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EL TRATADO DE LISBOA

En esta ficha se presentan los antecedentes y las principales disposiciones del Tratado de
Lisboa. Tiene por objeto situar en un contexto histrico la aparicin de este ltimo texto
fundamental de la Unin Europea en relacin con los que le han precedido. Las disposiciones
especficas (con referencias a los artculos) y sus repercusiones en las polticas de la Unin se
explican con mayor detalle en las fichas tcnicas que abordan polticas y cuestiones concretas.

FUNDAMENTO JURDICO
El Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unin Europea y el Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea (DO C 306 de 17.12.2007), que entr en vigor el 1 de
diciembre de 2009.

CONTEXTO
El Tratado de Lisboa dio sus primeros pasos como un proyecto constitucional a finales de 2001
(Declaracin sobre el futuro de la Unin Europea o Declaracin de Laeken del Consejo
Europeo) y fue tomando forma en 2002 y 2003 en el marco de la Convencin europea que
elabor el Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa (Tratado constitucional)
(1.1.4). El proceso que condujo al Tratado de Lisboa fue la consecuencia del resultado negativo
de dos referendos sobre el Tratado constitucional celebrados en mayo y junio de 2005. En
respuesta a este revs, el Consejo Europeo decidi concederse un perodo de reflexin de
dos aos. Por ltimo, sobre la base de la Declaracin de Berln de marzo de 2007, el Consejo
Europeo de los das 21 a 23 de junio de 2007 aprob un mandato detallado para una nueva
Conferencia Intergubernamental (CIG) bajo la Presidencia portuguesa. La CIG concluy su
trabajo en octubre de 2007. El Tratado se firm el 13 de diciembre de 2007 durante el Consejo
Europeo de Lisboa y ha sido ratificado por todos los Estados miembros.

CONTENIDO
A. Objetivos y principios jurdicos
El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea pasa a denominarse Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea y el trmino Comunidad se sustituye por Unin en
todo el texto. La Unin ocupa el lugar de la Comunidad y la sucede desde el punto de vista
jurdico. El Tratado de Lisboa no establece para la Unin smbolos propios de los Estados, como
una bandera o un himno. Aunque el nuevo texto difiere del proyecto de Tratado constitucional
por lo que respecta a su denominacin, s conserva la mayor parte de sus principales logros.
El Tratado de Lisboa no transfiere nuevas competencias exclusivas a la Unin. No obstante, al
fomentar la participacin y la proteccin de los ciudadanos, crear un nuevo orden institucional
y modificar los procesos de toma de decisiones en aras de una mayor eficacia y transparencia,
cambia la forma en que la Unin ejerce sus competencias ya existentes, a las que se suman
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algunas competencias nuevas (compartidas). De este modo, garantiza asimismo un mayor nivel
de control parlamentario y responsabilidad democrtica.
A diferencia del Tratado constitucional, el Tratado de Lisboa no contiene ningn artculo que
consagre formalmente la primaca del Derecho de la Unin sobre la legislacin nacional, pero
se adjunta una declaracin al Tratado con este propsito (Declaracin n 17), en la que se hace
referencia a un dictamen del Servicio Jurdico del Consejo que reitera la jurisprudencia constante
del Tribunal de Justicia de la Unin Europea en la materia.
El Tratado de Lisboa organiza y clarifica por primera vez las competencias de la Unin.
Distingue tres tipos de competencias: competencia exclusiva, en mbitos en los que nicamente
la Unin puede legislar, mientras que los Estados miembros se limitan a aplicar la legislacin
europea; competencia compartida, en mbitos en los que los Estados miembros pueden adoptar
actos jurdicamente vinculantes en la medida en que la Unin no haya ejercido su competencia;
y competencia de apoyo, en mbitos en los que la Unin adopta medidas destinadas a apoyar
o complementar las polticas de los Estados miembros. Adems, las competencias de la Unin
pueden ahora restituirse a los Estados miembros mediante una revisin del Tratado.
El Tratado de Lisboa otorga a la UE personalidad jurdica propia. Por tanto, la Unin est
facultada para firmar acuerdos internacionales en los mbitos de competencia que tiene
atribuidos y para adherirse a una organizacin internacional. Los Estados miembros solo pueden
firmar acuerdos internacionales que sean compatibles con el Derecho de la UE.
El Tratado de Lisboa completa la transferencia de los aspectos restantes del tercer pilar relativos
al espacio de libertad, seguridad y justicia (la cooperacin policial y judicial en materia penal)
al primer pilar. Dicho espacio deja de tener carcter intergubernamental pues los actos jurdicos
adoptados en este mbito se someten ahora al procedimiento legislativo ordinario (mayora
cualificada y codecisin) y, a menos que se especifique lo contrario, se utilizan los instrumentos
jurdicos propios del llamado mtodo comunitario (reglamentos, directivas y decisiones).
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo puede proponer la revisin
de los Tratados, tal como ya podan hacer el Consejo, el Gobierno de un Estado miembro
o la Comisin. En general, una modificacin de este calibre requiere la convocatoria de una
convencin. No obstante, ahora es posible revisar los Tratados sin convocar una CIG, gracias a
procedimientos de revisin simplificados. Esto solo se aplica en caso de que las modificaciones
propuestas afecten a las polticas y acciones internas de la Unin (artculo 48, apartados 6 y 7,
del Tratado de la Unin Europea, TUE). En dichos casos, la aprobacin del Parlamento Europeo
es indispensable a la hora de decidir no convocar una convencin cuando la importancia de las
modificaciones no lo justifique.
B. Refuerzo de la democracia y de la proteccin de los derechos fundamentales
El Tratado de Lisboa enuncia los tres principios fundamentales de igualdad democrtica,
democracia representativa y democracia participativa. Este ltimo adopta la forma de una
iniciativa ciudadana (2.1.5).
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea no se ha incorporado directamente
al Tratado de Lisboa, pero el artculo 6, apartado 1, del TUE le atribuye carcter jurdicamente
vinculante al concederle el mismo valor jurdico que los Tratados (1.1.6).
La entrada en vigor, el 1 de junio de 2010, del Protocolo n 14 del Convenio Europeo para la
Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), que permite
no solo a los Estados sino tambin a las organizaciones internacionales convertirse en signatarios
del Convenio, abri el camino de la adhesin de la UE a dicho Convenio. Dicha adhesin todava

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requiere la ratificacin de todos los Estados Parte del CEDH, as como de la propia Unin
Europea.
C. Una nueva configuracin institucional
1. Parlamento Europeo
De conformidad con el artculo 14, apartado 2, del TUE, el Parlamento Europeo estar
compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unin y no por representantes de los
pueblos de los Estados (artculo 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea).
Los poderes legislativos del Parlamento Europeo han aumentado en virtud del nuevo
procedimiento legislativo ordinario, que ha sustituido al anterior procedimiento de
codecisin. Se aplica ahora a ms de 40 mbitos de competencia nuevos, lo que suma un
total de 73. El procedimiento de dictamen conforme sigue existiendo, rebautizado como
procedimiento de aprobacin, y el procedimiento de consulta permanece sin cambios. El
nuevo procedimiento presupuestario garantiza la plena igualdad entre el Parlamento y el Consejo
por lo que respecta a la aprobacin del presupuesto anual. El marco financiero plurianual debe
contar con el visto bueno del Parlamento (aprobacin).
El Parlamento Europeo elige ahora al Presidente de la Comisin por mayora de los miembros
que lo componen a propuesta del Consejo Europeo, que debe designar a un candidato por
mayora cualificada teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas. La Comisin se
sigue sometiendo colegiadamente al voto de aprobacin del Parlamento.
El nmero mximo de diputados al Parlamento Europeo se ha fijado en 751. El nmero mximo
de escaos por Estado miembro se ha reducido a 96, mientras que el nmero mnimo ha
aumentado a 6. Alemania conservar sus 99 diputados hasta las prximas elecciones, lo que
aumenta el nmero total de diputados a 754. La diferencia entre los 736 diputados elegidos en
junio de 2009 (en virtud del Tratado de Niza) y el nmero de escaos previsto por el Tratado de
Lisboa para el periodo de transicin se colm en diciembre de 2011.
2. Consejo Europeo
El Tratado de Lisboa reconoce formalmente al Consejo Europeo como institucin de la
Unin, responsable de dar a la Unin los impulsos necesarios para su desarrollo y definir
sus orientaciones y prioridades polticas generales. El Consejo Europeo no ejerce funcin
legislativa alguna. Una presidencia de larga duracin sustituye el actual sistema de rotacin
semestral. El Consejo Europeo elige a su Presidente por mayora cualificada para un mandato
renovable de 30 meses. Este sistema debera mejorar la continuidad y coherencia de los
trabajos. El Presidente tambin asume la representacin exterior de la Unin, sin perjuicio de las
atribuciones del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad
(vase a continuacin).
3. Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad
El Consejo Europeo nombra por mayora cualificada al Alto Representante de la Unin para
Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, con la aprobacin del Presidente de la Comisin.
El Alto Representante se encarga de la poltica exterior y de seguridad comn de la Unin
(PESC) y est facultado para presentar propuestas. Adems de presidir el Consejo de Asuntos
Exteriores, el Alto Representante tambin es Vicepresidente de la Comisin y cuenta con el
apoyo del Servicio Europeo de Accin Exterior, compuesto por funcionarios del Consejo y de
la Comisin y por personal de los servicios diplomticos nacionales.

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4. Consejo
El Tratado de Lisboa mantiene el principio de la doble mayora (de ciudadanos y de Estados
miembros) en el sistema de votacin. No obstante, las modalidades actuales solo permanecern
vigentes hasta noviembre de 2014. Entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017,
se aplicarn las nuevas normas, pero cualquier Estado miembro podr solicitar que se aplique
la ponderacin de los votos existente en la actualidad.
La mayora cualificada se alcanza cuando una propuesta recibe el apoyo del 55 % de los
miembros del Consejo, equivalentes, como mnimo, al 65 % de la poblacin de la Unin (artculo
16, apartado 4, del TUE). Cuando el Consejo no acte a propuesta de la Comisin o del Alto
Representante, la mayora necesaria de Estados miembros aumenta hasta el 72 % (artculo 238,
apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, TFUE). Para constituir una
minora de bloqueo, deben oponerse a la propuesta al menos cuatro pases. Un nuevo mecanismo
inspirado en el Compromiso de Ioannina permitir que un 75 % (a partir del 1 de abril de 2017,
un 55 %) de la poblacin, o del nmero de Estados miembros, cifra necesaria para constituir
una minora de bloqueo, pueda solicitar que se vuelva a examinar una propuesta dentro de un
plazo razonable (Declaracin n 7).
El Consejo se reunir en pblico cuando delibere o vote sobre un proyecto de acto legislativo.
Con este fin, cada sesin del Consejo se dividir en dos partes, dedicadas respectivamente a
las deliberaciones sobre los actos legislativos de la Unin y a las actividades no legislativas.
La Presidencia del Consejo continuar rotando cada seis meses, pero se establecen asimismo
presidencias por grupos de tres Estados miembros durante un periodo de 18 meses para
garantizar una mayor continuidad de los trabajos. A ttulo excepcional, el Consejo de Asuntos
Exteriores estar presidido de forma permanente por el Alto Representante de la Unin para
Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.
5. Comisin Europea
Puesto que el Presidente de la Comisin es elegido y designado teniendo en cuenta los resultados
de las elecciones al Parlamento Europeo, su legitimidad poltica queda reforzada. El Presidente
es responsable de la organizacin interna de la Comisin (nombramiento de los comisarios,
distribucin de las carteras, peticin de dimisin en determinadas circunstancias).
6. Tribunal de Justicia de la Unin Europea
Salvo en materia de poltica exterior y de seguridad comn, todas las actividades de la Unin
se someten ahora a la jurisdiccin del Tribunal de Justicia de la Unin Europea. El nmero de
abogados generales puede incrementarse de ocho a once. Tambin pueden crearse tribunales
especializados con la aprobacin del Parlamento. Se ha facilitado asimismo el acceso de los
particulares al Tribunal. Se dispone la creacin de una Fiscala Europea para descubrir a los
autores y cmplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unin, y
para incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de juicio contra ellos.
D. Un proceso de elaboracin de polticas ms eficaz y democrtico con nuevas polticas
y competencias
Varias clusulas denominadas pasarela permiten cambiar el procedimiento de toma de
decisiones pasando de la unanimidad a la mayora cualificada y de la consulta a la codecisin
(artculo 31, apartado 3, del TUE y artculos 81, 153, 192, 312 y 333 del TFUE, adems de
algunos procedimientos de tipo pasarela en el mbito de la cooperacin judicial en materia penal)
(1.4.2). En los mbitos en los que la Unin no disponga de competencia exclusiva, al menos
nueve Estados miembros pueden establecer una cooperacin reforzada entre ellos. Para ello, es

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necesario que el Consejo conceda su autorizacin, previa aprobacin del Parlamento Europeo.
En el caso de la PESC, se requiere la unanimidad.
El Tratado de Lisboa refuerza notablemente el principio de subsidiariedad al asociar a los
Parlamentos nacionales al proceso de toma de decisiones (1.3.5). Se han introducido una serie
de mbitos nuevos y otros han sido ampliados. La poltica de medio ambiente incorpora ahora
la lucha contra el cambio climtico y, en el marco de la poltica energtica, figuran nuevas
referencias a la solidaridad y a la seguridad y la interconexin del abastecimiento. Adems,
los derechos de propiedad intelectual, el deporte, el espacio, el turismo, la proteccin civil y la
cooperacin administrativa son ahora objeto del Derecho de la UE.
En la poltica comn de seguridad y defensa (PCSD), el Tratado de Lisboa introduce una clusula
de defensa mutua, que dispone que todos los Estados miembros estarn obligados a prestar
ayuda a otro Estado miembro que sea objeto de agresin. Una clusula de solidaridad prev
que la Unin y sus Estados miembros presten asistencia con todos los medios de que dispongan
a un Estado miembro objeto de un ataque terrorista o vctima de una catstrofe natural o de
origen humano. Una cooperacin estructurada permanente est abierta a todos los Estados
miembros que se comprometan a participar en programas europeos de capacidades militares y a
aportar unidades de combate disponibles para una accin inmediata. Dicha cooperacin requiere
la aprobacin de los miembros del Consejo, que se pronunciar por mayora cualificada tras
consultar al Alto Representante (6.1.2).

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO


Vase la ficha 1.1.4 para conocer la contribucin del Parlamento a la Convencin sobre el futuro
de Europa, as como su participacin en las CIG previas. La CIG de 2007, celebrada durante
la Presidencia portuguesa y que condujo a la firma del Tratado de Lisboa, fue la primera CIG
que cont con la participacin del Parlamento (con tres representantes). En febrero de 2007, el
entonces Presidente del Parlamento Europeo asegur, en su discurso inaugural, que una de las
mximas prioridades del Parlamento para la segunda mitad de su sexta legislatura consistira en
hacer de la sustancia del Tratado constitucional, incluido el captulo dedicado a los valores, una
realidad jurdica y poltica antes de las siguientes elecciones al Parlamento Europeo.
Petr Novak
06/2016

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