancia; aplicacin de leyes medioambientales, entre otros. En el
rea policial se presta atencin a temticas sobre polica municipal y patrullajes comunitarios y de
prevencin. En el rea humanstica se incluyen cursos para fortalecer las habilidades sociales a fin de
mejorar la insercin comunitaria, as como aspectos relativos a cultura de paz y equidad de gnero.

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6.3.Construir mayores sinergias entre CAMPNC: recuperar el territorio


y construir tejido social

Si bien en un apartado anterior se plantearon ejemplos de colaboracin


entre CAM y PNC, que actualmente se dan en materia de seguridad pblica
en las reas de prevencin y convivencia ciudadana, se considera que
los CAM tienen enorme potencial para apoyara la PNC en materia de
prevencin primaria y situacional.

El contexto actual es propicio para desarrollar mayores sinergias entre


CAM y PNC. Por la naturaleza, las caractersticas y las funciones que
realizan en la prctica los CAM, su rol debe ser potenciado en el marco
de estrategias amplias de seguridad pblica y recuperacin del control
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territorial y social por parte del Estado. El rol de los CAM actualmente
que incluye el mantenimiento del orden, la seguridad patrimonial, el
trabajo con las comunidades en prevencin y convivencia debera ser
potenciado y fortalecido para acompaar a la PNC y dems instituciones
del nivel nacional y local en los esfuerzos para recuperar esa soberana
contestada en algunos territorios y en la implementacin de aquellas
acciones complementarias sobre la base de estrategias de seguridad
integral y desarrollo territorial.

En tal sentido, se considera que los CAM pueden asumir atribuciones


que vayan ms all de velar por la seguridad patrimonial, asignndoles
funciones complementarias en reas tales como: la regulacin del trfico
vehicular; el apoyo a la seguridad del transporte pblico y seguridad vial;
la inspeccin y regulacin de negocios (funcin que ya realizan, pero en la
cual es importante fortalecer capacidades en relacin con el contrabando
y evasin fiscal), mantenimiento del orden, asistencia en casos de casos
de catstrofes provocadas por eventos naturales, entre otras.

Se podra pensar que, frente a la magnitud del problema de inseguridad


por el que atraviesa El Salvador, los esfuerzos en materia de prevencin,
polica comunitaria y trabajo coordinado entre los CAM y PNC constituyen
esfuerzos tmidos para frenar la ola delincuencial. No obstante, en el marco
de estrategias ms amplias, cada una de esas medidas articuladas posee
un alto sentido estratgico.

Sin duda, hay que reconocer que los desafos en trminos de inseguridad
y desarrollo no son menores. En El Salvador es posible encontrar
algunas experiencias de buenas prcticas como el de San Jos del Pino,
caracterizados por contextos de exclusin social, violencia, crimen, control
territorial ejercido por pandillas, dbil presencia estatal y bajos niveles de
cohesin social. Escenarios que advierten sobre la necesidad, en un primer
momento, de pacificar territorios, pero que paralelamente requieren la
presencia e inversin del Estado (tanto en su expresin nacional y local)

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y otros actores, como ONG, iglesias, empresa privada, para reactivar


esos territorios a travs de planes de desarrollo integral que se dirijan a
transformar y mejorar la calidad de vida de las comunidades.

En ese contexto, el rol de los CAM en la seguridad debe apuntar a una


integralidad en sus funciones. Al tratarse de un cuerpo cercano a la
poblacin, sus elementos deben tener la capacidad para insertarse
e interactuar en los territorios y gestionar las demandas ciudadanas.
Desde las experiencias estudiadas, es posible sealar que el trabajo que
desarrollan los CAM en San Salvador y en Santa Tecla se dirige a reforzar
y fortalecer la presencia del gobierno local en los territorios. Se trata de
esfuerzos que claramente se alinean y complementan con estrategias
ms amplias que ejecuta el Gobierno central como es el Plan El Salvador

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Seguro pero que no queda claro el grado de articulacin.

El entorno adverso de seguridad obliga a que la gestin de la seguridad


pblica y otros mbitos vinculados avancen hacia una nueva forma de trabajo
en los territorios, lo cual implica mayores niveles de descentralizacin
dando ms autonoma a los gobiernos locales. En esa dinmica, los CAM
tendrn un rol cada vez ms importante, por lo que, para asegurar una
coordinacin ms activa con instituciones como la PNC ser necesario
superar el limbo jurdico en el que operan.

En ese sentido, ser importante definir un marco jurdicoinstitucional


sobre el rol que deben desempear estos brazos operativos de los concejos
municipales en apoyo a la seguridad pblica y en el marco de planes
ms amplios de desarrollo territorial. El potencial rol de los CAM en las
comunidades y a nivel de las ciudades puede concentrarse en los esfuerzos
de prevencin y convivencia (con especial nfasis en la cultura de paz y
legalidad), as como en los procesos de construccin o fortalecimiento
del tejido socialcomunitario que se ha debilitado debido al contexto de
inseguridad y debilidad estatal por el que atraviesa El Salvador durante los
ltimos aos.

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