Miriam Dolhnikoff
IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura
Miriam Dolhnikoff*
O processo de construo do Estado nacio-
nal no Brasil, no decorrer do sculo XIX, envol-
veu uma srie de fatores complexos, incluindo
perspectivas diferentes sobre qual deveria ser seu
perfil institucional. Nesse contexto, a opo pela
monarquia constitucional foi a derrota da repbli-
ca, mas sem que a elite poltica abdicasse, pelo
menos em seu discurso, da adoo de um governo
representativo. O modelo de monarquia vinha da
Europa, onde, a partir da experincia inglesa e da
revoluo francesa, estava associado representa-
o poltica dos diversos setores da sociedade atra-
vs do parlamento. Contudo, a presena da escra-
vido, a fraude e a violncia nas eleies, o Poder
Moderador, com sua atribuio de dissolver a C-
mara dos Deputados, levaram os historiadores a
desconfiarem da afirmao dos polticos
oitocentistas de que estavam construindo um go-
verno representativo.
* Doutora em Histria Econmica pela USP. Professora
do Departamento de Histria da USP e pesquisador do
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento-CEBRAP.
Cidade Universitria - Butant - Sao Paulo, SP - Brasil.
miriamdk@uol.com.br
13
DOSSI
O objetivo deste texto recolocar essa dis-
cusso em outros termos. Esta pesquisa deriva de
trabalho anterior no qual foi analisada a organiza-
o institucional do Estado brasileiro no sculo
XIX, de modo a averiguar a forma de insero das
elites provinciais no jogo poltico. Utilizando o
arcabouo conceitual da cincia poltica e uma vasta
pesquisa documental, de modo a examinar no
apenas o discurso dos polticos, mas tambm a
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dinmica desse Estado, concluiu-se que predomi-
nou, no sculo XIX, um arranjo de tipo federativo.
O que significava, entre outras coisas, a capacida-
de de as elites provinciais participarem do jogo
poltico nacional atravs da sua representao na
Cmara dos Deputados (Dolhnikoff, 2004). Essa
concluso colocou a necessidade de repensar o
papel da Cmara na conduo do Estado e consi-
derar a hiptese de que ela efetivamente foi um
espao de negociao de conflitos intra-elite e de
formulao de polticas nacionais. O que, por sua
vez, passa pela anlise do contedo do governo
representativo no Brasil dos oitocentos.
Este texto apresenta os primeiros resulta-
dos da pesquisa, perseguindo a hiptese de que a

monarquia constitucional brasileira preenchia os
critrios definidos como essenciais para a existn-
cia de um governo representativo, tal como ele era
entendido no sculo XIX. O que significa abrir ca-
minho para uma nova compreenso do perodo
que no seja pautada pela idia de falseamento das
instituies, da importao inadequada de mode-
los alheios. Ao contrrio, trata-se de averiguar como
o desenho institucional previsto na constituio
se concretizou, de um lado em harmonia com os
modelos que lhe serviram de inspirao, de outro
ganhando especificidades ditadas pelo contexto
brasileiro.
A historiografia que tem se dedicado ao es-
tudo da histria poltica tem, em geral, uma abor-
dagem pessimista dessa primeira experincia libe-
ral. Para parte dos historiadores, a iniciativa polti-
ca estava concentrada nas mos do imperador, ten-
do em vista o que ficou conhecido como poder
pessoal. Segundo essa viso, o governo represen-
tativo era falseado no Brasil na medida em que, no
exerccio do Poder Moderador, o imperador no-
meava livremente o ministrio, sem compromisso
com a maioria parlamentar, e, na ausncia dela,
tambm como atribuio do quarto poder, dissol-
via a Cmara dos Deputados. Graas ao uso
indiscriminado da fraude eleitoral, seria possvel
eleger uma nova Cmara, composta quase exclusi-
vamente por deputados pertencentes ao partido
no ministrio e, conseqentemente, submissa a ele.
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
Esse mecanismo retiraria qualquer carter de re-
presentao do governo. O governo representati-
vo, assim, no expressaria efetivamente a vontade
popular, e a Cmara eletiva deixava de ser o espa-
o de formulao de polticas nacionais (Holanda,
1985; Faoro, 1987; Barman, 1985).
Aceitar a hiptese de que a representao
poltica era uma realidade no regime monrquico,
tendo em vista os modelos vigentes no sculo XIX,
vantajoso na medida em que coloca novas ques-
tes para a pesquisa sobre o perodo: Qual era sua
especificidade, em comparao com seus
congneres europeus e norte-americano? Qual era
o peso da Cmara dos Deputados na formulao
da poltica nacional? Essa ltima pergunta de
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IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura
especial relevncia, dada a magnitude de atribui-
es da Cmara naquele perodo e leva novas
perguntas: Que tipo de representantes eram sele-
cionados atravs das eleies? Como isso afetava a
formulao das polticas nacionais? Quem eram
os representados? Quais os interesses em jogo?
Em que medida imprensa e sociedades organiza-
das influenciavam as decises parlamentares?
Como os conflitos intra-elite se traduziram em di-
ferentes concepes de representao? Neste tex-
to, no pretendo responder a todas essas pergun-
tas, mas apontar elementos que ajudem a formular
as respostas, de modo a no apenas conhecer me-
lhor o funcionamento do Estado brasileiro no s-
culo XIX, mas tambm jogar novas luzes sobre os
conflitos intra-elite que determinaram a dinmica
poltica.
Para compreender o arranjo institucional
brasileiro do sculo XIX, til a aproximao com
a cincia poltica, de modo a analis-lo de acordo
com o modelo de representao poltica predomi-
nante nos oitocentos. Os estudos baseados na com-
preenso do governo representativo a partir do seu
nascimento, no final do sculo XVIII, so de espe-
cial interesse. A abordagem histrica permite
desvincular representao de democracia contem-
pornea, sendo esta uma variao que surgiu ape-
nas no sculo XX. Assim, evita-se o risco de anali-
sar o caso brasileiro a partir dos padres de repre-
sentao que s foram formulados no sculo se-
guinte. Autores como Bernard Manin, Hanna Pitkin
e Giovani Sartori ressaltam o carter elitista dos
governos representativos organizados na Inglater-
ra, Frana e Estados Unidos, nos quais prevaleci-
am restries e controles estranhos s democraci-
as modernas. Tambm no se tratava de uma emu-
lao das democracias antigas. Como aponta
Bernard Manin, o governo representativo se opu-
nha democracia ateniense justamente porque
selecionava uma elite que se acreditava capaz de
agir de acordo com o interesse nacional, a partir
de restries participao.
No Brasil, acabou prevalecendo um arranjo
peculiar que combinava caractersticas dos mode-
los ingls e francs. Da Frana vieram a diviso
Miriam Dolhnikoff
entre cidados ativos e passivos, sendo que s os
primeiros tinham direito de voto, e a eleio em
duas fases, onde os votantes votavam nos eleito-
res que, por sua vez, votavam nos deputados. Da
Frana e da Inglaterra veio o voto censitrio. Da
Frana e da Inglaterra veio a monarquia constitucio-
nal bicameral, com uma cmara eletiva temporria
e outra vitalcia. Tambm da Frana veio o modelo
de monarquia constitucional no qual a nomeao
do ministrio pelo rei no precisava corresponder
maioria parlamentar. Dos Estados Unidos veio, a
partir da dcada de 30, a inspirao federativa que
tornava os deputados representantes dos interes-
ses provinciais.
Uma vez que as restries cidadania obe-
deciam ao esprito da poca, o eleitorado brasilei-
ro no estava fora dos padres do perodo. No que
diz respeito ao universo de votantes, conforme
aponta Jos Murilo de Carvalho, 13% da popula-
o total (excluindo os escravos) tinham direito de
voto, de acordo com o recenseamento de 1872.
Em torno de 1870, na Inglaterra, eram apenas 7%,
na Itlia, 2%, e, na Holanda, 2,5% (Carvalho,
2001). Mas preciso tomar com cuidado essas
comparaes. No Brasil, as eleies eram realiza- portanto, no cabia consider-lo como membro da
das em dois graus (votantes escolhiam eleitores
que, por sua vez, escolhiam deputados e senado-
res), seguindo-se o modelo adotado na Frana re-
volucionria. Como aponta Rosanvallon, o voto
de primeiro grau tem uma natureza distinta do de
2o. grau. S esse ltimo efetivamente uma deci-
so poltica, enquanto os votantes de 1o. grau exer-
cem apenas um papel de legitimao do processo
eleitoral:
as assemblias primrias no fazem mais que
designar os eleitores: procedem somente a uma
espcie de legitimao original do procedimen-
to representativo. Porm, as verdadeiras eleies
tm lugar em outra parte, nas assemblias elei-
torais, as de segundo grau, que s renem a cen- as pretenses dos grandes proprietrios de escra-
tsima parte dos cidados ativos. (Rosanvallon, vos do sul dos Estados Unidos, que reivindica-
1999, p.174).
No se pode comparar como iguais a parti-
cipao dos votantes de primeiro grau no Brasil
com a participao em eleies em pases onde o tantes. Acabou prevalecendo, na constituio nor-
pleito era direto. So participaes de naturezas
15
distintas, uma de legitimao, outra de deciso.
Considerando que o nmero de eleitores de se-
gundo grau no Brasil era muito inferior ao de vo-
tantes (cada 40 votantes escolhiam um eleitor, se-
gundo lei aprovada em 1846), provavelmente, se
tomarmos apenas os eleitores de segundo grau, o
padro de participao no Brasil no se apresenta-
ria to superior ao padro europeu. De todo modo,
dele no se distanciava e no se pode negar que,
mesmo com funo apenas de legitimao, o voto
de primeiro grau era uma forma de incluir setores
mais amplos da populao no jogo poltico.
Na concepo de cidadania poltica preva-
lecente no sculo XIX, a excluso do escravo tam-
bm se tornava natural. Como aponta Jos de
Alencar, sua incapacidade poltica derivava, antes
de tudo, da incapacidade civil,
... antes de cidado, o homem pessoa. Dessa
qualidade depende o ttulo de membro da co-
munho. Desde, pois, que o indivduo se acha
privado da atividade de seu direito civil, fica vir-
tualmente impedido de exercer o direito polti-
co (Alencar, 1997, p.89).
O escravo estava fora da sociedade civil e,
sociedade poltica. O mesmo problema foi enfren-
tado nos Estados Unidos. Madison, por exemplo,
advogava que o escravo sequer deveria ser
contabilizado no clculo da populao que deve-
ria servir de base para estabelecer o nmero de
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deputados a que cada estado teria direito:
os escravos so considerados propriedades, no
pessoas. Devem, portanto, ser includos em cl-
culos de tributao, que se fundam na proprie-
dade, e ser excludos da representao, que
regulada pelo censo das pessoas (Madison; Ha-
milton; Hay, 1993, p.363).
Madison argumentava, neste ponto, contra
vam serem os escravos contabilizados para efeito
de clculo da populao, de modo a garantirem
para seus estados um nmero maior de represen-
te-americana, uma soluo intermediria, pela qual

o escravo contava como trs quintos de uma pessoa.
No Brasil, como se sabe, os libertos, pela
Constituio de 1824, tinham direito de voto. Uma
vez libertado, o ex-escravo adquiria cidadania ci-
vil e, conseqentemente, a possibilidade de cida-
dania poltica. bem verdade que o liberto pode-
ria ser apenas votante, mesmo que preenchesse os
requisitos para ser eleitor ou candidato, mas isso
se justificava pelo fato de que era aceitvel que
houvesse limites para que o portador de cidadania
civil gozasse tambm de direitos polticos. As
mulheres livres, por exemplo, desfrutavam de ci-
dadania civil, mas no poltica, uma vez que eram
consideradas intelectualmente limitadas. O mesmo
valia para o liberto, com o seu passado de escravo.
O interessante que, nesse ponto, o liberto era con-
siderado mais apto do que qualquer mulher, mes-
mo branca e pertencente elite, pois nem direito de
ser votante ela tinha. A restrio ao liberto, alm
disso, restringia-se a uma gerao, pois o filho do
ex-escravo tinha plenos direitos polticos, desde que
preenchesse os requisitos constitucionais.
Alm da escravido e as restries ao direi- convocadas novas eleies para deputados no prazo
to de voto, a existncia do Poder Moderador tem
sido argumento para negar o carter representativo
da monarquia brasileira, pois supostamente con-
centraria a iniciativa poltica nas mos do impera-
dor, principalmente porque, com sua atribuio
de dissolver a Cmara, podia, atravs da fraude
eleitoral, garantir a eleio de deputados fiis ao
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
ministrio nomeado por ele. No entanto, o gover-
no representativo era condizente tambm com a
presena do Poder Moderador. A opo pelo quar-
to poder era uma soluo, entre outras, para uma
questo presente em todas as monarquias consti-
tucionais representativas do sculo XIX: definir o
papel do rei em um governo representativo, dada
a natureza hereditria e irresponsvel do cargo.
Antes de continuar o argumento, til lem-
brar que a interferncia de um poder sobre o outro
da natureza dos governos representativos. A di-
viso de poderes, com atribuies definidas pela
Constituio, e a independncia entre eles no era
e no entendida como ausncia de interferncia,
j que sempre foi considerada como um elemento
16
IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura
necessrio para o equilbrio dos poderes na medi-
da em que a condio para evitar abusos. Assim,
o veto do Executivo lei promulgada pelo
Legislativo um exemplo de interferncia que ga-
rante o controle necessrio para que o Legislativo
no abuse de seu poder. A interferncia de um
poder sobre outro era condio para evitar o abuso
de poder e no sculo XIX, e a dissoluo da cma-
ra eletiva era aceita como forma de interferncia
legitima. Como aponta Constant,
... elevaram-se reclamaes contra o direito de
dissolver as assemblias representativas, direito
atribudo, tanto por nosso ato constitucional
[Constant se refere Frana] como pela consti-
tuio da Inglaterra, ao depositrio do poder su-
premo. [...] Nenhuma liberdade, sem dvida,
pode existir num grande pas sem assemblias
fortes, numerosas e independentes; mas essas
assemblias no so isentas de riscos, e no inte-
resse da prpria liberdade, cumpre preparar
meios infalveis para prevenir seus desvios
(Constant, 2005, p.31).
A dissoluo era coerente com a represen-
tao, uma vez que obrigatoriamente eram
de alguns meses, de modo que a dissoluo signi-
ficava o funcionamento essencial do governo re-
presentativo: no conflito entre Executivo e
Legislativo, a deciso voltava s mos do eleitor.
Caberia a ele, atravs do voto, reconduzir ao parla-
mento os deputados da legislatura dissolvida, afir-
mando, assim, sua preferncia pela poltica por
eles defendida, ou renovar a Cmara de modo a
modificar a tendncia predominante.
Pode-se argumentar que as eleies no eram
livres no Brasil, devido fraude e violncia. Mas
preciso relativizar o papel da fraude como empe-
cilho para a representao. A fraude eleitoral no
era exclusividade brasileira. Era amplamente pra-
ticada nos pases que constituram o bero desse
tipo de governo. Basta lembrar dos burgos podres
da Inglaterra. Como observa Wanderley Guilher-
me dos Santos,
com o sistema representativo, e com essa
institucionalizao [da participao poltica via
eleio] na Inglaterra, nos Estados Unidos, vie-
ram, como vieram no Brasil no sculo XIX, [...] a
violncia, a corrupo endmica, a fraude, a com-
pra de votos (Santos, 1998).
Miriam Dolhnikoff

A fraude e a violncia obviamente influen-
ciavam a representao, mas preciso qualific-las
para compreender at que ponto a comprometiam.
Dois elementos devem ser considerados para pen-
sar a fraude no contexto do governo representati-
vo brasileiro. Em primeiro lugar, sua extenso.
difcil, quase impossvel, medir o quanto a fraude
contaminava o processo eleitoral. O famoso livro
de Belisrio Soares de Souza, O sistema eleitoral
no Imprio, publicado em 1872, apresenta um
quadro no qual a fraude parece ser onipresente.
No entanto, preciso considerar que Belisrio es-
creveu seu livro com um propsito: a defesa de
uma nova legislao eleitoral que eliminasse a fi-
gura dos votantes, com o argumento de que se tra-
tava de homens ignorantes e, portanto, sujeitos a
todo tipo de manipulao. Sem querer menospre-
zar a dimenso da fraude naqueles tempos, licito
supor que ela no tinha magnitude de ordem a
comprometer inteiramente o processo eleitoral, uma
vez que este foi um instrumento importante de
estabilidade do regime. A eleio peridica de de-
putados era reconhecida pelos atores como forma
de garantir que a vontade nacional fosse ouvida na
formulao de polticas, de modo que foi possvel
manter a monarquia constitucional por quase um
sculo sem grandes abalos institucionais.
Um segundo ponto a considerar em relao
fraude diz respeito aos esforos empreendidos
pela elite imperial no seu combate. Uma profuso
sem assim considerados por aqueles que repre-
sentavam.
Por outro lado, preciso avaliar se, no fun-
cionamento efetivo do regime, o quarto poder no
acabava sendo um obstculo representao, na
medida em que resultasse no constrangimento da
liberdade de deciso dos deputados. No entanto,
a dificuldade do Executivo, em determinados mo-
mentos, para conseguir a aprovao de seus proje-
tos na Cmara (como a Lei do Ventre Livre pro-
mulgada em 1871 e a dos Sexagenrios de 1886)
evidencia que, mesmo sob a ameaa de dissolu-
o, os deputados impunham resistncia vonta-
de do imperador. Alm disso, o alto custo poltico
da dissoluo provavelmente funcionava como um
freio para que ela no fosse praticada com freqn-
cia. Como nota Srgio Buarque de Holanda, era
um recurso extremo, que a prpria carta de 1824
s admite em casos de exceo [...] e de supor
que seu uso seguido e indiscriminado poderia
ameaar a prpria segurana do sistema.
(Holanda, 1985, p.11). O autor d como exemplo
a situao de 1862, quando um ministrio conser-
vador foi derrubado por moo de desconfiana
aprovada na Cmara, com apenas um voto de dife-
rena. O ministrio liberal que o substituiu teria
de enfrentar, assim, uma cmara dividida, na qual
contava com o apoio apenas de cerca de metade
dos deputados. A soluo seria a dissoluo, mas
o imperador decidiu no faz-lo, apesar das difi-

CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

de leis debatidas e promulgadas tinha como obje- culdades que o ministrio nomeado por ele com
tivo expresso eliminar as fraudes. Pode-se argu- certeza enfrentaria, por considerar, conforme
mentar que essas tentativas eram mera formalida- confidenciou a interlocutores, muito alto o custo
de. Mas o empenho com que deputados e senado- poltico da dissoluo.
res debatiam a legislao eleitoral denuncia uma Alm disso, a anlise das relaes entre
real vontade de normatizar as eleies. Alm dis- Legislativo, Executivo e Moderador no indica a
so, como aponta Bolvar Lamounier, a opo pelo submisso do primeiro aos outros dois. As atri-
governo representativo era a opo pela criao de buies constitucionais do Legislativo conferiam
um espao institucional de resoluo dos confli- aos parlamentares grande poder de influncia no
tos inter pares, de modo a conferir estabilidade ao jogo poltico, desde a elaborao do oramento
regime. Nesse sentido, havia interesse em eleger anual, que determinava os recursos para o funcio-
interlocutores vlidos, e no indivduos desprovi- namento dos outros poderes, at o controle da
dos de liderana, ou meras criaes ministeriais constitucionalidade que, no sculo XIX, concen-
(Lamounier, 2005, p.70). Havia, portanto, interes- trou-se no exame das leis provinciais.
se das prprias elites que os representantes fos- As decises de poltica nacional eram todas

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tomadas no parlamento: escravido, organizao
institucional, fora militar, criao de tributos, obras
pblicas, etc. Por se tratar de monarquia constitu-
cional, praticamente todas as polticas nacionais
assumiam o formato de lei, conferindo Cmara
papel fundamental no jogo poltico. No que diz
respeito, por exemplo, abolio da escravido, a
opo por uma emancipao gradual e com inde-
nizao, que se materializou com a Lei do Ventre
Livre em 1871, j estava em discusso no Senado
desde 1862, quando o conservador Silveira da Mota
apresentou um projeto nesse sentido. O debate se
intensificou na Cmara na discusso da resposta
Fala do Trono, em 1867, na qual havia uma rpida
meno necessidade de se resolver o problema
do elemento servil. Na discusso da Cmara, a t-
nica foi a defesa do parlamento como o espao
institucional onde a questo deveria ser resolvida.
O deputado Martim Francisco expressou o que
muitos deputados insistiram em seus discursos:
o bom governo deve ter o voto e a confiana dos
parlamentares. Por isso, deve sujeitar suas idias
Cmara, que. por sua vez, deve analis-las de
forma desapaixonada. Na viso do parlamentar:
Pronuncia-se a cmara com toda a franqueza em
relao poltica do ministrio, porque o minis-
trio quer saber se, gozando da confiana dos
representantes do pas, goza tambm da confi-
ana do mesmo pas, porque neste augusto re-
cinto que a vontade do pas deve manifestar com
mais solenidade.1
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
eletiva da essncia dos governos representativos.
Da mesma forma, Joaquim Nabuco, anos
Como afirma Antnio M. Hespanha, o oramento
depois, em 1882, insistia que cabia ao parlamento
tinha significativa centralidade poltica, e sua
a deciso de como e quando abolir a escravido. O
abolicionista repudiava movimentos sociais de
contestao da ordem, reconhecendo, nas institui-
es brasileiras, legitimidade e eficcia para resol-
ver a questo:
A emancipao h de ser feita, entre ns, por
uma lei que tenha os requisitos, externos e inter-
nos, de todas as outras. , assim, no parlamento e
no em fazendas ou quilombos do interior, nem
nas ruas e praas das cidades, que se h de ga-
nhar, ou perder, a causa da liberdade (Nabuco,
1988, p.40).
1
Anais da Cmara dos Deputados, 04/07/1867, p. 29.
18
IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura
Esse um ponto fundamental do debate. A
questo da escravido deveria ser resolvida no in-
terior do arranjo institucional vigente. O que sig-
nificava respeitar as competncias constitucionais.
Mais do que resistir a um projeto de libertao
gradual dos escravos, em 1867 os deputados ali-
nhavam-se na defesa do parlamento e de suas atri-
buies contra a ingerncia do Executivo.
Para alm da formulao das polticas naci-
onais, a influncia decisiva da Cmara na condu-
o do governo estava em que nela era debatido e
aprovado o oramento anual, de modo que os de-
putados detinham grande poder de interferncia
nos outros poderes. No apenas ao aprovar os meios
materiais com que eles poderiam contar, como tam-
bm porque cabia Cmara fiscalizar os demais
poderes na execuo do oramento aprovado. Por
essa razo, cabia Cmara tambm analisar o ba-
lano geral da receita e da despesa realizadas. Como
lembra Pimenta Bueno,
... de mister que os legisladores e o pas saibam
se os servios pblicos foram desempenhados e
as despesas efetuadas ou no na conformidade
do respectivo oramento [...]. Sem esse contraste,
sem essa prova real, sem contas devidamente
processadas e tomadas, os oramentos so meras
e insuficientes formalidades. Os ministros pre-
teriro ou faro as despesas que quiserem; em-
pregaro, anteciparo rendas, criaro crditos, e
em suma disporo dos recursos do Estado a seu
contento (Bueno, 2002, p.152).
A elaborao do oramento pela Cmara
aprovao devia ser, em todos os regimes libe-
rais tpicos, uma das atribuies centrais dos par-
lamentos. Originariamente, esta centralidade do
oramento resultava da prpria histria das re-
volues constitucionalistas que, quer na Am-
rica, quer em Frana, foram desencadeadas por
aes anti-fiscais. A isto acrescia o fato de, sendo
a tributao uma ofensa propriedade e sendo
esta ltima um valor constitucional cardinal do
regime, s o parlamento estaria autorizado a
limit-la, mesmo por via fiscal (Hespanha, 2004,
p.190).
A extrao coercitiva da riqueza dos indiv-
duos pelo Estado s era aceitvel se decidida pe-
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los seus representantes. Ao seguir, nesse ponto, o
modelo liberal, o regime brasileiro incorporava um
grande poder de interferncia da Cmara sobre os
demais poderes. O Executivo, por exemplo, no
poderia realizar seus programas de governo sem o
assentimento dos deputados.
O debate parlamentar evidencia tambm a
existncia da preocupao da elite poltica com a
qualidade da representao nacional, no sentido
de torn-la eficaz e no sentido de definir seu con-
tedo quanto ao grau de representatividade. Essa
preocupao manifestou-se de forma mais expres-
sa na discusso sobre a legislao eleitoral. Foram
basicamente trs os temas que mobilizaram os par-
lamentares quanto a esse item: a fraude eleitoral, a
representao das minorias e o que chamavam de
incompatibilidades. Os trs temas respondiam a
preocupaes de fundo, referentes efetividade
do governo representativo: o tipo de representa-
o que deveria prevalecer e a independncia en-
tre os poderes. Os trs temas freqentaram os de-
bates parlamentares desde pelo menos 1828 e, entre
outras leis, as opes adotadas materializaram-se
em quatro mais importantes: a lei de 1846, que
afirmava os princpios de cidadania consagrados
na constituio de 1824, a lei de 1855, que adota-
va o voto distrital e definia a inelegibilidade de
detentores de determinados cargos pblicos (in-
compatibilidade), a lei de 1875, que introduziu o
ttulo de eleitor, e a lei de 1881, que modificou os
princpios de cidadania. Embora cada uma delas
tenha se centrado em pontos especficos, as ques-
tes mencionadas acima permearam todo o deba-
te. Por exemplo, na discusso da lei promulgada
em 1846, cujo foco essencial foi regrar a qualifica-
o dos votantes, o voto distrital foi um tema im-
portante, embora ele s fosse introduzido na lei
promulgada em 1855. O que indica como as refor-
mas eleitorais do imprio giraram em torno sem-
pre dos mesmos pontos centrais, sendo que os
deputados faziam opes diferentes, em diferen-
tes momentos, variando conforme os percalos da
prtica eleitoral. No caso do voto distrital, a sua
no adoo foi justificada pelo deputado Andrada
Machado, ao apresentar o projeto de reforma eleito-
19
ral que se tornaria a lei de 1846, da seguinte forma:
Mas se com este expediente se evitava o mal das
corvias, outro mal maior pareceu a comisso
dever da derivar. Ela capacitou-se que semelhan-
te diviso no faria seno enviar ao corpo repre-
sentativo notabilidades de aldeia, em vez de ver-
dadeiras notabilidades provinciais.2
O mesmo argumento seria utilizado em 1855
por aqueles que eram contra a Lei dos Crculos,
ento em discusso. S que, dessa feita, a maioria
dos deputados optou pelo voto distrital.
No Brasil, ao contrrio de outros pases, a
legislao eleitoral do imprio caminhou no senti-
do de ampliar as restries e no o eleitorado. A
lei de 1846 indexou em prata os valores exigidos
para votar e ser eleito. A lei de 1875 tornou mais
rigoroso o processo de qualificao dos eleitores, e
a lei de 1881 eliminou a eleio em duas fases,
excluindo os votantes, e introduziu a exigncia de
ser alfabetizado.
Na medida em que, no sculo XIX, a quali-
dade da representao era considerada resultado
da qualidade do eleitor, os polticos brasileiros
apostaram na gradativa diminuio do eleitorado
como forma de combater a fraude. Um eleitor anal-
fabeto e, portanto, mal informado e pobre era mais
vulnervel s artimanhas daqueles que procura-
vam manipular as eleies. Quando, em 1846, o
deputado Andrada Machado apresentou o projeto
de reforma eleitoral elaborado pela comisso da
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
Cmara e que previa a indexao do censo exigido
em prata, afirmava, referindo-se fraude:
... corrigir as faltas do governo democrtico, ba-
ses das eleies populares, de mais importn-
cia do que estender a esfera a que este governo se
pode aplicar. Uma representao apresenta ao
poder das multides um contrapeso na influn-
cia das outras classes: ela substitui legisladores
hbeis a outros inteiramente incapazes de qual-
quer funo legislativa; e continua a confiana
uma vez depositada por todo o tempo suficiente
para salvar a legislatura das eluses e frenezi
temporrio do povo.3
2
Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p.
636.
3
Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 16/8/1839, p.
636.

No que se refere s incompatibilidades, pre-
servar a independncia entre os poderes era a ques-
to central. A Cmara, como instncia eletiva que
conferia representao ao regime atravs da eleio
dos seus membros, deveria ser protegida da inter-
ferncia de integrantes de outros poderes que
porventura se elegessem deputados. Assim, a par-
tir de 1855, uma srie de leis foi promulgada de-
clarando impedidos de se candidatar aqueles que
tivessem cargos importantes no Judicirio e no
Executivo.
Por fim, a representao das minorias foi
fonte de intenso debate, acompanhando preocu-
paes que norteavam tambm os legisladores eu-
ropeus e norte-americanos. Como o sistema pro-
porcional ainda no era usual na Europa, tendo
sido introduzido s no final do sculo XIX, a pre-
ocupao em garantir a eleio das minorias tinha nas suas bancadas, um efetivo meio de defesa de
de ser resolvida dentro do sistema majoritrio. Em
1855, no debate que resultou na promulgao da
Lei dos Crculos, os parlamentares optaram, no
sem muita discusso, pela adoo do voto distrital
em substituio ao que chamavam de voto provin-
cial, consagrado na Constituio de 1824. No en-
tanto, o voto provincial tambm era distrital, j
que cada provncia elegia um nmero fixo de de-
putados e cada eleitor votava em tantos nomes
quantos deputados compunham a bancada de sua
provncia, sempre pelo sistema majoritrio. No
esforo de garantir a representao minoritria sem
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
voto proporcional, a proposta era que o voto fosse
por distritos pequenos, ao invs do grande distri-
to provincial.
Aqueles que a defendiam consideravam essa
uma forma mais eficiente para garantir a eleio de
minorias no sistema majoritrio, uma vez que bas-
taria ter poder local para ser eleito, enquanto uma
circunscrio ampla, como a provncia, favorece-
ria o candidato melhor articulado politicamente e,
assim, tornaria quase impossvel a eleio de can-
didatos de grupos minoritrios.
No Brasil, aqueles que defendiam a eleio
dos melhores, mais sbios e mais ilustrados como
nica forma de o parlamento formular de modo
competente a vontade nacional eram a favor do
20
IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura
distrito grande, ou seja, do voto provincial. Aque-
les que estavam preocupados com a representao
da diversidade batiam-se pelo distrito pequeno.
Na concepo de representao do sculo
XIX, cabia aos representantes, ao mesmo tempo,
defender os interesses dos seus eleitores e aquilo
que consideravam constituir os interesses de toda a
nao. Muitas vezes, havia contradio entre os dois
campos, sendo que, no Brasil, a defesa dos interes-
ses dos eleitores se confundia com a defesa dos
interesses provinciais que, assim, eram s vezes
vistos como em oposio ao interesse nacional.
As bancadas tendiam a defender os interes-
ses da provncia que representavam quando o tema
lhes dizia respeito diretamente. Para que o novo
arranjo institucional fosse fiador da unidade, era
preciso que as elites provinciais reconhecessem,
seus interesses no interior do Estado (mesmo que
nem sempre conseguissem aprovar medidas con-
dizentes com suas demandas), o que se evidencia
no fato de que o nmero de deputados de cada
provncia se tornou a medida do seu grau de in-
fluncia na poltica nacional. Uma representao
enviada pela Assemblia Legislativa de So Paulo
ao governo central, em 1841, reflete claramente essa
concepo, quando, ao protestar contra os rigores
do recrutamento forado que sofria a populao
paulista, prope que
... o nmero de recrutas exigidos para a forma-
o do exrcito do Imprio seja repartido pelas
provncias na proporo do nmero dos deputa-
dos que cada uma delas envia Assemblia Ge-
ral. Sendo um princpio inegvel de justia que
os nus devem ser proporcionais s vantagens
que se colhem do contrato social, e estas vanta-
gens relativas parte que cada uma das provn-
cias toma na deciso dos negcios gerais, o que
fica evidente pelo nmero de deputados que no-
meia, parece que semelhante regra deve ser ado-
tada como a mais justa.4
A representao paulista reconhecia, desse
modo, que o grau de influncia das provncias nas
decises do governo central era determinada pelo
4
Anais da Assemblia Legislativa Provincial de So Paulo.
1840/1841.
Miriam Dolhnikoff
nmero de deputados que elegia. A representao
na Cmara tinha, assim, contedo territorial.
Essa concepo de representao esteve pre-
sente na discusso do voto distrital em 1855. Os
defensores do voto distrital (distrito pequeno) ar-
gumentavam que o distrito grande favorecia a exis-
tncia de bancadas provinciais coesas. O que sig-
nificava que as provncias com maior nmero de
deputados imporiam seus interesses aos demais,
enquanto o voto por distrito pequeno resultaria
em bancadas fragmentadas, favorecendo a negoci-
ao ao invs da imposio dos interesses de um
setor apenas. Pimenta Bueno fazia a defesa do voto
distrital alegando que as grandes provncias tinham
fora, atravs do parlamento, de fazer valer seus
interesses frente o governo central, em detrimento
das pequenas provncias, com bancadas menores:
O que vemos porm no Brasil? Vemos a par de
pequenas provncias outras considerveis, que
relativamente so grandes Estados, Estados pre-
ponderantes, que tm interesses distintos e opos-
tos, como que nacionalidades diversas, com for-
as desproporcionadas e capazes de entrar em
luta com o governo central e por em dvida a
indivisibilidade do imprio. [...] Este nosso es-
tado, inconveniente e perigoso: e como sobre ele
influi o atual sistema eleitoral? Tende a corrigir e
neutralizar esses inconvenientes e perigos ou a
refor-los? Enquanto as eleies continuarem a
ser feitas por provncias, como atualmente so, a
resposta no pode ser duvidosa.5
Ao apontar o papel das bancadas parlamen-
tares na representao dos interesses provinciais
frente o governo central, Pimenta Bueno associava
a discusso do voto distrital ao tamanho da banca-
da a que cada provncia tinha direito. Dessa for-
ma, sua argumentao continuava no sentido de
salientar o que considerava uma injusta
desproporcionalidade:
A provncia de Minas tem na cmara dos depu-
tados 20 representantes e no senado 10, tem pois
uma representao igual a de 10 provncias do
Brasil, tanto em uma como noutra cmara, pois
que na cmara dos deputados a provncia do
Amazonas tem 1, Esprito Santo 1, Paran 1, Santa
Catarina 1, Gois 2, Mato Grosso 2, Piau 2,
Sergipe 2, Par 3, Alagoas 5, ao todo 10 provnci-
as com 20 deputados. (...) Ora, haver, porventura,
5
Anais do Senado, sesso de 18 de julho de 1855.
proporo alguma razovel quando uma s pro-
vncia influi no parlamento brasileiro tanto como
dez outras?No direi mesmo tanto, e sim mais do
que dez outras, por isso que os vinte representan-
tes destas no se ligam entre si, tm interesses
divergentes, no tm a fora de seu nmero.6
A representao dos eleitores convivia, no
Brasil, com uma representao de carter nacional.
Os deputados eram representantes da nao, se-
guindo, aqui, a concepo burkeana: cabia a eles
identificar o bem comum e legislar de acordo com
ele. Claro est que o que cada qual considerava ser
o bem comum variava de acordo com diversos que-
sitos: extrao social, origem provincial, filiao
partidria, etc., e, por essa razo, o debate parla-
mentar assumia papel crucial no enfrentamento entre
posies e na formulao da poltica nacional. Em
conseqncia, era preocupao central a garantia de
eleio de representantes portadores de virtude que
os habilitasse a atuar de acordo com o interesse
nacional, definido por eles prprios.
Dessa tenso resultava que o mesmo deputa-
do, em determinado momento, pautava sua atua-
o tendo em vista os interesses de sua provncia e,
em outros, aquilo que considerava ser o interesse
nacional. Obviamente, essa ltima posio era, em
geral, tomada quando interesses especficos de sua
provncia no estavam em jogo. A tenso ocorria na
medida em que essa oscilao gerava expectativas
opostas no interior do debate. Por exemplo, em 1850,
ao exercer sua atribuio de controle da
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008
constitucionalidade, os deputados enfrentaram uma
dura discusso sobre a constitucionalidade de uma
lei promulgada pela Assemblia Legislativa de
Pernambuco. Na discusso, o conservador Joo
Manuel Pereira da Silva, deputado pelo Rio de Ja-
neiro, afirmava que:
A suscetibilidade dos honrados membros depu-
tados por Pernambuco foi tal que at se acusou o
meu honrado amigo, deputado pela Bahia e au-
tor do projeto, de se deixar eivar do esprito do
provincialismo na questo de que se trata. Se
pode haver acusao de esprito de
provincialismo a este respeito no cabe certa-
mente queles que votam contra o adiamento e
em favor do projeto, pertencentes como so a di-
6
Ibidem idem.
21
 IMPRIO E GOVERNO REPRESENTATIVO: uma releitura

versas provncias, mas sim aos ilustres deputa- interesses dos representados e o espao de formu-
dos por Pernambuco, que reconhecendo que so
ilegais essas leis de sua provncia, entretanto lao de polticas nacionais. Sua funo precpua
querem que elas permaneam.7 era formular as leis s quais todos, do rei ao mais
humilde dos brasileiros, teriam de se submeter.
A acusao de provincialismo, lanada de
O Poder Moderador, a fraude eleitoral, a
parte a parte, funcionava como desqualificao da
escravido e o voto censitrio no eram incompat-
posio do oponente, mas fazia sentido justamen-
veis com o modelo de representao poltica do
te porque as bancadas mobilizavam-se para defen-
sculo XIX. Ao contrrio, como se procurou de-
der os interesses de suas provncias, de modo que
monstrar, com exceo do Poder Moderador, esta-
a Cmara dos Deputados se tornava a instncia no
vam presentes nas experincias europias de go-
interior da qual as elites regionais podiam intervir
verno representativo (fraude e voto censitrio) e
na poltica nacional. Ao mesmo tempo, contudo,
norte-americanas (fraude e escravido). E estavam
estavam compenetrados de sua condio de repre-
presentes porque no afrontavam a forma pela qual
sentantes da nao, situao bem sintetizada por
se pensava, ento, a cidadania e a representao.
D. Manoel de Assis Mascarenhas, deputado pelo
O Poder Moderador, apesar de restrito s experi-
Rio de Janeiro:
ncias brasileira e portuguesa, tambm no falsea-
verdade, senhores, que ns somos representan-
va a monarquia constitucional representativa, tal
tes da nao, mas tambm verdade que deve- qual o modelo prevalecente no perodo.
mos mais particularmente advogar os interesses
de nossas provncias porque estamos de ordin- No Brasil, o desafio de construir um gover-
rio mais habilitados para conhecermos dos inte- no representativo centrou-se na forma de organi-
resses delas. Portanto, no se deve censurar que
um deputado da Bahia, por exemplo, ou do Rio zar as instituies, de modo a adaptar os modelos
de Janeiro, proponha a revogao de um ato da conhecidos realidade especfica do pas. Os po-
assemblia provincial de Pernambuco que ele
entende que vai de encontro no s Constitui- lticos brasileiros acalentaram projetos distintos,
o, mas tambm aos interesses da provncia que tendo em vista concepes diversas de represen-
o honrou com os seus votos para ter assento nesta
casa.8 tao e diferentes interesses projetados na ordem
institucional. A opo por um governo represen-
A Cmara dos Deputados, como rgo de tativo permitiu trazer para o interior do Estado as
representao por excelncia, era vista como o ins- disputas de interesses entre os diversos setores da
trumento pelo qual o povo participava do governo elite.
do pas. Seus representantes l estavam para de- No processo de construo do Estado brasi-
CADERNO CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 13-23, Jan./Abr. 2008

fender seus interesses. Mas uma das tenses bsi- leiro, a Cmara dos Deputados viabilizou a relao
cas dos governos representativos est no fato de de legitimidade entre populao e governo, por ser
que o representante tambm governo e, por isso, eletiva, e tornou-se espao de negociao de confli-
tem com o representado uma relao de imposi- tos atravs da formulao institucional de polticas.
o. O representante , dessa forma, sempre um Cumpriu, assim, o papel que suas congneres cum-
agente da localidade que o elegeu, como tambm priram na Europa e Estados Unidos.
um governante da nao, his duty is to pursue
both local and national interest, the one because
(Recebido para publicao em janeiro de 2008)
He is a representative, the other because his job as (Aceito em maro de 2008)
representative is governing the nation (Pitikin,
1967, p.218). Assim, a Cmara de Deputados era,
ao mesmo tempo, o espao de representao dos REFERNCIAS
BARMAN, Roderick. Brazil. The forging of a nation (1798-
7
Anais da Cmara dos Deputados, sesso 23/5/1850. 1852). Stanford: Stanford University Press, 1988
8
Ibidem, idem. BUENO, Jos Antnio Pimenta. Direito pblico brasileiro

22
Miriam Dolhnikoff
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