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BRASIL Y AMRICA DEL SUR:

MIRADAS CRUZADAS
Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina BERNARDO SORJ
Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas
Sociais) y Sergio Fausto (Instituto Fernando Henrique
SERGIO FAUSTO
Cardoso). (Compiladores)
Agradecemos el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer
y el IDRC a la realizacin del proyecto de investigacin y
publicacin del libro.
BRASIL Y AMRICA DEL SUR:
MIRADAS CRUZADAS
4 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 5

EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA


DEL SUR: ESTRATEGIAS
Y PERCEPCIONES MUTUAS

Todos los derechos reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de esta


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mecnico, fotocopia, etc.) y el almacenamiento o transmisin de sus contenidos en
soportes magnticos, sonoros, visuales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso
del editor.

Primera edicin argentina, 2011


Bernardo Sorj y Sergio Fausto (compiladores) Introduccin
Centro Edelstein de Pesquisas Sociais/Instituto Fernando
Henrique Cardoso
En este trabajo damos continuidad a un texto anterior
CATLOGOS S.R.L. sobre el impacto de las transformaciones geopolticas globa-
Av. Independencia 1860 les en Amrica del Sur, en el cual se argumentaba que la dis-
1225 Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina
Telefax: 4381-5708 / 5878
minucin del peso relativo de los Estados Unidos en la re-
gin y la ascensin de la importancia de los flujos comerciales
y de inversiones con Asia en general y China en particular,
Diseo de tapa: Alejandra Cortez
Diagramacin: Mari Surez estara redefiniendo el lugar y la visin estratgica de cada
pas. En este documento avanzamos sobre el tema, focalizan-
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 do el papel del Brasil en Amrica del Sur, un pas llamado,
Impreso en Argentina / Printed in Argentina
por su creciente peso econmico en la regin y en el mundo
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y el vaco relativo dejado por la prdida de peso relativo de los tancia creciente a la regin en el discurso oficial y un conjun-
Estados Unidos, a ejercer un papel de creciente liderazgo. to de numerosas iniciativas puntuales del gobierno, algunas
Para comprender el lugar del Brasil en Amrica del Sur de gran expresin poltica, como la creacin de la Unin de
consideramos que era fundamental llevar en consideracin las Naciones Sudamericanas. Por otro lado, se identifica un
las percepciones y expectativas mutuas. Al igual que en el aumento de la presencia de empresas brasileas en los pases
documento anterior, este texto sintetiza un conjunto de do- vecinos, junto con la intensificacin de los flujos comerciales
cumentos producidos por especialistas1 discutidos en una re- (aunque en trminos relativos, se haya observado estabilidad).
unin con un grupo de trabajo de intelectuales pblicos de la Tan destacada como esas dos caractersticas es la ausencia de
regin2. Muchos de los comentarios recibidos fueron inte- una estrategia ms clara y ambiciosa de Brasil en relacin a su
grados directamente en el texto y otros se encuentan encua- entorno geogrfico inmediato.
drados en el documento.3 La atribucin de un lugar central a la regin en la poltica
externa brasilea es un fenmeno reciente. Spektor la ubica
al final de los aos 90. El fenmeno tiene una marca de ori-
El impulso integracionista gen. Vale citar el autor: el concepto de Amrica del Sur tie-
ne que ver menos con las ideas sobre gobernanza colectiva o
En los ltimos diez aos, las relaciones de Brasil con los sobre una supuesta identidad regional comn que con un
otros pases de Amrica del Sur han presentado dos caracte- clculo instrumental basado en consideraciones de autono-
rsticas. Por un lado, se observa la atribucin de una impor- ma y poder.
En aquel momento, desde la ptica brasilea, la valoriza-
cin de Amrica del Sur (como rea explcitamente diferen-
1 Los textos de los especialistas se encuentran disponibles en ciada del resto de Amrica Latina, excluyendo Amrica Cen-
www.plataformademocratica.org.
2
tral y Mxico) contribua, principalmente, al objetivo de for-
Fernando Henique Cardoso, ex-presidente del Brasil; Carlos de Mesa
Gisbert, ex-presidente de Bolivia; Constanza Moreira, senadora de la talecer la posicin del pas en el proceso de negociacin del
Repblica Oriental del Uruguay; Edgardo Rivero Marn, ex-vice minis- rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), en medio
tro de la Secretara General de Gobiernos de Chile; Fausto Alvarado, ex- de dificultades crecientes de integracin en el mbito del
ministro de Justicia de Per; Ignacio Walker Prieto, senador y ex-minis-
Mercosur. Exista all la percepcin de que la integracin re-
tro de Relaciones Internacionales de Chile; Jos Botafogo Gonalves, ex-
ministro de Industria, Comercio y Turismo del Brasil.
gional sera funcional para el desempeo de Brasil como pla-
3 Obviamente el contenido de este texto es responsabilidad nica de los yer global y el pronstico de una cierta divisin de influencia
autores. del espacio geopoltico y econmico con Estados Unidos.
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Cabe recordar que, entonces, Estados Unidos estaba em- De lo que fue dicho arriba, importa retener los siguientes
peado en forjar el ALCA en el mismo modelo del NAFTA, puntos, relativos al cambio del rol atribuido a Amrica del
acuerdo que a los ojos de Brasil redujo a Mxico a la condi- Sur por la poltica externa brasilea al final de los 90. En pri-
cin de apndice de la economa norteamericana. Bajo tal ame- mer lugar, el cambio sucedi, como percibe acertadamente
naza, el gobierno brasileo perciba en la integracin regio- Spektor, desde la evaluacin de que la integracin regional
nal, y particularmente en el Mercosur, un sistema de protec- debera servir al objetivo prioritario de asegurar aumentos de
cin y una plataforma para asegurar condiciones que le per- poder y autonoma a Brasil en su estrategia ms amplia de
mitiesen a Brasil realizar sus potencialidades de global pla- insercin en la economa global y proyeccin en el sistema
yer. A partir de 2001, con el comienzo de la Ronda de Doha internacional. Por definicin, la estrategia de poder regio-
de la OMC, el proceso negociador del ALCA pas a trans- nal no podra, por lo tanto, implicar acuerdos que compro-
currir simultneamente con negociaciones multilaterales. metiesen severamente el grado de autonoma deseado por la
En ese tablero, considerado ms favorable por la diploma- estrategia de poder global. En segundo lugar, ntese que la
cia brasilea para extraer mayores concesiones de los pa- motivacin principal para el cambio fue de naturaleza econ-
ses desarrollados en general y de Estados Unidos en parti- mica y tuvo un origen externo al espacio sudamericano. Fue
cular, Brasil jugaba tambin con la pieza del liderazgo re- el proceso extra-regional del ALCA, una iniciativa de Estados
gional, aunque no exclusivamente. Unidos, que proporcion el surgimiento de la idea de Am-
En relacin al ALCA, la estrategia elegida no fue la de rica del Sur en sustitucin de Amrica Latina como
negarse a la negociacin y denunciar los intentos supuesta- un principio orientador de la poltica externa brasilea. En
mente imperialistas por detrs de la iniciativa. Brasil se in- tercer lugar, obsrvese que la estrategia se organizaba en fun-
volucr en la negociacin y, al mismo tiempo, busc valerse cin de las negociaciones simultneas en los tableros regio-
de ella para movilizar a los pases de la regin en torno a los nal, hemisfrico y global. La existencia de procesos negocia-
intereses brasileos. stos consistan, esencialmente, en la dores en curso en esos tres tableros obligaba a Brasil a definir
preservacin de dos activos percibidos como cruciales: la di- una estrategia.
versidad estructural de la economa brasilea y el espacio para Es claro que consideraciones de naturaleza poltica y di-
el ejercicio de polticas de desarrollo (espacio que ya se en- nmicas endgenas a la regin tambin estuvieron presentes
contraba limitado por los acuerdos de la Ronda Uruguay del en la valorizacin de Amrica del Sur. Pero no cabe ninguna
GATT, recibidos por la OMC, pero que sera an ms res- duda que el vector principal del cambio fue de naturaleza eco-
tricto en el modelo del ALCA, si ste reflejase el modelo im- nmica, y que ste fue generado de fuera para dentro y orien-
preso por Estados Unidos al NAFTA). tado para ms all del espacio sudamericano. Desde la pers-
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pectiva brasilea, importaba fortalecerse para que el Pas en- se protegiera y cre resistencias adicionales, en Brasil, a cual-
frentase con mayores chances de xito los procesos de inte- quier trueque con Europa y Estados Unidos en el sentido de
gracin en el plano hemisfrico (ALCA) y global (en el mbi- cambiar un mayor acceso a los respectivos mercados de con-
to de OMC), que aparecan como ineludibles y exigentes. sumo de productos agropecuarios por apertura adicional del
sector de servicios y de la industria brasilea.
En sntesis, frente a la nueva realidad, marcada por el sur-
El panorama actual: regionalismo pos-liberal gimiento de China, simultneamente como gran exportado-
y fragmentacin de las estrategias nacionales ra de manufacturas e importadora de materias-primas, las
negociaciones multilaterales de comercio pasaron a tener
Qu cambi desde entonces? Desde luego que hubo un menor importancia. Ese panorama se acentu durante la gue-
cambio en las coordenadas generales de los procesos de inte- rra cambiaria posterior a la crisis financiera de 2007/2008.
gracin/globalizacin. En el plano global, la Ronda de Doha En el mbito hemisfrico, el ALCA fue definitivamente
de la OMC se paraliz, en medio del recrudecimiento de los sepultado en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, en
sentimientos y, en cierta medida, de las polticas proteccio- 2005, dando lugar a acuerdos bilaterales de Estados Unidos
nistas en varios pases. El surgimiento de China como gran con los pases centro-americanos y la Repblica Dominicana
potencia exportadora de manufacturas modific profunda- (CAFTA-DR) y pases sudamericanos, como Chile, Per y
mente la percepcin de las ventajas del libre-comercio, en Colombia, ste an pendiente de aprobacin por el Congre-
especial en Estados Unidos. Adems, otra cara de la misma so norteamericano. Al mismo tiempo, y a despecho de los
moneda, la gran demanda china de materias-primas redujo la acuerdos bilaterales, la participacin de China en el comercio
importancia de la apertura de los mercados de los pases desa- externo de la regin creci en detrimento de los flujos con
rrollados, en especial Europa, a las exportaciones de produc- Estados Unidos (como lo muestra el trabajo reciente de la
tos agropecuarios, principal punto de la agenda ofensiva de Cepal United States, Latin American and Caribean: Highlights of
Brasil desde el trmino de la Ronda Uruguay en la OMC. Economy and Trade, March, 2011).
El Pas vio que sus exportaciones de agronegocio se mul- A nivel regional, hubo fragmentacin y polarizacin de
tiplicaron en los ltimos diez aos, sin que ningn avance las estrategias de insercin internacional de los pases sud-
real se haya obtenido en las negociaciones multilaterales de americanos, lo que habra sustrado sustancia al proceso de
comercio. Al mismo tiempo, la creciente penetracin de las integracin regional, a despecho del activismo poltico y de la
exportaciones de manufacturados chinos en el mercado do- retrica integracionista de los jefes de Estado en los lti-
mstico aument la presin a favor de que el sector industrial mos diez aos. Esta es la visin de varios analistas, expresada
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con claridad en el texto de Pedro da Motta Veiga y Sandra pases ms asociados a una visin ms liberal tampoco renun-
Rios, teniendo en mente que estamos diferenciando entre in- ciaron a la proteccin de sectores econmicos locales y a la
tegracin en el sentido lato, de crecimiento de flujos comer- bsqueda de mayor autonoma en sus estrategias de inser-
ciales, econmicos, culturales y humanos, de integracin for- cin internacional. Por eso tiene sentido hablar de fragmen-
mal, de creacin de reglas y normas compartidas por un con- tacin de las estrategias nacionales de insercin de los pases
junto de pases a partir de una decisin poltica comn. En sudamericanos.
verdad los temas estn entrelazados, pues la integracin for- La dificultad para generar consensos abarcadores no sera
mal en parte refleja y refuerza dinmicas ya existentes de flu- circunstancial, sino intrnseca al regionalismo pos-liberal do-
jos, producto de la expansin comercial y por los procesos de minante en la regin en los ltimos diez aos:
internacionalizacin de las empresas, pero los coloca en un
La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que
marco legal. Uno de los objetivos de la integracin es permi-
la liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones
tir que la expansin creada por la dinmica econmica sea y su consolidacin en acuerdos comerciales no slo no
encausada dentro de un proyecto poltico comn, que refuerce son capaces de generar endgenamente beneficios para el
las dimensiones virtuosas y de cooperacin, disminuyendo desarrollo, sino que pueden reducir sustancialmente el
eventuales tensiones asociadas a la presencia creciente de ac- espacio para la implementacin de polticas nacionales de
tores externos en las economas nacionales. desarrollo y para la adopcin de una agenda de integra-
En el origen del proceso de fragmentacin se encuentra cin preocupada con temas de desarrollo y equidad. (...)
la ascensin al poder, en varios pases de la regin, comen- En el caso de la integracin sudamericana, el efecto de esa
zando por Venezuela, en 1998, de gobiernos nacionalistas de postura de preservacin de policy space es la resistencia a
base popular cuya propia identidad est ligada a la crtica frontal compartir soberana econmica en reas donde ese com-
al modelo de apertura a los mercados globales y a la dinmica partir sera necesario para hacer avanzar los objetivos in-
de integracin regional que se afianz en los aos 90. tegracionistas (Motta Veiga y Rios).
Se abri as un clivaje entre los pases que se mantuvie- Las transformaciones globales a que hicimos referencia
ron alineados a la orientacin de apertura a la economa glo- arriba refuerzan las tendencias centrfugas presentes en Am-
bal y aquellos que buscaron rever o incluso romper con el rica del Sur. Para la mayora de los pases, la regin pierde
paradigma anterior. Ese clivaje mayor, sin embargo, no resu- importancia relativa en medio del crecimiento exponencial
me las divisiones relevantes en la regin. A pesar de una cier- de los flujos comerciales con Asia. A esos flujos se asocian
ta retrica comn, el bloque bolivariano refleja realidades inversiones directas y disponibilidad de financiamiento, am-
nacionales muy diferentes. A su vez, en diferentes grados, los bos vinculados a la garanta de aprovisionamiento de materia
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prima en especial a China. Para los pases sudamericanos in- integracin global, con respaldo en la sociedad, si no genera-
tegrados al ALBA tambin se abren canales de acceso a crdi- lizado, al menos suficientemente slido para impedir un cam-
to, tecnologa y armamento junto a otros polos emergentes, bio fundamental en el camino seguido a partir del comienzo
como Rusia e Irn. de los aos 90. Por otro, pasaba a ser gobernado por un go-
bierno cuyo partido mayoritario, al que perteneca el presi-
dente de la Repblica, se haba colocado, cuando estaba en la
Brasil en el panorama actual oposicin, en un antagonismo frontal a las reformas estruc-
turales y a la estrategia de insercin global del gobierno ante-
La fragmentacin tiene origen en los procesos sociopol- rior. Si el primer factor lo aproximaba a los pases de la regin
ticos de cada pas, pero es reforzada por las alternativas de adherentes, en grandes lneas, a modelos de desarrollo e in-
alianza que se abren en el mundo multipolar en formacin. sercin externa basados en economas de mercado y regme-
Como argumentamos en un trabajo anterior: Las dinmi- nes democrticos representativos, el segundo lo acercaba a
cas polticas de los pases de Amrica Latina no son, y nun- gobiernos, partidos y movimientos sociales que buscaban rom-
ca fueron, un simple subproducto de las transformaciones per con ese modelo en otros pases de la regin.
del sistema mundial y/o de la voluntad y de los intereses El gobierno Lula busc situarse en una franja propia.
de potencias de fuera de la regin. (...) Los posibles mode- Mantuvo las lneas generales de la orientacin del gobierno
los alternativos de insercin econmica y geopoltica en el anterior en especial en la gestin de la poltica macroeco-
sistema internacional deben ser entendidos como recur- nmica y no asumi una postura de antagonismo en rela-
sos que son apropiados creativamente por los actores so- cin a Estados Unidos. Sin embargo, mostr simpata por
ciales y polticos nacionales, y traducidos en propuestas de gobiernos y liderazgos polticos contrarios a la integracin
gobierno que trasuntan intereses e ideologas de grupos neoliberal. En ms de una ocasin, la simpata se tradujo en
especficos, segn caractersticas propias de pases o gru- manifestacin pblica de preferencia del gobierno y del pre-
pos de pases de la regin (Transformaciones Geopolticas Glo- sidente brasileo por uno de los candidatos en los procesos
bales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina, proyecto Pla- electorales en pases vecinos. Adems, el gobierno Lula refor-
taforma Democrtica, 2010). z el peso de las empresas estatales y de algunos grupos na-
En la nueva configuracin poltica que se disea en Am- cionales privados en las polticas de desarrollo e insercin ex-
rica del Sur en los ltimos diez aos, Brasil ocupa un lugar terna. En la regin, esos dos actores responden por gran parte
singular. Volvamos al comienzo del perodo. Por un lado, el de la expansin de las inversiones directas brasileas. Tal ex-
Pas representaba un caso exitoso de reformas estructurales e pansin cont con apoyo financiero del BNDES.
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De ese modo, cuando se habla que la dimensin poltica nanciamiento de proyectos orientados por una visin inte-
pas a tener precedencia sobre la dimensin econmica en grada del desarrollo de la regin. Son ilustrativos de esa afir-
las relaciones de Brasil con la regin, en el perodo ms macin la proporcin nfima de recursos asignados por Brasil
reciente, se alude a dos procesos que no son necesariamente al Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) y las
convergentes: por un lado, se tiene la manifestacin expl- restricciones impuestas en los financiamientos del BNDES,
cita de preferencias y simpatas polticas por candidatos, en obras realizadas fuera del Pas, a la contratacin de provee-
partidos y gobiernos de izquierda; por otro, se verifica la dores locales.
promocin directa o indirecta del aumento de la presencia No han faltado, sin embargo, gestos de generosidad
de empresas brasileas en los pases vecinos no por asocia- frente a situaciones adversas. Cierta o equivocadamente, as
cin, sino por adquisicin de empresas locales y/o el fue interpretada, en Brasil, la reaccin comprensiva del go-
aprovechamiento de oportunidades de explotacin de recur- bierno Lula a la ocupacin de las refineras de Petrobras en
sos naturales, en este caso en sectores, digamos as, intensi- Bolivia y a la renegociacin, bajo intensa escenificacin na-
vos en gobierno, o sea, empresas pblicas o privadas que cionalista, de los contratos de explotacin de petrleo y gas
cuentan con apoyo estatal, tanto poltico como de recursos en aquel pas. La misma actitud e interpretaciones prevale-
financieros. cieron en ocasin de las concesiones hechas al gobierno de
Se trata de un movimiento de desborde de la economa Paraguay, cuando ste, tambin en nombre del rescate de la
brasilea, impulsado por la dinmica global de valoracin de soberana y del desarrollo nacional, presion por la renego-
los commodities y respaldado por el apoyo del Estado nacional. ciacin de los trminos del Tratado de Itaip.
La valorizacin de los commodities al mismo tiempo impulsa la Es posible identificar, pues, cuatro componentes que
internacionalizacin de las empresas brasileas en sectores marcan la poltica externa brasilea para la regin, en el pe-
intensivos en recuros naturales y presiona otras empresas in- rodo ms reciente: la simpata poltica manifestada por go-
dustriales del Pas a buscar ambientes de menor costo para biernos y liderazgos polticos de izquierda; la generosidad
sortear desafos de competitividad agudizados por la aprecia- puntual en reaccin a situaciones adversas y presiones hechas
cin del tipo de cambio. Movimiento similar en busca de en nombre de la soberana y del derecho al desarrollo nacio-
nuevos mercados se advierte tambin en el sector financiero nal de los pases ms pobres; el bajo compromiso de recursos
con la creciente internacionalizacin de los bancos brasile- financieros e institucionales en mecanismos y proyectos su-
os, tanto de los privados como del estatal Banco do Brasil. pranacionales; y la promocin de la inversin brasilea direc-
Si el desborde es bien real, la simpata poltica por gobier- ta en sectores polticamente sensibles a los sentimientos na-
nos vecinos no se traduce en un compromiso efectivo de fi- cionalistas locales.
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La combinacin de esos cuatro componentes no pare-


Asimetras
ce constituir una estrategia de largo alcance. Ella no se
muestra capaz de obtener suficiente respaldo en la socie-
Los participantes enfatizaron el problema de las asimetras
dad brasilea ni la aquiescencia de los pases vecinos. An entre los diversos pases de la regin, sea en trminos de di-
en la hiptesis, aparentemente probable en el gobierno de mensiones de los mercados nacionales, del nivel de desarro-
Dilma Roussef, de la reduccin de las manifestaciones de llo econmico o de las capacidades estatales de apoyar el sector
simpata a gobiernos y preferencia por liderazgos polticos privado. Particularmente en pases menores sobre todo en
en los pases vecinos, resta el problema de que los actos aquellos que adems de menores, se sienten histricamente
espordicos de generosidad hacia pases ms pobres, perdedores en relacin al Brasil (especialmente Bolivia, pero
como Bolivia y Paraguay, son percibidos como concesio- tambin Paraguay) esas asimetras generan, naturalmente,
nes desnecesarias en Brasil, en tanto que en los pases su- tendencias a interpretar como imperialista la expansin econ-
puesta o efectivamente beneficiados son tenidos como in- mica brasileira en la regin. Del lado brasileo, en contraste,
suficientes. Guardadas las diferencias, lo mismo se aplica a hay actores sociales que consideran la actitud de parte del go-
la actitud de paciencia estratgica, tal como se caracteri- bierno del Brasil, como complaciente frente a agresiones de
za la postura brasilea en relacin a los problemas en las algunos vecinos a las reglas establecidas para el comercio y las
inversiones, sea en el mbito del Mercosur, sea en lo que se
relaciones comerciales con Argentina.
refiere a contratos con empresas brasileas operando en esos
A medida que se expandan las inversiones brasileas di-
pases. En este ambiente, se advierte un proceso de prdida de
rectas en la regin, tendencia que parece natural, el riesgo
confianza de los agentes econmicos en los marcos legales de
de tensiones polticas tiende a crecer y no a disminuir. Ade- algunos pases de la regin, lo que fortalece la tendencia de
ms, estas tensiones resultantes no parecen encontrar en las algunas empresas a utilizar la mediacin y el apoyo poltico
instituciones supranacionales forjadas en el perodo, los me- ad hoc para viabilizar o expandir sus negocios en la regin.
canismos adecuados para su resolucin. La Unasur no tiene
las atribuciones ni dispone de los instrumentos formales para
definir reglas de juego estables para los flujos de comercio e
Perspectivas de la Integracin Sudamericana:
inversin intra-regionales. Ms aptos, a esos efectos, seran el
dos hiptesis irreales
Mercosur y la Comunidad Andina. Estos, sin embargo, per-
dieron fuerza en el mismo proceso que llev a la creacin de
La organizacin del espacio sudamericano con bases ins-
la Unasur.
titucionales y econmicas ms slidas pasa fundamentalmente
20 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 21

por Brasil. En tesis, hay dos hiptesis extremas para que se tientes, es relativamente independiente de la marcha del Mer-
concrete un proceso de esa naturaleza. Una de ellas es la de cosur, que sigue contando con un gran apoyo retrico por
que el creciente poder de atraccin poder hard, por el dina- parte del gobierno y de una visin favorable en la poblacin
mismo de su economa, y poder soft, por la estabilidad y xito, en general. La idea de Brasil como pas necesario puede acep-
en trminos comparativos, de sus instituciones y polticas tarse con resignacin, disgusto o alegra, como una oportuni-
de confirmarse, llevara al Pas a tornarse el principal referen- dad o una condena, pero no tiene mayores fisuras. An a
te econmico y poltico de los pases de la regin. Spektor favor de la hiptesis en cuestin se puede mencionar la in-
sugiere esta hiptesis: Durante generaciones, los principales tensa y positiva utilizacin del modelo brasileo, en gene-
estrategas (de la poltica externa brasilea) crean que el me- ral, y del gobierno Lula, en particular, como referencia polti-
canismo de poder dominante en Amrica del Sur era el equi- ca en las recientes elecciones presidenciales en Per.
librio de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba No obstante, el escenario de avances de la integracin
que los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegem- sudamericana por la fuerza de arrastre y atraccin de Brasil
nica. (...). La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no parece remoto. La hiptesis subyacente no tiene en cuenta
aleja) a los vecinos es relativamente nueva y revela una inter- elementos fundamentales de la realidad: el peso de la histo-
pretacin sobre el funcionamiento del poder en la regin que ria; el enraizamiento profundo de las soberanas y de las iden-
valoriza una dinmica que la literatura especializada denomi- tidades nacionales en la regin; las tensiones inherentes a la
na bandwagoning. La otra hiptesis es la de que Brasil asu- integracin entre pases con poderes estatales y econmicos
miese, mutatis mutandis, un rol semejante al de Alemania en el tan asimtricos. Los mismos autores citados en el pargrafo
proceso de integracin de Europa, liderando un efectivo pro- anterior advierten inmediatamente: (la) expansin brasilea
ceso integracionista. en la actividad productiva y comercial argentina genera como
Se observan en la regin, seales que parecen apuntar en en los dos casos citados, percepciones variadas y una inquie-
la direccin de una dinmica de tipo bandwagoning. Es sig- tud comn que renueva percepciones ya vigentes en la dca-
nificativo, a propsito, el siguiente tramo extrado del texto da de 1960 sobre el peligro de la excesiva dependencia Ar-
de Juan Tokantlian y Roberto Russell para este proyecto: Este gentina de Brasil. En los pases menos desarrollados de la
proceso ha llevado a la conformacin de una percepcin ge- regin, tpicamente Bolivia y Paraguay, la reaccin al peligro
neralizada en la Argentina que define a Brasil como pas in- de una dependencia econmica percibida como excesiva en
evitable, con un sesgo negativo y por lo general pesimista, o relacin a Brasil se convierte en temor y resistencia al sub-
como pas indispensable, con una visin positiva y esperan- imperialismo brasileo. En su texto, Carlos Mesa seala que,
zada en un proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos ver- desde el acuerdo que llev a la incorporacin de Acre al terri-
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torio brasileo, la tesis del sub-imperialismo brasileo que- ma entrevista, nuevamente indagado sobre el exceso de pro-
d fuertemente anclada en la interpretacin boliviana de nues- teccin a la industria argentina, Mendiguren hace referencia a
tras relaciones con el vecino del este. La preocupacin con la una serie de medidas discrecionales adoptadas por Brasil para
excesiva dependencia de Brasil es, hasta hoy, un tema central impedir el ingreso de productos importados de Argentina. Se
para los representantes de la izquierda y del nacionalismo en suman, por lo tanto, dos elementos negativos en la percepcin
Bolivia, seala el ex-presidente de aquel pas. en relacin a Brasil: el recelo de la conquista econmica, por la
Los vecinos se perciben a s mismos enfrentados no slo va de las exportaciones y de la inversin directa, recelo que en el
con empresas brasileas, sino tambin con el Estado brasile- caso de los pases ms pobres moviliza sentimientos anti-impe-
o, o mejor, con una poderosa alianza entre aqullas y ste. rialistas, aumentado por el resentimiento en relacin a la dis-
La percepcin tiene fundamento en la realidad: tanto o ms crecionalidad en el tratamiento de las importaciones.
asimtricas que las economas son las capacidades estatales de Importa notar que esos elementos estn virtualmente
apoyo a la actividad empresarial presentes en Brasil y en los ausentes de la percepcin media de las lites brasileas en lo
pases de la regin. Las iniciativas puntuales del gobierno bra- que refiere a las relaciones del Pas con la regin. Al contra-
sileo en el sentido de mostrar solidaridad con los anhelos de rio, tiende a prevalecer la percepcin justamente opuesta. O
desarrollo de los pases vecinos se han revelado insuficientes sea, la de que Brasil, el gobierno brasileo, es excesivamente
para disolver los temores en relacin a las pretensiones sub- concesivo y tontamente generoso con los vecinos. Significa-
imperialistas de Brasil. tivo, en relacin a eso, es el hecho de que la idea de hacer al
En entrevista reciente al peridico brasileo Valor Econ- Mercosur retroceder a la condicin de rea de libre comer-
mico, edicin del 14 de junio de 2011, el presidente de la cio, encuentre resonancia y an apoyo en una parte impor-
Unin Industrial Argentina, Jos Ignacio de Mendiguren, tante del empresariado industrial brasileo.
cuando le preguntaron si no haba exceso de proteccin a la A la luz de lo que fue dicho en los pargrafos anteriores,
industria argentina, se declar as: El BNDES presta para las es claro por qu es remoto, tambin, para decir lo mnimo, el
empresas brasileas el equivalente a todo el crdito disponi- escenario en que Brasil asumira, en la regin, un papel se-
ble en la economa argentina. (...) Imagine el da en que el mejante al que Alemania asumi en el proceso de construc-
industrial argentino pueda salir del Banco de la Nacin con cin de la Unin Europea. La falta de apoyo interno para eso
financiamiento para abrir una fbrica en Brasil. Cuando lle- se agrava por la dificultad de varios pases de la regin en com-
gue ese da, podremos bajar la guardia. prometerse en estrategias cooperativas que suponen cierta
Vale resaltar otro elemento presente en la percepcin de previsibilidad en la conduccin de las polticas pblicas y/o el
los vecinos, sobre todo en los pases del Mercosur. En la mis- sacrificio de sectores econmicos.
24 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 25

Finalmente, cabe volver un paso atrs para agregar toda- Mxico como socio comn. Dicho proyecto, prev tambin
va un punto al argumento sobre el irrealismo de que la inte- la integracin de sus bolsas de valores en el sistema de infor-
gracin regional se pueda hacer en la estela de un proceso casi macin MILA (Mercados Integrados Latinoamericanos),
natural de gravitacin creciente de los pases vecinos en tor- como alternativa colectiva al liderazgo econmico brasilero.
no de Brasil. La ltima etapa de dicho proceso ha sido la firma del Acuer-
La verdad es que el gigante sudamericano no es central, do Pacfico, celebrado entre Colombia, Chile, Per y Mxi-
de la misma forma, para todos los pases de la regin. l lo es, co en Lima el 28 de abril de 2011.
de hecho, para los pases atlnticos del Cono Sur, incluidos De la lectura del texto de Edmundo Gonzlez Urrutia, se
Bolivia y Paraguay4. Pero no lo es para los pases de la costa concluye, en la misma lnea, que Venezuela no ve en Brasil
pacfica del continente. Ricardo Gamboa, en su texto para este un liderazgo regional inevitable. Eso es bien claro en el pro-
proyecto, es definitivo en ese aspecto: Chile no variar sus- yecto del gobierno Chvez. Pero tampoco deja de estar pre-
tantivamente su estrategia de poltica exterior, lo que signifi- sente en los sectores de la oposicin, que critican al actual
ca que no adoptar una posicin que implique un acoplamien- presidente venezolano por concesiones excesivas a Brasil
to incondicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de l- desde luego que el empresariado de aquel pas, o lo que
der regional y de global player. rest del mismo, no ve con entusiasmo la incorporacin en el
Eduardo Pastrana, en el texto que trata de la percepcin Mercosur y anhelan por relaciones mejores y ms intensas
sobre Brasil en Colombia, aunque resalte la mayor aproxi- con Estados Unidos.
macin sealizada por Juan Manuel Santos, muestra la pre-
ocupacin del pas vecino en proteger sectores econmicos y
construir alternativas al liderazgo brasileo en la regin: La Como ven al Brasil los otros pases
ruta TLC con EE.UU. y con la UE empez a demarcar una
nueva apuesta de integracin triangular por fuera de los blo- Los participantes recordaron la dificultad de los pases veci-
nos de comprender la poltica brasilera hacia la regin. En
ques regionales, entre Colombia, Chile y Per, en el llamado
este sentido se record que si bien el peso econmico del
Arco Pacfico Latinoamericano, al que se podra sumar a
Brasil es incuestionable, por otro lado el pas posee un in-
greso per capita que no es el ms alto de Amrica del Sur y
4 Aunque no sean pases atlnticos, en sentido estricto, Paraguay, histrica- que enfrenta enormes desafos sociales internos que limitan
mente, y Bolivia, a partir del desarrollo de sus tierras bajas, en especial de polticamente sus posibilidades de apoyo a los vecinos. Igual-
Santa Cruz de la Sierra, en la segunda mitad del Siglo XX, han orientado mente, se mencion la opacidad que tiene para los vecinos
sus economas hacia el Atlntico.
26 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 27

posicin creciente, seala, habra una preocupacin con un


la poltica exterior brasilea, en especial en el mbito eco-
protagonismo norteamericano indeseable en la eventual re-
nmico, si bien tambin se mencion el resurgimiento
solucin de conflictos que pusiesen en riesgo la estabilidad
de un cierto grado de desconfianza en Argentina en rela-
de la regin. Es un factor de orden extra-regional que impul-
cin a los propsitos del programa nuclear brasileo, en
particular relacionados al acercamiento de Brasil a Irn y
sara al gobierno brasileo a una inversin institucional ma-
las seales de una alianza militar estratgica entre Brasil y yor en mecanismos supranacionales en la regin, aunque es-
Francia. Del lado brasileo se indic que esta opacidad, tn tambin presentes otras consideraciones importantes,
por lo menos en relacin a temas como el apoyo con re- como la necesidad de mayor control de las fronteras frente al
cursos pblicos a la actuacin de las grandes empresas desarrollo de redes criminales.
brasileas en el exterior, tambin es opaca para los brasi- Sea como sea, cabe aclarar que, an en el rea de la
leos, y que lo que parece como una poltica de ambige- seguridad y de la resolucin de conflictos polticos, Brasil
dad, en realidad refleja las dificultades internas de definir ha asumido un papel menos destacado del que sugerira su
claramente el nuevo papel del Brasil en la regin y en el peso econmico en la regin. Tambin en esa rea, adems
mundo. de dificultades operacionales, se identifican controversias
internas no resueltas. Bastan dos ejemplos para ilustrar ese
punto. Dentro de la nueva agenda de temas de seguridad,
La integracin posible y el rol de Brasil resta definir la poltica de Brasil en relacin al impacto del
trfico de drogas originado por la produccin de cocana
En Brasil falta un consenso que respalde una poltica ms en pases vecinos. En el mbito poltico, est lejos de haber
articulada para la regin. Eso, a despecho de que estudios re- consenso en torno a la importancia prctica que el tema de
cientes revelaron que Amrica del Sur figura en ms de la la democracia debe tener en las relaciones entre los Esta-
mitad de las cuestiones consideradas prioritarias para Brasil dos de la regin.
entre miembros de la llamada comunidad de la poltica ex- De hecho, de modo general, se puede decir que entre los
terna (Amaury de Souza, 2009). actores que tienen influencia en la poltica externa brasilea,
Existe, s, un consenso mnimo, cuya piedra angular es la en lugar de mayor convergencia, se ha observado mayor di-
estabilidad poltica de la regin. En torno de ese objetivo, vergencia en relacin a cul deba ser la poltica externa brasi-
Spektor apunta la disposicin creciente de Brasil para invertir lea para la regin.
en la institucionalizacin de reglas de juego y mecanismos Crece entre sectores del empresariado no-industrial y de
institucionales de naturaleza regional. Por detrs de esa dis- la opinin pblica informada, la percepcin de que la inte-
28 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 29

gracin regional pueda ser innecesaria, en la mejor de las hi- tiva en que Brasil responde con mayor o menor com-
ptesis, para la realizacin de las ambiciones globales del Pas placencia, segn la posicin a acciones e iniciativas de
y, en la peor, perjudicial, si implicara concesiones excesivas otros pases de la regin.
a los vecinos. Motta Veiga y Rios observan que la prioridad Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la
atribuida por Brasil a la regin no gener los resultados es- diversificacin geogrfica de los intereses de Brasil no
perados por la diplomacia brasilea en trminos de apoyo in- estimulan la concesin de prioridad a la regin en el
mediato y automtico al liderazgo de Brasil en asuntos globa- mbito de la poltica econmica externa del pas. Se
les. De hecho, en los ltimos diez aos, son varios los ejem- puede cuestionar legtimamente, sin embargo, si pol-
plos de pases sudamericanos que no respaldaron candidatu- ticas reactivas y posturas de indiferencia son sustenta-
ras brasileas a puestos de comando en instituciones interna- bles y/o deseables, desde el punto de vista de los intere-
cionales, se resistieron al liderazgo de Brasil en foros multila- ses econmicos brasileos. Este argumento se sustenta
terales de negociacin y/o criticaron iniciativas evaluadas, por en dos constataciones.
el gobierno brasileo, como importantes para la proyeccin La primera se refiere a la densificacin de las rela-
de Brasil en el sistema internacional. ciones econmicas de Brasil con su regin de entorno,
Motta Veiga y Sandra Rios perciben con preocupacin la observada en las dos ltimas dcadas. Los intereses bra-
tendencia a ver la integracin regional como un elemento sileos en Amrica del Sur son hoy variados y crecien-
accesorio de la poltica externa brasilea, a la luz de los inte- tes, involucrando intereses y actores diversificados: la
reses crecientemente diversificados del pas, en trminos geo- regin absorbe cerca del 20% de las exportaciones bra-
grficos. sileas y es un destino importante para las manufactu-
A nuestro modo de ver estn acertados al apuntar la mio- ras; las inversiones de empresas brasileas han aumen-
pa presente en esa visin. Vale la pena citarlos por extenso: tado de forma expresiva en los ltimos aos, expandin-
dose los flujos migratorios intra-regionales que tie-
El problema es que esta visin que se apoya en evo- nen Brasil como origen y como destino. Adems,
luciones estructurales incuestionables puede llevar a una existe un potencial importante de cooperacin e in-
postura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolu- tegracin en temas como energa, infra-estructura,
cin de la regin. Si tal cosa ocurriera, de cierta forma en tanto la cuestin ambiental y climtica, el papel
convergira con la posicin de paciencia estratgica y de de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccio-
complacencia frente a la parlisis de la agenda econmica nal, constituyen temas de inters compartido entre Bra-
de cooperacin e integracin que caracteriza al gobierno sil y varios de sus vecinos.
Lula. De ambas posturas tiende a surgir una estrategia reac-
30 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 31

La segunda se refiere a los cambios en la geografa eco-


Argentina, que pudiera servir de contrapeso al liderazgo bra-
nmica mundial con el surgimiento de China y a sus im- sileo, y con la prdida de influyencia de Estados Unidos en
pactos sobre los sectores productivos de los pases sud-
la regin. La imagen de un participante fue la de un gigante
americanos, que agregan complejidad a la agenda brasile- que se despert y sus movimientos podrn lastimar a los
a en la regin. Los productos industriales brasileos vie-
vecinos, provocando resentimiento, caso no sepa generar una
nen perdiendo espacio en relacin a los competidores asi- dinmica de suma positiva en la regin. De Brasil se espera
ticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo es agra-
un papel de liderazgo a nivel internacional y regional que,
vado por la negociacin de acuerdos comerciales entre al- sin dejar de lado los intereses legtimos del pas, tambin
gunos pases de la regin con pases asiticos.
represente los intereses del conjunto de los pases de la re-
gin. Hasta el momento, prevalece la percepcin de que
Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carc- Brasil no consulta los otros pases de la regin en sus movi-
ter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tien- mientos globales. A nivel regional, se espera del Brasil que
de a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la pers- contribuya con polticas que indiquen un mayor compro-
pectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gra- miso con los pases vecinos, no solamente en lo que se refie-
dual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica ex- re a temas econmicos (comercio e inversiones) sino que
terna del pas parece hoy bastante realista. tambin en temas como el de la absorcin de imigrantes. De
modo general, hay un expectativa de que Brasil acte de
modo a inducir la creacin de reglas estables en la regin,
sentimiento particularmente fuerte en Chile.
Mirando hacia el futuro

Ms all de los problemas especficos a ser superados, el pro- Conclusiones


blema principal de la regin es que se instal una crisis de
confianza sobre el proceso de integracin, y que la tarea in-
Para concluir, cabe preguntar qu factores podran cam-
mediata es reconstruir esta confianza a travs de medidas
biar la tendencia identificada por los autores. Una posibilidad
menos ambiciosas y por lo tanto realizables. Los participan-
tes insistieron en que el liderazgo de Brasil no es una cues-
es que la prdida, ya en curso, de porciones de los mercados
tin de eleccin. Por el tamao de su territorio y de su sudamericanos de manufacturados frente a China, al acen-
economa, Brasil est condenado a tener un papel de lide- tuarse cree incentivos suficientemente fuertes para que Bra-
razgo. Esta tendencia se acenta con el declinio relativo de sil destine mayores recursos diplomticos y financieros con
32 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 33

el objetivo de preservar esos mercados esenciales para la so- Ricupero en texto publicado en 2009 (La Siempre Anunciada y
brevivencia de su industria. Esa estrategia implicara, desde Cada Vez Ms Improbable Integracin, 2009). l argumenta que
luego, mayores esfuerzos en el sentido de complementacin son de larga duracin los procesos sociopolticos que estn
productiva, desde una ptica regional. Sucede que el avance en la base de los impases verificados en la integracin sud-
chino en el mercado de manufacturados de la regin, contra- americana. Frente a ese panorama, propone analizar alterna-
cara de la importacin creciente de materias-primas, no es tivas de una integracin ms limitada, compatibles con el pro-
percibida de igual modo en los pases de la regin. Con ex- ceso de divisin y divergencia que caracteriza hoy a la regin.
cepcin parcial de Argentina, no existe sector industrial sig- Frente a la falta de convergencia de valores, fines y medios
nificativo a preservar. Adems, para nuestros vecinos las in- entre los pases, es mejor renunciar a la integracin ambicio-
versiones de los pases asiticos representan una forma de di- sa, aunque inalcanzable, y contentarnos con una integracin
versificacin, reduciendo la dependencia en relacin a Brasil. viable, a pesar de ser modesta.
Por lo tanto, es restringida la capacidad brasilea de desa- Quizs la realidad de hoy autorice a una apuesta un poco
rrollar estrategias regionales para enfrentar la influencia de ms optimista que la sugerida por Ricupero. Creemos que la
China. integracin regional sustentada en slidas bases instituciona-
Otra posibilidad descansa en las potencialidades de co- les comunes no debera ser abandonada como aspiracin.
operacin en el rea de la produccin y exportacin de ali- Aunque represente una ambicin posiblemente irrealizable
mentos y desarrollo tecnolgico asociado a esa rea y tam- en el futuro previsible, ella propicia una narrativa regional en
bin en el caso de la produccin de energa. Hay que recono- torno a la cual los lderes sudamericanos pueden coordinar
cer, sin embargo, que, si es verdad que esas potencialidades esfuerzos que resulten en avances parciales del proceso de
existen, los procesos reales, fuertemente determinados por integracin, principal, pero no exclusivamente, en reas crti-
situaciones polticas y econmicas domsticas, no apuntan en cas como la infraestructura, la seguridad contra las varias for-
esa direccin. mas de ilcito y la gestin del medio ambiente, adems de
Al mismo tiempo Amrica del Sur es central para el Bra- evitar retrocesos en la apertura comercial entre los pases
sil pues el principal espacio de sus intereses soberanos, no de la regin y arbitrariedades contra la inversin extranjera
slo por razones econmicas, pero tambin geopolticas, en inter-regional.
las cuales cuenta una frontera con la casi totalidad de los pa- La construccin de esa narrativa regional, de ese ima-
ses de la regin (excluidos Chile y Ecuador) y varios recursos ginario comn, que es ms un horizonte, siempre huidi-
naturales compartidos. En este contexto, tal vez sea ms rea- zo, que un punto de partida, no puede desistir de la afir-
lista adoptar una postura ms sobria sugerida por Rubens macin de valores e intereses comunes y rechazar la vieja
34 Bernardo Sorj - Sergio Fausto El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias... 35

retrica de que la regin es vctima de la Historia en gene-


ral, y de Estados Unidos, en particular; o de que su reden-
cin supone la retomada del proyecto de la Patria Gran-
de de Simn Bolvar, mito que desde luego excluye a Brasil
y no considera las diversas historias nacionales de la anti-
gua Amrica hispnica.
Desde ese punto de vista, Brasil tiene una gran contribu-
cin para hacer al proceso de integracin en sentido lato, no BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS
slo por los mayores recursos financieros e institucionales de DEL CAMINO
que dispone, sino tambin por el poder suave que consigui,
dentro y fuera de la regin. Ese poder proviene del hecho
Carlos D. Mesa Gisbert
que el Pas se ha mostrado capaz, internamente, de hacer de
la democracia y de la reduccin de la pobreza y de la desigual-
dad, dos procesos que se refuerzan mutuamente y, externa-
mente, de moderar conflictos y liderar iniciativas de coopera-
cin entre Estados.
Vocacin al Pacfico y vocacin al Atlntico

Bolivia, por su particular ubicacin en Amrica del Sur,


tiene dos grandes fuerzas que la condicionan, la de su voca-
cin por el Pacfico y la de su vocacin por el Atlntico. His-
tricamente el Pacfico ha dominado su destino, en la medida
en que las principales culturas prehispnicas que la constitu-
yeron como nacin se desarrollaron en las alturas de su rea
occidental, entre dos ramales de la cordillera de Los Andes.
Baste mencionar a Tiahuanacu y a los Incas, cuyas vincula-
ciones polticas y econmicas se volcaron a la cuenca del Pa-
cfico de la que llegaron varios de sus propios habitantes. Esa
misma lgica se sigui en el periodo colonial con la creacin
36 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 37

de la Audiencia de Charcas, cuya capital fue la ciudad de La salida al Atlntico por el ro Paraguay fue por eso crucial,
Plata (hoy Sucre) y su faro econmico, Potos. La plata poto- lo que tambin explica en parte la Guerra del Chaco que
sina sali durante tres siglos hacia Espaa por puertos del Pa- sostuvo con el Paraguay (1932-1935).
cfico, particularmente Arica.
Sobre ese escenario se cre la Repblica que construy
su infraestructura de transportes, precaria por cierto, y espe- Bolivia y Brasil: Las turbulencias del pasado
cialmente sus primeros ferrocarriles mirando al Pacfico como
natural zona de exportacin de sus principales productos (un Para entender las actuales relaciones entre Bolivia y
80% minera). Brasil es imprescindible referir someramente los anteceden-
Pero por otro lado, hay factores que marcaron una cre- tes histricos que han vinculado o separado, respectivamente
ciente tendencia boliviana hacia el Atlntico, primero por a ambos pases.
la existencia de culturas de los llanos (sobre todo amaz- El primer hecho del periodo posterior a la indepen-
nicas) que, hoy se sabe, tenan elementos muy importan- dencia de Bolivia se produjo en el mismo ao del naci-
tes de desarrollo, luego por el gran experimento de las miento de la Repblica; 1825, cuando se produjo una in-
Misiones de Mojos y Chiquitos llevado a cabo por los je- vasin brasilea a la provincia de Chiquitos a nombre de
suitas, que estructur un espacio y un hinterland de gran la mxima autoridad de Matto Grosso. Tropas brasileas
importancia en la regin, que logr afirmar la soberana comandadas por Manuel Jos de Araujo e Silva ocuparon
boliviana sobre esa regin a la que el rea andina le dio la un amplio espacio de un territorio que pretenda la anexin
espalda por mucho tiempo. de esa provincia al imperio del Brasil. El amago dur po-
La prdida de la salida al Ocano Pacfico como resul- cos meses y culmin con la retirada de las tropas de Araujo
tado de la guerra con Chile en 1879 y finalmente, el desa- ante la amenaza del Mariscal Sucre de actuar militarmente
rrollo espectacular del oriente boliviano, particularmente contra los invasores.
Santa Cruz, en la segunda mitad del siglo XX, fueron fac- Este hecho puso en evidencia un conflicto referido a la
tores determinantes para este giro de la natural vocacin delimitacin de fronteras de la nueva nacin con el Brasil.
al Pacfico que haba tenido Bolivia durante tantos siglos. La tesis boliviana se apoyaba en el tratado de 1777 firmado
Como consecuencia de esos cambios, la produccin agroin- entre Portugal y Espaa como referente para resolver los
dustrial crucea, sumada a la importancia decisiva del gas, problemas de lmites entre ambos pases. Brasil en cam-
volcaron a una parte muy significativa del pas hacia el Atln- bio, defenda el valor del Uti Possidetis como marco de re-
tico y la Cuenca del Plata. La bsqueda boliviana de una ferencia. Sobra decir que ambas posiciones reivindicaban
38 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 39

territorios mayores para cada nacin, segn el principio gin. Primero fue el espaol Lus Glvez (1899) y luego
invocado. Plcido de Castro (1902). Ambos declararon un estado in-
La situacin de indefinicin se mantuvo inalterable con dependiente denominado Acre. El conflicto se prolong
varias misiones bilaterales que no lograron un acuerdo hasta hasta 1903 y muy pronto el Brasil puso en evidencia su
1867. En ese ao, siendo presidente de Bolivia Mariano Mel- inters real en tan vasta extensin, respaldando a los se-
garejo y emperador del Brasil Pedro II, se firm un tratado de cesionistas. Brasil apoy a de Castro abiertamente y sus tropas
lmites entre ambos Estados. El acuerdo que se firm sobre tomaron Puerto Acre alegando que un consorcio interna-
las premisas brasileas y no sobre el Tratado de 1777, signifi- cional al que Bolivia le haba concedido derechos de explota-
c una cesin boliviana de un territorio de ms de 100.000 cin de su territorio, violaba las reglas de soberana
km2 en la regin del ro Madera. Esta percepcin fue incluso sudamericanas. Se produjeron varias batallas a lo largo de
reflejada en las intervenciones de parlamentarios en el Con- ese tiempo, lo que incluy la presencia del presidente bo-
greso brasileo que ratific el acuerdo que celebraron un do- liviano Jos Manuel Pando en el campo de batalla. Cuan-
cumento que superaba sus expectativas ms optimistas. A cam- do la situacin blica estaba en un relativo status quo, Brasil
bio, Bolivia recibi la concesin de libre navegabilidad por expres su decisin de una intervencin militar total. La
los ros brasileos por seis aos! La ratificacin del tratado amenaza provoc la firma del Tratado de Petrpolis en
por el Congreso boliviano conllev el exilio de muchos par- 1903, en el que Bolivia ceda prcticamente la totalidad del
lamentarios y la presin directa del Poder Ejecutivo sobre el territorio del Acre. La compensacin fue un resarcimiento
Congreso. pecuniario y el compromiso de la construccin de un fe-
A partir de este hecho histrico, importantes sectores rrocarril que permitiera superar la barrera de las cachuelas
intelectuales y polticos bolivianos consideraron que el tra- en el acceso al principal afluente del Amazonas en la re-
tado era el producto de una poltica imperialista brasilea, gin, el ro Madera.
lo que dej siempre una gran susceptibilidad en una rela- Este hecho ratific que el poder objetivo del Brasil fue
cin bilateral que se complic mucho ms con la guerra utilizado en contra de Bolivia y le cercen un espacio geogr-
del Acre. fico gigantesco, primero ms de 100.000 km2 (1867), luego
En 1899 se produjo un levantamiento aparentemente se- como resultado de la guerra, 190.000 km2 ms, el equivalente
cesionista en Puerto Acre, ms de doscientos kilmetros al a ms del 25% del total del actual territorio boliviano.
norte del actual lmite fronterizo entre el estado Acre del Brasil La tesis del subimperialismo brasileo qued fuerte-
y el departamento de Pando de Bolivia. La motivacin era mente anclada en la lectura boliviana de nuestras relaciones
muy evidente, el auge de la explotacin de la goma en la re- con el vecino del este.
40 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 41

En el otro lado de la medalla, se hicieron esfuerzos por Las relaciones comerciales hoy
una relacin fluida y positiva entre ambos. El ferrocarril com-
prometido en el tratado de 1903 no se culmin, pero por una Lula da Silva lleg a la presidencia en enero de 2003 coin-
serie de acuerdos posteriores que incluyeron una referencia a cidiendo con una profunda crisis poltica boliviana que devi-
los compromisos brasileos pendientes derivados de Petr- no en la presidencia de Evo Morales en 2006. Su llegada al
polis, se construy el ferrocarril Corumb-Santa Cruz (ms mando se produjo cuando entre ambas naciones haba surgi-
de 500 kms.) que fue inaugurado en 1958. En su momento do una nueva relacin a partir de la construccin del gasoducto
fue la obra de integracin ms importante emprendida por binacional y la muy significativa presencia de Petrobras en
ambas naciones. Bolivia, que tuvo dos momentos fundamentales, el prime-
En la segunda mitad del siglo XX, una de las obsesiones ro coincidente con el proceso de capitalizacin (1996) que
bolivianas fue la exportacin de gas al Brasil en virtud del le permiti a Petrobras entrar en el proceso de los hidro-
xito econmico de la venta de gas a la Argentina (iniciado en carburos bolivianos y controlar el 14% del total de las re-
1972) y dada la voracidad del mercado de consumo paulista, servas bolivianas de gas, el segundo en el gobierno de Hugo
que permitira importantes ingresos a Bolivia. Efectivizar el Banzer (1997-2001) en el que compr las refineras de pe-
proyecto fue arduo, largo y complejo, se inici en 1974 con la trleo y logr as una participacin en el proceso completo
primera carta de intenciones entre los presidentes militares del gas, desde su extraccin incluyendo los ductos has-
Banzer y Geisel. Durante mucho tiempo representantes de la ta su llegada a San Pablo. En 2008 Bolivia recompr las cita-
izquierda y el nacionalismo boliviano se opusieron radical- das refineras.
mente a ese acuerdo, considerando que era una forma de atar Si cupiera alguna duda de que las relaciones econmicas
a Bolivia y hacerla demasiado dependiente del Brasil. Pero el entre ambos pases estn gasificadas, baste decir que en 2010
descubrimiento de importantes reservas gasferas en el pe- el total de las exportaciones bolivianas a Brasil ascendi a 2.400
riodo 1996-2000 permiti finalmente hacer realidad el pro- millones de dlares, de los que 2.300 fueron gas y slo 100
yecto que se concret en 1999 con la inauguracin del ga- millones otros productos, que en un 90% fueron materias pri-
soducto Bolivia-Brasil, la inversin ms grande de todo el si- mas sin valor agregado. Brasil, por su parte, export 1.000 millo-
glo XX en un solo proyecto por parte de Bolivia. En 2010 las nes de dlares a Bolivia equivalentes al 0,5% del total de sus
exportaciones de gas a Brasil representaron 2.300 millones de exportaciones, de las cuales los dos rubros ms importantes
dlares, alrededor del 35% del total de las exportaciones boli- fueron productos industriales (50%) y bienes de capital (20%).
vianas. En suma, para Bolivia las exportaciones a Brasil (el gas)
representan ms de un tercio del total de sus exportacio-
42 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 43

nes, para Brasil ese porcentaje no llega al 1% de sus ventas al Se estima en una poblacin cercana al milln de habitantes la
exterior. que radica en Argentina. En Amrica del Norte el principal
La influencia del Brasil sobre Bolivia ha ido creciendo de receptor es Estados Unidos, a partir de la dcada de los ochenta
manera sostenida en las ltimas dcadas. En la medida en que del siglo pasado se han instalado en ese pas cerca de doscien-
el oriente boliviano se ha desarrollado y Santa Cruz se ha con- tos mil bolivianos. En el caso europeo lo son Espaa, con
vertido en una ciudad fundamental en la realidad demogrfi- mucha ventaja, e Italia en menor medida. Slo entre 2006 y
ca, poltica, econmica y social del pas, la mirada de la regin 2007 casi trescientos mil bolivianos se radicaron en Espaa,
se ha volcado crecientemente al Brasil. San Pablo, a su vez, es que oficialmente report 380.000 en el ao 2010.
una ciudad de referencia para muchas cosas, como el aero- En el caso de Brasil el gran receptor de migracin bolivia-
puerto sudamericano ms importante de contacto directo con na es San Pablo. Fenmeno que comenz a fines de los aos
Santa Cruz, como ciudad destino para hacer estudios univer- setenta del siglo XX. No hay cifras oficiales, la estimacin de
sitarios, como punto alternativo de inversin inmobilaria de cerca de cien mil parece algo exagerada, pero es un referente.
las lites y como puerta de acceso a todo Brasil, y sobre todo El tipo de migrante es parecido al que se ha instalado en otros
por el fenmeno de migracin creciente. pases; escasa formacin acadmica, mano de obra barata, ni-
veles de calificacin tcnica reducida, gran capacidad de tra-
bajo. Sus actividades fundamentales, en el caso de Brasil, es-
Los migrantes tn sobre todo en talleres textiles, tambin en albailera y de
modo creciente en el servicio domstico. En general se trata
Las condiciones econmicas de Bolivia y sus elevados in- de una presencia que busca ingresos rpidos que le permitan
dicadores de pobreza (53% de acuerdo a las cifras de 2008), al migrante volver a Bolivia lo antes posible. Muchos de ellos
han hecho del pas un expulsor neto de poblacin. Se trata de tienen permanencias de entre uno y tres aos y vuelven, otros
una situacin histrica que considerando slo la segunda mi- muchos, sin embargo, terminan por quedarse y formar fami-
tad del siglo XX y la primera dcada de este siglo, marca cifras lias permanentes en Brasil.
que establecen claramente el que muchos bolivianos, ante la Est claro que hay tambin otro tipo de presencia bolivia-
falta de horizontes y oportunidades en el propio pas han op- na, muchsimos estudiantes universitarios y tambin empre-
tado por dejarlo. Segn cifras extraoficiales ms de un 15% sarios y profesionales liberales altamente calificados, pero son
de la poblacin total del pas (diez millones de habitantes) minora.
est fuera de sus fronteras. Los principales receptores de mi- Los problemas a enfrentar son muy evidentes. Presencia
gracin boliviana en Amrica Latina son Argentina y Brasil. ilegal, niveles de sobreexplotacin, salarios por debajo del
44 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 45

mnimo nacional, carencia de seguridad mdica y respeto de Pero probablemente su mayor xito a efectos de este an-
horarios, abusos de las autoridades locales. Finalmente hay lisis, fue su espectacular imagen internacional. Cabe subrayar
que considerar la constitucin de guetos de explotacin que, que la marca Lula fue tan o ms importante que la marca Bra-
a veces, hacen los propios bolivianos que traen a sus compa- sil, lo que puede parecer un exceso, pero que se evidencia por
triotas y los usan y mantienen en condiciones inhumanas. comparacin en la presidencia de Dilma Rousseff en la que
la marca Brasil est por encima de la gobernante. Desarro-
ll una poltica de ambicin global y una presencia de li-
Lula derazgo latinoamericano, pero muy especialmente sudame-
ricano en un contexto difcil, dado que en el tiempo de sus
Rpidamente el presidente Lula se posicion como un dos presidencias tuvo que competir con Hugo Chvez y
amigo de Bolivia no exento de un cierto tono paternal su agresiva poltica del denominado socialismo del siglo
interesado en la estabilidad poltica del pas y claramente fa- XXI. Lula opt por una cohabitacin pacfica con su
vorable a la posibilidad de que Morales llegara a la presiden- homlogo venezolano quien propici un avance de posi-
cia por la va democrtica. Cuando esto ocurri el presidente ciones ms bien radicales en el periodo 2003-2007. Esa
brasileo mostr un particular inters en intensificar las rela- concesin a Chvez trajo consecuencias negativas para el
ciones entre ambos pases. equilibrio poltico sudamericano.
Lula fue un fenmeno mundial y muy especialmente la- En su segunda presidencia consolid un liderazgo que
tinoamericano. Combin muy bien la expectativa de un pre- iba acompaado de un lugar internacional para Brasil como
sidente surgido de la pobreza, del sindicalismo y de un parti- una de las potencias emergentes ms significativas del plane-
do de izquierda, y actu en consecuencia. Muy pronto se ta, a la vez que comenzaba a declinar la estrella internacional
posicion como el referente de un camino de izquierda res- de Chvez por sus crecientes dificultades econmicas y pol-
ponsable, lo que entre otras cosas quera decir que la ma- ticas internas. Para esa tarea el gobierno de Lula despleg una
croeconoma no se toca, que la inversin nacional e interna- especie de doble cancillera, con Celso Amorim a la cabeza de
cional es bienvenida y que el empresariado local goza de se- las relaciones mundiales del Brasil y Marco Aurelio Garca
guridades. Sin embargo, busc diferenciarse de su antecesor como un canciller ad hoc para Amrica Latina y especialmente
con una intensa poltica de inversin social y con ambiciosos para Amrica del Sur. Eso reflej con claridad el inters parti-
proyectos de reduccin de la pobreza y el hambre (irnica- cular del gobierno de Lula en la relacin con la regin. Marco
mente, ms de uno de ellos inspirados en los modelos crea- Aurelio tena como especial responsabilidad su vinculacin
dos inteligentemente por Fernando Henrique Cardoso). con los pases del ALBA y con Bolivia en especial.
46 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 47

La combinacin presidente-pas fue extraordinaria sobre riodo muy complejo de transicin histrica. Sin dejar de afir-
la base de una permanente buena imagen. An en actitudes mar que apoyaba a Morales, le pidi explcitamente a ste
como las de su relacin privilegiada con Irn, o alguna de sus que optara por la ruta democrtica y no por la de la desestabi-
visitas polmicas a Cuba en medio de un episodio de crisis, lizacin para buscar su acceso al poder. Queda claro que
por la evidente vulneracin de los derechos humanos, no per- Morales atendi ms los consejos de Chvez que los de Lula.
di su halo de credibilidad. Este efecto tuvo en Bolivia una En los das en que a su vez Mesa Gisbert opt por renunciar
repercusin idntica. El pueblo boliviano increment su apre- al cargo en medio de una nueva y compleja crisis, Lula repiti
cio por Brasil, su muy positiva opinin de Lula y su conven- la frmula de la mediacin de Garca y un representante ar-
cimiento de que el presidente brasileo era un amigo leal de gentino con parecidos resultados al 2003. Aunque es verdad
Bolivia. Esta percepcin sin embargo, deber matizarse con que simboliz con claridad la postura internacional de que
los episodios polticos ms complejos de la relacin bilateral, cualquier salida a la crisis deba hacerse en estricta sujecin a
cuyo punto ms difcil fue la nacionalizacin de los hidro- la democracia, como de hecho ocurri.
carburos realizada por Morales. Esta posicin mostr un compromiso explcito de Lula
con la democracia boliviana, ms all de quien fuese el pre-
sidente, aunque no haba duda de que la opcin preferente
Lula y Bolivia I de Lula fue siempre Morales por lo que en su origen era
una sintona ideolgica, no slo entre ambos mandatarios,
Para apreciar en su exacta dimensin el manejo de las re- sino tambin entre el PT de Lula y el Movimiento al Socia-
laciones con Bolivia, debe recordarse que Lula mantuvo una lismo (MAS).
actitud correcta con el gobierno de Snchez de Lozada (2002-
2003). Pero en el momento dramtico de la crisis de octubre de
2003, plante claramente su peso-pas enviando a Garca, junto Nacionalizacin, Imperialismo y una crisis
a un representante del gobierno argentino, para intentar una
mediacin en el conflicto, aunque su esfuerzo lleg justo el da A pesar de la proximidad entre ambas fuerzas polticas,
en que el presidente boliviano decidi renunciar. El hecho mar- un sector del MAS, el que representaba al nacionalismo ms
caba ya el rol protagnico que Brasil pretenda jugar en el esce- radical del gobierno de Morales, siempre consider a Petro-
nario regional bajo su directa influencia e intereses. bras y a Brasil como parte de una estrategia de control del
Tuvo despus una vinculacin muy estrecha con el go- sector hidrocarburfero boliviano, la punta de un iceberg cuya
bierno de Mesa Gisbert (2003-2005) al que apoy en un pe- base era buscar el dominio sobre Bolivia.
48 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 49

Esta actitud se revel ms de una vez, la primera cuando parse en torno al tema de una posible nacionalizacin, apro-
Morales era diputado y present una proposicin acusatoria b un decreto de supuesta nacionalizacin del gas y el pe-
ante la Fiscala General para iniciar un juicio a cuatro gobier- trleo en un acto que tuvo un gran sentido de espectculo me-
nos bolivianos por la firma de contratos petroleros con em- ditico, al leer el decreto delante de una planta de gas precisa-
presas transnacionales. Entre los acusados estaban dos altos mente manejada por Petrobras, a la que puso un gran cartel con
ejecutivos de Petrobras en Bolivia y por supuesto entre los el rtulo nacionalizada y a la que rode de centenares de sol-
contratos cuestionados, estaban varios de los que la empresa dados bolivianos fuertemente armados. La representacin sur-
estatal brasilea firm en Bolivia. Esa proposicin presentada ti efecto y plante una grave crisis en la relacin bilateral. Lula
por el propio Morales sigue abierta y hay un juicio pendiente perdi confianza en Morales, un enfriamiento que tard ms de
como producto de ella. un ao en despejarse, pero actu con prudencia y mesura a pesar
La segunda, a poco de iniciado su gobierno. Morales re- de la presin de los medios y de sectores empresariales y de la
voc una concesin de tierras en la regin de la mayor reser- oposicin que le pedan una respuesta contundente y de quiebre
va de hierro de Bolivia, el Mutn, en la que haba hecho una con Bolivia, no tom represalias y prefiri mantener un perfil
inversin inicial el empresario brasileo Eike Batista y su relativamente bajo. Fue una decisin acertada.
empresa EBX, que pretenda llevar adelante la explotacin La mentada nacionalizacin de los hidrocarburos no se
del hierro boliviano1. llev a efecto en el sentido esencial de lo que significa con-
Pero sin duda el momento de mayor tensin entre ambos ceptualmente. Esto es, la reversin al Estado de todas las pro-
presidentes y ambas naciones se dio el 1 de mayo de 2006 piedades de las empresas extranjeras que operan en Bolivia.
cuando Morales, que un par de semana antes le haba dado El decreto de Morales de 1 de mayo de 2006, ms all de su
seguridad en privado a Lula de que no tena de que preocu- retrica revolucionaria, slo estableci el pago de un porcen-
taje mayor de impuestos de las empresas al Estado boliviano.
1
El verdadero proceso de transformacin de la poltica de hi-
EBX tena una importante concesin de tierras en la zona del Mutn. El
drocarburos de Bolivia se concret en 2004 en el gobierno
27 de abril de 2007, el gobierno de Bolivia oficializ que expulsaba a EBX
de Bolivia y la vetaba para participar en la licitacin internacional del ya- de Mesa Gisbert (dos aos antes de la llegada de Morales
cimiento del Mutn. Los argumentos del gobierno de Morales: Viola- al poder) con un Referendo nacional cuyo resultado anul
cin del art. 25 de la Constitucin que prohibe la instalacin de empresas la liberal ley de hidrocarburos vigente hasta entonces, es-
extranjeras en los 50km. lindantes con las fronteras del pas, uso de car-
tableci la propiedad de los hidrocarburos en manos del
bn vegetal para reduccin del mineral contraviniendo normas ambien-
tales, inicio de construccin de obras sin autorizacin del gobierno y vul- Estado, tom el control de los contratos internacionales
neracin de normas del contrato suscrito entre EBX y el Estado. de exportacin, comercializacin y fijacin de precios in-
50 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 51

ternos, refund la empresa estatal del petrleo e increment periodista que desde los aos setenta se opuso a la venta de gas al
los impuestos a las petroleras, de un promedio de 27% a 30% a Brasil y uno de los ms fuertes propulsores de la idea de que el
otro de entre 50% a 53%. Todos estos cambios, aprobados en la imperialismo brasileo es uno de los mayores peligros para la
consulta popular, se tradujeron en una nueva ley aprobada en soberana boliviana. No es ningn secreto el hecho ms que pro-
2005 (un ao antes de la llegada de Morales al gobierno). El de- bable de que la salida de Soliz del ministerio, poco despus de la
creto del gobierno de Morales no toc un solo campo, ni pro- nacionalizacin, fuera una de las condiciones de Brasil para la
piedad alguna de ninguna de las empresas que operaban enton- recomposicin de la relacin entre ambos pases.
ces en Bolivia como producto de contratos firmados en la dca- Las consecuencias de la cacareada e inexistente nacionali-
da de los aos noventa (Petrobras, Repsol, Total, British Gas, zacin, sin embargo, dejaron una secuela de ms largo aliento
British Petroleum, Maxus, Prez Companc, Plus Petrol, YPF, que no favorece a Bolivia. Si bien en los hechos nada de lo esen-
entre las ms importantes). Pero no slo eso, las empresas petro- cial se toc, la impresin internacional fue que el gobierno de
leras que llegaron como producto de esos contratos, sin excep- Morales violaba la seguridad jurdica y daba una muy mala seal
cin alguna, estn operando hoy en Bolivia y todas operan en los a los inversionistas internacionales en ese y otros rubros de inte-
mismos campos que les fueron otorgados en el pasado, especial- rs, vinculados a los importantes recursos del pas.
mente por la capitalizacin realizada en el gobierno de Snchez Brasil comprob que el gas boliviano fue un arma polti-
de Lozada (1996). El gobierno de Morales ha ratificado todos los ca para condicionar determinados aspectos de la relacin bi-
contratos en varias leyes promulgadas el 23 de abril de 2007, lateral. San Pablo tuvo conciencia de que la provisin de gas
mantenindoles a todas las mismas parcelas, los mismos campos boliviano podra sufrir alteraciones y en caso extremo, aun
y los mismos pozos, y por si hubiera dudas, computando el tiem- interrupciones imposibles de absorber por la industria pau-
po de esos contratos desde el momento en que se firmaron por lista. Eso llev a Petrobras a intensificar sus exploraciones de
primera vez, lo que ratifica que son los mismos contratos con la gas en territorio brasileo con resultados exitosos, lo que ha
sola modificacin del canon impositivo, que subi de un pro- cambiado la ecuacin de modo dramtico. Probablemente
medio de 50% a 53% a otro de entre 60% y 65%. ms all de 2015, Brasil podr abastecer con comodidad la
La provisin de gas al Brasil, igual que la presencia de demanda de su propio mercado, lo que colocar a Bolivia
Petrobras en Bolivia, no sufrieron cambios con relacin a la en una situacin distinta, la compra de gas por parte de
normativa del supuesto decreto de nacionalizacin. Brasil no crecer, por el contrario, podr reducirse (el con-
Quien haba impulsado en el fondo y sobre todo en la for- trato de veinte aos, lleva ya una dcada de ejecucin), pero
ma, el mensaje con referencia a Brasil el 1 de mayo de 2006, lo que es evidente es que el mango poltico de su continui-
fue el ministro de Hidrocarburos de entonces, Andrs Soliz Rada, dad lo tendr muy pronto Brasil.
52 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 53

A esto se suma un giro negativo en varios aspectos. La de haber varias proyectos referidos a la industrializacin del gas
cuantificacin de reservas de gas boliviano sufri un cambio boliviano en proyectos de energa binacionales, proyectos de
dramtico. A comienzos de 2011 la empresa que mide esas re- integracin de infraestructuras de transporte y comunicaciones,
servas ha oficializado que el pas no tiene 24 trillones de pies que no fuera la conclusin de obras previamente iniciadas
cbicos como se certific en 2002, sino solamente 10 que un como la carretera Santa Cruz-Puerto Surez.
reciente descubrimiento podra subir a 13, pero ciertamente el Uno de los fracasos ms evidentes de esta saga fue la ca-
panorama dista mucho de ser color de rosa. El gas se ha conver- rretera Potos-Tarija que haba sido adjudicada a la empresa
tido en un commodity, perdiendo preeminencia el transporte Queiroz Galvao en 2004. El gobierno de Morales expuls a
por ductos. Las nuevas tecnologas de explotacin permiten ex- Queiroz acusndola de irregularidades diversas y de mala ejecu-
traer gas en zonas no tradicionales lo que ha reducido los merca- cin de obra. Tras largas y difciles negociaciones se acord otor-
dos potenciales de Bolivia en Amrica del Norte y Amrica del garle la obra a la brasilea OAS, pero los trabajos avanzan len-
Sur. Todo esto ha desplazado a Bolivia como el pas articula- tamente y el resultado ser cuando mucho, salvar el desastre.
dor de la distribucin de gas en el Cono Sur. La constante del discurso privado y a veces pblico brasi-
La nacionalizacin ha dejado una secuela que parece leo sobre la actitud de ese pas ante Bolivia, es que Bolivia
ser el reverso de lo que Bolivia esperaba. tiene para el Brasil un valor estratgico fundamental. La
razn es ms que evidente, el pas est en el centro del
sudcontinente, tiene frontera con cinco naciones y la fron-
Lula y Bolivia II. A la hora de los resultados tera binacional ms larga es precisamente con Brasil. La
crisis de 2003 dej en evidencia que Brasil no poda darse
A partir del episodio del gas, Brasil y Bolivia intentaron de- el lujo de enfrentar una situacin de confrontacin que
sarrollar una relacin ms fluida y menos condicionada por lo pudiera desestabilizar de modo crnico a Bolivia y poner
energtico, pero objetivamente la presidencia de Lula termin en riesgo de contagio a otros pases de la zona. La estabili-
sin lograr concretar del todo los objetivos econmicos que bus- dad poltica boliviana es la primera prioridad brasilea.
c intensamente a lo largo de los cinco aos que comparti man- Mientras Morales la garantice, ser un socio de privilegio,
dato con Morales. Varias y frondosas delegaciones de empresa- pero las autoridades brasileas tienen claro que esa es una
rios brasileos con el aval poltico del presidente y la conduccin situacin que puede cambiar en un proceso electoral, lo
directa de Marco Aurelio Garca, volvieron a Brasil con las ma- que no debe alterar las buenas relaciones entre ambos. La
nos vacas. Ningn emprendimiento importante que pudiera lgica de Brasilia es que el mejor modo de garantizar esa
considerarse como surgido de la gestin Lula culmin a pesar estabilidad poltica es con la prosperidad econmica y ese
54 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 55

es el mensaje que enva permanentemente a La Paz con la que el eje Santa Cruz tiene mayor proximidad de vinculacin
idea de alentar la recepcin de inversin brasilea. Lo que con el Brasil. Est a punto de terminarse la mencionada carretera
no est claro es si esa intencin no conlleva un inters de Santa Cruz Puerto Surez que cerrar uno de los corredores
mantener una influencia decisiva sobre sectores claves de interocenicos ms importantes del cono sur, al ligar por asfalto
la economa boliviana, como la que ha logrado Petrobras el Atlntico con el Pacfico. La relacin binacional es clave en el
en el rubro de la energa. En la contraparte, Brasil no en- manejo de la zona de exportacin atlntica de Bolivia. Puerto
cuentra interlocutores eficientes desde el punto de vista Aguirre que conecta con el ro Paraguay, lnea fronteriza con el
de la gestin en el gobierno de Morales, y los empresarios Brasil, de hecho representa ya el punto de salida del 38% del
privados no encuentran reglas ni condiciones adecuadas total de las exportaciones bolivianas, fundamentalmente granos
que incentiven emprendimientos en Bolivia que se pue- que se ampliar prximamente con la exportacin de hierro a
den hacer con mucha ms seguridad y retorno en naciones partir de la produccin de el Mutn en manos de una empresa
como Argentina, Chile y Per. hind, Jindal Steel and Co., que no hay que olvidarlo, marca
Ms all de la llegada de Morales al gobierno, por todo una frustracin para Brasil que, como vimos, tena inters en
lo anotado, Brasil es un referente inexcusable para Bolivia, llevar adelante esa iniciativa con inversiones privadas propias. La
pero la llegada de ste al gobierno coincidi con el posi- produccin soyera y ganadera del oriente boliviano tienen que
cionamiento especialmente significativo de Brasil en el ver con Brasil. En la soya hay importantes inversiones de em-
escenario sudamericano. Qued claro en los ltimos cin- presarios brasileos que manejan ms del 15% de la produccin
co aos que la importancia brasilea es tal, que ha despla- total, y en ganadera y granos la importacin de avances genti-
zado buena parte de la influencia de los Estados Unidos cos y produccin transgnica, han mejorado la calidad del gana-
en la regin. No era posible encarar un proyecto poltico y do y el rendimiento de cultivos.
econmico de integracin sin contar con el visto bueno Est claro que, a pesar de la fuerte relacin ideolgica
del Brasil. La propuesta del IIRSA planteada por Fernando entre Morales y Hugo Chvez, la gravitacin brasilea so-
Henrique Cardoso en 2000, fue en realidad el motor de bre la economa boliviana y su natural influencia fronteriza,
un proceso iniciado bajo el liderazgo de Brasil que se tra- haca imposible un desplazamiento de los intereses estratgi-
dujo en la creacin de la Comunidad Sudamericana de cos reales del Brasil a favor de la influencia venezolana. Esta
Naciones en 2004 y finalmente en UNASUR (2008), que percepcin fue progresiva en el gobierno de Morales, que
tuvo en Lula un pilar fundamental. intent un cierto equilibrio entre Caracas y Brasilia, que el
Para Bolivia, Brasil fue el principal socio comercial en la l- peso de los hechos balancearon hacia Brasilia, ms an con
tima dcada, no slo por la cuestin evidente del gas, sino por- su distanciamiento radical de los Estados Unidos.
56 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 57

Para la oposicin no ha sido fcil un acomodo a la rea- Las relaciones Bolivia-Venezuela tuvieron dos fases casi
lidad de la desaparicin casi total del viejo sistema de par- coincidentes con los dos mandatos de Morales. En un primer
tidos, sustituido por la hegemona del MAS como nico momento la total inexperiencia de Morales hizo que Bolivia
actor realmente organizado del escenario poltico bolivia- optar por un seguidismo de la poltica exterior venezolana
no. En el pasado el sistema poltico que se desplom en que devino en un congelamientos de las relaciones con Esta-
2003, contaba con estructuras organizadas, cuadros con dos Unidos, un momento de friccin significativo con Bra-
experiencia de gestin y con un importante trnsito en la sil, un casi congelamiento de relaciones con Per y un acer-
poltica exterior del pas, lo que permiti el diseo de es- camiento a posturas contestatarias en el contexto regional,
trategias y programas concretos en la comprensin de los como el estrechamiento de relaciones con Irn. Chvez arti-
partidos de la realidad internacional y la insercin de Boli- cul este escenario con la creacin del ALBA, que ms que
via en el contexto sudamericano. Hoy, por el contrario, lo un proyecto de integracin econmica lo que ha sido es un
que hay es una gran interrogante en torno a las lneas maes- instrumento poltico que defini lneas de accin comunes
tras de la poltica internacional boliviana desde la accin en el contexto de la OEA y Unasur, y eventualmente en el
de la oposicin, salvo quizs en el sensible caso de la rei- proceso subregional andino.
vindicacin martima con Chile. Quienes critican no sin Morales asumi en los tres primeros aos de su gobierno
fundamento la carencia de una poltica exterior consisten- una adscripcin casi de reconocimiento del padrinazgo pol-
te, parecen haber olvidado su propio pasado, su tradicin y tico de Chvez y por extensin ms simblico que efecti-
marca gentica, para ahogarse en la inconsistencia, la ca- vo de Fidel Castro.
rencia de cuadros y sobre todo la falta de visin en un tema Cmo se tradujo sto en la poltica interna boliviana?
de tan alta sensibilidad. Morales acept que los temas de seguridad e inteligencia tu-
vieran una fuerte y directa influencia de expertos y funciona-
rios cubanos y venezolanos, incluida su propia seguridad per-
Chvez-Morales: De la luna de miel sonal. Hay que subrayar que el embajador de Cuba ejerce
a un matrimonio entre iguales una influencia muy significativa en el entorno ms prximo
del presidente, mucho mayor que la de los embajadores ve-
Es evidente que el giro de ciento ochenta grados en la nezolanos, puramente operativos ante una relacin personal
poltica exterior boliviana se produjo en su vinculacin con directa entre los presidentes.
Venezuela, a partir de la accin clara de Chvez de apoyar Morales desarroll un programa con el nombre de Evo
moral y materialmente la candidatura de Evo Morales en 2005. cumple que estuvo apoyado directamente por dinero ve-
58 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 59

nezolano, un promedio de entre 30 y 45 millones de dla- nes subieron a 339 millones (fundamentalmente granos y tex-
res por ao de libre disponibilidad del presidente sin pasar tiles) y las importaciones fueron 300 millones. Las exporta-
por la aprobacin del Congreso Nacional ni estar inscritos ciones se duplicaron y las importaciones se multiplicaron casi
en el presupuesto general de Bolivia, como corresponde ocho veces, la razn, el diesel del que Bolivia es cada vez ms
en el caso de cualquier donacin internacional. Adicional- deficitaria. Las exportaciones a Venezuela representan el 5%
mente, es muy probable que el gobierno boliviano haya del total, mientras que las exportaciones a Bolivia represen-
recibido apoyos directos de otra naturaleza cuya cuantifica- tan para Venezuela el 0,4% del total. La diferencia con el Bra-
cin es imposible de hacer. sil es ms que elocuente.
En cambio, los grandilocuentes proyectos de industriali- Pero no slo fue una cuestin de cambio formal, a medi-
zacin e inversin en el mbito energtico, en el de la pro- da que se afianzaba en la presidencia, el mandatario boliviano
duccin de alimentos y en obras de infraestructura, casi no comenz a desarrollar su propia agenda internacional basada
han tenido resultado. en dos pilares, el ms importante su condicin de primer pre-
El efecto de esta relacin tan estrecha se not muy pron- sidente indgena de Bolivia y la repercusin internacional de
to. Las frecuentes visitas de Chvez a Bolivia, incluso las acti- este hecho. En pocos aos el gobierno boliviano percibi que
tudes paternales expresadas en actos pblicos, llevaron a la poda generar un liderazgo regional sobre los pueblos indge-
opinin pblica a un vuelco crtico sobre el mandatario venezo- nas de Per, Ecuador, Guatemala, Mxico y tambin Chile.
lano. Morales, poltico de gran instinto, se dio cuenta del efecto Morales no necesitaba un padrino para esto y comenz a de-
contraproducente y baj los decibeles del vnculo. Si bien am- sarrollar una lnea internacional propia para afianzar la rei-
bos presidentes comulgan la misma ideologa y siguen respal- vindicacin y la consolidacin de poder indgena ms all de
dando la vigencia del ALBA, adems de ratificar acuerdos bilate- Bolivia. El segundo tema en el que se empe es la defensa
rales llenos de documentos especficos que pocas veces se llevan de la Madre Tierra (Pachamama, tanto en quechua como en
a efecto, est claro que la influencia directa de Chvez sobre su aymara). El ministro de Relaciones Exteriores David Cho-
homlogo ha disminuido significativamente. quehuanca, la figura indgena ms relevante en el Poder
No se puede dejar de lado sin embargo, que las relacio- Ejecutivo, impuso la idea de que hay que contrastar la filo-
nes comerciales entre Bolivia y Venezuela se incrementaron sofa del vivir bien andino (suma qamaa), frente a la del
significativamente en el periodo 2006-2011, aunque se trata vivir mejor occidental, como una respuesta desde la cos-
de un volumen que no es an significativo para la economa mogona andina que considera como falaz el ansia del pro-
boliviana. En 2005 Bolivia exportaba 170 millones de dlares greso, que se expres en la complementariedad y la armo-
a Venezuela e importaba 40 millones. En 2011 las exportacio- na hombre-naturaleza. Bolivia intent colocar esta idea
60 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 61

en el concierto internacional, lo hizo en Naciones Unidas, El punto de inflexin en la narcotizacin de las rela-
pero sobre todo en las cumbres sobre el cambio climtico. ciones se dio en 1988, cuando se aprob una ley antinar-
La posicin ms radical se expres en la cumbre de Cancn, cticos inspirada por EE.UU. que estableca una poltica
donde Bolivia fue el nico pas del mundo que no firm el muy dura de erradicacin de hoja de coca excedentaria,
documento final de la reunin. represin y castigo al narcotrfico. A partir de ese momen-
to la presencia de la DEA en el pas fue determinante, su-
pervisando la poltica antidrogas, cubriendo el presupues-
La siempre conflictiva relacin con Estados Unidos to sobre el tema, pagando sobresueldos a los funcionarios
policiales bolivianos especializados y generando una pre-
La influencia de los Estados Unidos en Bolivia, est de- sin permanente sobre los diversos gobiernos para aplicar
ms decirlo, ha sido realmente muy grande. En ms de una su poltica. El ejemplo ms dramtico de esta presin fue
ocasin se puede afirmar sin lugar a duda alguna se han el retiro de la visa de ingreso a los Estados Unidos al ex
producido actos de injerencia norteamericana en asuntos in- presidente Jaime Paz Zamora en 1994 (que le restituy aos
ternos del pas. despus).
Esta influencia comenz durante la segunda guerra mun- Esta situacin que da severamente la imagen norte-
dial pero se hizo muy evidente a partir de la revolucin de americana en Bolivia, slo se modific tras las sangrientas
1952 que, paradjicamente asfixiada por una crisis econmi- crisis de 2003 que hizo que Estados Unidos modificara su
ca y el bloqueo de sus exportaciones, apel a la ayuda estado- poltica de injerencia suavizando posiciones, pero el dao
unidense. En pocos aos la dependencia del presupuesto bo- ya estaba hecho. Simultneamente durante estos aos, la
liviano de esa ayuda era muy fuerte y con ella vino la depen- inteligencia estadounidense se convirti en un virtual sis-
dencia poltica. EEUU respald a la revolucin (1952-1964) tema paralelo a la inteligencia boliviana. Da la impresin
hasta el comienzo de la doctrina de seguridad nacional. Dado de que el gobierno de Morales lo que hizo fue cambiar de
ese cambio provocado por la revolucin cubana, con igual socio al abrirle ese espacio, como queda dicho, a Vene-
entusiasmo respald un golpe de estado militar (1964) que zuela y Cuba.
inaugur un periodo de 17 aos de dictadura militar. Con la Sera incompleto terminar el anlisis sin recordar que
reinstauracin de la democracia (1982), las relaciones entre desde la presidencia de Jimmy Carter, Estados Unidos hizo
ambos pases se vieron fuertemente contaminadas por el tema nfasis en el respeto a los derechos humanos como condi-
de la coca, cuya produccin haba experimentado un creci- cin para la relacin bilateral, retir su embajador de Bolivia
miento geomtrico en el periodo 1977-1982. durante la dictadura de Luis Garca Meza (1980-1981) y con-
62 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 63

tribuy con los programas de fortalecimiento institucional y de un total que equivale a algo menos del 10% del total de las
democrtico de Bolivia a partir de 1982. El impacto fue, sin ventas bolivianas al exterior y fueron compensadas por la aper-
embargo, menor en contraste con la dominancia casi obsesi- tura moderada de mercados alternativos. No debe perderse
va del paquete coca-narcotrfico. de vista que, con todo, Estados Unidos es el segundo destino
A partir de la gestin de Morales las relaciones comen- de las exportaciones bolivianas despus de Brasil.
zaron a enfriarse hasta llegar a su punto ms bajo desde
1980 cuando el presidente decidi expulsar al embajador
Philip Goldberg y a la DEA. Desde 2008 Estados Unidos La Coca: El tema ms sensible de las relaciones
no tiene embajador acreditado en Bolivia y lo propio, Bo- exteriores de Bolivia. El nuevo rol de Brasil
livia no tiene embajador en Washington, el periodo ms en la cuestin
largo en este estatus desde la apertura de relaciones entre
ambos pases en el siglo XIX. Ms all de lo debatible de Pero el verdadero meollo del escenario internacional bo-
las razones objetivas para la expulsin (supuestas acciones liviano est referido a la produccin de coca.
desestabilizadores en connivencia con la oposicin regio- Bolivia es una nacin que est indisolublemente ligada
nal a Morales en la crisis que polariz al pas en 2008), hay a la hoja desde su pasado ms remoto. Grandes civilizacio-
que entender que el presidente boliviano tuvo como ban- nes como Tiahuanacu y los Incas estn enlazadas con la
dera de batalla ms importante en toda su vida sindical la produccin y consumo de la hoja, en esos tiempos exclu-
confrontacin y la execracin del gobierno de los Estado sivamente destinados al uso ritual de sacerdotes y tenan
Unidos, y lo que l entiende como una actitud imperialis- acceso a ella solo los de la ms alta nobleza vinculada con
ta inaceptable de ese pas. De este modo se sum a una el Inca y al Inca mismo. Su difusin masiva se hizo recin en
posicin ideolgica del gobierno boliviano, una especie de tiempos de la colonia espaola, al percatarse los conquistado-
cuenta pendiente personal de Morales con Estados Unidos. res del mayor rendimiento, ms horas de trabajo y menor
Esta situacin de congelamiento de las relaciones, con- demanda alimentaria que produca el consumo regular de coca
tra lo que podra pensarse, no ha tenido un efecto signifi- por parte de los indgenas, lo que los impulso a difundirla
cativo en lo econmico, a pesar de que Washington sus- masivamente. En el periodo republicano el consumo tra-
pendi el beneficio del llamado programa ATP-DEA que dicional de los indios de los Andes y los valles se extendi
liberaba de aranceles de ingreso a una buena parte de los a muchos indgenas de los llanos orientales.
productos de exportacin bolivianos. Las exportaciones La transformacin de la coca en cocana de forma masiva
bolivianas a ese pas disminuyeron en menos de un 20%, comenz en la segunda mitad de los aos setenta del siglo
64 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 65

pasado y se convirti en un problema muy serio en la prime- tinorteamericano, antigubernamental y rabiosamente crtico
ra mitad de los ochenta. del modelo democrtico vigente entonces.
La coca tiene dos calificaciones en la ley boliviana de sus- El presidente boliviano es hoy tambin secretario ejecu-
tancias controladas: cultivos tradicionales referidos histrica- tivo de las federaciones de cocaleros, cargo que nunca aban-
mente a la zona de los Yungas en el departamento de La Paz y don. Una parte central del poder del MAS y del gobierno
cultivos excedentarios ubicados mayoritariamente en la re- est apoyada en el incondicional apoyo de los cocaleros, lo
gin del Chapare en el departamento de Cochabamba. Eso que, como puede entenderse perfectamente, condiciona las
quiere decir que Bolivia reconoce la produccin de coca legal polticas gubernamentales sobre el tema de la erradicacin de
y su consumo tradicional es legtimo. La ley establece 12.000 la hoja, ms todava cuando la popularidad de Morales afron-
hectreas para ese propsito. La llamada coca excedentaria ta una severa crisis.
es en realidad coca ilegal que debe ser erradicada.
En 2011 el escenario no es alentador, pero antes de des-
Cul es la situacin de la hoja de coca hoy?
cribirlo en su real magnitud es indispensable recordar que el
presidente constitucional de Bolivia, Evo Morales, lleg al Segn un informe oficial de la Oficina de las Naciones
cargo en el que est en buena medida por su intensa actividad Unidas contra la Droga y el Delito en conjunto con el Estado
sindical como mximo ejecutivo de las federaciones de pro- de Bolivia, en 2009 Bolivia se ubicaba como el tercer produc-
ductores de coca de Cochabamba (regin de produccin ile- tor mundial de coca. En Colombia se cultivan 68.000 hect-
gal. Ms del 90% de esa hoja se transforma en cocana). Con- reas, en Per 60.000 y en Bolivia 31.000.
tra lo que se piensa, Morales nunca reivindic antes del pro- En el momento de mayor xito de la erradicacin, el ao
ceso electoral de 2005 su carcter de lder indgena y menos 2000, el pas produca menos de 15.000 hectreas. En 2005,
los principios de la filosofa que hoy propugna desde el go- 25.000. En el gobierno de Morales la produccin se ha incre-
bierno. En la segunda mitad de los aos noventa, Morales y mentado un 20%. Las 31.000 hectreas mencionadas dan un
los cocaleros haban ocupado ya un lugar fundamental den- rendimiento de 55.000 toneladas de hoja de coca. El valor de
tro de los movimientos sociales nacionales, sustituyendo a la la coca en el PIB nacional es algo menor al 2% y alrededor del
vanguardia histrica de la Central Obrera Boliviana, los mi- 14% del PIB agrcola del pas.
neros. El fortalecimiento de los cocaleros tuvo que ver tam- En cuanto a la produccin de droga, se puede tener una idea
bin con el lugar geogrfico estratgico de los cultivos por los en la comparacin. En 2000 se incautaron 10 toneladas de pasta
que pasa la principal carretera del pas, que bloquearon siste- base de cocana y media tonelada de clorhidrato de cocana. En
mticamente, pero tambin con el discurso fuertemente an- 2009, en cambio, se incautaron 22 toneladas de pasta base y 5 de
66 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 67

clorhidrato. Hay tres posibles conclusiones; la primera es que La Paz, sin mayores efectos. La situacin se complic mucho
la eficiencia del Estado es hoy mayor que antes, la segunda ms con la expulsin de la DEA en 2008. De modo cada vez
que la produccin de droga se ha incrementado de modo muy ms intenso, Brasil insisti en su preocupacin pero Lula no
preocupante, la tercera es una combinacin de ambas. se atrevi a convertir la cuestin de la coca en un tema de
Hasta mediados de la primera dcada de este siglo, los agenda de primera importancia pblica entre ambos pases.
ms interesados en la eficiencia de las polticas bolivianas an- Morales respondi con una invitacin desafiante que Lula
tinarcticos eran los Estados Unidos y Europa. La razn fun- acept. En su ltima visita a Bolivia el presidente brasileo
damental estaba directamente relacionada con el destino de asisti a un acto en el Chapare rodeado por miles de produc-
la produccin de droga boliviana, precisamente Estados Uni- tores de hoja de coca excedentaria.
dos y los pases europeos. Por diversas razones el mercado Esa complicada realidad que el mandatario brasileo pre-
norteamericano fue progresivamente abastecindose de dro- firi dejar pasar consciente de que terminaba su segunda ges-
ga fabricada mayoritariamente en Colombia y en menor me- tin, es hoy la herencia ms delicada que tiene que encarar la
dida en Per, desvinculndose totalmente de la producida en presidenta Rouseff. No es posible dejar de lado la cuestin.
Bolivia. Para Europa, en cambio, la droga boliviana sigui sien- El tema no es sencillo. Estados Unidos, con una figurada
do un factor sobre sus consumidores. Lo que cambi dram- media sonrisa, le endosa la responsabilidad a Brasil. Para
ticamente el escenario fue la situacin de Brasil. Original- Brasil no es fcil hacer el papel de chico malo en esta
mente Brasil era predominantemente un pas de trnsito para historia (enfrenta el dilema de asumir el papel que jug
la droga boliviana, pero el crecimiento significativo de su con- Estados Unidos en el pasado, o proponer un trabajo hori-
sumo convirti a Brasil en el segundo consumidor mundial zontal y conjunto con Bolivia en una lucha ms racional
de cocana. El resultado fue que la droga proveniente de contra el flagelo del narcotrfico), pero por una necesidad
Bolivia si bien continu destinndose a mercados euro- estratgica, por una cuestin de salud pblica interna y por
peos, se quedaba en su mayora en las principales ciudades una lgica demanda de su opinin pblica, debe tomar una
brasileas, fundamentalmente San Pablo y Ro de Janeiro. decisin, que inevitablemente tendr que traducirse en
El crecimiento de la violencia por el narcotrfico en esas hechos concretos. Por todo ello no puede sostener una re-
ciudades elev la preocupacin del gobierno brasileo, que lacin fluida con Bolivia manteniendo en un bal cerrado
enfrenta una ofensiva de carteles, mafias y zonas urbanas bajo un tema que hoy, despus de la cuestin energtica, se ha
total control de narcotraficantes. convertido en una prioridad, como lo han dicho claramente
El fenmeno comenz a agravarse en la segunda gestin en sus visitas a Bolivia en 2011 los ministros de Justicia y Re-
del presidente Lula. En bajo perfil Brasilia hizo el reclamo a laciones Exteriores brasileos.
68 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 69

La salida de droga boliviana no afecta solamente a Bra- rales bolivianos) y Rusia en ese orden. China lleva adelan-
sil, tiene tambin como pases de destino a Chile y a la te una ofensiva diplomtica econmica muy importante
Argentina y es por si fuera poco un pas de trnsito de desde hace varios aos, como lo est haciendo en el con-
droga peruana a los mercados mencionados. Queda claro, junto de Amrica Latina. Bolivia ve con buenos ojos la
por todo ello, que en el presente el narcotrfico es una opcin de aceptar inversiones chinas en algn megapro-
cuestin muy caliente entre varias naciones vecinas a Bo- yecto que hasta ahora no se ha concretado. Slo en el lti-
livia, Brasil en particular. mo ao las importaciones de China se han triplicado, acer-
cndose a los 1.000 millones de dlares, el 17% de las im-
portaciones totales. Est claro que Morales quiere mostrar
Los otros actores su apertura al lejano oriente fortaleciendo la presencia de
China en Bolivia. Ve esa opcin como una alternativa a la
Cules son tradicionalmente los otros grandes actores influencia estadounidense que, queda dicho, es la menor
de la comunidad internacional en Bolivia?. Desde la perspec- que ese pas ha tenido sobre Bolivia desde la segunda gue-
tiva tanto de la cooperacin como de las inversiones, los pa- rra mundial. Lo que no est claro es cul es la estrategia
ses ms influyentes en Bolivia en los ltimos veinte aos son boliviana para incrementar las exportaciones ya existentes
Japn y Espaa en primer lugar, y los pases nrdicos, Holan- al gigante que suman algo ms de 200 millones, un 3% de
da y Alemania en segundo lugar. las exportaciones bolivianas.
En el caso de Espaa la presencia ms significativa es la de Con alguna menor influencia aparecen como potenciales
Repsol en el sector de hidrocarburos e Iberdrola en la distri- inversores en Bolivia, Corea del Sur y Rusia. En este ltimo
bucin de energa elctrica en el complejo La Paz-El Alto, caso con un inters muy particular de concretar una venta
adems de un paquete de proyectos diversos de cooperacin. masiva de armamento en la lgica de una modernizacin de
La empresa japonesa Sumitomo maneja la empresa minera la dbil estructura militar de las FF.AA. de Bolivia. El gobier-
San Cristbal, la mayor productora de plata y plomo del pas, no del MAS ha hecho especial nfasis en potenciar al ejrcito,
contando Japn con una larga tradicin de ayuda a Bolivia ejercer un control directo sobre sus mandos y mimarlo con
sobre todo en proyectos de desarrollo agrcola y apoyo en el compras de equipo que el Estado no haba hecho desde hace
mbito de la salud. varias dcadas.
Los nuevos jugadores son China, India (explotacin del En lo inmediato, el gran debate de inversin en Bolivia es
Mutn una de las reservas de hierro ms grandes del mun- la primera reserva del mundo de litio ubicada en el salar de
do), Corea del Sur (el principal destinatario de los mine- Uyuni al suroeste del territorio, en la que han mostrado inte-
70 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 71

rs pases como Brasil, Corea del Sur, Francia y China. Uno dad de sus utilidades en Bolivia. La poltica de nacionaliza-
de los problemas para su ejecucin son las condiciones que ciones reales o figuradas, adems, provoca un total desincen-
pone Bolivia, que exige que la empresa que explote el litio tivo a los potenciales inversionistas. El Estado ha nacionaliza-
elabore las bateras en Bolivia y exporte productos termina- do a la empresa nacional de telecomunicaciones (Italia), la
dos. Se debe considerar que al haber yacimientos de litio en principal fundicin de estao (Suiza), una planta de produc-
Argentina y Chile, con condiciones de transporte y facilida- cin de cemento (Mxico), las empresas generadoras de elec-
des para la inversin ms atractivas, las posibilidades de con- tricidad (Gran Bretaa y Francia) y las refineras de petrleo
cretar un negocio tal como lo plantea Bolivia son inciertas, (Brasil). En todos los casos en la modalidad de compra ofre-
aunque el volumen increble de las reservas hace pensar que, ciendo un precio unilateralmente. Muchos de esos procesos
an en trminos discutibles como los que se aplicaron en la estn en suspenso esperando arbitrajes internacionales.
concesin del Mutn, el negocio del litio se concretar.
Pero la realidad es ms compleja que eso. En los ltimos
cinco aos Bolivia se ha mantenido con el nivel de inversin Los desafos de Rousseff y Morales
externa ms bajo de Amrica Latina. Las inversiones extran-
jeras anuales en el pas apenas superan los 700 millones de Las relaciones entre Bolivia y Brasil, en principio, se man-
dlares, cifra ms que insuficiente para una economa que tienen inalterables con el nuevo gobierno presidido por Dil-
solo en el sector energtico requieren de por lo menos mil ma Rousseff, pero es evidente que los temas en el tapete han
millones de inversin por ao para intentar resolver la dra- variado, sin que esto quiera decir que la agenda preexistente
mtica situacin de un exportador de gas que afronta dficit haya desaparecido ni mucho menos.
en la produccin de diesel, gasolina e incluso gas licuado de Primero, ante la actitud de retirada de los Estados Uni-
petrleo en temporada de invierno. dos, la presencia brasilea en Bolivia es ms importante que
La paradoja es que en un momento de expansin econ- nunca, cuanto sensible y riesgosa por las responsabilidades
mica, de demanda sostenida de materias primas de las que que en teora debe encarar.
Bolivia es un importante productor regional, los inversionis- Segundo, el gas sigue siendo el cordn umbilical eco-
tas se debaten entre su obvio inters por invertir y las limita- nmico entre ambos pases, pero el contexto y las circuns-
ciones para hacerlo. La Constitucin de corte estatista res- tancias han cambiado. Bolivia ha perdido relevancia en el
tringe por ejemplo severamente a los inversionistas. Baste contexto regional por una disminucin de sus reservas y
subrayar que un artculo de la Constitucin exige a quienes un cambio de sus perspectivas de mercado en virtud del
inviertan para explotar recursos naturales, reinvertir la totali- nuevo papel del gas como commodity y las nuevas tecnolo-
72 Carlos D. Mesa Gisbert Bolivia y Brasil: los meandros del camino 73

gas no convencionales. Por su parte Brasil tendr hacia el pensar en Bolivia en grande. Depender del gobierno brasi-
2015 o 2016 en funcionamiento su propio abastecimiento leo en su trabajo de mejorar las condiciones bolivianas, re-
de gas. Sin embargo la matriz energtica global est cam- abrir esos espacios. Depender tambin de la necesaria trans-
biando y eso tendr sus consecuencias. Bolivia debe enca- parencia de esas inversiones. Es un camino de ida y vuelta
rar una estrategia nueva en este campo si no quiere en- que tiene que ver con la lgica maximalista (que vale para la
frentar un futuro poco alentador. inversin externa en general) en la que se mueve la Constitu-
Tercero, el narcotrfico ya no puede soslayarse entre los cin y las reglas del gobierno de Morales.
temas comunes, eso obliga a un manejo inteligente y deli- Sptimo, el tema de la migracin se ha vuelto crucial. Debe
cado por ambas partes, pero tal como est el escenario en desarrollarse una poltica migratoria, sobre todo para los bo-
la administracin del tema por parte de Bolivia, amenaza livianos que van a trabajar a Brasil (hoy un nmero muy sig-
con ser un factor de complejidad de un status de fluidez y nificativo) en el marco de un proceso de integracin que con-
cordialidad que se logr despus del impase de la nacio- sidere las reglas sobre el tema que contempla el Mercosur.
nalizacin. Ms que eso, hay que concretar polticas del gobierno brasi-
Cuarto, la irrupcin de nuevos jugadores internaciona- leo que salvaguarden las condiciones de derechos humanos
les, especialmente China, pueden generar un escenario ms (salud, trabajo por ejemplo) de los migrantes, lo que no ex-
complejo en la vinculacin con Brasil y su natural influencia cluye las complejas relaciones dentro de la propia comunidad
geogrfica y mltiple en Bolivia. La declinacin del protago- boliviana en Brasil.
nismo venezolano marcan, a su vez, un interrogante sobre la Octavo, las iniciativas brasileas para incrementar la ge-
estrategia de alianzas de Bolivia. neracin de energa elctrica en el ro Madera tendrn un
Quinto, la idea subyacente de que Brasil siempre ha teni- impacto fundamental en el ecosistema de la regin y en todo
do una actitud imperialista que tiene en Bolivia por su tama- el sistema fluvial boliviano de la Cuenca del Amazonas. El
o econmico tan pequeo un objetivo concreto, pueden aflo- propio proyecto de la presa en Cachuela Esperanza es parte
rar con ms claridad si en los prximo aos el poder brasileo de un escenario cuyas repercusiones econmicas y polticas
se pone en evidencia de modo ms tangible en su relacin son complejas. Lo esencial es la definicin de una poltica
concreta con una nacin pequea como la nuestra. medioambiental boliviana que es hoy por hoy contradictoria
Sexto, las difciles condiciones de inversin en Bolivia no entre la retrica preservacionista y la lgica desarrollista. A la
parecen marcar un escenario favorable para la presencia de vez no se puede desconocer la posibilidad de alimentacin de
inversin privada brasilea. De hecho, da la sensacin de que electricidad a una regin del pas que est fuera del sistema
los inversionistas brasileos estn poco animados a volver a interconectado.
74 Carlos D. Mesa Gisbert Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 75

Noveno, el proceso de integracin tanto binacional como


el que les toca a ambos pases en virtud de su presencia en los
mecanismos econmicos subregionales y en el mecanismo
poltico (UNASUR), debe ser parte de una definicin a fu-
turo que supere la retrica poltica y con realismo las trabas
que han frenado el xito de acuerdos como el Mercosur. Se
debe partir de la realidad de una de las mayores asimetras
entre los pases sudamericanos, lo que exige una estrategia de EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS
integracin que tome en consideracin los elementos de com- DE LAS RELACIONES ENTRE
plementariedad existentes, as como aquellos referidos a la
COLOMBIA Y BRASIL
competitividad y eficiencia de propuestas que busquen bene-
ficios comunes. Est claro que la idea global de integracin
est en cuestin y que hay que evaluar la propuesta de sud- Eduardo Pastrana Buelvas
americanizacin de la integracin que inici Brasil en 2000.
Finalmente, se debe abrir un nuevo escenario de inter-
cambio y complementacin econmica que trasciendan el gas
y el narcotrfico, que fortalezcan la vinculacin por la va de
la infraestructura (y resuelvan los complejos desafos que plan- Introduccin
tea cuando los corredores estn en pleno funcionamiento),
que privilegie la relacin entre los departamentos y estados Sin duda, la Poltica de Seguridad Democrtica (PSD),
fronterizos de Brasil y Bolivia (cuya potencialidad econmi- como columna vertebral de la estrategia poltica que lvaro
ca es inmensa) y que encuentre mercados para los productos Uribe implement en sus dos perodos presidenciales (2002-
bolivianos ms all de la actual dependencia energtica. Re- 2010), determin el curso poltico y la orientacin ideolgica
tomar los proyectos comunes de industrializacin es tambin de la poltica exterior de Colombia durante los ocho aos de
indispensable. su mandato. Por tal motivo, las relaciones internacionales se
En el fondo, lo que Bolivia y Brasil deben recuperar es un desarrollaron como complemento casi exclusivo de las estra-
clima de confianza mutua que diversos acontecimientos de tegias internas de seguridad. La PSD se enfoc a confrontar
los ltimos aos debilitaron. seis amenazas domsticas especficas identificadas como de
inters prioritario, a saber: el terrorismo, encarnado funda-
76 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 77

mentalmente en el grupo guerrillero denominado Fuerzas en el marco de los convenios, tratados y acuerdos existentes
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el negocio contra el terrorismo internacional. Dicho propsito contem-
de las drogas ilcitas, las finanzas ilcitas, el trfico de armas, plaba como uno de sus instrumentos clave la cooperacin bi-
municiones y explosivos, el secuestro y la extorsin, y el ho- lateral por principio de corresponsabilidad de todos los pases
micidio1. en la cadena, que va desde los precursores qumicos hasta los
Por tanto, en el mbito domstico, la prioridad de la ac- consumidores de narcticos y pasando por las organizaciones
cin estatal y gubernamental estuvo dada por la bsqueda del delincuenciales y las redes del terrorismo internacional (Pre-
control estatal de la totalidad del territorio, cumpliendo un sidencia, 2003: 20-21).
papel central las FF.AA. (Polica y Fuerzas Militares), si bien Con frecuencia, se ha expuesto el papel dominante del
se reconoca que se precisaba paralelamente de una actividad Presidente y sus objetivos de buscar afanosamente coopera-
fuerte por parte de las dems entidades territoriales (Presi- cin contra el narcotrfico y el terrorismo en los derroteros
dencia, 2003: 16). que traza para sus conexiones con la regin andina y en las
Por lo que se refiere a la estructuracin de las Relaciones estructuras continentales, adems de su esfuerzo permanen-
Exteriores, la PSD ubicaba la consecucin de su seguridad te por insertarse a los mercados globales. Tambin se ha visi-
interna como pilar del entendimiento con los dems actores bilizado continuamente el rol central que cumplen las rela-
de la Comunidad Internacional, apelando al multilateralismo ciones bilaterales con EE.UU. para moldear y satisfacer esas
metas gubernamentales.
Sin embargo, detrs del modelo gubernamental que arti-
cula la seguridad estatal como paso previo al desarrollo, ade-
1 El objetivo general de la PSD era reforzar y garantizar el Estado de Dere- ms de la resolucin de sus dilemas interiores y la extensin
cho en todo el territorio fortaleciendo la autoridad democrtica, entendi-
da como autoridad institucional, imperio de la Ley y participacin ciuda-
de los vnculos con los norteamericanos, se halla un juego de
dana en el marco gubernamental. Los objetivos especficos de la PSD intereses clave y de factores de identificacin positiva tradi-
eran cinco: la consolidacin del control estatal del territorio, la protec- cional entre las lites econmicas, polticas y militares colom-
cin de la poblacin, la eliminacin del negocio de las drogas ilcitas en bianas respecto a ese modelo y respecto al buen entendimiento
Colombia, el mantenimiento de una capacidad disuasiva y el logro de la
con EE.UU. Esa identificacin, particularmente fuerte en la
eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas en el sistema guberna-
mental. La seguridad como concepto era entendida como la proteccin del era Uribe, dej seriamente afectadas las buenas relaciones de
ciudadano y la democracia por parte de las fuerzas del Estado y su com- vecindad con los pases andinos y un manto de desconfianza
ponente democrtico estribaba en el compromiso de solidaridad y coopera- con Brasil, adems de limitar notoriamente la motivacin y la
cin con la PSD por parte de toda la sociedad (Presidencia, 2003: 12-13).
participacin de Colombia en los procesos de integracin re-
78 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 79

gional. La percepcin domstica estuvo casi dominada por la Era Uribe: estadounidizacin de la poltica exterior
unanimidad en torno a los presupuestos de la PSD, el escep- y aislamiento de Sudamrica
ticismo respecto a la utilidad poltica de los espacios surame-
ricanos, el afn por la ratificacin del Tratado de Libre Co- La relevancia de las relaciones de Colombia con EE.UU.
mercio (TLC)2 con los EE.UU. y la incertidumbre respecto ha sido tradicionalmente alta al comprometer paralelamente
a la posicin de Brasil frente al conflicto interno y a las crisis e incluso hibridar temas comerciales, polticos, diplomticos
diplomticas con Venezuela. y de seguridad. Son eslabones esenciales de las relaciones bi-
Al cierre del gobierno de Uribe, y tras el inicio de la ad- laterales: la ratificacin pendiente del TLC entre Colombia-
ministracin Santos, se hizo evidente un clima de opinin EE.UU. por parte del Congreso norteamericano y la prorro-
que expuso un desgaste de las expectativas elevadas de las re- gacin del ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Erradi-
laciones colombo-norteamericanas. Ello gener una presin cation Act). Mediante dicho mecanismo unilateral, EE.UU. le
por buscar otros espacios de insercin econmica, normali- viene otorgando, desde mediado de los aos 90, preferencias
zar las relaciones diplomticas con Venezuela y Ecuador, apro- arancelarias a un universo amplio de las exportaciones co-
vechar ms el potencial de Brasil y recuperar la confianza de lombianas que ingresan al mercado norteamericano, basadas
la regin para borrar la sensacin general de un cierto aisla- en el principio de la corresponsabilidad en la lucha en contra
cionismo colombiano. EE.UU. contina teniendo un lugar del narcotrfico. As mismo, han sido temas centrales en las
importante en la agenda exterior comercial y poltica de Co- relaciones bilaterales la cooperacin militar, financiera y hu-
lombia, pero la posicin gubernamental sugiere una preocu- manitaria para los temas de narcotrfico y grupos armados
pacin creciente por diversificar las relaciones exteriores y si- ilegales dentro del Plan Colombia (Pastrana, 2010: 53).
tuarse en el centro de gravedad de los procesos de integracin Aunque no sea recproco, la intensificacin de las relacio-
regional. nes comerciales con los EE.UU. y la renovacin de la coope-
racin siempre han ocupado el primer lugar en la agenda di-
plomtica colombiana. En la era Uribe, el Ministerio de Co-
2 Colombia y Estados Unidos firmaron un Tratado de Libre Comercio en mercio contemplaba el TLC con los EE.UU. como el cami-
2006, el cual redefinira las relaciones comerciales entre ambos pases. no para definir el trato comercial con el resto del mundo
Este tratado permitira la reduccin arancelaria bilateral y, segn el go- (Pastrana, 2008: 3; Cepeda y Snchez, 2010: 459).
bierno colombiano, servira de motor de la economa nacional y estimu-
En este sentido, la forma afanosa de preparar el TLC y el
lara la inversin extranjera en el pas. Sin embargo, dicho tratado, desde
su firma en 2006, no ha sido ratificado por razones de poltica interna por intento de reforzar la cooperacin norteamericana podran
el Congreso Norteamericano. haberse basado en otras dos estrategias errticas. Por una par-
80 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 81

te, poner toda la confianza en las negociaciones con el Depar- americanos, por encima de los arreglos comunitarios en la
tamento de Comercio de EE.UU. y el Departamento de Es- CAN, por fuera del proceso de integracin comercial sura-
tado, olvidando la influencia de otros actores que hoy tra- mericano y haciendo caso omiso a las consecuencias regiona-
ban el TLC institucionales, polticos y de organizaciones les de no negociar en bloque, tal como lo han expresado pa-
de la sociedad civil. Por otra, intentar que el TLC se convir- ses como Venezuela, Bolivia, Ecuador e incluso Brasil. As, se
tiera en el mecanismo para asegurar una alianza estratgica desdibuj la profundizacin de las relaciones comerciales con
desde Colombia y EE.UU. hacia el hemisferio, que incluso el vecindario y el entorno regional e incluso se reversaron
subsumiera el ATPDEA y las luchas contra el narcotrfico y procesos de integracin como el andino. Como consecuen-
el terrorismo, enlazando a la PSD con los lineamientos ideo- cia de ello, se fragment la CAN, Venezuela se orient hacia
lgicos de la administracin Bush (Pastrana, 2011: 208-209; el Mercosur y el gobierno de Hugo Chvez aceler los pro-
Pulecio, 2005: 14). cesos alternativos como el ALBA (Vieira, 2010: 57; Ramrez,
Desde este bilateralismo se podra generar un efecto mul- 2008: 2).
tiplicador o efecto carambola sobre la regin andina que los Es necesario reconocer que a lo largo de las diez Cum-
vecinos de Colombia (particularmente Bolivia, Ecuador y bres presidenciales suramericanas que se han suscitado de 2000
Venezuela) temen y denuncian como una puerta abierta al a 2008, se han evidenciado controversias polticas sobre el
intervencionismo de EE.UU. Tales temores se relacionan con proceso de integracin econmica y poltica, las situaciones
la posible ampliacin de la cobertura del Plan Colombia nacionales, los modelos de conduccin poltica y los lideraz-
como lo propona la administracin Clinton en 2001 con la gos de Venezuela y Brasil. No todo es culpa de Colombia,
Iniciativa Regional Andina (IRA o ARI)3 y de los efectos pero el proceso acumulativo de tales controversias afect el
negativos de carcter transfronterizo del conflicto colombia- ambiente de concordia entre los sudamericanos y puso freno
no y de la estrategia de combate frontal (Bonilla y Cepik, 2004: a las dinmicas de negociacin en temas comerciales, de inte-
74; Leite y Montez, 2007: 198; Duarte y Trindade, 2010: 109). gracin energtica y de infraestructura, de integracin polti-
Ha sido un gran obstculo a la aproximacin regional la ca y de seguridad colectiva (Ramrez, 2008: 2).
manera desequilibrada en la que se negoci con los norte- Es innegable que una de las razones que esgrimi el go-
bierno colombiano para apartarse un tanto del proceso regio-
3
nal y volver a mirar a los EE.UU. fue el fracaso de la creacin
U.S. Department of State (2003). Andean Regional Initiative (ARI):
FY2003 Supplemental and FY2004 Assistance for Colombia and Neigh-
del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en 2003
bors. Recuperado de http//: www.fpc.state.gov/documents/organization/ (Pulecio, 2005: 16). Esta posicin se reforz por la interpre-
23496.pdf tacin gubernamental inicial del rol de Brasil y Venezuela
82 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 83

como antagonistas del libre comercio y actores de contrapeso bilizador de EE.UU. hizo eco en el nimo gubernamental
ideolgico y poltico a EE.UU. Dicha interpretacin encon- colombiano y en algunos medios de opinin (Londoo, 2011:
traba fundamento en el vnculo estrecho que sus presidentes 250-262).
Luiz Incio Lula da Silva y Hugo Chvez han tenido a lo lar- Por otra parte, la polarizacin de las posiciones en UNA-
go de su historia poltica con movimientos polticos y socia- SUR aument a raz de la revelacin pblica sobre la nego-
les, cuyo denominador comn ha sido el rechazo sistemtico ciacin colombo-norteamericana para la firma de un tratado
a la injerencia econmica, militar e ideolgica de los norte- que implicaba el uso de siete bases colombianas, cuyo prop-
americanos en Suramrica (Duarte y Trindade, 2010: 109; sito era el de aumentar el alcance operativo del programa de
Mrquez, 2010: 472-473: Pastrana, 2011, 225; Pastrana, 2009: cooperacin antidroga y contrainsurgente. Por su parte, Co-
68-69). lombia defenda el acuerdo como exclusivamente domstico
Sin embargo, los esfuerzos y lobbies del segundo gobierno y exiga que UNASUR y el Consejo de Defensa Suramerica-
Uribe, respecto a una mayor alineacin con EE.UU., no pros- no (CDS) examinaran el armamentismo y la conducta beli-
peraron ante a la reticencia creciente por parte de la contra- cista de Venezuela. En contraposicin, la misma Venezuela,
parte norteamericana. Debido al malestar gubernamental por Ecuador y Bolivia intentaron inclinar la plataforma surame-
el recorte y reorientacin social de los montos destinados para ricana para condenar el tratado colombo-norteamericano
apoyar financiera y militarmente la PSD, y a partir de las (Manaut, Celi y Jcome, 2010: 12).
declaraciones de la administracin Obama, desde los medios se El empuje permanente ejercido por Brasil a estructuras
manejaron tres razones para explicar el golpe al Plan Colom- de integracin regional como UNASUR caus posicio-
bia: el cambio de prioridades en seguridad de EE.UU.; su de- nes encontradas al interior de la opinin pblica colombiana.
seo de que se logre una completa nacionalizacin del progra- El gobierno de Uribe durante sus ocho aos de mandato con-
ma (la asuncin de los costos por parte de Colombia); y la sider que la proximidad poltica entre Venezuela y Brasil en
crisis financiera norteamericana (Londoo, 2011: 264-269). la era Lula, as como el inters de ambos en el devenir del
Este revs bilateral para la PSD, sumado a la no prolon- conflicto armado interno, eran piedras en el zapato para la
gacin del ATPDEA ms all del 2010 y el bloqueo perma- consolidacin de los intereses nacionales. As mismo, se per-
nente por parte del Congreso norteamericano del TLC con ciba que tal cercana podra contribuir a la creacin de un
Colombia, no significaron estmulos negativos para la bs- escenario favorable, en donde tanto las FARC podran oxige-
queda de alineacin intergubernamental. En medio de las ten- nar su posicin poltica como las voces de la sociedad civil
siones polticas entre Colombia de un lado, y Ecuador y Ve- que exigan una salida negociada al conflicto, encontraran
nezuela del otro con alusiones belicistas, el papel esta- mayor eco (Pastrana y Vera, 2008, 224-227; Ramrez, 2010:
84 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 85

548-552). tambin su rol de puente hacia el MERCOSUR y su impor-


Antes del inicio de la era Santos, el gobierno colombiano tancia como motor econmico del mismo. Lo intent por la
consideraba que la oferta poltica de UNASUR y la oferta en va intercomunitaria CAN-MERCOSUR y por la va bilate-
seguridad al interior del CDS eran poco atractivas, consi- ral mediante frmulas como las ruedas de negocios. Pese a
derando que lo que buscaba la agenda exterior colombiana esa intencin, las divergencias polticas en torno a la forma de
era el compromiso firme de todos los suramericanos en la liberalizar el comercio, as como la tensin negociadora al
condena colectiva y combate al terrorismo y al narcotrfico, interior de la OMC entre Estados Unidos y Brasil, fueron un
traducido en hechos. Se denunciaba por parte de Colom- factor de letargo. Colombia, puesta su mirada en el TLC con
bia la tolerancia de gobiernos como el venezolano y ecuato- EE.UU., tendi a secundar de manera pasiva la posicin do-
riano de la presencia en sus territorios de campamentos de las minante de EE.UU. sobre el comercio global en Doha4, mien-
FARC, as como tambin el alto riesgo fronterizo y regional tras Brasil buscaba el apoyo de otras economas en desarrollo
que revestan los planes de adquisicin de armamento y pro- y emergentes, generando coaliciones de respaldo para alcan-
duccin nacional por parte de Venezuela. zar reglas ms equilibradas mediante el IBSA (India, Brasil y
En este contexto, Brasil apareca ante los ojos de la opi- Surfrica) y presin negociadora en el G-20.
nin colombiana como muy tolerante a los excesos polticos A diferencia del utilitarismo minimalista del gobierno
de Hugo Chvez y muy silente frente a las pruebas que expo- colombiano, la visin coalicionista internacional de Brasil
nan la presencia de guerrilleros en Ecuador y Venezuela, las siempre ha propendido por la bsqueda de un fin comn
cuales comprometan, segn el gobierno colombiano y las (equilibrio comercial) mediante el intercambio de informa-
FF.AA., a funcionarios venezolanos y ecuatorianos con las cin, la realizacin de acuerdos colectivos previos a las nego-
FARC (Echanda, Bechara y Cabrera, 2010: 165-166; Pastra- ciaciones en pleno y el apego a una diplomacia de actuacin
na y Vera, 2008: 230-232; Tarapus, 2008: 168-170). conjunta (Alkerman, 2009: 7). No obstante, el privilegiar un
coalicionismo con pases estructuralmente semejantes y no
con sus socios naturales ha despertado cierta incomodidad en
Miradas y percepciones del Gobierno de Uribe toda la regin. Esta bsqueda de identidad entre las nuevas
sobre Brasil en la regin

El gobierno Uribe buscaba permanentemente una am- 4 Colombia le pide a Estados Unidos que la demande ante la OMC. El
pliacin de los vnculos comerciales con Brasil, considerando Tiempo. Recuperado en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/
no solamente el atractivo de su mercado, sino que apreciaba MAM-443564
86 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 87

potencias trajo un cierto anquilosamiento institucional del Esa decepcin relativa del gobierno Uribe frente al avan-
MERCOSUR y un descuido relativo de Argentina y de los ce lento de la integracin comercial suramericana y la sensa-
dos socios menores (Paraguay y Uruguay) por parte de Brasil cin de la prevalencia de los ritmos de Brasil en MERCO-
(Vigevani y Ramanzini, 2009: 90-92). SUR y en la UNASUR fueron estmulos adicionales para la
Por otra parte, se produjo un distanciamiento amable intensificacin del bilateralismo y la bsqueda de otros TLC.
entre las administraciones Lula y Uribe respecto a la integra- De all se derivaron las negociaciones de los acuerdos comer-
cin de la regin, cuyo trasfondo poltico detrs de las discre- ciales con Chile, Per, Guatemala, Honduras, El Salvador,
pancias tcnicas sugiri una desconfianza mutua prudente, Canad, el EFTA (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein),
pero permanente. Lula pareca privilegiar los intereses del li- Panam y Corea del Sur.
derazgo brasilero en MERCOSUR y en Doha, pensando en De esta forma, la ruta TLC con EE.UU. y con la UE
mejorar la capacidad de negociacin nacional y del bloque, empez a demarcar una nueva apuesta de integracin trian-
mientras Uribe consideraba ese liderazgo un tanto disrup- gular por fuera de los bloques regionales, entre Colombia,
tivo frente a EE.UU. y factor de alejamiento de su socio Chile y Per, lo cual podra verse como una opcin que ya
de mayor inters comercial. Es ms, cuando la CSN se incluye TLC entre ellos, el llamado Arco Pacfico Latinoame-
transform en la incipiente UNASUR para relanzar la in- ricano, al que se podra sumar a Mxico como socio comn.
tegracin regional, Uribe calific al nuevo organismo como Dicho proyecto, prev tambin la integracin de sus bolsas
polticamente dbil, mientras no ofreciera una plataforma de valores en el sistema de informacin MILA (Mercados
concreta de integracin comercial; y sujeto al riesgo de Integrados Latinoamericanos), como alternativa colectiva al
convertirse en un espacio instrumental para promover los liderazgo econmico brasilero5. La ltima etapa de dicho pro-
intereses polticos e ideolgicos de pases crticos de EE.UU. ceso ha sido la firma del Acuerdo Pacfico, celebrado entre
y del Plan Colombia, como el mismo Brasil o Venezuela (Va- Colombia, Chile, Per y Mxico en Lima el 28 de abril de
ras, 2008: 2). 2011.
Evidentemente, dicha posicin resaltaba las fracturas po- Ahora bien, hasta el fin de su mandato, Uribe confi la
lticas de los bloques suramericanos y se apoyaba en el retraso integracin con Brasil y la integracin suramericana al des-
evidente de uno de los principales objetivos de la Declara- trabe de su TLC con EE.UU. y a la recuperacin de la inte-
cin de Cusco en 2004: lograr la definitiva convergencia en-
tre MERCOSUR, la CAN y Chile, perfeccionar una nica 5 Rivera, Ral (2011, marzo 25). Brasil: socio, patrn o rival? Revista
zona de libre comercio y generar integracin poltica y social, Amrica Economa. Recuperado el 18 de abril de 2011 en http://
partiendo de una base econmica (Ramrez, 2011a: 137-138). www.americaeconomia.com/revista/brasil-socio-patron-o-rival
88 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 89

gracin andina va MERCOSUR. Con la expectativa, eso s, para contribuir a la solucin del conflicto armado de Co-
de que ese espacio econmico y Brasil flexibilizaran su posi- lombia. No obstante, Brasil respet siempre las decisiones de
cin frente a las negociaciones con EE.UU., mientras acele- seguridad del gobierno colombiano (Duarte y Trinade, 2010:
raba su propia agenda para asegurarse el acceso a mercados 108-109; Ramrez, 2004: 155).
mltiples como el centroamericano.
En la dimensin poltica, las tensiones leves y las discre-
pancias prcticas fueron una caracterstica convencional de Equilibrismo del Gobierno Lula en la crisis
las relaciones colombo-brasileras en la era Uribe-Lula, si bien Colombo-Venezolana
expresadas en tono cordial. Ambas administraciones estuvie-
ron siempre de acuerdo en el rechazo al terrorismo y el com- La percepcin dominante entre los medios de opinin
bate al narcotrfico, pero sus diferencias esenciales se carac- sobre todo los cercanos al oficialismo uribista y en el
terizaron por la manera de encarar ambas amenazas, por la gabinete de Uribe tendi a ser que Brasil podra cooperar
magnitud regional atribuida por ellos al conflicto armado in- ms en materia de seguridad. Por ello, fue calificada como
terno colombiano y por la percepcin de ambos respecto al decepcionante su distante neutralidad en los conflictos
involucramiento de EE.UU. en los dilemas de seguridad su- bilaterales con Venezuela, particularmente frente al asun-
ramericanos. to de las pruebas que exhibieron las FF.AA. de Colombia
Brasil, por su parte, intent siempre distanciarse de un sobre campamentos de las FARC en ese pas y sus nexos
compromiso frontal contra las FARC o de integrarse a un con funcionarios venezolanos hacia 2010. Para el gobier-
Plan Colombia ampliado a la Amazona, pero sin perder no, la posicin equilibrista de Brasil, que se caracteriz
de vista un pragmatismo bilateral que lo condujo a incre- por cooperar sin intervenir directamente en el conflicto
mentar la cooperacin policial y militar para vigilar la fron- interno o asumir la visin uribista sobre el mismo, ni to-
tera y compartir informacin desde 2003. Los anteceden- mar posicin en el conflicto bilateral, fue incmoda e in-
tes de cooperacin en este mbito se remontan a la era Pas- comprendida por Colombia.
trana (1998-2002) cuando se impuls la estrategia policial As las cosas, el gobierno de Uribe pareci resignarse
binacional COBRA. El propsito de cooperacin de Bra- hasta el 2005 a que Brasil respaldara la soberana de Co-
sil pareci mantenerse entre la contencin de los efectos lombia en los foros internacionales, pero negndose a cali-
transfronterizos del conflicto para evitar una situacin de ficar a los grupos insurgentes como terroristas (interpre-
derrame, el manejo independiente de su problema de tacin del uribismo). Igualmente, negndose a otorgarles
carteles traficantes y la bsqueda de frmulas alternativas un estatus poltico como beligerantes (interpretacin
90 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 91

venezolana hasta 2009) y conservando la percepcin de que brasilero para disipar las aprensiones geopolticas, incluso re-
el Plan Colombia era, fundamentalmente, una estrategia afirmando el compromiso bilateral con la paz y el comercio
militar y no una alternativa social o de paz (Moreano, 2006: regional. Empero, la posicin de Brasil fue convergente a la
167). Esta posicin moderada le permiti ser aceptado por del vecindario: Colombia tendra que exhibir y explicar los
el gobierno Uribe y las FARC como mediador y facilita- trminos y alcances de su acuerdo a todos (Carvajal, 2011:
dor en procesos de liberacin de secuestrados por parte de 290-291).
las FARC en 2009, 2010 y 2011. Brasil se perfil, de esta Ante esta adversidad poltica, volvi a resonar la tesis del
manera, ante la opinin nacional como un actor interna- gobierno colombiano sobre el armamentismo suramerica-
cional ms neutral que Venezuela, el cual perdi la con- no cuestionando la idoneidad del CDS para indagar sobre un
fianza de Colombia en 2008, debido a contactos no autori- tratado soberano, exigiendo simetra para que los dems (par-
zados y a su reconocimiento de las FARC como actor pol- ticularmente Venezuela y Brasil) tambin expusieran con
tico legtimo. transparencia el propsito y alcances de sus acuerdos de co-
Las presiones del gobierno colombiano sobre Brasil ten- operacin en defensa (Ugarte, 2010: 33; Carvajal, 2011: 286).
dieron a aumentar a medida que se agudiz la crisis con Ve- En consecuencia, cuando sali a la luz pblica el acuerdo de
nezuela propiciando dos momentos difciles entre Lula y cooperacin militar firmado entre Brasil y EE.UU, las posi-
Uribe. Por un lado, la firma del acuerdo colombo-norteame- ciones oficialistas en los medios de opinin llegaron a referir-
ricano para el uso de tres bases areas, dos terrestres y dos se a un trato desequilibrado para Colombia por parte de
navales por parte de tropas, contratistas y tecnologa de Brasil y del concierto de UNASUR.
EE.UU. en 2009. Por otro, la reiteracin de las pruebas con- Por tanto, el clima de opinin uribista consideraba que el
tra el presidente Hugo Chvez sobre su tolerancia a las FARC tratado de Brasil-EE.UU. no haba recibido los mismos cues-
al borde de la culminacin del mandato de Uribe en 2010 tionamientos que el colombiano y los ms suspicaces inter-
(Carvajal, 2011: 281; Londoo, 2011: 235). pretaban la decisin brasilera como una forma de contra-
En cuanto a lo primero, aunque el acuerdo se justific en rrestar los posibles perjuicios del tratado colombo-norteame-
la cumbre presidencial de UNASUR como de propsito ex- ricano sobre sus fronteras o polticas estratgicas. Sin embar-
clusivo para el combate interno al narcotrfico y el terroris- go, Brasil se haba cuidado de presentar previamente en
mo (Ugarte, 2010: 31), Brasil se mostr particularmente in- UNASUR esa iniciativa y los trminos de su acuerdo demos-
quieto, coincidiendo en parte con las crticas de Venezuela, traron claramente que no habra cesin de soberana brasile-
Ecuador y Bolivia sobre espionaje e intervencin norteame- a ni presencia ni injerencia de personal norteamericano en
ricana. Uribe realiz una visita relmpago a su homlogo territorio suramericano (Carvajal, 2011: 283-284).
92 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 93

El sector privado Colombiano frente al rol colombianos parecen mirar con buenos ojos el modelo brasi-
econmico de Brasil leo y el potencial comercial y de inversin bilateral, deno-
tando el gran tamao de su mercado interno y de su demo-
Por su parte, los grupos econmicos de Colombia consi- grafa. Asimismo, parecen coincidir en que Brasil es un mo-
deran que Brasil es un destino atractivo para diversificar las tor econmico y poltico para la integracin regional, aunque
exportaciones colombianas, ms teniendo en cuenta los tro- no plenamente consolidado ni legitimado.
piezos econmicos y polticos con Venezuela. Sin embargo, En el caso de la Asociacin Nacional de Industriales co-
las exportaciones al Brasil son an bajas, considerando el lombianos (ANDI), se ha expresado que el bloqueo comer-
monto destinado a EE.UU. en 2010 (16,918 millones USD) cial por parte de Venezuela ha beneficiado indirectamente la
como primer y tradicional socio comercial del pas, concen- diversificacin de destinos, incluyendo Brasil, para los pro-
trando el 42,5% de la oferta colombiana6. Brasil es el sexto ductos nacionales. As mismo, que la firma extensiva de TLC
destino de las exportaciones colombianas despus de EE.UU., y el fomento a la inversin extranjera con reglas claras son
la UE, la CAN, China y Venezuela7. caminos acertados en la internacionalizacin de la economa
Por el lado de las importaciones, la dependencia de los colombiana.
norteamericanos parece reducirse, empero, EE.UU. conti- En consecuencia, la ANDI recomienda continuar apos-
na ocupando el primer lugar con un 25,8% y le siguen Chi- tndole a la atraccin de la inversin directa en la minera9,
na (13,5%), Mxico (9,5%), Brasil (5,8%) y Alemania (4,1%)8. un estrato en el que Brasil ha empezado a participar podero-
En otras palabras, aunque la proximidad comercial a EE.UU. samente, atendiendo particularmente a aquello que el Plan
contina en el tope de las prioridades de la agenda colombia- Nacional de Desarrollo de la administracin Santos ha lla-
na, el empuje de la diversificacin ha beneficiado otras rela- mado una de las Locomotoras de la economa nacional
ciones de intercambio distintas a las que se tiene con la CAN, en la prxima dcada. Empero, el gremio reconoce que a
como sucede actualmente con Brasil. largo plazo hay que asegurarse de que tambin haya una
Desde esta perspectiva, y con algunas diferencias y reser- transferencia del conocimiento y mecanismos para trans-
vas segn el sector econmico especfico, los empresarios formar las estructuras productivas dentro de los acuerdos
que se realicen.
6 Proexport (2010). Informe de Exportaciones e Importaciones. Recupera-
do el 4 de abril de 2011 en http://www.proexport.com.co
7 Ibd. 9 El Colombiano. Recuperado el 4 de abril de 2011 en: http://
8 Ibd.
www.elcolombiano.com
94 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 95

Con respecto a la integracin suramericana y el rol con- de Integracin de la infraestructura Regional Sudamericana),
ductor de Brasil, la ANDI refleja un sentimiento comn en- dado el preocupante atraso de Colombia en dicha materia (Viei-
tre los grupos econmicos colombianos: Brasil an no ejerce ra, 2010: 60). Sin embargo, suelen inquietarse por dos razones:
todo el liderazgo que podra tener en la regin. En efecto, no en qu medida promueve Brasil su propia imagen e intereses; y
parece an dispuesto a asumir los costos de ese papel con- qu tan horizontal y democrtico se mantendr su comporta-
ductor, sus relaciones polticas y econmicas con EE.UU. no miento respecto a sus aliados menores, sobre todo en las ini-
son del todo claras (socio o antagonista de los norteamerica- ciativas suramericanas hacia fuera (Grabendorff, 2010: 169).
nos?) y debera aceptar un TLC con los EE.UU. para acer- Las opiniones de la Sociedad de Agricultores de Colom-
carse ms a los que ya lo han hecho10. Para los industriales, el bia (SAC) reflejan una inquietud continua para el Gobierno
rol mediador y civilista de Brasil en las crisis suramericanas se nacional. Segn el gremio agrcola, en las negociaciones Co-
contradice un poco, considerando su silencio frente a las agre- lombia debera examinar con lupa los mecanismos para am-
siones verbales del presidente venezolano y su llamado na- pliar el intercambio con Brasil y otros pases, defendiendo
cional para prepararse para la guerra durante el episodio de la sostenibilidad de una esfera tan vulnerable ante la apertura, sin
su rechazo al acuerdo militar colombo-norteamericano. Aun- paliativos ni estmulos suficientes para el crecimiento, como lo
que, se sinti tambin el desinters por parte de EE.UU11. es la agropecuaria. Desmontar las barreras arancelarias frente a
En suma, el liderazgo econmico y poltico de Brasil es Brasil es interpretado por este gremio como especialmente ries-
apreciado por los gremios empresariales, sobre todo por su goso y como una estrategia equvoca para aumentar las impor-
vocacin de impulso al comercio regional y a los proyectos taciones y controlar la revaluacin del peso. Ello beneficiara
de interconexin fsica y energtica como el IIRSA (Iniciativa exclusivamente la competitividad de otros sectores y podra
ocasionar el aumento del dficit comercial con Brasil y la des-
estructuracin del aparato productivo nacional12.
10 En este sentido, Colombia tiene actualmente con Bra-
Villegas, Luis Carlos (2008, octubre 10). Presidente de empresarios co-
lombianos echa de menos el liderazgo del Brasil. Peridico Vanguardia sil, en trminos de la balanza comercial, el tercer dficit
Liberal. Recuperado el 18 de abril de 2011, en http://www.vanguardia.com/ ms alto (1,208 millones USD) despus de los que tiene
historico/9884-presidente-de-empresarios-colombianos-echa-de-menos- con Mxico (3,056 millones USD) y China (3,061 millones
el-liderazgo-del-brasil-
11 Archivo (2009, noviembre 24). Peridico El Tiempo. Empresarios colom-
12 El Espectador. Recuperado el 4 de abril en http://www.elespectador.com/
bianos critican el silencio de EE.UU. en la crisis con Venezuela. Recu-
economia/articulo-224174-agricultores-rechazan-anuncio-de-rebaja-de-
perado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/archivo/docu-
aranceles-agropecuarios
mento/CMS-6660287
96 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 97

USD)13. Esto coincide con las advertencias de que enfrentar En el lado opuesto, la Asociacin Nacional de Institu-
directamente el tamao colosal de sectores primarios brasile- ciones Financieras (ANIF) manifiesta que encuentra via-
os como el del caf, el tabaco, el crnico, el lechero, e inclu- ble un mayor intercambio bilateral y resalta la magnitud
so sectores industriales clave como el de autopartes, podra en alza de la inversin brasilera, pero realiza cuatro obser-
erosionar no solamente el mercado internacional que el pas vaciones. En primer lugar, las expectativas mutuas de inte-
ha intentado estabilizar, sino adems impactar negativamente gracin econmica podran resentirse si se toma el bajo
la oferta domstica14. promedio histrico de crecimiento anual del PIB de am-
Para el caso de la Federacin Nacional de Ganaderos (Fe- bos (aprox. 4%), aunque slo tomando el 2010, Brasil su-
degn) y los gremios lecheros, firmar acuerdos sumamente per a Colombia en un 3,3% (Clavijo, 2011: 1). En segun-
asimtricos y sin medidas especficas para reducir el impacto da instancia, un anlisis al crecimiento de los factores de
del choque directo con economas ms desarrolladas puede produccin parece mostrar un repunte de la capacidad de
conducir a la desaparicin de estos sectores y el deterioro social la industria brasilea pese a la apreciacin cambiaria, mien-
del campo15. Se advierte que la negociacin del TLC con la UE tras a Colombia parece amenazarla un proceso lento, pero
no fue buena y se teme el advenimiento de otros acuerdos des- progresivo de desindustrializacin (Clavijo, 2011: 2). En
equilibrados, como podra suceder con Brasil. Aunque tanto la tercer lugar, la economa brasilea an se encuentra relati-
SAC como Fedegn expresan estas reservas frente a las relacio- vamente cerrada a un aumento de las importaciones con-
nes de intercambio comercial con la potencia vecina, ambos gre- trastando la Tasa de Apertura Comercial de Colombia y
mios se muestran fuertemente atrados por el modelo brasileo Brasil en 2010, de 31% y 18,9% respectivamente (Clavijo,
de uso extensivo de la tierra para la produccin masiva de 2011: 2).
alimentos y la tecnificacin del sector ganadero16. En ltima instancia, pese a que el clima para la inver-
sin en Brasil es bueno y en Colombia moderado, y aun-
que el segundo tiene una mejor posicin fiscal que el pri-
13 Proexport. Op., cit. mero, los gobiernos de ambos pases Rousseff y San-
14 Proexport y Ministerio de Agricultura, Comercio y Turismo (2010, ene- tos enfrentan presiones gremiales por la introduccin
ro). Importaciones colombianas y balanza comercial. Recuperado el 4 de de reformas estructurales (Clavijo, 2011: 2). Esto genera
abril de 2011 en: http://www.mincomercio.gov.co
15 Fedegn (2010, mayo 21). Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://
entre productores e inversionistas de ambos lados un ni-
www.businesscol.com/noticias/fullnews.php?id=12449
vel alto de incertidumbre que reduce el margen de opor-
16 Latinpymes (2010, Septiembre 28). Recuperado el 4 de abril de 2011 en tunidades bilaterales.
http://www.latinpymes.com
98 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 99

Santos y el giro pragmtico de la poltica exterior el mundo asuntos como el narcotrfico, la seguridad y te-
colombiana rrorismo. Cuestiones relacionadas con la agenda global co-
mienzan a tener un lugar en la formulacin de las estrategias
En contraste con su antecesor, el actual presidente de de poltica exterior de Colombia, tales como el cambio cli-
Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin mtico, la biodiversidad, los derechos humanos, la energa, el
exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos desarrollo social, las migraciones, la cooperacin cientfica y
de una nueva orientacin de la poltica exterior. Su objetivo acadmica, y as como tambin los temas de reforma de las
estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y temtica, estructuras de gobernanza global.
caracterizndose desde un principio por un pragmatismo y En este orden de ideas, el nuevo gobierno no considera
un multilateralismo negociador17. En primer lugar, Amrica que est sacrificando metas o resultados en seguridad interna
Latina comienza a ser de nuevo para Colombia el escenario por mantener buenas relaciones con los vecinos, sino res-
geogrfico, cultural e histrico para el desarrollo de sus rela- taurando canales de intercambio de informacin y de coope-
ciones internacionales. Por tanto, es positivo que el vecinda- racin bilateral, tendiendo puentes para recuperar la credibi-
rio latinoamericano comience a jugar un papel central en el lidad internacional (Ramrez, 2011b: 79 Ayuso, 2010: 2). El
marco de la nueva poltica exterior colombiana, en donde las pragmatismo involucra la capacidad de mantener los objeti-
relaciones con la regin se comienzan a desarrollar ms por vos esenciales, pero introduciendo mecanismos flexibles. San-
conviccin que por obligacin. tos no solamente busca la continuidad de la PSD aplicando
En dicho contexto, se destaca lo que podra denominarse nuevos mtodos, sino que se evidencia, al mismo tiempo, un
la nueva estrategia sudamericana de la poltica exterior del giro hacia el centro del espectro poltico. Se aprecia el aban-
gobierno Santos, la cual interpreta las potencialidades geopo- dono de la lgica amigo-enemigo, la recuperacin de la le-
lticas y goeconmicas que le ofrecen su vecindad obligada. gitimidad poltica, la normalizacin del funcionamiento del
En segundo lugar, Colombia ha comenzado, desde una pers- Estado y el impulso a reformas desde arriba, evitando los
pectiva temtica, a relativizar en su agenda exterior la impor- extremos (Novoa, 2010: 2-3).
tancia que tenan en el pasado para su relacionamiento con Por tanto, las FARC y el narcotrfico continan siendo
objetivos militares hacia adentro y diplomticos hacia fuera,
pero el nuevo gobierno ha sido consciente de que la diplo-
17 Pastrana, E. (2011, febrero 3). La estrategia sudamericana del gobierno
macia de la seguridad debe administrarla de tal manera en
Santos. Semana.com. Recuperado el 25 de abril del 2011 en http://
www.semana.com/noticias-opinion/estrategia-sudamericana-del-gobier- que no ponga en riesgo objetivos como la integracin regio-
no-santos/151265.aspx nal y la diversificacin de las relaciones exteriores (Ramrez,
100 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 101

2011b: 95). Cuatro factores que podran contribuir a explicar Posibilidades de una asociacin estratgica
este giro son: la atenuacin de la alineacin antiterrorista Bo- colombo-brasilea?
got-Washington en la era Obama, el cambio de relacin de
fuerzas entre las FF.AA. colombianas y las FARC (las segun- La normalizacin de las relaciones diplomticas y pau-
das muy debilitadas aunque no eliminadas), el desgaste de la latinamente las comerciales con Venezuela y Ecuador be-
retrica antiterrorista frente a los mximos resultados milita- neficia inevitablemente una profundizacin de las relaciones
res que pudo obtener la PSD; y, en ltimo lugar, la inconfor- mltiples con Brasil. Esa misma moderacin de la diploma-
midad creciente de la ciudadana y las lites republicanas ante cia de la seguridad fue correspondida por el cierre de la admi-
los resultados no deseados de la poltica del todo se vale nistracin Lula, quien declar que ninguna consigna justifica
con tal de preservar la estabilidad gubernamental (Novoa, el terrorismo, comprometindose a apoyar al gobierno co-
2010: 3-4). lombiano, pero tambin a no intervenir en gestiones de paz o
As las cosas, el gobierno Santos busca pasar de una di- de seguridad interna sin el aval de la administracin Santos.
plomacia reactiva y defensiva a una moderada, proactiva y flexi- En ese mismo espritu de convergencia, lograron firmarse
ble, dejando de considerar a los gobiernos de otras tendencias ocho acuerdos para intensificar la cooperacin bilateral.
ideolgicas como enemigos de la PSD o aliados del enemi- El primero, busca generar desarrollo e intercambio social
go interno. De esta forma, se evita entrar en escenarios diplo- en la frontera Leticia-Tabatinga, facilitando permisos de resi-
mticos de suma cero al tratar de fortalecer la imagen exte- dencia, estudio y trabajo. El segundo, busca mejorar la co-
rior o la gobernabilidad a costa de debilitar la accin exterior operacin policial en trminos de investigacin, capacitacin
o la credibilidad de gobiernos crticos de EE.UU. o del Plan e intercambio de informacin criminalstica, antidrogas y de
Colombia (Garca, 2010: 1-3). trfico de precursores, e incluso, algunas operaciones con-
En fin, el giro pragmtico en poltica exterior colombiana juntas. El tercero, motivar la investigacin cientfica y aca-
podra esbozarse a travs de tres elementos intergubernamen- dmica entre Colciencias y Capes del Ministerio de Educa-
tales: enfatizar los intereses o espacios comunes en lugar de los cin de Brasil. El cuarto, ofrece asistencia tcnica de Brasil al
puntos conflictivos; venderles a todos la idea de que Colom- cultivo y transformacin nacional del cacao y el caucho. El
bia es un socio econmico y poltico atractivo, interesado en la quinto, pretende ampliar y mejorar la oferta educativa en Le-
regin; y, finalmente, volver a situar el conflicto armado en una ticia a cargo del Sena y el Senai de Brasil.
dimensin ms domstica, aunque sin renunciar a la coopera- Por lo dems, el sexto, ofrece desarrollo fronterizo co-
cin bilateral y sin descartar una eventual salida negociada con mn financiado por la Corporacin Andina de Fomento
las FARC (Ramrez, 2011b: 81; Garca, 2010: 4). (CAF) al Estado de Amazonas en Brasil y a los Departa-
102 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 103

mentos de Amazonas, Vaups y Guaina en Colombia para miento, Colombia obtiene una oportunidad estratgica para
propiciar infraestructura, empleo y proteccin del medio empezar a negociar su entrada como miembro permanente.
ambiente. El sptimo, vincular el programa brasilero KC Desde esta perspectiva, Colombia puede aprovechar el
390, acercando a los Ministerios de Defensa, el cual bus- clima de opinin favorable en la regin y dentro del gobierno
car el aprendizaje colombiano dentro de un programa lo- brasileo en la era Rousseff hacia la administracin Santos
cal de construccin e industrializacin de una aeronave de para empezar la gestin poltica. Empero, deber contemplar
mltiple propsito con ese mismo cdigo, con miras a la las implicaciones normativas y programar los ajustes tcnicos
adquisicin de 12 de esas aeronaves por parte de Colom- que exige la membresa formal, considerando tiempos de apli-
bia, y eventualmente, la generacin de una asociacin in- cacin y costos de la adhesin (Ramrez, 2011b: 83).
dustrial para su produccin. El octavo acuerdo toca el asun- As mismo, el gobierno Santos puede encontrar en Brasil
to de los biocombustibles delineando cooperacin tcnica para y MERCOSUR dos puertas para ejercitar un liderazgo andi-
su produccin y uso con miras al impulso comn del merca- no conservando su buen perfil ante EE.UU., dado que ya
do internacional de esta fuente de energa alternativa18. viene entendiendo que la contencin que Brasil le genera
Las buenas perspectivas para las relaciones bilaterales, al hegemn no compromete una ruptura con respecto a
con repercusiones regionales positivas, son altas desde en- ste ni un distanciamiento. Ello se deduce del alto ndice
tonces. Adems de ello, tanto la Presidenta, Dilma Rous- de inversiones norteamericanas en ese pas y de la suscrip-
seff, como su Ministro de Relaciones Exteriores, Antonio cin de acuerdos bilaterales que profundizan la cooperacin
de Aguiar Patriota, son considerados en la regin ms prag- (Varas, 2008: 3), como en el caso de los biocombustibles y el
mticos y menos ideolgicos que sus antecesores. As mis- acuerdo militar.
mo, a partir del reimpulso de Brasil a MERCOSUR, al Para salvar el acercamiento comercial al Brasil, sin que su
pretender que se convierta en un organismo ms abierto a mercado se constituya en una amenaza, puede ser crucial la
todos los pases de la regin para dinamizar la integracin transferencia tecnolgica y de saberes para hallar puntos de
econmica suramericana despus de un lapso de estanca- equilibrio y nichos de complementariedad e innovacin. A
este respecto, el sector agroindustrial colombiano ve con muy
buenos ojos el intercambio de modelos y experiencias de
18 Pastrana, E. (2010, septiembre 6). Colombia y Brasil frente al reto de
maximizacin y sostenibilidad del uso de la tierra como el de
construir una asociacin estratgica. Semana.com. Recuperado el 10 de Brasil. En trminos estratgicos, hoy se habla de la amplia-
abril de 2011 en http://www.semana.com/noticias-opinion/colombia-bra- cin y administracin de la tierra frtil como recurso de po-
sil-frente-reto-construir-asociacion-estrategica/144136.aspx der en el sistema internacional, considerando la crisis alimen-
104 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 105

taria global. As mismo, teniendo en cuenta el incremento inversionistas del vecino pas en los sectores de energa (car-
mundial en los precios de los alimentos y materias primas y la bn, petrleo), minera, manufacturas y metalurgia. Recien-
creciente demanda por parte de mercados de consumo bsi- temente, se habla de la entrada del magnate brasileo Eike
co tan grandes como el de China, el de India o el del mismo Batista (octavo multimillonario mundial) y Aux Canada al
Brasil. campo de la explotacin nacional de oro, plata y cobre20.
La seguridad energtica es actualmente una inquietud bi- Brasil ha sido un promotor y mediador permanente de
lateral convergente ante el desabastecimiento global y la vo- las relaciones andinas y del papel central de Colombia en la
latilidad de precios en el mercado petrolfero en medio de las integracin suramericana a causa de su inters renovado en
crisis polticas en el Magreb y Oriente Prximo. Brasil y Co- UNASUR. Habiendo ganado el voto de confianza de Brasil
lombia intentan posicionarse entre los primeros oferentes y de la colectividad suramericana para ejercer por un ao, en
mundiales de biocombustibles y buscan mecanismos para cabeza de la excanciller colombiana, Mara Emma Meja, la
desarrollar conjuntamente este sector tanto para el sosteni- Secretara General del organismo y retornando a una ptica
miento del mercado domstico como para la consolidacin multipolar de las relaciones internacionales, Colombia ten-
externa. El anhelo de integracin energtica con el Brasil den- dr la oportunidad de liderar la integracin y gestionar la co-
tro de acuerdos bilaterales o mltiples es una constante en la hesin poltica junto a Brasil en medio de las diferencias. Con
agenda exterior colombiana, incluyendo fuentes tradiciona- la entrada en vigor del Tratado Constitutivo y la puesta paula-
les como el petrleo, el carbn, la electricidad y el gas. tina en marcha de las Medidas de Fomento de la Confianza y
En materia de inversiones, el capital brasileo se ha visto la Seguridad (MFCS), el gobierno colombiano pasar de que-
fuertemente atrado hacia el pas y el gobierno colombiano jarse de la falta de dientes de la estructura regional a ser
ha venido desarrollando espacios para crear confianza y me- motor del cumplimiento de los compromisos y del arraigo de
sas de negocios con ese pas. La impetuosa entrada del em- valores comunes como la transparencia, el civilismo y la mul-
presario colombo-brasileo, Germn Efromovich, y su gru- tilateralidad21.
po Synergy (Avianca) en 2004 ha estimulado a otras tantas
firmas. En este contexto, se destacan Votorantim, Sandvik, 20 El Tiempo. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/

Petrobras y Gerdau19, demostrando el creciente inters de los economia/negocios/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-


9019425.html
21 Pastrana, E. (2011, marzo 16). Colombia a la cabeza de UNASUR: adis

19
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sur-adios-patria-boba-del-aislacionismo/153431-3.aspx
106 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 107

Ms que abanderar buenas relaciones, Colombia tiene integracin de la Amazona, adems de situar transversalmente
la oportunidad de integrar problemas comunes en defensa, el apoyo a las comunidades endgenas y la cooperacin tc-
seguridad y desarrollo desde la negociacin democrtica y la nica y cientfica para el uso y conservacin de los recursos
empata, saliendo de un punto de vista centrado en s misma disponibles. La seguridad y sostenibilidad de la Amazona
e incluso insertando sus preocupaciones nacionales en mar- siempre ha sido un punto de encuentro con potencial de in-
cos de dilogo colectivo y reciprocidad. Brasil puede contri- tegracin bilateral y regional. En este sentido, contina sien-
buir a la promocin de los intereses en seguridad y coopera- do esencial la Organizacin del Tratado de Cooperacin
cin de Colombia mostrndose como un aliado fundamental Amaznica (OTCA), que en 2010 fue relanzada con propues-
en MERCOSUR, UNASUR y el CDS dentro de un marco tas de actualizacin, expresando el deseo de construir una
pluralista y libre de radicalismos ideolgicos. agenda estratgica y la bsqueda de recursos financieros, con
En este sentido, se destaca la adhesin por parte de Co- gran relevancia de las reuniones del grupo de trabajo ad-hoc
lombia del Acuerdo Marco sobre Cooperacin en materia de en sendas citas en Bogot y Brasilia.
Seguridad Regional entre los Estados del Mercosur y Estados Adems del comercio, la seguridad fronteriza es una llave
Asociados. Dicho acuerdo busca la cooperacin y asistencia de integracin bilateral y ambos pases reconocen factores de
recproca para prevenir y atacar las actividades ilcitas como el riesgo comn como el narcotrfico y el trfico de armas. Pese
narcotrfico, el terrorismo, el lavado de activos, el trfico il- a un cierto margen de desconfianza por parte de la adminis-
cito de armas y explosivos, el trfico de personas, el contra- tracin Uribe hacia la afinidad ideolgica Lula-Chvez, Bra-
bando de vehculos y los daos ambientales, adems de vin- sil ha demostrado incesantemente su rechazo a las FARC y su
cularlo en el Sistema de Intercambio de Informacin de Se- capacidad de accin en la frontera para evitar el desborda-
guridad del Mercosur (SISME). El pragmatismo de la polti- miento de los efectos del conflicto colombiano, aunque apo-
ca exterior brasilea puede ser clave para el tratamiento pau- ye las iniciativas de resolucin pacfica.
sado y calculado de puntos de conflicto entre los gobiernos Igualmente, Brasil tiene inters en brindar asistencia tc-
andinos, adems de su rol como promotor de la seguridad nica y capacitacin militar y policial regional. Ello ha venido
regional desde la cooperacin diplomtica, militar, policial y tomando forma mediante el Acuerdo Tripartito de coopera-
tecnolgica (Grabendorff, 2010: 167-169). cin contra el narcotrfico y el crimen transfronterizo entre
La proteccin y el desarrollo fronterizo entre ambos pa- Colombia, Brasil y Per, que se adopt en la era de los minis-
ses tambin vienen recibiendo nuevas fuerzas con el reim- tros de Defensa Silva y Jobim en 2010; y de las compras de
pulso a la Comisin de Vecindad e Integracin Colombia- los catorce aviones Tucano EMB-312 y los veinticinco avio-
Brasil en su XIII versin para la sostenibilidad, vigilancia e nes Sper Tucano EMB-314 (Bromley y Guevara, 2009: 170).
108 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 109

La seguridad regional y global es un sector que puede ge- Conclusiones


nerar tanto controversias bilaterales como aciertos de con-
vergencia, mxime cuando ambos pases comparten asien- En contraste con su antecesor, el actual presidente de
tos temporales en el Consejo de Seguridad de las Nacio- Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin
nes Unidas. Pese a que Brasil apoya la representacin co- exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos
lombiana, desde ya se refleja la distancia ideolgica en un de una nueva orientacin de la poltica exterior, cuyo objeti-
caso especfico como las votaciones para la intervencin vo estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y tem-
militar de la comunidad internacional en Libia, en contra tica. Este nuevo escenario beneficia poderosamente las rela-
del rgimen dictatorial de Muamar el Gadafi. La absten- ciones con Brasil y Suramrica sin anular la estabilidad en las
cin de Brasil, al considerar que las operaciones en curso relaciones especiales que se busca con EE.UU.
iran ms all de la zona de exclusin area solicitada por la El retorno al multilateralismo dentro de un marco de ac-
Liga rabe, contrast con la votacin a favor por parte de cin pragmtico le ha permitido al gobierno colombiano no
Colombia, que se ubic en la opinin mayoritaria (10 a solamente recibir una respuesta positiva por parte de Ecua-
favor y 5 abstenciones). dor y Venezuela a sus intereses de seguridad, sino que tam-
Lo anterior refleja no solamente una realidad estructural bin ha aproximado a Brasil dentro de un entendimiento si-
de poder que le brinda a Brasil una mayor autonoma en sus mtrico de cooperacin. Ello contribuye al tratamiento coor-
posturas internacionales sino una brecha profunda en las con- dinado de problemas comunes como el narcotrfico y la de-
cepciones de seguridad global y mecanismos de intervencin lincuencia dentro de arreglos exclusivamente regionales.
legtima entre ambos latinoamericanos. Colombia y Brasil tie- La perspectiva colombiana frente al rol de liderazgo co-
nen una gran oportunidad de promover conjuntamente all mercial, poltico y de seguridad de Brasil en la regin ha ido
los derechos humanos, el civilismo internacional, el multila- cambiando gradualmente. De modo que la contencin pol-
teralismo y el respeto irrestricto por el derecho internacional tica y comercial que dicho pas ejerce frente a EE.UU. no
y la solucin pacfica de los conflictos. busca sustituir su hegemona global ni convertirse en otro
No obstante, Colombia an no parece convencida de la foco de interdependencia desigual en Suramrica, sino ade-
necesidad de un puesto permanente en el CS de la ONU cuar espacios de gobernanza concertada, en donde se cons-
para Brasil o para cualquier pas suramericano dado que truyan reglas ms equitativas y transparentes.
EE.UU. tampoco lo respalda y queda mucho camino por En la era Uribe-Lula fue modificndose paulatinamente
recorrer en trminos de la seguridad del propio continente y la percepcin de que Brasil era opositor al libre mercado, a la
el rol integrador de Brasil en este sector. seguridad colombiana y a la alineacin colombo-norteameri-
110 Eduardo Pastrana Buelvas Evolucin y perspectivas de las relaciones entre... 111

cana. Este cambio de percepcin es atribuible al buen ni- Bibliografa


mo que siempre demostr la administracin Lula para
mediar en las controversias bilaterales con Venezuela y para Bonilla, A y Cepik, M. (2004). Seguridad andino-brasilea:
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ofreciendo sus servicios en un eventual proceso de paz, pero Agenda de Seguridad Andino-Brasilea, primeras aproxi-
respetando la soberana nacional. Igualmente, se relaciona con maciones. Bogot: FESCOL-IEPRI-UFRGS, 37-94.
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gionales positivas a favor de la integracin regional es alta- poltica exterior colombiana en el siglo XXI. En Pastra-
mente propicio en la actualidad. Colombia y Brasil estn na, E; Jost, S. y Mrquez, Martha Luca, Ms All de la
compartiendo espacios comunes de liderazgo favorecidos Seguridad Democrtica, Agenda para Nuevos Horizon-
por la asuncin de la Secretara General de UNASUR por tes. Bogot: Editorial Javeriana/ KAS, 452-463.
parte de Colombia y el encuentro de ambos suramerica- Duarte, R. y Trindade, M. (2010). Security issues during Lulas
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bros no permanentes. ach. Revista Brasileira de Poltica Internacional: 53, 91-
Brasil es un socio potencial centrado ideolgicamen- 114.
te y el gobierno de Santos parece situarse igualmente en
Echanda, C.; Bechara, E. y Cabrera, I. (2010). Colombia:
el centro por el reformismo que impulsan las lites des-
estado del conflicto armado al final de la administracin
pus de casi cuatro aos de aislamiento regional. Brasil pue-
de lvaro Uribe. En Mathieu, H. y Nio, C. (Editores).
de contribuir a situar en el eje de la agenda suramericana las
Seguridad Regional en Amrica Latina y el Caribe, anua-
principales preocupaciones colombianas, pero encausndo-
rio 2010. Bogot: FESCOL, 136-172.
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1. Brasil desde la perspectiva venezolana

1.1. De la Doctrina Betancourt al pluralismo


ideolgico de Caldera.

Por muchos aos, Brasil fue para Venezuela un veci-


no ausente. La inmensa barrera fsica y geogrfica de la
infranqueable selva amaznica no slo era una muralla que
los mantena social, econmica y culturalmente distantes,
de espaldas el uno del otro, sino que las diferencia polti-
cas entre ambos pases profundiz ese vaco dentro de la
vecindad.
118 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 119

En los sectores polticos, acadmicos, econmicos, buro- les. Sin embargo, las reservas en torno a la propuesta del Tra-
crticos y militares venezolanos se vea con suspicacia y tal tado de Cooperacin Amaznica, y la visin de una ambicin
vez en algunos sectores an persistan esos recelos las pre- expansionista con la que todava se asociaba a la poltica exte-
tensiones expansionistas que inspiraba el gigante del sur. rior brasilea, no llegaban a despejar plenamente el curso de
Poco importaba entonces que Venezuela fuese hasta media- las relaciones diplomticas entre ambos pases.
dos de los aos 60 un importante proveedor de petrleo que Poco tiempo despus, su sucesor, Luis Herrera Cam-
colocaba a ese pas como el segundo mercado de nuestras ex- pins, adelanta una relacin especial caracterizada por un
portaciones de crudo. dilogo privilegiado entre sus cancilleres. Esta vinculacin
Los regmenes militares que se instauraron en Brasil en fue reforzada con la activa participacin de Brasil en los
1964 forzaron por un tiempo la ruptura de relaciones diplo- mecanismos para la bsqueda de la paz en la crisis centro-
mticas en aplicacin de la llamada Doctrina Betancourt americana a travs del llamado Grupo de Apoyo al proceso
que privilegiaba un cerco a los gobiernos autoritarios y dicta- de Contadora.
toriales. As, durante los gobiernos de Rmulo Betancourt y
de Ral Leoni se interrumpieron las relaciones diplomticas.
1.2. La vuelta a la legalidad democrtica en Brasil
Sin embargo, en el plano poltico, la solidaridad con las insti-
tuciones democrticas de la sociedad civil se mantuvo, y el A mediados de los ochenta, con la vuelta a la legalidad
discurso oficial reflejaba esa postura. democrtica en Brasil, las relaciones cobraron un nuevo m-
Con el gobierno de Rafael Caldera en 1969 se inicia un petu. El presidente Sarney visita a Venezuela, y los niveles de
giro importante en las relaciones bilaterales con el acercamien- cooperacin alcanzan un alto grado de madurez y dinamis-
to poltico, econmico y diplomtico. Fue durante esta admi- mo que se prolongar por varios aos.
nistracin que el desarrollo fronterizo del sur del pas se hizo La dcada de los noventa sita las relaciones bilaterales
una poltica prioritaria del gobierno, cristalizada en la cons- en uno de sus mejores momentos, respondiendo as a in-
truccin de la conexin terrestre entre Santa Elena de Uairn tereses convergentes de pases vecinos. Los encuentros pre-
y Boa Vista. sidenciales se hicieron cada vez ms frecuentes y la agenda
Los altibajos en la aplicacin de la doctrina Betancourt, comn se expandi hacia temas ecolgicos, medio ambien-
llevaron a Carlos Andrs Prez en 1977, a desarrollar una te, y seguridad fronteriza, por citar algunos. A mediados
aproximacin cautelosa con Brasil que no impidi que se con- de esos aos, el segundo gobierno del presidente Caldera
virtiera en el primer presidente venezolano en visitar ese pas, establece una relacin privilegiada con Brasil, inicialmen-
e impulsara la suscripcin de importantes acuerdos bilatera-
120 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 121

te con el Presidente Itamar Franco y ms tarde con el Pre- 1.3. Brasil en el plan geopoltico de la revolucin bolivariana
sidente Fernando Henrique Cardoso que, en trminos geoes-
tratgicos, era percibida como una manera de equilibrar las Luego del triunfo electoral de Hugo Chvez, se perfila-
relaciones con Colombia. El dinamismo de esta etapa coloca ron las primeras manifestaciones de lo que poco tiempo ms
el tema de la cooperacin energtica como uno de sus ejes tarde, sera una estrategia bien definida para la conformacin
centrales. Las exportaciones petroleras venezolanas se quin- de una alianza con el gobierno brasileo. Dicha estrategia se
tuplican y florecen los proyectos de interconexin elctrica, inscriba en el marco de una estrecha relacin personal y co-
infraestructura, etc. incidencias ideolgicas con el presidente Lula que marcarn
Fue en esos aos que por invitacin del Presidente Car- ocho aos de una sociedad indita en las relaciones bilatera-
doso, el gobierno de Venezuela inici los primeros pasos ha- les. En efecto, ambos dirigentes ya se haban encontrado en
cia una aproximacin al Mercosur. Sin embargo, para no po- las reuniones del Foro de Sao Paulo.
cos especialistas venezolanos, la asociacin de Venezuela a este Desde la perspectiva oficialista, las conclusiones del Ta-
mecanismo era vista como inconveniente en trminos eco- ller de Alto Nivel de Noviembre de 2004, cuando se deline el
nmicos. Adems, prevaleca en los niveles tcnicos de la ad- Nuevo Mapa Estratgico de la revolucin bolivariana, ubican a
ministracin la opinin que toda vinculacin con el Merco- Brasil en el contexto de dos ejes contrapuestos: el de Caracas,
sur deba hacerse en bloque con los socios de la Comunidad Brasilia y Buenos Aires, que el gobierno denomina eje Orino-
Andina. Otro impedimento fue la complejidad en la armoni- co-Ro de la Plata, que es susceptible a las amenazas del Impe-
zacin de preferencias arancelarias. No menos cierto fueron rio Norteamericano, y otro compuesto por Bogot, Quito, Lima
las reacciones de algunos sectores polticos venezolanos que y Santiago de Chile, llamado el eje monrrosta.
consideraron exagerada la atencin otorgada a las polticas con Esta aproximacin tendra como primera manifestacin
nuestro vecino del Sur. la insercin de Venezuela al MERCOSUR, aunque a decir
Por su parte, el empresariado venezolano haca hincapi verdad, en este caso, se trataba de dar continuidad a una pol-
en el peligro que representaba la apertura a las economas de tica comenzada en el gobierno anterior. La apuesta al Merco-
Argentina y Brasil, teniendo especialmente en cuenta la asi- sur impulsada por el gobierno de Hugo Chvez responda, a
metra entre el parque industrial venezolano y el de estos pa- juicio de analistas locales, a una calculada jugada poltica orien-
ses. Finalmente, debemos anotar que histricamente la con- tada a recomponer el tablero geoestratgico sudamericano,
ducta del empresariado con respecto a los mecanismos de en el marco del debate ideolgico que ha dominado la polti-
integracin ha sido la cautela. As fue cuando en los aos se- ca exterior venezolana y la confrontacin con los Estados
tenta se plante nuestro ingreso al Pacto Andino. Unidos. En dicha estrategia cont como un estrecho aliado al
122 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 123

presidente Lula quien respald con la mayor simpata esta fue una conduccin poltica acertada, que manej con tino y
iniciativa. sensatez las variables macro econmicas que le garantizaron, no
Ya en el Plan de Desarrollo Econmico y Social 2001- slo sustentabilidad a sus polticas, sino que se tradujeron en un
2007, en el captulo referido al Equilibrio Internacional, el perodo de crecimiento real de la produccin y del ingreso per
gobierno de Chvez planteaba: la incorporacin de Venezue- cpita. Tambin se advierte que gobern con amplitud y sensa-
la al Mercosur; la integracin poltica como una opcin es- tez, incorporando la agenda social como un elemento clave de
tratgica y la insercin de PDVSA en el norte del Brasil. Se sus polticas pblicas, lo cual permiti una importante reduc-
propona tambin la promocin de un nuevo rgimen de se- cin de la pobreza (cay del 46% de la poblacin en 1990 a 26%
guridad hemisfrica y, en este contexto el desarrollo de ini- en el 2008) y la incorporacin de 30 millones de pobres a la clase
ciativas con pases vecinos encaminadas a construir un marco media. En suma, un estadista exitoso muy lejos de aplicar medi-
estable de seguridad y cooperacin. das radicales; que convirti a la empresa privada nacional en ins-
Mientras que en el segundo Plan Nacional de Desarro- trumento para la promocin del desarrollo, que hizo de PE-
llo, llamado Plan Socialista Simn Bolvar, 2007-2013, se se- TROBRAS un emporio petrolero y condujo a que la econo-
ala que Venezuela avanza hacia una nueva etapa de la geopo- ma disfrutara las mejores calificaciones.
ltica mundial, en la bsqueda de objetivos de mayor lideraz- En verdad, no son datos menores: el crecimiento
go mundial. Para alcanzar esos objetivos se coloca las poten- PIB del pas 8.9%, tiene los ndices tan altos como los
cialidades energticas del pas como puntal para la conforma- de China; es el mayor receptor de inversiones extranjeras,
cin de alianzas estratgicas que, como en el caso de Brasil, finanzas pblicas equilibradas, inflacin bajo control, deuda
incluy la refinera Abreu de Lima, proyecto emblemtico de externa en el orden de 4% del PIB y cuenta con 200.000 mi-
su visin de expansin continental, que, como muchas otras llones de dlares de reservas internacionales. Todo ello logra-
iniciativas, no lleg a materializarse. do sin diatribas ni confrontaciones.
La figura de Lula fue siempre considerada por el sector
oficial venezolano como una opcin para que, bajo su lide-
2. La Era Lula razgo, se adelantaran iniciativas diplomticas en el mbito re-
gional reforzando as las percepciones sobre su condicin de
2.1. La sinergia Chvez-Lula lder natural de la regin. Iniciativas como la UNASUR y el
Consejo de Defensa Suramericano se revelan como dos exi-
Para no pocos venezolanos, los ocho aos de Lula bien
tosas estrategias brasileas que la colocan como un actor cla-
pueden calificarse como la Era Lula, en trminos de lo que
ve en los espacios sudamericanos sin dejar de suscitar inquie-
124 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 125

tudes entre sectores de la opinin pblica venezolana. Esa venezolano y editor del principal diario del pas2, quien afir-
cualidad tambin llev a Lula a jugar el papel de mediador en m: es, acaso, el mejor porque ha hecho lo que Lula dej de
algunos de los conflictos que afectaban a Venezuela tales como hacer en Brasil? O porque lo que ha hecho nos convierte en
la crisis poltica del ao 2004; la mediacin propuesta a Lula dependientes de sus exportaciones, de su patrocinio siempre
para intervenir en los crecientes enfrentamientos con los Es- sutil, siempre seductor?.
tados Unidos, y en el conflicto con Colombia luego del inci- La ms cruda de estas crticas lo dibujan como un buen
dente de la captura en Venezuela del llamado canciller de las presidente para su pueblo, pero muy mal vecino para los aman-
FARC, Rodrigo Granda. tes de la libertad3 con una larga lista de contradicciones, do-
bles raseros e inconsistencias en materia de poltica exterior,
entre las que destaca sus vnculos y respaldos a gobiernos au-
2.2. Debilidades y contradicciones de una poltica exterior
toritarios, deslegitimados y violadores de los derechos huma-
Ms all de los xitos econmicos y el liderazgo poltico nos como los de Irn y Cuba.
de Lula, en Venezuela algunos analistas reconocidos conside- En ese mismo orden se cuestiona tambin el silencio cm-
ran su poltica exterior, no siempre asertiva, y en ocasiones plice y tolerante con Hugo Chvez cuyo incondicional respaldo
ideologizada, como una de sus debilidades, opinando incluso contribuy a darle mayor legitimidad internacional. A lo largo
que esto llev a presentarlo como gestor de los intereses cuasi de sus aos de gobierno, y con mucha astucia, el presidente Lula
imperiales de su poderoso pas1. Es incuestionable que el cortejaba y alababa a Chvez, lo cual era percibido con disgusto
presidente de un pas de peso mundial, se conduce como tal por importantes sectores de la sociedad civil venezolana.
en la escena internacional. El punto es que el abuso de la ideo- Sin embargo, no fue slo su estrecha vinculacin con
logizacin desde luego causa resquemor en sectores demo- Chvez lo que despert resquemores entre los venezolanos,
crticos del pas. sino, por ejemplo, la calurosa bienvenida que le dispens en
En este orden, no pocos venezolanos recuerdan con es- Brasilia al dictador iran Mahmoud Ahmadinejad y la defensa
tupor unas declaraciones de Lula segn las cuales: Chvez que hizo de su programa nuclear en momentos en que Irn
es el mejor presidente que ha tenido Venezuela en 100 aos. reciba la condena de la comunidad internacional.
Dicha frase ha sido agudamente comentada por Simn Al-
berto Consalvi, poltico, intelectual, respetado ex canciller
2 SAC Lula contra Lula. El Nacional 25 de Mayo de 2008.
1 3 Moiss Nam en El Pas, Lula: lo bueno, lo malo y lo feo. 9 de mayo 2010.
Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 2 de noviembre de 2010.
126 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 127

Por otra parte, la ostensible identificacin de Lula con el sileas en el mundo y a pasar el fin de semana con George
rgimen Castro, era otro factor irritante en sectores de la so- W. Bush en Camp David, persuadindole para que le ayu-
ciedad venezolana. Su resistencia a reunirse con los grupos de con sus exportaciones de etanol. Mientras la produc-
disidentes del castrismo; las infortunadas declaraciones sobre cin de petrleo de Venezuela ha cado por falta de inver-
la huelga de hambre de algunos lderes opositores y ciertas sin y PDVSA, la petrolera venezolana, es utilizada para
afirmaciones que hizo sobre las protestas de los prisioneros importar pollos y exportar maletines llenos de dlares en
jets privados a Argentina, su equivalente brasilea Petro-
polticos cubanos comparndolos con los delincuentes comu-
bras logra, gracias a sus inversiones en tecnologa, descu-
nes de Brasil, revelaban la impronta de sus orientaciones ideo-
brir uno de los yacimientos petrolferos ms importantes
lgicas en oposicin al pragmatismo que sola exhibir en otros
de los ltimos tiempos. Mientras Lula consigue que em-
temas de la poltica mundial. presas brasileas obtengan jugosos contratos en Venezue-
Una de las ms duras crticas sobre la actitud compla- la, Chvez compra dos mil millones de dlares en armas
ciente de Lula con respecto a Cuba, fue la de Teodoro Petkoff rusas. Mientras Lula estrecha lazos con empresarios en
una de las figuras polticas ms lcidas y autorizadas de la iz- las reuniones de Davos, Chvez estrecha lazos con Bielo-
quierda venezolana, quien fustig lo dicho por ste al com- rrusia, Irn y Cuba. (Nam, M.)
parar a los prisioneros polticos cubanos con delincuentes
Esta cita dibuja claramente la visin que tienen sectores
comunes en las crceles de Brasil que define como una ca-
de la sociedad venezolana en cuanto a las posturas dismiles
nallada imperdonable que me hace perderle todo respeto 4.
de ambos gobernantes.
Resulta a veces difcil entender como dos dirigentes con
Lo cierto es que Lula desarroll una poltica internacio-
estratgias internacionales distintas pudieron sellar por ocho
nal de mayor perfil y exposicin pblica; irrumpi en la esce-
aos una asociacin tan slida como la que construyeron Lula
na regional en momentos de cambios y surgimiento de varios
y Chvez. Para el intelectual venezolano Moiss Nam, ex
gobiernos progresistas y que tales afinidades ideolgicas y
editor de la Revista Foreign Policy:
la percepcin de liderazgo natural de Brasil contribuyeron a
Mientras el venezolano espanta a los inversores, el bra- que jugara un papel de creciente liderazgo regional.
sileo los seduce. Mientras Chvez se dedica a las FARC, Ese activismo en el plano internacional se tradujo en va-
a exportar la revolucin bolivariana y llamarle nazi a n- rias iniciativas concretas vinculadas a Venezuela que van des-
gela Merkel, Lula se ocupa de promover las empresas bra- de la participacin en la crisis poltica del ao 2004 cuando se
constituy el Grupo de Pases Amigos en la bsqueda de una
4 Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 15 de marzo 2010. salida que asegurara la estabilidad poltica en Venezuela, en
128 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 129

las que la intervencin brasilea moviliz un grupo de pases ms riesgos que beneficios. En efecto, no era precisamen-
para contener las presiones sobre el gobierno de Chvez, hasta te Honduras el pas que la diplomacia brasilea hubiese
las gestiones para impulsar el ingreso de Venezuela al Merco- escogido para elevar el perfil de su actuacin internacio-
sur. En estas y muchas otras gestiones jug un papel destaca- nal. Tampoco es usual que abandonase su tradicional acti-
do Marco Aurelio Garca, influyente asesor de Lula en mate- tud de equilibrio, cuidadosa de no inmiscuirse en los asun-
ria internacional, quien no ocultaba sus simpatas con el go- tos internos de otros Estados y menos en una zona donde
bierno de Venezuela y en ms de una oportunidad se permi- no existen intereses estratgicos esenciales. As se percibi
ti hacer comentarios subjetivos, sesgados y de clara coinci- luego de unas declaraciones de un vocero oficial quien afir-
dencias ideolgicas con el oficialismo, razn por la cual era m que Brasil fue lanzado un poco en contra de su vo-
visto con recelos por sectores de la oposicin. Se engaa quien luntad al centro de esa crisis 5.
piensa que Chvez y el chavismo son un fenmeno transi-
torio. Son fenmenos profundos en la sociedad venezolana
afirm Garca en alguna oportunidad. 3. Alianza estratgica con Brasil
Otro episodio que opac la imagen de Lula fue el papel
jugado por la diplomacia brasilea durante la crisis poltico- 3.1. Amistad y coincidencia ideolgica
institucional de Honduras. La administracin brasilea des-
El triunfo del presidente Chvez en el referndum del
conoci al gobierno de Micheletti; insisti que Zelaya haba
ao 2004 le dio un impulso decisivo a sus propsitos de pro-
sido depuesto por un golpe de estado; mantuvo en todo mo-
vocar transformaciones geopolticas y jugar un papel clave en
mento que tal situacin era inaceptable y que la solucin de la
la escena internacional. Apoyado en ingentes recursos finan-
crisis pasaba por la restitucin del mandatario. Paralelamente,
cieros, despleg una estrategia internacional de alto perfil
solicit una reunin del Consejo de Seguridad de la ONU,
poltico que dieron sustancia a varias de las iniciativas en un
exigi ante la Asamblea General de ese organismo la restitu-
marco de integracin continental radicalmente poltico, el
cin de Zelaya y mantuvo un activo papel en los foros regio-
ALBA, y de una plyade de consorcios interestatales donde
nales como UNASUR y la OEA. Esa misma posicin se con-
Venezuela se reserv la voz cantante: PetroSur, PetroCaribe,
serv an despus de celebrarse las elecciones presidenciales
PetroAndina, TeleSur, el Banco del Sur y el Gran Gasoducto
al no reconocer a las autoridades electas.
Hay quienes sostienen que en realidad el presidente
Lula hubiese preferido jugar otro papel en esta crisis y no
5 Marcelo Baumbach en rtve.es, el 19 de febrero de 2010.
verse involucrado en unos incidentes en los que asumi
130 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 131

del Sur, por citar slo los ms importantes. Todas estas ini- 3.2. Asociacin econmica privilegiada
ciativas deban articular la bolivarianizacin del hemisferio6.
El alza de los precios del petrleo, la retrica contra Esta- En el ao 2005 los presidentes Lula y Chvez suscribie-
dos Unidos, la solidaridad con los movimientos revoluciona- ron una importante Declaracin que vendra a sellar la alianza
rios y anti globalizadores del continente, se inscriben dentro estratgica entre Brasilia y Caracas. Se trata de un amplio
de su visin de constructor un mundo multipolar. De all los documento en el que ambos gobernantes se comprometen a
constantes llamados al eje Caracas/Brasilia/Buenos Aires y a la desplegar una estrategia conjunta para, entre otras cosas: ex-
integracin en su ms amplio sentido. Este creciente protago- plotar la complementariedad econmica; coordinar iniciati-
nismo desafiante de Chvez, si bien cautiv el entusiasmo de la vas en los organismos internacionales hemisfricos; respaldo
izquierda radical mundial, tambin despert suspicacias entre de Venezuela a la aspiracin de Brasil de ocupar un puesto
algunos dirigentes que interpretaron esa notoria presencia de como miembro permanente en el Consejo de Seguridad de
Chvez como una competencia al liderazgo natural de Brasil. la ONU lo cual ya haba recibido del gobierno anterior a fi-
Chvez acogi con entusiasmo la creacin de UNASUR nales de los noventa.
bsicamente por tratarse de un foro sin la presencia de Esta- Dicha alianza incluy la suscripcin de 15 acuerdos en el
dos Unidos, Mxico y Canad lo cual est en sintona con su campo de energa, petrleo y gas, adems de compromisos en
discurso radical. Sin embargo, esta determinacin conspira una amplia variedad de materias como minera, tributos, fi-
contra la natural realidad geopoltica con la que Venezuela en nanciacin, industria, agricultura, turismo, pesca, ciencia y
el pasado estaba identificada como pas que tambin es cari- tecnologa y cooperacin militar.
beo, que tiene intereses estratgicos hacia Mxico, Centro- La profundizacin de los vnculos con Brasil durante los
amrica y en general al Caribe. Por lo tanto, asignarle al sub- dos gobiernos de Lula se convirtieron en una muy privilegia-
continente la importancia geopoltica que se le otorga a travs da sociedad que se tradujo en que Brasil sea el tercer provee-
de UNASUR nos asla y debilita. La iniciativa de Mxico, dor de productos a Venezuela despus de Estados Unidos y
Colombia, Per y Chile de constituir la faja del pacfico, pro- Colombia. Las exportaciones brasileas a Venezuela se incre-
fundiza el debilitamiento geopoltico de Venezuela. Agregue- mentaron en un 858% desde la llegada de Chvez. Slo en el
mos a ello la salida de Venezuela de la CAN, tendremos as ao 2008, el saldo comercial fue favorable a Brasil en $4.600
un escenario a futuro de creciente aislamiento. millones. Hoy da el valor del mercado venezolano represen-
ta para Brasil unos $7.000 millones. Al mismo tiempo fue un
periodo en los que florecieron los proyectos desarrollados por
6 Roberto Ortiz de Ztare: Biografa de Chvez en Avizora.com. empresas brasileras, entre los que figuran la construccin del
132 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 133

segundo puente sobre el ro Orinoco, la lnea 5 del metro de una diplomacia de confrontacin, mientras que Lula consolid
Caracas, ambos a cargo de la firma ODEBRECHT. su liderazgo natural en la regin, y ampli su influencia dentro
En el desarrollo de esta asociacin con Lula se privilegia- del G-20, en las negociaciones sobre medio ambiente y en las
ron proyectos en el mbito energtico como fueron el ga- reformas del sistema financiero internacional.
soducto del sur; la construccin de refineras y tanqueros; la El descubrimiento de importantes yacimientos de petr-
participacin en proyectos de exploracin petrolera, planes leo en Brasil fue comentado con cierta irona por Chvez,
de infraestructura, construccin de viviendas, proyectos si- quien se refiri a una eventual incorporacin de Brasil a la
derrgicos, agroindustriales. OPEP. A ello se agregan las decisiones de abandonar el pro-
En suma, en medios empresariales venezolanos se insiste yecto del gasoducto del sur y ms recientemente las incerti-
en que para 1995 Venezuela mantena una balanza comercial dumbres en torno a la participacin de Venezuela en el pro-
superavitaria con Brasil y que con la entrada en vigor del yecto de la refinera Abreu de Lima.
Acuerdo de Complementacin entre Brasil y Venezuela, y En otro orden, pero siempre en el contexto energtico,
del ACE 59, en el ao 2004, la balanza comercial se ha hecho recordemos el conflicto de la empresa Petrobras a comienzos
deficitaria para Venezuela, manteniendo una tendencia cre- del gobierno de Evo Morales por el tema del precio del gas.
ciente, para arrojar saldos promedios deficitarios alrededor En este caso, la sombra intervencionista de Chvez, a travs
de los 4000 millones de dlares. de altos funcionarios de PDVSA que servan de asesores del
Sin embargo, en el plano internacional ambos dirigentes gobierno boliviano, siempre despert inquietud en crculos
transitaban rutas estratgicas distintas. Mientras Chvez co- brasileos y fue interpretada como una rivalidad entre ambos
locaba su acento en las alianzas que compartan su visin del gobiernos.
llamado Socialismo del Siglo XXI para enfrentar a los Esta- En el plano estrictamente militar destaca la soterrada puja
dos Unidos, Lula desarrollaba su propio proyecto geopolti- entre Brasil y Venezuela por ganar proyeccin sobre Bolivia,
co consolidando socios que le permitan actuar como un ac- tradicionalmente en el rea de influencia del primero, pas
tor influyente en la escena global al lado de pases emergentes con el cual el mandatario venezolano ha forjado una muy es-
como China, India, Sudfrica y de la Unin Europea. trecha asociacin con el presidente Evo Morales. Los anun-
Se ha tratado de presentar que entre Lula y Chvez exis- cios de Chvez de intervenir militarmente en Bolivia en caso
ti una disputa por el liderazgo regional. En realidad el man- de que se produzca una desestabilizacin del gobierno de
datario venezolano ha configurado en torno a la propuesta Morales; el financiamiento directo para la construccin de
ALBA a un grupo de pases que ideolgicamente se definen guarniciones militares en las fronteras y la realizacin de ejer-
como partidarios del socialismo del siglo XXI y que despliega cicios militares, son algunas de las manifestaciones que des-
134 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 135

pertaron sospechas entre observadores militares. Si a ello agre- regionales (Rusia, Irn, China), que utiliza el petrleo como
gamos las revelaciones de un alto militar boliviano acerca del herramienta de apuntalamiento de sus polticas y un discurso
financiamiento que recibi Evo Morales de parte de Chvez ultra radical y de ruptura con los Estados Unidos. En contra-
para el derrocamiento del entonces presidente Snchez de posicin con el modelo de Lula, con una visin multidimen-
Losada, podemos inferir que las intenciones de influencia sional, reformista, que evade la confrontacin, cuya diploma-
sobre ese pas han sido notorias. cia se mueve con equilibrio, mayor planificacin, discrecin
Como nueva potencia petrolera, Brasil no ha dejado de y eficacia y que ha sabido no slo neutralizar el discurso del
suscitar inquietudes en crculos polticos y acadmicos de mandatario venezolano sino imponerse sistemticamente a
Venezuela que observan con preocupacin el descubrimien- los ambiciosos y desmedidos proyectos personalistas7.
to de pozos costa afuera con una importante capacidad de Citemos algunos ejemplos: el Banco del Sur; la propues-
produccin que colocara a Brasil en una posicin competiti- ta de construir el gasoducto del sur desde Venezuela hasta
va en los mercados de la regin. Si bien los nuevos descubri- Argentina a travs de Brasil; la grandiosa refinera de Pernam-
mientos estn an lejos de ser operativos y requerirn de im- buco que deba ser construida con capital de los dos pases; la
portantes inversiones, el creciente deterioro de PDVSA, la aspiracin de conformar una fuerza armada suramericana y
falta de inversiones, la inseguridad jurdica y el mal manejo una Organizacin del Atlntico Sur similar a la OTAN. To-
de la empresa, colocaran a Petrobras con ventajas comparati- das estas propuestas bien se fueron desvaneciendo en el tiempo
vas de consideracin. o fueron sustituidas por iniciativas brasileas como UNA-
SUR y el Consejo de Defensa Sudamericano.
De los ejemplos anteriores se concluye que la hbil di-
3.3. Visiones contrapuestas y antagnicas
plomacia brasilea se desmarc de dichas iniciativas sin con-
Un nuevo mapa geopoltico regional tiende a consolidar- frontar directamente a Chvez. No obstante, para muchos
se en el espacio suramericano en torno a nuevos liderazgos y seguidores del proyecto bolivariano las decisiones de Brasi-
el surgimiento de nuevas instancias de integracin. En ese lia, de restarle importancia al Banco del Sur, por ejemplo, lo
nuevo tablero geopoltico convergen dos visiones contrapues- colocaron como un gobierno poco dispuesto a romper con el
tas con potenciales ribetes antagnicos: la visin geoestrat- orden global y ms cercano a la lgica dominadora del Norte.
gica, militarista, populista, confrontacional e ideologizada de
Hugo Chvez, asumiendo un creciente rol protagnico con
7 Andrs Serbn: Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafos
la construccin de alianzas intrarregionales (ALBA) y extra
de la UNASUR ante la prevencin de crisis regionales
136 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 137

Incluso llegaron a sugerir que Lula estara manejando dos al Gran Gasoducto del Sur, las reticencias a la creacin de
agendas: una con Chvez y otra con Bush. una OPEP del Gas y el fracasado proyecto de la refinera
Los contrastes entre las dos opciones tambin se refle- Abreu y Lima) prevaleci en ste la visin militarista del
jan en la manera de contener las turbulencias y potenciales repliegue tctico sin apartarse de los objetivos estratgi-
conflictos que puedan poner en peligro la estabilidad re- cos que eran mostrarse como el socio excepcional de Bra-
gional. El caso de la crisis en Bolivia a finales de 2008 es sil. En realidad, a lo largo de sus aos de gobierno, Chvez
elocuente. Mientras Chvez planteaba una intervencin se ha destacado por el manejo atinado de estas contradic-
directa de UNASUR, -con la deliberada exclusin de la ciones con sus aliados y con sus adversarios tanto en el
OEA-, una condena explcita a los Estados Unidos por el plano domstico como internacional.
supuesto apoyo de ese pas a los prefectos de la oposicin e Si bien tales discrepancias fueron manejadas poltica-
incluso una intervencin militar ante un supuesto plan de mente con mucha prudencia y pragmatismo, en algunas
desestabilizacin al gobierno de Morales, se impuso la te- ocasiones, el carcter impulsivo de Chvez, no pudo ocul-
sis de Lula de alcanzar una mediacin de dicho mecanis- tar su desagrado como cuando calific como una amenaza
mo sobre la base de tres condiciones bien articuladas: se a la seguridad alimentaria la estrategia brasilea de impul-
actu por solicitud del gobierno de Bolivia; se privilegi la sar la produccin de biocombustibles; o cuando fustig
consolidacin de la institucionalidad democrtica y el di- durante la II Cumbre Suramericana en Cochabamba el plan
logo entre las partes, y se evit toda referencia al papel de los de inversiones en infraestructura propuesto por Lula; o
Estados Unidos en la crisis. cuando critic fuertemente al Mercosur por responder a
Tal vez haya sido por estas divergencias que Chvez ma- la lgica neoliberal y concepcin mercado cntrica.
nifest en la Cumbre de UNASUR celebrada en Costa do
Saupe: Sin duda que Brasil ejerce un liderazgo importante.
Pero no se trata que haya un lder en la regin. Se trata de un 4. Sub imperialismo brasileo y percepciones
conjunto de liderazgos 8. en el tema militar
A fin de cuentas, en stas y algunas otras iniciativas en
las que Lula se distanci de Chvez (la tibia receptividad a 4.1. Brasil actor de primera lnea en el concierto mundial
la poco viable propuesta del Banco del Sur, la no adhesin
Un pas que representa poco ms del 47% del territorio
suramericano, dotado de variados y mltiple recursos na-
8 En www.aporrea.org, el 17 de diciembre de 2008. turales incluyendo petrleo, con proyeccin geopol-
138 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 139

tica mundial, que pertenece al grupo de pases emergentes denses en materia de seguridad lo que le vali el distancia-
(BRIC) y avanza firmemente hacia los primeros puestos miento de varios pases de la regin.
de la economa internacional; que aspira a un puesto per- En tiempos recientes, la presencia militar de Brasil en
manente en el Consejo de Seguridad de la ONU y que Hait, en el marco de las iniciativas adelantadas por la ONU
muchos gobiernos consideran un socio confiable, no slo para garantizar la paz y la seguridad en ese pas, ha reabierto
acta como el pas de mayor peso poltico en el continente este debate. Si bien dicha presencia no ha generado reaccio-
sino que es percibido como un actor de primera lnea en el nes ms all de crculos especializados en estos temas, no es
concierto mundial. exagerado pensar que en el futuro, Brasil sabr recoger los
Esas realidades dieron origen a las tesis sobre el destino frutos de esas acciones solidarias en una zona que tiene un
manifiesto de Brasil acerca del pretendido derecho a ejercer peso estratgico importante.
un liderazgo poltico, econmico y militar en la regin que En suma, mientras en Brasil exista una democracia ro-
sirvi de basamento a la corriente de pensamiento geopolti- busta, de respeto a sus vecinos, los sentimientos de descon-
co que se implant en ese pas desde mediados del siglo pasa- fianza o de recelos sern atenuados. No existen razones para
do. Otros recuerdan con desconfianza los planes expansivos pensar que en el futuro Brasil deje de transitar el camino de-
del Plan Calha Norte a mediados de los ochenta y, ms re- mocrtico.
cientemente, las pautas contenidas en la Nueva Estrategia La consolidacin poltica, econmica y social de Brasil ha
Nacional de Defensa de Brasil JUN2005/DIC2008 que fun- contribuido a la proyeccin de ese pas en la regin. A futuro,
damentan la cooperacin y asistencia en la promocin de pro- su podero militar pudiera constituir un elemento de conten-
yectos de infraestructura para la integracin suramericana. cin frente a escenarios de desestabilizacin.
Aos ms tarde, la doctrina geopoltica de los crculos
concntricos adelantada por los gobiernos militares no slo
4.2. Integracin militar suramericana
logr fortalecer el podero econmico de Brasil, sino que sir-
vi de ejemplo a la corriente militarista que se instal en al- Desde el comienzo del gobierno de Chvez, ste se inte-
gunos pases del continente y fue antecedente a lo que se dio res por el tema de la integracin militar en el mbito regio-
a llamar como las polticas sub imperialistas de Brasil. Tales nal, y con la llegada de Lula a la presidencia se intensifican las
percepciones que fueron rechazadas por los gobiernos de- coincidencias.
mocrticos, generaron una imagen negativa sobre Brasil, cuya La preocupacin por la presencia militar estadounidense
actuacin era interpretada no slo como el sustento del ex- en pases vecinos fue compartida por los gobiernos de Vene-
pansionismo sino el articulador de las polticas estadouni-
140 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 141

zuela y Brasil como se expresa en diversas declaraciones y fuerzas militares brasileas habran visto limitadas sus ac-
documentos oficiales. Coincide esto con el anuncio a finales ciones contra estos grupos irregulares, a pesar de la bien
de 2003 hecho por un alto vocero brasileo acerca de la nece- documentada vinculacin con el trfico de armas y drogas
sidad de la integracin militar en Suramrica para contrarres- a travs del territorio brasileo. Si bien los responsables de
tar la presencia estadounidense. la planificacin militar habran incluido a estos grupos ar-
En la concepcin estratgica de Chvez la articulacin de mados como una amenaza a la seguridad, las lneas polticas
los nuevos polos de poder geopolticos en el mundo pasan desde Itamaraty atenuaban estas recomendaciones y de he-
por la conformacin de una nueva matriz de poder en los cho fueron desestimadas dentro de las prioridades en la agenda
campos polticos, financieros y militar. As mismo en el Plan internacional.
Nacional de Desarrollo 2001/2007 se plantea la redefinicin
de la seguridad hemisfrica; la integracin poltica como una
opcin estratgica y, dentro de este captulo, el concepto de 5. Dilma Rousseff: continuidad y algo estilo propio
una poltica de seguridad y defensa comn.
Las aprehensiones en torno a la presencia militar esta- Al igual que ocurri con Lula cuando lleg al poder en el
dounidense en algunos pases de la subregin; la necesi- 2002, tiempos en que la incertidumbre y el temor se apoder
dad de construir un marco estable de seguridad unido al en los sectores econmicos por el ascenso al gobierno de un
sentimiento anti estadounidense animaban al gobierno de conspicuo miembro del Foro de Sao Paulo, Dilma Rousseff
Venezuela a propiciar una unificacin de objetivos en tor- fue vista inicialmente con cierta suspicacia en algunos cr-
no a esta materia. Sin embargo en la Declaracin conjunta culos venezolanos. Sus antecedentes polticos la identifi-
suscrita por los presidentes Chvez y Lula en febrero de caban con sectores de la izquierda radical. Sin embargo, ni
2005, donde se delinean los temas que conforman la Alianza antes, ni ahora, los gobiernos de Brasilia han incluido en
Estratgica, solo hizo una breve y formal mencin a la coope- su retrica los ataques al capitalismo, al imperialismo,
racin en este campo. que se escuchan con frecuencia desde el pas vecino. Todo
En otro orden, debemos mencionar las posturas dubita- lo contrario, la sana aplicacin de polticas de liberaliza-
tivas que adopt el gobierno de Lula frente a la guerrilla co- cin y desregularizacin econmica desde el gobierno de
lombiana en el que, a juicio de analistas venezolanos9, las Fernando Henrique Cardoso, se han traducido en los niveles
de xito que exhibe el pas.
An cuando puede ser prematuro anticipar las conductas
9 Otlvora: Informe Otlvora, el 24 de mayo 2010. del nuevo gobierno en materia internacional, algunas de las
142 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 143

primeras decisiones de la sucesora de Lula parecieran perfilar Por lo pronto, las primeras seales del gobierno de Dilma
su propio estilo. As, desde el mismo momento de la toma de Rousseff en materia de poltica exterior parecen expresar un
posesin sostuvo el compromiso de promover los cambios desmarque con las acciones adelantadas por su predecesor,
sin estimular confrontacin. Su discurso, el 1 de enero de particularmente en lo que a las relaciones con los Estados
2011, fue la disertacin de una estadista comprometida con Unidos se refiere y las actuaciones en los organismos multi-
los valores de la democracia: el pluralismo, el dilogo, el laterales de defensa de los derechos humanos.
respeto por los derechos humanos y la libertad de expre- La llegada de Antonio Patriota al frente de Itamaraty
sin: prefiero la bulla de los peridicos al silencio de la ha empezado a producir un giro en las relaciones exterio-
dictadura, dijo. Tal vez haya sido por eso las insinuacio- res y as es percibido por observadores venezolanos. Tales
nes de que el mandatario venezolano sinti cierta incomo- cambios tienen que ver con la postura de Brasil, por ejem-
didad y parti de Brasilia cuando todava los eventos ofi- plo, con respecto al rgimen Iran: condenas sin ambages a
ciales no haban concluido. Otro dato a tomar en cuenta las violaciones a los derechos humanos; la primera vota-
fue la suspensin del encuentro que habran de sostener cin contra ese gobierno en una dcada en el marco de la
ambos mandatarios. Estas circunstancias dieron pbulo a ONU y una actitud ms firme contra las dictaduras. A di-
toda clase de comentarios y fueron el inicio de lo que se ha ferencia de las actuaciones de Lula que siempre se abs-
venido interpretado como una diferencia de estilo entre tuvo de condenar a Tehern, y que era ms bien partidario
ambos gobernantes. de una dilogo con esos regmenes e incluso opuesto a la
El primer encuentro oficial bilateral entre ambos gober- aplicacin de sanciones. Apuntemos que Lula se reuni con
nantes ser el prximo 10 de mayo. Los resultados de este Ahmadinejad en Tehern y se neg a recibir a lderes de la
encuentro permitirn evaluar ms objetivamente el grado de oposicin.
empata entre ellos. En todo caso, desde el punto de vista sus- Debemos estar claros, sin embargo, que la actuacin in-
tantivo no se prevn cambios. ternacional del nuevo gobierno no se apartar de los objeti-
La visin compartida del mundo multipolar entre Bra- vos centrales de la poltica exterior del Estado brasileo en el
silia y Caracas durante los mandatos de Lula estaban a la sentido de: consolidar su papel como una de las economas
esencia de las coincidencias entra ambos gobernantes. Ese emergentes de mayor importancia en el sistema econmico
enfoque sustent la estrecha vinculacin entre ambos man- internacional; fortalecer su papel de actor clave en la escena
datarios hasta convertirla en una alianza sin precedentes. mundial; asegurar la materializacin del ingreso como miem-
Es muy probable que esta aproximacin se mantenga con bro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU y pro-
la nueva presidenta aunque con estilos y ritmos diferentes. fundizar la integracin suramericana.
144 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 145

En tal sentido la agenda internacional muy probablemente Unidos en la regin ha ido declinando y que ms til es
se inscribir en promover la actuacin de Brasil en los foros trabajar con socios confiables con peso especfico y capaci-
de negociacin econmicos mundiales; continuar con la dad de liderazgo.
defensa del multilateralismo y promover a UNASUR como No menos importante en este escenario es el reciente
parte de su estrategia de consolidar los vnculos con los pases viaje el tercero desde que asumi al poder-, de la presi-
suramericanos. denta Dilma Roussef a China como punta de lanza de una
Como un simple ejercicio de anlisis, tal vez convendra exa- bien orquestada estrategia internacional orientada a consoli-
minar el planteamiento de algunos analistas venezolanos que dar el papel de Brasil como el indiscutido lder regional y glo-
sugieren que una alianza slida entre Estados Unidos y Brasil, bal. Acompaada por un muy importante nmero de empre-
en trminos de acuerdos y compromisos en temas centrales en sarios y la suscripcin de unos veinte acuerdos en materia
materias comerciales, cambio climtico, proliferacin nuclear, econmica, uno slo de ellos por un valor de $12 billones.
finanzas y comercio internacional, podra ser una de las in- Por ltimo, cabe destacar que Dilma no es Lula y no ne-
novaciones geopolticas ms importantes de estos tiempos10. cesita a Chvez para aplacar a los radicales de su partido; tiene
Dicha alianza, sustentada en valores compartidos como la de- su propio peso y agenda, y probablemente el lenguaje corpo-
mocracia, el libre mercado y la estabilidad regional, en la que ral de Chvez frente a una dama Jefe de Estado, le es tan in-
ambos pases necesariamente habrn de hacer concesiones cmodo como lo fue con Michelle Bachelet de Chile.
si bien cndida y con obstculos, podra revolucionar
las relaciones bilaterales con un efecto no slo en Brasil sino
en toda la regin. 6. El protagonismo de Santos en la agenda
En abono a esta hiptesis podemos sealar que no es venezolana
por azar que el presidente Obama haya escogido a Brasil
como el primer pas visitado en su reciente gira por Am- Con la victoria de Juan Manuel Santos pocos auguraban
rica Latina y los elogios que hicieran a la democracia brasi- un cambio de rumbo importante en las relaciones colombo-
lea como un modelo exitoso a seguir. Agreguemos tam- venezolanas. De modo que las tensiones y roces diplomti-
bin que la capacidad de influencia unilateral de Estados cos que caracterizaron las relaciones durante el gobierno de
Uribe pareca que iban a continuar. El perfil socio cultural de
Santos, sus antecedentes polticos y su firme actitud en el com-
10 Moiss Nam: Dilma y Barack: una pareja irresistible. En el diario El pas, bate a la guerrilla de las FARC, lo mostraban como la anttesis
Espaa 14 de Noviembre 2010. del mandatario venezolano.
146 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 147

El propio Santos dijo durante su campaa que l y Chvez sejo Permanente de la OEA; se silenciaron las revelaciones
eran como agua y aceite. Al tiempo que el gobernante ve- contenidas en la memoria del disco duro de la computadora
nezolano lo consideraba una amenaza para Venezuela. En de Ral Reyes; se olvidaron las denuncias sobre supuestos
su discurso de toma de posesin, el ya presidente Santos ofre- vnculos entre las FARC/ETA y elementos del gobierno boli-
ci reconstruir las relaciones con Venezuela, restablecer la variano. El propio Santos lleg a afirmar que tiene la absolu-
confianza y privilegiar la diplomacia y la prudencia; y as ha ta certeza de que la presencia guerrillera en ese pas, si es que
venido actuando. sigue existiendo, no se ha dado bajo la complicidad del Go-
Desde entonces, tres encuentros han sostenido ambos bierno de Hugo Chvez, pues le cree cuando ste se com-
presidentes. Atrs quedaron los insultos hacia el gobernante prometi a combatir la incursin de estos grupos a ese pas
colombiano, las amenazas de una ruptura definitiva de rela- 11.

ciones diplomticas y las intimidaciones sobre el cierre del Por su parte, Chvez dej de hablar de los planes de agre-
comercio binacional. A raz de estas reuniones las empresas sin por la presencia militar estadounidense en territorio
colombianas comenzaron a cobrar las deudas de importado- colombiano y de las amenazas que ello comporta para la
res venezolanos, se aprob un nuevo marco provisional para seguridad. No dijo ni una palabra en contra de los avances
regular el comercio bilateral, se reactivaron diversos acuer- para la aprobacin del TLC entre Colombia y Estados Uni-
dos de cooperacin, se restableci el dilogo sobre temas de dos. Su lenguaje se ha vuelto ms diplomtico lo cual viene
la seguridad en la zona de frontera, se retom la propuesta a confirmar que ambos gobernantes han acordado un mo-
del gasoducto transocenico, se reactiv la agenda anti narc- dus vivendi, un pacto de no agresin para reacomodar las
ticos y se desempolvaron los proyectos de interconexin elc- relaciones. Una luna de miel con su mejor nuevo amigo,
trica y vial. como lo llam el propio Santos.
Frente a este inesperado escenario y dada la impredecibi- Un tema complejo y delicado en la agenda bilateral ha
lidad del gobernante venezolano, son muchas las interrogan- sido el sonado caso de la extradicin del narcotraficante ve-
tes que se plantean pero que pueden resumirse as: Cun nezolano Walid Makled quien ha hecho graves revelaciones
perdurable ser este entendimiento? que vinculan a altos personeros del gobierno venezolano en
En realidad, ambos gobernantes se hicieron concesiones sus turbios negocios.
y dejaron a un lado los temas polmicos de coyuntura. As las
cosas, se engavetaron las denuncias en torno a la supuesta pre-
sencia de las FARC en territorio venezolano que con coorde-
11 El espectador. Lunes 18 de abril de 2011.
nadas, fotos y mapas, Colombia haba presentado ante el Con-
148 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 149

A juicio de observadores polticos venezolanos, el tem- sejo de Seguridad de la ONU. Si bien se trata de una posi-
peramento del presidente Chvez despierta suspicacias y ha- cin rotativa dentro del organismo, le sirvi de escenario para
cen que esta reconciliacin con Colombia sea recibida ms dirigirse desde esa importante tribuna a la comunidad inter-
bien con prudencia y cautela. Como buen estratega militar, nacional en la que puso su acento en el tema de la crisis de
conoce perfectamente los momentos de repliegues tcticos Hait. Obtuvo la presidencia de UNASUR -compartida con
sin apartarse de sus objetivos estratgicos. Venezuela, algo poco usual en este tipo de organismos-, para
En la ltima reunin en Cartagena el 9 de abril de 2011, la ex canciller Mara Emma Mejas; sostuvo un encuentro
Santos impuso la agenda y logr los objetivos propuestos co- bilateral con el Presidente Obama con quien logr ciertos
locando a Chvez sin iniciativa y a la defensiva. En este en- avances con vistas a la aprobacin del TLC por parte del con-
cuentro Santos fue el artfice de una iniciativa de mediacin greso estadounidense; propici una mediacin entre los Pre-
que el propio Santos bautiz como de diplomacia discreta sidentes Porfirio Lobos y Chvez con vistas a impulsar la rein-
con el presidente Porfirio Lobo de Honduras con vistas a sercin de Honduras al seno de la OEA. En fin, una semana
impulsar la readmisin de ese pas en el seno de la OEA. Con histrica para la diplomacia colombiana como lo calific un
esta hbil jugada, despus del fiasco de Lula con su hus- importante medio de ese pas.
ped Zelaya, se eleva sustancialmente el perfil de Colombia Ese protagonismo de Colombia en el escenario regional
en la escena regional. De acuerdo a los desarrollos conocidos se ve fortalecido con el debilitamiento poltico institucional
hasta ahora, todo apunta a que Honduras ser readmitida al en algunos otros pases del arco andino al que se aadira las
seno del rgano hemisfrico en la prxima Asamblea Gene- sombras de un eventual cambio en la lnea de conduccin
ral de la organizacin que tendr lugar en El Salvador. econmica en Per. Todo ello fortalece la figura de Santos y
Por otra parte, con gran habilidad, Santos logr la aquies- lo proyecta como un competidor de peso por el liderazgo su-
cencia del Presidente Obama para la deportacin a Venezuela ramericano. No es por azar que para algunas agencias espe-
del narcotraficante Walid Makled, a pesar de las presiones que cializadas, la Colombia de Santos es hoy el socio ms confia-
sectores republicanos haban hecho para que fuera extradita- ble de los pases andinos 12. Otro dato no menor tiene que
do a Estados Unidos. ver con que Colombia duplic su produccin de petrleo lo
Lo cierto es que las ltimas jugadas de Santos en el plano cual plantea la posibilidad para Estados Unidos de diversifi-
internacional revelan un protagonismo importante en el ta- car parcialmente sus fuentes de suministros.
blero regional que para algunos comienza a perfilarse como
una suerte de liderazgo compartido con Brasil. Veamos algu-
12 Revista semana, lunes 18 de abril de 2011.
nos ejemplos: le correspondi asumir la presidencia del Con-
150 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 151

En oposicin, Venezuela es el pas con la mayor inflacin En tiempos donde los recursos petroleros tienen un va-
del continente, su economa lleva tres aos en recesin, hay lor geopoltico clave, la ubicacin estratgica de Venezuela
desconfianza por parte de las calificadoras de riesgo y reglas como pas que es al mismo tiempo andino, amaznico y cari-
poco transparentes para las inversiones. Adems est prxi- beo, juega un papel de primer orden en el tablero geopolti-
mo a iniciarse una dura campaa electoral en la que por pri- co regional. No es un secreto que entre los planes estratgi-
mera vez en doce aos, Chvez va en desventaja. Su discurso cos de Brasil, el acceso al Caribe les permitira mayor flexibi-
radical luce agotado y, si bien an cuenta con importantes lidad en el trnsito a los mercados del norte.
recursos financieros para su proyecto internacional, su caris- Actores polticos y militares13 que han ocupado altas po-
ma ya no es el mismo. siciones burocrticas en las carteras de Defensa y Relaciones
Exteriores opinan que una alianza poltica, econmica y mili-
tar con el Brasil sera provechosa para Venezuela si se cons-
7. Comentarios finales truye con dedicacin y visin de largo plazo. Agregando que
podra servir para reconstruir las relaciones con los Estados
El reconocimiento del liderazgo natural de Brasil en la Unidos.
regin pasa no slo por la admisin sin complejos ni re- Sin lugar a dudas que a pesar de las afinidades ideolgicas
sentimientos de su podero econmico, poblacional, geo- y amistad entre lula y Chvez, entre ambos existieron discre-
grfico y militar, sino tambin por una actitud sin destem- pancias de fondo las cuales, sin embargo, supieron manejar
planzas hegemnicas y objetivos comunes con los pases su- polticamente a fin de que prevaleciera el ambiente de cor-
ramericanos. dialidad que distingui estas relaciones. Cada uno manej sus
En el caso de Venezuela hay razones particulares para propios intereses, a veces contrapuestos, bajo este paradigma.
seguir con cuidado el desenvolvimiento geopoltico brasi- La visin del mundo multipolar o pluripolar como la
leo. Nuestra reclamacin territorial sobre el territorio define Chvez asigna a Brasil el peso que le corresponde.
Esequibo y el hecho de que Brasil cultiva las relaciones Con esas coordenadas, Chvez pretende asumir en la alianza
con Guyana, en su objetivo estratgico de una eventual sa- con Brasil un papel de liderazgo compartido cuando en reali-
lida terrestre al Atlntico, no han dejado de provocar sus- dad se trata de una sociedad en la que Venezuela siempre ocu-
picacias en observadores polticos y militares venezolanos.
Ms an ahora cuando este tema ha perdido prioridad en
la agenda de poltica exterior del gobierno de Chvez. 13 Fernando Ochoa Antich, ex Ministro de la Defensa, ex Ministro de Rela-

ciones Exteriores. Manuscrito no publicado abril 2011.


152 Edmundo Gonzlez Urrutia Las relaciones de Brasil con Venezuela... 153

par un segundo plano. Slo a la vuelta de unos aos, podr CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS
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opinio Matias Spektor

Introduccin

Animados por el progreso del programa de integracin


regional iniciado entre Brasil y Argentina durante el gobier-
no de Jos Sarney, los gobiernos de Fernando Collor de Me-
llo e Itamar Franco avanzaron en direccin a dosis inditas de
aproximacin poltica, diplomtica y comercial con los pases
del entorno geogrfico ms inmediato. Poco tiempo despus,
al comienzo del gobierno de Fernando Henrique Cardoso,
empezaron a circular documentos oficiales en la Explanada
de los Ministerios en los cuales se defenda una transforma-
cin profunda de la actitud brasilea en relacin a los veci-
nos: Amrica del Sur (por oposicin a Amrica Latina)
debera ocupar un lugar de precedencia en el horizonte estra-
162 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 163

tgico de Brasil. La opcin fue formalizada en el ao 2000 dar vigor poltico a la asociacin. En Montevideo, la sede del
durante el primer encuentro de jefes de Estado sudamerica- Mercosur pas a producir un nmero vasto y creciente de
nos en Brasilia. El plan, que pretenda una expansin progre- recomendaciones y normas con el potencial de constituir de-
siva y sin fecha-lmite de un proceso de liberalizacin comer- recho internacional.
cial e integracin a travs de grandes obras de infra-estructu- La transformacin convivi con la acumulacin de crisis
ra, orientara un abanico de nuevas iniciativas regionales. En regionales. Obsrvese, por ejemplo, la eclosin de una guerra
los primeros aos del nuevo milenio, el objetivo y profundi- entre Ecuador y Per en 1995; diversas amenazas al orden
dad del involucramiento brasileo en su vecindad alcanzaron constitucional en Paraguay y Ecuador; profundas dificulta-
niveles antes desconocidos. des comerciales y polticas en el corazn del Mercosur a par-
El giro regionalista de la poltica externa brasilea se ace- tir de 1998; la implosin del orden poltico argentino en di-
ler ms an a partir de 2002, cuando la eleccin de Luiz ciembre de 2001 y la subsiguiente suspensin de pagos de la
Incio Lula da Silva coincidi con un viraje a la izquierda en que sera la mayor deuda soberana de la historia; la tentativa
el pndulo ideolgico regional. Lula avanz y profundiz la fracasada de golpe contra Hugo Chvez en Venezuela en abril
agenda regional de su antecesor, elevando an ms el status de 2002 y una creciente polarizacin ideolgica; la llegada de
de Amrica del Sur en las prioridades de poltica externa. lvaro Uribe a la presidencia de Colombia en agosto de 2002,
Nombr un acadmico prximo para representarlo como ase- y la adaptacin de la llamada guerra contra el terror al con-
sor especial en sus relaciones con la vecindad; instruy a su flicto con las FARC con apoyo norteamericano; la eleccin,
canciller a reformar la estructura burocrtica de la cancillera en agosto de 2002, y cada, a mediados de 2003, de Gonzalo
para reflejar la renovada atencin a la regin; aceler un pro- Goni Snchez de Lozada frente a una profunda crisis eco-
grama intenso de visitas a los vecinos; se involucr personal- nmica agravada por una ola de protestas encabezada por Evo
mente en procesos electorales sudamericanos; y patrocin un Morales; la estatizacin de parte de la industria extractiva bo-
torrente de nuevas iniciativas regionales. Durante la dcada liviana; la demanda paraguaya por revisin de los trminos
del 2000, Brasil promovi la creacin de una Unin Sud- del Acuerdo de Itaip; y la apertura de procesos de auditora
americana de Naciones, un Consejo Sudamericano de De- en las cuentas del BNDES en Ecuador. En todas esas instan-
fensa, un banco de incentivo regional y encuentros estructu- cias, uno de los fenmenos ms curiosos tal vez sea la deci-
rados entre los pases sudamericanos y pases rabes. El Mer- sin de Brasilia de participar ms, y no menos, en la vida po-
cosur incorpor nuevos miembros, un foro (incipiente) de ltica regional.
debate parlamentario, un tribunal para resolver controversias Desde una perspectiva histrica, las medidas adoptadas
y un secretario general encargado de representar el grupo y durante los gobiernos Fernando Henrique y Lula son tan in-
164 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 165

novadoras como ambiciosas. (Para percibir su dramatismo rrollar una nueva identidad regional comn. Los niveles de
basta recordar que, hasta 1981, ningn jefe de Estado brasile- integracin social y cultural con el entorno geogrfico conti-
o jams haba visitado Colombia o Per). El desarrollo de nan mnimos o muy bajos, y el grueso de la sociedad brasi-
un programa de activismo regional brasileo en el corazn lea ignora tanto la poltica como la cultura de las sociedades
de Amrica del Sur representa un gran si no el mayor giro que la circundan.
en las relaciones internacionales de la regin desde el fin del Este artculo ayuda a explicar la trayectoria de la postura
ciclo militar hace casi treinta aos. Hoy, la magnitud de la brasilea para Amrica del Sur durante las dos ltimas dca-
transformacin es tan grande que sera difcil deshacerla, aun- das. Para eso, considera tres tipos de factores causales: incen-
que no sea, necesariamente, irreversible. tivos materiales, ideas y poltica interna. En vista de la enor-
Sin embargo, este viraje necesita ser calificado. Como sa- me complejidad del fenmeno en cuestin, el artculo enfoca
ben los vecinos de Brasil, el compromiso de Brasilia con la su preocupacin en la respuesta a las siguientes preguntas
regin tiende a ser selectivo y sigue slo un estricto clculo bsicas: Por qu los ltimos veinte aos observaron un pro-
de inters nacional en vez de seguir la lgica de los intereses gresivo involucramiento brasileo en la regin? Cules son
regionales cuando stos se chocan contra los primeros. En la los orgenes de la nocin de Amrica del Sur? Por qu el
lectura de la mayora de sus vecinos, Brasil juega duro y, a activismo brasileo tom su forma actual?
pesar de responder por ms de la mitad de la riqueza, pobla-
cin y territorio de la regin, no tiene un programa amplio o
sistemtico para obtener la aceptacin de su ascensin. En Incentivos materiales
general, pese a la indita decisin brasilea desde la dcada de
1990 de aumentar el nmero de instituciones regionales y Cuatro factores materiales principales ayudan a explicar
an mismo de institucionalizar en alguna medida el dilogo el giro brasileo en direccin a la regin: la prioridad del con-
en cuestiones econmicas y de seguridad, Brasil vacila en pa- trol de la inflacin; la regionalizacin de la economa brasile-
trocinar instituciones y normas regionales profundas que li- a y la interdependencia que resulta de ella; la lgica de las
miten su autonoma en relacin a los vecinos. Su modelo de negociaciones comerciales en el mbito del ALCA; y el pro-
regionalismo no es el de Alemania (con cesin de soberana a gresivo alejamiento norteamericano de la regin.
cambio de la anuencia de los vecinos) ni el de la China (con Un primer factor por detrs del viraje brasileo ha sido la
capas crecientes de institucionalizacin que pretenden la se- prioridad que sucesivos gobiernos le han dado al plan Real
guridad de los pases de la vecindad). Como regla, los vecinos desde 1994. Diseado para estabilizar la moneda, el origen
tampoco perciben en la actitud de Brasil la tentativa de desa- del plan contaba con un ambicioso programa de liberaliza-
166 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 167

cin comercial vinculado institucionalmente en el mbito del ra, teniendo en cuenta su necesidad de acceso al mercado bra-
Mercosur, permitiendo a Brasilia lock in la reforma y evitar sileo; que los gobiernos de los otros tres socios del Merco-
que presiones proteccionistas secuestrasen la agenda. Gracias sur no tenan estructura o capacidad para dividirse el fardo de
al xito inicial del Mercosur, cuando las crisis ms fuertes la integracin; y que Brasil an es muy dbil para darse el lujo
amenazaron su sobrevivencia, como fue el caso en 1998/9, la de conceder parcelas de su soberana cuando est justamente
iniciativa regional ya haba calado suficientemente hondo en intentando asegurarla.
la concepcin estratgica brasilea para mantenerse inclu- El segundo factor material relevante es la ascensin eco-
me, al menos desde el punto de vista formal. La reaccin bra- nmica brasilea con fuerte carcter regional, especialmente
silea a las profundas desavenencias con Buenos Aires en aquel desde el ao 2000. Durante el perodo se asisti a la transfor-
perodo no fue la retraccin y una vuelta al status quo ante, macin de Brasil en uno de los principales clientes, provee-
sino, al contrario, la expansin del objetivo integracionista para dores, inversores y acreedores de los pases de Amrica del
abarcar a toda Amrica del Sur. Sur. El relativo crecimiento econmico de Brasil vis-a-vis sus
La reaccin brasilea a aquellos hechos fue, precisamen- vecinos cre fuertes incentivos estructurales para que Brasi-
te, una de las causas que llevaron al pas a ampliar el objetivo lia diseara polticas ms asertivas de cooperacin regional.
regional para abarcar a toda Amrica del Sur. El patrocinio Esto implic la necesidad de ofrecer crdito a empresas brasi-
brasileo de un encuentro de jefes de Estado sudamericanos leas que buscaban oportunidades de negocio en la regin y,
y la posterior fundacin de UNASUL no eran los nicos re- en consecuencia, el establecimiento de prcticas y reglas de
sultados posibles en aquella coyuntura. Cules eran las al- juego que facilitaran la expansin de los intereses brasileos
ternativas? Una sera dejar hundir la iniciativa del Mercosur. en la misma. Tambin signific dar dosis crecientes de aten-
Otra, conceder parcelas crecientes de autonoma y autoridad cin a pases con capacidad estatal dbil que albergan decenas
a las instituciones intergubernamentales creadas en el mbito o centenas de millares de ciudadanos y agentes econmicos
del Mercosur, introduciendo algn tipo de supranacionali- brasileos, como es el caso de Paraguay y Bolivia. Cuanto
dad pleito histrico de los socios brasileos en la iniciati- mayor la ascensin relativa de Brasil, mayores los costos de
va. Sin embargo, esa alternativa nunca lleg a ser seriamente mantener una poltica de distanciamiento relativo e indife-
debatida en Brasilia debido a la percepcin comn de que ese rencia benigna en relacin a los vecinos. La ascensin tam-
compromiso tornara a Brasil rehn de una Argentina poco bin aument los incentivos para algn tipo de compromiso
confiable y altamente inestable. Esa creencia era acompaada regional, teniendo en cuenta los crecientes recelos de los pa-
y fortalecida por otras: la lectura en Brasilia de que Paraguay ses de la vecindad de verse subyugados no apenas a la fuerza
y Uruguay seguiran a Brasil a remolque de cualquier mane- del capitalismo brasileo, sino a la orientacin poltica de ese
168 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 169

capitalismo, que es ntimo con el BNDES, los grupos de pre- con Estados Unidos desde una posicin de fuerza relativa.
sin en el Congreso Nacional, el Ministerio de Industria y En ese proceso, Brasil se posicion como principal polo de
Desarrollo, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de negociacin con Washington. Para eso, cont con la aproba-
Relaciones Exteriores. cin de los vecinos, que otorgaron a Brasilia autoridad y legi-
Fortaleciendo an ms la creciente asimetra estructural timidad para operar la agenda. En ese sentido especfico, el
en la regin se encuentra el progresivo e histrico declive proceso de trueque en torno del ALCA termin por fortale-
material, desde la dcada de 1970, del nico pas otrora capaz cer la posicin relativa de Brasil en la regin e imprimir an
de equipararse a Brasil en la vecindad: Argentina. Ms prs- ms fuerza a la poltica regional del pas.
pero que Brasil durante la primera mitad del siglo veinte, aquel En Brasil, buena parte de los anlisis sobre el ALCA se
pas se transform en el nico de Amrica del Sur en testi- enfocan en las diferencias entre los gobiernos Fernando
moniar un proceso de progresiva desindustrializacin desde Henrique y Lula en relacin al tema. Sin duda hubo dife-
el final de la Guerra Fra. No es trivial, claro, el hecho de que rencias importantes en ese punto. En tanto el primero es-
Argentina tambin haya perdido estatura desde la dcada de taba dispuesto a sentarse a la mesa, el segundo, en la opo-
1980, despus de ir a la guerra contra una potencia de la OTAN sicin, denunciaba el proyecto como ambicin imperialis-
y haber asistido a una transicin a la democracia marcada por ta. En el caso de Fernando Henrique la prioridad absoluta
la implosin de su lite militar. era no atribuir una dimensin poltica a los desacuerdos
El tercer factor material que importa en la explicacin del de naturaleza comercial que eran inevitables y que con-
vuelco regional de la poltica externa brasilea en el perodo tinuarn existiendo en la relacin bilateral. Esas divergen-
analizado es la lgica de la negociacin de un rea de libre cias eran naturales.1 Con Lula, las diferencias eran explo-
comercio de las Amricas. La agenda del ALCA no fue inicia- tadas polticamente, aumentando la tensin y el conflicto
tiva brasilea y s norteamericana. Desde el comienzo, la y rechazando de antemano cualquier sospecha de adhesio-
reaccin brasilea fue fra y cautelosa en funcin del te- nismo. Pero las diferencias han sido sistemticamente su-
mor de sectores influyentes de la sociedad brasilea que perestimadas. En el poder, tanto uno como el otro trabajaron
encontraban eco en todo el espectro ideolgico nacional. para atrasar, complicar y finalmente trabar la agenda de negocia-
Pero la presencia del ALCA sobre la mesa de negociacio- cin con Estados Unidos. En el proceso, Brasil busc articular la
nes puso la cuestin de la integracin regional en el centro regin como escudo protector contra la ofensiva negociadora
de las preocupaciones brasileas. Rpidamente, se desa-
rroll en Brasilia la idea de que el avance integracionista
1 Lampreia a Exteriores, 1001 62100, 26 set 1997.
en la vecindad sera precondicin necesaria para negociar
170 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 171

norteamericana. An frente a la posibilidad real de defecciones Ideas


entre sus principales socios comerciales, Brasil rindi home-
naje y dio un fuerte impulso a la retrica de la integracin Dadas las condiciones estructurales arriba mencionadas,
regional sudamericana como contrapeso a los designios nor- en qu medida y de qu manera las ideas y creencias de los
teamericanos. Contribuy para esto el hecho de que el ALCA crculos de pensamiento estratgico en Brasilia ayudaron a
hubiera muerto como tema, ya en la corrida presidencial del moldear el compromiso regional del pas? Al analizar la evo-
2000, tambin en Estados Unidos. lucin del regionalismo brasileo sobresalen tres conjuntos
El cuarto y ltimo factor material importante para expli- de ideas: la nocin de Amrica del Sur como la regin natu-
car la expansin de las ambiciones regionales de Brasil en la ral de Brasil; los fundamentos regionales del poder brasileo
dcada del 2000 es el papel de Estados Unidos en la regin. en las relaciones internacionales; y el principio de la no indi-
Cabe recordar que, al comienzo del gobierno de George W. ferencia. Cada una de esas tres ideas tiene valor explicativo
Bush, Amrica Latina, en particular Mxico, recibi una aten- en s porque ellas no pueden ser fcilmente reducidas a las
cin poco usual. El presidente norteamericano se encontr condiciones materiales explicitadas arriba ni estn implcitas
con seis jefes de Estado de la regin en los primeros ocho en aquellos movimientos estructurales. Adems, ellas impor-
meses de gobierno. Ese panorama era excepcional. Desde fi- tan porque no se trataban de la nica opcin conceptual dis-
nales de la dcada de 1980, cuando Amrica Latina figurara ponible en el mercado de ideas. Al contrario, todas ellas fue-
en el tope de las prioridades de poltica externa norteameri- ron y continan siendo ampliamente impugnadas en el
cana bajo las batutas de Ronald Reagan y George H. W. Bush, debate pblico nacional. El hecho de que el liderazgo poltico
la atencin a la regin menguaba. El retorno a ese patrn de haya elegido abrazarlas en detrimento de otras hace, en ese
indiferencia regional fue el resultado de los ataques terroris- sentido, toda la diferencia para la trayectoria reproducida aqu.2
tas del 11 de septiembre. Frente al abandono por parte de la
nica potencia regional capaz de proyectar poder e influencia
Amrica del Sur
en toda Amrica Latina, la regin se transform en un campo
en el cual Brasil pudo lanzar iniciativas con gran alcance. Desde principios de los aos 1990, comenzaron a circu-
Como decisores en Brasilia y Washington no se cansaban de lar dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores argumen-
repetir en la poca, la llamada guerra contra el terror abri
un enorme espacio regional para Brasil. La omisin norte-
2 Matias Spektor, Brazil: the Underlying Ideas of Regional Policies, in
americana en la regin facilit los designios de Brasilia.
Daniel Flemes, ed., Regional Leadership in the Global System (Ashgate, 2010).
172 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 173

tos que cuestionaban la utilidad de definir la regin en que Mxico y Brasil a comienzos del ao 1998 y que, en el caso
Brasil se inserta como Amrica Latina. Cada vez ms, la t- del ltimo, amenaz la sobrevivencia del plano de estabiliza-
nica dominante ha sido la de incomodidad con esa etiqueta. cin domstica de 1994 el Real. Adems de la preocupa-
Parte del problema era la interpretacin brasilea sobre el papel cin econmica obvia, la crisis financiera del ao 1998 tena
(deletreo) de Mxico sobre los intereses regionales de Bra- caractersticas estratgicas para Brasilia. El Plan Real finaliz
sil: por un lado, aquel pas eligi aproximarse a Estados Uni- una dcada de decadencia econmica e hiperinflacin. No
dos ms de lo que Brasilia consideraba aceptable; por otro, en slo asegur la victoria de un nuevo modelo de poltica eco-
medio del esfuerzo brasileo por asegurar algn grado de es- nmica y atrajo un flujo indito de inversiones externas, sino
tabilidad financiera interna, Mxico representaba una fuente tambin fue instrumentalizado como una credencial para se-
regular de inestabilidad que fcilmente poda esparcirse hacia alar al mundo que el pas ahora perteneca al mainstream de
el sur. la sociedad internacional. Se fue el tiempo en que Brasil no
En la visin brasilea, Mxico eligi adaptarse al fin de la honraba sus compromisos internacionales o mantena una
Guerra Fra mediante el abandono de un proyecto nacional postura esencialmente reactiva frente a la expansin de las
propio, renunciando a cualquier expectativa autonomista ambiciones normativas de Occidente. Para muchos deciso-
frente a la expansin de la interdependencia compleja, tpica res en Brasilia, la estabilidad financiera, conseguida ardua-
de la era de la globalizacin. Las opciones mexicanas reforza- mente despus de sucesivos fracasos, era, en s, uno de los
ban un miedo recurrente de la interpretacin brasilea sobre principales recursos de poder para hacer frente a la globaliza-
la naturaleza del sistema internacional: la fuerza de la globali- cin. Esta diferencia entre las interpretaciones de ambos pa-
zacin podra, s, barrer el acervo diplomtico autonomista ses es crucial. A diferencia del caso mexicano, la estabilidad
incluso de un pas que, durante buena parte del siglo XX, era deseada menos como seal de entrada acrtica en la globa-
estructurara su presencia en el mundo y ganara proyeccin lizacin, que como escudo para negociar algn grado de con-
mediante algn distanciamiento de la potencia hegemnica. trol sobre el proceso de liberalizacin econmica.
A los ojos de sucesivos liderazgos en Brasilia, an una ideolo- Cuando la crisis estall, Brasil negoci un plan de rescate
ga enraizada de desarrollo e industrializacin nacional po- masivo con Wall Street, el Tesoro de Estados Unidos y el Fon-
dra rendirse frente a la avalancha de la sociedad internacio- do Monetario Internacional (FMI). La ayuda directa del Pre-
nal liberal. sidente Bill Clinton permiti evitar el colapso financiero y
El otro problema con Mxico tena que ver con su inesta- una espiral inflacionaria remanente de la experiencia previa
bilidad financiera en aquel perodo. Esa percepcin surgi en de Brasil. Fue en ese contexto de negociacin en Washington
Brasilia durante la crisis financiera asitica que se abati sobre y Nueva York que diplomticos y ministros responsables por
174 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 175

el avance de las conversaciones comenzaron a identificar la te que Brasil adoptara una poltica de paridad con el dlar
vinculacin brasilea con Mxico a travs del concepto de (currency board). El entonces ministro argentino de hacien-
Amrica Latina como un fardo. da, Domingo Cavallo, hizo una declaracin, en ese senti-
Lderes brasileos percibieron que, al negociar los trmi- do, delante de una platea de empresarios y financistas en el
nos del paquete de rescate, ellos pasaban la mayor parte del retiro de Davos sin negociarla previamente con sus cole-
tiempo intentando tranquilizar a los acreedores de que su gas de la Explanada de los Ministerios. Desde el punto de
pas era un deudor confiable (diferente de Mxico). Perte- vista de Brasilia, esto constitua una traicin no slo por-
necer a Amrica Latina volva esa argumentacin ms que revelaba la fragilidad fundamental que asolaba al Mer-
difcil porque la memoria de los acreedores todava estaba cosur, pero tambin porque era el tipo de argumento que
maculada por el desastre financiero latinoamericano de la reforzaba polticamente aquellas voces dentro de institu-
dcada anterior. Como rtulo, Amrica Latina dificulta- ciones financieras internacionales que, en la poca, inten-
ba las negociaciones con banqueros, oficiales del tesoro y taban establecer condiciones rigurosas en cualquier paquete
lderes polticos norteamericanos. Fue en esos trminos que de ayuda para Brasil. Con Cavallo transformndose rpi-
tom fuerza el argumento segn el cual convena a Brasil dis- damente en persona non-grata en crculos brasileos, toma-
tanciarse, en la medida de lo posible, de Amrica Latina. La ba impulso la idea de que la poltica regional del pas pre-
construccin regional alternativa que podra ocupar su lugar cisaba ser sacudida.
sera Amrica del Sur. Aunque fuese inicialmente una ope- En ese escenario, an dos eventos ms, en la relacin bra-
racin de marketing orientada a crear confianza en las difci- sileo-argentina, ayudaran a enraizar nuevas apreciaciones
les negociaciones por prstamos en medio de la crisis, esa en Brasilia sobre la utilidad y orientacin del regionalismo.
transformacin terminara teniendo un significado estratgi- Durante el mismo ao 1998, Argentina negoci, sigilosamente
co definitivo para las interpretaciones brasileas del sistema y sin consulta a Brasil, el status de aliado extra-regional de la
internacional. Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). Ade-
An en el curso de la crisis financiera de 1998, otro even- ms de eso, cuando Brasil hizo fluctuar su moneda en res-
to, ahora involucrando a Argentina, ayud a reforzar la idea puesta a la crisis financiera, Argentina impidi la entrada de
de que Amrica del Sur sera la mejor plataforma regional productos brasileos, fragilizando an ms el fino tejido nor-
de Brasil. Cuando los temores sobre el futuro del Real alcan- mativo del Mercosur. A medida que la crisis financiera lanza-
zaron el punto ms alto, las autoridades monetarias en Bue- ba a la propia Argentina a una recesin econmica intensa y
nos Aires retiraron apoyo a las opciones de Brasilia y, yendo una indita ebullicin poltica, el relacionamiento bilateral que
en la direccin contraria, comenzaron a sugerir pblicamen- estuviera en el corazn de la estrategia regionalista de Brasil
176 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 177

desde la dcada de 1980 se volva progresivamente tenso y de cano recibi una invitacin formal despus del intercam-
difcil gestin. El tono amargo de los medios brasileos refle- bio de mensajes diplomticos mordaces con Brasil).
jaba fielmente el sentimiento dominante de los actores-clave Rubens Barbosa, desde Washington, sealaba la utilidad
del lado brasileo. de la iniciativa:
La evidencia existente indica que, ya en 1999, circula-
Amrica del Sur no aparece en los radares de los for-
ban documentos en el Palacio del Planalto y en el Ministe-
muladores de poltica externa norteamericana, a menos
rio de Relaciones Exteriores que sealaban la utilidad es- que exista una crisis o una amenaza de crisis. Por eso, he
tratgica de expandir el Mercosur con el propsito expl- insistido mucho en mis presentaciones pblicas en el con-
cito de diluir el poder relativo de Argentina dentro del blo- cepto de Amrica del Sur... Est madura la idea de que
que. En vez de abandonar el proyecto regional, sera ms Brasil asuma, de hecho, en Amrica del Sur, un papel de
factible y mejor, expandirlo para incluir nuevos pases en liderazgo, lo que ya viene haciendo informalmente. La
un acuerdo cooperativo regional ms amplio. Esto es ir- credibilidad, el respeto y los resultados alcanzados por el
nico: la reaccin brasilea a la percepcin de debilidad re- pas en los ltimos cinco aos, acreditan al Presidente de
gional no llev a una retraccin, y s a una expansin de las Brasil a proponer algo concreto (no retrico) para conso-
ambiciones regionalistas. El objetivo era menos limitar el lidar nuestro rol en el subcontinente... EE.UU. y el resto
poder argentino que aumentar el espacio de maniobra bra- de los pases de la regin esperan de nosotros una actitud
sileo. Esta nueva formacin no sustituira el Mercosur, de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional,
sino que lo hara menos prominente en las mesas de nego- con toda la carga y la responsabilidad que eso representa).
Van a haber celos? Van a haber. Va a haber desconfianza?
ciacin. Esta eleccin no es trivial y revela una actitud pro-
Siempre hubo. Tenemos que hacer poltica de nuestra
activa e interesada en aproximarse al espacio regional: frente
geografa. Amrica del Sur es nuestro patio y donde su-
a la fragilidad y debilidad regional, el pas prefiri no re-
ceder (ya est sucediendo) la expansin capitalista de las
traer sus intereses, sino ampliarlos. Por detrs de esa lgi- empresas brasileas. Debemos ocupar ese espacio antes
ca resida la comprensin segn la cual una entidad sud- que otros (EE.UU., Mxico, en el contexto del ALCA, y
americana ms o menos dbil funcionara como salida le- algunos pases europeos y asiticos) lo hagan.3
gtima para la parlisis en que se encontraba el Mercosur
en vsperas del cambio de siglo. As, en setiembre del ao Conclua:
2000, Brasil invit a los jefes de Estado sudamericanos para
el que era el primer encuentro de esa naturaleza en la his- 3 Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21 ene 2000,
toria de la regin (el ministro de relaciones exteriores mexi- Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
178 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 179

Siguen algunas sugestiones, si se decidiera hacer algo Una propuesta de ese tipo implicar un cambio de ac-
en esa direccin (que Brasil asuma de hecho el liderazgo titud en relacin al protagonismo de Brasil en la crisis in-
de la regin): (1) Mxico no forma parte de Amrica ternas de los pases de la regin, como las que ocurren en
del Sur y, por lo tanto, no puede ser parte de cualquier Colombia y en Ecuador y un involucramiento ms direc-
iniciativa de Brasil en relacin al subcontinente (tene- to en lo que ocurre en otros, como Venezuela y las accio-
mos que asumir la carga de esa decisin); (2) una even- nes con vistas a la reintegracin de Cuba.6
tual reunin de Presidentes de Amrica del Sur no pue-
de ser un ejercicio de retrica y de photo opportuni-
Parte del argumento de Barbosa tena que ver con la iden-
ty... Propuestas concretas que Brasil podra liderar: (a) tidad nacional. En su correspondencia se quejaba de la per-
crear un programa sudamericano del tipo Avana Brasil cepcin norteamericana que estara contaminada por lo poco
para fortalecer la integracin fsica de la regin y atraer que saben de los latinos: pas pobre, rural, de lengua hisp-
inversiones a todos los pases. El Banco Mundial, el BID nica, exportador de mano-de-obra barata... Me parece claro
y el Eximbank podran asociarse, (b) crear un Banco que tales distorsiones de imagen, provocadas por la asocia-
Sudamericano de Desarrollo... Esa idea slo tendra cin automtica de Brasil a la Amrica Hispnica, han ocasio-
condiciones de salir del papel si Brasil se responsabili- nado limitaciones al avance del relacionamiento bilateral...
zara por una parte sustancial de la capitalizacin del [Debemos] tornar visibles a Brasil y sus ciudadanos y, so-
nuevo banco, (c) proponer que las monedas naciona- bre todo, discernibles a los ojos de EE.UU... Interesa, as, a
les... sustituyan el dlar como moneda de cambio para Brasil, para fines de actuacin en EE.UU., procurar estimu-
las operaciones de comercio exterior.4 lar la diferenciacin de Amrica del Sur.7
Barbosa iba ms all. Propuso la creacin de una autori- Lo que merece atencin especial en este caso es el hecho
dad internacional para regular la hidrova Paran-Paraguay de que la lgica por detrs de las opciones brasileas no es
segn los moldes de las que existen para los ros Danubio y aquella segn la cual una entidad sudamericana era til y ne-
Rin. Sugiri un programa de ayuda a la industrializacin de cesaria para resolver problemas de accin colectiva, promo-
Paraguay con apoyo del BNDES y del empresariado nacio- ver la coordinacin regional o administrar problemas comu-
nal. Sugiri un programa de apoyo a Ecuador, para ayudarlo nes tpicos de la interdependencia compleja entre fronteras
a superar la crisis casi terminal en que se encuentra.5 La con- porosas en la regin. Al contrario, la lgica que animaba a
clusin era clara: Brasilia era la de utilizar un nuevo orden regional como he-

4 Idem. 6 Idem.
5 Idem. 7 Barbosa a MRE, 316, 10 feb 2000, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
180 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 181

rramienta para rescatar el espacio de maniobra frente a la cri- vasto territorio. El argumento de que Brasil es un candidato a
sis financiera y de un Mercosur moribundo y decadente. As, tener un estatus especial porque representa su regin, o est
el origen de la idea Amrica del Sur tuvo que ver menos dispuesto y es capaz de coordinar el orden en aquella parte
con nuevas ideas sobre gobernanza colectiva o sobre una su- del mundo, nunca lleg a ser articulado plenamente por Bra-
puesta identidad regional comn que con un clculo instru- silia: apareci tradicionalmente en las entrelneas, de forma
mental basado en consideraciones de poder y autonoma. implcita y muchas veces tortuosa. Lo excepcional que podra
De esa manera, el impacto estratgico de la crisis finan- resultar del hecho de ser el pas mayor, ms rico y el ms
ciera de 1998 fue el de llevar a Brasil a reevaluar los contor- populoso de su regin inmediata no llegaba a la lista de atri-
nos de su regin. Tom impulso la idea de que las fronteras butos. La curiosa premisa no hablada, resultante, sugera que
imaginarias del espacio regional necesitaran ser adaptadas si un pas puede ser relativamente poderoso e influyente sin te-
Brasil fuese exitoso en un ambiente internacional creciente- ner que ser, necesariamente, una potencia regional en la
mente desafiante. regin en que se inserta.
Generaciones sucesivas de estadistas extranjeros que li-
diaron con Brasil encontraron alguna dificultad para digerir
Las fuentes del poder nacional
ese razonamiento: Elihu Root con el Barn de Rio Branco a
Uno de los aspectos ms peculiares de las ideas tradicio- comienzo del siglo XX, Nixon/Kissinger con los gobiernos
nales sobre el poder nacional, durante el siglo veinte, es la Mdici y Geisel, y George W. Bush con los gobiernos Cardo-
relativa escasez de referencias a la regin como un importan- so/Lula al comienzo de la dcada del 2000. En todas esas ins-
te componente de ese poder. Un ejemplo son las demandas tancias, el principio bsico de Washington era el de que Brasil
brasileas por un estatus especial en la sociedad internacional podra conducir un juego regional capaz de reducir la necesi-
sea en las Conferencias de la Haya, en la Liga de las Nacio- dad de compromiso norteamericano en la regin. En esos
nes, en la Conferencia de San Francisco, en Bretton Woods o casos los norteamericanos se sorprendieron al descubrir que
en el debate ms contemporneo sobre la reforma de la go- la parte brasilea no responda bien a los modelos tradiciona-
bernanza global. Tradicionalmente, Brasil demandaba esta- les de delegacin de poder y autoridad, considerndolos ex-
tus diferenciado en esas instancias fundamentando sus argu- cesivamente costosos y fuera de ritmo con los intereses re-
mentos en atributos tales como: el acervo acumulado de su gionales de Brasil. El mensaje recurrente de Brasil es el de
tradicin diplomtica, su papel constructivo en la resolucin que el pas puede y debe contribuir en la construccin del
de conflictos, su adhesin a instituciones multilaterales y su orden global... consciente de su peso demogrfico, territorial,
182 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 183

econmico y cultural, y de ser una gran democracia en pro- regin sudamericana en las relaciones internacionales. As,
ceso de transformacin social.8 Cualquier concesin norte- un revs en las credenciales democrticas de cualquier pas
americana, esclareca el gobierno brasileo, deba basarse en regional pas a tener repercusiones estratgicas internacio-
las cualidades inherentes de la sociedad brasilea, no en no- nales para Brasil. Por otro lado, en la concepcin brasilea, la
ciones vagas sobre un supuesto papel brasileo asertivo en la inestabilidad regional es percibida como causa de potencial
regin. preocupacin norteamericana, fenmeno que Brasil se ha
Esa creencia est profundamente arraigada en Brasil y empeado en evitar. La situacin es particularmente delicada
todava constituye la tnica dominante en las concepcio- para Brasil porque sus vecinos se dividen entre aquellos que
nes brasileas en relacin al mundo. Sin embargo, el lugar anhelan una aproximacin mayor con Estados Unidos y pue-
de la regin est tomando prominencia por medio de tres den constituir la puerta de entrada para intereses norteameri-
ideas principales. La primera sustenta que la regin im- canos en Amrica del Sur (Colombia y Chile); y aquellos que,
porta porque es una de las principales fuentes de inestabi- al impugnar la hegemona norteamericana, despiertan la pre-
lidad en el ambiente externo. De hecho, desde mediados ocupacin de Washington y, por fuerza de su oposicin, ter-
de la dcada de 1990 la regin asisti a crisis en varios Es- minan poniendo a la regin en su mapa de prioridades (Boli-
tados relativamente frgiles, como Bolivia, Paraguay y via y Venezuela).
Ecuador, y an en otros fuertes como Venezuela. Lo que Desde ese punto de vista, la regin constituira un taln
sucede all ha afectado directamente a los intereses brasi- de Aquiles para Brasil, cuya poltica regional anhelara menos
leos sea en relacin a la inversin privada, al crdito la acumulacin de poder que la reduccin de riesgos y la pro-
pblico o a las comunidades de ciudadanos brasileos vi- teccin contra los efectos deletreos de la inestabilidad den-
viendo en esos pases. tro de los pases vecinos. Esa preocupacin ayuda a explicar
Fue en los ltimos quince aos que tom fuerza la no- por qu Brasil parece estar abandonando su enraizada reluc-
cin del regionalismo como respuesta a los problemas inhe- tancia a institucionalizar las relaciones de seguridad en la re-
rentes de la regin. Eso vino de la mano de muy importantes gin para producir una nueva arquitectura que evite respues-
desarrollos conceptuales paralelos. Por un lado, la diplomacia tas ad hoc de la comunidad regional o respuestas ms o menos
brasilea contempornea pas a considerar la democracia pro- intervencionistas por parte de Estados Unidos.
cedimental como un requisito para la insercin exitosa de la La segunda idea relevante aqu predica que la regin pue-
de funcionar como un escudo contra algunos de los aspectos
ms negativos del sistema capitalista global. El argumento es
8 Celso Amorim, 1ero. ene 2003. ms sofisticado cuando se refiere al comercio: desde esa pers-
184 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 185

pectiva, los objetivos de largo plazo son el control de la globa- plena sin la unin (con Amrica del Sur).9 Pero la lgica
lizacin y la proteccin de choques externos de la economa subyacente entrev en la regin una plataforma de lanzamiento
nacional. Esta idea no es nueva y, por lo menos en parte, sus o trampoln, y ve a Brasil como un imn que ejerce algn
orgenes se remontan a la dcada de 1960. Pero lo importante grado de atraccin natural en el ambiente regional debido al
aqu es notar que la interpretacin brasilea del regionalismo peso de su economa.
contina enfatizando menos los objetivos comunes con la ve- Es fundamental percibir que este tipo de razonamiento
cindad que la proteccin de la capacidad nacional de hacer no es obvio en crculos brasileos. Al contrario, durante ge-
frente a los desafos de la globalizacin. As, en el caso brasi- neraciones, los principales estrategas crean que el mecanis-
leo, los cambios en la composicin de la sociedad interna- mo de poder dominante en Amrica del Sur era el equilibrio
cional tpicos de los aos 1990 y 2000 y la expansin del de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba que
regionalismo como forma legtima y deseable de administrar los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegemnica.
el orden internacional no se tradujeron en el abandono de La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no aleja) a los
posturas autonomistas, sino en la adecuacin de las mismas vecinos es relativamente nueva y revela una interpretacin
con el objetivo de mantener algn espacio de maniobra na- sobre el funcionamiento del poder en las relaciones regiona-
cional en el mundo. les que valora una dinmica que la literatura especializada
La tercera idea recurrente camina en direccin dife- denomina bandwagoning: la nocin de que, frente al poder de
rente a las anteriores. Destaca que la regin puede ser una Brasil, vecinos menores tienden a seguirlo a remolque. Es
importante fuente de aumento del mdico poder del que importante destacar que, al menos en la primera dcada del
Brasil goza en las relaciones internacionales. Segn esa vi- siglo XXI, esas dos lecturas opuestas sobre la lgica del poder
sin, siendo la economa dominante de la regin, Brasil en Amrica del Sur aparecen muchas veces hombro con hom-
puede utilizar el agrupamiento regional para apalancar su bro en el pensamiento y escritos de los mismos decisores.
poder de trueque nacional en negociaciones con el mundo Tres proposiciones, por lo tanto, marcan el pensamiento
industrializado. Es difcil encontrar referencias explcitas a brasileo respecto del ambiente regional: Brasil puede gozar
esa visin porque el tenor de los discursos tiende a desta- de poder, prestigio e influencia en las relaciones internacio-
car las debilidades y fragilidades del pas, no su fuerza re- nales sin que eso implique asumir el papel de potencia regio-
lativa. Segn enfatiza el canciller Celso Amorim: An nal; la regin puede funcionar como un escudo protector de
mismo un pas grande como Brasil es un pas pequeo en
un mundo como ste... nosotros no tenemos la capacidad 9 Celso Amorim, discurso en la III Reunin de Ministros de Relaciones
de hablar solos... Creo que Brasil no tiene una existencia Exteriores de Amrica del Sur, Santiago, Chile, 24 nov 2006.
186 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 187

la autonoma nacional en la era de la globalizacin; y la re- FARC en territorio ecuatoriano, la respuesta brasilea fue poco
gin puede funcionar como una plataforma de lanzamiento usual: yendo contra una arraigada tradicin nacional de re-
para el aumento de poder, prestigio e influencia nacional. chazo a cualquier forma de institucionalizacin de la seguri-
Apuntando en direcciones distintas, las tres conviven de modo dad regional, abog por ideas de seguridad colectiva bajo la
fluctuante y poco confortable, ayudando a explicar, al menos forma de un Consejo Sudamericano de Defensa.
en parte, las ambigedades de la actitud brasilea en relacin La evidencia existente tambin sugiere que, por lo menos
a Amrica del Sur. desde la segunda mitad de la dcada de 1990, el pas adopt
posiciones ms intrusivas en cuestiones regionales. Por lo
menos en asuntos relacionados a la democracia y a las reglas
La no indiferencia
democrticas, la opcin fue la de no adoptar una poltica ba-
Un indicador adicional del giro en direccin a la regin sada estrictamente en principios de soberana y no-injeren-
es el hecho de que Brasil responde a crisis regionales con ms cia. En contra de ese abordaje tradicional, el nuevo nfasis
no menos involucramiento. Por ejemplo, frente a la ten- viene recayendo sobre la idea de que el inters brasileo en la
tativa de golpe en Paraguay en 1997, Brasil advirti a los cons- regin pasa, en parte, por un conjunto de principios bsicos
piradores que arrojara todo su peso contra ellos y, en parte sobre la gobernanza en el interior de los pases vecinos. Esa
por causa de eso, el golpe no sucedi. Entre 1995 y 1998, fue la tnica del gobierno Fernando Henrique Cardoso en el
Brasil estuvo en el centro de la mediacin de la disputa terri- caso paraguayo.
torial entre Ecuador y Per y, en 2002, asumi un posiciona- Por detrs de la intervencin brasilea en Paraguay haba
miento activo en la estabilizacin de Venezuela despus de la una transformacin ms profunda. La primera explicacin
tentativa fracasada de golpe contra Hugo Chvez. En la dca- formal fue hecha por Lampreia frente a las autoridades diplo-
da del 2000, por primera vez el gobierno brasileo manifest mticas del Vaticano, en encuentro reservado. Cuando el Car-
real inters en el conflicto colombiano y algunos miembros denal ngelo Sodano, secretario de Estado, elogi la posicin
del gobierno sealaron que Brasil debera cumplir un papel brasilea en el episodio, Lampreia elabor por primera vez
poltico en su resolucin. En el mbito latinoamericano, cuan- una respuesta con contornos doctrinarios precisos: se trata de
do el Consejo de Seguridad de la ONU asign una opera- un momento nuevo vivido por la diplomacia brasilea, tra-
cin para Hait, Brasil se ofreci a liderarla y asumir la mayor dicionalmente, en este siglo, contraria a involucrarse activa-
parte de los costos y tropas. Finalmente, en 2008, cuando el mente en cuestiones de naturaleza interna de los pases... las
ejrcito colombiano persigui y asesin miembros de las nuevas condicionantes internacionales y en particular regio-
nales como el MERCOSUR imponan un nuevo enfoque
188 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 189

para el tratamiento de cuestiones sujetas a la eventual quiebra Poltica interna


del orden democrtico. En sntesis, cuando la democracia
estuviera amenazada en la regin, Brasil consideraba legti- El proceso poltico interno es crucial para explicar la tra-
mo intervenir.10 yectoria brasilea de compromiso con su vecindad sudame-
De la misma manera, en su discurso de toma de pose- ricana. En primer lugar, dinmicas de poltica interna brasile-
sin, el presidente Lula destac que muchos de nuestros a durante los ltimos veinte aos afectaron directamente la
vecinos viven hoy situaciones difciles, y seal que Brasil capacidad de trueque del Estado brasileo frente a terceros
estara dispuesto a tomar partido al hacer una contribucin. pases. Segundo, las motivaciones poltico-partidarias del Pa-
En 2004, esos argumentos encontraron expresin doctrinal lacio del Planalto en diversas ocasiones afectaron de forma
por primera vez en un discurso proferido en China: La cre- directa la concepcin y ejecucin de la poltica externa regio-
ciente aproximacin y consolidacin de las relaciones de Brasil nal. Finalmente, las instituciones brasileas ayudaron a defi-
con su regin requieren que la situacin de inestabilidad en nir las sendas por las cuales avanza o retrocede el proceso de
esos pases merezca un seguimiento ms atento por parte del integracin regional. Esta seccin lidia con esos factores es-
gobierno brasileo, que est orientado por el principio de la pecficos.
no-intervencin, pero tambin por la actitud de no-indiferen- Expuesto de manera simple, el poder de Brasil vis-a-vis
cia.11 Lula reforz el punto en la Asamblea General de la su regin es una funcin no slo de capacidades materiales
ONU, en el mismo ao, diciendo que nosotros no creemos (vigor de la economa, abundancia de crdito, etc.), sino tam-
en la interferencia externa en cuestiones internas, pero no bin de la poltica interna. El escenario poltico domstico a
buscamos refugio en la omisin e indiferencia delante de los partir de 1994 fue marcado por el progresivo fortalecimiento
problemas que afectan a nuestros vecinos.12 Esa transforma- del aparato del Estado. El proceso, en la poca ambiguo y su-
cin conceptual, aunque limitada y posiblemente reversible, jeto a recurrentes dificultades, era caracterizado por sus prin-
revela el objetivo de la transformacin de la actitud brasilea cipales actores como el de ordenar la casa. Despus de d-
en relacin a la regin. cadas de gobernanza autoritaria seguidas por un gobierno ci-
vil no-electo, al cual seguira un gobierno electo, pero de-
10
rrumbado por denuncias de corrupcin, el liderazgo que
Lampreia a Exteriores, n. 10001 31102, confidencial, 14 mayo 1996, Ar-
chivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC. lleg a Brasilia con Fernando Henrique Cardoso se lanz al
11 Presidente Lula, Universidad de Pequn, 25 de mayo de 2004. proceso de una ambiciosa reforma estatal. Los resultados fue-
12 Para o discurso inaugural, Presidente Lula, 1ero. de enero de 2003; Presi- ran impactantes: en 1994 la tasa anual de inflacin fue del
dente Lula, LIX UNGA, Nueva York, 21 de setiembre de 2004. 2.407%; en 1996 era del 9,3%. La inversin directa extranjera
190 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 191

era de US$ 9,6 mil millones en 1996; en 1998 era de 26,3 mil Lula en el primer turno que le dio 35 millones de votos (con-
millones. tra 21 millones). En el 2002, Lula tuvo 53 millones de vo-
Ese ambiente facilit el ensanchamiento de las ambicio- tos contra Jos Serra. En posesin de esa legitimidad que
nes internacionales del pas. Cuando Fernando Henrique fue slo un mandato fuerte trae, ellos pudieron prestar su peso
electo, el Herald Tribune dijo Por ahora Brasil permanece como a iniciativas que, bajo la batuta de otros, podran recibir
un jugador reluctante y tmido en la escena internacional. Pero ms fuego y enemistad. Aunque no existan estudios siste-
en Fernando Henrique Cardoso... probablemente tendr su mticos sobre el tema, una observacin superficial sugiere
primer presidente en muchos aos que se interesa por el res- que en momentos de cada de popularidad presidencial el
to del mundo... Cardoso no buscar llamar la atencin tocan- espacio para nuevas iniciativas regionales se torna signifi-
do el tambor del nacionalismo. Pero seguramente va a querer cativamente restricto.
ver a Brasil jugar un papel ms activo, reflejando su tamao y La ventaja de esa perspectiva es capturar algunos de los
su nueva auto-estima. El diario estaba correcto. As, el Fer- elementos comunes por detrs de la poltica externa de Fer-
nando Henrique del ao 2000 en adelante es ms asertivo y nando Henrique y Lula. A lo largo de los ltimos veinte aos,
propositivo en las relaciones internacionales que el presiden- tanto Fernando Henrique como Lula eligieron estrategias re-
te electo para domar la inflacin a mediados de la dcada an- gionales con el ojo puesto en el mantenimiento o mejora de
terior. su autoridad interna. Ambos utilizaron la regin como espa-
Esa dinmica por la cual la percepcin de xito en casa se cio para facilitar y promover concepciones brasileas de de-
refleja en un aumento de las ambiciones internacionales del mocracia y no-intervencin, aun cuando se chocaban contra
gobierno brasileo se repiti tambin durante el gobierno las preferencias de otros actores del mundo occidental, espe-
Lula. Heredero de un sistema de reglas ms resistente y sofis- cialmente Estados Unidos. As, el gobierno de Fernando Hen-
ticado del que era posible imaginar al comienzo de la Nueva rique se neg a condenar los abusos de Alberto Fujimori en
Repblica, Lula tambin cont con la suerte de un ambiente Per, en cuanto Lula se neg a condenar aquellos de Hugo
econmico internacional ampliamente favorable a una agen- Chvez a partir de 2003. Ambos utilizaron la regin como
da externa ensanchada. espacio para consagrarse como estadistas experimentados con
As, parte del motivo por el cual Fernando Henrique y experiencia internacional sea Fernando Henrique como ga-
Lula consiguieron avanzar en una agenda expansiva de com- rante de la paz entre Ecuador y Per, sea Lula en la promo-
promisos regionales tiene que ver con su posicin relativa en cin de encuentros de presidentes sudamericanos con otros
el escenario interno. Ambos ganaron las elecciones con vic- agrupamientos regionales del mundo. Las diferencias de
torias abrumadoras. En 1994, Fernando Henrique derrot a grado, tono y estilo si bien profundas no esconden el
192 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 193

denominador comn de una poltica regional marcada am- mediados del 2000, Fernando Henrique tuvo cinco encuen-
pliamente por la agenda y presiones polticas internas. tros bilaterales con Chvez. Juntos inauguraron la BR0174,
Otro aspecto comn entre Fernando Henrique y Lula en va que integra ManausBoa VistaCaracas y la interconexin
temas regionales fue la resistencia a proyectos integracionis- elctrica entre Venezuela y Roraima. Patrocinaron la primera
tas que llevasen a compromisos profundos que pudieran atar reunin entre Estados-mayores de los respectivos ejrcitos
institucionalmente a Brasil. Pblicamente favorables a ma- en octubre de 1999, firmaron un entendimiento entre Petro-
yores dosis de integracin y comprometidos con el avance de bras y PDVSA y reactivaron un moribundo consejo empre-
la democracia y el desarrollo en toda la vecindad, ambos se sarial. En ocasin de la tentativa de golpe de Estado contra
mantuvieron cautelosos frente a demandas de vecinos por Chvez en abril de 2002, Fernando Henrique fue certero al
concesiones y mayores parcelas de compromiso formal con condenar lo ocurrido y demandar la restitucin del presiden-
el proyecto de integracin regional. La integracin era buena te a su puesto. En el Departamento de Estado, Brasil fue el
siempre y cuando avanzase la causa de los intereses privados nico pas de la regin en criticar pblicamente a Estados
nacionales, si facilitase obras de inters estratgico para Brasil Unidos por el apoyo al golpe contra Chvez.13 Fernando
y no forzase en la agenda el tema de la supranacionalidad. Henrique trabaj algunas veces como puente entre Chvez y
Los anlisis sobre el perodo enfatizan las diferencias Washington. Y cuando Lula gan las elecciones presidencia-
entre Fernando Henrique y Lula. Pero, a pesar de la dis- les y el escenario interno venezolano estaba en franco des-
crepancia de los estilos personales, hay muchas semejan- censo, ayud y apoy la iniciativa del presidente-electo de
zas importantes. enviar a su asesor diplomtico, Marco Aurlio Garcia, a Ca-
Tmese, por ejemplo, la actitud en relacin a Hugo racas para facilitar el dilogo entre las facciones y garantizar la
Chvez. Preocupado con la radicalizacin de Chvez caso su estabilidad del pas.
gobierno fuese aislado, Fernando Henrique apost decidida- En conversacin con la Casa Blanca, por ejemplo, en ple-
mente en canales de aproximacin. Esos canales eran tanto no ao 2000 Lampreia afirm que Chvez era bien-inten-
informales como se ve en el nmero e intensidad del con- cionado, informado y realista, sin embargo bajo creciente pre-
tacto entre l y el mandatario venezolano como formales, sin para producir resultados palpables en el campo social.14
segn revela la decisin brasilea en la poca de iniciar el pro-
ceso de conversaciones estructuradas para encaminar el in-
greso de Venezuela al MERCOSUR. La primera visita al ex- 13 Rubens Barbosa, entrevista con el autor, 12 ene 2009.
terior de Chvez, como presidente electo, fue para visitar Fer- 14 Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe
nando Henrique en Brasilia. En los 18 meses entre 1999 y Lampreia/CPDOC.
194 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 195

En conversacin con el general Barry McCaffrey, zar de las ayudar a partidos histricamente amigos del PT a revertir el
drogas de la Casa Blanca de Clinton, Lampreia dijo que pndulo regional de la derecha tpica de Menem, Salinas y
Chvez tena un carcter particular, pero su empeo era ge- Collor hacia la izquierda ahora representada por Kirchner,
nuino en el saneamiento del sistema poltico venezolano. Evo Morales y Hugo Chvez. Para Lula, abrazar la causa re-
Lampreia afirm no ver riesgo de escalada autoritaria.15 En gional era instrumental para avanzar en sus argumentos en
conversacin con Albright, Lampreia dijo que Brasil man- un juego marcado por la percepcin pblica de que el gobier-
tendra una relacin constructiva con Chvez y que FHC vi- no anterior habra sido insuficientemente duro con Estados
sitara el pas a la brevedad.16 Lafer dijo a Condoleeza Rice Unidos en el contexto del ALCA, y ajeno o poco interesado
que Chvez tena apoyo popular significativo, por lo que se- por Amrica del Sur. Los gestos y rituales de la integracin
ra mejor no buscar aislarlo.17 El gobierno Fernando Henri- regional sudamericana servan a Lula para consolidar una pos-
que inclusive avanz en conversaciones con Venezuela para tura para la izquierda que era subordinada a lo que, en las
profundizar relaciones con el MERCOSUR.18 dcadas de 1970 y 1980, fuera la bandera latinoamericanista,
Sin embargo, el viraje brasileo en direccin a la regin por lo menos en la retrica, de las izquierdas brasileas. Cuan-
bajo la batuta de Lula tuvo coloracin diferente de aquella do la polarizacin ideolgica de la regin lleg a su clmax a
impresa por Fernando Henrique aunque la direccin de mediados de la dcada del 2000, la cuestin de la poltica re-
ambas fuese similar y en el sentido de aumentar los compro- gional tom relevancia renovada en el debate pblico brasile-
misos regionales de Brasil. Con Lula, la aproximacin res- o. Para la oposicin, Lula y su equipo eran irresponsables al
pondi en parte a las necesidades del capitalismo nacional, asociar Brasil con nuevas lites polticas regionales que fcil-
pero tambin sirvi como instrumento para dar identidad iz- mente violaban las reglas del juego econmico, que tenan
quierdista a un gobierno econmicamente ortodoxo, para ambiciones libertarias ingenuas o perversas, y que posean
credenciales democrticas cuestionables o no las posean.
Finalmente, merece mencionarse el papel de las institu-
15 Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe ciones nacionales como factor importante por detrs del giro
Lampreia/CPDOC. regional de Brasil. Fernando Henrique ocup un Estado lle-
16 Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe
no de problemas, pero significativamente ms rico y capaz de
Lampreia/CPDOC.
17 Lafer a MRE, secreto, 10003, 2 mar 2001, RAB.
movilizar sus recursos que los pases vecinos. Ocho aos ms
18 Cannabrava a Exteriores, confidencial, 148, 2 feb 1999, retransmitido por
tarde, Lula tom las riendas de una formidable mquina esta-
MRE a Bras. Emb. Londres, 3 feb 1999, Archivo Rubens Barbosa/CP- tal y la hizo crecer. A pesar de la retrica del ajuste del
DOC. gobierno Fernando Henrique, el gasto pblico aument du-
196 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 197

rante todo el perodo. El gobierno financi eso con el au- ni sigui el modelo de concesin de soberana a instituciones
mento de ingresos impositivos. La realidad fiscal del gobier- supranacionales para garantizar el consentimiento de sus ve-
no era menos austera y responsable de lo que sus proponen- cinos. La direccin de la poltica regional de Brasil en la se-
tes defendan. El gasto aument un 6% al ao en tanto el PIB gunda dcada del siglo y su capacidad de ayudar a adminis-
aument un 2.4% al ao. Fernando Henrique cont con un trar el orden en Amrica del Sur depender de la interac-
aparato de Estado fortalecido para avanzar el proyecto regio- cin entre esos factores.
nal, como fue evidente cuando el BNDES se transform en En la cuestin de los incentivos materiales, todo indica
fuente de financiamiento para la integracin a principios de que el componente regional de la economa brasilea conti-
la dcada del 2000. Lula aument el gasto significativamente nuar generando interdependencia profunda con los vecinos.
y aprovech los instrumentos de ese aparato estatal reforzado Una retraccin diplomtica significativa de la posicin actual
para hacer poltica externa (expresin clara de eso fue la du- es poco factible en un escenario de amplia exposicin empre-
plicacin en el nmero de diplomticos de carrera durante sarial y financiera de entidades brasileas en la vecindad. Sin
los ocho aos de gobierno Lula). Nada de eso, sin embargo, embargo, tampoco parece haber una percepcin en Brasilia o
bast para formar una opinin pblica comprometida incues- San Pablo de la necesidad de avanzar en direccin a ms ins-
tionablemente con la integracin regional. Esa falta de con- titucionalizacin del regionalismo. As, los factores materia-
senso interno sea entre las lites o en la poblacin de modo les que tienden a dictar el ritmo de la poltica regional son la
general fue una de las principales barreras contra compro- estabilidad financiera interna y la ausencia de grandes nego-
misos brasileos ms profundos con la regin. ciaciones comerciales globales (que podran contribuir para
la aceleracin del proceso integracionista regional con el ob-
jetivo de fortalecer la posicin negociadora global de Brasil).
Perspectivas Brasil seguramente continuar explotando oportunidades y
espacios vacos quizs sacando provecho de la actitud dis-
Qu se puede esperar en los prximos aos? Este artcu- tante del gobierno Obama en relacin a la regin pero nada
lo plante que una evaluacin de la trayectoria del regionalis- indica que eso resulte en un cambio de actitud por parte del
mo de Brasil y de su capacidad de compromiso regional debe pas. La excepcin, claro, sera una crisis en un pas de la ve-
contemplar tres factores centrales: incentivos materiales, ideas cindad que infligiese altos costos econmicos y polticos a
y el juego poltico interno en Brasilia. Ellos ayudan a explicar Brasil, forzando a los agentes pblicos y privados a demandar
la ambigedad bsica de la posicin regional de Brasil, que no ms o ms profundos mecanismos formales de control y au-
adopt ni una postura de imposicin hegemnica tradicional toridad en la regin.
198 Matas Spektor El regionalismo de Brasil 199

En el campo de las ideas, la nocin de Amrica del Sur


tiende a convivir de manera ambigua con la idea de Amrica
Latina (tensin que tom volumen al final del gobierno Lula,
cuando la segunda expresin volvi a aparecer en documen-
tos oficiales). La interpretacin de Brasilia segn la cual la
regin constituye un taln de Aquiles de difcil gestin conti-
na arraigada y nada apunta en otra direccin. Tambin per-
manece en el escenario de mediano plazo la concepcin se- BRASIL COMO VECTOR DE
gn la cual ser una potencia emergente y un jugador global INTEGRACIN SUDAMERICANA:
no demanda, necesariamente, un perfil de potencia regional
POSIBILIDADES Y LMITES
capaz o interesada en establecer, mantener y costear el orden
en la regin, con el necesario abanico de incentivos positivos
y negativos que esa posicin demandara. Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios
En trminos de poltica interna, parece continuar vivo el
disenso interno respecto de la utilidad de un compromiso
regional activo, as como la creencia de que Brasil es dbil y
muy pobre para costear la gestacin de un orden ms forma-
lizado con centro poltico en Brasilia. Buena parte de la acti- 1. Introduccin
tud brasilea en relacin al entorno depender del grado de
polarizacin poltica en la regin y de la capacidad del gobier- Los proyectos de integracin regional y sub-regionales
no brasileo de establecer relaciones productivas de trabajo en Amrica del Sur han registrado ms retrocesos que pro-
con los gobiernos vecinos, a pesar de divisiones ideolgicas. gresos. Ni en el front de las relaciones econmicas y, menos
Depender tambin de la estabilidad y fuerza de institucio- an, en el de las instituciones regionales fueron registrados
nes brasileas, especialmente el BNDES, su sistema de con- avances dignos de mencin. Al contrario, particularmente
tratos y auditoria. Y encontrar sus lmites, naturalmente, en en esta segunda dimensin, los dos esquemas sub-regio-
una opinin pblica que an subestima los estrechos lmites nales (Mercosur y Comunidad Andina de Naciones) han
que la regin impone a la proyeccin global de Brasil. sido incapaces de superar conflictos y divergencias, llevando
inclusive, en el caso de CAN, a la ruptura del proyecto de
integracin.
200 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 201

En un contexto de creciente fragmentacin de las es- tercera seccin. La cuarta seccin analiza las estrategias
trategias nacionales y de clivaje poltico entre pases nacio- brasileas para Amrica del Sur y, como contrapartida, la
nalistas y liberales en Amrica del Sur, ha sido recurrente insercin de Brasil en las opciones de poltica externa de
el debate sobre el papel que se podra esperar de Brasil como los pases de la regin.
vector de integracin regional. Hasta el momento, las ex- Teniendo como teln de fondo el panorama que surge
pectativas de que el pas pudiese tener una actuacin ms del anlisis desarrollado en las secciones anteriores, la l-
pro-activa en esta direccin han sido frustradas. Frente a tima seccin presenta algunas especulaciones sobre el lu-
las evidentes dificultades en los procesos de integracin gar que la regin tiende a ocupar en las estrategias de in-
econmica, el pas ha optado por estimular proyectos sercin internacional de los pases sudamericanos, sobre
de carcter eminentemente poltico, como es el caso de las condicionantes para que la regin gane mayor relevan-
UNASUL. cia en la poltica econmica externa brasilea y para que
La discusin sobre los lmites y posibilidades de la ac- Brasil pueda dar mayor contribucin al proceso de inte-
tuacin de Brasil como vector de integracin regional re- gracin regional.
quiere el anlisis de las condicionantes econmicas, de las
estrategias de insercin internacional de los pases sudame-
ricanos y de las prioridades brasileas en sus relaciones con 2. Comercio e inversiones intra-regionales
la regin y con el mundo.
2.1. Comercio intra-regional
La segunda seccin de este artculo presenta la evolu-
cin reciente y las caractersticas, en trminos de compo-
Al analizarse la evolucin de las exportaciones de los pa-
sicin geogrfica y de clases de productos, de los flujos de
ses sudamericanos, en la primera dcada del siglo, por pases
comercio y de las inversiones directas de Amrica del Sur
o bloques de destino, es posible constatar que la participacin
y, particularmente de Brasil. El objetivo principal de este
de las exportaciones intra-regionales en las exportaciones to-
anlisis es identificar la relevancia global y sectorial de
tales de la regin prcticamente no se alter, entre 2000/2001
Amrica del Sur en las relaciones econmicas de Brasil con
y 2008/2009, habiendo representado, en este segundo bienio
el mundo e, inversamente, la importancia de Brasil para la
un 21% del total. Brasil fue destino, en los dos bienios, de 8%
regin.
de las exportaciones regionales.
Las polticas de insercin internacional de los pases
El crecimiento de la participacin de Asia como mercado
sudamericanos y sus impactos sobre los procesos formales
de destino de las exportaciones regionales es el cambio ms
de integracin regional y sub-regional son descritos en la
202 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 203

significativo en la distribucin geogrfica de las ventas ex-

Amrica del Sur

135
112
108

141
313
714
135
195

189
118
25

119
ternas de los pases sudamericanos (de un 9%, en 2000/

Tasa de Crecimento
Tabla 1. Exportaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de destino
2001, al 17%, en 2008/2009). China, cuya participacin pasa
del 2% al 8%, entre los dos bienios, es la principal respon-

%
206

167

162
480
1,125
309
266

293
326
57

210
-
sable por este crecimiento de Asia como destino de las ex-

Brasil
portaciones sudamericanas. La contrapartida de este creci-
miento de participacin asitica es la reduccin del peso

21

10

14
17
8
8

5
6

9
14

35
100
Part.%
de Estados Unidos (EE.UU.) como destino de las ventas

Amrica del Sur


externas de la regin (de un 24% al 14%).

57,996,974

21,122,485
20,954,748
27,141,871

38,326,887
45,322,477
13,094,832
17,760,271

24,199,992
37,606,205

95,342,858
274,595,399
US$ millones Part.% US$ millones
Promedio 2008/2009
Tendencias semejantes se observan en el caso de las ex-
portaciones brasileas: estabilidad de la participacin sud-

(2000/2001 y 2008/2009)
americana, fuerte crecimiento asitico empujado por

23
19

11

22
11
3

12
5
13

23
100
-
China y cada sensible del peso de EE.UU. como destino

Brasil

40,146,940
32,598,160

18,778,464

38,497,770
18,288,914
5,721,328
8,098,369

20,208,857
21,463,746

38,953,001
171,659,616
-
de las ventas brasileas. Otra evolucin relevante, slo en
el caso de Brasil, es la creciente participacin de los de-
ms pases como destino de sus exportaciones (pasando

13
20

10

9
8

24

2
5

7
35
100
Part.%
de un 16% a un 23%, entre los dos bienios).

Amrica del Sur


Del lado de las importaciones, en el caso de Amrica del

15,891,003
24,635,765

10,962,048
9,895,367
13,054,001
5,568,619

2,595,973
30,108,228
6,013,146

8,366,076
43,695,413
125,292,457
US$ millones
Sur, las principales evoluciones registradas en la dcada re-

Promedio 2000/2001
producen aquellas observadas del lado de las exportaciones,
con algunas discretas diferencias. Se observa la estabilidad de

28
19

12
13
3

3
4

9
25

16
100
-
US$ millones Part.%
la participacin sudamericana y la cada de EE.UU. como

Brasil
origen de las importaciones, as como el impresionante creci-

15,344,112
10,651,657

6,641,311
7,038,974
1,397,348

1,493,328
2,215,336

5,147,983
13,648,310

9,138,818
55,424,207
-
miento de la participacin china como proveedor de las com-

Notas: Exceptuando Brasil


pras sudamericanas. A estas evoluciones, observadas en los
flujos de exportacin e importacin, se aade, en el caso de

Am rica del Sur

Estados Unidos
Unin Europea
estos ltimos, la cada de participacin de la Unin Europea

Fuente: Aladi
Mercosur
Pas/Bloque

M UNDO
Dems

Dems
como proveedor de la regin.

Brasil

China
CAN

Otros
sia
204 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 205

En el caso de Brasil, la regin pierde participacin como

Amrica del Sur

190

167

321
99

694
172

291

165
169

196
124

177
origen de las importaciones del pas, tendencia que tam-

Tasa de Crecimento
Tabla 2. Importaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de origen
bin se registra en el caso de las compras provenientes de
EE.UU y de la Unin Europea. En contrapartida, se regis-

%
113

118
371
1,272
88
385

212
100

247
78

169
-
tra, como ya se observara para la regin como un todo, el

Brasil
notable crecimiento de las importaciones provenientes de
Asia, en funcin especialmente del desempeo chino y

12
32

13
22
12
19
8
6

10
20

13
100
Part.%
aumento importante de la participacin de los Dems

Amrica del Sur


pases como socios comerciales de Brasil tambin por el

29,397,382
76,050,267

31,586,388
52,708,570
28,317,557
44,251,134
18,342,978

23,311,188
13,456,156
46,257,047

30,456,642
237,058,912
US$ millones
lado de las importaciones.

Promedio 2008/2009
En suma, en la primera dcada del siglo, el mercado

(2000/2001 y 2008/2009)
regional permaneci siendo muy importante para los pa-

14

21
28
12
9
3

16
3
15

21
158,007,080 100
US$ millones Part.%

-
ses sudamericanos, bajo la ptica de las importaciones (res-

Brasil
pondiendo por casi 1/3 del total en 2008/2009). Doce por

22,757,393

33,954,793
44,262,928
14,607,562
3,977,263

19,339,696
24,923,233
4,172,568
23,991,760

33,040,207
-
ciento de las importaciones sudamericanas (exceptuando
el propio Brasil) se originaron en Brasil, en los dos bie-

19
31

15
12
19
5

4
6
24

10

100
12
US$ millones Part.% US$ millones Part.%
nios. El mercado regional es menos importante para las

Amrica del Sur


exportaciones sudamericanas que para las importaciones,

15,833,249
26,229,101

12,509,980
10,396,709

4,686,884
16,546,263

3,703,503
20,636,570
4,995,955

8,806,477
10,305,013
85,513,913
pero mantuvo su participacin alrededor del 20% del to-

Promedio 2000/2001
tal. Brasil absorbi, en los dos bienios, apenas un 8% de las
exportaciones sudamericanas. EE.UU. y la Unin Euro-

18

13

27
16
1

2
14
4
23

16
100
-
pea pierden participacin como socios comerciales de Brasil

Brasil
y de Amrica del Sur, en contraste con el crecimiento del

10,681,844

15,611,211
9,406,917
7,770,764
820,400

1,409,749
2,090,680

7,997,169
13,477,365

9,515,301
58,692,637
-
peso de China y, en el caso de Brasil, de los Dems Pa-

Notas: Exceptuando Brasil


ses, tanto en la exportacin, como en la importacin.

Amrica del Sur

Estados Unidos
Unin Europea

Fuente: Aladi
Mercosur
Pas/Bloque

M UNDO
Dems
Dems
Brasil

China
CAN

Otros
sia
206 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 207

La estabilidad en la participacin del comercio intra-re- La pauta de exportaciones para la propia regin, aun-
gional en los flujos de intercambio globales de los pases de la que tambin registre fuerte presencia de commodities, tiene
regin, en la dcada recin-finalizada, no debe ocultar el he- participacin significativa de productos manufacturados,
cho de que esta participacin fue, en la segunda mitad de la destacndose vehculos automotores, plsticos y mquinas
dcada anterior, ntidamente superior a aquella registrada en y equipos mecnicos, todos posicionados, en 2008/2009,
los dos bienios considerados. Como se observa en un estudio entre los seis principales productos de exportacin intra-
realizado en 2007, en el bienio 1995-1996 las exportaciones regional. Adems de esto, la pauta intra-regional de exporta-
a Amrica del Sur haban representado el 25% de las exporta- ciones de manufacturados registra participacin relativamente
ciones totales (con un pico en 1996-1997). La reduccin de la elevada de bienes de media y alta intensidad tecnolgica. As,
importancia de Amrica del Sur como destino para las expor- por ejemplo, en el caso de las exportaciones de los pases del
taciones de la regin es en buena medida explicada por el com- Mercosur hacia los dems pases latino-americanos, esta par-
portamiento de los pases del Mercosur, los que perdieron ticipacin alcanz, en 2009, ms de 50% de las ventas totales
relevancia como destino para las exportaciones regionales. La para la regin (en este caso, a Amrica Latina).
participacin del Mercosur como destino de las exportacio- Esta especificidad del comercio intra-regional ya haba
nes totales de Amrica del Sur cay de 15% en 1995-1996 a sido registrada en estudios realizados al final del siglo an-
slo 8.8% en 2003-2004 (Bouzas, Motta Veiga y Rios, 2008). terior y comienzo del actual1 y se mantiene relativamente
En 2008/2009, esta participacin poco evolucion, mantenin- estable en los dos bienios considerados. En el caso de las
dose alrededor de un 10%. exportaciones de los pases de la Comunidad Andina y con-
El comercio intra-regional tiene como caracterstica ms siderando a Amrica Latina como regin de destino, se
destacada, en trminos de composicin, la fuerte presencia observa, entre 2000 y 2008, una profundizacin de esta ten-
de productos manufacturados, en comparacin con la com- dencia, ya que las exportaciones de manufacturados de este
posicin de la pauta de exportacin sudamericana para el res- grupo de pases crecen, en el perodo, a tasas ntidamente su-
to del mundo, en la que se destacan los commodities. De he- periores a las registradas por las exportaciones para otras re-
cho, los cuatro principales productos de la pauta de exporta- giones y para el mundo (Cepal, 2010). En el Mercosur, la
cin sudamericana para el mundo, tanto en 2000/2001 como misma observacin no es vlida, porque el comercio intra-
en 2008/2009, son commodities. Entre los diez principales pro- regional de manufacturas crece a tasas prximas a las registra-
ductos de la pauta, apenas dos (vehculos automotores y pie- das en las exportaciones sub-regionales para el mundo.
dras y metales preciosos y semipreciosos) no pueden ser con-
1 Ver, por ejemplo, ALADI (2001).
siderados commodities.
Tabla 3. Exportaciones de Amrica del Sur para el mundo: principales productos
208

(2000/2001 y 2008/2009)

US$ mil FOB


Captulo del Sistena Armonizado M0102 Rank M0809 Rank
27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materiales 36,578,897 1 104,261,977 1
74-Cobre y sus obras 5,879,737 2 24,486,939 2
26-Minerales metalferos, escorias y cenizas 4,228,780 3 23,153,595 3
23-Residuos y desperdicios de las industrias alimentacias, alimentos preparados para 4,021,387 4 11,245,281 4
71-Piedras,metales preciosos(as) o semipreciosos(as), semejantes y sus obras 2,211,606 9 10,704,381 5
08-Frutas, cscaras de ctricos y de melones 3,224,160 5 8,219,710 6
15-Grasas aceites y ceras animales vegetales 2,028,133 10 7,528,501 7
87-Vehculos automviles tractores ciclos 2,953,389 7 7,128,040 8
10-Cereales 2,762,770 8 6,360,023 9
3-Pescados y crustceos, moluscos y otros invertebrados acuticos 3,157,328 6 5,662,326 10
Notas: Exceptuando Brasil
Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios

Fuente: COMTRADE

Tabla 4. Exportaciones de Amrica del Sur para la regin: principales productos


(2000/2001 y 2008/2009)

US$ mil FOB


Captulo del Sistema Armonizado M0102 Rank M0809 Rank
27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias 3,950,484 1 8,090,729 1
87-Vehculos automviles tractores ciclos 2,217,681 2 5,738,265 2
10-Cereales 1,367,616 3 2,526,223 3
39-Plsticos y sus obras 1,063,263 4 2,411,766 4
74-Cobre y sus obras 509,773 7 2,271,435 5
84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 772,520 5 1,985,942 6
15-Grasas aceites y ceras animales vegetales 440,107 8 1,368,888 7
48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn 568,865 6 1,221,382 8
12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc. 350,947 10 1,191,316 9
26-Minerales metalferos, escorias y cenizas 353,169 9 1,105,941 10
Notas: Exceptuando Brasil
Fuente: COMTRADE
Brasil como sector de integracin sudamericana...
209
210 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 211

En realidad, esta caracterstica es particularmente acen- En realidad, a pesar de las especificidades de las pautas
tuada en el caso de los flujos de comercio interno a los exportadoras de los pases sudamericanos, se registra, para
acuerdos comerciales sub-regionales, o sea, al Mercosur y todos ellos, el mismo patrn de diferenciacin de los ndi-
CAN, en el caso sudamericano. En los flujos intra-subre- ces de CII, en que los indicadores observados para el co-
gionales es que se encuentra la mayor incidencia de manu- mercio intra-industrial son ms elevados, en el caso de los
facturas en los flujos comerciales. flujos intra-regionales, que en los dems flujos. Adems
Este hecho apunta para una segunda caracterstica de vale observar que tal caracterstica se intensifica en los flu-
los flujos intra-regionales: la importancia del comercio in- jos de comercio bilaterales que involucran pases de un
tra-subregional dentro de aquellos flujos. As, por ejem- mismo acuerdo de integracin en Amrica del Sur, o sea,
plo, en el caso de los pases de la Comunidad Andina, el flujos intra-Mercosur e intra-CAN.
comercio entre ellos (medido por las exportaciones) res- La composicin de las exportaciones brasileas para la
pondi, en 2008, por un 57% de las exportaciones de aque- regin y para el mundo presenta el mismo tipo de diferen-
llos pases hacia Amrica del Sur. Para el Mercosur, esta cia, pero, en este caso, ms acentuada que la observada para
participacin, en el mismo ao, fue del 50%. las exportaciones regionales. De hecho, entre los diez pri-
Una tercera caracterstica del comercio intra-regional meros productos de exportacin brasilea en 2008/2009,
que resulta, en buena medida, del peso de las manufac- cinco pueden ser caracterizados como commodities, cuatro
turas en estos flujos son los ndices relativamente eleva- de los cuales se encuentran entre las cinco primeras posi-
dos de comercio intra-industria (CII) observados en com- ciones del ranking. En el caso de las exportaciones brasile-
paracin con los registrados para el comercio de los pases as para la regin, slo dos de los diez principales produc-
sudamericanos con otras regiones del mundo. As, por tos son commodities y cuatro de los cinco principales son
ejemplo, Argentina registra un ndice de CII calculado bienes industrializados. O sea, el diferencial de composi-
por CEPAL en su comercio con los dems pases de cin de las exportaciones regionales vis vis de las ventas al
Amrica Latina del orden de 0,41 (0,56 en el comercio bi- mundo es ms intenso para Brasil que para los dems pa-
lateral con Brasil), en contraste con un ndice de apenas ses de Amrica del Sur, haciendo de la regin un mercado
0,03 en el comercio bilateral con Asia y de 0,27 en su co- especialmente relevante para los exportadores industriales
mercio con todo el mundo. En el caso de Brasil, los tres brasileos.
ndices son del orden de 0,36; 0,08 y 0,28 respectivamente
y, para Colombia de 0,43; 0,02 y 0,23.
Tabla 5. Exportaciones brasileas para el mundo: principales productos
212

(2000/2001 y 2008/2009)

US$ mil FOB


Captulo del Sistema Armonizado M0102 Rank M0809 Rank
26-Minerales metalferos, escorias y cenizas 3,191,839 4 16,589,859 1
27-Combustibles minerales,aceites minerales y productos de su destilacin, materias 1,500,427 10 16,173,412 2
87-Vehculos automviles tractores ciclos 4,433,926 1 11,568,141 3
12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc. 2,484,964 7 11,329,920 4
02-Carnes y menudos comestibles 2,079,156 8 11,076,669 5
84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 4,265,198 2 10,323,057 6
72-Hierro fundido hierro e acero 3,141,072 5 9,784,622 7
17-Azcares y productos de confitera 1,847,724 9 7,121,234 8
85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc. 3,092,501 6 6,059,637 9
88-Aeronaves y aparatos espaciales, y sus partes 3,564,362 3 5,031,827 10
Fuente: COMTRADE
Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios

Tabla 6. Exportaciones brasileas para la regin: principales productos


(2000/2001 y 2008/2009)

US$ mil FOB


Captulo del Sistema Armonizado M0102 Rank M0809 Rank
87-Vehculos automviles tractores ciclos 1,786,627 1 6,647,495 1
84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos 1,316,755 2 3,723,056 2
85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc. 1,016,942 3 3,055,786 3

27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias 4


160,808 10 2,955,419
72-Hierro fundido hierro y acero 374,135 6 1,697,918 5
39-Plsticos y sus obras 557,745 4 1,447,238 6
73-Obras de hierro fundido, hierro y acero 282,828 8 857,336 7
02-Carnes y menudos comestibles 179,807 9 843,468 8
48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn 539,789 5 842,817 9
40-Goma y sus obras 327,631 7 807,439 10
Notas: Exceptuando Brasil
Fuente: COMTRADE
Brasil como sector de integracin sudamericana...
213
214 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 215

2.2. Inversiones intra-regionales sub-regional del trabajo, complementando funciones y acti-


vidades entre los pases de la regin.2
Los flujos de IDE direccionados hacia Amrica del Sur Una dimensin importante de la evolucin de los flujos
han registrado un significativo crecimiento desde mediados de IDE para la regin hace referencia al fuerte crecimiento
de los 90. As, en el perodo 1994/1998, los ingresos de IDE registrado en las inversiones direccionadas a sectores intensi-
en la regin fueron del orden de US$ 34,7 miles de millones vos en recursos naturales. Si la dcada del 90 fue marcada por
anuales, promedio que pas a US$ 43,4 miles de millones, en el crecimiento de los ingresos de IDE en sectores de servi-
1999/2003, y a US$ 57,3 miles de millones en 2004/2008 (al- cios, como bancos, aseguradoras, energa y telecomunicacio-
canzando US$ 90 miles de millones en este ltimo ao). Brasil nes, la primera dcada del siglo XXI se destac por la impor-
(con US$ 26,3 miles de millones), Chile (US$ 10,6 miles de tancia de los flujos de IDE dirigidos a la explotacin de recur-
millones), Colombia (US$ 7,9 miles de millones), Argentina sos naturales. Esta evolucin es particularmente notable en
(US$ 5,8 miles de millones) y Per (US$ 3,4 miles de millo- Brasil, en Colombia y, en menor grado, en Chile. En Brasil,
nes) fueron los principales pases receptores de estas inver- por ejemplo, en el 2000, las inversiones externas en recursos
siones en el perodo 2004/2008 (Cepal, 2009). naturales representaron un 2% de los ingresos totales de IDE
A lo largo de las dos ltimas dcadas, las estrategias de las (US$ 649 millones), participacin que crece al 29,2%, en 2008
transnacionales externas a la regin en Amrica del Sur bus- (US$ 13 miles de millones). En Colombia, esta participacin
caron, tanto en sectores de manufacturas (automviles, qu- se eleva de un 5% al 54,5%, entre 2000 y 2008. En contrapar-
micos), como en el de servicios (bancos, telecomunicacio- tida, en funcin de cambios polticos y regulatorios, pases
nes), superar la dimensin de actuacin nacional, regionali- como Venezuela y Ecuador, cuyos ingresos de IDE se con-
zando su actuacin y, en general, haciendo de Brasil el hub centran histricamente en recursos naturales (petrleo), vie-
de sus actividades sudamericanas. Algunas de estas empresas ron la participacin de este segmento reducirse en las entra-
actan principalmente en los marcos de acuerdos regionales, das de inversiones externas, con registro de desinversin en
como el Mercosur (caso de las empresas automotoras), en los aos ms recientes (Cepal, 2009).
tanto otras distribuyen unidades de produccin en diferentes
pases de la regin, como las empresas de alimentacin y be-
bidas, comercio minorista, telecomunicaciones, etc. Ms im- 2 De acuerdo con Tussie y Trucco (2010), ... a partir de las reformas eco-
portante que la diseminacin de subsidiarias en la regin, es nmicas de la dcada del 90, las empresas transnacionales en general (...)
contribuyeron para conferir renovado mpetu a la dinmica de la econo-
el hecho de que las estrategias de las empresas pasaron a se-
ma poltica del regionalismo sudamericano a travs de la integracin de
guir, en muchos sectores, una lgica de divisin regional o cadenas de valor.
216 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 217

A lo largo de la ltima dcada, Amrica del Sur gan rele- Brasil y Chile son hoy los principales pases emisores de IDE
vancia como regin de origen de IDE despus de dcadas en en la regin, teniendo el primer inversor, en 2008, cerca de US$
que su participacin en los flujos de inversiones internacionales 20,5 miles de millones y el segundo US$ 6,9 miles de millones.
se dio como regin de destino. Hasta mediados de la dcada Las inversiones externas brasileas ocurren principalmente en
recin-finalizada, el principal inversor sudamericano en la re- sectores intensivos en recursos naturales, siderurgia, petroqu-
gin era Chile (principalmente en el sector de servicios). En el mica y alimentos y bebidas, y se dirigen a pases sudamericanos
mismo perodo, las inversiones externas brasileas, aunque no (Per, Argentina) y africanos, pero tambin crecientemente a
expresivas, se hacan sobre todo en la regin. As, de las veinte pases desarrollados (Canad, EE.UU.). En la regin, as como
mayores transnacionales brasileas listadas por CEPAL (2005), en frica, inversiones brasileas en servicios de construccin e
slo tres no tenan operaciones en Amrica Latina (los datos de ingeniera tambin son relevantes y ya ocurren hace algunas d-
CEPAL no desagregan a Amrica del Sur). Sobre todo a partir de cadas, mucho antes que comenzasen las inversiones externas de
la segunda mitad de la dcada, las inversiones brasileas en la los sectores de la industria.
regin crecieron, pero no necesariamente acompaaron la ex- A diferencia de sus pares asiticos, las transnacionales lati-
pansin de las inversiones brasileas fuera de la regin. Estas
noamericanas tienen presencia pequea en sectores de alta tec-
fueron marcadas por algunas grandes operaciones, como la com-
nologa como automviles, aparatos electrnicos y equipos de
pra de INCO por Vale, en Canad, las adquisiciones hechas por
telecomunicaciones. La fuerza de las empresas de la regin est
empresas petroqumicas y siderrgicas brasileas en EE.UU. e
concentrada en empresas de sectores intensivos en recursos na-
inversiones en minera en frica.
turales. De acuerdo con CEPAL (2008), esas empresas fueron
Las inversiones brasileas en la regin todava representan
una parcela pequea del total de IDE que tiene Brasil como ori- lentamente agregando valor a sus productos. Muchas empresas
gen. De hecho, excluyendo las inversiones hechas en parasos tambin aprovecharon el crecimiento interno de mercados de la
fiscales, en 2006/2007, la participacin sudamericana en las in- regin para conquistar nuevos nichos de mercado en pases ve-
versiones externas de empresas brasileas fue del orden del 12,5%, cinos o prximos.
en tanto el promedio anual de 2008 y 2010 (excluyendo 2009, El acceso a los mercados domsticos de la regin y la ocu-
ao de crisis) fue de slo el 8%3. pacin de market-shares significativos en estos mercados en el
caso de bienes de consumo e intermedios y de bienes de ser-
3 Segn Perrotta, Fulquet e Inchauspe (2011), en los primeros aos del si-
vicios, y crecientemente el acceso a recursos naturales pare-
glo XXI, los flujos de IDE brasileos direccionados a Amrica del Sur
llegaron a representar 50% del total de las inversiones de Brasil en el
cen ser los principales factores motivadores de las inversio-
exterior, pero entre 2004 y 2008 esta participacin se vio reducida al nes intra-regionales. En general, inversiones en proyectos in-
20,5% del total. tensivos en recursos naturales tienen valores unitarios (por
218 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 219

proyecto) muy superiores a aquellos de inversiones en bienes siones en la regin fueron Argentina, Colombia y Per. Las
de consumo e intermedios. En este sentido, el crecimiento inversiones chilenas se concentraron, en este mismo ao, en
agregado de los flujos de inversiones intra-regionales refleja, el comercio minorista con la adquisicin de empresas y aper-
en los ltimos aos, sobre todo el aumento de peso de los tura de tiendas en Per, Colombia y Brasil.
proyectos asociados a recursos naturales en el total de aque- La dinmica de inversiones intra-regional fue afectada por
llos flujos. Las inversiones brasileas en la regin se dan prin- la contraccin del crdito debido a la crisis financiera inter-
cipalmente a travs de adquisicin de empresas y marcas nacional, as como por la desaceleracin del crecimiento eco-
locales, cuando se trata de bienes de consumo e intermedios. nmico en la regin, concentrado en 2009. Pero los datos de
En el caso de sectores intensivos en recursos naturales, hay 2010 sugieren que, por lo menos en el caso de las transnacio-
un nmero creciente de proyectos greenfield. nales brasileas, ya hubo una retomada significativa del cre-
Gran parte de este conjunto de caractersticas puede ser cimiento de las inversiones en la regin, adems de haber sido
identificada en el flujo de IDE de Brasil hacia Argentina. Los iniciados diversos nuevos proyectos.
flujos de inversiones de Brasil hacia Argentina crecieron, en- De ese modo, en el caso de Brasil, segn IndexInvest, elabo-
tre 2003 y 2008, llevando la participacin brasilea en el in- rado por Cindes (www.cindesbrasil.org), durante el ao 2010,
greso total de IDE en aquel pas de un 4%, en el primer ao, las empresas brasileas realizaron 21 inversiones en Amrica del
al 11%, en el ltimo. Esta participacin fue an mayor entre Sur y Mxico, lo que represent un aumento del 30% en rela-
2005 y 2007, alcanzando entre un 15% y 17%, cuando las ad- cin al nmero registrado en el ao anterior. A pesar de este
quisiciones y fusiones fueron por lejos la principal modali- crecimiento en relacin a 2009, el nmero de inversiones efec-
dad de entrada de las empresas brasileas en el mercado ar- tuadas en 2010 an qued abajo del desempeo registrado en
gentino. As, entre 2005 y 2007, la participacin brasilea en 2007 y 2008, cuando fueron realizadas respectivamente 35 y 29
fusiones y adquisiciones internacionales en Argentina alcan- inversiones brasileas en la regin considerada.
z porcentajes entre 25% y 35% del total, confirmando la pre- Los principales pases receptores de las nuevas inversio-
ferencia brasilea por la compra de activos y de marcas en nes brasileas fueron Argentina, Colombia y Per. Per se
este mercado, vis vis de la opcin de inversin greenfield. destac por el nmero de inversiones realizadas en su te-
En el ao 2008, antes de la crisis internacional, los princi- rritorio, pero tambin por haber recibido dos de los tres
pales anuncios de inversiones intra-regionales involucraron mayores aportes de empresas brasileas en la regin: una
empresas brasileas del sector de petrleo (Petrobrs), mine- inversin de Vale, por valor de US$ 566 millones, y otra
ra (Vale y Votorantim), siderurgia (Gerdau) y carnes (JBS y de Votorantim, de US$ 420 millones, ambas relacionadas
Marfrig) y los principales mercados de destino de estas inver- a la explotacin de recursos naturales y de energa. En
220 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 221

Argentina, las inversiones involucran diferentes sectores y, en el rodo reciente, desistieron de proyectos de inversin intra-re-
caso de bienes de consumo, estn siendo orientadas por motiva- gionales o que redujeron su exposicin al riesgo poltico en pa-
ciones de market seeking y son incentivadas por el objetivo de tariff ses de la regin en los que ya haban realizado inversiones. En
(and non tariff) jumping, buscando los inversores garantizar acceso contraposicin, la estabilidad regulatoria y la opcin por polti-
al mercado argentino en una situacin de recrudecimiento del cas de atraccin de IDE parecen importar crecientemente en la
proteccionismo comercial en aquel pas. Pero, tambin en este decisin de empresas de la regin y de fuera de ella de in-
caso, hay importantes inversiones en curso relacionadas a la ex- vertir en pases como Per, Chile y Colombia.
plotacin de recursos naturales. Como los IDEs extra e intra-regionales en Amrica del
En los ltimos aos, parece haber crecido el peso de factores Sur crecientemente se orientan hacia sectores intensivos en re-
polticos y relacionados a las polticas domsticas de los pases de cursos naturales y energa, se puede prever que el peso del con-
la regin en la decisin de inversin intra-regional de las empre- dicionante riesgo poltico y de los diferentes instrumentos para
sas transnacionales sudamericanas, ms all de las inversiones en mitigar tal tipo de riesgo tiende a aumentar. El potencial de con-
Argentina realizadas para eludir barreras comerciales. As, por flictos asociados a tales inversiones involucra no slo a los go-
ejemplo, inversiones brasileas en Venezuela pas donde acti- biernos de los pases receptores sobre todo cuando las polti-
vos extranjeros, inclusive generados por inversiones originarias cas de estos son pautadas por la agenda del nacionalismo econ-
de la regin, fueron recientemente expropiados por el gobier- mico sino tambin a segmentos de la sociedad civil, como las
no son incentivados por la proteccin ofrecida informal- comunidades directamente afectadas por las inversiones.
mente por el Presidente del pas, aunque no siempre este incen-
tivo convenza a los potenciales inversores (caso del proyecto pe-
3. Las polticas de insercin internacional de los
troqumico de Braskem en Venezuela). Por otro lado, inversio-
pases sudamericanos
nes externas de Venezuela en la regin tambin son fuertemente
condicionadas por objetivos polticos y su lgica responde a la
3.1. El ambiente regional: fragmentacin y polarizacin en
bsqueda, por el gobierno venezolano, de coaliciones con otros las estrategias de insercin
pases, como Bolivia, Ecuador y Brasil.
Pero, si las incertidumbres regulatorias y polticas incenti- Durante los 90, el paradigma de poltica econmica do-
van ciertas inversiones polticamente protegidas y beneficiadas, mstica y externa de los diferentes pases sudamericanos evo-
ellas tambin desestimulan inversiones externas en los mismos lucion a lo largo de una trayectoria de liberalizacin. Es ver-
pases en que el IDE pas a ser menos bienvenido, en los lti- dad que las estrategias nacionales no eran idnticas, algunas
mos aos. Existen casos de empresas de la regin que, en el pe- privilegiando la apertura unilateral y complementndola con
222 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 223

acuerdos bilaterales (caso de Chile), otras concentrando los inversores extranjeros. Esos son los pases que decidieron
esfuerzos de apertura en los compromisos firmados en acuer- negociar con EE.UU y la Unin Europea y que, a excepcin
dos preferenciales con pases desarrollados (Mxico) o con de Chile, son parte de esquemas sub-regionales de integra-
pases vecinos (Brasil). Adems, la intensidad de adhesin al cin (esencialmente Per y Colombia).
paradigma liberal de poltica fue modulado por caracters- Por otro lado, se consolid un grupo de pases que se resis-
ticas econmicas y poltico-institucionales nacionales, varian- ten no slo a realizar movimientos ms expresivos de apertura
do bastante segn los pases. En el espectro de posiciones, comercial, pero tambin a asumir compromisos con reglas no
Brasil fue el pas de la regin cuya adhesin al paradigma li- estrictamente comerciales en los acuerdos (Argentina, Brasil,
beral fue ms condicionada por el peso de la tradicin in- Venezuela, Ecuador y Bolivia). Todos estos pases, a excepcin
dustrialista y proteccionista, en tanto Argentina se situ en el de Brasil, pasaron a adoptar polticas pblicas que revierten nti-
polo opuesto, adoptando un patrn maximalista de adhe- damente tendencias que se manifestaron en los aos 904.
sin a polticas liberalizantes. A partir del inicio del siglo, los movimientos de revisin
Independientemente de la intensidad de la adhesin de de las polticas econmicas de pases como Argentina, Vene-
los distintos pases al paradigma liberal, la direccin de los zuela y Bolivia han provocado cambios en la poltica comer-
cambios fue la liberalizacin y, en el plano de las polticas co- cial y de atraccin de inversin externa practicada por esos
merciales, esta tendencia se tradujo en iniciativas unilaterales
y en la participacin en procesos preferenciales de negocia- 4 Las evoluciones observadas en las polticas de insercin internacional de
cin ambiciosos involucrando pases desarrollados. Acuerdos los pases de la regin se insertan en un proceso global de revisin de
comerciales intra-regionales tambin adquirieron dinamismo, paradigmas de poltica econmica. Difcilmente se podra entender la
a travs de mecanismos sub-regionales, cuyo objetivo expl- evolucin reciente de las estrategias de poltica econmica y de insercin
internacional en diversos pases sudamericanos sin tener en cuenta el
cito era la constitucin de uniones aduaneras (Mercosur) y
ambiente internacional favorable a la crtica del proyecto liberal de aper-
bilaterales (diversos acuerdos de libre comercio firmados en- tura de los mercados y de convergencia regulatoria en torno de modelos
tre los pases de la regin). provistos por los pases desarrollados, dominante en los 90. La crisis eco-
En la dcada actual, esta convergencia desapareci, dan- nmica de 2008 intensifica la percepcin de los riesgos de la interdepen-
dencia, introduce nuevas fuentes de tensiones y conflictos econmicos
do lugar a la adopcin de estrategias diversas e incluso di-
entre pases y produce un ambiente menos favorable a la cooperacin en
vergentes de insercin internacional. Por un lado, algunos la esfera internacional. En los pases en desarrollo, gana nuevo aliento la
pases buscaron ampliar su integracin a la economa inter- idea de un Estado fuerte en la economa como mecanismo de provisin
nacional implementando polticas de apertura comercial para de la seguridad y de la cohesin social amenazadas por la inestabilidad y
bienes y servicios y de estabilidad de reglas y proteccin a los por las incertidumbres de la economa global.
224 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 225

pases. Se registra, en esta lnea, un recrudecimiento del pro- (inclusive la integracin) y visiones de largo plazo en el plano
teccionismo comercial, denuncia de acuerdos bilaterales de de la poltica econmica externa.
inversiones y, en el caso de los dos ltimos pases, expropia- Si las fuerzas de integracin heredadas de la dcada ante-
cin de activos extranjeros. rior estn fragilizadas, las nuevas iniciativas inspiradas en lo
O sea, hay una clara segmentacin de las estrategias de in- que se denomin el regionalismo pos-liberal, enfrentan
sercin internacional vigentes en Amrica del Sur, reforzada por grandes dificultades para despegar.
la politizacin defendida por los pases revisionistas de De hecho, en medio de la crisis de los proyectos de inte-
agendas econmicas domsticas y externas, pero hay, ms all de gracin tpicos de los 90 anclados en el regionalismo abier-
la oposicin entre liberales y revisionistas, lneas secundarias de to y en una agenda esencialmente comercial emerge, a tra-
clivajes que dificultan la generacin de consensos abarcadores vs de iniciativas bastante heterogneas como CSAN, UNA-
(multitemticos) dentro de cada uno de los grupos. SUL y ALBA, un regionalismo que se podra denominar pos-
liberal en la regin. Este pretende expresar, en el campo de
las relaciones intra-regionales, un nuevo orden de priorida-
3.2. De las divergencias en las estrategias nacionales
a la crisis de la integracin des y una nueva agenda directamente relacionada al despla-
zamiento hacia la izquierda del eje de poder poltico en di-
En este contexto, las iniciativas de integracin, que toma- versos pases de la regin.
ron aliento en los 90, especialmente a travs de los dos acuer- La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que la
dos sub-regionales (Mercosur y CAN), perdieron aliento y liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones y su
parecen vivir un largo perodo de estancamiento y crisis de consolidacin en acuerdos comerciales no slo no son capa-
identidad. En el caso de la CAN, el clivaje poltico entre pa- ces de generar endgenamente beneficios para el desarro-
ses liberales y nacionalistas prcticamente inviabiliz el proyec- llo, ms an, pueden reducir sustancialmente el espacio para
to integracionista, y la firma, por apenas dos miembros del gru- la implementacin de polticas nacionales de desarrollo y
po, de acuerdos bilaterales con EE.UU y la Unin Europea, re- para la adopcin de una agenda de integracin preocupada
duce las posibilidades de una retomada del proceso. con temas de desarrollo y de equidad.
En el Mercosur, donde se registr una fuerte convergen- De ah resultan, en las iniciativas informadas por este para-
cia en las orientaciones polticas de los cuatro gobiernos, el digma, dos consecuencias. La primera de ellas es la reduccin
proyecto de integracin permaneci prcticamente estanca- acentuada de la importancia atribuida a la dimensin comercial
do, reflejando la enorme dificultad que tiene el nacionalismo o al encuadramiento de la agenda comercial segn una visin de
econmico para acomodar objetivos de cooperacin regional administracin estatal de los flujos (caso de ALBA).
226 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 227

La ampliacin temtica de la agenda para incluir asuntos la simple liberalizacin recproca de flujos comerciales. La
no econmicos es la segunda consecuencia de la adopcin de experiencia del Mercosur es elocuente, en ese sentido: supe-
la hiptesis bsica de ese paradigma. Esos temas son trados a rada la fase de liberalizacin automtica, gradual y universal
la agenda segn criterios bastante diversificados, como la su- de las tarifas dentro del bloque, ste pas a presentar enormes
puesta pertinencia para viabilizar objetivos de desarrollo y/o dificultades para avanzar en las reas no comerciales de su
de equidad, la necesidad de participacin en el proceso de agenda temtica (Motta Veiga, 2003).
grupos sociales que habran sido excluidos de los modelos Otro desafo que la ampliacin de la agenda econmica
liberales de integracin, etc. impone se relaciona a las dificultades para hacer operativas
Ese doble movimiento la reduccin de la importancia de determinadas ideas o temas-clave de la nueva ideologa inte-
la dimensin comercial de la integracin y la ampliacin de la gracionista, como es el caso del espacio para polticas, de las
agenda yendo ms all de los lmites de la temtica econmica polticas para fomentar la complementacin productiva o
impone desafos no triviales para el regionalismo pos-liberal. de aquellas dirigidas al tratamiento de las asimetras. La im-
Aunque en otras regiones del mundo, como Asia, la agenda eco- plementacin de esas orientaciones se tropieza sea con res-
nmica de cooperacin entre pases venga evolucionando en el tricciones econmicas e institucionales (caso del tratamiento
sentido de integrar dimensiones no comerciales, ella no se hace de las asimetras), sea an en la definicin de instrumentos y
en detrimento de la temtica ms tradicional de los acuerdos de mecanismos para concretar el objetivo genrico (por ejem-
comercio, que parece ser un componente ineludible de la agen- plo, la complementacin productiva). En tanto, la implemen-
da del nuevo regionalismo asitico5. tacin del concepto de espacios de poltica es esencialmen-
Adems, formas no comerciales de cooperacin tienden te negativa y, por eso, ms fcil de realizar: para hacerlo, basta
a ser mucho ms exigentes institucional y polticamente que evitar que se consoliden en acuerdos internacionales com-
promisos vistos como capaces de restringir la libertad para
5 La experiencia europea referencia mayor del regionalismo tambin hacer polticas de desarrollo. En el caso de la integracin
provee un ejemplo interesante al respecto. De hecho, esa experiencia fue
sudamericana, el efecto de esa postura de preservacin del
capaz de integrar gradualmente a su agenda temas no comerciales y no
econmicos, pero lo hizo sin perder nunca de vista la prioridad de la agenda policy space nacional es la resistencia a compartir soberana eco-
de liberalizacin comercial y de la competencia entre sus miembros y nmica en reas donde sera necesario para hacer avanzar
entre ellos y el resto del mundo. En ese sentido, el proceso de integracin objetivos integracionistas.
europea, que parece inspirar a los crticos de la integracin liberal por
Los esfuerzos para avanzar en el rea de la cooperacin
su capacidad para incorporar a la agenda temas relacionados a la equidad
y al desarrollo, es antes un ejemplo de ampliacin de la agenda sin perjui- poltica que estn por detrs de la creacin de UNASUL
cio de la prioridad concedida a la liberalizacin. tampoco fueron capaces de superar los obstculos a la coope-
228 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 229

racin e integracin regionales que representan el nacionalis- la adopcin y en la promocin de una activa agenda de inte-
mo econmico y la prioridad casi absoluta conferida por di- gracin pos-liberal que en una actitud de complacencia y
versos pases de la regin a sus agendas domsticas vis vis de simpata en relacin a las tendencias emergentes en la regin.
la agenda regional (o mismo sub-regional). Las mismas di- Como resultado, Brasil prioriz la implementacin de un
vergencias entre visiones y proyectos que se identifica entre proyecto regional de cuo poltico CSAN y despus UNA-
los pases sudamericanos en el rea econmica afloran en la SUL y apoy sin mucho nfasis y sin consecuencias prc-
esfera poltica y, eventualmente, con mayor intensidad. ticas perceptibles la diversificacin temtica de la agenda
Por lo tanto, concluida la primera dcada del siglo XXI, el de cooperacin e integracin.
balance de los resultados de la regin en trminos de coopera- Ms ilustrativa de la postura brasilea frente al nuevo
cin y de integracin regional es negativo. Los esquemas de co- ambiente fue la manera encontrada por el gobierno Lula para
operacin heredados de la dcada anterior fuertemente apo- lidiar con situaciones de conflictos en el rea econmica in-
yados en procesos de integracin comercial perdieron fuerza volucrando intereses brasileos y gobiernos de pases que
o pasaron a ser directamente cuestionados, en tanto los nuevos comparten con el brasileo la crtica al modelo econmico de
proyectos en reas no comerciales demuestran grandes dificul- los 90. Y en lo general, la postura brasilea fue la paciencia
tades para avanzar. Como en otras pocas de la historia de la estratgica en relacin a las medidas de los vecinos y la acep-
regin, el proyecto de integracin sudamericana parece confi- tacin de los pleitos de stos como anhelos legtimos genera-
narse cada vez ms a la retrica y, peor an, satisfacerse con eso. dos por proyectos nacionales de desarrollo.
En lo particular, conflictos comerciales o relacionados a
inversiones brasileas en el exterior fueron tratados bilateral-
4. Las estrategias regionales de los pases
mente, no generando, de parte del gobierno brasileo, inicia-
sudamericanos
tivas de represalia, pero tampoco llevando a Brasil a invertir
4.1. La estrategia brasilea en el establecimiento de reglas de juego aplicables a flujos de
comercio e inversiones intra-regionales (o an bilaterales).
El gobierno Lula busc, desde el principio, aumentar el La estrategia brasilea frente a una regin enfrentada a
grado de prioridad concedido por la poltica externa brasilea cambios profundos y acelerados fue, por lo tanto, esencial-
a la regin profundizando la tendencia esbozada en el se- mente reactiva, excepto en la propuesta de proyectos polti-
gundo gobierno FHC, cuando se cre IIRSA pero lo hizo cos ambiciosos como UNASUL. Esta postura del gobierno
a partir de un diagnstico crtico de la agenda de cooperacin Lula gener muchas crticas domsticas a su poltica sudame-
e integracin de los 90. Sin embargo, eso se tradujo menos en ricana, pero tales crticas en general se circunscribieron a la
230 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 231

denuncia de la debilidad de la posicin brasilea frente a trategia de insercin internacional de Brasil, enmarcando
pases econmica y polticamente dbiles. su poltica regional.
De forma ms consistente, la posicin del gobierno Lula El problema es que esta visin que se apoya en evolu-
fue cuestionada por la idea de que la creciente asimetra eco- ciones estructurales incuestionables puede llevar a una pos-
nmica entre Brasil y lo restante de la regin, aunado a la tura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolucin de
proyeccin internacional adquirida por Brasil en foros e ins- la regin. Si eso ocurriera, de cierta forma convergira con la
tancias globales, reducira los incentivos para una inversin posicin de paciencia estratgica y de complacencia frente a
significativa de capital poltico del pas en la regin. la parlisis de la agenda econmica de cooperacin e integra-
En esta visin, que se apoya en evoluciones estructurales cin que caracteriza el gobierno Lula. De ambas posturas tien-
de la economa brasilea y en el creciente protagonismo de de a emerger una estrategia reactiva en que Brasil responde
Brasil en arenas de negociacin globales y multilaterales, una con mayor o menor complacencia, segn la posicin a
inversin significativa del pas en la regin no es inevitable y acciones e iniciativas de otros pases de la regin.
ni necesariamente deseable. La integracin regional no es vista Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la diver-
como elemento esencial de la poltica externa brasilea y la sificacin geogrfica de intereses de Brasil no estimulan la
importancia atribuida a la regin debera ser relativizada a la concesin de prioridad a la regin en el mbito de la poltica
luz de los intereses crecientemente diversificados del pas, en econmica externa del pas. Se puede, sin embargo, cuestio-
trminos geogrficos6. El aumento de la integracin de Brasil nar legtimamente si polticas reactivas y posturas de indife-
con la economa mundial sera el principal objetivo de la es- rencia son sustentables y/o deseables, desde el punto de vista
de los intereses econmicos brasileos. Este argumento se
6 asienta en dos constataciones.
Este tipo de visin tiene impactos incluso sobre las percepciones brasile-
as acerca de las relaciones con Argentina: Entre los factores condicio- La primera se refiere a la densificacin de las relacio-
nantes considerados en ese trabajo, la tendencia de evolucin ms acen- nes econmicas de Brasil con su regin de entorno, obser-
tuada en los ltimos aos se refiere a la intensidad de la percepcin de la vada en la ltimas dos dcadas. Hoy, los intereses brasile-
asimetra de tamao entre las dos economas, duplicada por un nuevo
os en Amrica del Sur son variados y crecientes, involu-
tipo de asimetra que se podra denominar asimetra de proyeccin in-
ternacional. En esa visin, la percepcin de que Brasil viene ganando crando intereses y actores diversificados: la regin absorbe
proyeccin internacional en los foros y agendas econmicas relevantes
(...) contrasta con el aislamiento internacional de Argentina y con la pos-
tura radicalmente defensiva que el pas adopta en esos foros. La disposi- sileos en el rea internacional a las restricciones derivadas de las postu-
cin para, en ese escenario, condicionar opciones y posicionamientos bra- ras argentinas se han reducido drsticamente, entre actores privados y
pblicos en Brasil (Motta Veiga, 2009).
232 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 233

cerca del 20% de las exportaciones brasileas y es un desti- cin del regionalismo sudamericano ofrecida por Merke
no importante para las manufacturas; las inversiones de (2010): un proceso hbrido que tanto aparece como un
empresas brasileas han aumentado de forma expresiva en espacio sub-ptimo en el que son pocos los actores que
los ltimos aos; se expanden los flujos migratorios intra- desean sepultarlo, pero tambin son pocos los actores que
regionales que tienen a Brasil como origen y como desti- desean perfeccionarlo.
no. Adems, existe un potencial importante de coopera- Concretamente, la agenda econmica de Brasil en la re-
cin e integracin en temas como energa, infra-estructu- gin ha sido pautada:
ra, al tiempo que la cuestin ambiental y climtica, el pa-
- por una reduccin de la prioridad, de hecho, al Mer-
pel de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccional
cosur;
constituyen temas de inters compartido por Brasil y va-
rios de sus vecinos. - por el uso de canales bilaterales de interlocucin y
La segunda hace referencia a los cambios en la geografa eco- negociacin, an con los socios del bloque sub-regio-
nmica mundial con la ascensin de China y a sus impactos so- nal y, en especial, con Argentina; y
bre los sectores productivos de los pases sudamericanos, que - por la eleccin de Amrica del Sur como espacio de
agregan complejidad a la agenda brasilea en la regin. Los pro- referencia para las nuevas iniciativas, esencialmente de
ductos industriales brasileos vienen perdiendo espacio con los carcter poltico (UNASUL).
competidores asiticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo
es agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carc-
algunos pases de la regin con pases asiticos. ter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tien-
Aunque el proyecto sub-regional de integracin (Mer- de a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la pers-
cosur) e iniciativas empresariales de exportacin y de in- pectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gra-
versiones intra-regionales hayan generado significativos dual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica ex-
intereses econmicos en la regin, como un mercado, sin- terna del pas parece hoy bastante realista.
dicatos y organizaciones de la sociedad civil considerando Vale observar tambin que, an bajo la ptica poltica que
la integracin sudamericana bajo una ptica positiva, estos orient la estrategia brasilea para la regin en la dcada re-
incentivos econmicos y preferencias polticas no fueron cin-concluida, la expansin del involucramiento poltico
capaces de generar inflexiones ms profundas y duraderas brasileo en crisis locales, sumada a las actividades comercia-
en la matriz de poltica regional de Brasil. Ms que para les y de inversiones crecientes con sus vecinos sudamerica-
cualquier pas de la regin, se aplica a Brasil la caracteriza- nos (Soares de Lima y Hirst, 2009) no gener los resultados
234 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 235

esperados por la diplomacia de Brasilia en trminos de apoyo su versin extrema, lleva a un regionalismo identitario, fun-
inmediato y automtico al liderazgo regional en asuntos glo- diendo nacionalismo y mito de la unidad regional. Pero ella
bales. Pases que tienen orientaciones de poltica econmica tambin llev a pases que mantuvieron la orientacin liberal
y externa diversas en la regin se resisten a respaldar candidatu- de los 90 a buscar fuera de la regin, sobre todo despus del
ras brasileas a puestos de comando en instituciones internacio- fracaso del ALCA, proyectos y modelos alternativos de inte-
nales y niegan legitimidad a iniciativas que puedan ser evaluadas gracin econmica el regionalismo internacionalista, en la
como pasos para la consolidacin de un liderazgo de Brasil en la expresin de Merke (2010).
regin. En este sentido, en muchas ocasiones, la regin aparece, La convergencia en torno de Amrica del Sur como re-
frente a la aspiraciones globales de Brasil, antes como un lmite gin cognitiva o productora de sentido econmico o polti-
que como una oportunidad, evidenciando, para el caso brasi- co para los pases se redujo, y el regionalismo significa distintas
leo, la complejidad del nexo regional-global que adems cosas para diferentes pases, reflejando la diversidad, entre pa-
afecta a todos los BRICs (Hurrell, 2009). ses, de la estructura domstica de preferencias polticas y de in-
centivos econmicos en relacin al tema (Merke, 2010).
Si el significado de la regin vara segn los pases sud-
4.2. Las estrategias de los dems pases para la regin
y frente a Brasil americanos y segn las contingencias histricas que stos atra-
viesan, lo mismo se puede decir de las visiones y estrategias
Aunque histricamente la poltica externa de los pases de estos pases en relacin a Brasil. Estrictamente, no se pue-
sudamericanos (a excepcin de Brasil) se haya centrado fun- de afirmar que los pases de la regin tengan estrategias de
damentalmente en la poltica regional (Tussie y Trucco, 2010), relacionamiento con Brasil. Hay, en diversos pases de la re-
las dos ltimas dcadas introdujeron inflexiones que, cuando gin, un elevado grado de volatilidad de las polticas externas,
no cuestionan, recalifican esta centralidad de Amrica del Sur. en funcin de las orientaciones poltico-ideolgicas de los
La prioridad concedida, en los 90, a los proyectos sub- gobernantes. Ms all de eso, existen, en todos los pases, vi-
regionales de integracin dio contenido a una agenda econ- siones divergentes acerca de los objetivos e intereses a perse-
mica regional, centrndola en la liberalizacin de los flujos de guir en la relacin con Brasil y, en muchos de ellos, el grado
comercio e inversiones y articulndola con estrategias de aper- de divergencia entre posiciones de diferentes actores frente a
tura en relacin al resto del mundo. aquel relacionamiento creci en los ltimos aos.
La crisis de esta configuracin, en la primera dcada del Se puede eso s hablar de una economa poltica de
siglo, inaugur la agenda del regionalismo pos-liberal que, en las relaciones con Brasil, involucrando actores/intereses do-
msticos y cuyo resultado lquido constituye el posiciona-
236 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 237

miento del pas frente a su gran vecino regional. En este sen- polticas ha incentivado el comercio bilateral con Brasil y
tido, mapear las posiciones de los pases sudamericanos en las inversiones de empresas brasileas.
relacin a Brasil requerira identificar factores econmicos y Pases cuyas polticas econmicas externas siguieron las
polticos que condicionan percepciones y posicionamientos directrices de liberalizacin adoptadas en los 90 (Chile, Co-
de cada pas frente a Brasil, as como los actores e intereses lombia y Per) tienen posturas menos entusiasmadas en
que intervienen en la arena de la poltica externa, especfica- relacin a las iniciativas polticas regionales de Brasil a
mente en la esfera de las relaciones con Brasil. pesar de la reaccin altamente positiva del gobierno Ba-
Supera el objetivo de este trabajo reproducir, para el con- chelet, en Chile, a la propuesta de creacin de UNASUL
junto de los pases sudamericanos, el ejercicio de identifica- y enfocan sus intereses y objetivos en la dimensin econmi-
cin de los factores que condicionan las posiciones de aque- ca de la relacin.
llos pases frente a Brasil y de los actores que los traducen en Tales pases combinan una demanda de mejor acceso al
intereses y polticas, as como de las tendencias de evolucin mercado brasileo para sus exportaciones con esfuerzos para
de estos factores en los ltimos aos. atraer inversiones de empresas de Brasil. Estas posturas tra-
A grosso modo, en los pases revisionistas (Argentina, ducen la convergencia de intereses gubernamentales y em-
Bolivia, Ecuador y Venezuela), las polticas externas perdie- presariales en torno a un proyecto liberalizante y de integra-
ron autonoma, siendo casi completamente subordinadas a cin del mundo, en el cual la regin como tal tiene peso limi-
razones y objetivos de poltica domstica. Las relaciones con tado. Pero, como ya se observ, la creciente inversin brasile-
Brasil no escaparon a esta regla y tales pases ven con buenos a en sectores de energa y recursos naturales en estos pases
ojos iniciativas brasileas para la regin cuyo contenido sea incentivados por los gobiernos locales pueden tornarse
esencialmente poltico (UNASUL, por ejemplo) o cuyo con- focos de tensin poltica en el futuro.
tenido econmico indique un distanciamiento frente a me- Pese al hecho de haber tenido gobiernos de izquierda en los
canismos y regmenes internacionales de regulacin, apun- ltimos aos, Uruguay y Paraguay tienen agendas de intereses
tando a la idea de autonoma regional o permitiendo una frente a Brasil que en mucho se aproximan a las de Per y Co-
lectura anti-hegemnica (Banco del Sur, por ejemplo). lombia. Pero sus intereses en la relacin bilateral integran la di-
En lo que se refiere a las relaciones econmicas bilatera- mensin vecindad geogrfica, lo que agrega a esta agenda te-
les, tales pases tienden a aplicar a sus relaciones con Brasil mas especficos, inclusive con algn potencial de generacin de
una lectura de tipo Norte x Sur, posicionndose como pa- conflictos con Brasil (vase el caso de los royalties de Itaipu).
ses del Sur frente a una potencia imperialista. La excepcin En este escenario, no puede causar sorpresa el hecho de
a esta regla ha sido Venezuela, que tambin por razones que las relaciones econmicas de Brasil con los pases de la
238 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 239

regin se estn procesando esencialmente por el eje bilate- Europea, la importancia relativa de Brasil para Amrica del
ral y eso mismo en el caso de los socios brasileos del Merco- Sur y vice-versa permaneci estable.
sur. Ms que slo un resultado de una estrategia brasilea, Como se observ en la seccin 2 de este trabajo, caracte-
este privilegio que ha disfrutado el bilateralismo apunta tam- rsticas cualitativas de los flujos de comercio y de inversiones
bin a la crisis de los acuerdos sub-regionales de integracin entre Brasil y la regin otorgan a sta un papel ms relevante
y a la diversidad de incentivos y preferencias de polticas en el para los sectores brasileos manufacturero y de servicios de
rea econmica externa, que caracteriza a los dems pases de ingeniera de aquel que se deducira de los datos agregados de
Amrica del Sur. comercio. Es muy plausible que, en cada pas sudamericano,
un anlisis ms detallado de los flujos de comercio con Brasil
identifique intereses sectoriales para los cuales el mercado
5. El papel de la regin en las estrategias futuras brasileo es particularmente importante.
de los pases sudamericanos La dimensin de la economa brasilea, su peso en la re-
gin y su estructura compleja y diversificada, as como el he-
Considerando los flujos de comercio e inversiones como cho de que Brasil tiene fronteras geogrficas con casi todos
un indicador de las relaciones econmicas entre Brasil y Am- los dems pases sudamericanos, sugieren que el pas puede
rica del Sur, la dcada recin-concluida se caracteriza por la actuar como un vector consistente de los esfuerzos de inte-
estabilidad. Los flujos comerciales entre Brasil y la regin gracin y cooperacin intra-regional.
mantuvieron sus niveles de participacin en el comercio glo- Hubo un claro esfuerzo, a lo largo de la dcada, para con-
bal de ambos, despus de la cada registrada entre la segunda ferir mayor relevancia a la regin en la poltica externa brasi-
mitad de los 90 y el comienzo de la dcada siguiente. En tan- lea. En el registro de las preferencias de poltica se puede
to, los flujos de inversiones intra-regionales crecieron, pero decir que la importancia de la regin para Brasil aument,
especialmente en el caso de Brasil tal crecimiento no parece aunque tal relevancia haya encontrado dificultades para con-
haber sido superior a la expansin de los flujos de IDE brasi- cretizarse en iniciativas relevantes, especialmente en la esfera
leo en el mundo. econmica.
Por lo tanto, en un perodo en el cual el gran destaque en Ni las caractersticas estructurales de la economa brasi-
la distribucin geogrfica del comercio exterior de los pases lea y tampoco la identificacin de reas de cooperacin e
de la regin (inclusive Brasil) fue el fuerte crecimiento de la integracin con elevado potencial de ganancias para los dife-
participacin de China y, secundariamente, la prdida de peso rentes pases de la regin (integracin energtica, seguridad
de socios comerciales tradicionales como EE.UU. y la Unin alimentar, cambio climtico, entre otros) parecen bastar para
240 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 241

movilizar gobiernos y sociedades civiles de la regin en torno 5.1 Condicionantes globales


de estos objetivos.
Recprocamente, incentivos y motivaciones econmicas En el plano global, tres factores aparecen como condicio-
han sido suficientes para movilizar intereses empresariales, nantes del proceso, en una visin prospectiva: el desempeo
sectoriales y gubernamentales en torno de proyectos espec- de las economas desarrolladas, la evolucin de la economa
ficos (la construccin de una carretera, por ejemplo), pero china y el ambiente poltico internacional en que evoluciona-
parecen tener todava escasa influencia en la definicin de las r la globalizacin.
preferencias de poltica de los pases sudamericanos (inclusi- En lo que se refiere al desempeo de las economas desa-
ve Brasil) en relacin a la regin. Eso porque la definicin de rrolladas, la perspectiva, para los prximos aos, es de bajo
las preferencias de poltica de los pases sudamericanos en crecimiento. A los efectos de la crisis econmica se sucedern
relacin a la regin todava es poco permeable a la influencia los impactos sobre la dinmica de crecimiento de los esfuer-
de la dimensin econmica y bastante sensible a factores no zos de reequilibrio de la situacin fiscal de estos pases, fuer-
econmicos, como, por ejemplo, las orientaciones poltico- temente deteriorada por las polticas de respuesta a la crisis.
ideolgicas de los gobiernos, caracterizndose muchas veces En este escenario, los mercados de los pases desarrolla-
por la volatilidad. dos sern caracterizados por el bajo dinamismo. Los impactos
Pese a estas consideraciones, la importancia de Brasil en de esta evolucin se harn sentir probablemente con mayor in-
la agenda externa de los pases de la regin parece tambin tensidad en pases que buscaron una estrategia de integracin a
haber crecido en la dcada recin-concluida, sea en funcin los mercados del Norte, como Per y Colombia. Para la indus-
de dinmicas polticas endgenas de tipo identitaria (Ecua- tria brasilea, la perspectiva de bajo dinamismo de las econo-
dor y Bolivia), de la bsqueda de apoyo poltico brasileo en mas de Estados Unidos y de la Unin Europea que absorben
la regin (Venezuela) o del inters en atraer inversiones bra- relativamente ms productos manufacturados brasileos que el
sileas y verlo actuar como mediador de conflictos entre pa- mercado asitico aumenta la importancia de Amrica del
ses sudamericanos (Colombia, Per y Uruguay). Sur como posible destino de sus exportaciones.
Cmo evolucionar este cuadro en los prximos aos? En el caso de China, as como los impactos generados
Especular sobre el futuro de las relaciones entre Brasil y por su emergencia sobre Amrica Latina en la dcada que fi-
los pases sudamericanos presupone identificar los facto- naliza estn estrictamente asociados al ritmo de crecimiento
res internos a la regin y globales que condicionarn chino y al modelo de desarrollo adoptado por ella, parece
las perspectivas de futuro de las relaciones entre Brasil y correcto afirmar que impactos futuros dependern de la tra-
Amrica del Sur. yectoria de la evolucin de estas variables-clave.
242 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 243

En este sentido, el ao 2010 dej claro que presiones do- El tercer factor el ambiente poltico en que se procesa
msticas y externas llevarn a los dirigentes chinos a optar la globalizacin pas, en la primera dcada del siglo XXI,
por la reorientacin del modelo de crecimiento, que aumen- por intensas transformaciones, que sirvieron de teln de fon-
tara el consumo domstico como parcela del PIB. En este do para la revisin de las polticas liberalizantes de los 90 en la
escenario, China mantendra elevadas tasas de crecimiento, regin. De hecho, la dcada que termina asisti a la erosin,
sustentando altos niveles de importacin de materias primas en los pases centrales del capitalismo, del consenso liberal
y productos intensivos en recursos naturales. que respald el orden econmico global vigente a partir de la
La implementacin de un modelo de crecimiento ms diri- Segunda Guerra Mundial.
gido hacia el mercado interno y las perspectivas de gradual apre- En el escenario aqu diseado, los pases desarrollados
ciacin de la moneda china contribuiran para la reduccin de la tendrn crecimiento anmico, el dinamismo estar con-
presin competitiva de los productos chinos con las manufactu- centrado en los pases en desarrollo y la crisis de legitimi-
ras sudamericanas en los mercados de la regin. Adems de eso, dad del sistema multilateral de gobernanza no ser supera-
la gradual apreciacin de la moneda china crear nuevos incenti- da. La hiptesis de que, de esta coyuntura, emerger natu-
vos para los IDEs chinos en el exterior y, dada su base de recur- ralmente un orden global multipolar es frgil: como ob-
sos naturales, Amrica del Sur aparece como fuerte candidata a servan Bremmer y Roubini (2011), los principales compe-
recibir una parcela expresiva de estas nuevas inversiones. tidores de EE.UU. estarn muy ocupados con problemas
La convergencia entre demanda china dinmica y creci- domsticos y en sus fronteras para asumir responsabilida-
miento dbil de la demanda de los pases desarrollados signi- des internacionales significativas. La resultante de esta evo-
ficar para los pases sudamericanos un incentivo a la conti- lucin puede llegar a ser un orden global en el que sern
nuidad de la tendencia de consolidacin de la regin como pocos los incentivos para la bsqueda de soluciones coo-
un polo proveedor de materias-primas y recursos naturales perativas en escala internacional (ver G20).
para los mercados asiticos. Esta variable global puede tener implicaciones importan-
La tendencia, en este escenario, es que el comercio intra- tes para el futuro de las relaciones entre Brasil y su vecindad
regional como mximo mantenga su participacin en los flu- geogrfica, impactando la evolucin de las variables internas
jos comerciales globales de los pases sudamericanos y que a la regin, al incentivar (o, al contrario, desestimular) intere-
los incentivos econmicos para la integracin se mantengan ses y posiciones orientados a la integracin de los pases de la
limitados. En contrapartida, para los sectores industriales ex- regin a la economa mundial.
portadores de la regin, los mercados sudamericanos se tor-
narn ms relevantes.
244 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Brasil como sector de integracin sudamericana... 245

5.2 Condicionantes regionales En un escenario en que sern limitados los incentivos para
la integracin, originarios del orden internacional y de la evo-
En lo que se refiere al ambiente regional, dos variables lucin de la relacin entre Brasil y el resto del mundo (fuera
parecen ms relevantes en cuanto condicionantes de la evo- la regin), la actitud de los pases sudamericanos en relacin a
lucin de las relaciones entre Brasil y la regin. En primer Brasil y a la agenda de integracin regional podr desempe-
lugar, el grado de involucramiento de Brasil con la economa ar un papel relevante en la definicin de las posibilidades de
global, tanto en trminos de integracin econmica con el avanzar en esta agenda.
mundo como de protagonismo en las agendas econmicas y
polticas globales. En segundo lugar, la evolucin poltica do-
mstica en los dems pases sudamericanos. Referencias bibliogrficas
Un involucramiento creciente de Brasil con la economa
ALADI (2001) - Impacto del Alca en el comercio intrarregio-
global y su agenda de negociaciones multitemticas limita las
nal y en el comercio de los pases miembros de la Aladi
probabilidades de asignacin de mayor prioridad a la agenda
con Estados Unidos y Canad - ALADI/SEC/Estudio 139,
regional del pas. An para la industria brasilea que tiene
24 de setiembre de 2001
un inters como exportador e inversor en la regin la rele-
vancia de la regin y su peso en las estrategias de negocios de Bremmer, I. e Roubini, N. (2011) - G-Zero World, in Fo-
las empresas parece limitada y condicionada por el desempe- reign Affairs, March-April.
o de Brasil como player global. Bouzas, R.; Motta Veiga, P. e Rios, S. (2007) - Crisis y pers-
Como contrapartida, un ambiente internacional domi- pectivas de la integracin en Amrica del Sur, in Lagos,
nado por polticas que cuestionan la globalizacin y por debi- R. (comp.) - Amrica Latina: integracin o fragmenta-
lidades en los principales foros de concertacin econmica cin? Edhasa.
internacional tiende a aumentar el peso de la regin para Bra- CEPAL (2010) - Latin America and the Caribbean in the world
sil, tanto en trminos econmicos como polticos. economy.
Del lado de los dems pases sudamericanos, la variable CEPAL (2005), (2008) e (2009) - Foreign Direct Investment
central parece ser la evolucin de los cuadros polticos do- in Latin America and the Caribbean.
msticos y los reflejos de stos sobre las preferencias de pol- Hurrell, A. (2009) - Hegemonia, liberalismo e ordem global:
tica en relacin a los temas de integracin y cooperacin re- qual o espacio para potncias emergentes? In Hurrell,
gionales dominantes en estos pases. A.; Soares de Lima, M.R.; Hirst, M.; MacFarlane, N.;
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246 Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 247

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exterior de Brasil es frecuente leer que en los ltimos 15
Tussie. D. e Trucco, P. (2010) - Los actores nacionales en la
integracin regional: elementos para el anlisis y evalua- aos, y particularmente desde la llegada de Lula da Silva al
poder, Brasil ha desarrollado una nueva estrategia, en cuyo
cin de su incidencia en Amrica del Sur, in Tussie, D. e
centro est la pretensin de constituir al pas en lder pol-
Trucco, P. (eds) - Nacin y Regin en Amrica del Sur:
los actores nacionales y la economa poltica de la inte- tico y econmico de la regin. Ello, dentro de su estrategia
de fortalecer su posicin de potencia mundial en el esce-
gracin sudamericana, LATN/FLACSO, Ed. Teseo.
nario internacional. (Bernal Meza 2008; Gomes, 2010;
Hirst, 2006; Vilalva, 2010; Ferreira, 2011). En ese sentido,
248 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 249

se destaca, por una parte, que a partir de la presidencia de relaciones Chile-Brasil (Fonseca 2006), ni menos investiga-
Fernando H. Cardoso (1995-2002) y luego con Lula (2003- ciones que lo analicen desde la perspectiva aqu sealada.
2010) y con el objeto de constituirse en una potencia mun- En trminos generales, este trabajo argumenta que, por
dial, Brasil desarroll entendimientos con distintas poten- ahora, no es esperable que Chile vare sustantivamente su
cias intermedias, pas a conformar el grupo BRIC, y asumi estrategia de poltica exterior, lo que implica que no adop-
el liderazgo en mltiples negociaciones internacionales (Hirst tar una posicin que implique un acoplamiento incon-
2006: 132). Por la otra, en relacin a su estrategia en Amrica dicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de lder re-
Latina, este pas despleg diversas iniciativas tendientes a crear gional. Esto, principalmente, porque Chile ha desplegado
y fortalecer una posicin de lder de la regin. As, por un desde 1990 una poltica exterior que, dentro de una plena
lado Cardoso lider la primera reunin de jefes de Estado de insercin en el concierto internacional y una profunda in-
Sudamrica, donde adems propuso una nueva agenda re- tegracin econmica global, reivindica una fuerte autono-
gional, adems de situar a Brasil como agente mediador de ma en materia decisoria y por tanto no considera necesa-
distintos conflictos que se desarrollaron en la regin, como el rio, ni tampoco funcional a sus intereses, acoplarse a al-
ocurrido entre Ecuador y Per en 1995. Luego, con Lula, gn actor internacional. En otras palabras: se sostiene que
Brasil reforz esta estrategia de mediacin e incluso asu- en Chile se ha consolidado un macro consenso al inte-
mi iniciativas para superar conflictos al interior de algunos rior de su lite, en torno a la idoneidad de la poltica de
pases; adems de ser promotor principal de nuevas iniciati- regionalismo abierto, que ha sido exitosa y que no es conve-
vas de integracin, en particular la Unin de Naciones Sud- niente modificar. La nueva estrategia de Brasil y su cre-
americanas (UNASUR) y sus proyectos asociados. ciente importancia en el contexto regional e internacional,
Estos movimientos del pas ms grande y poblado de no parecen ser argumento suficiente para un cambio de
Sudamrica no pueden dejar indiferente a ningn actor re- estrategia. Esto, no obstante puedan existir diferencias al
gional, y por tanto se hace necesario para cada uno de ellos, interior de la lite en relacin si acercarse ms o menos a
y por cierto tambin Chile, discutir y analizar qu hacer Brasil pueda ser necesario o conveniente para realizar cier-
frente a esta nueva estrategia. En este contexto, este traba- tos intereses del pas, en especial de ndole econmica o
jo examina cmo la lite decisoria chilena percibe la estra- vinculados a sus relaciones vecinales. As, el regionalismo
tegia brasilea y si esa percepcin va a, eventualmente con- abierto como principio director no est en tela de juicio.
ducir a cambios en la poltica exterior chilena. Este ejerci- Lo anterior, sin embargo, no significa que Chile no vaya
cio es necesario especialmente considerando que, salvo a seguir cooperando y actuando junto a Brasil en muchas
excepciones, existe muy poco trabajo acadmico sobre las materias, como efectivamente lo ha hecho desde 1990.
250 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 251

Pero, si en alguna circunstancia ello implica modificar su cin Concertacin de Partidos por la Democracia
estrategia actual, simplemente no se va a alinear a Brasil. De (CPPD), estructur su poltica exterior en base a determi-
hecho, as ha sucedido en el tiempo reciente, y no se vislumbra nados objetivos y principios que luego fueron, en lo esen-
algn cambio sustantivo. Esto, menos ahora en que el pas tiene cial, mantenidos por sus sucesores. As, en materia de po-
gobierno de derecha, sector poltico que nunca ha exhibido ma- ltica exterior, al menos desde 1990, el caso de Chile se
yor inters por una estrategia de acoplamiento a Sudamrica o caracteriza por la continuidad de sus lneas esenciales
a algn pas de la regin. Ahora bien, eso es lo esperable, otra (Fuentes, 2006; Fuentes, 2009), no obstante cada gobierno
cosa es si mantener una relacin lejana (lase no alinearse con ha puesto ciertos nfasis particulares. Por ello, en lo que
l en lo que ste pida o quiera) es conveniente para Chile o no, sigue, me referir a esos rasgos generales, en orden a esta-
en especial en relacin al manejo de su poltica vecinal. blecer cules fueron esas lneas esenciales, y cmo en ese
Para este efecto, el artculo se divide de la siguiente ma- contexto se inserta la poltica hacia Amrica Latina y a Brasil
nera. Primero, se estudian los rasgos principales de la poltica en particular.
exterior chilena desde 1990 hasta 2010, y en particular los Para quienes asumieron la direccin del pas en 1990,
lineamientos de su poltica hacia Amrica Latina. En segundo la poltica exterior deba apuntar a reinsertar a Chile en el
lugar, se aborda en especfico la relacin con Brasil, subra- mundo, superando el aislamiento que sufri durante los
yndose los elementos principales que la han caracterizado y 17 aos del gobierno militar (1973-1990). No obstante,
los hitos principales de su evolucin. Adems, se discute si esta reinsercin tendra que realizarse de una forma parti-
vistas las preferencias de las lites y las caractersticas de la cular, al estar condicionada por distintos factores. Por una
poltica exterior reciente de Chile es posible prever algn cam- parte, el contexto internacional estaba en profundo cam-
bio sustantivo en esta a partir de la nueva estrategia de Brasil. bio, ya que se asista al final de la Guerra Fra y se iniciaba
Por ltimo, se presentan algunos comentarios finales. la transicin a un mundo distinto, caracterizado por la pri-
maca de Estados Unidos, la crisis del modelo ISI (Indus-
trializacin Sustitutiva de Importaciones) y triunfo del pa-
2. La Poltica Exterior de Chile, 1990-2010.
radigma liberal, y el desarrollo de la tercera ola democrti-
Sus rasgos definitorios
ca, particularmente en Amrica Latina (Robledo, 2011). Por
La reinsercin internacional y el regionalismo abierto el otro, la propia situacin de Chile presentaba caracters-
ticas particulares que era necesario considerar. Primero, era
El gobierno democrtico que asumi el poder en 1990, un pas que tena una larga tradicin de ser un actor activo
encabezado por Patricio Aylwin (1990-1994), lder de la coali- en el mbito internacional, pero que tambin vena de una
252 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 253

situacin de fuerte aislamiento (Walker, 2006). Segundo, veren, 1998; Walker, 2006); b) Fortalecer la insercin eco-
iniciaba un perodo de transicin democrtica, el cual le nmica internacional de Chile, adoptando una poltica de
servira como punto de partida para iniciar esa reinsercin, regionalismo abierto, la cual combina estrategias unilatera-
pero que tambin era altamente necesario que fuera exito- les, bilaterales, regionales y multilaterales. Es decir una
sa, de forma de consolidar a la democracia en Chile, anu- estrategia que postulaba la utilidad de acuerdos regiona-
lando la posibilidad de que existieran regresiones autorita- les como mecanismos para la expansin del comercio y las
rias (Robledo, 2011). Este era un imperativo fundamental, inversiones, pero que sostiene la necesidad de que stos
que en definitiva marc tambin las caractersticas de la fortalezcan un comercio mundial cada vez ms libre, ha-
poltica exterior, en trminos de que ella tambin deba ser ciendo compatibles la apertura unilateral con la suscrip-
funcional a este objetivo (Idem). Tercero, la estructura eco- cin de acuerdos bilaterales y multilaterales. Esto es, en el
nmica del pas haba sido sustantivamente transformada marco de la nueva estructura econmica chilena, el objeti-
a partir de 1975. El nuevo modelo econmico tena un fuer- vo era imperativo fortalecer la insercin econmica de
te sello liberal, y su eje central era el sector exportador. En Chile a travs de mltiples instrumentos que se conside-
ese contexto, era imperativo que la nueva poltica exterior ran compatibles, sean estos acuerdos con distintas poten-
(que deba subordinarse al objetivo de hacer una transi- cias o pases (como Asia, Europa y Estados Unidos), la aper-
cin exitosa) considerara esta nueva realidad y por ende tura unilateral o la promocin del libre comercio en rga-
uno de sus objetivos deba ser abrir nuevos mercados y nos multilaterales (Wilhelmy/Fuentes 1997:239). El xi-
mejores condiciones de entrada para las exportaciones chi- to de la transicin pasaba por el xito de la poltica econ-
lenas. Por ltimo, y no menos importante, haba factores mica, y por tanto, si la poltica exterior deba contribuir a
histricos en la poltica exterior que an no haban sido ese xito, la insercin econmica internacional de Chile y
resueltos y que era necesario abordar, en particular las re- el acceder a ms mercados y en mejores condiciones era la
laciones vecinales. forma de realizarla (Wehner, 2010); c) En relacin a Am-
La nueva estrategia tuvo como ejes centrales las siguien- rica Latina, se impulsara la integracin econmica y la con-
tes polticas: a) Recuperar la presencia internacional de Chi- certacin poltica.
le, a travs de fortalecer los vnculos polticos con diversos Definidos estos ejes, Chile desarroll, en primer lu-
actores, adems de reimpulsar su presencia en los rganos gar, una activa presencia en los foros e instituciones multi-
multilaterales para hacer valer su voz, y defender valores laterales, lo cual tena especial importancia para un pas
tradicionales de la poltica exterior chilena como el respe- pequeo, que no tiene gran influencia por s solo, y por-
to de los derechos humanos, la paz y la democracia (v. Kla- que adems los temas internacionales estaban adquiriendo
254 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 255

un rol ms relevante, en la medida que cada vez ms asun- 125), y mostrndose adems desde un inicio altamente in-
tos comerciales y polticos deban resolverse a travs de teresado en ingresar al NAFTA. No obstante, la invitacin
negociaciones multilaterales. (v. Klaveren 1998). As, Chi- a Chile de los tres miembros del NAFTA a integrarse al
le fue muy activo en el sistema de Naciones Unidas, im- tratado no prosper como se plante en un principio (para
pulsando y participando en distintas iniciativas vinculadas 1996), y fue slo en 2003 cuando ello se concret parcial-
a distintas materias, como operaciones de paz, acuerdos mente a travs de la firma de un Tratado de Libre Comer-
para reducir la proliferacin de armamentos, regular el uso cio (TLC) con Estados Unidos. Con ello, se realiz una
de territorios antrticos y los mares, y la proteccin am- de las ms importantes aspiraciones chilenas de los lti-
biental (v. Klaveren 1998). De la misma manera, conforme mos aos (Fuentes, 2006). Paralelamente, se fortalecieron
a su tradicin histrica, ha sido un activo promotor de la los vnculos con Canad, pas con el cual tambin se sus-
defensa de los derechos humanos, participando en distin- cribi un TLC en 1996, y con el que tambin se ha traba-
tas etapas en la Comisin de Derechos Humanos de la jado en forma conjunta en rganos multilaterales y en al-
ONU; lo mismo en el caso de la democracia, impulsado la gunas iniciativas particulares, como la relativa a la prohibi-
comunidad de las democracias (Walker, 2006). cin de minas antipersonales (v. Klaveren 1998).
En segundo lugar, se despleg una estrategia destinada Tercero, la relacin con Europa tuvo alta prioridad. En
a mejorar y/o reconstruir relaciones con los principales 1990 se iniciaron negociaciones en orden a concluir un
actores del sistema internacional. Primero, las relaciones acuerdo de Cooperacin, que fue firmado en diciembre
con Estados Unidos adquirieron carcter prioritario, pro- de ese ao (Leiva 2003: 38). En el tiempo siguiente conti-
curndose fortalecer los vnculos polticos y econmicos, nuaron los intercambios diplomticos para fortalecer la
a la vez que resolver los temas que estaban pendientes y relacin, y en 1994 la Unin Europea invit a Chile a ne-
obstaculizaban una relacin ms fluida. De hecho, desde gociar un nuevo tratado, que abarcara la profundizacin
un principio se busc realizar fuertes acercamientos, que del Dilogo Poltico, el reforzamiento de la Cooperacin y
desembocaron en la solucin de diversos problemas (como la liberalizacin del comercio de bienes (Leiva, 2003: 40).
el embargo de armamentos, el asesinato del ex-canciller Esto result en la firma en 1996 de un Acuerdo Marco de
Letelier). En ese marco, la relacin en materia de defensa Cooperacin (conocido como Acuerdo de Florencia), que
tuvo prioridad, realizndose importantes avances (Wilhel- fue adems un paso intermedio para concretar una asocia-
my/Durn, 2003: 281). Asimismo, Chile intent desde un cin ms estrecha. Esta lleg finalmente en 2002, con la
inicio fortalecer la relacin econmica, primero apoyando firma del Acuerdo por el cual se establece una Asociacin
fuertemente la Iniciativa para las Amricas (Direcon, 2009: entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por
256 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 257

una parte, y la Repblica de Chile, por la otra (Gamboa, de forma tal que hacia 2010 las exportaciones chilenas a la
2008), el cual entr en plena vigencia en marzo de 2005. regin han aumentado de U$ 3.000 millones a cerca de
Este acuerdo, como el TLC con Estados Unidos, revesta U$ 22.000 millones, esto es, Asia es receptora de cerca del
de gran inters para Chile, ya que la UE era uno de sus 40% de las exportaciones chilenas.
principales socios comerciales, y por tanto conseguir las
mejores condiciones de acceso de sus productos a ese mer-
Chile y Amrica Latina: conflictos vecinales, integracin
cado era de la mayor importancia. Igualmente, ser un alia- econmica y dilogo poltico
do estratgico de la UE le otorgaba a Chile en una posi-
cin privilegiada, en particular respecto a otros pases de la La poltica chilena hacia Amrica Latina estuvo, por una
regin (Gamboa, 2008). parte, marcada por el mismo inters de reinsertar internacio-
Cuarto, las relaciones con la regin Asia Pacfico, que nalmente a Chile, para lo cual se procur reconfigurar sus
durante el gobierno militar tambin haban recibido fuer- relaciones con distintos pases, en particular en el rea co-
te atencin, tuvieron alta prioridad a partir de 1990 (v. Kla- mercial; adems de buscar, aun cuando haya sido con cierta
veren, 1998; Wilhelmy, 2010). Desde los inicios de la tran- timidez, hacer jugar a Chile un rol poltico ms activo en la
sicin se busc el ingreso a la APEC, lo que se logr en regin. Por la otra, especial atencin han recibido las relacio-
1994, siendo en adelante un activo miembro de la misma. nes vecinales con Argentina, Per y Bolivia, pases con los
Incluso, fue sede del Foro de la APEC en 2004. En ese cuales existan diferencias importantes provenientes del siglo
marco, Chile despleg tambin una poltica activa de acer- XIX, que eran necesarias de abordar desde una perspectiva
camiento econmico con diversos pases asiticos, los que basada en la promocin de la cooperacin entre los pases, y
progresivamente se iban haciendo ms relevantes como no de la confrontacin (Robledo, 2011). En este contexto, los
socios comerciales, poltica que se materializ en la reanu- rasgos principales de la poltica sudamericana de Chile fue-
dacin de vnculos polticos con los diversos pases de la ron los siguientes:
regin y particularmente en la firma de diversos TLC: Por una parte, Chile ha participado activamente de dis-
China (2008), Corea del Sur (2003), el P4 (Brunei, Singa- tintas instancias de dilogo regional, manteniendo desde el
pur, y Nueva Zelanda), Japn (2007), Australia (2008), inicio un discurso muy favorable a la cooperacin y a la inte-
adems de un Acuerdo de alcance parcial con India (2007) gracin en Amrica Latina. As, es activo participante de la
(Wilhelmy, 2010). En ese marco, la regin del sudeste asi- OEA (de hecho un nacional es actualmente su secretario ge-
tico se ha ido convirtiendo en un socio cada vez ms cer- neral), se ha promovido como colaborador para garantizar la
cano para Chile, y particularmente en el plano comercial, paz en algunos conflictos (es garante del Acuerdo de Paz en-
258 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 259

tre Ecuador y Per), as como se ha integrado a distintas ini- na, con los cuales form Acuerdos de Complementacin Eco-
ciativas de concertacin poltica, como el grupo de Ro (pro- nmica (ACE), mientras con otros ha establecido TLC (ver
moviendo la declaracin de Santiago de 1991) y la Comuni- Tabla I), adems de firmar un conjunto de otros acuerdos eco-
dad Sudamericana de Naciones. Asimismo, apoy desde un nmicos, como tratados de doble tributacin. Sin embargo,
inicio la formacin de UNASUR, instancia de la cual incluso Chile parece no querer ir ms all. Un hecho que demostr
ocup la secretara pro tempore, y que fue vista como el espa- esa hiptesis (que no se estima haya cambiado en el ltimo
cio adecuado para que Chile pudiera jugar un rol poltico ms tiempo), es lo ocurrido en su relacin con el MERCOSUR.
activo en la regin, que adems le sea til para defender y En 1996, Chile se incorpor como miembro asociado al
promover sus intereses en su vecindario. MERCOSUR, en un paso compatible con su estrategia de
No obstante, a este respecto es necesario hacer una pre- regionalismo abierto. Luego, en el gobierno de Lagos (2000-
vencin relevante. Esto, porque a pesar de existir un discurso 2006), y mientras era presidente de Brasil Fernando Henri-
pro acercamiento y establecimiento de una relacin ms pro- que Cardoso, se comenz a discutir la posibilidad de que Chile
funda con Amrica Latina (relacin prioritaria), especialmente fuera miembro pleno de ese acuerdo, e incluso se instruy a
a partir de 2006 (Flisflisch, 2011; Moreno, 2010), e incluso la Cancillera de que se exploraran los mecanismos para con-
de apoyo a la integracin latinoamericana, es difcil suponer cretar esa idea. Sin embargo, en medio de las negociaciones,
que los decision makers chilenos estn pensando en que esa Chile abruptamente decidi no seguir con ellas, al aceptar la
relacin supere cierto nivel de profundidad. Es decir, no se invitacin para llegar a un TLC con Estados Unidos. De esta
vislumbra que Chile pretenda ir ms all del dilogo poltico forma, ante la posibilidad de alcanzar el acuerdo con Estados
y establecimiento de reglas econmicas (adems de ciertas Unidos, Chile desech la posibilidad de integrase mayormente
alternativas de cooperacin en otros mbitos) en sus relacio- a Amrica Latina. Chile justific la decisin en que el nivel
nes con los pases de Amrica Latina, en particular en pensar arancelario del MERCOSUR era ms alto que el chileno. No
en formar parte de instancias de integracin regional real, obstante, eso se saba desde el principio, y por tanto las razo-
donde existan instituciones supranacionales. En rigor, si uno nes deben buscarse en otras variables, una de las cuales puede
observa lo que ocurre, la verdad es que Chile ha tenido un ser el desinters de nuestra lite decisoria en incorporarse a
discurso pro integracin, pero en la prctica slo promueve un sistema que hoy no tiene mayor xito, y que limitara fuer-
una integracin econmica con los pases de la regin, y ello temente la autonoma que tiene Chile actualmente, ponien-
mientras ella no obstaculice su poltica de regionalismo abier- do fin (o casi) a una estrategia que parece ser considerada muy
to. En efecto, desde 1990 ha buscado regular y fortalecer sus adecuada.
relaciones comerciales con distintos pases de Amrica Lati-
260 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 261

Tabla I. Tratados comerciales firmados por Chile Australia 30.7.2008 6.3.2009


1990-2008
Turqua 14.7.2009 1.3.2011
Malasia 15.12.2010
Acuerdos de Asociacin Econmica Firmado Entrada en
vigencia Vietnam En negociacin
P4 (Nueva Zelanda, Singapur, Brunei) 18.7.2005 8.11.2006 Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE)
Unin Europea (27 pases actualmente) 18.11.2002 1.2.2003 Ecuador 20.12.1994 1.1.1995
Japn 27.3.2007 3.9.2007 MERCOSUR (Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay) 25.6.1996 1.10.1996
Tratados de Libre Comercio
Bolivia 6.4.1993 7.7.1993
Canad 5.11.1996 5.7.1997
Venezuela 2.4.1993 1.7.1993
Corea 15.2.2003 1.4.2004
Acuerdos de Alcance Parcial
China 18.11.2005 1.10.2006
India 8.3.2006 17.8.2007
Centroamrica (Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua) 18.10.1999 Est vigente Cuba 20.12.1999 28.8.2008
con todos,
salvo
Fuente: www.direcon.cl (consultado, 10 de junio de 2011).
Nicaragua
Estados Unidos 6.6.2003 1.1.2004
Mxico 17.4.1998 1.8.1999
En cuanto al tema vecinal, este constituy una de las prio-
ridades del nuevo gobierno, se busc desde un principio es-
EFTA (Noruega, Islandia, Suiza, tablecer o restablecer relaciones sustentables con sus vecinos,
Liechtenstein) 26.6.2003 1.12.2004
con todos los cuales tena problemas que resolver1. En el caso
Panam 27.6.2006 7.3.2008
Colombia 27.11.2006 8.5.2008 1 A continuacin se presentan slo algunos aspectos generales sobre la re-
Per 22.8.2006 1.3.2009 lacin de Chile con sus vecinos. Para un anlisis ms extenso y reciente,
ver Artaza/Milet (2007).
262 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 263

de Argentina, y en el contexto de una situacin en que ambos relacin con Argentina2. Sin embargo, luego de un perodo de
gobiernos estaban dispuestos e interesados en resolver pacfi- cierto distanciamiento, las relaciones se han recompuesto, de
camente sus diferencias (Robledo, 2011), se busc desde un forma tal que en 2009 se les dio un nuevo impulso con la firma
principio establecer un nuevo marco para una relacin ms del Acuerdo de Maip, que proyecta (al menos a nivel discursi-
fluida y fructfera. As, por una parte, desde 1990 se avanz vo) un reforzamiento de la integracin argentino-chilena.
rpidamente en la solucin de los diversos problemas lim- En el caso de Per, tambin se ha buscado reconfigurar la
trofes pendientes, tema en el cual hoy slo queda pendiente relacin sobre nuevas bases, aun cuando con resultados me-
la demarcacin de la zona de Campos de Hielo. Asimismo, se nos promisorios. A partir de 1990 se emprendieron esfuerzos
han desarrollado un conjunto de iniciativas de profundiza- para completar la ejecucin de clusulas pendientes del trata-
cin y regulacin de la relacin econmica. En 1991 se firm do limtrofe de 1929, las que eventualmente finalizaron con
un Acuerdo de Complementacin econmica (sustituido lue- la firma de las Convenciones de Lima en 1993 (v. Klaveren,
go de que Chile se asociara al MERCOSUR en 1996), un 1998; Robledo, 2011). No obstante, el proceso de su ratifica-
acuerdo de doble tributacin, iniciativas en materia de co- cin fue lento, y slo en 1999 se pudo dar por terminado el
operacin fronteriza, un Tratado Minero en 1997. Incluso, proceso de cumplimiento de todas las disposiciones del trata-
en un perodo de auge de la relacin, se implement la inte- do y la suscripcin del Acta de Ejecucin. Paralelamente, se
gracin gasfera entre ambos pases (1998) (Parish, 2006; Gam- sigui buscando fortalecer la relacin econmica, resultando
boa/Huneeus, 2007). Por otra parte, en materia de Defensa estos esfuerzos en la firma del ACE 38 en 1998, luego de cua-
los avances han sido notorios, constituyndose el Comit tro aos de negociacin (Direcon, 2009). En 2006 se firm
Permanente de Seguridad Chileno Argentino (COMPER- un nuevo acuerdo, esta vez un TLC (Tratado de libre Co-
SEG) en 1995, y desarrollndose posteriormente un conjun-
to de medidas como la elaboracin de una metodologa co- 2 Este conflicto surgi a partir de la decisin argentina (en 2004) de limitar
mn para medir el gasto en el rea, trabajar conjuntamente fuertemente sus exportaciones de gas a Chile, ya que tena problemas de
en MINUSTAH (Misin de las Naciones Unidas para la Es- abastecimiento interno. Para Chile fue algo muy difcil, ya que desde 1997
tabilizacin de Hait), e incluso formar una fuerza binacional se haba hecho fuertemente dependiente del gas argentino, que haba pa-
para participar en operaciones de paz (Cruz del Sur). sado a constituir ms del 30% de su matriz energtica chilena. Aparte del
problema energtico en s (que en definitiva oblig a Chile a buscar otras
No obstante, en este tiempo tambin han surgido situacio- fuentes de suministro de gas), el episodio lesion las relaciones con Ar-
nes que han debilitado las relaciones, siendo particularmente gentina y ciertamente afect las percepciones de la lite y del electorado
difcil la situacin creada a partir de la denominada crisis del en general sobre si es posible tener una integracin ms profunda con
gas (Huneeus, 2007),que puso en tela de juicio la fortaleza de la pases de Amrica Latina.
264 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 265

mercio), que entr en vigencia en 2009, y que ampli las dis- agenda de futuro, que se concentra en los ms diversos te-
posiciones del ACE 38, e incorpor un conjunto de materias, mas que abarcan la relacin, y en el que enfatizan de que ha-
como las inversiones y el comercio transfronterizo. br respeto por la decisin del tribunal (LaTercera, 15.6.2011).
En este contexto, la integracin econmica entre Chile y Sin embargo, es claro que para el futuro de la relacin el re-
Per se fortaleci enormemente, alcanzando el intercambio sultado de ese juicio es vital, y que de ello depender avanzar
comercial entre ambos pases a U$ 2.270 millones en 2010. o no en un mayor acercamiento.
Igualmente, en trminos de inversiones Per ha sido un im- Las relaciones con Bolivia han sido las ms complejas,
portante destino de la inversin extranjera chilena en el exte- aun cuando en trminos generales se ha avanzado. Salvo por
rior, totalizando 10 mil millones de dlares en 2010 (Dire- un interregno entre 1975 y 1978, ambos pases no tenan re-
con, 2010). En otro orden de cosas, se han desarrollado otras laciones diplomticas antes de 1990. En ese marco, el nuevo
iniciativas de acercamiento, que se han traducido en la crea- gobierno comenz a buscar mecanismos para estructurar un
cin de mecanismos de cooperacin en el rea de defensa, dilogo para tratar asuntos bilaterales, aun cuando no es (ni
crendose en 2002 un Comit Permanente de Seguridad y aparentemente ser) en el inters de Chile proponer un acce-
Defensa, que constituye una instancia de coordinacin y co- so soberano de Bolivia al mar, la cual es su aspiracin central.
operacin en la materia, similar a lo que ocurre con Argenti- As, en 1993 se firm un ACE, que apuntaba a facilitar el co-
na (Robledo, 2011). Asimismo se ha procurado fortalecer la mercio entre ambos pases, mientras en 1994 se estableci un
cooperacin en materia cultural, control fronterizo y comer- Mecanismo Permanente de Dilogo Poltico (V. Klaveren,
cio transfronterizo (Walker, 2006). 1998). A ello se agregaron iniciativas para facilitar la integracin
Si bien en trminos generales la relacin ha tendido a for- fsica, paso de turistas y procedimientos aduaneros, adems de
talecerse, ella no ha estado exenta de tensiones generadas por acuerdo de trnsito areo. Luego, a partir de 2000 se profundiz
distintos motivos, algunos de ellos vinculados a temas comer- el dilogo, establecindose una agenda sin exclusiones, e in-
ciales (Milet, 2011). No obstante, ms difcil an es la situa- cluso se comenz a negociar un eventual acuerdo gasfero entre
cin generada a partir de la aprobacin de una ley en Per ambos pases (Walker, 2006). Sin embargo, ello no prosper, y la
que estableci las lneas de base para sus espacios martimos, relacin entre los pases entr en un perodo de tensin, adems
luego de lo cual ese pas demand a Chile ante la Corte Inter- de que Bolivia entr en un perodo de fuerte inestabilidad
nacional de Justicia en 2008, solicitando que fijara un nuevo poltica lo que dificult los avances (Milet, 2011).
lmite martimo, reduciendo el territorio martimo actual de Con la llegada de Evo Morales a la presidencia boliviana,
Chile. Actualmente, el juicio sigue su curso, mientras los pa- las relaciones volvieron a estabilizarse, retomndose la agen-
ses siguen sosteniendo un discurso de llevar adelante una da de conversaciones (incluso se realiz la primera visita de
266 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 267

un presidente chileno a ese pas desde el siglo XIX), y esta- Segn se puede ver en el debate poltico chileno actual,
blecindose incluso una Agenda de 13 puntos, que dispuso en el que las relaciones internacionales ciertamente no son
un marco para tratar diversos asuntos, incluido el martimo y un issue demasiado relevante, nuestra lite decisoria parece
proyectando cooperacin en materia de defensa (Milet, 2011; no estar muy interesada en modificar sustantivamente esta
Robledo 2011). No obstante estos avances, hoy (junio 2011) estrategia. De hecho, si se analizan los programas presiden-
la relacin est estancada, luego de que Bolivia anunciara que ciales de los principales candidatos en la eleccin de 2009, se
recurrira a tribunales internacionales para realizar su preten- ver que ninguno propuso un cambio sustantivo en su orien-
sin de salida martima por territorio chileno (La Tercera, tacin. Igualmente, cuando se observan las tendencias de la
17.6.2011). opinin pblica, se aprecia un siempre alto grado de aproba-
cin del manejo de la poltica exterior (normalmente el rea
mejor evaluada) y mayoritariamente los chilenos manifiestan
3. La relacin con Brasil estar de acuerdo con el manejo de la poltica exterior (IEI,
2008; www.adimark.cl). Es decir, tampoco existe una deman-
En las pginas anteriores se esbozaron los rasgos princi- da de cambio de la poltica exterior.
pales de la poltica exterior chilena entre 1990 y 2011. Al efecto, y Es en este contexto en que se debe analizar la relacin de
ms que explicitar lo ocurrido en distintos niveles y los puntos fun- Chile con Brasil y cmo se estructura la percepcin de la lite
damentales que marcaron la estrategia de relacin entre Chile y el respecto a cul debe ser su contenido, como sus rasgos futu-
mundo, y los pases de Amrica Latina en particular, lo que interesa ros. Desde esta perspectiva, en lo que sigue se exponen algu-
subrayar aqu es lo siguiente: hasta la fecha, Chile ha desarrollado nos elementos que han configurado la relacin Chile-Brasil,
una poltica exterior que, en lneas gruesas, ha buscado reinsertar a para luego discutir algunos elementos sobre qu se debe es-
Chile en el mundo, promoviendo su participacin en el mbito perar al respecto.
multilateral (econmico y poltico, como en otras reas donde
sea posible cooperar) y acuerdos con distintos pases (en es-
pecial econmicos), pero procurando preservar la autonoma Chile y Brasil desde 1990: una relacin fluida,
decisoria (regionalismo abierto). En ello, ha tenido particular pero con tropiezos
cuidado en no amarrarse a ninguna institucin o alianza
Las relaciones entre Brasil y Chile desde 1990 estn mar-
que afecte esa poltica de insercin abierta y global. Es decir,
cadas por el nuevo cuadro poltico de ambos pases, en los
como se dice en el pas, en materia de poltica exterior, Chile
que la democracia se va consolidando como rgimen poltico
no quiere casarse con nadie.
en cada pas. En ese marco, ambos pases se van a encontrar
268 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 269

al mismo lado de la mesa en distintas materias, actuando en Con todo, en este tiempo tambin se produjeron algunas
conjunto en la promocin de la Carta Democrtica de la OEA situaciones problemticas que generaron algn conflicto,
en 2011, adems de ser activos participantes de sistemas de como fue el caso mencionado de la decisin chilena de no
dilogo regional, como el Grupo de Ro (Fonseca, 2006). acceder como miembro pleno del MERCOSUR (Milet,
Igualmente, en el plano multilateral, ambos pases coinciden 2011).
en la necesidad de fortalecer esos mecanismos en orden a hacer En el plano econmico ha habido tambin un desarrollo
avanzar algunos de sus objetivos, y en ese marco exhiben un profundo de las relaciones entre ambos pases. En primer lu-
historia no menor de posiciones comunes en diversas con- gar, como se dijo, la relacin comercial pas a tener un esta-
ferencias de la ONU sobre distintas materias (Idem). Igual- tuto ms formal, con la incorporacin de Chile como miem-
mente, Chile apoy desde un principio el inters de Brasil en bro asociado del MERCOSUR en 1996. En ese marco, ha
incorporarse como miembro del Consejo de Seguridad de la habido un enorme desarrollo del intercambio comercial que
ONU (lo que ha sido adems reafirmado por el gobierno de aument de 2.052 millones de dlares en 1996 a 8.784 en
Piera), mientras Brasil apoy la posicin chilena en la ONU 2010. En segundo lugar, en el tema de inversiones el desarro-
en relacin a la intervencin en Irak en 2003 (Idem). llo ha sido muy importante, siendo hoy Brasil el receptor del
En este marco, se han desarrollado un conjunto de meca- 20% de la inversin extranjera chilena, con 11.410 millones
nismos de consultas, que operan con regularidad, y que tratan de dlares a 2010. Con esto, es el segundo destino despus de
distintas aspectos de la relacin bilateral, como de la posicin de Argentina, pas en el cual a 2010 se haban invertido casi 16.000
cada pas frente a diversos problemas internacionales que los millones (www.prochile.cl)3. No obstante, no ocurre lo
pases enfrentan y que sirve como instancia de coordinacin. mismo en el sentido inverso, siendo muy baja la inversin
Por otra parte, se han desarrollado un conjunto de ini- brasilea en Chile: es 0,5% de la inversin extranjera en
ciativas tendientes a fortalecer la cooperacin, las que in- Chile, totalizando 594 millones de dlares en 2010
cluyen convenios entre ministerios de la Mujer (2007), y (www.emol.com)4. En tercer lugar, dada la relevancia de la
de Seguridad Social (2007) y protocolos de cooperacin relacin econmica (sobre todo para Chile) y que adems fluye
en materia cientfica (1990, 1993) y Medio Ambiente (2006) sin controversias mayores, los pases han buscado fortalecer
(www.minrel.gov.cl). A esto se agregan otras instancias, como
la Comisin Tcnica Bilateral Chile-Brasil, que analiza los
3 De ese total, esas inversiones se concentraban en Energa (37%), Indus-
temas de la integracin fsica, cuyo principal objetivo es por
tria (32%) y Servicios (26%).
el momento la construccin de un Corredor Biocenico (San- 4 Para un anlisis de las posibles causas de esto, ver Lpez/Muoz (2008).
tos-Iquique), que hasta la fecha no se ha concretado.
270 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 271

el marco institucional de la relacin. Ello se ha dado a travs Ahora bien, si esto es as, la pregunta siguiente es determinar
de la firma de acuerdos de doble tributacin (2003) y trans- cmo percibe Chile su participacin en UNASUR, y si eso im-
porte areo (2008), y la apertura de negociaciones para un plica que haya una decisin en torno a acoplarse a Brasil en la
Acuerdo Bilateral de Inversiones (El Mercurio, 18.5.2011). poltica regional y multilateral, es decir, seguir su liderazgo. Res-
Ha sido tambin constituida una Comisin de Comercio Bi- pecto de estos puntos, caben las siguientes consideraciones.
lateral, en torno a la cual trabajan diversos grupos tcnicos En primer lugar, si bien el ingreso a UNASUR no es algo
que analizan en profundidad el desarrollo de diversas reas que fuese del mximo inters de Chile, representaba una opor-
del comercio bilateral, y se discuten las soluciones a eventua- tunidad de generar un espacio para tener una poltica regio-
les diferencias o contenciosos. nal ms activa, y en donde pudiera expresar sus intereses. Ello,
era particularmente necesario para no quedarse aislado en la
regin, lo que sera problemtico dado que es parte de ella y
Chile y la estrategia de liderazgo regional de Brasil:
Qu hacer y sus eventuales consecuencias? por donde pasan muchos de sus intereses. No estar en ella,
puede significar perder posiciones en la regin, con los cos-
Como se explic anteriormente, Chile ha adoptado una tos eventuales que ello trae. Adems, era una alternativa mu-
poltica de relativa cercana a Brasil, en donde ha puesto mu- cho ms funcional a sus intereses que el ALBA, y la iniciativa
cho nfasis en el desarrollo de las relaciones comerciales. En brasilea aparece como una forma de neutralizar la visin
el plano poltico regional, tambin se ha sumado con entu- chavista de una integracin ms exigente y con contornos
siasmo a la principal iniciativa de concertacin poltica regio- ideolgicos anti-norteamericana.
nal creada en el ltimo tiempo, y que surge por iniciativa bra- En segundo lugar, UNASUR es una estructura naciente,
silea, la UNASUR. De acuerdo a Flisflisch, esta decisin im- que no implica abandonar su estrategia tradicional, conser-
plic abandonar una actitud ms reactiva de Chile en relacin vando amplia autonoma para actuar en el concierto interna-
a estas iniciativas y optar por su aceptacin, bajo el liderazgo bra- cional. No es una institucin que implique ceder soberana,
sileo, por tres razones: un cambio de prioridades de Chile, bajo y en ese sentido, para la lite chilena no parece ser una opcin
el liderazgo de Bachelet, en el sentido de dar mayor prioridad a que se perciba imponga grandes obligaciones para el pas. En
Amrica Latina; las iniciativas de Chvez y particularmente la este sentido, seguir a Brasil en esto no representa un costo
consolidacin del ALBA, que tena un sello que Chile no com- mayor, y no altera la estrategia global del pas. Esto fluye con
parta y que era contrario a sus intereses; y los costos poten- relativa claridad del debate en el parlamento chileno respecto
ciales que tendra para Chile excluirse de una iniciativa brasi- a la aprobacin del tratado constitutivo de UNASUR, en
lea, asumiendo una posicin perifrica (2011). donde uno de los puntos ms destacados fue que el tratado
272 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 273

no implicaba restringir nuestra vocacin por el regionalis- lumbra un cambio de fondo en su estrategia internacional, y
mo abierto ni contemplaba elementos de supranacionalidad por tanto no es esperable un acople muy sustantivo de Chile
(Senado, 2010: 4-5). a Brasil. Esto, adems es lo ms esperable en el contexto ac-
En tercer lugar, y visto lo anterior, en Chile y particular- tual, con un gobierno de derecha, que nunca ha tenido ma-
mente su lite decisoria, prima el concepto de que no se debe yor inters por fortalecer mecanismos de integracin regio-
variar sustantivamente la estrategia seguida hasta el momen- nal y que desconfa, como lo hace buena parte de la lite, de la
to, que se juzga como exitosa. En consecuencia, la idea que capacidad e inters real de los pases sudamericanos de crear
parece primar es que si Brasil tiene esta iniciativa y es un lder mecanismos institucionales reales de integracin. A este res-
regional, Chile puede (o tal vez debe en algn caso) seguirlo, pecto, cabe subrayar que en discusiones sobre la poltica ex-
pero siempre y cuando ello no afecte la estrategia global de terior chilena, se repite con frecuencia (y por personas de dis-
Chile. En la medida en que una asociacin ms cercana con tintas corrientes polticas) el argumento que es impensable
Brasil implique limitar el accionar de Chile, lo probable es que Chile sea parte de iniciativas de integracin regional pro-
que el pas se descuelgue de Brasil y adopte el camino que fundas dado que se estima que los pases sudamericanos, y
mejor proteja su inters propio y su autonoma. De hecho, ya Brasil en particular, no tienen disposicin a crear y mantener
ha decidido hacerlo en algunas oportunidades5. instituciones estables y fuertes, sino que ms bien favorecen
Con todo, esto no significa que en lo discursivo Chile iniciativas de baja institucionalizacin, que para Chile son muy
dejar de tener una posicin de apoyo a las iniciativas de inte- precarias y poco atractivas. De hecho, la experiencia con la
gracin lideradas o no por Brasil. Igualmente, lo probable es integracin gasfera con Argentina, y la historia del Mercosur
que seguir, como hasta ahora, valorando el rol de Brasil a no ayudan a superar este escepticismo.
nivel internacional y la importancia de su liderazgo, e inten-
tar ayudarse de l para satisfacer determinados intereses
(Moreno 2010a)6. El punto, simplemente, es que no se vis- 4. Comentarios Finales

5 Esto, no obstante puedan existir al interior de la lite algunas diferencias


El argumento central de este artculo es que al interior de
en torno a la necesidad de acercarse ms a Brasil en materias especficas. la lite chilena existe consenso en torno a una estrategia de
En ello pueden haber diferencias, pero no en torno a que el regionalismo regionalismo abierto, que sigue vigente y cuya mantencin como
abierto es la estrategia base de Chile, a consecuencia de lo cual ningn eje director de la poltica exterior no est en discusin. Como
acoplamiento absoluto a algn actor internacional es posible.
6
consecuencia de lo anterior, no se observa que Chile est par-
O como me lo expres un senador cuando le formul la pregunta del
liderazgo brasileo: yo creo que a nosotros nos da lo mismo. ticularmente interesado en acoplarse a algn pas del mun-
274 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 275

do o de la regin que pretenda convertirse en lder regional, nmica con la regin. No obstante, a la vez hay un discurso
como sera el caso de Brasil. Ms bien, es esperable que ms ms proclive al fortalecimiento de las relaciones con los pa-
bien acompae ese liderazgo brasileo en la medida que ses de la regin, que va ms all de manejar adecuadamente
ello sirva sus intereses particulares, pero no es posible asumir las relaciones con los pases vecinos. A la vez, son sus especia-
que ser un aliado incondicional. A esto, se agrega que tam- listas quienes ms discuten la necesidad de fortalecer las rela-
poco est interesado en generar iniciativas de integracin ms ciones regionales, remarcando especialmente la importancia
profundas (con instituciones supranacionales), precisamente de ellas para realizar ciertos objetivos de nuestra poltica ex-
porque no cree en ellas y su adopcin implicara abandonar terior. Esto fue notorio en el marco de la discusin de la inte-
su exitosa estrategia, y porque tiene una profunda descon- gracin de Chile a UNASUR. En ese mismo contexto, se
fianza en la voluntad de distintos pases, y de Brasil tambin, observa que algunos de ellos subrayan la necesidad de abor-
de crear instituciones fuertes y slidas a travs de las cuales se dar la nueva situacin regional y el liderazgo brasileo con
desarrollen las relaciones entre los pases. mayor profundidad, dada la importancia de este pas para el
Visto lo anterior, cabe preguntarse por dos cuestiones ac- desarrollo de los intereses de Chile en la regin7. No obstan-
cesorias relacionadas y que son relevantes a este respecto. El te, a pesar de estos matices, no se observa que existan diferen-
primero se refiere al punto de si, no obstante este consenso cias muy sustantivas al respecto.
sobre la estrategia general, pueden observarse fisuras en la En segundo lugar, se plantea la pregunta sobre si la estra-
lite sobre aspectos especficos de la relacin de Chile con tegia esperable es la ms adecuada, especialmente desde el
Amrica Latina y Brasil en particular. Este es un punto difcil punto de vista de la realizacin de los intereses de Chile, pre-
de esclarecer, toda vez que la discusin pblica sobre la mate- sentes y futuros. Este es un tema, como muchos otros, que
ria es escasa y los actores son reacios a explayarse sobre aspec- no tiene mayor tratamiento en la literatura, y por tanto es
tos especficos. Con todo, si es claro de que en la derecha, difcil saber lo que piensan la lite al respecto, y qu diferen-
actualmente en el poder, la posicin dominante es de no fa- cias pudieran existir en su interior. Sin embargo, es posible
vorecer iniciativas de integracin regional profundas, ni tam- distinguir algunos temas que pueden ser relevantes para Chi-
poco aquellas que favorezcan algn acople a ciertos pases.
Ello se observa con claridad a partir de su gestin en el go-
bierno. Luego, en la centro-izquierda, parece ser tambin 7 Con todo, hay tambin especialistas en la derecha que advierten sobre la
mayoritaria una posicin de escepticismo sobre la integracin importancia de Brasil en el escenario mundial y la importancia de las re-
regional, como lo demuestra el que durante su gestin de laciones de Chile con esta nueva potencia, como el ex canciller Hernn
gobierno privilegi una integracin fundamentalmente eco- Errzuriz.
276 Ricardo Gamboa Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil... 277

le y que le pueden afectar en caso de mantenerse alejado de operacin y factores de tensin). Revista Brasileira de Pol-
Brasil: a) Chile tiene hoy, evidentemente, conflictos con dos tica Internacional 51 (2): 154-178.
de sus tres vecinos, y para su solucin la ayuda de Brasil pue- Direccin General de Relaciones Econmicas Internaciona-
de ser muy relevante; b) El sistema de seguridad sudamerica- les (Direcon). 2009. Chile. 20 aos de Negociaciones Comer-
no estar liderado por Brasil, y por tanto Chile no se puede ciales. Santiago: MINREL
quedar fuera de l (Baeza, 2010); c) Para la realizacin de los Ferreira Simoes, Antonio. 2011. Integracao: Sonho e realidade na
intereses econmicos de Chile, la ayuda de Brasil puede ser America do Sul. Brasilia: FUNAG.
muy relevante. Esto, no slo por la importancia de Brasil para Fonseca Gelson. 2006. Brasil y Chile: Anotaciones sobre cua-
la expansin de su inversin extranjera, mucha de la cual est renta aos de relaciones bilaterales (1966-2006). Estudios
en Brasil y por tanto necesita se siga realizando en buenas Internacionales 154, 117-138.
condiciones. Por otro, porque Brasil tambin necesita salir al Flisflish, Angel. 2011. La Poltica Exterior Chilena y Amri-
Pacfico y en ese contexto Chile puede ser una buena plata- ca del Sur. Estudios Internacionales 168, 115-142.
forma, lo que adems le puede traer grandes beneficios, salvo
Fuentes, Claudio. 2006. La apuesta por el poder blando: po-
que otro pas se le adelante. Por ltimo, si Chile quiere am-
ltica exterior de la Concertacin 2000 2006. En Funk,
pliar sus inversiones a otras regiones donde Brasil tenga in-
Robert (ed), El Gobierno de Ricardo Lagos. La nueva va
fluencia, su ayuda es vital para el xito de las mismas.
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280 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 281

PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL:


AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS

Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian1

1. Introduccin

Este trabajo explora las distintas percepciones de las lites


argentinas sobre las relaciones de Argentina con Brasil y so-
bre el papel de ambos pases en Amrica Latina desde la dca-
da del noventa en adelante, con especial nfasis en la etapa
que corresponde a los gobiernos de Nstor Kirchner y Cris-
tina Fernndez de Kirchner. Cuatro aspectos son tenidos es-
pecialmente en cuenta: a) la relevancia asignada al vnculo

1 Profesores de relaciones internacionales de la Universidad Torcuato


Di Tella.
282 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 283

con Brasil por los gobiernos y las lites argentinas; b) la for- la propia Cancillera. Sin embargo, hasta la crisis de 2001
ma en que estos mismos actores perciben el ascenso y rol pueden identificarse de modo general una visin domi-
de Brasil en el plano regional y global; c) las visiones exis- nante y una visin secundaria de Brasil. En nuestro li-
tentes acerca de la creciente presencia de empresas brasi- bro El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina2 (Russell
leas en Argentina; y d) las percepciones sobre el impacto y Tokatlian, 2003) analizamos ambas visiones en cada una
que ejercen en la relacin bilateral factores hemisfricos o de la etapas que corresponden a los tres modelos de inser-
regionales por ejemplo, la disminucin relativa de la pre- cin internacional seguidos histricamente por Argentina
sencia de Estados Unidos en Amrica del Sur o el protago- hasta 2001: I) el de la relacin especial con Gran Bretaa
nismo de Venezuela y factores globales por ejemplo, el que se extiende desde fines del siglo XIX hasta la crisis de
proceso de redistribucin de poder internacional y el cre- 1930; II) el paradigma globalista que comienza a media-
cimiento de la demanda de commodities por parte de China dos de los cuarenta y llega hasta el fin de la Guerra Fra;
y otros pases de Asia. El trabajo concluye con una vi- III) y la estrategia de aquiescencia pragmtica iniciada a
sin prospectiva en este caso la nuestra sobre el lugar principios de los noventa y que, con diferentes gradacio-
que tendr Brasil en los prximos diez aos en la poltica nes, orient la poltica exterior del pas hasta el fin antici-
exterior y las relaciones internacionales de Argentina. La pado del gobierno de la Alianza en diciembre de 2001.3
dinmica poltica interna es un factor insoslayable en todo
anlisis sobre escenarios futuros de la relacin bilateral. Es
un territorio incierto, aunque adelantamos lo siguiente: un
muy probable segundo mandato del gobierno de Cristina
para los prximos cuatro aos y un papel fundamental de 2 Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica
Brasil en las relaciones internacionales de Argentina con exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003.
independencia de quienes gobiernen el pas en la segunda 3 A cada una de estas etapas corresponden distintas visiones de Brasil
dcada del siglo XXI. que se correlacionan con seis variables principales: los incentivos del
Hablamos de percepciones porque, como es natural, sistema poltico internacional y de la economa mundial, el papel de
Estados Unidos en la relacin con el otro, los cambios en la distri-
no existe una percepcin de las lites argentinas de Bra-
bucin de los atributos de poder relativo de Argentina y Brasil, las
sil y de la relacin bilateral. Adems, distintas visiones pue- intenciones percibidas de Brasil en materia de poltica exterior, la es-
den encontrarse al interior de los diferentes grupos socia- trategia de desarrollo nacional promovida por las distintas fuerzas so-
les que tienen intereses particulares en el vnculo con el ciales que detentaron el poder en Argentina y la evolucin de su pol-
pas vecino, tales los casos de los crculos empresarios o de tica y economa internas.
284 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 285

Cuadro 1: La visin del Brasil en la poltica exterior de poltica exterior. Segundo, porque la separacin entre visio-
argentina nes dominantes y secundarias ha perdido el sentido que tena en
el siglo pasado. Hay claras diferencias entre las lites sobre el
Paradigma Visin dominante Visin secundaria modo de relacionarse con Brasil pero existe al mismo tiempo un
alto consenso en el sentido de que el pas vecino tiene un papel
irrelevancia econ- fundamental en las relaciones exteriores de Argentina. Las visio-
Relacin especial con mica, superioridad concierto/ coopera- nes a favor de un vnculo ms estrecho y prioritario con Estados
Gran Bretaa cultural/racial y cin/ sociedad
rivalidad geopoltica
Unidos se han diluido al tiempo que se fortalecen las voces que
perciben a Asia en un lugar similar al que tuviera Gran Bretaa
competencia/ cre- para Argentina durante la vigencia del modelo de la relacin
Paradigma globalista ciente sentimiento alianza poltico- especial. Las dificultades del Mercosur son un factor que tam-
de inferioridad econmica/ sociedad
bin ha jugado a favor de quienes promueven polticas ms libe-
Argentina como
socio menor rales y aperturistas con el foco puesto en Asia. Sin embargo, in-
cluso para estos sectores, el vnculo con Brasil es considerado de
alianza econmica y enorme importancia. As, y a diferencia de las etapas anteriores
vnculo poltico alianza estratgica/
Estrategia de aquies- subordinado a la que hemos mencionado, no existen visiones secundarias que se
sociedad/ comuni-
cencia pragmtica relacin con los dad opongan al creciente consenso sobre la centralidad de Brasil para
Estados Unidos Argentina.
poltica exterior Este punto nos lleva a realizar dos comentarios finales para
brasilea anacrnica concluir nuestra introduccin. En primer lugar, nos parece que
estamos entrando en un segundo ciclo largo de visiones conver-
Este esquema, que nos parece til para comprender las per- gentes sobre el lugar de Brasil en la poltica exterior argentina
cepciones de las lites argentinas sobre las relaciones con Brasil a que puede contraponerse a las miradas tambin convergentes
lo largo del siglo XX, quizs ya no resulte adecuado para tratar el que caracterizaron la forma dominante en la que fue percibido
mismo tema a partir de la crisis de 2001 por dos razones bsicas. nuestro vecino por las lites argentinas durante la mayor parte
Primero, porque desde ese momento hasta el presente, el pas del siglo XX. Las visiones actuales sitan a Brasil en el lugar de
no ha establecido una estrategia clara de insercin internacional. un socio estratgico mientras que las del pasado estuvieron cla-
En efecto, la crisis cerr el ciclo inaugurado en los noventa y lo ramente marcadas por el signo de la rivalidad. En efecto, civi-
que vino despus ha estado lejos de ofrecer un nuevo paradigma les y militares, conservadores y liberales, empresarios y trabaja-
286 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 287

dores, nacionalistas e internacionalistas, derechistas e izquierdis- gendarme de Estados Unidos en la subregin. Rescatamos
tas, por igual, aunque con distintos supuestos y argumentos, per- estas dos percepciones porque an quedan resabios de ambas
cibieron a Brasil como a un rival. Las visiones que apuntaban a que aparecen bajo otras formas, propias de este tiempo.
fortalecer la cooperacin bilateral para encarar con criterios co- Por otra parte, la cuestin de la asimetra ya era un tema
munes los temas internacionales y los problemas del subdesa- instalado en la percepcin de las lites argentinas cuando se ini-
rrollo fueron superadas por los enfoques de poltica de poder cia el proceso de democratizacin en ambos pases. Ese momento,
que enfatizaban la competencia y la lucha por la influencia en el que posibilit un cambio cualitativo de la relacin bilateral el
espacio sudamericano. Hacia fines de los cincuenta, percepcio- paso de la visin de rivales a la de socios, implic del lado
nes compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilita- argentino el primer reconocimiento tcito de la asimetra y de la
ron un acercamiento indito entre Argentina y Brasil que, sin necesidad de contemplarla en todas las negociaciones con Brasil,
embargo, qued trunco por la situacin poltica interna de los esta vez en el marco de un proyecto estratgico definido como
dos pases. A partir de la segunda mitad de los sesenta, la agenda comn. Los objetivos principales de ese proyecto eran consoli-
de poltica exterior argentina hacia Amrica del Sur fue domina- dar el proceso democrtico en ambos pases, resguardar la sobe-
da por la preocupacin sobre la marcha ascendente de Brasil, rana nacional, impulsar el desarrollo de modo complementario
que se reflejaba en el incremento de su gravitacin poltica y y reunir masa crtica para ampliar la capacidad de negociacin
econmica en la subregin. Un nuevo aspecto comenz a ad- internacional. No casualmente, la agenda de cooperacin y de
quirir peso en la relacin bilateral: la distribucin de poder a integracin tuvo a la simetra como a uno de sus ejes ordenado-
favor de Brasil que fue generando una situacin de creciente res, los otros tres fueron la gradualidad, la flexibilidad y el equili-
asimetra para convertirse en un rasgo caracterstico del vnculo brio. Las visiones geopolticas que haban alentado por dcadas
entre los dos pases. Sobre esta importante cuestin se ordena las rivalidades, las hiptesis de conflicto y los juegos de balance
nuestro segundo comentario. Por una parte, las primeras per- de poder se convirtieron en piezas de museo. No obstante ello,
cepciones de la asimetra con Brasil como un problema para Ar- el proceso de acercamiento bilateral se mostrara mucho ms
gentina se expresaron en los aos sesenta, siempre en clave de difcil de lo que entonces se imaginaba, la visin cooperativa,
rivalidad, desde dos vertientes: la geopoltica, que colocaba el que pas a ser la dominante en la fase final del paradigma globa-
acento en el desequilibrio del poder entre ambos pases con lista, no deriv en la construccin de una relacin de amistad.4
manifiesta envidia por los resultados del milagro brasileo; y
la teora de la dependencia, que destacaba el peligro del su- 4 Usamos el trmino amistad en el sentido de Alexander Wendt. Ver,
bimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata y el papel de Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge,
Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de Cambridge University Press, 1999, (Captulo 6).
288 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 289

2. Los noventa y la crisis de 2001 de algunas vacilaciones iniciales, la Argentina bajo el manda-
to de Menem decidi plegarse a los intereses estratgicos glo-
El fin de la Guerra Fra oblig a todos los pases de Am- bales y regionales de Washington; el vuelco hacia Occidente
rica Latina, con la excepcin de Cuba, a replantear su poltica fue visto y justificado como un retorno de Argentina a la nor-
exterior y a buscar nuevas formas de entendimiento con Was- malidad, una idea que implicaba un doble regreso al pasado
hington. El gobierno de Carlos Sal Menem lleg a la Casa con la mirada puesta en otra Argentina y, asimismo, en otro
Rosada en forma anticipada el 8 de julio de 1989, tras la re- Brasil. En el primer caso, se aluda a la imagen de la Argentina
nuncia de Alfonsn motivada por graves problemas econmi- prspera de fines del siglo XIX y primeras dcadas del XX y al
cos, entre los cuales, sobresala la hiperinflacin. El presiden- proyecto nacional e internacional de la generacin que cons-
te y su equipo leyeron la victoria de Occidente frente al blo- truy aquel pas y logr insertarlo exitosamente en el mundo.
que sovitico como una oportunidad y decidieron aprove- En el segundo caso, se haca referencia a Brasil como modelo
charla al mximo poniendo en prctica una poltica exterior ejemplar de poltica exterior, al pas que opt por el alinea-
que situ al pas a lo largo de toda la dcada en el lugar del miento con Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial.
aliado ms solcito de Estados Unidos en Amrica Latina. Dos Aquel Brasil era visto en trminos laudatorios mientras que
lecturas del pasado convertidas en lecciones inspiraron fuer- el de los noventa era percibido con preocupacin. Su relativo
temente el giro de la poltica exterior: la importancia de to- distanciamiento de Estados Unidos y la bsqueda de mayor
marse de la mano de un pas poderoso que facilitara la inser- poder e influencia externa en clave realista eran considerados
cin internacional del pas; y la necesidad de no equivocar las como ejemplos de polticas anacrnicas y revisionistas que
alianzas en momentos de profunda transformacin del orden deban evitarse. La Argentina, que nunca mir con buenos
poltico y econmico internacional. Las imgenes presentes ojos el acercamiento histrico de Brasil a Washington, procu-
eran la del papel de Gran Bretaa en la entrada exitosa de raba en los noventa imitar a aquel Brasil, el pas lcido que
Argentina al mundo de fines del siglo XIX y la de la neutrali- supo entender, adaptarse y aprovechar las grandes transfor-
dad argentina durante la Segunda Guerra Mundial, siempre maciones del orden mundial durante e inmediatamente des-
en contraste con la decidida participacin de Brasil en el con- pus de la Segunda Guerra Mundial.
flicto. Dos asuntos fundamentales que haban marcado a fue- Sin duda, Brasil tena lugar destacado en el modelo de
go, segn el gobierno de Menem, el xito inicial y el fracaso poltica exterior de los aos del menemismo, pero de menor
posterior del pas. importancia que el que le corresponda a Estados Unidos.
Estados Unidos ocup un incuestionable lugar de privi- Nunca se trat de relaciones equivalentes por ms que el dis-
legio en el paradigma de la aquiescencia pragmtica. Luego curso oficial as las presentara; la alianza con Estados Unidos
290 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 291

tena un carcter poltico-estratgico mientras que el vnculo bra del ALCA que se proyectaba desde Washington. El go-
con Brasil fue pensado como econmicamente necesario pero bierno de Menem reaccion inicialmente con entusiasmo
polticamente inconveniente (Moniz Bandeira, 1992: 168). frente a las propuestas estadounidenses de crear un rea de
Por ello, si bien en el plano de los postulados se dijo que el libre comercio hemisfrica, a la que vio como un instrumen-
gobierno de Menem haba estructurado en forma cuidado- to esencial para anclar las reformas econmicas y bajar el ries-
sa... dos alianzas (con Brasil y Estados Unidos) complemen- go pas. Domingo Cavallo, ya como ministro de Economa,
tarias que se contrapesan mutuamente, imponindose lmi- lleg incluso a sugerir que si Argentina fuese invitada a for-
tes la una a la otra ...en el plano de las propuestas efectivas se mar parte del ALCA tendra que sumarse al acuerdo, aun en
indicaba, con claridad, que nuestra poltica exterior no esta- forma separada de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las
r condicionada por los deseos del Brasil (pues) se encuentra expectativas argentinas pronto se diluyeron debido a las difi-
alineada con los Estados Unidos5 cultades que debi enfrentar el presidente Clinton para obte-
Este esquema puso lmites claros a la relacin con el pas ner del Congreso de Estados Unidos la autorizacin para nego-
vecino y las diferencias de enfoques y objetivos entre Brasilia ciar acuerdos de libre comercio a travs del mecanismo de va
y Buenos Aires estuvieron a flor de piel. Las posiciones en- rpida. Esta traba, unida a los beneficios econmicos que obtu-
frentadas sobre la ampliacin de los miembros del Consejo vo Argentina por su acceso preferencial al mercado de Brasil a
de Seguridad de la ONU fueron el punto ms alto de un travs del Mercosur, ayud a forjar un fuerte acuerdo poltico
proceso que mostr hasta el fin del menemismo crecientes interno a favor de la integracin con el pas vecino. No obstante
discrepancias entre los dos pases sobre varios asuntos de po- ello, y por temor a una excesiva dependencia de Brasil, el gobier-
ltica exterior. Los problemas tambin se expresaron en el no de Menem consider ms conveniente la constitucin de
mbito del Mercosur por diferencias comerciales y de visio- un rea hemisfrica de libre comercio -en la que el Mercosur
nes sobre su sentido estratgico; mientras Brasil acentuaba la y el ALCA deberan a un tiempo complementarse y contra-
dimensin poltica del proceso de integracin en el marco de pesarse que una estrategia comercial limitada a Amrica del
su ascenso como potencia regional en el espacio sudamerica- Sur. Tambin insisti en el ingreso de Chile al Mercosur como
no, la Argentina pona el nfasis en la potencialidad econ- una forma de balancear en algo la asimetra con Brasil.
mica del bloque. A estas diferencias pronto se agreg la som- La visin dominante del gobierno de Menem sobre el
lugar de Brasil para el pas fue compartida por numerosos
5
argentinos en la primera mitad de los noventa. Un importan-
Carlos Escud, Argentina y sus alianzas estratgicas en Francisco Rojas
Aravena (comp.), Argentina, Brasil, Chile: integracin y seguridad, Cara- te estudio de principios de esa dcada sobre opinin pblica y
cas, Nueva Sociedad, 1999, pp 75, 86. poltica exterior argentina reconoci que los argentinos ex-
292 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 293

perimentaron un cambio en la manera de pensar respecto tro-izquierda defendi esta visin del lugar de Brasil en la
de aquellos pases con los que nos gustara estrechar lazos de poltica exterior del pas.
unin. Las preferencias del pblico en 1985 se orientaban cla- El gobierno de la Alianza (Unin Cvica Radical, FRE-
ramente hacia los pases de Amrica Latina, seguidas por el PASO y otros partidos minoritarios y moderados de centro-
grupo de pases desarrollados de Occidente (Estados Uni- izquierda) que asumi el 10 de diciembre de 1999 no cam-
dos, Japn y Europa Occidental). En 1987 la situacin se in- bi, salvo en el estilo, los lineamientos bsicos de la poltica
vierte y este grupo de pases pasa a ocupar el primer lugar en exterior seguida por Menem. En un principio, el gobierno
las preferencias, seguido por Amrica Latina. Desde ese mo- presidido por Fernando de la Ra pareci inclinado a mirar
mento y de manera progresiva las opiniones a favor de Esta- ms a Brasil y a relanzar el Mercosur, al que defini como
dos Unidos, Japn y Europa Occidental fueron cada vez ms una prioridad estratgica La percepcin predominante era
favorables en detrimento de las adhesiones hacia el conjunto que los vnculos con el pas vecino resultaban esenciales en lo
de los pases latinoamericanos6. As, en 1992 estrechar vn- econmico y lo poltico por igual. Esta visin era compartida
culos prioritarios con las naciones del Primer Mundo era por una buena parte de la opinin pblica argentina. En efec-
preferido por el 70% de la poblacin, mientras que el 15% se to, encuestas sobre poltica exterior de fines de la dcada de
inclinaba por Amrica Latina. Dentro del bloque de pases 1990 mostraban consistentemente que Brasil era el pas de
desarrollados, Estados Unidos era el que generaba mayor gra- Amrica Latina con el cual se expresaba la ms alta preferen-
do de adhesin (45%)7. Esta visin dominante coexisti con cia por estrechar vnculos (55%) y una de las dos naciones
una visin secundaria que le otorgaba al vnculo con Brasil (junto con Espaa) cruciales en la percepcin que tienen los
un valor poltico fundamental tanto para promover el desa- argentinos de la insercin de su pas en el mundo... Brasil
rrollo nacional como para limitar el plegamiento a Washing- representa la potencialidad productiva y el mercado interno
ton. Un amplio abanico de las lites argentinas, que inclua, del que Argentina carece... (por ello) muchos admiran en
entre otros, a sectores importantes de los partidos tradiciona- Brasil esa potencialidad.8
les (peronismo y radicalismo) y diversas agrupaciones de cen- Sin embargo, el gobierno de la Ra sigu pasos casi idn-
ticos a los de Menem en materia de poltica exterior y, espec-
6 Paula Montoya, Manuel Mora y Araujo y Graciela Di Rardo, La poltica
exterior y la opinin pblica en Roberto Russel (comp.), La poltica ex- 8 Manuel Mora y Araujo, Opinin pblica y poltica exterior de la presi-
terior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, Grupo Editor dencia de Menem, en Andrs Cisneros (comp.), Poltica exterior argen-
Latinoamericano, 1992, p 239. tina 1989-1999. Historia de un xito, Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo
7 Ibid.
Editor Latinoamericano, 1999, pp 357-358.
294 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 295

ficamente, en las relaciones argentino-brasileas. Las urgen- sus ms caras tradiciones latinoamericanistas. Los ms suspi-
cias econmicas volvieron a determinar las prioridades. La caces lo sintieron incluso como una limitacin peligrosa del
Argentina de principios del siglo XXI tena pocos activos, una espacio de accin internacional del pas. En breve, Argentina
confusa identidad, escaso poder negociador e insuficiente puso frenos a los objetivos de Brasil pero, arrastrada por la
voluntad para modificar el sentido y el alcance de su inser- crisis, no tuvo ni pudo ofrecer una poltica alternativa para
cin internacional. De hecho, las contradicciones en los vn- Amrica Latina.
culos con Brasil se exacerbaron. En el propio gobierno, las
discrepancias entre ministerios y funcionarios del ms alto
nivel condujeron a una mayor tensin diplomtica entre Bue- 3. La dcada de 2000: tres momentos
nos Aires y Brasilia poniendo en evidencia que no slo se
careca de una clara visin del lugar del otro sino tambin 3.1. La crisis de diciembre de 2001 y el gobierno de Duhalde
de una imagen propia consistente.
A partir de la crisis de diciembre de 2001 pueden identi-
Hay que reconocer en descargo de la Alianza que las cir-
ficarse en lneas gruesas tres momentos en las percepciones
cunstancias no eran las mejores: el Mercosur vena de una
de las lites argentinas sobre el lugar de Brasil: el primero
fase de estancamiento desde 1997, que se intensific luego de
coincide con el gobierno de Duhalde, en el que las percep-
la devaluacin del real en 1999. Adems, el inters de Brasil
ciones estn fuertemente influidas por la propia crisis, por la
por el Mercosur comenz a difuminarse a medida que avan-
lectura predominantemente negativa del legado del gobierno
zaba en su empeo de liderar un bloque sudamericano y au-
de Menem y por las urgencias para encontrar vas de supera-
mentaban sus aspiraciones a convertirse en un jugador global
cin a la penosa situacin del pas; el segundo momento se
en el plano internacional. Brasilia propuso hacer del espacio
extiende hasta 2006 y se caracteriza por la existencia de per-
geogrfico sudamericano una regin con caractersticas pol-
cepciones ambiguas, tanto en esferas estatales como privadas;
ticas propias. El argumento era que la otra Amrica Latina
y, por ltimo, el tercer momento, que se extiende hasta el
la de Panam para arriba se plegara cada vez ms a Esta-
presente, muestra una convergencia en la heterogeneidad que
dos Unidos, luego de la decisin de Mxico de formar parte
parece indicar el inicio de un ciclo largo en el que Brasil es
del TLCAN. El gobierno de la Ra no estuvo dispuesto a
visto como central para las relaciones exteriores de Argentina
compartir esta tesis ni a dejar tan prontamente a Mxico fue-
al tiempo que se mantienen ciertos recelos.
ra de juego. La desconfianza volvi a aflorar; Brasil vio la pos-
La cada del gobierno de la Alianza dio pie a un intenso
tura argentina como un obstculo a su poltica sudamericana,
debate sobre el rumbo que el pas debera seguir en materia
Argentina ley el guin de Itamarat como un texto ajeno a
296 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 297

de relaciones internacionales. Pese a que Estados Unidos le ternativo al puesto en prctica en la dcada de 1990 y como
haba soltado la mano a Argentina para dejarla caer en el principal carta de insercin internacional de Argentina.
default, los partidarios de la aquiescencia pragmtica siguieron Luego, en plena campaa electoral, el pas vecino fue defini-
alentando una visin negativa de Brasil y consideraron que el do como un socio poltico inevitable e indispensable, en
plegamiento a Washington era la mejor estrategia para comen- palabras del propio Duhalde. La voluntad del nuevo gobier-
zar a seguir en medio de la tormenta, la ayuda de Estados no brasileo de fortalecer el Mercosur y las relaciones bilate-
Unidos era percibida como imprescindible para comenzar a rales ofrecieron al gobierno argentino un importante espacio
salir del pozo. Esta posicin fue enfrentada por quienes opi- de accin internacional en el acotado universo de sus opcio-
naban que la relacin con Brasil deba ser el principal eje or- nes externas. Al trmino del mandato de Duhalde, se acen-
denador de la poltica exterior al tiempo que defendan un tu la tendencia observable desde los fines de los noventa que
acercamiento selectivo a Estados Unidos alejado de toda cla- hemos mencionado: el aumento de la imagen positiva de Bra-
se de plegamientos. El gobierno de transicin de Eduardo sil. Un estudio del Consejo Argentino para las Relaciones
Duhalde naveg con dificultades entre estas dos alternativas, Internacionales sobre poltica exterior argentina y opinin
aunque fue volcndose progresivamente a favor de la segun- pblica publicado en 2003 mostr que tanto la mayora de los
da de ellas; la dureza de la administracin Bush hacia Argen- lderes de opinin (57%) como la opinin pblica (44%) com-
tina llev al gobierno argentino a dirigir su mirada cada vez partan la idea de que Brasil ser el pas de Amrica Latina
ms hacia Brasil. En las circunstancias ms dramticas de la con mayor protagonismo en el plano de las relaciones inter-
crisis, cuando la propia supervivencia poltica de ese gobier- nacionales. Al mismo tiempo, 77% de la poblacin general y
no estuvo varias veces en juego, Brasil fue visto como un 90% de los lderes de opinin consideraban importante que
compaero fiel. Al tiempo que desde Washington y varias Argentina formara parte de Mercosur. Ms aun, en cuanto a
capitales europeas se fustigaba a Buenos Aires por el mal ma- la contraparte con la que el pas debera alcanzar una inte-
nejo de la economa, Brasilia peda mayor comprensin. El gracin militar, la encuesta indic que el Mercosur ocupaba
gobierno de Fernando Henrique Cardoso sostuvo desde un un claro primer lugar (48% de la poblacin general y 55% de
primer momento que el Fondo Monetario Internacional no los lderes de opinin) seguido por Estados Unidos (15% y
poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua 29%, respectivamente).9 En otro estudio de mayo de 2003,
confiando polticamente en su principal socio comercial del
Mercosur. 9 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2002: La opinin
Ms adelante, ya con Lula en el Planalto, fue cobrando pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2003,
cuerpo la imagen de Brasil como modelo de desarrollo al- pp. 7-12.
298 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 299

62% de los argentinos opinaba que el Mercosur era el blo- entre Estado y mercado, ms equilibrada y con nfasis en la
que econmico con el cual el pas deba estrechar vnculos cuestin social.
mientras que la Unin Europea recibi 14% de apoyo y el Las circunstancias del pas le permitieron acceder al go-
ALCA apenas 7%.10 La Argentina pos-crisis, dbil, solitaria y bierno con poderes especiales; con gran habilidad poltica y
ensimismada, se reconoci ms latinoamericana y vio en la apoyado en una extraordinaria reactivacin econmica que
sociedad con Brasil el mejor camino para ganar autoestima ya despuntaba al final del mandato de Duhalde, fue acumu-
colectiva y regresar a un mundo que, en su gran mayora, le lando gradualmente poder para construir una presidencia que
haba dado la espalda. fue una de las ms fuertes de la historia argentina y que cont
con altos niveles de popularidad. Nstor Kichner nunca fue
partidario de grandes diseos o planes de gobierno, algo que
3.2. El primer Kirchner
le permiti manejarse con gran pragmatismo, fiel a la tradi-
El espritu de los meses finales de Duhalde daba la im- cin peronista. As, nunca defini una estrategia clara de po-
presin de que Argentina estaba desempolvando buena parte ltica exterior que fuera mucho ms all de vagas alusiones al
de las premisas que haban orientado a la poltica exterior del establecimiento de relaciones serias, maduras y racionales
pas en los aos del paradigma globalista y que la dcada ante- con el mundo, a la relevancia de Amrica Latina y a la inte-
rior haba sido un accidente en el camino, un triunfo efmero gracin regional con el acento en el Mercosur. En el camino
de la derecha liberal bajo el disfraz del menemismo. Poco se hacia la construccin de su proyecto de poder, Kirchner anun-
saba entonces sobre Nstor Kichner, quien lleg a la presi- ci a poco de asumir que las relaciones con Estados Unidos y
dencia del pas por esos avatares raros de la historia y con una Brasil quedaran en sus manos. Con Washington propuso una
baja legitimidad de origen (22% de los votos en una eleccin relacin de cooperacin sin cohabitacin para marcar una
sin segunda vuelta por la renuncia de su competidor, Carlos clara distancia con las relaciones carnales de Menem. Con
Menem, a presentarse para evitar una segura y aplastante de- Brasil sigui el mismo tono de los aos de Duhalde, hubo
rrota). Para Nstor Kichner el neoliberalismo de los no- numerosas referencias a su papel fundamental para Argenti-
venta y la poltica exterior que le haba servido de instrumen- na y a la necesidad de dar ms sustancia a un proyecto estrat-
to eran la causa principal del ltimo de los fracasos de Argen- gico en comn.
tina. Defendi en su reemplazo una nueva forma de relacin Sin embargo, esta visin de la relacin bilateral se expre-
s en una fase en la que Argentina iba dejando atrs la crisis
de la mano de un proyecto de gobierno que se present como
10 La Nacin, 15 de julio de 2010, p. 10. nacionalista y popular y que procuraba devolver al pas la
300 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 301

autoestima perdida en la crisis. Con la progresiva recupera- fundizacin e institucionalizacin. Por otra parte, visiones si-
cin de Argentina renaci la ambigedad, Brasil era visto como milares sobre el modelo de desarrollo no ayudaron a dar mayor
un actor clave pero volva a despertar recelos y dudas a lo oxgeno al proceso de integracin. Las convergencias entre Kir-
largo de todo el espectro poltico. Su condicin de poder emer- chner y Lula sobre la necesidad de recuperar la visin indus-
gente produca inquietudes del lado de la asimetra; que fuera trialista de la integracin, en oposicin a la comercialista de
gobernado por Lula daba a la derecha argentina nuevas razones los noventa, dieron la impresin de que los dos pases se dispo-
para reflotar la percepcin de Brasil como pas incorregible. La nan a dotar a sus vnculos de una nueva perspectiva estratgica.
distinta valoracin de Amrica del Sur y de Amrica Latina tam- Sin embargo, la agenda de integracin productiva y la acepta-
bin reapareci y con ello los temores de una eventual hegemo- cin por parte de Brasilia de la importancia de la re-industriali-
na brasilea en Sudamrica. El gobierno de la Alianza haba te- zacin de la Argentina, fueron interpretadas en Buenos Aires
nido una actitud preventiva y defensiva frente a la idea de Am- como una facultad para establecer medidas proteccionistas a las
rica del Sur, el gobierno de Nstor Kirchner la acompa de exportaciones brasileas que amenazaban a la industria na-
manera reluctante y con la expectativa de tener una poltica lati- cional y desconocer ciertas reglas de juego.
noamericana propia. Un ejemplo elocuente fue cuando el Pre- En breve, percepciones ambiguas coexistieron con rela-
sidente Kirchner decidi no asistir a la gestacin de la Comu- ciones fluctuantes. El escenario result propicio para la re-
nidad Sudamericana de Naciones (previa a su transforma- aparicin de distintas percepciones anti-Brasil. De la episdi-
cin en la Unin de Naciones Suramericanas) en 2004 por ca euforia pro-brasilea de los aos de Duhalde (Brasil como
considerar que se trataba de un instrumento creado por Bra- gran aliado estratgico) se fue pasando a la duda y hasta la
sil para proyectar y garantizar su propio poder.11 crtica. Explcita e implcitamente, por derecha y por izquier-
Las referencias a Brasil, por otro lado, se daban en el mar- da, se fue develando un sentimiento ambivalente hacia Brasil
co de un franco estancamiento del Mercosur: las promesas que, sin tener los visos de pugnacidad de otra poca, demos-
repetidas de su relanzamiento poltico no podan obviar que traba lo difcil que era arraigar una cultura de amistad entre
en trminos de su significado econmico el mecanismo mos- los dos pases. Las percepciones crticas alcanzaban a varios
traba signos manifiestos de agotamiento por su falta de pro- sectores dentro y fuera del Estado. Con frecuencia, Brasil fue
situado en el vrtice irritante o adverso de distintos tringu-
los en los que participaba Argentina. Las derechas apelaron a
11 Aos despus, el entonces ex presidente Kirchner alcanz la secretara
una inusual referencia a Mxico; grupos diversos localizados
general de UNASUR y desde all jug un rol central en la distensin
entre Colombia y Venezuela y la pronta reaccin del rea ante la intento- en la Cancillera, en el mbito empresarial, en think-tanks y
na golpista en Ecuador. medios de comunicacin alentaban a contra-balancear el po-
302 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 303

dero sudamericano de Brasil por medio de una poltica ms bierno de Kirchner, al punto que ella estuvo presente en nu-
latinoamericana en la que el papel de Mxico se presentaba merosas declaraciones y discursos del propio presidente.
como crucial. La alusin a una suerte de carta mexicana Por otra parte, la visin de Chile como socio para un mayor
provena de tres lneas de argumentacin diferenciadas no equilibrio sudamericano y como modelo a seguir tambin recu-
necesariamente excluyentes. Para unos, la mencin a Mxico per fuerza: abarc un espectro de las lites argentinas an ms
se haca para no nombrar en forma directa a Estados Unidos amplio que incluy, adems de las derechas, a la centro-derecha
dado que, despus del estallido de la crisis de 2001 y de las y de parte de la centro-izquierda. La imagen de Chile se contras-
ocupaciones de Afganistn e Irak, Washington tena una ima- taba con la de Brasil: el primero era visto, en esencia, como pre-
gen mayoritariamente negativa en la opinin pblica, al pun- decible y sensato, mientras que el segundo, tras el triunfo del
to de ser Argentina uno de los pases ms crticos de Estados PT, tenda a ser presentado en el lugar opuesto. En este caso,
Unidos.12 Para otros, el modelo econmico mexicano y su tambin haba miradas con distintos acentos; para algunos, un
asimilacin, de facto, al mercado estadounidense era una pana- lazo ms estrecho con Chile servira para compensar la influen-
cea a imitar. Finalmente, otros vieron a Mxico como una cia de Brasil en el Cono Sur un eje Santiago-Buenos Aires
contraparte poltica que podra ser til para el manejo de cier- para limitar la aspiracin brasilea de liderazgo en el rea mien-
tos temas diplomticos claves (por ejemplo, la reforma del tras que otros perciban a la va chilena como la forma indicada
Consejo de Seguridad de la ONU). Debido a los bajos nive- para distanciarse prudentemente de un Mercosur estancado y
les de conocimiento mutuo y de vinculacin econmica, tec- que constitua un freno para una vinculacin ms flexible, densa
nolgica y militar entre Argentina y Mxico, la invocacin a y fructfera con el exterior.
este ltimo pas se haca ms para oponerse a Brasil que por Las izquierdas, finalmente, identificaban a Venezuela
una conviccin pro-mexicana. En breve, la relacin con Mxi- como factor de equilibrio y modelo a considerar en varios
co como forma de equilibrar a Brasil fue una bandera tpica- aspectos. De manera relativamente homognea, el calidosco-
mente de las derechas que encontr fuerte apoyo en mbitos pio progresista, dentro y fuera del Estado, situaba a la Vene-
de la Cancillera contrarios a la idea sudamericana de Brasil. zuela de Hugo Chvez en el lugar de polo regional alternati-
Pese a provenir de este espacio del espectro poltico argenti- vo para balancear el hegemonismo brasileo.13 Algunos, le
no, la conexin mexicana gan adeptos en el seno del go- dieron incluso el lugar de compaero fiel que haba osten-
12 Ver la encuesta de 2007 realizada por el Chicago Council on Global
13 Es bueno recordar que a fines de los sesenta y en los setenta muchos de
Affairs en http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/
P O S _ To p l i n e % 2 0 R e p o r t s / P O S % 2 0 2 0 0 7 _ Wo r l d % 2 0 V i e w s / estos mismos grupos usaban el trmino sub-imperialismo para oponerse
2007%20ViewsUS_report.pdf (accesado el 2 de mayo de 2011). a Brasil.
304 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 305

tado Brasil en el momento anterior. La Revolucin Bolivaria- en amplios sectores. Este movimiento coincide con el desa-
na, con tantos puntos de similitud presumiblemente con rrollo, incipiente pero perceptible, de un debate estratgico
la Revolucin Peronista, se perciba como un puente casi na- en torno a la poltica exterior argentina. Nuevas y ms voces,
tural de unin entre Venezuela y Argentina ante lo que sera desde el mbito oficial y no estatal, se pronuncian en torno a
para estos sectores el tenue reformismo de Lula. Ms an, las perspectivas de la insercin argentina en el mundo y, por
grupos transversales de izquierda reunidos en torno al kir- cierto, sobre el lugar de Brasil. Tres factores principales y es-
chnerismo consideraban necesaria a la alianza entre Buenos trechamente relacionados informan la polmica en lo que hace
Aires y Caracas con un doble fin: repotenciar al desvanecido a este ltimo tema.
Estado argentino y contener las excesivas aspiraciones de in- El primero, y ms importante, es la creciente relevancia
fluencia regional del Estado brasileo. Bajo esta lgica, el internacional de Brasil y su peso regional. Este proceso ha
Mercosur y por su conducto, la capacidad negociadora ar- llevado a la conformacin de una percepcin generalizada en
gentina se vera fortalecido con una participacin plena de la Argentina que define a Brasil como pas inevitable, con
Venezuela en el mecanismo de integracin.14 un sesgo negativo y por lo general pesimista15, o como pas
En resumen, todas estas miradas contenan un sesgo anti- indispensable, con una visin positiva y esperanzada en un
brasileo de distinta magnitud. Como en tantos otros deba- proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos vertientes, es
tes en Argentina, fueron visiones recicladas, resabios de lec- relativamente independiente de la marcha del Mercosur, que
turas forjadas en las dcadas del setenta y noventa. El propio sigue contando con un gran apoyo retrico por parte del go-
Kirchner, con sus ambigedades, estilo y medidas de gobier- bierno y de una visin favorable en la poblacin en general.16
no no ayud, en este segundo momento, a construir una ima- La idea de Brasil como pas necesario puede aceptarse con
gen ms positiva del papel de Brasil para Argentina. resignacin, disgusto o alegra, como una oportunidad o con-
dena, pero no tiene mayores fisuras.
El segundo factor es el xito de Brasil que suele contrapo-
3.3. La mayor relevancia de Brasil
nerse al achicamiento de Argentina y que genera sentimientos
A partir de 2006, se observa un giro interesante en direc- diversos dolor, envidia, nostalgia, deseos de emulacin.
cin de una percepcin ms positiva de Brasil que se afianza
15 Ver, La Nacin, 29 de mayo de 2010, p. 34.
14 16 Ver, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2006: La opi-
Las distintas vertientes de distanciamiento, crtica o repliegue respecto a
Brasil se analizan en Juan Gabriel Tokatlian, Un neo anti-brasileanis- nin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI,
mo?, en Revista Debate (Ao 2, No. 78), 10 de septiembre de 2004. 2006.
306 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 307

Sea como fuere, el crecimiento y ascenso de Brasil lo han ca de la poltica interna y exterior argentina: mientras ciertas
convertido en un modelo, casi para todos. El pas que est voces ponderan algunos avances recientes, otras subrayan los
donde debera haber llegado tambin Argentina. Aquel pas equvocos de varias decisiones. Se entiende y valida la visibi-
inferior en recursos humanos puede hoy explicar su xito lidad y el ascenso brasileo en la regin y el mundo, pero con
por la superioridad de su clase dirigente, por sus ventajas de un dato adicional: el laberinto en que se encuentra el pas se
orden institucional y poltico. Un hecho que modela percep- ve como un factor adicional que contribuy al avance solita-
ciones y que se usa asimismo como bandera de lucha en la rio de Brasil en el rea y a nivel global. Por ltimo, ya sea en el
poltica domstica por quienes se oponen al kirchnerismo. plano de la economa, de la defensa o de la poltica exterior,
Brasil es lo opuesto a la Argentina, en su poltica interna y su las notas prevalecientes en el gobierno de Cristina de Fer-
poltica exterior. El Brasil de Lula y de Dilma es ahora visto nndez de Kirchner son una compleja combinacin de nece-
como predecible, institucionalizado, serio y efectivo sidad (Brasil socio indispensable), reconocimiento (Brasil
al tiempo que la Argentina de los Kirchner es lo opuesto. En potencia regional y con creciente peso global) y duda cargada
el plano externo, se contrasta la gran estrategia de Brasil con de ciertas suspicacias (Brasil lder?). Esa lectura del ascenso
el cortoplacismo y las improvisaciones de Argentina. La con- de Brasil no ha contribuido a forjar en el gobierno y el Estado
tinuidad y relativa autonoma de la poltica exterior brasilea argentino una mayor confianza propia y auto-estima, dos as-
de las pujas domsticas se oponen a las oscilaciones, depen- pectos fundamentales que hacen a la identidad internacional
dencia y subordinacin de la poltica exterior argentina a la de un pas. Este fenmeno trasciende a Brasil, pero encuen-
poltica interna. En breve, la comparacin se ordena en torno tra en el vecino el mejor espejo para contemplar la ausencia
a un Brasil que es percibido como abierto, activo y pro- de una estrategia de insercin internacional por parte de Ar-
positivo frente a una Argentina aislada, pasiva y defen- gentina. La crisis de 2001 sacudi y ech por tierra el modelo
siva. Estas percepciones abundan en los medios opuestos al de los noventa, pero no llev a una interrogacin profunda
gobierno en los que se observa una fuerte orientacin ideol- sobre la identidad del pas, sus prioridades externas y el me-
gica. Por ejemplo, para La Nacin, los dos pases son vistos jor modo de realizarlas. Solo reciente e incipientemente pa-
en una imagen de espejos invertidos, Brasil, lder, Argentina, rece emerger un debate sobre el futuro de la insercin argen-
aislada; Brasil asciende, Argentina desciende; Brasil invierte tina en la regin y el mundo.
en el pas, Argentina, se desnacionaliza; Brasil es reconocido El tercer factor es la expansin brasilea en la actividad
internacionalmente, Argentina es irrelevante. En el mundo productiva y comercial argentina que genera, como en los
acadmico se presenta, por lo general, una mirada positiva de dos casos citados, percepciones varias y una inquietud comn
Brasil que tambin se opone a una visin por lo general crti- que renueva percepciones ya vigentes en la dcada de 1960
308 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 309

sobre el peligro de la excesiva dependencia argentina de Bra- instalado en el pas, predomina en la actualidad una mirada
sil. Tambin en este caso, el xito y la expansin del empresa- hacia Brasil que refleja una mezcla de envidia, prevencin,
riado brasileo se toman como ejemplos para criticar a la po- optimismo y satisfaccin. Estas percepciones tampoco ayu-
ltica econmica del gobierno o los propios empresarios ar- dan a generar confianza y autoestima.
gentinos por su falta de audacia, competitividad y carencia de La cuestin principal pasa a ser entonces cmo convivir y
compromiso con el pas. Se seala, por ejemplo, la capacidad relacionarse con el pas inevitable o indispensable. Esta
y sentido de oportunidad que tuvo el empresariado brasileo convergencia de percepciones en la heterogeneidad, tal como
para aprovechar la crisis y debilidades argentinas para com- la hemos llamado, solo llega hasta aqu: no hay acuerdo sobre
prar varias compaas importantes. Un proceso que se ha fun- los intereses polticos, econmicos y estratgicos que deben
dado, se dice, en el estrecho y arraigado vnculo entre Estado constituir la relacin con Brasil y, en consecuencia, tampoco
y empresa en Brasil, de nuevo en contraste con el cercano y sobre la mejor forma de ponerlos en prctica.
fluctuante vnculo entre gobierno y empresa en Argentina.
Los empresarios ms competitivos desconfan de varias me-
didas internas del gobierno y, en consecuencia, perciben a 4. Consideraciones finales
Brasil como un pas que provee reglas de jugo ms slidas
para que su lite econmica se despliegue ms asertivamente Brasil es cada vez ms crucial para Argentina. El 21% de
en el plano regional y mundial. Los empresarios menos com- las exportaciones totales (42% de las industriales) del pas se
petitivos tambin descreen de algunas acciones del gobierno dirigen al mercado brasileo, el 82% de los autos manufactu-
pero buscan su proteccin para defenderse de la entrada cre- rados en Argentina se destinan al pas vecino y Brasil ya es el
ciente y masiva de productos brasileos: su mirada del vecino cuarto inversor extranjero. En 2010 llegaron al pas 863.492
no es negativa sino reactiva. Las empresas argentinas con turistas brasileos, ms del doble de lo que lo hicieron en
mayor vocacin de transnacionalizacin se han expandido a 2009.17 En ese contexto, es alentador que la imagen de Brasil
Brasil y son optimistas respecto a su insercin y sus oportu- haya evolucionado favorablemente desde los noventa en ade-
nidades. Las transnacionales que han invertido, simultnea- lante, ms notoriamente entre los lderes de opinin. Ello,
mente, en ambos pases muestran un comportamiento hete- combinado con 1) una creciente mirada neutral hacia Esta-
rogneo y no han explorado plenamente los potenciales en- dos Unidos de parte de la poblacin en general y de los lde-
cadenamientos productivos binacionales: para ellas Argenti-
na es oscilante al tiempo que Brasil es ms atractivo. En resu- 17 Ver, Emilia Subiza, Brasil, en la vida cotidiana argentina, en La Nacin,
men, desde el lado empresarial, el nacional y el extranjero 22 de mayo de 2011, p. 1 (economa).
310 Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian Percepciones argentinas de Brasil... 311

res de opinin; 2) una preferencia por relaciones bastante di- diferentes al momento en el que los presidentes Alfonsn y
versificadas de parte de la poblacin en general (entre Esta- Sarney dieron los primeros pasos para poner en marcha una
dos Unidos, 18%, Brasil, 7%, Amrica Latina, 7% y China, relacin bilateral sobre nuevas bases.
7%) y una marcada preferencia (42%) por Brasil (siendo Es- El escenario internacional ofrece mejores oportunidades
tados Unidos con 6% el ltimo en adhesin) entre los lderes con el auge de Asia pero est pleno de vicisitudes: si el diag-
de opinin; y una percepcin compartida acerca del creciente nstico que indica una significativa difusin y redistribucin
liderazgo regional del pas vecino (25.8% para poblacin en del poder global es correcto, habr que esperar un marco de
general y 82.4% entre los lderes de opinin), refuerzan la tensiones y pugnacidad, pues nadie pierde o gana poder e in-
importancia de la mirada positiva hacia Brasil.18 fluencia de modo gratuito. El contexto regional tambin ofrece
Esta percepcin se ve, a su vez, validada por la opinin interesantes alternativas con la progresiva democratizacin de
muy favorable hacia Mercosur entre la poblacin y los lderes Amrica Latina y el palpable repliegue de Estados Unidos en
de opinin: tanto Brasil como todos los miembros del grupo Amrica del Sur; sin embargo, la heterogeneidad regional
son vistos como favorecidos por ese proceso de integracin. bastante manifiesta en esta subreginno augura una pro-
El grado de adhesin a Mercosur tambin es alto entre legis- fundizacin efectiva de la integracin. Si a ello agregamos la
ladores (ver Fuchs); lo cual confirma la existencia de un con- doble condicin del vnculo argentino-brasileo; esto es, su
senso consistente y prolongado en torno a dicho mecanismo. carcter cada vez ms estrecho y dispar, cabe esperar asimis-
La centralidad alcanzada por Brasil y su reconocimiento por mo una compleja combinacin de convergencias y divergen-
parte del Estado y la sociedad argentina es un buen piso desde cias entre los dos pases. Nunca fuimos India-Pakistn en tr-
el cual afianzar los vnculos bilaterales. El trnsito de una arraiga- minos de antagonismo y procuramos en su momento ser algo
da cultura de rivalidad a una incipiente cultura de amistad lleva as como el eje franco-alemn de la integracin de Amrica
ms de un cuarto de siglo, ha brindado dividendos promisorios del Sur, una aspiracin que hoy carece de sustento. Las cir-
para ambos y ofrece una buena plataforma desde la cual renego- cunstancias han cambiado, las percepciones argentinas sobre
ciar los crecientes lazos binacionales. El mundo y la regin y la Brasil son ms positivas que nunca y la interdependencia
situacin nacional de los dos pases, especialmente en materia de asimtrica entre las dos partes es una condicin reconocida
distribucin de atributos de poder econmicos, son hoy bien en Argentina, no desprovista de las suspicacias naturales del
ms dbil en una relacin bilateral. En este marco, el princi-
18 Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2010: La opinin pal desafi de esta hora es forjar un new deal realista y posi-
pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2011, tivo entre ambos pases que contemple con especificidad pro-
pp. 27-41. pia lo bilateral y al Mercosur.
312 Bernardo Sorj - Sergio Fausto Los autores 313

LOS AUTORES

Bernardo Sorj: es director del Centro Edelstein de In-


vestigaciones Sociales y profesor de Sociologa de la Uni-
versidad Federal de Ro de Janeiro. Formado en Historia
de Israel en la Universidad de Haifa y PhD. en Sociologa
de la Universidad de Manchester. Es codirector del pro-
yecto Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado
de la Democracia en Amrica Latina. Fue profesor visitan-
te en varias universidades de Europa y los Estados Unidos.
Autor de 23 libros publicados en varios idiomas. Entre los
mas recientes se incluyen: El Desafo Latinoamericano (Civili-
zao Brasileira 2008), Poder Poltico y Medio de Comunicacin
(Siglo XXI 2010) y La Democracia Inesperada (Prometeo 2005).
Sergio Fausto: es politlogo y director ejecutivo del Institu-
to Fernando Henrique Cardoso. Es codirector del proyecto
Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado de la
Democracia en Amrica Latina. Autor de Dificil Democracia
(Siglo XXI, 2011) y articulista del peridico O Estado de So
Paulo. Fue asesor del Ministerio de Hacienda y del Ministerio
de Planificacin entre 1995 y 2002 e investigador del Centro
Brasileiro de Anlisis y Planificacin (CEBRAP), de cuyo
consejo de socios es miembro.
Carlos D. Mesa Gisbert (La Paz, 1953): Historiador, perio-
dista y poltico. Fue Presidente y Vicepresidente de Bolivia,
as como tambin Presidente del H. Congreso Nacional de
Bolivia en el periodo 2002-2005. Convoc a una Asamblea
314 Bernardo Sorj - Sergio Fausto Los autores 315

Constituyente. Modific la poltica nacional de hidrocarbu- na de Comercio - LATN, por cuyas actividades es respon-
ros, viabiliz la eleccin directa de gobernadores en la ruta sable en Brasil. Fue Director de FINAME / BNDES y Di-
hacia las autonomas. Desarroll durante un cuarto de siglo rector General de Funcex - Fundacin Centro de Estudios
intensa actividad periodstica. Es autor de trece libros y de de Comercio Exterior.
ms de un centenar de documentales histrico-periodsticos
para televisin. Sandra Polnia Rios: es economista y directora del Centro de
Estudios para el Desarrollo Integral (CINDES) y socia de Con-
Eduardo Pastrana Buelvas: Doctor en Derecho de la sultores Ecostrat. Especialista en temas relacionados a negocia-
Universidad de Leipzig-Alemania. Es actualmente Direc- ciones comerciales internacionales y poltica comercial, Sandra
tor del Departamento de Relaciones Internacionales de la es profesora de Poltica Comercial en el Departamento de Eco-
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales noma de la Universidad Catlica de Ro de Janeiro.
de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot. Es editor
de la Revista Papel Poltico. Es Consultor de la Konrad- Ricardo Gamboa Valenzuela: es abogado, Doctor en Cien-
Adenauer-Stiftung de Colombia. Es Profesor Invitado del cia Poltica, Universidad de Tbingen, Alemania. Es profe-
Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Leipzig sor del Instituto de Estudios Internacionales de la Universi-
de Alemania. dad de Chile.

Edmundo Gonzlez Urrutia: Internacionalista de la Uni- Roberto Russell: especialista argentino en las relaciones in-
versidad Central de Venezuela, Master of Arts in International ternacionales y poltica exterior de Amrica Latina. Doctor
en Relaciones Internacionales. Escuela de Estudios Interna-
Affairs (1981) American University, Washington D.C. Ha sido
cionales Avanzados (SAIS), The Johns Hopkins University,
Embajador de Venezuela en varios pases y ha ocupado rele- Washington, DC, EE.UU. Master de Ciencias Sociales, con
vantes posiciones en el mbito diplomtico. Autor de diversas especializacin en Ciencia Poltica,FLACSO, Buenos Ai-
publicaciones. Actualmente es miembro del Consejo Edito- res. Profesor Titular y Director de la Maestra en Estudios
rial de Internacionales del diario El Nacional de Caracas. Di- Internacionales en la Universidad Torcuato Di Tella, Pre-
rector fundador del Centro de Anlisis Diplomtico y Estra- sidente de la Fundacin Vidanta, Ex Director de Asuntos
tgico y consultor internacional. Acadmicos del Instituto Nacional de Servicio Exterior,
Pedro da Motta Veiga: es Director del Centro de Estu- Ministerio de Relaciones Exteriores y miembro de conse-
dios Integrados y Desarrollo (CINDES) y Socio Director jos del Centro Woodrow Wilson para Acadmicos Inter-
de Consultores EcoStrat. Es asesor regional de la Agencia nacionales. Es autor de varios libros y ha publicado ms de
Suiza de Cooperacin para el Desarrollo. Coordina la Red 150 artculos en libros y revistas especializadas en Argenti-
de Conocimiento del Comercio del Instituto Internacio- na y en el extranjero, en la teora de las relaciones interna-
nal para el Desarrollo Sostenible en Amrica del Sur y es cionales, relaciones con Amrica Latina internacionales y
miembro del Comit Directivo de la Red Latinoamerica- la poltica exterior argentina.
316 Bernardo Sorj - Sergio Fausto Los autores 317

Juan Gabriel Tokatlian (1954): Socilogo argentino (1978)


con una Maestra (1981) y un Ph.D. (1990) en Relaciones
Internacionales de The Johns Hopkins University School of
Advanced International Studies en Washingon, D.C. (Esta-
dos Unidos). Actualmente (desde julio de 2009) Profesor de
Relaciones Internacionales en la Universidad Di Tella (Bue-
nos Aires, Argentina). Fue Profesor en la Universidad de San
Andrs (Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina) en-
tre 1999-2008. Vivi 18 aos en Colombia entre 1981 y 1998. NDICE
Fue Profesor Asociado (1995-1998) de la Universidad Na-
cional de Colombia (Bogot), donde se desempe como
investigador principal del Instituto de Estudios Polticos y
Relaciones Internacionales (IEPRI). Fue co-fundador (1982)
y Director (1987-94) del Centro de Estudios Internacionales
(CEI) de la Universidad de los Andes (Bogot). Ha publica- EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA DEL SUR:
do varios libros, ensayos y artculos de opinin sobre la pol- ESTRATEGIAS Y PERCEPCIONES MUTUAS ...........................5
tica exterior de Argentina y de Colombia, sobre las relaciones Bernardo Sorj y Sergio Fausto
entre Estados Unidos y Amrica Latina, sobre el sistema glo-
bal contemporneo y sobre el narcotrfico, el terrorismo y el BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS DEL CAMINO .........35
crimen organizado.
Carlos D. Mesa Gisbert

EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES


ENTRE COLOMBIA Y BRASIL ...................................................75
Eduardo Pastrana Buelvas

LAS RELACIONES DE BRASIL CON VENEZUELA:


DE LA DESCONFIANZA A LA ALIANZA
ESTRATGICA ............................................................................. 117
Edmundo Gonzlez Urrutia

EL REGIONALISMO DE BRASIL ............................................ 161


Matias Spektor
318 Bernardo Sorj - Sergio Fausto Los autores 319

BRASIL COMO VECTOR DE INTEGRACIN


SUDAMERICANA: POSIBILIDADES Y LMITES ................ 199
Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios

CHILE Y EL LIDERAZGO SUDAMERICANO DE BRASIL


QU ESTRATEGIA PREFIEREN SUS LITES? .................. 247
Ricardo Gamboa

PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL:


AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS ..................................... 281
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian

LOS AUTORES ............................................................................ 313