Competncia concorrente limitada

O problem a da conceituao das norm as gerais

D io g o d e F ig u e ib e d o M o r e i r a N eto
P ro c u ra d o r do E stad o do Rio de Ja n e iro

SUMARIO

1. P artilha de com petncia federativa. 2. Com petncia

concorrente clssica. 3. Surge a com petncia concorren
te lim itada. 4. A m p lia-se o problema. 5. G eneraliza-se
o problem a. 6. E n fren ta n d o o problem a. 7. C onstruindo
u m a soluo. 8. Caractersticas das norm as gerais. 9.
N orm as gerais com o concetto-lim ite. 10. N orm as gerais
como terceiro gnero norm ativo. 11. Conceito de norm as
gerais. 12 . Concluses.

1. Partilha de competncia federativa

O poder do Estado, simples e uno em sua essncia, , quanto sua

origem, o resultado da concentrao institucional de plrimas modalidades
cratolgicas dimanantes da sociedade.
A definio poltico-jurdica dessa concentrao, bem como sua dispo
sio orgnico-funcional, so matrias que, desde o sculo XVII, se tem
cometido ao constitucionalismo ().
Dessa forma, opera-se a juridicizao do poltico, nele includos os as
pectos sociais e econmicos, to bem apreendidos pela percepo de MIR-
KINE GUETZEVITCH (2), como um processo universalizante e irrever
svel de racionalizao do poder, expresso devida a C. f. FRIEDRICH (3).
T ese a p re se n ta d a ao X IV Congresso N acional de P ro cu rad o res de E stado.
A racaju SE (5 a 9 de setem bro de 1988) sobre o T em a 1 F ederao.
A utonom ia E sta d u a l e M unicipal. R egies M etro p o litan as.
(1) "L a C onstitucln es Ia m ed id a y la p ie d ra de toque de los poderes confe
rid o s OOOLEY, P rincpios G enerales d e D erecho C onstitucional, J . Peuser,
B. Aires, 1898, p. 25.
(2) B O R IS M 3R K IN E GUETZEV ITCH , E voluo C onstitucional E uropia, Rio,
1957.
(3) CARL J . F R IE D R IC H , L e Pouvoir, P resses U n lv ersitalres de F ra n ce , P aris,
1956,

R. Inf. legisl. Broilia a. 25 n. 100 out./daz. 1988 127

 Assim, a partir do fenmeno primrio e fundamentai da concentrao
do poder no Estado, que tem natureza antroposociolgica, desdobram-se os
fenmenos secundrios e derivados da destinao do poder, da atribuio
do poder, do emprego do poder, da distribuio do poder, do controle do
poder e da deteno do poder, que tm natureza poltico-juridica (*).
Nosso tema alcana trs passos desse sxtuplo desdobramento: a des
tinao, a distribuio e o exerccio que, integrados, enfeixam-se na litera
tura constitucional como o problema da partilha do poder.
Todavia, por alcanar o pice da sua sede juspoltica na instituio
estatal, o poder se exprime em competncias institucionais para seu exer
ccio e o tema tambm se versa comodamente sob os ttulos partilha ou
repartio de competncias nas obras de direito pblico.
Mas, se no Estado unitrio essa partilha atende a critrios predomi
nantemente funcionais, voltados aos produtos legislativos, criao da norma
geral, administrativos, gesto de interesses pblicos, e jurisdicionais, solu
o de conflitos de interesses, no Estado federativo conjuga-se o critrio
funcional com o espacial, este que divide o poder estatal entre entidades
territoriais polticas, multiplicando-se as combinaes possveis entre ambos
os critrios e os problemas delas decorrentes.
Considerando-se, porm, que o Governo, entendido em seus trs ramos
orgnicos o Legislativo, o Executivo e o Judicirio , o resultado de
um esquema combinatrio prefixado na Constituio, fcil localizar-se no
Poder Legislativo no s a maior soma de poderes como a prpria origem
do exerccio da autoridade governamental dos demais, j que comea ela
com a edio das normas legais que os outros Poderes executam, adminis
trando interesses pblicos ou dirimindo conflitos de interesses (B).
Por isso, centra-se na partilha de poderes legiferantes na partilha
de competncia legislativa o mago do problema, no porque os demais
Poderes se subordinem ao Legislativo, mas porque este estabelece a dimen
so do exerccio dos demais.
A histria da partilha constitucional de poderes estatais tem seguido,
entretanto, alguns modelos bsicos nos quais as peculiaridades polticas na
cionais ditam a introduo de modificaes.
O modelo originrio, inaugurado pela Constituio dos Estados Unidos
da Amrica, consiste em enumerar os poderes do Congresso {Artigo 1, Se
o 3), encerrando-os com uma clusula geral outorgativa de poderes impl
citos para garantir-lhes o exerccio (I, 8, 18); por excluso, s legislaturas

(4) V. Metodologia Constitucional, ln Revista de Informao Legislativa, a. 33,

n. 91, Jul./Bet, 1986, de minha autoria.
(5) Assim em COOLEY, op. cft p. 49.

1 28 R. Inf. U g iil. Brasilia a. 25 n. 100 out./Oax. 1988

 dos Estados-Membros cabem todos os poderes que no estejam explcita ou
implicitamente atribudos Unio, nem que lhes tenham sido proibidos ().
Essa clusula, inicialmente implcita, j que a Constituio dispunha ape
nas sobre os poderes nacionais , tanto foi posta em dvida que a Emen
da X surgiu logo durante o 1. Congresso para enfatiz-la (T).
Essa partilha federativa, a mais antiga que se institucionalizou, deu
origem s conhecidas classificaes de poderes enumerados e poderes rema
nescentes (8) e de poderes explcitos e poderes implcitos.

2. Competncia concorrente clssica

Tudo seria, ab ovo, muito simples e geomtrico se no existissem, ainda,

certas competncias que, por uma razo ou outra, poderiam ser exercidas
tanto pela Unio quanto pelos Estados. Embora a maioria dos poderes se
constitusse de competncias exclusivas prprias de cada um, a existncia
de poderes compartilhados levou a uma terceira classificao: de poderes
exclusivos e poderes concorrentes (),
A opo federativa seduziu a muitas naes, ao se organizarem cons
titucionalmente nos sculos XIX e XX, mas nem todas seguiram de perto
o modelo de partilha norte-americano.
Num pas vizinho, como o Canad, bilinge e pluritnico, a necessidade
de aumentar a autoridade do poder central levou inverso da frmula de
partilha, ficando os poderes enumerados com os Estados e os remanescentes
com a Unio. Em outros, adotou-se uma soluo de equilbrio, como no M
xico (1919) e na Venezuela (1936), com a enumerao explcita de ambas
as competncias: federais e estaduais.
No caso da fndia, o delicado equilbrio das muitas comunidades tni-
co-religiosas acabou exigindo uma soluo mais complicada: enumeram-se
poderes exclusivos, tanto para a Unio quanto para os Estados, e poderes
concorrentes, numa terceira lista; mas esta poder vir a ser acrescida de
poderes reservados aos Estados desde que o decidam dois teros dos mem

() M A R T IN SH A PIR O e R O C C O J . T R E S O L IN I, A m erica n C o n stitu tio n a l

Lata, M b M tUan P u b lish in g Co. In c . New Y ork, e C ollier M ac M lllan P ub lish ers,
L ondres, 1975, p . 117.
(7) T h e pow ers n o t d eleg ated to th e U n ited S ta te s b y th e C o n stitu tio n , n o r
p ro h ib ited b y I t to th e S ta te s, a re reserv ed to th e S ta te s respectively, o r to
th e people.
(8) F oi, ain d a, n o s E stad o s U nidos, q u e se d iscu tiu sobre a d iferen a e n tre
poderes retid o s (retaining) e poderes reserv ad o s (reserved ). A d istin o que se
subsum e ao g n ero rem a n escen tes o u residuais, com o a tu a lm e n te u sad a.
(9) "W h en pow ers aro sh a re d b y b o th s ta te s a n d n a tio n a l govern m en t, th ey
a re sa id to b e c o n c u rre n t (M ARTIN S H A P IR O e t al. op. cit., p . 117).

R . In f . legist. Brasilia a. 2 5 n. 100 o u t./ d e z . 1 9 8 8 129

bros presentes do Conselho de Estado, com a finalidade de reforar a federa
o indiana (10).
Em todos os casos em que a competncia concorrente era admitida,
no havia dvidas de que da discrio do Legislativo do Poder Central de
corria a definio, por excluso, da esfera de ao dos poderes estaduais.
Essa, a frmula da competncia concorrente clssica, tambm denominada
de cumulativa (n ).
Est claro que em caso de natural conflito entre as normas de nvel
federal e as normas de nvel estadual, a soluo haveria de ser a preva
lncia da de maior abrangncia, preferindo o direito nacional ao direito
local.
Autores, como PEDRO CALMON, preferiram ver nessa preferncia
uma relao de norma geral para norma particular, sob uma viso juspriva-
tivista ( ) . No nos parece, todavia, que seja essa razo juspositivista a
melhor; temos como mais adequados os argumentos publicsticos: seja o da
hierarquia poltica entre os membros da federao, preferindo-se o direito
da Unio ao dos Estados (Bundesrecht bricht Landesrecht), seja o do pri
mado do interesse nacional, prestigiando-se sua expresso poltica mxima
com vistas aos efeitos integradores sobre a nao como um todo.
No Brasil, embora nossa primeira Constituio republicana e federati
va, de 24 de fevereiro de 1891, seguisse o smile norte-americano, enun
ciando expressamente a competncia legislativa federal (art. 34) (1S), aper
feioado embora pela competncia tributria estadual (art. 9.) e pela pre
viso do exerccio dos poderes remanescentes (art. 63), a competncia con
corrente teve pouqussima ou nenhuma expresso.
O eminente JOO BARBALHO ainda chegou a mencionar esses as
suntos de carter misto, em que as duas competncias se exerceriam para
lelamente, mas no os situou no elenco do art. 34, aludindo ao desenvolvi
mento das letras, artes e cincias,incremento ao comrcio, indstria, lavou
ra e obras pblicas de utilidade comum Unio e a um ou mais de um Es
tado, que caracterizam hoje o campo administrativo denominado do fomento
pblico (14) (1B).
(10) G . N. JO S H I, T h e C o n sttu tio n o f n d ia , Londres, 1959, p. 351.
(11) V. MANOEL GONALVES F E R R E IR A F IL H O : A cum u la tiva existe
sem pre que n o h lim ites prvios ao exerccio d a co m petncia p a r p a rte , sela
d a U nio, s e ja do E stado-M em bro (C om entrios C onstituio Brasileira, So
P aulo, S araiv a, 1984, 6* edio, p. 98).
(12) C urso d e D ireito C onstitucional Brasileiro, L iv ra ria F re ita s B asto s S .A .
3* ed., 1954, p . 53.
(13) O elenco d a com petncia p riv ativ a do a rt. 34 originrio, d e 34 de fevereiro
d e 1891, foi su b stan cialm en te ex pandido com a s em en d as de 1926.
(14) C onstituio F ederal Brasileira C om entrios, 1* ed., em 1903; 3* e d , em
1924, p. 139.
(15) Sobre F o m en to Publico, v. n . Curso de D ireito A d m in istra tivo , Rio, F o
rense, 1984, 4* edio, C aptulo X IX .

130 R. Int. legid. Braslia a. 25 n. 100 eut./daz. 1988

 Seu mais conspcuo mulo, CARLOS MAXIMILIANO PEREIRA DOS
SANTOS, preferiu sublinhar o entendimento da palavra privativamente
no caput do art. 34, alertando que ela no se referia competncia do Con
gresso em face do Executivo, por ser at mesmo seu colaborador, mas
excluso do poder estadual (ie).
Com isso, nosso direito constitucional no laborou sobre a competn
cia concorrente. O mximo a que se chegou foi o permitir-se aos Estados
que legislassem sobre viao frrea e navegao de cabotagem no mbito
que lhes viesse a ser aberto pela lei federal (art. 13 da Carta de 1891). Essa
frmula no propriamente um caso de competncia concorrente clssica,
mas uma variante sui generis, pela qual seria o legislador ordinrio federal
quem partilharia, afinal, a competncia entre a Unio e os Estados.

3. Surge a competncia concorrente limitada

A modalidade de competncia concorrente at o momento referida ,
portanto, a clssica, caracterizada pela disponibilidade ilimitada do ente
central de legislar sobre a matria, at mesmo podendo esgot-la, remanes
cendo aos Estados o poder de suplementao, em caso de ausncia de nor
ma federal, ou de complementao, para preencher lacunas acaso por ela
deixada.
A Constituio alem, de 11 de agosto de 1919, denominada de Wei
mar, introduziu, todavia, duas novas imaginativas modalidades: a legisla
o de necessidade, sempre que surgisse a necessidade de ditar disposies
homogneas, tem o Reich o direito de legislar sobre: 1. o bem-estar comum
e 2. a proteo da ordem e segurana pblicas (art. 9"), e a legislao con
corrente limitada, autorizando o Reich a fixar normas gerais sobre: 1. Os
direitos e deveres das associaes religiosas; 2. a instruo pblica, incluin
do a universitria e as bibliotecas cientficas; 3. o direito dos funcionrios
das corporaes pblicas; 4. o direito imobilirio, a partilha de terras, o re
gime de colonizao interna e patrimnios familiares, as restries da pro
priedade imvel, o regime de habitaes e a repartio da populao; e 4.
o regime de cemitrios (art. 10).
A primeira delas vinha permitir como que uma expanso da competn
cia central sobre tradicionais espaos de competncia dos Lndern (1T), uma
vez que a federao germnica provinha da aglutinao poltica de entida
des outrora independentes.
A segunda a que mais perto nos interessa pois nela est a origem e o
modelo do instituto da competncia concorrente limitada, tal como veio a
fincar razes e a se expandir em nosso Pas.
(16) C om entrios C onstituio Brasileira, Rio, Ed. Ja c in to R ibeiro dos S antos,
1* ed., 1918; 2* ed., a m p liad a, 1923, p. 362.
(17) E ssa com petncia foi efetiv am en te exercida, d u ra n te a v igncia d a C a rta
w eim ariana, n a im p o rta n te O rdenao d o R eich, d e 13 de fevereiro de 1921, e
n a lei de Polcia G ov ern ativ a, de 21 d e ju lh o d e 1922.

R . In f. legisl. Brasilia a. 2 5 n. 1 0 0 o u t ,/ 4 e i. 1 9 8 8 13T

 Com efeito, a Constituio brasileira de 26 de junho de 1934 no s
manteve a competncia concorrente clssica, enumerando expressamente
os casos de sua ocorrncia, como, sob forte inspirao do referido art. 10,
da Carta de Weimar, estabeleceu vrias hipteses de competncia concor
rente limitada (art. 5., 3.).
Seriam casos de competncia concorrente clssica:
1. comrcio exterior (art. 5., XIX, i);
2. comrcio interestadual (art. 5., XIX, i);
3. instituies de crdito (art. 5.fi, XIX, i);
4. cmbio e transferncia de valores (art. 5., XIX, i);
5. registros pblicos (art. 5., 3.);
6. desapropriaes (art. 5., 3.);
7. arbitragem comercial (art. 5., 3.);
8. juntas comerciais (art. 5., 3.);
9. representaes civis e militares (art. 5., 3.);
10. radiocomunicao (art. 5., 3.);
11. emigrao e imigrao (art. 5., 3.);
12. caixas econmicas (art. 5., 3.);
13. riquezas do subsolo (art. 5., 3.);
14. minerao (art. 5., 3.);
15. metalurgia (art. 5., 3.);
16. guas (art. 5., 3.);
17. energia eltrica (art. 5., 3.);
18. floresta, caa e pesca (art. 5., 3.).
Em todos esses casos, a Unio legisla ilimitadamente e os Estados
supletivamente ou complementarmente (art. 5., 3.).
Seriam casos de competncia concorrente limitada:
1. (diretrizes da) educao nacional (art. 5o., XIV);
2. (normas fundamentais do) direito rural (art. 5, XIX, c);
3. (normas fundamentais do) regime penitencirio (art. 5., XIX, c);
4. (normas fundamentais da) cabotagem comercial (art. 5., XIX, c);
5. (normas fundamentais da) assistncia social (art. 5., XIX, c)i

132 R. Int. legisl, Braslia a. 25 n. 100 out./dex. 1988

 6. (normas fundamentais de) competncia judiciria (art. 5., XIX,
c);
7. (normas fundamentais das) estatsticas de interesse coletivo (art.
5., XIX, c);
8. (normas gerais sobre) trabalho (art. 5., XIX, i); e
9. (normas gerais sobre) produo e consumo (art. 5., XIX, i).
Em todos esses nove casos, a Unio e Estados legislam limitadamente:
a Unio, devendo limitar-se a baixar diretrizes, normas fundamentais
ou normas gerais e os Estados, as normas especficas e de aplicao .
Aps o interregno autoritrio e unitarista de 1937, a Carta de 1946
voltou a estabelecer ambos os casos: de competncia concorrente clssica
e de competncia concorrente limitada.
A _________________a - * T j a a a a a 1__________
n ipA juijjiiL i.ia ^ u in * - u i i c i u c a u ie u ig ia ;

1. produo e consumo (art. 6, c/c art. 5., c);

2. polcias militares (art. 6., c/c art. 5., /);
3. requisies civis e militares em tempo de guerra (art. 6., c/c
art. 5., h)\
4. trfego interestadual (art. 6., c/c art. 5., /);
5. riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia eltrica,
florestas, caa e pesca (art. 6., c/c art. 5., )\
6. emigrao e imigrao (art. 6., c/c art, 5., o);
7. incorporao dos silvcolas comunho nacional (art. 6., c/c
art. 5., r).
O exerccio dessa competncia era, portanto, como na precedente
Carta de 1934, ilimitado para a Unio e, para os Estados, limitado a suprir
faltas e completar lacunas.
A competncia concorrente limitada referia-se a:
1. (normas gerais de) direito financeiro (art. 6., c/c art. 5., b);
2. (normas gerais de) seguro (art, 6,, c/c art. 5., (?);
3. (normas gerais de) previdncia social (art. 6., c /c art. 5., b);
4. (normas gerais de) defesa e proteo da sade (art. 6., c/c art.
5., b);
5. (normas gerais de) regime penitencirio (art. 6., c/c art. 5., b)\ e
6. (diretrizes e bases da) educao nacional (art. 6., c /c art. 5., d).
Nessas hipteses, o exerccio da competncia de ambos os nveis
estava limitado aos respectivos mbitos de atuao.

R. Inf. legisl. Braslia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 133

4. Amplia-se o problema

O legislador constitucional brasileiro tem demonstrado, nos ltimos

vinte anos, acentuada simpatia pela tcnica da competncia concorrente
limitada, parecendo preferir a sua problemtica definio dos lindes de
atuao da Unio e dos Estados a abrir mo das vantagens que ela propor
ciona, mantendo uma soluo que venha a possibilitar a tessitura de uma
malha legislativa que, nacional, tenha condies de mais adequadamente
alcanar as peculiaridades polticas, econmicas, sociais e geogrficas
encontradas em nosso imenso Pas. Embora faa sentido esse objetivo pol
tico de unificar o essencial sem prejuzo da diversificao do secundrio,
o problema foi ampliado, nas Cartas de 1967 e 1969, sem que se tivesse
avanado substancialmente em doutrina, seja na formulao de um conceito
apriorstico de normas gerais ou, pelo menos, de uma orientao emprica
razoavelmente segura.
Com efeito, a competncia concorrente limitada que na Carta de 1946
abrangia, como vimos, seis casos, na Constituio de 1967 passou para sete
casos, acrescentando-se as normas gerais sobre desportos, e, na Constituio
de 1969 (Emenda n. 1, de 17 de outubro de 1969), assim ficou disposta
com nove casos:
1. (normas gerais sobre) oramento, despesa e gesto patrimonial e
financeira de natureza poltica (art. 8., XVII, c);
2. (normas gerais sobre) taxa judiciria, custas eemolumentos
remuneratrios dos servios forenses de registros pblicos e nota
riais (art. 8., XVII, c);
3. (normas gerais de) direito financeiro (art. 8., XVII, c);
4. (normas gerais de) seguro (art. 8., XVII, c);
5. (normas gerais de) previdncia social (art. 8., XVII, c)\
6. (normas gerais de) defesa e proteo da sade (art. 8., XVII, c);
7. (normas gerais de) regime penitencirio (art. 8., XVII, c):
8. (diretrizes e bases da) educao nacional(art. 8., XVII, q)\ e
9. (normas gerais sobre) desportos (art. 8., XVII, q).
Como se pode notar, o elenco redundante, pois o direito financeiro
(n. 3, acima) compreende todos os fenmenos da gesto financeira pblica:
conseqentemente, o "oramento e a gesto financeira de natureza p
blica (n. 1, acima).
Existe, todavia, impropriedade tcnica bem mais grave no pargrafo
nico desse mesmo art. 8. que, na esteira do mesmo equvoco, repetido
em 1946 e 1967, no distinguiu esses casos de competncia concorrente
limitada dos da competncia concorrente clssica.

134 R, Inf. legitl. Bra tlia a. 25 n. 100 out./dex. 1988

 Com efeito, na clssica, a legislao estadual tanto pode ser supletiva
como complementar (tal como no art. 6. da Constituio de 1946), con
forme o espao que lhes abre, aos Estados, a legislao bsica da Unio;
na limitada, a legislao de ambas ocupa espaos definidos e a dos Estados
ser, em regra, complementar e, apenas ocasionalmente, supletiva.
Ora, nas Cartas de 1967 e 1969, os pargrafos nicos dos respectivos
artigos 8., alm de confundirem as duas modalidades, omitiram a previso
da legislao complementar, empobrecendo a sistemtica daqueles diplomas.
No obstante, a doutrina sublinha que a legislao estadual tanto pode
ser suplementar como complementar, frisando, por exemplo, o anotador
)OS CELSO MELLO FILHO que esta deve pormenorizar as regras
gerais inscritas nos testos federais (19).
Em troca, em ambas as Cartas, de 1967 e de 1969, acrescentou-se,
au mesmo pargrafo nico, a redundante ressalva de que deveria ser res
peitada a lei federal, obviamente inafastvel em quaisquer das modali
dades de competncia concorrente.
No vejo, junto com MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO,
PONTES DE MIRANDA e MICHEL TEMER, como a omisso da Unio
em exercer sua competncia legislativa poderia inibir os Estados-Membros
de exercerem a sua, j que o texto constitucional expresso: "no exclui
a dos Estados para legislar supletivamente. Ora, supletivo o que supre
ou se destina a suprir que, por sua vez, preencher, fazer as vezes de,
substituir ; se no fora para isso no teria ele sentido, pois suprir no se
confunde com suplementar, que traz a idia de ampliao, de acrscimo (20).
Essas crticas, embora venham no ocaso da Constituio de 1969,
tm o propsito de evidenciar que a escassez de elaborao doutrinria
sobre o instituto da competncia concorrente limitada permitiu inmeros
equvocos e impropriedades sistemticas e, por isso, aspiramos a aquecer
o debate aperfeioador, ainda porque, como se ver a seguir, a tendncia
em adotar essa modalidade prevaleceu de tal forma que o instituto se
generalizou, no texto da futura Carta de 1988, ao ponto de primar sobre
a feio clssica.

5. Generaliza-se o problema

Talvez devesse aqui ser dito "generaliza-se a soluo, na medida em

que o legislador constitucional da Carta de 1988 considerou, por certo,
o instituto da competncia constitucional limitada como um aperfeioa-

(18) R ep etitiv a do a rt. 5., 3.

(19) C onstituio Federal A n o ta d a , S. P au lo , E d. S araiv a, 1986, 2 ed., p . 35.
(20) V erbetes S upletivos S u p rir e S u p lem e n tar in D icionrio Aurlio, Ed, Nova
F ro n te ira , pp, 1,339 e 1.340.

R. Inf. legisl. Braslia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 135

mento poltico. Mas no esse o ngulo que aqui se enfoca, mas o tcnico-
jurdico e, sob esse aspecto, lamentavelmente, cabe o subttulo; estamos,
todos ns, profissionais de direito, preocupados com o problema da boa
aplicao da norma constitucional; em particular, s vsperas de um pero
do de indefinio, de experincias e de ajustes, enquanto no se disponha
de uma tcnica razoavelmente segura para delimitar os dois campos de
atuao legislativa que necessariamente se abrem com essa modalidade
especial de concorrncia.

A generalizao da frmula da competncia concorrente limitada a

quase todas as tradicionais modalidades de competncia concorrente assen
tadas em nossa vida constitucional republicana teve origem nos arts. 74
e 75 do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, assim redigidos:
Art. 74 Integram a competncia comum da Unio Fe
deral, dos Estados e dos Municpios as seguintes atribuies:
I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das insti
tuies democrticas;
II amparar os documentos, as obras e os locais de valor
histrico ou artstico, os monumentos e as paisagens naturais
notveis, bem como as jazidas arqueolgicas e outros bens cultu
rais e naturais de valor histrico e artstico;
III promover e planejar o desenvolvimento regional;
IV impedir a evaso de obras de arte e de outros bens
culturais e naturais de valor histrico e artstico;
V proporcionar os meios de acesso cultura e educa
o e promover a cincia e a cultura;
VI organizar e promover a defesa da sade pblica;
VII proteger o meio ambiente e combater a poluio
em qualquer de suas formas;
VIII preservar as florestas, a fauna e a flora;
IX combater a misria e os fatores de marginalizao
social do homem, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos.
Art. 75 Compete Unio Federal e aos Estados a legis
lao comum sobre:
I direito financeiro, direito tributrio e oramento;
II direito agrrio;
III direito e processo administrativo;

136 R. Inf. Jegisl. Bratila o. 25 n, 10 out./dez. 1988

 IV direito do trnsito, inclusive trfego e trnsito nas
vias terrestres;
V direito urbanstico;
VI direito econmico;
VII seguridade e previdncia social;
VIII regime penitencirio;
IX
registros pblicos e notariais;
X defesa e proteo da sade;
XI custas e emolumentos remuneratrios dos servios
forenses;
XII juntas comerciais e tabelionatos;
XIII metalurgia;
XIV florestas, caa, pesca, fauna e conservao da na
tureza;
XV educao, cultura, ensino e desportos;
XVI produo e consumo;
XVII efetivos e armamentos das Polcias Militares e
condies gerais de sua convocao, inclusive mobilizao;
XVIII regies metropolitanas e de desenvolvimento
econmico;
XIX criao, funcionamento e processo do juizado de
pequenas causas;
XX responsabilidade por danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histri
co, turstico e paisagstico;
XXI proteo ao meio ambiente e controle da poluio;
X X II condies de exerccio do direito de reunio;
XXIII proteo ao patrimnio histrico, cultural, arts
tico e paisagstico;
XXIV procedimentos judiciais;
XXV navegao fluvial e lacustre;
XXVI higiene e segurana do trabalho;
XXVII assistncia judiciria e defensoria pblica.

R. Inf. legisl. Braslia a. 25 n. 100 oirt./dez. 1988 137

 Como se v, inovou-se uma denominao incomum, competncia co
mum, mas no se distinguiram, como seria necessrio, os casos do art. 74
dos do art. 75; para ambos, o artigo 76 dispunha sobre denominao e
contedo da lei federal (normas gerais):
Art. 76 A legislao federal no domnio da competn
cia comum ter a denominao e o contedo da lei de normas
gerais, e a estadual a de lei suplementar."
E o artigo 77, sobre a suplementao das normas gerais dos Estados,
silenciando, todavia, sobre a legislao municipal, prevista no art. 74:
Art. 77 No exerccio da legislao suplementar, os Esta
dos observaro a lei federal de normas gerais preexistentes. Ine-
xistindo lei federal, os Estados exercero a competncia legisla
tiva suplementar, para atender s peculiaridades locais.
Pargrafo nico A vigncia ulterior de lei federal de nor
mas gerais tomar ineficaz a lei estadual suplementar naquilo
em que ela conflitar com a lei federal posterior.
Como se v, um texto deficiente, em termos cientficos e na sua sis
temtica, mas que, por caprichos da conjuntura, tomou-se a matriz dos
artigos 24 e 25 do Projeto da Assemblia Nacional Constituinte que,
quando da elaborao desta tese, haviam sido aprovados em 1* discusso
plenria.
O Projeto de Constituio de 1988 contempla, em sntese, cinco moda
lidades de partilha de competncia:
I a competncia privativa enunciada da Unio, do art.
23;
II a competncia comum enunciada da Unio, dos Esta
dos, do Distrito Federal e dos Municpios, do art. 24;
III a competncia concorrente enunciada da Unio, dos
Estados, e do Distrito Federal, do art. 25;
IV a competncia reservada no enunciada dos Estados,
do art. 26; e
V a competncia reservada e comum, parcialmente enun
ciadas, dos Municpios do art. 36.
Vejamos, mais detidamente, esses cinco casos:
(I) A competncia privativa enunciada da Unio (art. 23) no pode
ser entendida como exclusiva, de outra forma no caberiam os incisos IX,
XX, XXIII e XXVI, que no s dmitem como exigem legislao com
plementar estadual para sua aplicao (diretrizes da poltica nacional de
transportes, normas gerais de organizao, efetivos, material blico e ga

138 R. Inf, legfsl. Bratilia a. 25 n. 100 out./dex. 1988

rantia das polcias militares e corpo de bombeiros militares, diretrizes e
bases da educao nacional e licitao e contratao em todas as modali
dades, para a administrao pblica, em geral).
Como se ver, esses quatro dispositivos esto deslocados pois no
so equiparveis aos demais, desse artigo 23, que trata de competncia
privativa, que no necessitam de legislao pormenorizadora de aplicao.
(II) Quanto competncia comum enunciada da Unio, dos Esta
dos, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 24), houve sensvel melho
ria tcnica em relao soluo do Anteprojeto (art. 74). O que se tem,
na hiptese, a modalidade de competncia concorrente clssica, mas com
duas novidades: primo, a indiferenciao entre competncia administrativa
e competncia legislativa, pois o exerccio de uma induz o da outra; secun
do, a extenso das modalidades aos Municpios, inovando uma concorrn
cia a trs nveis.
Uma considerao preliminar desse instituto nos mostra que, sucessi
vamente, a lei federal (Bundes) prevalece sobre a estadual (Landes) e (pe
culiaridade nacional agora ainda mais acentuada) sobre a municipal (Kreis),
de modo que a conhecida expresso, que resume to bem as solues de
conflitos na competncia clssica poderia estender-se assim: Bundesrecht
bricht Landesrecht und Kreisrecht; landesrecht bricht Kreisrecht.
(III) No que toca competncia concorrente do art. 25, observa-se
que o legislador constitucional adotou, em amplitude jamais imaginada, a
modalidade limitada muito alm das nove hipteses da Constituio de
1969 (art. 8 , XVII, c e q); passam a ser nada menos que dezessete casos,
alguns deles contemplando hipteses mltiples (como, por exemplo, o VI,
que engloba florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo, proteo do meio ambiente e controle da poluio). Se se totali
zarem todas as hipteses, que a estaro, desafiando diuturnamente os exe
getas constitucionais, sero mais de quarenta e cinco hipteses de compe
tncia concorrente limitada, no contando ainda a competncia concorren
te limitada tributria, estabelecida no art. 172, III (normas gerais em mat
ria de legislao tributria).
Quanto caracterizao da modalidade, o pargrafo primeiro no dei
xa sombra de dvidas: "no mbito da legislao concorrente, a competn
cia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais (art. 25, 1.).
O pargrafo segundo dirime a velha controvrsia sobre o exerccio da
competncia estadual em caso de omisso da Unio: "os Estados exercero
a competncia legislativa suplementar . Se a palavra suplementar no
to boa quanto supletiva, pelo menos permite uma satisfatria preciso por
via de uma sinonimia, mais tcnica que semntica.
H, por certo, algumas impropriedades que devero ser expurgadas,
assim o esperamos, como a expresso tautolgica legislar sobre normas ,
que resulta da leitura do caput e dos incisos XIV e XVI; mas no est a

R. Inf. legisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 139

o problema e sim, no prprio conceito de normas gerais, crucial para a apli
cao correta de todas essas quase cinqenta hipteses de competncia con
corrente limitada.
(IV) Quanto competncia reservada no enumerada dos Estados
(art. 26), a nova Constituio de 1988 no inova, esclarecendo a sua natu
reza jurdica num pargrafo: " 1. So reservadas aos Estados as com
petncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio ( verdade
que, em razo da existncia de um monoplio de hidrocarbonetos em favor
da Unio, o pargrafo segundo excepciona, em favor dos Estados, a exclu
sividade de distribuio local do gs canalizado).
(V) Finalmente, a competncia municipal, tradicionalmente no
enumerada nas Cartas anteriores, passa a ser parcialmente enumerada: os
incisos III, IV, V, VI, V II, VIII e IX discriminam competncias espec
ficas municipais, enquanto o inciso I, sob o conceito-chave de reserva de
interesse local, autoriza a edio de quaisquer leis em que predomine este
interesse. A predominncia e no a exclusividade continua sendo, portanto,
a justa interpretao desse novo conceito que substituiu o tradicional pecu
liar interesse, que remontava ao art. 68 da primeira Constituio republi
cana.
Deve-se recordar que, alm desses poderes do Municpio, outros h,
tambm enumerados, no elenco do art. 24, que so exercidos em comum
com a Unio e com os Estados, aos quais j nos referimos, o que lhe d
nesse trplice encadeamento hierrquico, as alternativas de suplementar a
legislao federal no que couber (art. 36, II).
Como se v, apenas neste dispositivo reaparecem hipteses de con
corrncia clssica, mas os Municpios entram na competncia concorrente
limitada nos casos do art. 23, XXVI (licitao e contratao), e do art. 172,
II (tributao).

6. Enfrentando o problema

Como se depreende, o problema de caracterizar as normas gerais, como

chave do deslinde de competncias concorrentes limitadas, nos remonta a
1934, na esteira da Constituio alem de 1919, que criou a modalidade
com a atual feio.
Que se trata de uma espcie distinta do gnero competncia concor
rente, no h sombra de dvida (21) ; a dificuldade est em precisar o
critrio distintivo do que sejam normas gerais e do que sejam normas
especficas.
(21) Ao a n o ta r a lio de H a n s N aw laskl M a n n k a n n d a h e r dle R ah m en v o rs-
c h rifte n ais einen U n te ra ll d er k o rik u rrleren d en G esetz b e tra c h te n , ALCTNDO
P IN T O FALCAO a firm a a "Id en tid ad e de principio e n tre o d ireito brasileiro e o
alem o (C onstituio Anotada, vol. I, Rio, K onfino, 1955, p. 61).

140 R. Inf. legisl. Braslia a. 25 n. 100 out./dez. 1988

 Tanto na Alemanha como no Brasil a modalidade tem sido ampliada:
na Alemanha, pelo Conselho Parlamentar da Repblica Federal em forma
o, votando e aprovando a Lei Fundamental de Bonn (1949), em que se
distingue a legislao concorrente clssica (arts. 72 e 74) da legislao
concorrente limitada (art. 75), e, no Brasil, atravs da evoluo constitu
cional examinada, ao ponto de tornar esta ltima a modalidade agora
prevalecente (art. 25).
Na doutrina alem, desde 1919, se tem buscado o critrio de dife
renciao na intensidade da regulao; BHLER, por exemplo, esclarece
que o Reich, isoladamente, s pode ditar princpios, linhas gerais, mas
no descer a pormenores. Porm, esses princpios podem ser leis do Reich
(federais) no sentido ordinrio, isto , normas diretamente obrigatrias
para os cidados e no meras diretrizes para as legislaes locais (22).
Os comentaristas da Lei Fundamental de Bonn, como, por exemplo,
MATZ, destacam que as normas gerais, enquanto normas dirigidas aos
Estados, no podem descer a pormenores (Einzelheiten), porque elas con
formam uma moldura (Rahmen) dentro da qual legislam as entidades
locais (2S). No mesmo sentido, o festejado MAUNZ, em seu multieditado
livro-texto Direiio Poltico Alemo, ao referir-se ao artigo 75 GG, aponta
a limitao constitucional Unio para dispor apenas sobre o genrico,
vedando-lhe a normatividade particularizante (24).
Um dos mais conspcuos juspoliticlogos contemporneos, GEORGES
BURDEAU, estudando a competncia concorrente, destacadamente a das
Constituies austraca de 1920 (art. 11), americana (art. I, Sec. 8, 16.),
argentina (art. 100) e iugoslava (art. 119), distingue e caracteriza os dois
tipos na seguinte passagem, sobre o que denomina de matrias mistas :
A ct des atributions appartenant intgralement soit aux
organes fdraux, soit aux Etats membres, il existe frquemment
des matires mixtes. Il en est ainsi tantt parce que certaines dci
sions ne peuvent tre prises par les Etats membres sans lappro
bation d un organe fdral; tantt parce que, sur le mme sujet,
lautorit fdrale est appele poser les principes ou noncer
les rgles essentielles, alors quil appartient aux Etats membres

(22) L a C onstitucin A lem ana, O TTM A R B ttH L E R , tra d . d a 3 Ed., B arcelona,

L abor S .A ., 1931, p . 47).
(23) R ah m en v o rsch riften sc h a ffe n R ec h t, das in d en L n d e rn u m m itte lb a r gilt,
regeln eine M aterie ab er n ic h t in alle n E izelheiten, so n d ern b e d rft d e r E rgzung
d u rc h den L andesgesetzgeber, (W ER N ER MATZ, G rundgesetz f r d ie B u n d esre
p u b lik D eutschland, w . K o h lh a n m n e r, V erlag, 1954, p . 50).
(24) D ie B eso n d erh eit d er R ah m engesetzgebung b e ste h t d a rin , d ass die L n d er
G esetzgebungsbefungnisse h ab en , sow eit d e r B u n d n ic h t die gleich en G egestn d
re g e lt (also wie b ei d e r k o n k u rrieren d en G esetzg eb u n g ), d ass ab er d e r B u n d h ier
d a ra u f b e sc h ra n k t ist, ein en allgem einen R a h m e n zu ziehen, w re n d e r d avon
augeschlossen ist, in s D e ta il geh ed e V o rsch riften zu erlassen (TH EO D O R MAUNZ,
D eustches S ta a tsrech t, M nchen. B erllm , 1966, 15 ed. I 26, c, p . 206).

R. Inf. legisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 141

 ddicter les mesures d application; tantt enfin parce quune
concurrence des comptences est possible du fait quen cas de
non exercice par les organes fdraux dune comptnce faculta
tive, cette comptence peut tre exerce par les Etats membres (25).

O autor recorda-nos, ainda, que o artigo 14 da Constituio da URSS,

segue uma tcnica de partilha muito semelhante figura da concorrncia
limitada, pois encarrega os rgos centrais soviticos de estabelecerem os
princpios fundamentais ou as bases sobre as quais as Repblicas federadas
legislaro (M).

PINTO FALCO, ao estudar o problema, refere-se peculiaridade da

Constituio da Alemanha Oriental, que outorga Unio uma competncia
legislativa muito ampla, mas toda ela limitada a fixar normas gerais; A
Repblica pode editar leis unificadas para todos os assuntos. Dever,
todavia, limitar-se em sua legislao ao estabelecimento de princpios,
dentro do limite necessrio para assegurar uma legislao unificada (27).
No Brasil, a curta vigncia da Carta de 1934, que no ensejara
qualquer elaborao doutrinria sobre o instituto e, logo depois, a expe-
tnca unitria do Estado Novo, tornaram o problema acadmico. Somente
a partir da Constituio de 1946, com o retorno ao regime federativo, a
partilha constitucional e, nela, a modalidade de competncia concorrente
limitada, voltou a interessar aos juristas.

Dentre os autores nacionais que se debruaram sobre o assunto, o

constitucionalista e jus-hstorigrafo CLUDIO PACHECO um dos que
mais elementos achega. Em seu Tratado das Constituies Brasileiras (2S)
assim expe o problema o ilustre autor:

(25) T ra it de Science Politique, Ed. L ib rairie G n rale de D ro it e t de Ju ris

prudence, P aris, 1987, T om o I I , pp. 514 e 515.
(26 ) "i.o L a m th o de suivie p o u r le p a rta g e des com ptences e n tre lU nion
e t les R publiques fdres sap p aren te, nous lavons vu, a u procd classique,
ce st- -d ire q u en d ehors d es com ptences lim itativ em en t attrib u e s 1 T J.R .S .S .,
les R publiques m em b res so n t com ptentes. S eulem ent le dom aine rserv aux
organes fd rau x p a r larticle 14 est im m ense, e t l'o n se d em an d o les au to rits
locales p o u rra in t dco u rv rir u n te rra in vierge susceptible de d o n n er cour u n e
activ it gouvernem entale. E n ralit, si lo n se re p o rte la rd actio n de larticle
14 on s apero it q u il m e t frq u em m en t la charge des o rg an es c e n tra u x l ta
blissem ent des prin cip es fo n d a m e n ta u x ou des "bases ; il re s te donc a u x R p u
bliques fdres dvelopper ces p rincipes e t co n stru ire su r ces bases grce
u n e lgislation d o n t les possibilits d o riginalit so n t encore g ran d es ta n t
donne la v arit des pay s e t des groupes auxquels elle e st appele s appliquer."
(op. cit., p. 587).
(27) ALCINDO P IN T O FALCAO, op. cit., p. 59, n /grifo s.
(28) Ed. L iv ra ria F re ita s B asto s S.A., RioS. P aulo, 1958, Vol. H , 272 e a s ,
pp. 255 e ss.

142 R. Int. lagisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dex. 19BB

 Quando retrai a competncia de legislar da Unio Federal
para o traado das normas gerais, a Constituio est lhe con
ferindo o mais importante da legislao sobre essas matrias, mas
est lhe sonegando o maior e mais efetivo provimento (29),

e, a seguir, assim equaciona percucientemente o tema desta tese:

Surge logo a dificuldade de estabelecer um conceito aprio-

rstico e uniforme de normas gerais, que sirva de chave ou de
equao para selecionar, entre as numerosas preceituaes que as
matrias comportam, quais as que podem ser retidas, como
gerais, na competncia superior da Unio. Pode-se dizer, por
exemplo, em pleno mbito das expresses imprecisas, que as
normas gerais sero os lineamentos fundamentais da matria, sero
as estipulaes que apenas daro estrutura, plano e orientao.
Pode-se conceituar ainda, pelo efeito indireto e fracionrio de
negativas, que sero aquelas que no especificaro, que no
aplicaro solues optativas, que no concretizaro procedimentos,
que no criaro direes e servios, que no selecionaro e discri
minaro atividades, que no preceituaro para a emergncia, para
a oportunidade, a modalidade especial e para o caso ocorrente,
que no condicionaro a aplicabilidade e adaptabilidade, que no
descero a mincias e requisitos. Mas em nada disto estar um
conceito compacto, previdente e seletivo, que possa servir de
critrio nico para decidir entre o que sejam normas gerais e o
que sejam normas especiais ou especficas.

Os antecedentes das pesquisas mais afincadas sobre o conceito de

normas gerais esto ligados ao direito financeiro, conforme nos d conta o
estudo de RUBENS GOMES DE SOUZA publicado na Revista Forense
exatamente com este ttulo: Normas Gerais de Direito Financeiro (ao),

Segundo o autor, em 1946, o jurista e ento deputado ALIOMAR BA

LEEIRO lutou na Subcomisso de Discriminao de Rendas da Assemblia
Nacional Constituinte, pelo reconhecimento da autonomia do direito finan
ceiro, procurando relacion-lo entre as matrias de competncia concorrente
(art. 5., IV); como no obtivesse xito em convencer seus pares, preocupa
dos com o que consideravam como excessivo fracionamento do sistema
jurdico , voltou carga em Plenrio, onde, afinal, se acabou reconhecendo,
implicitamente, aquela autonomia mas, como soluo de compromisso para
a preservao das autonomias legislativas locais, surgiu a reduo de
amplitude da proposta original, limitando-se, a competncia da Unio,
to-somente s "normas gerais de direito financeiro.

(29) Id . ibi. p. 255.

(30) Vol. 144, se t./o u t. 1954, p p . 21 e ss.

R. Inf. legisl. Braslia a . 25 n. 100 out./dez. 1988 143

 A dificuldade introduzida no direito financeiro com a adoo dessa
modalidade de partilha de competncia foi de tal monta que, no Ministrio
da Fazenda, ao constituir-se a Comisso para elaborar o projeto do Cdigo
Tributrio Nacional, foi essa uma questo crucial, como se l no relatrio
elaborado pelo professor RUBENS GOMES DE SOUZA:
O primeiro problema substancial com que teve de se
defrontar a Comisso foi relativo ao alcance da expresso normas
gerais considerada no art. 5., n. XV, letra b, da Constituio,
dispositivo invocado como fundamento constitucional para o
Cdigo. A questo se revestia de inegvel gravidade, principal
mente vista de suas repercusses jurdicas e polticas no tocante
preservao da autonomia legislativa dos Estados e dos Muni
cpios, aspecto claramente acentuado em numerosas sugestes
oferecidas ao anteprojeto (31).
O certo que nem o esforo dessa Comisso, nem o elemento histrico
e nem mesmo os trabalhos doutrinrios desenvolvidos individualmente ou
coletivamente, como por exemplo a mesa-redonda de que d conta a resenha
Finanas em Debate (vol. 1, Rio, 1952), a que se refere CLUDIO
PACHECO (32), lograram esclarecer o conceito.
Mas os malogros para a construo de um conceito apriorstico de
normas gerais no desestimularam os tributaristas ptrios: na impossibili
dade de chegarem a uma definio geral, passaram a selecionar critrios
atravs de mtodo analtico.
A primeira tentativa foi feita, ainda em 1949, por CARLOS ALBER
TO A. DE CARVALHO PINTO (3a), estabelecendo trs critrios exclu-
dentes: no so normas gerais as que objetivem especialmente uma ou
algumas dentre as vrias pessoas congneres de direito pblico; no so
normas gerais as que visem, particularizadamente, determinadas situaes
ou institutos jurdicos com excluso de outros da mesma condio ou
espcie; e no so normas gerais as que se afastem dos aspectos funda
mentais, descendo a pormenores ou detalhes f84). Na linha de BROCCOLI,
a quem cita, CARVALHO PINTO adota como caractersticas positivas
a extensibilidade a todas as pessoas jurdicas de direito pblico e a todos
os ramos do direito financeiro 35), aceitando, por isso, como generalidade
da norma, a que se deriva do carter irrestrito de sua aplicao a todas
as situaes idnticas e homogneas (8e).

(31) Op. cit., p. 256.

(32) O p. Cif., p. 258.
(33) N orm as G erais d e D ireito F inanceiro, ed. P re fe itu ra do M unicpio d e So
P aulo, 1949.
(34) Op. cit., pp. 41 e ss.
(35) Op. cit., p. 28.
(36) Op. cit-, p. 31.

144 R. Inf. leg ill. Braiilia o. 25 n. 100 out./dez. 1988

 Comentando o estudo de CARVALHO PINTO, com vistas ao instituto
da licitao, e procurando demonstrar no estar ele includo no conceito
de normas gerais, do art. 8 , XVII, c, o publicista ADILSON ABREU
DALLARI considera normas gerais as que sejam uniformemente aplicveis
a todos os entes pblicos e a todas as situaes jurdicas da mesma espcie,
que se refiram a questes fundamentais bsicas e que no se estendam
at o ponto em que isso possa ferir princpios ou atributos inerentes
autonomia dos Estados e Municpios (3T).
Outro importante tributarista, GERALDO ATALIBA, tem outra e
conhecida posio sobre o assunto: para ele, s cabe norma geral em rea
de atrito e em lacunas constitucionais insuscetveis de preenchimento por
qualquer dos setores parciais, alertando, percucientemente, que, a pretexto
de editar normas gerais, no possvel regulamentar-se a atividade de
uma pessoa jurdica de direito pblico, pois seria uma ingerncia incons
titucional do Legislativo Federal na organizao e funcionamento dos
Estados e Municpios (38).
Fora do direito financeiro, MARCO AURLIO GRECCO dos pou
cos que enfrentam o problema das normas gerais: para ele, Unio apenas
cabe fixar linhas mestras e, aos Estados, fazer a previso minudenciada,
de tal forma que a norma geral jamais poder esgotar a disciplina de
qualquer interesse de que tratar, sob pena de frustrar o art. 8., pargrafo
nico, da Constituio (39).

Em posio contrria, AMRICO SERVlDIO, afirmando ser difcil

traar-se uma linha divisria entre normas gerais e especficas, entende
que no pode haver colidncia, dando como exemplo a constitucionalidade
de toda a minuciosa disciplina do Decreto-Lei n. 200/67 (40).
PONTES DE MIRANDA prefere caracterizar as normas gerais com
os seguintes elementos: so normas fundamentais, estabelecem diretrizes,
baixam regras jurdicas gerais, so limitadas e no podem exaurir o assunto
de que tratam (41).

Foram ainda consideradas neste trabalho as achegas de SOUTO

MAIOR BORGES e PAULO DE BARROS CARVALHO que preferiram,
tambm, definir caractersticas da norma geral (42).

(37) I n A spectos Jurdicos d a Licitao, S. P aulo., Ed. Ju rlsc re d L td a., s/d .,

pp. 17 e 18.
(38) N orm as gerais de direito fin an ceiro e trib u t rio e a u to n o m ia dos E stados
e M unicpios, R D P . S P , V. 10/45, o u t./d ez. 1969, p. 52.
(39) I n R D P , V. 34/91, a b r./ju n . 1975, p p . 96 e 97.
(40) D ispen sa de licitao pblica. E r , 1979, pp. 24 e ss.
,(41) C om entrios C onstituio de 1967, R T , S P , 1967, T om o n , p . 166,
(42) R D P , n . 31, se t./o u t., 1974, pp. 255 e ss.

R. Int. legisl. Braslia a . 25 n. 100 ou t./dez. 198B 145

 Voltando aos constitucionalistas, at estranhvel a parcimnia com
que tratam o tema e oferecem diferenas entre as duas modalidades de
competncia concorrente e, mais raros, os que se referem ao problema das
normas gerais.

J aludimos s posies de ALCINO PINTO FALCO e de CLU

DIO PACHECO; dos mais modernos, destacamos agora SAHID MALUF,
JOS AFONSO DA SILVA e MANOEL GONALVES FERREIRA
FILHO.

SAHID MALUF, estudando os poderes concorrentes da Unio e dos

Estados, anota uma sinonmia entre normas gerais e princpios bsicos (48),
mas, embora no adentre o problema dos limites no que se refere Unio,
adverte:

"Mas, por outro lado, se o Estado-Membro legislar em

assunto de sua competncia normal, sem penetrar no campo da
competncia federal definida no art. 8., ento, o que prevalecer
o princpio da hierarquia de competncias: a lei estadual
excluir a federal idntica (**).
A "competncia normal que menciona a de suplementar ou com
plementar a federal, como deixa exposto no pargrafo anterior (45).
JOS AFONSO DA SILVA, em seu Curso, distinguindo quatro tipos
de "competncia legislativa exclusiva da Unio, a saber: 1. direito
administrativo; 2 direito material no administrativo; 3. direi
to processual; e 4. normatividade de princpios, enquadra, por sua
vez, neste ltimo, quatro hipteses em que a Unio legisla a nvel de
normas gerais:
"4. normatividade de princpios: a) normas gerais sobre:
oramento, despesa e gesto patrimonial e financeira pblica;
de direito financeiro; de seguros e previdncia social; defesa e
proteo da sade; regime penitencirio; desportos; b) diretrizes
e bases da educao nacional; c) condies gerais de convoca
o e mobilizao das polcias militares.

Essas mesmas matrias so mencionadas pelo autor no item seguinte,

em que trata de competncia no exclusiva : o bastante para deixar
clara a diferena entre os dois tipos de concorrncia legislativa (4<).

(43) D ireito C onstitucional, Ed. Sugestes L ite r ria s S .A ., 8* e d , S&o P aulo,

1974, p. 116.
(44) /d . bid., p. 117,
(45) Id . bid., p . 117.
(46) C urso d e D ireito C onstitucional Positivo, 8 . P., E d. R ev ista dos T ribunais,
4* edlfto, 1987, p. 57.

146 R. Inf. le jill. Brotilio o. 25 n. 100 ouf./dex. 1988

 MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO , todavia, quem deixa
didaticamente mais ntida essa distino no seguinte trecho de seus
Comentrios Constituio Brasileira:

Essa competncia concorrente pode ser de duas espcies:

a cumulativa e a no-cumulativa. A cumulativa existe sempre
que no h limites prvios ao exerccio da competncia por parte
da Unio, seja do Estado-Membro.

Dessa espcie exemplo o art. 21 da Constituio de 1946.

Por um princpio lgico, hierrquico at, havendo choque entre
norma estadual e norma federal num campo de competncia
cumulativa, prevalece a regra da Unio. o que exprime o bro
cardo alemo: Bundesrecht bricht Landesrecht.

Na espcie no-cumulativa, dentro de um mesmo campo

material circunscrito horizontalmente, h uma limitao vertical
e uma hierarquia da decorrente. Isto , Unio compete editar
normas at um determinado nvel especfico, deixando-se aos
Estados o seu completamento. Em outros termos, cabe ao Estado-
Membro a competncia complementar (47),

O autor reserva a expresso norma supletiva, ou seja, "de ocupar

vazios ou brancos , para a legislao no exerccio da competncia con
corrente clssica, que ele denomina, como vimos, de cumulativa. Por outro
lado, a norma complementar, a que vem adicionar pormenores regra
primitiva nacional, a que resulta do exerccio da competncia concor
rente limitada, que, por sua vez, ele denomina de no-cumulativa, por
causa da limitao vertical de poderes (48).

Essa limitao vertical, referida Carta de 1969 (Emenda Consti

tucional n. 1), assim explicada:

"Limites da Lei Federal. Em duas das alneas (c e q) do

art. 8., XVII, a Constituio restringe a competncia federal
edio de normas gerais (alneas c e q, parte final) ou de dire
trizes e bases (alnea q, parte inicial). Estabelece, portanto, cla
ramente, um limite em profundidade para a lei federal, que, de
modo algum, pode esgotar a matria. Se esse limite, porm,
claro, na prtica ele impreciso, desde que difcil discriminar,
em muitos casos, o que norma geral e o que norma especial,

(47) C om entrios C onstituio Brasileira, S 5o P au lo , E d. S a raiv a, 5* edlfio,

1934, pp. 98 e 99.
(48) O p. cf., p . 99.

R. Inf. legisl. Braslia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 147

 o que diretriz ou base e o que desdobramento ou regula
mentao.

Com referncia a duas outras alneas, e, que enuncia a

competncia relativa a juntas comerciais e registros pblicos, e
v, concernente polcia militar, deve-se convir que, em se tra
tando de rgos estaduais, ao menos em matria puramente admi
nistrativa, a Unio h de deixar campo aberto para o legislador
estadual. Entretanto, no que tange polcia militar, a competn
cia federal abrange "organizao, efetivos, instruo, justia e
garantias.. . , de modo que, de fato, difcil supor o que restar
aos Estados-Membros caso a Unio disponha sobre todos esses
pontos.

Por outro lado. quanto s alneas restantes (d e n), m o h

limite para a competncia federal. Se essa esgotar essas matrias,
no haver invaso da competncia estadual, pois esta apenas
supletiva' (40).

Como se deduz dessa exposio, o autor aponta claramente limitao

como trao distintivo entre as duas categorias de competncia concorrente,
embora reconhea que na prtica ele impreciso .

7. Construindo uma soluo

O esforo na busca de uma conceituao doutrinria de normas gerais

no deve cessar, intimidado pela dificuldade em chegar-se a uma desejvel
soluo apriorstica.

Pensamos que, partindo dos avanos j logrados pelo mtodo emp

rico, levantando caractersticas de maior ou menor aceitao, podemos de
senvolver um trabalho certamente no definitivo mas exploratrio e, qui,
aproximativo de um conceito jurdico dessa eludente categoria.

Uma aproximao, assim desejada, suportada por tantos elementos

quantos fossem suficientes para a caracterizao do instituto, teria a possi
bilidade de guiar o intrprete na soluo de problemas prticos de deslin
des de competncias concorrentes limitadas.
O deslinde essencial precisa aplicao da partilha constitucional
porque, distintamente da concorrncia clssica, na qual a Unio no tem
limites ao legislar sobre a matria concorrencial, na concorrncia limitada

(48) Op. ci., p . 101 (n /g rifo s n o te x to ).

148 R. Inf. leg iil. Rratlia o. 25 n. 100 out./dez. 1988

tanto a Unio quanto os Estados tm seus limites no exerccio das respec
tivas competncias concorrenciais.
Enquanto na primeira modalidade, a clssica, a Unio pode, se assim
entender, cobrir todas as hipteses particularizantes com suas regras, na
segunda, a limitada, a Unio deve respeitar o espao legislativo constitu
cionalmente assegurado aos Estados para disporem sobre as hipteses que
impliquem em particularizao das normas gerais.

Para lograr o objetivo desta tese, desenvolveremos o seguinte mtodo:

primeiramente, levantaremos as caractersticas doutrinrias predominante
mente reconhecidas com relao s normas gerais. Depois, examinaremos
um critrio particularmente eminente que o de conceito-limite. Final
mente, procuraremos situar as normas gerais como uma terceira categoria
normativa, ao lado das normas-princpios e das normas particularizantes.

8. Caractersticas das normas gerais

A tabulao das diversas colocaes doutrinrias, trazidas a este tra

balho, resultantes da elaborao de diversos autores, permite a identifica
o de certas caractersticas mais comuns e freqentemente indicadas.

Sintetizando-as, a partir dessas caractersticas, as normas gerais seriam

institutos que:

a) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas

gerais (BLHER, MAUNZ, BURDEAU, PONTES, PINTO FALCO,
CLAUDIO PACHECO, SHAID MALUF, JOS AFONSO DA SILVA,
PAULO DE BARROS CARVALHO, MARCO AURLIO GRECCO);
b) no podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos,
esgotar o assunto legislado (MATZ, BHLER, MAUNZ, PONTES, MA
NOEL GONALVES FERREIRA FILHO, PAULO DE BARROS CAR
VALHO e MARCO AURLIO GRECCO);
c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os
entes pblicos (PINTO FALCO, SOUTO MAIOR BORGES, PAULO
DE BARROS CARVALHO, CARVALHO PINTO e ADILSON ABREU
DALLARI);

d) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas

(PINTO FALCO, CARVALHO PINTO e ADILSON ABREU DALLA
RI);
e) s cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham
sobre reas de conflito (PAULO DE BARROS CARVALHO e GERALDO
ATALIBA);

R. Inf. legist. Braslia a. 25 . 100 out./dez. 1988 149

 f) devem referir-se a questes fundamentais (PONTES e ADILSON
ABREU DALLARI);

g) so limitadas, no sentido de no poderem violar a autonomia dos

Estados (PONTES, MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, PAULO
DE BARROS CARVALHO e ADILSON ABREU DALLARI);

h) no so normas de aplicao direta (BURDEAU e CLUDIO PA

CHECO).

Nessa relao h, todavia, um elemento comum: a idia de que h,

sem sombra de dvida, um sentido limitativo nas normas gerais.

Aqui estaria uma sobrecaracterstica to relevante que vale a pena

ser tratada separadamente: a de conceito-limite.

9. Normas gerais como conceito-limite

A juridicidade hoje tida como critrio qualificador universal do

direito, compreendendo a legalidade, submisso do agir lei, e a legitimi
dade, submisso do agir finalidade da lei. A atrao que o direito exer
ceu sobre o untuoso conceito de legitimidade trouxe-o do universo do pol
tico para o universo do jurdico, transformando-o, pouco a pouco, num
conceito tecnicamente to preciso como a validade, a eficcia e outros, a
ponto de poder suportar uma teoria de controle judicirio (assim, um con
trole de juridicidade, lato sensu).

Destarte, quando queremos examinar uma norma em sua inteireza,

no devemos cingir a investigao sua eficcia, validade e outras carac
tersticas tcnicas usuais, mas prossegui-la tambm na sua dimenso de
legitimidade. Resulta da que no basta examin-la apenas em suas rela
es estritamente jurdicas, mas estender a perquirio ao prprio sistema
juspoltico que lhe deu vida e, presumidamente, suporte.

At mesmo KELSEN reconhecia que "as normas de um sistema din

mico devem promanar de atos de vontade de parte daqueles que estejam
autorizados a faz-lo por uma norma mais elevada (50), relacionando-as,
mesmo sem o desejar, ao poder que as edita.

No podemos entender um julzo de juridicidade sem esse referencial

cratolgico; como elegantemente se exprime ADRIANO PAGLIETTI, em
precioso trabalho apresentado ao V Congresso Nacional de Filosofia do

(50) T eoria G enerale del D iritto e dello S ta to , M ilo, Ed. C om unit, 1062, p. 114.

150 R. Inf. legisl. Braiilia a . 25 n, 100 u t./ d e i. 1988

Direito, no tema a norma jurdica, L'elemento primitivo e base dell
ordinamento juridico non la norma, ma il potere; la norma deriva dal
potere e non viceversa e lordinamento juridico non un complesso di nor
me, ma sopratutto, l'organizzazione dei poteri e della forza (61).

Nem por outra razo, entendida a ordem jurdica como organizao

do Poder, chega-se formulao de concepes constitucionais juspolticas,
como a que mencionamos, de CARL FRIEDRICH: a racionalizao dos
processos do poder (S2).

Na partilha onmoda de poderes realizada por uma ordem jurdica a

partir de seu mais alto estatuto a Constituio o que se estabelece
so limites para o exerccio das diversas modalidades de que se reveste o
poder no Estado contemporneo: poder dos indivduos (liberdades), dos
grupos sociais secundrios, das instituies, do Estado, dos seus respectivos
rgos (os Poderes orgnicos) etc.; em sntese: limites de poder.

Ora, a juridicidade a qualidade prpria do poder, resultante de sua

atribuio. Se quisermos considerar a juridicidade do poder no Estado Bra
sileiro, devemos considerar tanto a egitimidade de sua origem poltica
quanto a legalidade de seu assento positivo.

O poder tem dois elementos face a essa realidade poltico-jurdica: o

elemento possibilidade e o elemento limite. Como expe A. PAGLIETTI,
esses dois elementos so necessrios e incidveis (B8).

O poder no vai alm de sua possibilidade, ou seja, a capacidade de

produzir efeitos, e de seu limite, ou seja, o mbito de juridicidade desses
efeitos (ou possibilidade jurdica, se se preferir); so dois diferentes par
metros de possibilidade do ser e do dever ser que balizam todo
seu exerccio.

O poder se autolimita, portanto, a partir do seu estatuto fundamental,

a Constituio, em graus sucessivos, como na pirmide kelseniana: cada
princpio, cada norma e cada norma geral, por conseguinte, representa um
limite. nesse sentido que se afirma, como EDUARDO GARCA MY-
NEZ, em sua Axiomtica Jurdica, que toda norma limitadora (M).

(61) L a giuridicit com e lim ite d el potere, v. A nais do citad o Congresso, D o t t

A. G iu fr E ditores, M ilano, 1960, p . 208.
,(62) T ratt, op. ctt., p . 13.
(53) Op. ciL, p. 211.
(64) In tro u cci n a la lgica jurdica, E d. F o n d o d e C u ltu ra E conom ica, Mxico,
1951, p. 217.

R. Int. legisl. Brasilia a. 26 n. 100 out./dez. 1988 151

 Tome-se, como exemplo, um princpio qualquer, como o da tempo-
rariedade dos mandatos eletivos (Constituio, art. 10, VII, h)\ a est um
limite etemizao da representao poltica; outro exemplo, o da auto
nomia municipal (Constituio, art. 10, V II, e): impondo um limite de
ao aos poderes federal e estadual; e ainda um outro, o da livre inicia
tiva (Constituio, art. 160, I): neste caso, um limite duplo, tanto em rela
o ao poder do Estado quanto ao dos particulares que possam impedir
ou estorvar o poder individual de iniciativa (6).

Um ordenamento distingue-se, destarte, do arbtrio, podemos diz-lo

com A. PAGLIETTI, no caso de uma ditadura, no porque se caracterize
pela imposio da fora, mas pelo desrespeito aos limites do poder (M).

As normas gerais, enquanto normas, so impositivas de limites. O que

as toma peculiares, todavia, so seus endereamentos no contexto de poder
nraanW stc n u m a fprlprni-Sn

Elas endeream limites, ao mesmo tempo, para os legisladores fede

rais e estaduais embora possam estend-los para os aplicadores federais e,
eventualmente, os estaduais: nessa plurivalncia, sua peculiaridade; que
a toma, como procuraremos demonstrar, um tertium genus normativo.

10. Normas gerais como terceiro gnero normativo

Chegamos terceira tarefa e a que mais nos aproxima do objetivo

desta tese: a identificao da categoria normativa a que pertencem as
normas gerais.
Se certo que todas as normas so, por definio, gerais, o que leva
o legislador a extremar uma categoria e design-la pleonasticamente de
normas gerais? Por certo no o intuito de reforar, pela redundncia,
essa caracterstica ontolgica. Simples regra de hermenutica jurdica nos
obriga, desde logo, a aceitar a existncia de um quid diferenciativo. E foi
no encalo dessa distino que se desenvolveram estudos como aqueles
mencionados nos itens anteriores, procurando identificar critrios diferen
ciais seguros.
Questionamos, agora, a validade de uma perquirio exclusivamente
de teoria constitucional nesta matria. Com efeito, embora a instituio
haja sido desenvolvida no seio do direito constitucional, como fruto de
uma evoluo diferenciadora, essa sua ratio, mas no sua essentia: para
que a conceituemos, sem risco de a confundirmos com outras categorias
normativas, necessrio saltarmos para a teoria geral do direito.

(55) C onstitu i &o de 1968,

(56) Op. cit., p . 215.

152 R. Inf. legisl. Brailia a. 25 n. 100 out./dex. 1981

 Aqui, sim, podemos situar as normas gerais sem o risco, sempre pre
sente, de as confundirmos com as normas-princpios, s quais se asseme
lham, ou com as normas particularizantes, das quais esto preocupantemen-
te prximas.

A ordem jurdica positiva, como se sabe, compreende atos que

expressam a vontade cogente do Estado em vrios nveis de abstrao e
de generalidade. Num extremo de concreo e de particularizao esto
os atos jurdicos e, no outro extremo, de abstrao e de generalizao,
esto os princpios; entre ambos, esto as normas, no sentido estrito, menos
abstratas e gerais que os princpios, porm sem as caractersticas de con
creo e particularizao dos atos jurdicos.

Observe-se, ainda, que os princpios no necessitam ser formulados

positivamente para que existam como categoria jurdica e efetivamente
imponham-se como cspides da ordem jurdica.

Quando positivados, isso , declarados pelo legislador constitucional

ou pelo legislador ordinrio, temos as normas-princpios, A funo de
norma-princpio constitucional, para PIETRO VIRGA, bem clara: alm
de conter princpios materiais substanciais, deve, fundamentalmente, fixar
limites ao exerccio dos poderes legislativos (57).

Ao distinguirmos, ainda, na categoria das normas, as normas gerais,

cumpre-nos diferen-las das demais normas que antes formavam a inte
gridade dessa categoria dessarte tripartida. Seriam normas gerais as que,
numa primeira abordagem, avizinhando-se das normas-princpios, gozassem
de maior abstrao e menor pormenorizao, ao passo que remanesceriam
como normas, tout court, normas especficas, particularizantes ou de apli
cao, as que, devendo reger prxima e diretamente os atos jurdicos,
seriam menos abstratas e mais pormenorizantes.

Parece, assim, primeira vista, bvia a proximidade conceptual entre

as normas gerais e os princpios, caracterstica que, como j ressaltamos,
quase unanimemente apontada pela doutrina (BHLER, BURDEAU,
MAUNZ, PONTES DE MIRANDA, PINTO FALCO, CLUDIO PA-

(57) "N o n o sta n te p er che le d ichiarazioni costituzionali n o n co n cern an o d ire tta -

m e n te la s tru ttu ra dello S tato , esse v a n n o eg u alm en te classificate f r a le n o rm e
d i organizzazione, com e del resto tu tte le a ltre n o rm e costituzionali, in fa tti, vero
ch e esse contengono p rn cip ii m a te ria li sostanziali, m a la loro fu n zio n e essen
ziale , com e vedrem o, quella d i fissare dei lim iti a llesercizio della p o te st legis
lativ a, di delim itare la co m petenza del P a rla m e n to e, poich le n o rm e si classi
fican o in relazio n e a lla loro funzione e n o n al loro oggetto, n o n pu n eg arsi alle
d ich iarazio n i costituzionali la n a tu r a org anizzativ a p ro p ria d i tu tte le n o rm e
m a te ria lm e n te costitu zio n ali (V, O rigine c o n ten u to e valore delle dichiarazioni
costituzionali, in R assegna d i D iritto Pubblico, C .E .M ., N poles, A no m , ia sc .
IV , out./dez., 1948, p. 213).

R, Inf. legisl. Brasilia a. 25 n. TOO out./dez. 1988 153

CHECO, SAHID MALUF, JOS AFONSO DA SILVA, PAULO DE
BARROS CARVALHO e MARCO AURLIO GRECCO). Mas exata
mente essa proximidade que exige uma diferenciao entre a norma geral
e o princpio, levando-nos, em conseqncia, a dois trabalhos: perquirir,
primeiro, o que h de comum s trs espcies do gnero normativo e,
depois, o que h de distinto entre elas (definitio fit per genus proximum
et differentiam specificam).

Teramos aqui trs graus de generalizao normativa: o generalssimo,

das normas-princpios; o geral, propriamente dito, das normas gerais; e
o subgeral, das normas particularizantes.

Desde logo, a aceitao do princpio, positivado ou no em forma

de norma legal, como norma generalissima, no pacfica mas, segura
mente, a mais difundida, como nos d conta, com sua autoridade, o
titular de Filosofia de Direito da Universidade de Torino, NORBERTO
BOBBIO ("Per quanto, sia nel linguaggio comune, sia in quello tecnico-
juridico, principio sia usato talora corno sinonimo di "norma (o regola)
generale, reso spesso con lespressione norma (o regola) generalissima,
non infrequente tra juristi lopinione secondo cui i principi generali di
diritto non sono norma n riconducibili a norme, e sono pertanto una
entit diversa qualitativamente dalle norme (generali e speciali) . . .
ammirevolmente dal CRISAFULLI, secondo cui i principi generali sono
norme (B8).

Ora, se os princpios so normas generalssimos, aceitando a bem

urdida fundamentao de V. CRISAFULLI, da qual compartilham nomes
como SCIALOJA, DEL VECCHIO e CARNELUTTI, apenas para refe
rirmo-nos a alguns de seus compatriotas e contemporneos peninsulares
mais ilustres, vejamos, usando o mesmo mtodo de tabulao empregado
atrs, que caractersticas comuns a doutrina tem encontrado ao procurar
conceitu-los. Valendo-nos de BOBBIO, podemos esquematiz-las assim:

a) os princpios estabelecem diretrizes ou orientaes car

deais para um sistema (E. PACIFICI MAZZONI, F. FER
RARA e H. BUSH) ;
&) os princpios so normas fundamentais, chaves mestras
do sistema (V. CRISAFULLI e P. COGLIOLO);
c) os princpios so normas indiretas; do o contedo de
outras normas, tendo, por isso, funo construtiva e conectiva
(V. CRISAFULLI e W. CESARINI SFORZA).
Confrontando as duas tabulaes, toma-se evidente que a norma geral
coparticipa da natureza dos princpios pelo menos em dois aspectos: primo,

(58) I n P rin c ip i G en erali d i D iritto , D igesto Ita lia n o , pp. 889 e 890.

154 R. in i. iegisi. Bralflia a, 25 n. 100 out./dez. 9 8 B

estabelecem diretrizes, orientaes, linhas mestras etc., e, secundo, se
situam, ambas, no plano das questes fundamentais, no admitindo par
ticularizaes.
Explicitadas as semelhanas, passemos agora s diferenas entre o
princpio e a norma geral.
Para esse efeito, devemos atermo-nos s funes desempenhadas por
ambas as espcies, os princpios e as normas gerais, nos ordenamentos
constitucionais que as adotam.
Quanto aos princpios, podemos alinhar as seguintes funes:
1. declaram um valor juridicamente protegido;
2. conformam um padro vinculatrio para a norma par-
ticularizante;

3. vedam o legislador e o aplicador de agirem em contra

riedade ao valor neles declarado.

Essas trs funes se realizam in abstracto, isto , no se caracterizam

imediatamente em relaes e situaes especficas da vida real, como
ensina VEZIO CRISAFULLI (69) .
Quanto s normas gerais, destacamos:
1. declaram um valor juridicamente protegido;
2. conformam um padro vinculatrio para a norma par-
ticularizante;
3. vedam o legislador e o aplicador de agirem em contra
riedade ao valor nelas declarado,
e, alm distintamente dos princpios:
4. aplicam-se concreta e diretamente s relaes e situaes
especficas no mbito de competncia administrativa federal;
5. aplicam-se concreta e diretamente s relaes e situaes
especficas no mbito de competncia administrativa estadual (ou
municipal, sempre que o Estado-Membro (ou Municpio) no
haja exercido sua competncia concorrente particularizante;

(69) P u n to d i p a rte n z a p e r u n a e s a tta In telligenza d e lla n a tu r a g iu rid ica del

p rin cip i g en era li 11 co ncetto d i n o rm a-p rin cip io . N o rm a-p rin cip io sono le n o rm e
fo n d a m e n ta li d a cui d eriv an o logicam ente (e in cui sono p e rta n to g i c o n ten u te
Im plicitam ente) le n o rm e p artic o la ri re g o la n ti im m e d ia ta m e n te ra p p o rti e s itu a
zione specifiche d ella v ita re a le (in L a C o stitu zio n e e le su e D isp o sta m i d i
P rincipio, M ilano, Ed. D o tt. A. G iu ffr , 1952, p. 38).

R. Inf. legitl, Brasilia a. 25 n. 100 out./dex. 19BB 155

 6. aplicam-se concreta e diretamente s relaes e situaes
especficas no mbito de competncia administrativa estadual (ou
municipal), sempre que o Estado-Membro (ou Municpio) haja
exercido sua competncia concorrente particularizante em con
trariedade ao valor nelas declarado.
Como se pode observar, as normas gerais desempenham funes nor
mativas bem mais extensas que os princpios, extremando-se no tanto
pelo contedo mas pelos resultados que delas decorrem.

Trs questes ainda podem ser levantadas: o contedo, o destinatrio

e a aplicao.

No exame do contedo, perquirimos o valor jurdico que o ordena

mento quis garantir (eo).
X T * A ^ ____ ~ __________________ ______________ ______ : J .Z Z ____ ___ A*.
c a o u ic u u u e o in im a iiu , u p iu u ic iu a . ac l u c in iiiu a c u m u u u y u u i
jurdico das prprias declaraes e se resume em estabelecer a quem elas
se dirigem ( a favor de quais sujeitos ou rgos elas fazem surgir as
obrigaes, direitos subjetivos ou interesse legtimo) (61).
Ser o legislador o destinatrio daquelas normas que "requeiram uma
determinao mais concreta (62).
Finalmente, a questo da aplicao estritamente vinculada prpria
eficcia jurdica atribuda norma.
Aqui deve-se ter em mente a relao lgica entre os trs conceitos a
que nos referimos: o poder, o limite e a norma.

(SO) P IE T R O V IRGA, em seu excelente artig o Origine, c o n ten u to e valore deUe

dichiarazioni costituzionali, oferece-nos, p o r exemplo, o seguinte ro l q u a n to aos
princpios co n stitu cio n alm en te declarados: g a ra n tia de d ireitos fu n d am e n tais:
g a ra n tia d e d ireitos cvicos e polticos; g a ra n tia de deveres; g a ra n tia d e princpios
gerais de d ireito ; g a ra n tia dos In stitu to s de d ireito p rivado e pblico; g a ra n tia
das entid ad es pblicas e dos rgos Jurisdlcionas e ad m in istratv o s : g a ra n tia d e
obrigaes In term e d irias do E stad o ; g a ra n tia d l s ta tu s quo; g a ra n tia dos bens
d e in teresse n ac io n a l e g a ra n tia d a s fu tu ra s re fo rm a s (in R assegna d i D iritto
Pubblico, op. cit., pp. 251 e 254).
(01) E s ta to e sa tta m e n te osservato che il p ro b lem a del valore giuridico delle
dichiarazio ni costituzionali si id en tifica con quello dei d e stin a ta ri delle d ic h ia ra
zioni stesse (47) ; In fa tti 11 pro b lem a quello d i stab ilire a chi le dichiarazioni
si dirlglno, a favore di q u ali soggetti o organ i esse facciano sorgere obblighi,
d iritti soggettivi, In teressi leg ittim i, (PIE T R O V IRGA , op. cit., p. 257).
(62) T u tti 1 consociati p e r le n o rm e com plete, precise e concrete, 11 legislatore
p e r le n o rm e rich ie d en ti u n a p i co n creta determ inazione: q u esta opinione
assai affin e a lla p reced en te e gli a rg o m en ti a d d o tti a suo sostegno sono spesse
quelli te st esam in a ti; tu tta v ia essa differisce d a lla precedente, p erch restrin g e
lam b ito delle n o rm e d i Im m ed iata applicazione su bordinando lefficacia cogente
erp a om nes delle n o rm e a lla esisten za in esse d i d e te rm in a ti req u isiti d i concre
tezza e precisione (P IE T R O V IRGA, op. cif., p. 265).

156 R. Inf. legasi- Brasilia a. 25 n. 100 oat./dez. 1988

 Quaisquer normas expressam uma limitao ao poder j o vimos ,
seja de quem for: do indivduo ou do Estado.
Ora, as normas gerais expressam mais de um limite, conforme se
considerem os seus destinatrios; tanto podero limitar a Unio quanto os
Estados e, no destino final, at mesmo, os indivduos.
As normas gerais apresentam de caracterstico uma dupla eficcia :
uma eficcia ordinria, comum a qualquer norma, dita eficcia material,
erga omnes, e uma eficcia excepcional, que lhe prpria, uma eficcia
formal, dirigida aos legisladores dos entes pblicos referenciados (63).
Essa distino permite compreender como, a partir das declaraes
principiolgicas (Grundsatzgesetzgebung), caracterstica das legislaes
constitucionais, notadamente na linha do modelo weimariano, chegou-se
declarao de normas gerais (Rahmengesetzgebung): enquanto os princpios
dirigem-se, predominante e quase exclusivamente, aos legisladores, excepcio
nalmente podendo produzir um efeito concreto, como no caso da inconsti-
tucionalidade por preterio do princpio, as normas gerais voltam-se
tambm disciplina das relaes jurdicas substanciais entre os indivduos,
PIETRO VIRGA chama-nos a ateno de que o fenmeno pelo qual
o princpio material contido numa norma qualquer funciona como limite
para um rgo normativo de grau inferior no exclusivo da partilha
concorrente limitada nas federaes, dando-nos como exemplo o princpio
contido numa norma legal que atua como limite do exerccio do poder
regulamentar ou, no caso de Estado unitrio, o princpio fixado pelo
legislador estatal atuando como limite ao legislador regional (4).
Por outro lado, atendendo a contedo, destinatrio e aplicao, as
normas gerais se distinguem das normas particularizantes.

(63) E ssa classificao, que p ro p o sta p ela c o rre n te que a lin h a HENSEL,
ANSCHtJTZ, A ZZA RITI, LAVAGNA e o u tro s prestigiosos ju rista s, e st m u ito bem
exposta p o r P IE T R O V IR G A n a seg u in te p assag em de u m seu artig o m uito
conhecido: O rigine, co n ten u to e v alore delie dich iarazio n i co stituzionali (in R a s
seg n a di D iritto Pubblico, CEM, N apoles, an o n i , F ase. IV , o u t./dez., 1948, p. 265) :
L 'in terp rete, in o rd in e alle d ich iarazio n i costituzionali, dovrebbe com piere u n
esam e caso p e r caso p e r sta b ilire se esse sian o co n crete o a s tra tte ; n e l prim o
caso d o v r concludere p e r la loro efficacia erga om nes, n e l secondo caso p a r la
loro efficacia n e i rig u a rd i d el solo leg islato re .
(64) N as p a la v ra s de P IE T R O VTRGA: I n fondo questo n o n che u m asp etto
d el fenom eno p i gen erale p e r cu i il prin cip io m a te ria le co n ten u to In u n a q u a l
siasi n o rm a fu n zio n a d a lim ite p e r gli o rg an e n o rm ativ i d i g rad o in ferio re. A d esem
pio il principio co n ten u to in u n a n o rm a d i legge fu n zio n a d a lim ite p e r lesercizio
della p o te st reg o lam en tare esecutiva. L a n o rm a c o n te n u ta n e lla legge, m e n tre
q u in d i d a u n la to discip lin a u n ra p p o rto giuridico so stan ziale f r a soggetti, al
tem po stesso costituisce u n lim ite a lleserczio d ella p o te s t n o rm a tiv a d i grado
inferiore. U n a stessa n o rm a q u in d i adem pie la funzione d i disciplina m ate ria le
di ra p p o r ti e la fu n zio n e o rg an izzativ a d i d e lim ita re u n a com petenza n o rm a tiv a ;
le d u e funzioni possono scindersi, senza ch e p e r questo Za n o rm a cessi d i essere
legislativa in senso m a te ria le to p . c it, p p . 268 e 269).

R. taf. lesisi. Brasilia a. 25 n. 100 o u t./de z. 1988 157

 Quanto ao valor jurdico, enquanto na norma geral ele abstrata mas
diretamente referido (ainda que implicitamente), na norma particularizante
o valor est intrinsecamente ligado relao ou situao jurdica concre
tamente tutelada pela norma e nela definida.
Quanto ao destinatrio, enquanto a norma geral se dirige ao legislador
estadual (ou municipal), a norma particularizante dirige-se ao agente que
ir praticar o ato concreto.
Quanto aplicao, a norma geral conjuga eficcia indireta e direta,
mediata e imediata; enquanto a norma concreta sempre de eficcia
direta e imediata.
Embora a norma geral se destine ordinariamente ao legislador e, assim,
tenha eficcia indireta e mediata em termos de aplicao s relaes
concretas que reger, extraordinariamente ela se dirige ao aplicador e, assim,
tem eficcia direta e imediata.
So, portanto, perfeitamente extremveis as normas-princpios, as
normas gerais e as normas particularizantes, conformando, as intermedi
rias, um ertium genus das normas jurdicas, entendidas na sua expresso
legislada.
Feitas essas distines, podemos acercar-nos concluso desta tese.

11. Conceito de normas gerais

Temos fixadas as seguintes caractersticas da norma geral: so princi-

piolgicas, nacionais e limitativas.
Que as normas gerais tenham natureza de princpios, como vimos,
parece ser entendimento indiscrepante da boa doutrina.
Tal como as normas-princpios, com efeito, por se tratarem de "regras
jurdicas gerais, na expresso de PNTES DE MIRANDA, tm por funo
estabelecer diretrizes para obrigar o grau de deciso subseqente, porm
no s devem ser elas observadas pelo legislador, na edio de norma legal
derivada, como pelo aplicador, na ao do Estado ou dos indivduos.
Por isso, enquanto coparticipam da natureza jurdica dos princpios,
as normas gerais no tm aplicao direta e imediata s relaes jurdicas
concretas.
Que as normas gerais sejam tambm nacionais, parece que, no caso
das federaes, indisputvel. Seu fim a uniformizao do essencial sem
cercear o acidental, peculiar das unidades federadas.
Essa atividade homogeneizadora se justifica na medida em que a
excessiva diversificao normativa prejudique o conjunto do pas, da ter
sido adotada em inmeros Estados federativos.

158 R. In f. legitl. Braitlia a. 25 n. 100 o u t./de*. 1988

 Preservar-se-, assim, pelas normas gerais, aquilo que a Constituio
quer que seja nacional, sem sacrifcio do espao para que a diversidade
enriquea culturalmente toda a Nao (66), como observa BURDEAU.
Que as normas gerais tenham natureza limitativa tampouco h de se
ter dvidas, ainda porque elas so naturalmente plurilimitativas, pelo seu,
no mnimo, duplo endereamento e por sua mltipla aplicao.
Enquanto princpio, a norma geral limita a Unio, o Estado e, eventu
almente, o Municpio e o particular; enquanto norma de aplicao, limita
os aplicadores, sejam quais forem.
Assentes, assim, essas trs caractersticas, restaria indagar se elas so
suficientes para cobrir o conceito de normas gerais ou outras mais seriam
ainda necessrias para tanto.
Examinemos, a respeito, uma quarta caracterstica negativa que vem
referida desde um dos primeiros comentadores das Constituies republi
canas brasileiras e por um dos mais conspcuos comentadores contempo
rneos. Referimo-nos a CARLOS MAXIMILIANO, a MANOEL GONAL
VES FERREIRA FILHO e caracterstica da pormenorizao.
Para esses autores a pormenorizao importante, pois indica clara
mente a impossibilidade de uma norma geral detalhar uma relao jurdica
substancial (8B).
Unio, portanto, limitar-se-ia o poder de pormenorizar suas prprias
diretrizes relativamente a seus servios, bens, pessoal e atos.
Aos Estados, todavia, no seria vedado editar legislao generalizante,
salvo se j existisse norma geral federal incompatvel.
Chegamos, assim, em sntese, a que normas gerais so declaraes
principiolgicas que cabe Unio editar, no uso de sua competncia concor
rente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre
certos assuntos, que devero ser respeitadas pelos Estados-Membros na
feitura das suas respectivas legislaes, atravs de normas especficas e
particularizantes que as detalharo, de modo que possam ser aplicadas,
direta e imediatamente, s relaes e situaes concretas a que se destinam,
em seus respectivos mbitos polticos.

(65) C om en tan d o a p a rtilh a d e co m p etn cia n a F ed erao A lem assim se ex

p ressa a resp eito : L es a u to rit s fd rales e n o n t p ro fit p o u r u n ifie r les rgles
ju rid iq u es e n des m a ti re s o la div ersit des lgislations locales p o rta it prjudice
lensem ble des pays. Souvent d ailleurs B o n n procde p a r lo is-cad res e t laisse
a u lg islateu r local le soin d e m e ttre en oeuvre les p rin cip es nirud form uls.
(T ra it de S cience P otique, L ib rairie G n rale de D ro it e t d e Ju risp ru d en ce,
P aris, 1967, T om o H , pp. 518/519).
(66) C om entrios C onstituio B rasileira, Ed. S araiv a, 5* d., 1984, p. 99, de
MANOEL GONALVES F E R R E IR A F IL H O .

R. Inf. legsi. Braslia a. 25 n. 100 out./dez. 1988 159

12. Concluses

Reafirmamos, desde logo, a possibilidade terica de chegar-se for

mulao de um conceito de normas gerais capaz de definir, com segurana
e preciso, a partilha de competncia concorrente limitada.

O modelo a que chegamos no item anterior, o submetemos como com

provao da tese, embora no tenhamos a pretenso de t-lo perfeito e
acabado, como gostaramos.

que o objetivo desta tese no foi, propriamente, chegar a um mode

lo ultimado, com tais virtudes, mas de demonstrar a viabilidade do mtodo
adotado a partir de elementos caractersticos levantados, tanto emprica
quanto aprioristicamente.

A justificao deste e de qualquer esforo nesse sentido est na segu

rana do intrprete e eventual aplicador da norma geral quando deva iden
tific-la ou discrimin-la da norma particularizante, principalmente nos di
plomas legislativos que no o faam ou o faam erroneamente.

O legislador constitucional, com efeito, no fixou nenhuma forma espe

cial que devesse revestir as normas gerais. Com isso, a lei ordinria poder
cont-las sem nenhuma distino que as extreme formalmente das normas
especficas que, com elas, geralmente so baixadas.

Isto muito comum porque a competncia concorrente limitada em

matria de direito administrativo envolve, na maioria das vezes, a discipli
na federal das atividades da prpria Unio, segundo as mesmas normas
gerais de mbito nacional baixadas no prprio diploma.
No raro, o mesmo preceito legal contm indiscriminadas as duas nor
mas: a geral, principiolgica, e a especfica, de natureza concreta.
So essas as circunstncias que, na maior parte das vezes, dificultam
o intrprete estadual que, na falta de um seguro discrimine doutrinrio,
no tem outra alternativa que usar de sua intuio ou recorrer perigosa
analogia, imprestvel para as questes que envolvam competncia.
A contribuio desta tese, na medida em que tenha logrado seu obje
tivo, a afirmao de que o espao intuitivo pode e deve ser reduzido
pela cincia jurdica.

O conceito oferecido sublinha os seguintes elementos que considera

mos essenciais:
1. S o declaraes principiolgicas no se identifi
cando com os princpios tout court ou as normas-princpios que
possam cont-los.

160 R. Int. legisl. Braslia a. 25 n. 100 t u f . / t , 1988

 2. So declaraes que cabem ser editadas pela Unio,
no uso de sua competncia concorrente limitada;

3. So declaraes que estabelecem diretrizes nacionais

sobre certos assuntos enumerados constitucionalmente.

4. So declaraes que devero ser respeitadas pelos

Estados-M em bros na feitura de suas respectivas legislaes, atra
vs de normas especficas e partcularizantes bem como pelos
Municpios, quando na relao de competncia limitada com a
Unio ou, nas previses constitucionais estaduais, com o Estado-
Membro a que pertena.
5. So declaraes que, uma vez detalhadas, podem, ser
aplicadas indireta e m ediatam ente s relaes e situaes con
cretas a que se destinam, em seus respectivos mbitos polticos.
Em conseqncia, na linha da praxis, vale retirar, ainda, alguns coro
lrios de possvel utilidade exegtica:

1 A Unio est limitada edio de diretrizes nacionais

que se dirigem precipuamente aos legisladores estaduais, para os
quais so cogentes, direta e im ediatam ente eficazes.

2. As normas especficas baixadas pela Unio juntamen

te com as normas gerais ou os aspectos especficos por acaso nes
tas contidas, no tm aplicao aos Estados-Membros, conside
rando-se normas partcularizantes federais, dirigidas ao Governo
Federal.

3. Inexistindo, e enquanto inexistir, legislao estadual

especfica, tanto as diretrizes nacionais contidas nas normas
gerais quanto sua pormenorizao federal se aplicam subsidi
ria, direta e imediatamente s relaes concretas nelas previstas.

4. Inexistindo normas gerais da Unio versativas sobre

qualquer assunto ou aspecto que deva ser legislado pela modali
dade de competncia concorrente limitada, o Estado-Membro po
der legislar amplamente a respeito, prevalecendo sua legislao
at que sobrevenham diretrizes nacionais que com ela sejam
incompatveis.

5. A norma especfica estadual que regular, direta e

imediatamente, uma relao ou situao jurdica concretamente
configurada afasta a aplicao de norm a federal coincidente, sal
vo se contrariar, diretrizes principiolgica de norma geral, na 3.*
hiptese acima.

R. Int. legM . Braclio e. 25 n. 100 out./daz. 1988 161

 6. Em razo de sua inafastvel caracterstica nacional,
no ser norma geral a que dispuser sobre organizao, servido
res e bens dos Estados ou Municpios mas, em conseqncia,
simples norma inconstitucional,

A considerao das normas gerais como terlium genus de normas,

surgido na evoluo do direito constitucional com a funo de orientar e
balizar a normatividade de grau inferior ou sucessiva, apresenta a vanta
gem de discrimin-las dos institutos afins da norma-principio e da norma,
tout court, que, no caso, seria a norma especfica, pormenorizante ou de
aplicao, como se prefira.

Assim categorizadas, possvel salientar-se no que as normas gerais

se identificam e se distinguem das duas espcies que lhes so limtrofes,
notadamente quanto sua eficcia, bem como descaracterizar aquelas que
no tenham mais que mera aparncia de gerais.

Todo esse exerccio, finalmente, til na medida em que aperfeioe

o federalismo brasileiro pelo correto dimensionamento terico-doutrinrio
do espao juspoltico da autonomia das entidades federadas e previna os
conflitos de competncia que concorrem para a insegurana jurdica, quan
do no para o caos normativo, porfiadamente a ser evitado.

Esse , todavia, o resultado de um exame de um ponto de vista estri

tamente jurdico; como to bem adverte CARMELO CARBONE, em sua
obra clssica L Interpretazione delle Norme Costituzionali, na qual justa
mente se abeberaram nossos publicistas que tm tratado de to rduo tema,
deve-se tomar em linha de conta os aspectos polticos que pervadem pro
funda e amplamente a matria constitucional (6T).

Os princpios jurdicos so reflexos positivados dos princpios polti

cos prevalecentes na sociedade; nesse sentido, a legalidade reflete a legi
timidade. Variando a interpretao dos anseios e aspiraes da comunida
de, atravs de seus representantes eleitos, variaro as interpretaes legis
lativas e administrativas desses princpios.

Isso significa que na doutrina e na jurisprudncia residem os contra

pontos capazes de garantir uma harmonia estabilizadora nas interpretaes
constitucionais que tocam os delicados problemas da competncia federa
tiva: a juridicidade, como resultante da permanente conciliao da lega
lidade com a legitimidade.

(67) E n tre os tr s aspectos que m arcam a atu a o do poltico n a In terp retao

d a n o rm a constitucional, sobressai o ace rtam e n to do contedo dos princpios
constitucionais que esto realizando anlogos princpios polticos" <Op. cit., CEDAM.
P d u a, 1951, p. 29).

162 R. Inf. logitl. Braslia a. 25 n. 100 out./d*. 1988