Superior Tribunal de Justia

MANDADO DE SEGURANA N 13.861 - DF (2008/0216189-4)

RELATOR : MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA

IMPETRANTE : JOS CARLOS SOUZA
ADVOGADO : KLEBER DO ESPRITO SANTO E OUTRO(S)
IMPETRADO : MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA PECURIA E
ABASTECIMENTO
IMPETRADO : ADVOGADO GERAL DA UNIO

RELATRIO

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA:

Trata-se de mandado de segurana impetrado por JOS CARLOS SOUZA
contra ato praticado pelo MINISTRO DE ESTADO DA AGRICULTURA, PECURIA E
ABASTECIMENTO e pelo ADVOGADO-GERAL DA UNIO, consubstanciado na edio
da Portaria Conjunta AGU/MAPA 14, de 25/6/08, prorrogada pela Portaria Conjunta
AGU/MAPA 19, de 26/8/08, que determinou a abertura de Processo Administrativo
Disciplinar destinado a apurar suposta violao do dever funcional, consistente na feitura de
pareceres jurdicos desprovidos de fundamentao adequada, apresentando-se contrrios a
preceitos legais e a pareceres vinculantes da Advocacia-Geral da Unio.
O impetrante, que ocupa o cargo de Advogado da Unio, alega que "o
questionamento, conquanto travestido de aferio de conduta funcional, incide mesmo sobre
matria de direito, relacionada interpretao da Constituio, das leis e demais atos
normativos, inclusive pareceres da AGU" (fl. 3), razo por que, segundo a Lei Complementar
73/93, a Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio no teria competncia "para aferir se um
parecer jurdico ou no tecnicamente regular, inclusive sob o prisma do atendimento
orientao tcnico-normativa da AGU" (fl. 4).
Sustenta que "a Corregedoria-Geral da Unio props a instaurao do processo
administrativo disciplinar com base em ilaes, pois os seus agentes confessam que no
compulsaram os autos em que foram produzidas as manifestaes elaboradas" (fl. 9).
Afirma no haver motivo ou justa causa a determinar a abertura do processo
administrativo disciplinar. Argumenta que o membro da AGU pode opinar livremente com
base em suas convices jurdicas, devendo ser responsabilizado to-somente se emitir
opinio tcnico-jurdica eivada de erro grosseiro de direito ou quando atuar com m-f.
Requer seja: a) declarada a incompetncia "do rgo correicional da AGU para
exercer o jus dicere frente a questionamento de mrito jurdico e para instaurar procedimentos
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 1 de 9
 Superior Tribunal de Justia
correcionais ou disciplinar em desfavor de membros da Instituio" (fl. 18); b) decretada a
nulidade das portarias impugnadas.
As autoridades impetradas, embora regularmente notificadas, apresentaram
intempestivamente suas informaes (fls. 327/369 e 372/383), defendendo, no entanto, a
atuao administrativa, na espcie.
O Ministrio Pblico Federal, pelo Subprocurador-Geral da Repblica
FLVIO GIRON, opina pela denegao da segurana (fls. 316/325).
A Unio dos Advogados Pblicos Federais do Brasil UNAFE requereu sua
admisso no feito na condio de assistente litisconsorcial (fls. 386/427). O pedido foi
indeferido por esse relator (fl. 429).
o relatrio.

Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 2 de 9

 Superior Tribunal de Justia
MANDADO DE SEGURANA N 13.861 - DF (2008/0216189-4)

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA.

PROCESSO DISCIPLINAR. INSTAURAO CONTRA MEMBRO
DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO AGU. COMPETNCIA DA
CORREGEDORIA-GERAL DA AGU. INDCIOS DE
MANIFESTAES CONTRRIAS A PARECERES VINCULATIVOS.
JUSTA CAUSA. CONFIGURAO. SEGURANA DENEGADA.
1. A correio efetuada pela Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio
pode e deve adentrar na formao do mrito jurdico em pareceres
emitidos por membros da Advocacia-Geral da Unio AGU, para
concluir pela existncia de indcios de inobservncia das leis e de
orientaes consolidadas no mbito da Administrao Pblica.
2. O aprofundamento das questes de fato e de direito discutidas nos
processos administrativos em que emitidos os pareceres jurdicos
questionados deve se dar no curso do processo disciplinar. O que se
requer da correio a simples evidncia de indcios, hbeis a
fundamentar uma investigao mais aprofundada. No se coaduna com
essa fase preliminar o exaurimento da matria debatida.
3. Constitui justa causa, ou motivo determinante, hbil a ensejar a
abertura de processo administrativo disciplinar, a existncia de indcios
de manifestaes jurdicas de membro da Advocacia-Geral da Unio que
se apresentem, de forma sistemtica, contrrias a pareceres normativos da
AGU, aprovados pelo Presidente da Repblica.
4. Segurana denegada.

VOTO

MINISTRO ARNALDO ESTEVES LIMA (Relator):

Consoante se verifica no relatrio, o impetrante, ocupante do cargo de
Advogado da Unio, insurge-se contra a edio da Portaria Conjunta AGU/MAPA 14, de
25/6/08, prorrogada pela Portaria Conjunta AGU/MAPA 19, de 26/8/08, ambas do
Advogado-Geral da Unio e do Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento,
destinada a apurar suposta violao do dever funcional, conforme apurado no Relatrio de
Procedimento Correicional 68/07, da Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio.
Segundo mencionado relatrio, haveria evidncias de que as manifestaes
jurdicas do impetrante no teriam fundamentao adequada, apresentando-se contrrias a
preceitos legais e a pareceres vinculantes da prpria Advocacia-Geral da Unio, tendo sido
apontados, ainda, como envolvidos, a Coordenadora Aparecida Ivete Rodrigues Fac e o
Consultor Jurdico Jos da Silva Filho, que aprovavam tais manifestaes e lhes davam os
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 3 de 9
 Superior Tribunal de Justia
encaminhamentos pertinentes (fls. 32/59).
Ressalto, de incio, que o impetrante no sofreu sano disciplinar. A
impetrao dirige-se contra a abertura de processo administrativo disciplinar destinado a
apurar as supostas irregularidades. A discusso, por conseguinte, gira em torno da existncia
de justa causa ou de motivos determinantes para a instaurao de mencionado processo.
Outrossim, o impetrante no busca discutir especificamente a legalidade de
nenhuma das manifestaes jurdicas investigadas. O direito lquido e certo que diz ter sido
violado o de no ver instaurado contra si processo administrativo disciplinar destinado a
apurar supostas irregularidades existentes no contedo jurdico de suas manifestaes, no
exerccio do cargo de Advogado da Unio. Da a impetrao do mandado de segurana.
Aduz o impetrante que a Corregedoria-Geral no teria competncia para "aferir
se um parecer jurdico ou no tecnicamente regular, inclusive sob o prisma do atendimento
orientao tcnico-normativa da AGU" (fl. 4). Assevera que a questo deveria ter sido, "em
carter prejudicial necessrio" (fl. 8), levada ao conhecimento do Advogado-Geral da Unio,
autoridade competente para o exame prvio das suscitadas ilegalidades.
De acordo com a Lei Complementar 73/93 Lei Orgnica da
Advocacia-Geral da Unio , compete Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio fiscalizar
as atividades funcionais dos membros da AGU e promover correies nos rgos jurdicos,
consoante atestam os seguintes dispositivos:

Art. 5 A corregedoria-Geral da Advocacia da Unio tem como atribuies:

I fiscalizar as atividades funcionais dos Membros da Advocacia-Geral da
Unio;
II promover correio nos rgos jurdicos da Advocacia-Geral da Unio,
visando verificao da regularidade e eficcia dos servios, e proposio de
medidas, bem como sugesto de providncias necessrias ao seu
aprimoramento;

Se a produo de pareceres jurdicos insere-se nas atividades funcionais dos

membros da AGU, e quanto existncia dessa atribuio no h dvidas, a fiscalizao pela
Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio, inclusive no tocante s questes meritrias, de
natureza material, encontra respaldo no art. 5, I e II, da Lei Complementar 73/93.
A correio efetuada pela Corregedoria-Geral pode e deve adentrar na
formao do mrito jurdico, para concluir pela existncia de indcios de inobservncia das
leis e de orientaes consolidadas no mbito da Administrao Pblica.
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 4 de 9
 Superior Tribunal de Justia
A elaborao de pareceres invariavelmente necessitar da anlise do caso em
exame em contraposio ao que preconiza o ordenamento jurdico ptrio. E essa atividade
eminentemente tcnica demandar a interpretao do texto constitucional, de princpios, de
smulas, leis e outros atos normativos, sempre com a finalidade de fundamentar de forma
adequada a prtica do ato administrativo.
No entanto, oportuno registrar a evidente dificuldade de se concluir pela
existncia de manifestaes contrrias a leis, na medida em que a divergncia na interpretao
algo comum no mundo jurdico. Para que se apresente contra legem o pronunciamento
indevido, deve remanescer demonstrada, de forma inequvoca, sem maiores indagaes, a
contrariedade evidente ao texto legal, o abuso ou desvio, e no a mera interpretao
inadequada.
A Corregedoria-Geral um dos rgos de direo superior da Advocacia-Geral
da Unio, subordinada diretamente ao Advogado-Geral da Unio, consoante o art. 2, inciso I,
alnea "e", e 1, da Lei Complementar 73/93.
No caso, o relatrio da Corregedoria-Geral foi submetido ao Advogado-Geral
da Unio, que, aquiescendo conjuntamente com o Ministro de Estado da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, titular do Ministrio em que se encontra lotado o impetrante,
determinou, regularmente, a constituio da comisso processante.
Nesse contexto, no encontra amparo na lei a pretenso de que a questo fosse,
em "carter prejudicial necessrio", submetida ao Advogado-Geral da Unio antes da
instaurao do processo administrativo disciplinar. A apurao das supostas irregularidades
percorreu os caminhos legais.
No tocante ao argumento de que o processo administrativo disciplinar foi
proposto "com base em ilaes" (fl. 8), na medida em que o relatrio no teria se aprofundado
nas questes de fato e de direito discutidas nos autos dos processos administrativos
investigados, adoto como razes de decidir o parecer do ilustre Subprocurador-Geral da
Repblica FLVIO GIRON, que, com a proficincia de sempre, asseverou (fl. 324):

Ora, na presena de indcios de autoria e materialidade de infraes

funcionais, a instaurao de procedimento apuratrio, na modalidade de
Processo Administrativo Disciplinar (PAD), visa justamente "precisar a
verdade real dos fatos, por meio de uma investigao ampla e aprofundada do
caso" (fls. 52). O PAD constitui a oportunidade prpria para a rigorosa
apurao dos indcios, com vistas a, definitivamente, afast-los ou promov-los
ao status de provas, o que viabilizar por meio da dialtica processual entre a
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 5 de 9
 Superior Tribunal de Justia
comisso de inqurito que poder ento aprofundar o exame dos autos de
todos os processos correlatos e o acusado que poder exercer plenamente
seu direito constitucional ao contraditrio e ampla defesa, requisitando,
inclusive, a reclamada manifestao do rgo jurisdicional da AGU acerca da
observncia, ou no, dos pareceres vinculantes da Instituio, bem como os
"despachos por meio dos quais (as autoridades impetradas) decidiram instalar o
indigitado processo disciplinar ou, na sua ausncia, (...) certificaes das
circunstncias em que cada qual tomou a sua deciso" (fls. 18). (grifos no
original)

De fato, o aprofundamento das questes de fato e direito discutidas nos

processos administrativos em que emitidos os pareceres jurdicos questionados deve se dar no
curso do processo disciplinar. O que se requer da correio a simples evidncia de indcios,
hbeis a fundamentar uma investigao mais aprofundada. No se coaduna com essa fase
preliminar o exaurimento da matria debatida.
inerente a qualquer atividade jurdica a independncia. Magistrados,
membros do Ministrio Pblico, defensores pblicos, advogados pblicos do Estado tm a
liberdade tcnica como indispensvel prerrogativa para o exerccio de suas funes.
Dispe, quanto ao advogado, a Constituio Federal:

Art. 133. O advogado indispensvel administrao da justia, sendo

inviolvel por seus atos e manifestaes no exerccio da profisso, nos limites
da lei.

Desse modo, o texto constitucional consagra a imunidade material. Os

advogados so inviolveis em face de suas manifestaes no exerccio da profisso. Todavia,
h, na atuao de membro da AGU, uma peculiaridade.
A Advocacia-Geral da Unio a instituio que representa a Unio, judicial e
extrajudicialmente, nos termos do art. 131 da Constituio Federal, que preconiza:

Art. 131. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou

atravs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente,
cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua
organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento
jurdico do Poder Executivo.

Nesse contexto, no h dvidas de que devem ser asseguradas aos advogados

pblicos garantias e prerrogativas para o livre exerccio de suas atividades, na medida em que
suas manifestaes podem contrariar vrios interesses, inclusive de prprios rgos da
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 6 de 9
 Superior Tribunal de Justia
Administrao Pblica ou, no mnimo, de seus dirigentes.
Por essa razo, impe-se que, em regra, aos integrantes dessas carreiras deve
ser assegurada a independncia em suas manifestaes jurdicas, desde que, logicamente, se
apresentem voltadas aos interesses da Administrao, porquanto constitui dever inerente a
todo servidor pblico, conforme a Lei 8.112/90, que dispe:

Art. 116. So deveres do servidor:

I exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
II ser leal s instituies a que servir;
III observar as normas legais e regulamentares;
IV cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

Alm dos deveres e proibies previstos na Lei 8.112/90, a Lei Complementar

73/93 traz outras vedaes, a saber, no que interessa:

Art. 28. Alm das proibies decorrentes do exerccio de cargo pblico,

aos membros efetivos da Advocacia-Geral da Unio vedado:
................................................................................
II contrariar smula, parecer normativo ou orientao tcnica adotada
pelo Advogado-Geral da Unio;

De outra parte, os pareceres do Advogado-Geral da Unio aprovados pelo

Presidente da Repblica vincula a Administrao Federal, nos termos da Lei Complementar
73/93, que dispe:

Art. 40. Os pareceres do Advogado-Geral da Unio so por este

submetidos aprovao do Presidente da Repblica.
1 O parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho
presidencial vincula a Administrao Federal, cujos rgos e entidades ficam
obrigados a lhe dar fiel cumprimento.
2 O parecer aprovado, mas no publicado, obriga apenas as reparties
interessadas, a partir do momento em que dele tenham cincia.

Os dispositivos acima transcritos demonstram que rgos e entidades da

Administrao Pblica Federal apresentam-se obrigados a cumprir as orientaes normativas
oriundas da Advocacia-Geral da Unio, devidamente aprovadas pelo Presidente da Repblica.
Em relao a membro da AGU, especificamente, a inobservncia de tais
orientaes, ou seja, o descumprimento desse dever legal, configura, em tese, falta funcional,
passvel, por conseguinte, de apurao por meio de processo administrativo disciplinar.
Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 7 de 9
 Superior Tribunal de Justia
A regra contida no art. 28, inc. II, da Lei Complementar 73/93 constitui
expresso legal do Poder Hierrquico, pelo qual "se impe ao subalterno a estrita obedincia
das ordens e instrues legais superiores e se define a responsabilidade de cada um. As
determinaes superiores devem ser cumpridas fielmente, sem ampliao ou restrio, a
menos que sejam manifestamente ilegais" (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo
Brasileiro , 30. ed., So Paulo: Malheiros, p. 121).
oportuno registrar, ainda, que (ob. cit, p. 122):

O respeito hierrquico no vai ao ponto de suprimir, no subalterno, o senso

do legal e do ilegal, do ilcito do ilcito, do Bem e do Mal. No o transforma em
autmato executor de ordens superiores. Permite-lhe raciocinar e usar de
iniciativa no tocante ao desempenho de suas atribuies, e nos restritos limites
de sua competncia. Da no lhe ser lcito discutir ou deixar de cumprir ordens
seno quando se apresentarem manifestamente ilegais. Somente as que se
evidenciarem, ao senso comum, contrrias ou sem base na lei que permite ao
subalterno recusar-lhes cumprimento.

Importante ressalva a respeito da mitigao do poder hierrquico em

determinadas situaes, inclusive no tocante s manifestaes tcnicas, traz Lucas Rocha
Furtado (Curso de Direito Administrativo . Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 675):

H situaes excepcionais em que, no obstante o poder hierrquico esteja

presente, o dever de cumprir as ordens dadas , se no afastado completamente,
ao menos mitigado.
......................................................................................................
tratar-se de atividade de consultoria jurdica ou tcnica (na medida em
que a prtica desse atos, que muitas vezes se traduzem na elaborao de
pareceres, depende do convencimento pessoal do agente que o pratica e pode
ensejar sua responsabilidade pessoal, em razo da prpria natureza consultiva
desses rgos, eles devem gozar de ampla autonomia de atuao, o que afasta
ou mitiga o dever de cumprir ordens);

Com efeito, em manifestaes tcnicas, deve ser assegurada ao parecerista, em

regra, ampla autonomia. Para tanto, no pode sofrer ameaa de sanes disciplinares por
convices e posicionamentos que eventualmente no se compatibilizem com a deciso que a
autoridade hierarquicamente superior tenha a inteno de praticar.
No entanto, conforme a lei, se a discordncia refere-se orientao jurdica
formada no mbito da Administrao, j consolidada em pareceres normativos, pode e deve o
membro da AGU ou qualquer outro servidor pblico, fundamentando suas concluses,

Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 8 de 9

 Superior Tribunal de Justia
encaminhar expediente com a finalidade de alter-la ou aprimor-la. Pode, inclusive, ressalvar
seu entendimento pessoal nas suas manifestaes. O que no pode concluir de forma
diversa, comprometendo a deciso final a ser tomada.
De fato, o que no se apresenta produtivo e coerente, sob o ponto de vista dos
interesses da prpria Administrao, a sistemtica produo de textos jurdicos contrrios a
orientaes jurdicas legalmente em vigor. Apresenta-se inerente atuao do Poder Pblico
a busca da mesma soluo administrativa para idnticas situaes de fato.
A permisso para que advogados pblicos atuem com absoluta independncia
em suas manifestaes jurdicas possibilitaria a criao de uma situao de completa
desordem, comprometendo a defesa de rgos da Administrao Pblica e, sobremaneira e
em ltima anlise, o interesse pblico envolvido.
Cabe ressaltar que, por uma questo de razoabilidade, no um simples
parecer jurdico, isoladamente considerado, que pode ensejar a abertura de processo
administrativo disciplinar em desfavor de membro da AGU. Impe-se, tal como no caso em
exame, a demonstrao de uma conduta reiterada do servidor nesse sentido.
Desse modo, em resumo, constitui justa causa, ou motivo determinante, hbil a
ensejar a abertura de processo administrativo disciplinar, a existncia de indcios de
manifestaes jurdicas de membro da Advocacia-Geral da Unio que se apresentem, de
forma sistemtica, contrrias a pareceres normativos da AGU.
Ante o exposto, denego a segurana. Custas conforme a lei. Sem condenao
ao pagamento de honorrios advocatcios, nos termos da Smula 105/STJ.
o voto.

Documento: 6896189 - RELATRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Pgina 9 de 9