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Sobre el derecho a la ciudad y el acceso al suelo urbano.

Reflexiones a partir de intervenciones estatales recientes


(Mar del Plata, 2012-2015)*
About the Right to the City and Access to Urban Land.
Reflections on Recent State Interventions (Mar del Plata, 2012-2015)

Mara Laura Canestraro** Recibido: 6 de abril 2016


Aprobado: 8 de noviembre 2016

Resumen

El propsito del trabajo es problematizar la relacin existente entre algunas intervenciones


estatales recientes que viabilizan el acceso al suelo urbano y las mltiples dimensiones
del derecho a la ciudad, analizando la implementacin del Programa Crdito Argentino
del Bicentenario para la Vivienda nica Familiar en Mar del Plata. A partir de las diversas
controversias generadas en el proceso, se observa que si bien logra en parte garantizar
el acceso al suelo, no sucede lo mismo respecto de la centralidad urbana ni de la Palabras clave:
participacin en la toma de decisiones, componentes centrales del derecho a la ciudad.
Sin embargo, si bien por el momento aquel parece ms un principio programtico que Polticas pblicas urbanas
un derecho efectivamente garantizado, la reivindicacin por su institucionalidad ha ido Acceso al suelo
en ascenso y se ha logrado un progresivo reconocimiento desde lo normativo, en pos de Pro.Cre.Ar.
una gestin democrtica y participativa de la ciudad. Derecho a la ciudad

Abstract

This papers aim is to pinpoint problems with the prevailing relationship between a
series of recent state interventions which foster the urban land access and the multiple
dimensions of the right to the city, analyzing the enforcement of Programa Crdito
Argentino del Bicentenario para la Vivienda nica Familiar in Mar del Plata. Taking
into account the various sources of controversy generated in the process, it can be
seen that such a program is partly able to guarantee access to land, but not to urban Key words:
centrality or participation in decision-making, key elements of the right to the city.
However, although for the time being that right resembles more a prescribed principle Public urban policies
than an effectively guaranteed right, its institutional empowering has been rising and Access to land
recognition in the regulatory framework has gradually been achieved in favor of a Pro.Cre.Ar
democratic and participatory city management. Right to the city

* Este trabajo avanza sobre algunas reflexiones presentadas bajo el ttulo Polticas de acceso al suelo y derecho a la ciudad: una relacin posible? en XI
Reunin de Antropologa del Mercosur, organizadas por la Universidad de la Repblica (Uruguay). Montevideo, diciembre de 2015. De acuerdo con los datos
disponibles, el anlisis se centra en el perodo 2012-2015. A partir del 10 de diciembre de 2015, con la asuncin del nuevo Gobierno nacional se redefinieron
reas de gestin y funcionarios a cargo. Recientemente se han anunciado diversas modificaciones en las lneas de crdito e implementacin del programa.
** Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora Asistente del CONICET. Universidad Nacional de Mar del Plata. Dean Funes 3350, (7600) Mar del
Plata, Buenos Aires, Argentina, mlcanestraro@gmail.com

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Introduccin y la concentracin de la oferta en productos de


alta gama debido al aumento de la capacidad
Durand-Lasserve (1997) sostiene que el acce- adquisitiva de sectores de ingresos medios-altos
so al suelo urbano constituye un factor decisivo y altos, destacndose adems por la reducida
en la integracin a la ciudad, una forma de reco- oferta de financiamiento hipotecario para sec-
nocimiento de ciudadana. Sin embargo, advier- tores medios y medios bajos (CELS, 2015). Ello
te que existen vastas experiencias que sugieren trajo consigo, un aumento de la inquilinizacin y
que, en los hechos, ms bien constituye un ele- una densificacin de villas y asentamientos, que
mento de exclusin. Tal como han evidenciado constituyen el nico refugio posible para miles
diversos estudios, ya a lo largo de la dcada de de familias. As, an considerando la relativa me-
1990, en pleno auge de las reformas estructu- jora en sus ingresos, los sectores medios y bajos
rales[1], la informalidad en el acceso al suelo[2] siguieron encontrando dificultades para acceder
en las ciudades latinoamericanas pas de ser ex- al suelo y la vivienda (Kessler, 2014).
cepcional a ser generalizada (Clichevsky, 2003; En vistas a atender esta demanda habitacio-
Fernandes, 2003). Frente a ello se definieron in- nal, se intensificaron las intervenciones estata-
tervenciones estatales ex post, que tuvieron un les ponindose en marcha diversos programas
limitado alcance y no lograron revertir el pro- e iniciativas. A diferencia de la estrategia des-
blema ni mucho menos prevenirlo. Ms bien, se centralizadora de la dcada de 1990[3], con la
trat de una poltica curativa y no preventiva, nueva gestin se privilegi la centralizacin, re-
que incluso reforz el crculo perverso de pobre- definiendo las relaciones del Estado nacional
za-informalidad (Smolka, 2003). con las provincias y los municipios, destacndo-
En nuestro pas, a partir del 2003 y en el con- se el diseo y la ejecucin de operatorias masi-
texto de un importante crecimiento econmico vas destinadas a viabilizar el acceso al suelo y
post crisis del 2001, el mercado inmobiliario se la vivienda para sectores de menores ingresos y
caracteriz por un fuerte dinamismo debido a que adems pretendieron atender las necesida-
la confluencia de diversos elementos. Entre ellos, des de empleo y del sector de la construccin.
la expansin del sector de la construccin y del Las ms relevantes fueron el Programa Federal
aumento de la demanda de suelo para nuevos de Construccin de Viviendas (PFCV) y el Pro-
usos y actividades; el aumento de la inversin del grama de Emergencia Habitacional (PEH)[4], su-
Estado en infraestructura, que valoriz el suelo mado a otras iniciativas federales destinadas al
urbano y transfiri significativas rentas a propie- mejoramiento de vivienda y provisin de infraes-
tarios particulares; la persistencia de una con-
cepcin de la propiedad como reserva de valor, [3] En 1992, el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) se
convirti en un organismo descentralizado (Ley N 24.130), en
que reforz un alza en los precios del mercado; tanto su financiamiento pas a ser parte de la reasignacin
de impuestos coparticipables, acordada entre el Estado
[1] Los principales instrumentos del paquete de reformas nacional y las provincias. En 1995, el ente qued bajo un nuevo
fueron la Ley de Emergencia Econmica y la Ley de Reforma del marco legal: el Sistema Federal de Vivienda (Ley N 24.464),
Estado, un proceso que paralelamente se experiment en otros constituido por aquel, los organismos provinciales (IPVs) y el
pases latinoamericanos. Entre sus elementos ms importantes Consejo Nacional de la Vivienda (Cuenya, 1997).
se destacaron el ajuste fiscal, las privatizaciones, la apertura [4] De acuerdo con informacin disponible de la Subsecretara de
comercial, la desregulacin y la descentralizacin. Con ellas, Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin, para el perodo mayo
la concentracin y centralizacin de capital, la distribucin 2003-septiembre 2015, se estiman en 1.218.800 las soluciones
crecientemente regresiva del ingreso, el desempleo, la exclusin, habitacionales desplegadas, que alcanzan aproximadamente a
la economa del endeudamiento y de obtencin de privilegios 5.484.600 de beneficiarios y que se hallan terminadas (75,02
por parte del capital concentrado y la valorizacin financiera %), en ejecucin (23,73 %) o a iniciar (1,23 %). Concretamente,
se convirtieron en moneda corriente (Notcheff, 1999). 9.124.415 terminadas (4.114.868 beneficiarios), 289.323 en
[2] Este proceso ha sido debatido alternativamente -e incluso, ejecucin tanto en programas federales como otros (1.301.954
de manera indistinta- alrededor de las dadas formalidad- beneficiarios) y 15.062 a iniciar. Disponible en http://www.
informalidad; regularidad-irregularidad; legalidad-ilegalidad vivienda.gob.ar/ [consultado el 01 de abril de 2016]. Aqu nos
(Canestraro, 2013). interesa centrarnos en aquellas que proveen suelo.

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tructura como el Programa Mejoramiento Ha- analizamos las caractersticas principales que
bitacional e Infraestructura Bsica (PROMHIB), asume en el caso estudiado. En ese marco, nues-
el Subprograma Federal Mejoramiento de Vi- tras principales preguntas giran en torno a, qu
viendas (Mejor Vivir) y el Programa de Mejo- dimensiones de derecho a la ciudad hay en dis-
ramiento de Barrios (PROMEBA), entre otros[5]. puta?, qu actores emergen?, qu elementos
En este contexto, en 2012 se crea el Programa recoge esta intervencin estatal?, transforma,
Crdito Argentino del Bicentenario para la Vi- limita y/o reduce lo demandado?; en definitiva,
vienda nica Familiar (Pro.Cre.Ar), que consti- en qu medida las polticas de acceso al suelo
tuye una novedosa poltica de acceso al suelo y diseadas en los ltimos aos coadyuvan al ejer-
la vivienda para los sectores medios que, hasta cicio del derecho a la ciudad?
ese momento, haban quedado por fuera de las
operatorias masivas de los ltimos aos. Sobre el derecho a la ciudad: (re)visitando
conceptos
En consonancia con este derrotero de
habitar la ciudad, la problemtica del derecho La cuestin del derecho a la ciudad, que origi-
a la ciudad, que originariamente planteara nariamente definiera Lefebvre, fue revisada y re-
Henry Lefebvre[6] en 1968, resurge con nfasis visitada por numerosos cientistas sociales. Hoy
tanto desde el campo acadmico y de los se encuentra a la orden del da en los estudios
movimientos sociales, como del de las polticas urbanos y aqu recuperamos algunos autores
pblicas, que recogen varios de los postulados que la han problematizado.
centrales y los (re)interpretan poniendo en En su origen, el concepto remite al impacto ne-
tensin algunos de los ejes que vertebran la gativo que aquel observa en las ciudades regidas
nocin originaria. Emerge as un concepto por economas capitalistas, convertidas en mer-
ambiguo e indistintamente utilizado tanto por cancas al servicio de la acumulacin privada. La
agendas progresistas como conservadoras y produccin del espacio capitalista barre con la
antidemocrticas (Prez Ahumada, 2015). ciudad anterior, dejando lugar a la hegemona
En este marco y atendiendo a que, como plan- del valor de cambio. As, la ciudad, que era una
teamos anteriormente, el acceso al suelo urba- obra que unificaba lenguajes, cdigos y tejidos
no constituye una forma de reconocimiento de sociales comunes, se convierte en un produc-
ciudadana, pretendemos problematizar la rela- to: la comunidad se desvanece, el vecindario se
cin existente entre este tipo de intervenciones desmorona (Costes, 2011, p. 91). Lefebvre se
estatales recientes y las mltiples dimensiones preguntaba si acaso la ciudad poda recuperar
implicadas en la garanta del derecho a la ciu- su capacidad para la integracin y participacin
dad. Con ese propsito, a continuacin, sea- cuando haban sido casi totalmente eliminadas y
laremos los ejes centrales del actual debate en conclua en que era la clase trabajadora la que,
torno al derecho a la ciudad, sin pretensin de por entonces, principal vctima de la segregacin
exhaustividad sino ms bien de dejar instaladas socio-espacial, deba encabezar ese proceso de
algunas inquietudes emergentes. Luego, descri- cambio. En ese camino, llegara el fin de la ciu-
bimos la dinmica de acceso al suelo en Mar del dad industrial y el advenimiento de una nueva
Plata[7] y, tomando como unidad de observacin realidad urbana (Costes, 2011).
la implementacin del Pro.Cre.Ar en la ciudad, El pensamiento lefebvriano y el concepto
[5] Los primeros financiados con fondos del Estado nacional, el de derecho a la ciudad, centralmente definido
ltimo con aportes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). como derecho a construir una ciudad y sociedad
[6] Le Droit la ville, Paris, Anthropos. no capitalista, tuvo una trayectoria zigzaguean-
[7] Es la ciudad cabecera del Partido de General Pueyrredon y se te (Molano, 2015). Mientras que por momen-
encuentra al sudeste de la provincia de Buenos Aires (Argentina).
Tiene una superficie de 79,48 km2 (7.948 ha) y una poblacin de tos estuvo en el olvido, en los ltimos aos se
593.337 personas (Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2010). ha renovado el inters por el tema tanto desde
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los movimientos sociales como desde el campo En ese recorrido, el trabajo de Carlos (2005)
acadmico y de las polticas pblicas urbanas, manifiesta su preocupacin por la ideologizacin
que recogen algunos de los postulados centra- del proceso que supone reflexin intelectual, mo-
les y los (re)interpretan, contradiciendo incluso vilizacin social y definicin de polticas pblicas
algunos de los ejes que vertebran el concepto dismiles, divergentes, no confluyentes, y remite
originario. En este debate emergente, que se a los tres planos implicados en la discusin sobre
produce centralmente en los pases del Norte, el derecho a la ciudad: el de la prctica socio-espacial,
algunos autores recuperan el concepto lefeb- el del Estado y el del conocimiento. Desde la prc-
vriano como oportunidad para crear espacios tica socio-espacial, emergen los movimientos so-
de democratizacin de las opiniones (Costes) y ciales: algunos orientados a la urgencia (vivienda,
otros menos optimistas advierten acerca de la empleo); otros, cuestionando las polticas p-
reapropiacin burguesa del mismo (Merrifield) blicas y de planificacin; e incluso, criticando la
e, incluso, la cooptacin y despolitizacin del existencia de la propiedad del suelo urbano. Se
proyecto lefebvriano por parte de gobiernos y pone en jaque la contradiccin fundamental de
organizaciones no gubernamentales que des- la produccin del espacio urbano: su produccin
conocen las implicancias del anlisis original y social y su apropiacin privada. Adems del espa-
utilizan en beneficio propio (Goonewardena) cio privado, el acto de habitar involucra una rela-
(citados en Molano, 2015). Por su parte, Har- cin con los espacios pblicos, para el encuentro,
vey (2008) plantea que el derecho a la ciudad la sociabilidad. Sin embargo, dice Carlos, estos
es ms que la libertad de acceder a los recur- usos se ven restringidos por las necesidades de la
sos urbanos, en tanto se trata de un proceso de reproduccin ampliada del capital, que penetra
transformacin del hombre, que se produce en sometiendo lugares a su funcionalizacin. En este
simultneo a la transformacin de la ciudad. contexto, la prctica del habitar visibiliza la sepa-
Por eso mismo, es un derecho comn antes que racin/disociacin de los elementos de la vida, en
individual, dado que esta transformacin de- donde espacio y tiempo aparecen entrecortados,
pende inevitablemente del ejercicio de un poder en fragmentos, por actividades divididas y cir-
colectivo para remodelar los procesos de urba- cunscriptas. El derecho a la ciudad surge como
nizacin (Harvey, 2008, p. 23). Adems, Har- necesidad, como negacin de la fragmentacin,
vey sostiene que en trminos polticos el derecho de la imposibilidad de los habitantes de hacer uso
a la ciudad es un significante vaco, en tanto su de la ciudad, demostrando la necesidad de la
cualidad referencial no tiene a priori una defi- transformacin radical de la ciudad que aparece y
nicin especfica sino que depende de quines es vivida como prdida y privacin, extraamien-
le otorguen un contenido especfico (citado en to y caos (Carlos, 2005, p. 3).
Prez Ahumada, 2015). En el plano del Estado, se define la planifica-
En este contexto, Sousa Santos (citado en cin a travs de las polticas. Tomando como
Schiavo et al., 2015) considera que existe una ejemplo el proceso de elaboracin del Estatu-
disonancia entre la teora crtica socio-polti- to de la Ciudad, Carlos sostiene que se entien-
ca y las prcticas: mientras que la produccin de el derecho a la ciudad como el derecho a
acadmica se desarrolla mayoritariamente en la vivienda ms servicios, desde una acepcin
el Norte global, las iniciativas colectivas sean simplista del habitar que limita su dimensin
organizadas o espontneas, suceden en el Sur plena. Otras veces se asume como el acceso a
global. Si profundizamos en el debate latinoa- una mejor calidad de vida. Ello se debe a que
mericano encontramos algunos estudios recien- el derecho a la ciudad se vincula con lo que el
tes (Carlos, 2005; Prez, 2014; Prez Ahumada, Estado est dispuesto a ceder para la gestin de
2015) que resultan relevantes para el objetivo la ciudad, teniendo as un entendimiento limita-
que nos hemos planteado. do del concepto. Bajo ese discurso, se esconde

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que este tipo de procesos no sucede sin la coop- tilizacin que habilitan, aunque sea de manera
tacin de los movimientos urbanos, que supe- parcial, el asentamiento en la ciudad a partir del
ditan sus intereses a los del Estado y adems sometimiento, no al mercado, sino a las relacio-
que la produccin del espacio gana un carcter nes del poder que lo legitiman (Prez, 2014).
estratgico, en donde el Estado logra imponer En tal sentido, dice Prez, la nocin se rela-
relaciones de produccin a la sociedad a travs ciona contradictoriamente con dos aspectos
de la dominacin del espacio. Es ese proceso, el estructurales de la urbanizacin capitalista: la
ciudadano se convierte en consumidor, de mer- tendencia a su plena mercantilizacin y la apro-
cancas o de servicios pblicos. piacin privada del suelo. Si bien dentro de estas
En el plano del conocimiento, del saber tc- limitaciones estructurales se ha desplegado,
nico, se analizan estos procesos y se generan por medio de polticas pblicas redistributivas,
las bases para la realizacin de la dominacin la inclusin en el acceso al suelo y a los dems
del Estado. Sobre este conocimiento es que se componentes del hbitat urbano, tal reversin
funda el discurso poltico, reforzando la capa- ha impulsado una creciente mercantilizacin
cidad estatal en la intervencin y gestin. El y/o re-mercantilizacin de la produccin de la
problema es que al llevar el debate al interior ciudad, que resulta tanto en la continuidad de
del Estado, aquel permea con su racionalidad las dificultades de acceso para la poblacin de
y planificacin, eliminando el sentido social de ingresos medios y bajos; como de la posesin de
los movimientos urbanos para llevarlos al plano suelo urbano que se incorpora a nuevos proce-
de lo poltico y en l, hacer posible la manipula- so de produccin orientados a la obtencin de
cin. De all que Carlos (2005) refiera a la utopa ganancias tales como la renovacin, la gentrifi-
de la gestin democrtica de la ciudad, cuando cacin, etc.- (Prez, 2014).
a travs del derecho a la ciudad como catego- Este mismo autor introduce la cuestin de
ra terica se pueden desmitificar los discursos, clase en el anlisis del derecho a la ciudad al
haciendo posible la elaboracin de un proyec- indagar sobre diversos conflictos urbanos que
to que d respuesta a las carencias, pensando movilizan a sectores populares y clases medias
transformaciones que permitan la existencia hu- de la ciudad de Buenos Aires. All, distingue dos
mana por sobre el mercado y los intereses de los tipos de actores que demandan derecho a la
segmentos que sustentan al Estado. ciudad: actores solventes, que son sectores me-
Tambin Prez analiza el problema del dere- dios -clase media tradicional y media alta-, que
cho a la ciudad postulndolo como componente se movilizan desde situaciones de inclusin que
central de la democracia de la ciudad; es decir, son significadas como deterioros del ejercicio de
de la capacidad de la configuracin y funciona- ese derecho, y que tienden a sostener demandas
miento urbanos de incorporar de manera equi- conservadoras que apuntan al mantenimien-
tativa a todos los grupos sociales que en ella re- to del orden existente; e insolventes, sectores po-
siden (Prez, 2014, p. 1) Desde esa perspectiva, pulares que incluye a grupos sociales que no
el derecho a la ciudad se disputa en dos dimen- logran su reproduccin por medio de las condi-
siones: el derecho a los satisfactores (suelo, vivienda, ciones mercantiles, tanto respecto del mercado
servicios, etc.) y el derecho a la centralidad, a gozar de trabajo como de bienes de consumo, que se
de la totalidad de la riqueza que supone una hallan en condicin de exclusin socioeconmi-
ciudad. El primero de ellos se basa en la contra- ca del derecho a la ciudad; y que apuntan a mo-
diccin entre mercantilizacin y acceso, que se dificar ese orden y cuyas demandas pueden ser
define entre la necesidad de configurar una de- consideradas como progresistas (Prez, 2014).
manda solvente que se subordine al mercado -y, Recientemente, se destaca el trabajo de Prez
con ello, a las relaciones de reproduccin del ca- Ahumada (2015) quien introduce en el deba-
pital- ; y la existencia de procesos de desmercan- te el concepto de ciudadana urbana, sustentado

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en los principios de consideracin de la ciudad del derecho a la ciudad, tanto desde lo terico
como posesin comn primaria, por sobre el como en relacin a su efectivo ejercicio.
Estado-nacin y de la creciente importancia del Concomitantemente, se produjeron diversas
habitar como criterio central de membresa po- experiencias que confluyeron en la sancin de
ltica. Recogiendo los ejes centrales del legado diversos instrumentos normativos, destacndo-
lefebvriano, Prez Ahumada expresa que el de- se especialmente los casos de Brasil y Colom-
recho a la ciudad implica el derecho a la apropia- bia. En Brasil, la aprobacin de la Ley Federal
cin usar, habitar y representar el espacio, y el N 10.257 en 2001, conocida como el Estatuto
derecho a la participacin controlar el proceso de la Ciudad, que postula un viraje en la com-
de toma de decisiones en la produccin social prensin e interpretacin del marco jurdico,
del espacio-. Supedita a este ltimo el derecho a consagra nuevos derechos colectivos. En el caso
la centralidad urbana: la creacin de una estra- de Colombia, la novedosa normativa, plasmada
tegia que posibilite una vida urbana, en donde en la Ley N 388 de 1997, estipula diversas re-
lo urbano entendido como lugar de encuentro gulaciones en el valor del suelo para beneficiar
y prioridad de valor de uso, encuentra su base a la comunidad en su conjunto. En Argentina,
morfolgica y su realizacin practico-material se destaca la constitucin del Movimiento por
(Prez Ahumada, 2015). En ese recorrido sobre la Reforma Urbana en Argentina que realiza
el concepto, destaca adems que el derecho a la su primera declaracin el 3 de octubre de 2005
ciudad lefebvriano emana de prcticas de trans- y promueve la organizacin de un espacio co-
formacin social llevadas a cabo en la cotidia- lectivo y pluralista que lleve adelante la lucha
neidad y, por tanto, es un derecho colectivo, no por la reforma urbana[8]. Entre sus adherentes
relativo a nuestra condicin humana. se encuentra un amplio espectro de organiza-
Si a los fines analticos pasamos del debate ciones sociales de base territorial, instituciones
terico al plano de las iniciativas colectivas que sin fines de lucro, cooperativas, universidades
en sentido estricto es difcil separar-, observa- pblicas, organismos estatales en diferentes ni-
mos que en toda Amrica Latina se destacan veles, parlamentarios y organismos internacio-
algunos hitos relativos a la materializacin del nales en la Argentina. Ello deriva, en 2009, en la
derecho a la ciudad, encabezados por movi- creacin de Habitar Argentina. Iniciativa multi-
mientos sociales en articulacin con diversos ni- sectorial por el derecho a la Tierra, la Vivienda
veles estatales y el campo acadmico. En 2004, y el Hbitat, un espacio que se constituye con
se realiz el Foro para las Amricas, en la ciudad el objetivo de generar un marco normativo que
de Quito, donde un conjunto de organizaciones garantice el derecho a la vivienda, la tierra y el
sociales, profesionales, acadmicas, etc. for- hbitat para todos.
mularon la Carta Mundial por el Derecho a la Desde all recientemente se ha constituido el
Ciudad, que gira en torno a tres ejes: a) el ejer- Consenso Nacional para un Hbitat Digno que
cicio pleno de la ciudadana; b) la gestin demo- exige el cumplimiento de una serie de principios
crtica de la ciudad; y c) la funcin social de la desde una perspectiva de derechos: a saber: 1)
propiedad y la ciudad. A este Foro le sucedieron principios rectores para el diseo e implementa-
otras iniciativas similares, como el debate Pol- cin de polticas territoriales integrales; 2) pol-
ticas urbanas y el derecho a la ciudad, organi- ticas pblicas de regulacin y redistribucin de
zado en 2005 por la UNESCO en colaboracin rentas en los mercados de suelo; 3) regulacin
con UN-Habitat, o la publicacin en 2010 de del mercado de alquileres; 4) produccin social
Ciudades para tod@s. Por el derecho a la ciu-
dad, propuestas y experiencias por parte de [8] Incluye entre otros: la proteccin legal del derecho a la
vivienda y a la ciudad, el derecho a la regularizacin, la derogacin
Habitat International Coalition, que rene una del delito de usurpacin, la democratizacin del acceso a los
serie de artculos vinculados a la problemtica servicios pblicos y el acceso a las reas centrales urbanas.

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del hbitat; 5) seguridad en la tenencia y regu- regulatoria por parte del Estado, tanto provin-
larizacin de tierra urbana y rural; 6) procedi- cial como municipal, en los procesos de plani-
mientos democrticos en casos de desalojos; 7) ficacin y ordenamiento urbano, evitando la
seguridad democrtica para un hbitat digno; produccin de desigualdades que fomenten la
8) participacin y acceso a la informacin; y 9) concentracin del suelo. Incluso en uno de sus
acceso universal a los equipamientos sociales y artculos[9] menciona la utilizacin de bienes
servicios bsicos (CELS, 2015). Tambin desde del dominio del Estado provincial, previendo
Habitar Argentina se impulsaron diversos pro- disponer de tierras para el Pro.Cre.Ar.
yectos de ley ligados a Ordenamiento Territorial,
Vivienda y Produccin Social del Hbitat, Regu- Intervenciones urbanas recientes
larizacin Dominial y Regulacin de Desalojos. La problemtica del acceso al suelo en Mar del Plata
Todos ellos fueron presentados a partir de 2011
y luego en 2013, al perder estado parlamentario, La problemtica del acceso al suelo urbano
quedando nuevamente en esa situacin. Actual- constituye uno de los ejes nodales del desarro-
mente, se est debatiendo su reimpulso. llo urbano de la ciudad de Mar del Plata. Como
En este contexto, se destaca en 2012 la san- ha sealado Irigoin (1991), su fundacin misma
cin de la Ley N 14.449 de Acceso Justo al H- en 1874 se incluye dentro del fenmeno gene-
bitat, de la provincia de Buenos Aires, que tiene ralizado de los negocios de tierras a urbanizar.
como propsito la promocin del derecho a la Tal impronta no slo caracteriz su origen sino
vivienda y a un hbitat digno y sustentable a que la dinmica misma de su urbanizacin se
partir de cuatro principios rectores: el derecho vincul estrechamente con la produccin y con-
a la ciudad y a la vivienda, la funcin social de la centracin de suelo urbano (Fernndez et al.,
propiedad, la gestin democrtica de la ciudad, 1996; Mariano, 2000; Nez, 2000). Desde
y el reparto equitativo de cargas y beneficios. entonces, y hasta avanzadas las primeras d-
Tal como se describe en sucesivos artculos de cadas del siglo, hay una importante incidencia
la Ley (Captulo II, arts. 10 al 14), estos suponen: de propietarios en la subdivisin y venta de tie-
~ el derecho a un lugar adecuado para vivir rras y generacin de nuevos polos de urbaniza-
que favorezca la integracin a la vida ur- cin (Mariano, 2000), incluso anticipndose a
bana, el acceso a equipamientos sociales los procesos de asentamiento de la poblacin
e infraestructura y servicios, el desenvolvi- (Nez, 2000)[10].
miento apropiado de actividades sociales y Como seala Nez (2000), entre las dcadas
econmicas y el usufructo de un hbitat cul- de 1930 y 1960, los sectores populares pudieron
turalmente rico y diverso; acceder al suelo bajo diversas formas: en primer
~ que la propiedad cumpla con su funcin so- lugar, a travs de la subasta y el alquiler de tierra;
cial, respetando exigencias generales y regula- y en segundo lugar, mediante la compra de lotes
ciones en la produccin del hbitat que garan- [9] Artculo 8, Lineamientos generales. Inciso h: Atender la
ticen la calidad de vida, el uso ambientalmente refuncionalizacin, rehabilitacin y adecuacin normativa
de inmuebles fiscales aptos para finalidades de uso social y
sostenible del territorio y la justicia social; colectivo, en particular la provisin de suelo fiscal a los fines
~ que la ciudad se gestione a partir de un de su incorporacin al Programa PRO.CRE.AR creado por
proceso de toma de decisiones participativo, Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 902 de fecha 12 de
junio de 2012, exceptuando a los bienes incorporados de la
que asegure la deliberacin y autogestin de aplicacin del Decreto-Ley 8.912/7.
la comunidad en general y de los ciudadanos [10] Ambas autoras destacan adems la connivencia con el
en particular, especialmente de las organiza- poder poltico provincial que no slo aval la transgresin de
ciones o asociaciones civiles que fomenten el la normativa para fundar el pueblo -que no se hizo sobre tierras
pblicas, tal como lo estableca la Ley de Ejidos-, sino que
acceso al hbitat; prosigui con esta impronta en otras intervenciones relativas a
~ la utilizacin justa y razonable de la facultad la movilizacin de tierras (Mariano, 2000; Nez, 2000).

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en mensualidades, aunque lo hicieron en zonas otros. Ello trajo consigo un doble efecto: el en-
sin infraestructura de servicios ni aptas para la carecimiento de la tierra y, consecuentemente, la
residencia. A partir de 1970 se desarrollaron di- emergencia de loteos clandestinos e irregulares,
versas formas de hbitat popular en pequeos en tanto no exista una demanda solvente para
lotes adquiridos con financiamiento, aunque en ello (Clichevsky, 1997). Lo paradjico es que la
condiciones deficitarias -equipamiento, accesibi- mayora de la produccin normativa realizada
lidad e infraestructura- (Fernndez et al., 1996). a posteriori se ha sustentado en excepciones al
Asimismo, la produccin de vivienda de inters Decreto-Ley 8.912 -no slo legitimando su tras-
social orient las polticas habitacionales en el gresin por ejemplo, en el caso de aprobacin
perodo 1970-1990, predominando los conjuntos de loteos que quedaban por fuera de aquella-,
habitacionales financiados tanto por el Banco sino legalizando su excepcionalidad. En tal senti-
Hipotecario Nacional como por el Fondo Nacio- do, Clichevsky (1997) seala que hasta la dcada
nal de la Vivienda. Tal como ha sealado Guardia de 1990 no existi una poltica urbana explcita
(2009), la localizacin de los conjuntos habita- vinculada a la problemtica del suelo urbano[12].
cionales sigui un patrn de ocupacin perifri- En el caso de Mar del Plata, se destac la
co, alejado del centro y adyacente al ejido urba- creacin del Banco Municipal de Tierras, en
no, requiriendo la incorporacin de nueva tierra 1991, con el objetivo de promover la moviliza-
urbana y reforzando el proceso de valorizacin cin de tierras de origen pblico (Ordenanza
anteriormente sealado. Sin embargo, dicha pro- N 8.442). Sin embargo, su limitado margen de
duccin no pudo contrarrestar el creciente dficit accin ha quedado restringido al cumplimiento
habitacional de la ciudad y, en paralelo, fueron de leyes vinculadas a escrituraciones gratuitas
emergiendo diversos asentamientos, tanto en tie- (Ley N 10.830), aprobaciones de loteos y sub-
rras privadas como fiscales cuyo crecimiento ha divisiones por excepcin (Decreto N 2.210/80
sido significativo en los ltimos aos[11]. y N 3.736/91), transferencia de tierras privadas
De manera progresiva, las principales formas al municipio a cambio de la condonacin de
de acceso al suelo compra de lotes en men- deudas de particulares (Ley N 11.622), etc. Las
sualidades, acceso a vivienda de inters social polticas de suelo ms importantes de la dca-
y ocupacin de tierras, supusieron progresivos da de 1990, como el Pro-Tierra y el Programa
procesos de menor integracin a la ciudad que Arraigo, no fueron implementadas exitosamen-
confluyeron en una expansin de la periferia te en la ciudad[13]. Incluso si bien las polticas de
como zona reservada a los sectores de bajos regularizacin se erigieron como vedettes de la
recursos. Un elemento central en esta dinmica poltica habitacional, las sucesivas postulacio-
fue la aprobacin, en 1977, del Decreto-Ley de nes que se hicieron para lograr su ejecucin no
Uso de Suelo N 8.912 de la provincia de Buenos
Aires, que fij condiciones para la produccin
del suelo urbano, introduciendo restricciones y [12] Si bien se produjeron diversas modificaciones constitucionales
exigencias en cuanto a la zonificacin, el tamao con la reforma en 1994, stas se subsumieron al derecho a la
vivienda -que ya estaba incluido en el artculo 14 de la Constitucin
de los lotes y las obras de infraestructura, entre de 1853-, pero ahora adquiere otra dimensin a partir de la
adhesin a diversos tratados internacionales (por ejemplo, el Pacto
[11] Si bien no existe un registro sistemtico sobre el tema, se ha de San Jos de Costa Rica), alcanzando as status constitucional,
creado un Registro de Villas y Asentamientos en el marco de la pero no problematizaron en la cuestin del acceso al suelo.
implementacin de la Ley provincial de Acceso Justo al Hbitat [13] En relacin al Pro-Tierra, las particularidades histricas del
que progresivamente ha relevado diversos casos (http://www. mercado de tierras, sumadas a otras dificultades de distinta
sstuv.gba.gov.ar/idehab/). Por su parte, en 2013, un relevamiento ndole, incidieron en la baja repercusin de dicho programa. La
realizado por la Asociacin Civil Un Techo para mi Pas, misma suerte corri el Programa Arraigo, para el cual se invirti
registr en el Partido de General Pueyrredon 32 asentamientos, en un significativo diagnstico y recomendaciones para su
habitados por 10.635 familias, lo que lo converta en el partido ejecucin en la zona, pero que finalmente logr concretarse slo
con ms asentamientos de la zona de la costa atlntica. en una experiencia a pequea escala (Fernndez et al. 1996).

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alcanzaron su cometido[14]. y a partir de la vinculacin con diversas organi-


Recin entrada la dcada siguiente, en el con- zaciones sociales, Los Sin Techo, tal como se
texto de reactivacin de la poltica habitacional, autodenomin el colectivo, marcaron un punto
tal como describiramos anteriormente, se des- de inflexin en torno a la lucha por el derecho a
taca la ejecucin del Programa Dignidad y del la vivienda en la ciudad y generaron un proceso
Programa Federal de Construccin de Viviendas. autogestivo que an hoy persiste.
En este ltimo, a diferencia de la produccin ma- En este proceso, el contexto nacional de los
siva de las dcadas anteriores, la provisin de tie- ltimos aos no es ajeno a la dinmica urba-
rra mayoritariamente ya no corri por cuenta del na marplatense. Las polticas urbanas se han
Estado sino de los privados que la ofertaron in- orientado hacia la construccin de equipamien-
cluida en proyectos integrales, bajo la modalidad tos de jerarqua, a la recualificacin de centros
Tierra y Proyecto Urbano[15]. En el proceso de eje- comerciales y la puesta en valor del frente ma-
cucin del Dignidad, destinado a la relocalizacin rtimo, a travs de la privatizacin y concesin
de la Villa de Paso, se produjo la toma de uno de de espacios pblicos; y la refuncionalizacin de
los predios de 145 viviendas en construccin ubi- zonas estratgicas. Se destaca adems la cons-
cado en el barrio El Martillo, por parte de apro- truccin de emprendimientos de categora para
ximadamente 300 vecinos del barrio Pueyrredn, sectores de altos ingresos en zonas centrales,
quienes reclamaban la adjudicacin de planes el desarrollo de barrios privados en zonas pe-
habitacionales[16]. Luego de un violento desalojo riurbanas; y la retencin de tierra vacante espe-
[14] En 1994 y en 2002 se realizaron propuestas para ejecutar
culativa. Como contrapartida, se produce un
el PROMEBA, financiado por el Banco Interamericano de dficit de suelo urbano y vivienda para sectores
Desarrollo. Sin embargo, ninguna de las zonas fue seleccionada sociales medios y bajos, un aumento de la inqui-
para su ejecucin. Finalmente, en 2010 se defini la intervencin
en los barrios Las Heras y Parque Palermo, para la realizacin
linizacin, un crecimiento de la poblacin que
de obras de infraestructura (red de agua potable, alumbrado habita en villas y asentamientos y, con ello, un
pblico, sistema de desages pluviales, red vial y la red peatonal). marcado proceso de conurbanizacin de la ciu-
[15] La mayor produccin se realiz en los barrios Bosque dad, caracterizado por la expulsin intraurba-
Grande y Belisario Roldn. En este ltimo caso, se determin
la existencia de vicios en la construccin (materiales utilizados,
na hacia la periferia. En este marco, la creacin
terminaciones varias, etc., que incluyeron hasta la cada de del Programa Crdito Argentino del Bicentena-
un cielorraso a poco meses del estreno de la vivienda) y del rio para la Vivienda nica Familiar (Pro.Cre.Ar)
incumplimiento en la dotacin de infraestructura de servicios y
equipamiento comunitario (principalmente, escuelas y salas de
constituye una novedosa poltica de acceso al
salud), y que estaba previsto en los pliegos de licitacin de las suelo y la vivienda para los sectores medios, que
obras y deba ser concretado antes del traslado de los habitantes hasta el momento haban quedado por fuera de
al lugar, entre otras cuestiones, aparecan como los problemas
centrales. Por ello, en 2010 un grupo de vecinos realiz una
las operatorias masivas de los ltimos aos. Sin
denuncia ante la Fiscala N 1 de Delitos Econmicos. embargo, su implementacin no deja de presen-
[16] El 15 de enero de 2009, varias de las familias que haban tar una diversidad de controversias que merecen
ocupado algunas viviendas del predio El Martillo en marzo de ser debatidas, tomando la cuestin del derecho
2008, y ante la falta de respuesta gubernamental, volvieron
a hacerlo. A partir de ello, generaron diversas prcticas a la ciudad como clave de lectura.
autogestivas: finalizacin de las viviendas, apoyo escolar,
talleres, etc. En esta resistencia fueron acompaados por una red L a implementacin del Pro.Cre.Ar
de apoyo, integrada por organizaciones sociales, estudiantiles,
culturales, etc. En abril de ese mismo ao, la justicia local Sancionado a partir del Decreto Nacional N
orden el desalojo, que se tradujo en un represivo hecho, que 902/2012, y bajo la figura de fondo fiduciario, el
incumpli la mayora de las garantas de estos procesos y que
dej en situacin de calle a 54 familias. Finalmente, ello devino Pro.Cre.Ar se plantea con el objetivo de facili-
en un proceso organizativo que pugna por la garanta del tar el acceso a la vivienda propia de la poblacin
derecho a la vivienda y que ha instalado la problemtica en la y la generacin de empleo como polticas de de-
esfera local como no haba sucedido en los aos precedentes,
promoviendo adems proyectos vinculados a la satisfaccin de sarrollo econmico y social, a travs de diver-
otras necesidades cotidianas (alimento, trabajo, etc.). sas lneas de crdito hipotecario. En su inicio,
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a nivel nacional, se proyecta la gestin de 400 establecen (Lozano et al., 2012). Los beneficia-
mil crditos destinados a la construccin, am- rios del programa se seleccionan por sorteo, a
pliacin, terminacin y refaccin de viviendas, travs de la Lotera Nacional[18].
como as tambin para la adquisicin de vivien- En Mar del Plata, apenas transcurridos dos
das en el marco de desarrollos urbansticos[17]. meses desde la sancin del Pro.Cre.Ar, se esti-
Posteriormente, se aaden otras dos modalida- m que existan ms de 400 grupos familiares
des: la compra de viviendas a estrenar, primero; inscriptos para las diversas lneas de crdito. A
y la compra de terreno y construccin. casi dos aos de su creacin, el entonces titular
En este esquema, el principal aportante es de la ANSES manifest que Mar del Plata era
el Fondo de Garanta de Sustentabilidad de la la ciudad rcord en Procrear de la Argentina,
Administracin Nacional de Seguridad Social donde mayor cantidad de crditos para la cons-
(ANSES) que adems cuenta con bienes inmue- truccin de vivienda se estaban efectivizando[19].
bles transferidos, mayoritariamente controla- En ese contexto, la dimensin adquirida por la
dos por la Agencia de Administracin de Bienes modalidad de compra de terreno y construc-
del Estado; es decir, que dispone de suelo pbli- cin[20] puso nuevamente en jaque el histrico
co para sus fines o cuya urbanizacin eventual- problema de acceso al suelo y, con ello, de las
mente podra financiar (Socoloff et al., 2013). escasas intervenciones del Estado en vistas a re-
Sin embargo, tales tierras no son de utilizacin gular un mercado altamente especulativo. Con
inmediata en funcin de su situacin catastral ese trasfondo, rpidamente surgieron diver-
y las tareas de reacondicionamiento necesarias sas dificultades que los beneficiarios han veni-
previas a la construccin; por ello en un princi- do sorteando para concretar la compra de un
pio se prioriz a las familias con terrenos pro- terreno, en virtud no tanto de la escasez sino
pios (Lozano et al., 2012). de los elevados precios a los que trep el suelo
Las decisiones sobre el fondo son adoptadas accesible, que han llegado a triplicarse[21]: Uno
por un Comit Ejecutivo compuesto por diversas de los problemas es que un terreno que costaba
autoridades nacionales, entre las que la ANSES 6.000 dlares antes del sorteo -a valor dlar de
ocupa un lugar relevante. Sin embargo, el fondo inmobiliaria, es decir, un trmino medio entre
es administrado por el fiduciario el Banco Hi- el blue y el oficial-, ahora cuesta mucho ms
potecario S.A., cuyo principal accionista es el y en base a una cotizacin arbitraria de la pro-
grupo econmico Inversiones y Representacio- pia inmobiliaria. Algunas cotizan el dlar a 13
nes S.A. (IRSA S.A.) (Socoloff et al., 2013). Para
acceder al programa es necesario tener un em- [18] Al inscribirse, el sistema da un nmero de grupo y orden.
pleo formal, tomndose el total de los ingresos El orden es aleatorio y el grupo es de acuerdo a algunas
caractersticas de los beneficiarios. Uno de los criterios
del grupo familiar o pareja conviviente para ca- es territorial, que todos tengan la misma oportunidad de
lificar en algunos de los rangos de crdito que se ingreso al grupo de forma simultnea; el otro, es que estn
contempladas todas las mltiples situaciones econmicas
[17] En nuestra ciudad, esta modalidad no estuvo habilitada y sociales de la zona. El nico que tiene intencionalmente
para la inscripcin de los posibles beneficiarios ya que se haba una mayor probabilidad de salir sorteado es la gente con
previsto llevarla a cabo en el predio conocido como Canchita discapacidad, que se encuentra ponderado.
de los Bomberos en el barrio Parque Luro pero, en virtud de
[19] Mar del Plata es rcord en los planes Procrear. Diario La
la judicializacin impulsada por un grupo de vecinos que se
Capital, 07-05-14.
opusieron a ello, se detuvo el inicio de las obras (Canestraro,
M.L. 2015b). A principios de 2015, se present en el HCD un [20] En un principio los beneficiarios deben salir al mercado
proyecto para destinar los terrenos de la denominada Colonia a encontrar un lote viable de ser comprado en un valor que
Alfonsina Storni para tal fin. Sin embargo, si bien no se avanz no supere los $ 150 mil, que dista del precio al que se cotiza
de manera ms firme, los vecinos del sector manifestaron su la mayora de la oferta. Luego, al avanzarse en la compra de
oposicin al mismo, tanto en funcin del supuesto impacto suelo a urbanizar por parte de los municipios y/o el Programa,
ambiental negativo que tendra la construccin de viviendas aparecen ciertos matices en el proceso.
en el lugar como del cumplimiento del destino para el cual las [21] Triplican precios de terrenos para construir viviendas tras
tierras fueron donadas. la implementacin del Procrear. Diario La Capital, 08-04-14.

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pesos o ms () No hay un parmetro lgico de rras y as habr ms suelo urbano[25].


cunto cuesta el metro cuadrado, seal uno A mediados del mes de agosto de 2014, G.
de los beneficiarios en ocasin de reunirse con Pulti y D. Bossio anunciaron la decisin de
concejales[22]. En esa misma lnea, P. Madeira, poner 1.800 lotes, algunos de ellos fiscales, a
por entonces jefe de la Unidad de Atencin In- disposicin de los beneficiarios. A partir de all,
tegral Mar del Plata Sur de ANSES y referente se aprobaron varias ordenanzas tendientes a
del Pro.Cre.Ar en la ciudad, sostuvo que en la establecer convenios de colaboracin e iniciati-
zona Sur de la ciudad donde antes del sorteo vas conjuntas entre el Pro.Cre.Ar y el Municipio.
el terreno sala 40 mil, 60 mil pesos y pasaron Entras ellas, se destac la creacin del Fondo
a valer ms de 200 mil. Zonas donde no est Municipal de Tierras para el Pro.Cre.Ar en el
el ejido urbano, no est la traza de la calle, es mbito de la Secretaria de Planeamiento Urba-
pasto y donde el nico motivo es una especu- no (Ordenanza N 21.930) y la identificacin
lacin inmobiliaria[23]. Si bien se ofrecan en el preliminar de un conjunto de parcelas viables de
mercado lotes a menor valor, stos no servan ser adquiridas por el Fideicomiso del Programa
para tramitar el crdito, ya que no cumplan (Ordenanza N 21.923), que en algunos casos
con todos los requisitos legales: tenan boletos requirieron de la aprobacin de diversas orde-
de compra-venta pero no escritura, estaban en nanzas para concederles a aquellas zonas los
zonas inundables, etc. indicadores urbansticos que admitieran su uso
Frente a tales dificultades, el entonces inten- residencial. Asimismo, la Ordenanza N 22.041
dente G. Pulti declar la existencia de tierras que, en el marco del convenio de colaboracin,
municipales viables de ser destinadas al Progra- prev la compra de tierra a travs del Fondo P-
ma. Con ese propsito, el Municipio firm un blico Sistema de Financiamiento y Asistencia
convenio con la ANSES para poner a disposi- Tcnica para la Mejora del Hbitat previsto en
cin terrenos factibles de ser utilizados para la la Ley Provincial de Acceso Justo al Hbitat, que
construccin de viviendas, previendo la adqui- anteriormente mencionramos, que en su art-
sicin de aproximadamente 800 parcelas, en culo 17 establece la implementacin del Progra-
una primera etapa, para alcanzar un total de 3 ma Lotes con Servicios. Desde all, se incorpora
mil posteriormente. Asimismo, se llam a una luego al patrimonio del Fondo Fiduciario Pro.
licitacin para la presentacin de oferentes de Cre.Ar, que paga su valor a la Subsecretaria So-
terrenos aptos para el loteo[24], e incluso se plan- cial de Tierras, Urbanismo y Vivienda de la Pro-
te que en el caso de aquellos que carecieran de vincia, autoridad de aplicacin de la Ley.
servicios y, en sentido estricto, no pudieran ser Hacia fines de noviembre de ese mismo ao se
loteados, se trabajara en generar esa infraes- efectiviz la primera compra de terrenos en los
tructura y como compensacin se cedern tie- Barrios Ameghino (188), Feliz (107) y El Martillo
(184) (Plano 1). Se trat de 479 lotes distribui-
dos en tres predios adquiridos por el Programa
[22] Gacetilla de Prensa difundida por el Concejo Deliberante el
15/01/2014. Los vecinos adems adelantaron que presentaran
a privados, a travs de un concurso pblico. En
una nota en la Defensora del Pueblo de General Pueyrredon, un principio se haban incluido tambin 80 lotes
solicitaran una entrevista con el Intendente y tambin el uso que eran de dominio municipal, en su mayora
de la Banca 25 en el Cuerpo Deliberativo.
en la zona sur, pero luego se descartaron. Por
[23]Entrevista personal, 02/09/2015.
tanto, aquella ordenanza fue desestimada y la
[24] La ANSES tambin firm un acuerdo de precios con empresas
de materiales para la construccin, en vistas a contrarrestar la
injerencia del Municipio se limit a la seleccin
especulacin que tambin se da en ese mercado. Vale destacar de la tierra y la ejecucin de la infraestructura
que, en funcin del creciente proceso inflacionario, se ampli en bsica (apertura de calles, nivelaciones, las redes
un 30 % los montos de los crditos a solicitar para sus distintas
lneas, conjuntamente con una actualizacin de los ingresos [25] General Pueyrredon, primer municipio en ceder terrenos
familiares necesarios para acceder a los mismos. para viviendas del ProCreAr, Diario El Atlntico,22-11-2013

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de agua y cloacas a travs de obras sanitarias). ligados a la inseguridad).


Los lotes adquiridos tuvieron como destino De acuerdo con las fuentes consultadas[27], tal
a aquellos beneficiarios que ya hubieran salido como puede observarse en el Plano 1, la mayora de
sorteados y estuvieran tramitando su crdito en los lotes adquiridos por los beneficiarios de la lnea
la lnea de compra de terreno y construccin, y terreno y construccin[28] se ubican en zonas pe-
an no hubieran podido concretar su compra. rirubanas, en donde la infraestructura de servicios
En el ltimo sorteo, realizado en el mes de fe- es deficitaria y carecen de equipamiento de consu-
brero de 2015, se incluyeron aquellos lotes[26]. mo colectivo (salas de salud, escuelas, etc.).
Sin embargo, se ha planteado la paradoja de [27] Informacin periodstica, avisos clasificados de terrenos
que varios de los beneficiarios han rechazado la disponibles y encuesta a beneficiarios. Estos ltimos se
propuesta, sea tanto por la localizacin consi- viabilizaron a travs de la red social Facebook, en donde se han
creado grupos de intercambio entre los postulantes y ganadores
derada perifrica como por quienes habitan el de los sucesivos sorteos. Tambin se consult el monitoreo
barrio, a partir de la construccin de estereoti- que realiz el Instituto de Estudios Urbanos del Colegio de
pos que tienden a descalificarlos (generalmente, Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires (CAPBA, Distrito
IX) sobre la actividad profesional de arquitectos y maestros
mayores de obra en las diversas lneas del Pro.Cre.ar.
[26] Con esta modalidad, en vez de comprarse el lote a un [28] De acuerdo al monitoreo realizado por el CAPBA IX se
privado, se lo compra directamente al Pro.Cre.Ar, que prev mapean los expedientes ingresados por proyecto (se presume
un tope de financiacin de 150 mil pesos. Los costos de operatoria con terreno y/o ampliacin) y direccin (se presume
infraestructura los asume tanto el municipio como los vecinos; operatoria sin terreno), durante el ao 2015. Adems, se
en este ltimo caso, se les prorratea en el costo total del lote. localizan los predios de la lnea Lotes con Servicios.

Plano 1. Localizacin de lotes Pro.Cre.Ar (Partido de General Pueyrredon, 2015)

Fuente: elaboracin personal en base a Nicolini y Olivera (2015)

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Incluso, tal como han relevado Nicolini y Oli- con la primera se hizo lo propio en diez oportuni-
vera (2015), algunos beneficiarios han migrado dades (entre julio 2012 y febrero 2015).
fuera del Partido de General Pueyrredon hacia Hacia el mes de septiembre de 2015, se halla-
el Partido de Mar Chiquita (Camet Norte y La ban en anlisis 539 lotes, ubicados en la zona
Caleta). Presumiblemente ello se deba a que los norte de la ciudad[31]. Incluso, D. Bossio y G. Pulti
costos de los terrenos son relativamente ms anunciaron la produccin de 200 lotes en esta
bajos que en lugares con similares caractersti- ltima zona[32]; sin embargo no hubo avances.
cas dentro de General Pueyrredon. Actualmente, segn hemos podido observar
Se estima que en el Partido, hubo ms de en campo, en los barrios Florentino Ameghino y
33.000 familias inscriptas[29] siendo beneficia- El Martillo se estn realizando obras de infraes-
rias casi la mitad de ellas. De acuerdo con datos tructura y, segn fuentes municipales, estn a la
provistos por la Coordinacin de Produccin de espera de ser subdivididos; si bien se sortearon
Suelo Urbano del Pro.Cre.Ar, al mes de septiem- beneficiarios tambin para el loteo del Barrio
bre de 2015, la demanda del Partido se distribu- Feliz, estos fueron reubicados en aquellos. Por
ye tal como se podr observar en el Cuadro 1. tanto, an no se ha iniciado la construccin de
Las dos primeras lneas adquieren una consi- viviendas en los lotes sorteados y los beneficia-
derable relevancia, alcanzando ms del 63 % de la rios se hallan en compas de espera.
demanda total. Ello supone una importante mo- En ese proceso, no hemos registrado iniciati-
vilizacin de suelo urbano, ya sea adquirido di- vas colectivas promovidas por los beneficiarios
rectamente por el beneficiario (Construccin)[30] en relacin a la gestin del acceso al suelo. A
o a travs de la mediacin del crdito (Terreno y diferencia de lo que ha sucedido en otras juris-
Construccin). Cabe sealar la relativa relevancia dicciones, como el municipio de La Plata, en
de esta ltima, dado que la modalidad se incor- donde a partir de la organizacin, se produjo
por con posterioridad, incluyndose slo en dos normativa especfica que habilit la rezonifica-
sorteos (abril 2013 y febrero 2015), mientras que cin y promocin de loteos aptos para el crdi-
[29] Procrear destin a Mar del Plata ms de 900 millones de to (Ordenanza N 11.094/13) (Del Ro, 2016) o
pesos; Diario La Capital, 17-06-15; Ms de 2.300 familias en Marcos Paz, en donde un grupo de vecinos
ya terminaron de construir su casa con el Procrear; Diario La conform una cooperativa (El Cardumen) para
Capital; 23-06-15.
comprar tierra colectivamente.
[30] Vale hacer la salvedad de aquellos beneficiarios que tenan
un terreno con anterioridad a la creacin del Programa. Sin
embargo, en su mayora son casos en los que la compra se hizo [31] Fuente: Informe de elaboracin propia del Pro.Cre.
casi en simultneo a la gestin del crdito. De hecho, como Ar, al 06/04/2015, provisto por el Lic. Juan Ignacio Duarte,
dijimos anteriormente, muchos de ellos luego se pasaron a Coordinador de Produccin de Suelo Urbano.
la lnea que les permita acceder a la modalidad de lote con [32] http://www.procrear.anses.gob.ar/noticia/bossio-y-pulti-
servicios, provistos desde el propio Programa. acordaron-generar-nuevos-lotes-para-mar-del-plata-372

Cuadro 1. Demanda Pro.Cre.Ar, segn lnea de crdito (Partido de General Pueyrredon, septiembre 2015)
Lneas Beneficiarios Solicitudes Obras finalizadas Monto Solicitado
Construccin 7.229 2.054 1.410 $ 666.392.020
Terreno ms construccin 2.854 624 290 $ 276.136.709
Ampliacin y Terminacin 3.620 853 600 $ 129.216.898
Refaccin 1.843 607 497 $ 55.036.753
Compra de vivienda a estrenar 369 54 8 $ 25.754.333
15.915 4.192 2.805 $ 1.152.536.713

Fuente: Direccin de Desarrollo de Suelo Urbano (ANSES - PRO.CRE.AR)

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A modo de cierre se vuelven contraproducentes con los objetivos


que las originan (Theodore et al., 2009).
Las polticas redistributivas adoptadas en En tal sentido, si bien el acceso al suelo urbano
toda la regin latinoamericana durante las l- se ha constituido como un elemento de exclusin
timas dcadas han puesto en evidencia una dis- ms que de integracin a la ciudad, las polticas
minucin de la desigualdad de ingresos. Sin em- habitacionales han presentado diversas gradien-
bargo, ha persistido un patrn de urbanizacin tes (Durand-Lasserve, 1997). Las tendencias en
excluyente, en el que precisamente la liberaliza- el desarrollo urbano marplatense evidencian
cin del uso del suelo se constituye como pieza que, aun en el marco de una persistente concen-
fundamental (Segura, 2014). Incluso, si bien se tracin del capital inmobiliario y bajo condi-
han producido avances en trminos normativos ciones mayoritariamente deficitarias, existieron
tendientes a establecer regulaciones en el acce- perodos en los que las intervenciones estatales
so al suelo urbano como componente central posibilitaron diversas formas de integracin a la
del derecho a la ciudad por caso, la Ley de Ac- ciudad. Sin embargo, progresivamente la reorga-
ceso Justo al Hbitat en la provincia de Buenos nizacin del espacio, subsidiaria de las necesida-
Aires-, pareciera que lo enunciado y lo efectiva- des de acumulacin del capital, ha tendido a re-
mente implementado transitan, por el momen- forzar una lgica socio-espacialmente expulsora
to, por distintos carriles; y las dificultades de que se contrapone a las reivindicaciones del de-
acceso pleno a la ciudad persisten. recho a la ciudad; es decir, se vive donde se puede
La implementacin del Pro.Cre.Ar en el Par- pagar y no donde se accede plenamente a redes
tido de General Pueyrredon indica que, al igual y servicios y oportunidades de la vida urbana, ni
que otras intervenciones estatales recientes tampoco universalmente a la centralidad urbana
-incluso directas con subsidio y/o crdito a la (Rodriguez y Di Virgilio, 2016).
demanda y no a travs de la mediacin en un Pensar el problema del derecho a la ciudad
crdito entre privados, tal como sucede en esta desde la trada que plantea Carlos (2005) -prc-
operatoria, tiende a reproducir un patrn de tica socio-espacial, Estado y conocimiento-, puede
localizacin de la poblacin beneficiaria que es ofrecernos una herramienta analtica interesan-
similar al que se define a partir de la distribu- te para indagar controversias, avances y retro-
cin de las rentas de suelo urbano (Vio, 2008), cesos que este tipo de intervenciones generan
e incluso favorece el proceso de produccin de en el ejercicio efectivo de este derecho. Desde el
plusvalas urbanas (Smolka y Furtado, 2001). plano del Estado, podemos decir que el Pro.Cre.
Las limitantes en el ejercicio de una democra- Ar, si bien cumple con el cometido de viabilizar
cia urbana, que garantice el acceso pleno a la el acceso al suelo y a la vivienda -y en el mejor
ciudad de todos los sectores que en ella habitan, de los casos, a otros satisfactores, deja intacto
no constituyen una novedad. Histricamente el acceso a la centralidad (Prez, 2014) y, ms
los Estados latinoamericanos han favorecido las an, a una gestin democrtica que incluya ade-
instituciones del libre mercado y los derechos de ms una dimensin participativa en la toma de
propiedad, lo que a su vez ha generado tensiones decisiones relativas a la produccin del espacio
y contradicciones para las polticas pblicas (Sa- (Prez Ahumada, 2015). Ello pone en evidencia
lazar Cruz, 2012). As, las discrepancias entre la que la operatoria ha sido concebida ms en tr-
ideologa neoliberal materializada en un merca- minos de reactivacin econmica -centralmen-
do de suelo altamente desregulado- y los efectos te, de la industria de la construccin aunque
sociales cotidianos que dejan a amplios secto- indirectamente hayan movilizado el mercado de
res por fuera de su acceso-, generan disfuncio- suelo- que de produccin de ciudad. Siendo as
nalidades que obligan al Estado a intervenir en habr que profundizar en las implicancias que
pos de garantizar su legitimidad y que, incluso, este tipo de intervenciones tiene en relacin a la
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dinmica urbana predominante y, en tal caso, derecho en su acepcin plena. Incluso, slo se
respecto de las disputas que supone en la (re) registran algunas acciones fragmentadas pero
reconfiguracin de la periferia, que hasta el mo- no una estrategia de organizacin colectiva
mento era la zona reservada para el acceso por parte de los beneficiarios, que se consti-
al suelo de los sectores de menores recursos, y tuya como una contratendencia, ya sea desde
ahora es demandada por otros actores. la posibilidad de fijar condiciones para la ne-
Sumado a ello, valdra poner en cuestin gociacin con los propietarios de lotes ofer-
cules son los costos que para el Estado trae tados y/o desde la presin para la sancin de
consigo esta intervencin en relacin al doble normativa que garantice mejores condiciones
proceso: de produccin de suelo urbano -incor- habitacionales. En definitiva, las prcticas de
poracin de suelo rural al ejido urbano- y de ur- aquellos actores, si bien presentan algunas he-
banizacin de nuevas zonas. Es decir, si resulta terogeneidades, coadyuvan a la legitimacin de
conveniente favorecer la extensin de la mancha un patrn socioespacial excluyente que, an con
urbana, en lugar de impulsar estrategias de den- la intervencin del Estado, refuerza la distribu-
sificacin de la ciudad y completamiento de la cin segn las rentas del suelo. Quizs porque,
trama urbana. Ello pone en cuestin los efectos parafraseando a Carlos, para estos actores no
controversiales que este tipo de intervenciones se percibe como un problema el espacio frag-
genera en la produccin de plusvalas urbanas mentado ni la imposibilidad de hacer uso pleno
y, en definitiva, de la reproduccin de una din- de la ciudad. De hecho, si observamos quines
mica especulativa que refuerza un crculo que encabezan los movimientos que disputan por la
se vuelve vicioso. Sugiere adems que, desde las garanta del derecho a la ciudad, vemos que ma-
polticas pblicas, el derecho a la ciudad no es- yoritariamente son sectores populares. Al decir
capa de la subyugacin del mercado, que apa- de Prez (2014), la demanda insolvente, que vive
rece como portador de racionalidad, avalado la ciudad como privacin y cuyas estrategias de
institucionalmente por la existencia de la pro- apropiacin difiere de las de los sectores me-
piedad privada del suelo, que al fragmentar el dios, la demanda que capta el Pro.Cre.Ar.
espacio instaura su acceso diferenciado como Para los beneficiarios pareciera que la deman-
condicin inicial (Carlos, 2005). da se limita a viabilizar el acceso aunque luego
Desde las prcticas de los actores que deman- la permanencia en una gradiente que va desde
dan por el derecho a la ciudad, podra decirse que la gestin del crdito hasta la garanta de una
los beneficiarios del Pro.Cre.Ar, parafraseando infraestructura de servicios bsicos y al acceso a
el planteo de Prez (2014), se constituyen como equipamiento de consumo colectivo, queda su-
actores solventes, que se movilizan desde situa- peditada a la esfera privada, domstica e indivi-
ciones de inclusin y que tienden a sostener de- dual. All, la nocin del derecho queda desdibu-
mandas conservadoras, que apuntan al manteni- jada y se obtura su dimensin colectiva, donde
miento del orden existente. Si bien satisfacen la deja de percibirse como ciudadanosujeto de de-
necesidad de suelo y vivienda; y en algunos casos rechos para convertirse en cliente-consumidor.
de infraestructura y servicios urbanos, no hacen As, desde el plano del conocimiento, tenien-
lo propio en relacin a otras dimensiones implica- do en cuenta los diversos sentidos que asume
das en l. Sin embargo, ellas no operan como de- para los distintos sectores sociales, sea como
mandas efectivas o, al menos, quedan opacadas. negacin de la fragmentacin o estrategia de
Pareciera, entonces, que al entrar en la arena conservacin, sea como institucionalizacin de
de la intervencin estatal, las demandas se la protesta o como categora de anlisis crti-
transforman y reducen, quedando supeditadas ca, el discurso en torno al derecho a la ciudad
a la regulacin de las prcticas especulativas permite conjugar demandas dispersas, con di-
del mercado de suelo pero no garantizando el ferentes gradientes e intereses que vinculan a

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diversos actores sociales en un momento de- capital. En ese proceso, si bien por el momento
terminado, tal como lo hemos observado en el la cuestin del derecho a la ciudad parece ms
recorrido histrico ligado a su reivindicacin. un principio programtico que orienta polticas
Por ello, como dice Harvey, en trminos pol- pblicas, que un derecho efectivamente garanti-
ticos el derecho a la ciudad es un significante zado, la reivindicacin por su institucionalidad ha
vaco, en tanto su cualidad referencial depende ido en ascenso, en tanto se ha logrado un pro-
de quines le otorguen un contenido especfico gresivo reconocimiento desde lo normativo y son
y bajo qu condiciones lo hagan (Harvey 2012, crecientes las interpelaciones al Estado respecto
en Prez Ahumada, 2015, p. 27). de lo que cede en la gestin de la ciudad. En ese
Siendo as, en ese espectro, se abren diversos derrotero, el acceso al suelo urbano se erige como
intersticios que habilitan la disputa por el derecho componente central y su regulacin constituye el
colectivo a la apropiacin y la participacin en la primer peldao para garantizar el acceso y disfru-
toma de decisiones sobre la ciudad. En definitiva te de la ciudad por parte de todos los sectores so-
a la democratizacin de su gestin, contrarres- ciales, a partir del diseo y ejecucin de polticas
tando la tendencia dominante a la refuncionali- habitacionales y urbanas integrales orientadas
zacin del espacio acorde con las necesidades del hacia una gestin democrtica y participativa.

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Mara Laura Canestraro es Licenciada en Sociologa (2002, Universidad Nacional de La Plata), Magister en Ciencia y
Filosofa Poltica (2008, Universidad Nacional de Mar del Plata), Doctora en Ciencias Sociales (2011, Universidad
de Buenos Aires). Investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET).
Docente-investigadora y extensionista de la Universidad Nacional de Mar del Plata. Integrante de la Asociacin Civil
Hbitat y Vida. Ex Becaria del CONICET (2004-2010) y del Lincoln Institute of Land Policy (2008-2009).

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