DE ADMINISTRACION
y POLTICAS PBLICAS
[i
EL COLEGIO DE MXICO
350
L471
Lecturas bsicas de administracin y polticas
pblicas / Jos Luis Mndez, compilador.--
Mxico : El Colegio de Mxico, Centro de
Estudios Internacionales, 2000.
609 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-0950-8
D. R. El Colegio de Mxico
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico. D.F.
ISBN 968-12-0950-8
PRIMERA PARTE
AsPECTOS TERICOS DE LA ADMINISTRACIN
Y LAS POLTICAS PBUCAS
SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN
PBUCA EN MXICO. PANORAMA GENERAL
Maria del Cannen Pardo, La TBJurma administrativa para el desarrol1D social en Mxico 195
M.ara del Carmen Pardo, LOs lmitu de la tnOt'Jmizacin administrativa 19821988 217
7
8 LECTURAS BSICAS DE ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS
Jos Luis Mndez, La reforma del Estado en Mxico: alcances y lmites 293
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
CUARTA PARTE
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
QUINTA PARTE
POTICAS PBLICAS y RELACIONES
INTERNACIONALES
Blanca Torres, La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral (1991-1992) 505
ASPECTOS TERICOS
"
DE LAADMINISTRACION
y LAS POLTICAS PBLICAS
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:
SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA*
* Este trabajo fue publicado en Foro Intemaaonal; vol. 33, nm. 1 (131), Mxico,
El Colegio de Mxico, 1993, pp. 1229.
** Directora de Furo lntemacionaly profesora-investigadora del Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de Mxico.
18 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
4 ue; p. 640.
Gerard Timsit, "La science administrative d'hier a demain et aprs-deman", en
5
LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
y agregaba,
es necesario admitir que los estudios sobre administracin han tomado otra
orientacin, que es predominante, sobre todo en la doctrina norteamerica-
na, y que consiste principalmente en considerar la influencia del ambiente
I
cin los principios que regulan el manejo de las empresas privadas.20
24 /bid., p. 646.
25 Id.
26 Id.
32 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
CONCLUSIN
~DELCMwENPMmO
INTRODUCCIN
ricio Merino en el trabajo "De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estu-
dio sin disciplina" que se incluye en este mismo volumen:
4 Vase el trabajo de Mauricio Melino, op. cit., pp. 119-121.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 37
~ Mara del Carmen Pardo, "La reforma administrativa para el desarrollo social en
Mxico", en Furo Internal:ional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984, pp. 108-113; se reproduce en
este volumen.
38 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS
plante como una valiosa posibilidad para liberar recursos que se ca-
nalizaran hacia programas sociales.
Junto con las medidas de ajuste sealadas, el gobierno actual dise-
una estrategia para atraer inversin extranjera que complementara
los esfuerzos nacionales. Dicha estrategia estuvo basada en la aplica-
cin de un conjunto de reglas -supuestamente claras y sencillas-, y en
la incorporacin de normas jurdicas depuradas que sirvieran para re-
activar la actividad econmica, proceso conocido como desregulacin.
Se emprendi tambin un ambicioso programa para fortalecer la in-
fraestructura nacional en importantes esferas con la participacin del
sector privado. .
Cuando el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari inici
su periodo en diciembre de 1988, el diseo de las polticas desde la c-
pula de la lite gobernante y sus asesores, experiment una importan-
te re definicin de reglas en materia de poltica econmica. La redefi-
nicin implic la necesidad urgente de controlar la inflacin, superar
el estancamiento econmico e incluir algn tipo de compromiso de
poltica social para buscar soluciones a los problemas que esas situacio-
nes acarreaban. De ah la inclusin de una poltica social que quiso
aparecer como "novedosa". As, el Programa Nacional de Solidaridad,
mejor conocido como Pronasol, se coloc en un lugar destacado en las
prioridades del proyecto poltico, ya que si no resolva problemas gra-
ves y acumulados en reas bsicas (salud, educacin, servicios), al me-
nos los paliaba y con ello se quitaba la presin y las crticas acerca de su
apuesta al modelo neoliberal.
El xito relativo alcanzado en los programas de ajuste macroeco-
nmico (por ejemplo en materia de deuda) 6 se sustent en la propues-
ta de "concertacin" con los distintos actores y fuerzas sociales involu-
cradas en los ajustes propuestos. En este sentido, el gobierno tom la
iniciativa de suscribir con los principales sectores econmicos un Pac-
to para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), que se ha
convertido en la pieza clave de la poltica econmica.
Estos cambios se han englobado en la llamada reforma del Estado,
que de acuerdo con el discurso oficial significaba alcanzar tres objeti-
vos bsicos: ampliar la vida democrtica, restablecer el crecimiento sin
inflacin y aumentar el bienestar material de la poblacin. La reforma
6 Sealo como relativo el xito alcanzado puesto que para fines de 1993 el Banco
nal del Estado, para que, entre otras cosas, las polticas fueran efectiva-
mente pblicas (la capacidad podra ser medida por la presencia con-
sistente de diversos actores con facultad de establecer una interaccin
til, materializada en propuestas cuyo impacto beneficiara al conjunto
de la sociedad, y en el establecimiento de reglas para la interaccin y
participacin avaladas por el conjunto de fuerzas sociales). La reforma
se ha restringido al establecimiento de ciertos lmites al protagonismo
del gobierno en la solucin de necesidades que resultan -ahora s- ina-
plazables. Los lmites son ms el resultado de la incapacidad del gobier-
no para asumir el compromiso de la manera como lo hizo en el pasado,
que por una conviccin de abrir canales a la participacin y a la corres-
ponsabilidad, en la lgica de fortalecer el entramado institucional. De
igual manera, tampoco se ve de forma clara la preocupacin por gene-
rar mecanismos que eficienticen la accin de su aparato administrativo
y profesionalicen la funcin pblica, sino, ms bien, una intencin por
privilegiar la vertiente de la recuperacin econmica perse.
Lo que s se decidi fue profundizar en la medidas adoptadas en el
sexenio anterior, y llevar a cabo un espectacular desmantelamiento del
mencionado sector paraestatal. Ambas acciones, si bien pudieron ha-
ber considerado los rendimientos de las empresas, su inoperancia, su
mala administracin, etc., resultaron ms bien de una re definicin im-
portante de los mbitos de actuacin del sector pblico. El Estado,
frente a una situacin de crisis que le impeda hacer uso de los recur-
sos presupuestales, se sale de los espacios que tradicionalmente ocupa-
ba. Adems, "invita" a otros sectores de la sociedad (lase el privado) a
corresponsabilizarse con ste en la atencin de cuestiones bsicas, in-
cluso servicios pblicos (telfonos, correos, etc.) , y en apoyo a las pol-
ticas de ms alta prioridad que el propio gobierno estableci.
Otro resultado del llamado redimensionamiento del aparato esta-
tal fue la posibilidad de contar con recursos frescos provenientes de la
venta de empresas pblicas, que pueden ser utilizados en programas
dedicados a atender de manera selectiva los rezagos sociales. Esta idea,
armada con diferentes arreglos de organizacin, ya se haba ensayado
en el pasado. As, existan unidades dedicadas a atender aspectos so-
ciales bsicos con una estructura independiente de las del resto de las
secretaras de Estado, encargadas de las polticas sociales, como el Sis-
tema Alimentario Mexicano (SAM), o la Unidad de Coordinacin Ge-
neral del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Copla-
mar). Dichas unidades contaron con todo el respaldo presidencial e
incluso dependieron jerrquicamente del presidente. El haber ensaya-
do diferentes arreglos de organizacin nos advierte sobre la creciente
42 ASPEcrOS TERICOS DE ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBUCAS
REFLEXIONES FINALES
de la poltica social que tengo en curso y que forma parte del macro-proyecto del CEI so-
bre "Cambio y resistencias: veinticinco aos de poltica mexicana 1968-1994". Los co-
mentarios del profesor Ren Herrera me fueron muy valiosos para aclarar dicha hip-
tesis.
LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES Y RETOS 43
AO
50 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
4 tu, p. 19B.
5 !bid, pp. 209-210.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 51
Max Weber and Sociology Today, Oxford, Basil Blackwell, 1971, p. 48.
10 Jrgen Habermas, "Discussion on Value-freedom and Objectivity", en Otto
Stammer (ed.), op. cit., p. 66. Para una discusin de por qu debe considerarse la inter-
pretacin decisionista de Weber como simplista, vase F. Gil Villegas, "Democracia y
dictadura en la teora del realismo poltico de Max Weber y Carl Schmitt", en Foro Inter-
nacional, nm. 117, 1989, pp. 129-152.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lA EORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 53
Max Weber nos leg precisiones claras sobre la relacin entre saber especia-
lizado y prctica poltica. La famosa confrontacin que lleva a cabo entre po-
der de los funcionarios y liderazgo poltico est al servicio de una estricta se-
paracin entre las funciones de los expertos y las funciones del poltico. ste
se sirve del saber tcnico, pero el ejercicio del dominio y de la autoafirma-
cin exige, por encima de eso, la imposicin interesada de una voluntad de-
cidida. En ltima instancia, la autoafinnacin poltica no puede fundamen-
tarse a s misma de forma racional, sino que, ms bien, lleva a efecto una
decisin entre valores y convicciones en pugna, que escapan a una argumen-
tacin concluyente y que pennanecen inaccesibles a una discusin compro-
metida [... ] La racionalidad en la eleccin de los medios va aparejada con la
declarada irracionalidad en la orientacin hacia los valores, fines y necesi-
dades. Pues es esa completa divisin del trabajo entre la pericia y formacin
tcnica de los cuadros generales de la burocracia [o .. ] por un lado, y el ins-
tinto y voluntad de poder de los lderes por el otro, lo que, de hacer caso a
Weber, posibilita una cientifizacin de la poltica.'!
14 iuc. p. 105.
15 tu, p. 106.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lA TEORA DE lA ADMINISTRACIN PBUCA 57
16 Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", op. cit., pp. 133-134.
17 Hennann Lbbe, citado enJ. Habermas, op. cit., p. 136.
18 J. Habermas, op. cit., pp. 13&H7.
58 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
~ Karl Mannheim, Ideology a1ld utopia. .., op. cit., pp. 108-109.
~ /bid, pp. 1(~110.
62 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
'r1 Vanse Karl Popper, Conjeturas 'Y refutaciones. El desorrollo del CtJ'TI(JCimiento cientfico,
Buenos Aires, Paids, 1983, YKarl Popper, Conocimiento objetivo, Madrid, Tecnos, 1982.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA 63
S2 Vase Claus Offe, "Crisis en el manejo de la crisis: elementos para una teora de
la crisis poltica", en C. Offe, op. cit., pp. 41-71.
$3 Vase Jrgen Habermas, Ciencia 'Y tcnica como "ideologa", op. dt., pp. 53-112, Y
Jrgen Habermas, Problemas deUgitil1llJci6n en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amo-
rrortu, 1975.
66 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
[... ] resultar imposible que una organizacin funcione bien si las perso-
nas encargadas de la ejecucin reclaman, en virtud de cualesquiera inte-
reses, una cooperacin o control independientes que partan de puntos
de vista distintos al del funcionar tcnico en cuanto tal.35
!l6/dem.
" tu, p. 44.
68 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTlCAS PBUCAS
!lB Carl Schmitt, DerLeviathan in derStaatslehre des Thoma.s Hobbes. Sinn und Feschlag
eines Politisches Symbols, Berln, Hanseatische Verlagsanstalt, 1938, p. 69.
!l9 la.. .
.. /bid., p. 118.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 69
cos tienen diversos medios de alcanzar sus propios objetivos, los cuales
son seleccionados slo parcialmente en trminos de eficiencia y consi-
deraciones de costo-beneficio, pues con frecuencia tambin son selec-
cionados en trminos de ambiciones polticas propias.
De esta forma, el modelo tecnocrtico que ve la dominacin de los
tcnicos sobre los lderes polticos como algo positivo y deseable, por-
que son ms racionales y se inclinan con fidelidad fervorosa hacia los
modelos de eficiencia, no tiene ms validez, en el mejor de los casos,
que la de un tipo ideal, y en el peor, que la de una mera fantasa expe-
rimentada enReino Aventura.
Desde otro punto de vista, la conciencia tcnocrtica, como forma
de legitimacin de la sociedad moderna, no deja de ser una falsa con-
ciencia, al no percibir la forma en que es una mera modificacin de la
gramtica de la ideologa y no el "fin de la ideologa", la que cierta-
mente no pertenece al mbito de Reino Aventura, pero s al de la tie-
rra de la fantasa.
No podemos aceptar, por otra parte, la premisa de que la ideologa
tecnocrtica se orienta exclusivamente por la eficiencia y la racionalidad
instrumental, porque eso introducira de entrada la falsa suposicin del
predimonio de intereses exclusivamente tecnocrticos, aceptando con
ello, implcitamente, la tesis del fin de las ideologas. Pero esa tesis igno-
ra precisamente los intereses materiales y sustantivos tan poderosos de
los propios tcnicos y administradores pblicos, entre los cuales se en-
cuentran, desde luego, sus propios intereses polticos.
Concluimos entonces que una ciencia poltica, en el sentido elabo-
rado por Mannheim en el tercer captulo de Ideologa y utopa, es indis-
pensable para un adecuado estudio correctivo de la administracin
pblica. La separacin entre ciencia poltica y administracin pblica
slo tiene sentido si se acepta la incoherente tesis del fin de las ideolo-
gas. Los polticos y los administradores pueden ser fructferamente se-
parados como tipos ideales pero, en el mundo real, ambas clases tie-
nen muchos elementos de los dos mbitos. El anlisis de los supuestos
valorativos involucrados en los diversos tipos de pensamiento poltico
administrativo debe hacerse explcito, as como tambin deben obviarse
los valores polticos de uno mismo. Con la afirmacin del primado de la
tica de la responsabilidad en el mbito poltico, Max Weber propor-
cion, nos dice Mannheim, la primera formulacin aceptable de una
ciencia de la poltica porque:
45 /bid., p. 171.
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE
DEPENDIENTE: HACIA UN ANLISIS
MS INTEGRAL DE LAS POLTICAS PBLICAS*
INTRODUCCIN
* Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1 (131),1993, pp.
111-144.
**Agradezco los comentarios de B. Guy Peters, Luis F. Aguilar, Jos Luis Mndez
H., Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabrero y Myriam Car-
doso. Tambin fueron-provechosas las discusiones con estudiantes de El Colegio de
Mxico, la Universidad Iberoamericana y el eIDE.
1 Aunque este campo tiene races en la Alemania del siglo XVIII, generalmente se
reconoce corno el texto fundador el de H. Laswell y D. Lerner (eds.) , The Policy Sciences;
Recent Deoelopments in Scope and Method, Stanford, Stanford University Press, 1951. Re-
cientemente han aparecido en Mxico varias publicaciones. Vase L.F. Aguilar, "Polti-
ca pblica y gobierno del Estado", M. Merino, "El gobierno fuera del centro" y P.H.
Moreno, "Diagnstico y perspectivas de la descentralizacin en Mxico; intento de apli-
cacin de un enfoque de poltica pblica", todos en Revista del Colegio, octubre, 1990.
Luis F. Aguilar ha publicado varias antologas excelentes comentadas, como El estudiode
las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992 y La hechura de las polticas pblicas,
Mxico, Miguel ngel Porra, 1992. Vase tambin o. Guerrero, "Polticas pblicas pa-
ra la reforma del Estado", en La reJorrn<i detEstado, Mxico, Colegio Nacional de Cien-
cias Polticas y Administracin Pblica, 1992.
75
76 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS
6 tu, p. 75.
lA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 79
CUADRO 1
Predicciones
sobre el tipo de poltica pblica
Enfoques Pasiva Semiactiva Activa
Macroenfoques
Estatista xxxxxxxxxxxxx
Pluralista XXXXXXXXXXXXX
Estilos nacionales
Ecolgico
x
Coalicin + crisis + solucin
Crisis + solucin
O crisis + coalicin x
Crisis o coalicin o solucin x
Nota: "x. indica el lugar en que las polticas pblicas tenderian a situarse en la escala de acuerdo
con cada enfoque.
so ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS
El problema de la definicin
7 L. Aguilar, La hechura de las... , op. dt., pp. 29-40; O. Guerrero, op. cit., p. 51.
8 R. Speckhard, "Public Policy Studies: Coming to Terms with Reality", en TheJour-
nal of the Northeastem Political Science Association, primavera, 1982, p. 512.
9 G. Sartori, op. cit., p. 294.
10 H. Hedo, "ReviewArticle: Policy Analysis", en BritishJoumal ofPolitical Science,
II Vase Aguilar, La hecJUT de ltu... , op. cit., pp. 21-40,donde adems se ofrece una
excelente discusin en tomo a la definicin de poltica pblica.
12 Ch. Jobnson (ed.), The Industrial PoliCJ Deoote, San Francisco, Institute of Con-
temporary Studies, p. 8.
82 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
13 bid., p. 7.
14 Tal es el caso de Heidenheimer et al., p. 7. Vase tambin Johnson, op. cit.,
p.7.
15ToA Smith, The Comparative p()"CJ Process, Santa Brbara, Clio Press, 1975, p. l.
16H. Laswell yA. Kaplan, Puwer and Soeiety, New Haven, Yale University Press, 1950,
p. 71; G. Starling, Th p()litUs and Economics ()fPublU: PoCJ, Homewood, DI., The Dorsey
Press, 1979, pp. 4 Y7.
LA POLTICA PBLICA COMO VARlABLE DEPENDIENTE 83
17 H. Heclo, op. c., p. 84;]. Anderson et al., PublicPolicies and Politics in America,
North Scituate, Mass., Duxbury Press, 1978; Heidenheimer et al., op. cit., p. 2.
18 R. Rose, "Comparing Public Policy: An Overview", en EuropeanJoumal o/ Political
ving Target: A Call for Conceptual Realism", en Palie,StudiesReview, agosto, 1986, p. 45,
as como O. Oszlak y G. O'Donnell, op. cit., p. 385.
25 Lindblom, en L. Aguilar, La hechura... , op. cit., p. 49.
84 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
26 G. Sartori, op. cit., p. 73. Esto no implica que el grado de lo pblico sea menos
importante; nicamente que el nfasis en el mismo llevara a otro tipo de escala.
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
87
'tI Vase M. Wright, "Policy Community, Policy Network and Comparative Industrial
Policies", en Political Studies, nm. 36, 1988, p. 599, YP. Eisenger, "Do the American States
Do Industrial Policy?", en BTitish]ournal ofPtJJ#ical Saence; nm. 20,1991, p. 528.
28 He usado aqu el trmino legitimidad en un sentido restringido. As, por ejem-
plo, un problema legtmo sera aquel que se juzga conveniente atacar; un diagnstico
legtimo sera aquel que se considera acertado y una solucin y estrategia legtimas se-
ran aquellas que sejuzga conveniente ejecutar.
88 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
!!I J. Kingdon, Agmdas, Altemativs andPu.lic PoIics, Boston, Little, Brown, 1984, p. 4.
92 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PBUCAS
las polticas pblicas, diferente, por ejemplo, del concepto de fuerza de las mismas. Este
ltimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacin de los esta-
dos. Vase al respecto P. Katzenstein (ed.), Between Power andPlenty, Madison, Wis., The
University ofWisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, op. cit.;]. Hall y]. Ikenberry, El
Estado, Mxico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, "Predatory, Developmental and Other
Apparatuses: A Comparative Poltical Economy Perspective on the Third World State",
ponencia presentada en el XV Congreso Internacional de LASA, 4 al 6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente sera til tratar de acercarse a una definicin de una
poltica pblica fuerte considerando las lecciones ofrecidas por este debate. En este
sentido, dicha poltica podra ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos: 1)
en ella el Estado logra una "autonoma integrada" con los grupos sociales afectados (P.
Evans, op. cit.). Esto es, el Estado logra captar e incorporar los intereses de los grupos
sociales, ya que tiene una relacin cercana con stos, pero a la vez es capaz de defender
los intereses generales o de largo plazo de la nacin, ya que goza de una autonoma sig-
nificativa respecto a dichos grupos sociales, y 2) la poltica pblica es legtima pero fle-
xible; esto es, si bien el Estado incorpora los intereses sociales, tambin puede resistir la
prolongacin injustificada de beneficios y aprender de los errores para cambiar las po-
lA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 93
lticas (Hall e Ikenberry, op. cit., pp. 195-196). El concepto de una poltica fuerte podra
servir para desarrollar otra escala til para el anlisis de las polticas pblicas pero tam-
poco es el nico posible. Podran desarrollarse escalas basadas en otros criterios, como
el del grado en que una poltica resuelve un problema, el nmero de gente a la que be-
neficia dreetamente-el gnden que es pblica, etctera.
!l5 J.Kingdon, op. cit., p. 4.
94 ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PtiBUCAS
36 Como puede verse, en este nivel hay un impacto negativo de cada una de las eta-
pas sobre la siguiente: un problema confuso, as como poco legtimo y conocido tiende
a implicar un diagnstico y estrategia semejantes. Este impacto negativo podra conti-
nuar hasta la ejecucin: probablemente una poltica confusa, poco legtima y poco co-
nocida no se ejecutara de una manera cercana a la prevista.
37 J. L. Mndez, Public Policies and Organi1.atiom larEconomic Development in Nuevo
Leon; Mexico (1985-1991) and Pennsylvania, Unted States (1979--1987). Proyecto de tesis
doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.): y "Polticas pblicas para el desa-
rrollo industrial en Nuevo Len y Pennsylvania, 1979-1991~, ponencia presentada en el
XVII Congreso Internacional de LASA, Los ngeles, 24-27 de septiembre. 1992.
LA POTlCA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
95
40 M. Ojeda, Alcances y lmites... , op. at., p. 177, YEl surgimiento..., op. cit.
41 R. Green, "Mxico, la poltica exterior del nuevo rgimen", en Foro Internacional,
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Este enfoque es discutido para el caso latinoamericano, enJ. L. Mndez, Modelos de
desarrollo en AmricaLatina, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1986, pp. 11-12; La re-
forma... , op. cit., Y"Hacia dnde va la ciencia poltica estadunidense?", en Umbral XXI,
otoo de 1990. La mayor fuerza o presencia del Estado en estos casos fue asociada en-
tre otras cosas al atraso econmico, extrema heterogeneidad socioeconmica y fuerte
dependencia externa.
54 J. Migda1, "Studying the Politics of Development and Change: The State of the
Art", en A. Finifter, Political Science: The State of the Discipline, Washington D.C., Asocia-
cin Norteamericana de Ciencia Poltica, 1983, p. 319.
55 Como todo enfoque, las versiones especificas del estatismo son diversas. Por un
lado, Nordlinger (On the Autonomy of the Democratic State, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1981) insiste en la necesidad de dar cuenta de que los funcionarios tie-
o nen intereses propios que frecuentemente logran imponer sobre los grupos sociales,
pero no ve al Estado como un actor colectivo. Krasner (Defending the National Interest:
Raui MaterialsInoestements and usFureign Policy, Princeton, University of Princeton, 1978)
tambin seala que el Estado puede formular y ejecutar intereses propios pero slo es-
tudia un rea especfica. Evans et al. (op. cit.) rescatan el estatismo como un enfoque ge-
neral til, pero ven a la "autonoma" del Estado como una variable afectada por las cir-
cunstancias, el sector, etctera.
56 Resulta curioso notar ciertas similitudes del enfoque pluralista y estatista con dos
ciones con una tradicin liberal o pluralista, como Estados Unidos, las
polticas pblicas existentes tenderan a ser poco activas y a carecer de
una fuerte coordinacin. Los estilos nacionales de polticas obviamen-
te estn ntimamente relacionados con los tipos de regmenes (que
pueden ser muy variados) y hay todo un conjunto de investigaciones
que ligan el tipo de rgimen al tipo de polticas tanto para Amrica La-
tina como para otras regiones.P El enfoque de estilos nacionales se en-
cuentra tambin cercano al llamado nuevo nstitucionalismo.f"
Por otro lado, el enfoque de las arenas de poltica pblica sostiene
que diferentes tipos de reas de poltica pblica (por ejemplo, indus-
triales, ambientales, etc.) implican distintos tipos de marcos estructu-
rales y de grupos sociales; por lo tanto, tambin implicarn diferentes
tipos de relaciones entre dichos grupos. De esta manera -se argumen-
ta-, la naturaleza de las polticas depender del tipo de problema, por
lo que los mismos tipos de reas o problemas de poltica conducirn a
comportamientos polticos similares en las naciones, aun cuando tales
naciones sean culturalmente muy diferentes.
Este enfoque fue popularizado por Low," quien estableci tres tipos
de polticas pblicas: distributivas, redistributivas y reguladoras. Luego es--
ta perspectiva sera ampliamente comentada y revisada. 62 Quiz la revi-
59 Entre otros: B.G. Peters et al., 'Types of Democratic Systems in Types of Public
Policy", en Comparative Politics, abril, 1977; . Oszlak, "Polticas pblicas y regmenes
polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en Estudios Ce-
des, nm. 2, 1980; S. Hughes y K. Mijeski (eds.), Politics and PublicPolicy in Latin Arnenca,
Boulder, Colorado, Westview, 1984.
60 J. March, y J. Olsen, 'The New Institutionalism; Orgmizational Factors in Politi-
es J.Q. Wilson, Pofitieal DrgrJniuJtions, Nueva York, Basie Books, 1973, y Ammcan Go-
vemment; Inslitutions ana PoIies, Lexington, Masa., De Heath and Co., 1983, pp. 417423.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 103
CUADRO 2
El enfoque de las arenas de poltica
Beneficios
._----
Concentrados Dispersos
'"
Arena: Distributiva Arena: Mayoritaria l
~
.... Jugadores en la arena: Jugadores en la arena: I
v
e, Estado y ganadores Principalmente el Estado I
es'" Tipo de juega:
Suma positiva (conflicto bajo)
Tipo de juego:
Suma positiva (conflicto bajo)
S'"
'"
o Arena: Redistributiva Arena:Reguladora
U '"
o Jugadores en la arena: Jugadores en la arena:
] Estado, ganadores y perdedores Estado, perdedores y ganadores
s::
v
IJ
s:: Tipo de juego: Tipo de juego:
I
o
U Suma cero Suma cero relativa
(conflicto alto) (conflicto intermedio) I
Fuente: Elaborado con base en Wilson, op. cit.,pp. 4 I 7-423.
6IS F. Hampson, FurrningEconomic Policy; the Case o/ Energy in Ganada and Mexico, Nue-
va York, Sto Martin's Press, 1986; vase tambin Lindblom, en Hayes, op. cit., p. 153.
66 B.G. Peten y B. Hogwood, "In Seareh of the Issue-attention Cyde",en TheJOUT-
nal o/Polines, vol. 47, 1985, p. 246.
67 A. Downs, "Up and Down with Eeology. The Issue-attention Cycle", en The Publc
Interest,Q,lm.28. 1972, B.G. J?e~y :a.Hogw9Q4,qp.cit"
68 R. Gittel, "Managng theDevelopment PrC:X:~:~Ulli~S~~~i.D,~pP"
LA POLTICA PBLICA COMO ~LE DEPENDIENTE 105
GRFICA 1
p
O a
e
v
e a
a
p
O P
a
s
v
e a
a
Fuente: Elaborado con base en Hampson (op. cit.), Downs (op. cit.), Peters y Hogwood (op. cit.), Y
Kingdon (op. cit.).
COMENTARIOS FlNALES
tion Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein",
en Policy Sciences, nm. 21, 1988; W. Dunn, op. cit.; Peters y Linder, op. cit., YM. Grindle
y J. Thomas, Policy Choices and Policy Change. ThePolitical Economy of &form in Developing
Countries, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1991. Estos ltimos dan una
importancia especial a los contextos de crisis o normalidad, aunque tambin prefieren
hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a secas (vase p. 75).
74 Como bien lo recomend R Merton en su Social Theury and Social Structure, Glen-
coe, Ill., Free Press, 1957.
75 P. Evans el aL, op. cit., p. 14.
76 O. Ozslak y G. O'Donnell, op. cit., p. 376.
108 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
78 M. Weber, El poltico y el cientifico, Madrid, Alianza Editorial, 1979, pp. 223 Y231.
79 M. Weber, Ensayos solm metOdologa social, Buenos Aires, Amorrortu, 1978, p. 247.
DE UNA DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO,
A UN OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA.
ADMINISTRACIN Y POLTICAS PBLICAS
DESDE UNA PERSPECTIVA NACIONAL*
MAURICIO MERINO**
INTRODUCCIN
111
112 ASPECTOS TERlCOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBIlCAS
de todas las ciencias y no slo de las humanidades. Cualquier campo del conocimiento,
para las Ciencias de las polticas -de ah su plural- puede ser relevante para satisfacer
las necesidades de inteligencia y la racionaIidad de las decisiones tomadas por el go-
bierno.En cuanto a lasaportaeonesde Popper en ese mismo sentido,di'. Lo.stH:itdtu:l
abierta, $Us'~ltfadrid.; AliaDzaEdtOrial, 1991.
118 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
roCfr. Jos Luis Mndez,"La poltica como variable dependiente: hacia un anlisis
m~ inte~. <iE:i1as polUcas~cas", en Furo Inttrnadonal. nm. un, 1993, y "Elemen-
tos~ri<tospal"aunanlitiU:Qsintegral de las polticas pblicas", en Reuistade Admi.
n~~l>lil;4,nm. 84, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1993.
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 119
amplio, y no slo como las leyes escritas, los rganos burocrticos y las
relaciones de autoridad que han intentado congelar, sin lograrlo, el
inevitable y permanente conflicto social. Las instituciones concebidas
como un fenmeno cultural, producto de la convivencia entre seres
humanos dentro de un territorio y una historia singulares, tal como las
vio desde un principio la teora clsica del Estado -desde Hegel hasta
Hermann Heller- y como las ha reencontrado, en fechas ms prxi-
mas, el nuevo institucionalismo.P.
Cmo se ligan esas reglas del juego social-que llamamos institu-
ciones- con las polticas pblicas? A primera vista, de una manera na-
tural, porque ambas son un producto social por excelencia. Parten de
la experiencia acumulada -como propona Yehezkel Dror-, para mejo-
rar la convivencia -como quera Laswell." De modo que las polticas
guir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la orientacin hacia problemas: los cientficos de pol-
ticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los m-
todos utilizados son mltiples y diversos". Cfr. "La concepcin emergente de las cien-
cias polticas", en Luis F. Aguilar, El estudio... , op. cit., p. 110.
12 La definicin de las instituciones como las reglas del juego que permiten a los ac-
tores sociales reducir sus mrgenes de incertidumbre y, en consecuencia, sus costos de
transaccin es de Douglas North (Institutions, Institutional Change and Economic Perfor-
mance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990). Por su parte, James March yJo-
han lsen -desde un mirador ms ligado a la ciencia poltica que a la economa- sugie-
ren que los elementos centrales de una nueva visin de lo institucional seran los
siguientes: "Primero, vemos la lgica de lo apropiado (en el sentido de lo que parece
correcto) como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas
a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro de una concepcin ms
amplia de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin -incluyendo la accin en si-
tuaciones polticamente importantes y nuevas- como algo institucionalizado a travs de
estructuras y reglas y rutinas. Tercero, vemos las reglas como un reflejo de la experiencia
histrica [... ] Cuarto, aunque las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente
conflictivas y ricas en contradicciones y ambigedades, y por lo tanto capaces de producir
lo mismo desviaciones que conformidad; variaciones tanto como estandarizacin. Quinto,
vemos el conjunto de reglas y sus relaciones como algo basado en la confianza, una res-
puesta que el comportamiento apropiado puede esperar la mayor parte del tiempo. [En
este sentido] el clculo de los beneficios y de los costos polticos son menos importantes
que el clculo de la identidad y del sentido de lo correcto". Cfr. RediscoveringInstitutions.
TheOrganizational Basis 01Politics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38.
13 Para Dror, en efecto, adems de los mtodos propuestos por Lasswell haba que
agregar otros elementos en las ciencias de las polticas: a) la comprensin de los valores
subyacentes; b) la consideracin de variables polticas; e) el tratamiento de asuntos ms
complejos y ms amplios (como el cambio institucional .0 .,- negociaciollesentreaeto-
,
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 121
5 Para mayores referencias vase Paul Hirst y Jonathan Zeitlin, Reversing Industrial
Decline', Nueva York, St MartuP1'ess, 1989.
134 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
sario como dificil ser lograr acuerdos sobre los diferentes aspectos del
proceso, tales como su velocidad (gradualismo versus saltos cualitati-
vos); su direccin deseada (autonoma de los gobiernos locales versus
cooperacin y concurrencia entre los diversos niveles de gobierno se-
gn la magnitud o urgencia de los problemas por tratar); sus mbitos y
prioridades (poltico, fiscal, institucional, administrativo); sus condi-
ciones de factibilidad (coaliciones polticas, capacidad administrativa
de los estados en cuanto a recursos humanos, tecnologa, infraestruc-
tura, estmulos econmicos, etctera).
Algunos aspectos clave para la federalizacin del gobierno son a)
el arreglo constitucional, mismo que debe moverse hacia un esquema
ms equilibrado y cooperativo; b) el arreglo poltico (que est directa-
mente condicionado por el avance o estancamiento de la democrati-
zacin del rgimen federal, estatal y local, y por un sistema electoral
imparcial que d transparencia a los resultados), y e) por ltimo, aun-
que no en ltimo lugar, el arreglo fiscal y administrativo. Un avance
reciente en esta direccin ha sido la descentralizacin educativa con-
forme a la Ley General de Educacin (1993). Es sobre estas dos cuestio-
nes que quisiera hacer algunos comentarios finales.
En el corto plazo, parece dificil reformar de golpe el Convenio de
Coordinacin Fiscal vigente, a pesar de las seales crecientes del conflic-
to (de las que la poltica del gobierno panista de Baja California contra
el gobierno federal prista es sintomtica y pionera). Tal vez, ser posi-
ble incrementar gradualmente las participaciones para los estados del
monto de la recaudacin nacional (hoy en da se distribuye 24% de la
recaudacin nacional entre las entidades federativas, yel gobierno fe-
deral se reserva la asignacin directa del 76% restante).6 No obstante,
es posible aprovechar el sistema fiscal vigente buscando innovaciones
inteligentes, y quiz graduales, en la frmula actual de participacin,
desarrollando al mismo tiempo las facultades impositivas descentraliza-
das (predial, nminas laborales, derechos), sin olvidar el carcter rural
-tierras ejidales? y comunales- de la mayor parte de los municipios del
sur de Mxico.
Otro punto olvidado pero reformable es el sistema de transferen-
cias del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. En Mxico
8 Para una definicin de bwck, ~cal y project grant, vase Deil S. Wrlght, Unders-
tanding Interguuernmental Relations, Monrerey, California, Brooks/Cole Publishing Com-
pany,1982.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO*
Los ltimos doce aos en Mxico han significado todo un giro en las
relaciones polticas y en la manera de entender y realizar la funcin
publica. Han sido aos de problemas, tensiones, exploraciones, pero
tambin un tiempo de aprendizaje y cambio institucional. La crisis fis-
cal del Estado y el colapso de la economa nacional a principios de los
aos ochenta sacudieron la forma de gobernar y la estructura de la ad-
ministracin pblica. El Estado social administrador -de ideologa nacional
popular-! surgido de la Revolucin mexicana, que haba protagonizado la
industrializacin y modernizacin del pas a lo largo del siglo, haba
cado exhausto a causa de su dficit de recursos fiscales y polticos. En
la dcada de los ochenta result claro para el pas que era necesario re-
plantear las relaciones entre la sociedad y el Estado, as como revisar el
funcionamiento de la organizacin estatal, la estructura econmica y,
en consecuencia, el mbito y estilo de gestin gubernamental. Ms
que reordenar la administracin pblica.! era impostergable redimen-
sionary reformar el Estado.
* Este trabajo fue publicado originalmente por Luis Aguilar Villanueva en Gestin y
anlisis de polticas pblicas, 1994.
J Esta ideologa se construy a partir del levantamiento armado de 1910, se plasm
en la Cnstitucin social de 1917 y se consolid con la creacin de un partido de Esta-
do todo incluyente. La ideologa reivindic la nacionalidad mexicana en un pas que
despus de la Revolucin se encontraba muy fragmentado. Lo populares la base del Es-
tado social que Mxico y sus instituciones siempre han enaltecido (actualmente, en la
ideologa del neoliberalismo social del Partido Revolucionario Institucional, PlU, que
ha sido el partido oficial desde 1929).
2 En el periodo 1976-1977 el gobierno emprendi el primer intento de autoco-
rreccin gubernamentah la reforma poltico-administrativa de Jos Lpez Portillo. Por
un lado, se pens que, ante el crecimiento expansivo del Estado, se podra ordenar, res-
ponsabilizar y hacer ms eficiente el sector p~co,central y paraestatal mediante pro-
cedimientos nacionalizadores de organizacin 'y mtodos de gestin. La reforma adm-
138 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
deral sobre los otros rdenes de gobierno; 2) el desempeo de la gestin pblica como
fuente primera de la legitimidad poltica del gobierno; 3) la amplia autonoma y discre-
cionalidad del gobierno y, en consecuencia, escasa participacin, discusin y concerta-
cin ciudadana en la formulacin de la agenda poltico-administrativa y en la eleccin
e implementacin de las polticas pblicas; 4) el nfasis en la gestin por medio de je-
rarquas personalizadas, de empleos de confianza, de directivos discrecionalmente asig-
nados en funcin de adhesiones y compromisos personales; 5) la gestin directa de las
polticas por razones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo, y 6) el descuido de la dimensin de cos-
tos de las decisiones pblicas. Aguilar, L. (1992), pp. 131-134.
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 139
.
nica y unilateralmente como un desmantelamiento o achicamiento
del aparato estatal por la presin de tener que sanear las finanzas p-
blicas en bancarrota. El estmulo inmediato para iniciar y acelerar la
reforma del Estado mexicano proviene sin duda de su pesado dficit
fiscal, pero tambin del dficit de consenso poltico que conllev la
crisis fiscal, sntoma y resultado de todo el estilo posrevolucionario de
gobernar y administrar. En el fondo, la reforma del Estado es la res-
puesta a la crisis de toda una economa poltica; es decir, de un mode-
lo de desarrollo econmico y de la red de instituciones y prcticas pol-
ticas que lo sustentaban. Pero ello, la reforma es, sobre todo, el intento
serio y global de armar una nueva economa poltica para Mxico, un
nuevo sistema econmico, poltico y administrativo. La envergadura
de la empresa explica asimismo las resistencias, reticencias, impugna-
ciones y hasta el levantamiento armado de Chiapas en este ao. Mu-
chas cosas cambiaban al mismo tiempo y muchos, con buenas o malas
razones, se han opuesto al sentido, alcance y velocidad del cambio.
La reforma del Estado mexicano tiene cinco dimensiones o niveles
interdependientes y que, slo por fines de anlisis, pueden distinguir-
se y separarse: a) reformas en el proceso de gobierno y de la adminis-
tracin pblica, que llevaron primero a la reduccin del tamao del
aparato estatal (organizaciones, programas, empresas, personal), me-
diante cancelacin, fusin, liquidacin y privatizaciones, y que luego
comportaron cambios en las formas de realizar las funciones econmi-
cas y sociales de la rectora estatal (desregulaciones, servicios pblicos
concesionados o contratados, focalizacin de los subsidios, cooperacin
de gobierno y sociedad en el cumplimiento de la funcin pblica); b) re-
formas en el rgimen poltico mismo, que se plasman en cambios de
las instituciones y procesos electorales (democratizacin), en nuevas
formas de composicin de los poderes del Estado, en una ms real di-
visin de poderes, en un retorno al federalismo, en la incorporacin
del pluralismo poltico yen una proteccin ms activa de los derechos
humanos; e) reformas en la Constitucin poltica, mismas que redise-
an el mbito pblico y privado, el ejercicio del poder y de la libertad
ciudadana, y que tienen el propsito de construir la nueva economa
poltica nacional; d) reformas en el modelo de desarrollo, que dan paso
a la liberalizacin, la apertura y la globalizacin econmica y reubican
el papel del Estado en el nuevo modelo productivo y distributivo; e) ms
discutidamente, reformas en la cultura poltica, en las nuevas ideas y ex-
pectativas sobre la funcin del Estado y el criterio de legitimidad del
gobierI!0' en el asentamiento de los valores y actitudes de la democra-
cia (pluralismo, tolerancia) yen un creciente nfasis en el valor polti-
140 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
LA REFORMA ECONMICo-ADMINISTRATIVA
por primera vez desde los aos cincuenta y los salarios reales cayeron
12%, al mismo tiempo que las tasas de inters internacionales, aunque
con fluctuaciones diversas, se situaron muy por arriba de los niveles
que tenan en aos anteriores. En consecuencia, el peso mexicano se
devalu 276% en el periodo de un ao, el dficit del sector pblico cre-
ci alarmantemente a 17% del PIB y se fugaron capitales por casi 22 000
millones de dlares (vase cuadro 1).
CUADRO 1
Indicadores de la economa mexicana
1 Promedio anual.
Del sector pblico.
Millones de dlares. incluye ingresos netos de maquiladoras,
FOB: libre a bordo, por sus siglas en ingls.
s Deuda externa desembolsada.
Fuente: Banxico e INEGI.
vio obligado a suspender el servicio de la deuda externa desde septiembre hasta di-
ciembre de 1982. Su monto total ascenda a 92 408 millones de dlares que representa-
ba 49% del PIR, y la estructura de vencimientos se encontraba recargada excesivamente
en el corto plazo: 46% deba pagarse en un periodo no mayor a tres aos y 27% duran-
te 1983.
144 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
7 El artculo 115 enlista los siguientes servicios pblicos: agua potable, alcantarilla-
do, alumbrado pblico, limpieza, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros,
calles, parques y jardines, y seguridad pblica y trnsito. Estos servicios pueden am-
pliarse o reducirse en funcin de sus condiciones territoriales y socioeconmicas, as
como de su capacidad administrativa y fmanciera. En cuanto a las fuentes de ingreso, el
citado artculo establece: los rendimientos de sus bienes, las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, las participaciones federales correspondientes y los ingresos
derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. Cabe agregar que por
respeto al principio de legalidad contenido en el artculo 31 fraccin IV, se exige que
los ingresos tributarios municipales sean aprobados por la Legislatura de los Estados.
8 Las reas estratgicas de exclusividad del Estado, conforme al artculo 28 consti-
CUADRO 2
Tasa de inflacin mensual en Mxico
Mes 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Enero 604 704 8.8 8.1 15.5 204 4.8 2.5 1.8
Febrero 5.3 4.2 404 7.2 8.3 lA 2.3 1.7 1.2
Marzo 4.3 3.9 4.6 6.6 5.1 1.1 1.8 lA 1.0
Abril 4.3 3.1 5.2 8.7 3.1 1.5 1.5 1.0 0.9
Mayo 3.3 204 5.6 7.5 1.9 lA 1.7 1.0 0.7
Junio 3.6 2.5 6.4 7.2 2.0 1.2 2.2 1.0 0.7
Julio 3.3 3.5 5.0 8.1 1.7 1.0 1.8 0.9 0.6
Agosto 2.8 404 8.0 8.2 0.9 1.0 1.7 0.7 0.6
Septiembre 3.0 4.0 6.0 6.6 0.6 1.0 lA 1.0 0.9
Octubre 3.5 3.8 5.7 8.3 0.8 1.5 lA 1.2 0.7
Noviembre 304 4.6 6.8 7.9 1.3 1.4 2.7 2.5 0.8
Diciembre 4.2 6.8 7.91 4.8 2.1 304 3.2 204 lA
Durante los ltimos meses de 1987, una grave crisis financiera (cada
de la Bolsa Mexicana de Valores) interrumpi el proceso de recupera-
cin de la economa. El ambiente de incertidumbre provocado por esa
crisis y la inercia inflacionaria dieron lugar a una corta pero intensa fu-
ga de capitales que culmin con la devaluacin de noviembre de 1987,
hecho que coloc al pas en el camino de la hiperinflacin.? Ante esto,
el movimiento obrero organizado demand un aumento salarial de
emergencia de 46% y que, de no otorgarse, provocara una huelga ge-
neral. Entre 1982 y 1987, el salario mnimo general haba sufrido una
reduccin de 44.6%, en trminos reales, mientras que los salarios con-
tractuales, incluyendo prestaciones, descendieron 40.5 por ciento.!?
Algunos meses atrs, a raz de la realizacin de programas hetero-
doxos en Argentina, Brasil e Israel, ya se hablaba sobre la viabilidad de
uno similar en Mxico. Las autoridades mexicanas se resistieron inteli-
gentemente a ponerlo en marcha antes de contar con los requisitos
que aseguraran algn xito. Se consideraba indispensable contar con
un supervit primario elevado!' y tener suficientes reservas internacio-
nales para poder hacer frente, temporalmente, a posibles choques ex-
ternos y permitir las importaciones necesarias para el funcionamiento
del aparato productivo. Paralelamente, se requera corregir los reza-
gos existentes en los precios controlados y tarifas pblicas para evitar
posibles presiones de aumentos drsticos, una vez iniciado el plan.t"
Para enfrentar el problema de las expectativas inflacionarias iner-
ciales se reconoci la necesidad de concertar con los principales agen-
tes de la economa el programa de estabilizacin, con el fin de que la
desconfianza y la inseguridad no se tradujeran en recesin y desem-
pleo.t" La exitosa concertacin entre gobierno, capital y trabajo se
convirti en uno de los mecanismos ms eficientes para alcanzar la es-
tabilizacin econmica y. luego, para el cambio estructural de la eco-
noma mexicana: el paso a una economa abierta, competitiva y globa-
lizada, con funciones de regulacin y promocin por parte del Estado.
gasto, excluyendo de este ltimo el pago de intereses de la deuda pblica (interna y ex-
terna).
. 12 Es importante recordar que las medidas de los programas de ajuste anteriores
(el PIRE y el PAe) avanzaron en la creacin de las condiciones necesarias para el xito de
un programa de estabilizacin con medidas heterodoxas.
I~ El diseo y realizacin de un programa heterodoxo en Mxico no slo presen-
taba dificultades tcnicas, sino tambin un riesgo de prdida de credibilidad. Adems
del ajuste fiscal, se requera que los salaros reales y los mrgenes de utilidad para el
sector privado se ajustaran de manera congruente, lo que era imposible realizar sin
un acuerdo entre las autoridades y la poblacin. Para el anlisis emprico sobre la in-
fluencia de las expectativas en el comportamiento macroeconmico, vase Aspe y jar-
que (1985).
148 REFORc\1ADEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
. la Competitividad y el Empleo.
19 Durante el PECE se puso nfasis especial en reducir la inflacin anualizada a un
dgito, recuperar el crecimiento econmico por arriba de! incremento poblacional, re-
ducir las transferencias de recursos al exterior como requisito para volver a crecer en
forma sostenida con estabilidad de precios y en profundizar en e! cambio estructural
de la economa mexicana.
20 A comienzos de la llamada crisis de pagos en 1982, la deuda externa mexicana
estaba compuesta de la siguiente manera: a) deuda del gobierno con la banca comer-
cial, 50%; b) deuda del gobierno con instituciones financieras oficiales, 30%, y e) la deu-
da de empresas privadas. 20 por ciento.
21 Se permiti a los bancos acreedores seleccionar entre tres opciones: a) reducir el
150 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
CUADRO 3
Indicadores del costo de la deuda externa mexicana
(porcentaje del PIB)
principal 35%; b) disminuir la tasa de inters y fijarla en 6.25%, y e) para los bancos que
no tomaran ninguna de estas opciones prestar recursos frescos por 25% del saldo de la
cartera mexicana.
22 La reduccin de la deuda pblica permiti al gobierno mexicano disminuir con-
siderablemente las transferencias netas al exterior: de 5.7% del PIB en 1988 llegaron al
-0.3% en 1989. Asimismo, el servicio de la deuda, que en el periodo 1982-1987 fue de
9.5 en promedio, disminuy a 6.0% en 1988-1991. Adicionalmente, el paquete finan-
ciero negociado tambin tuvo efectos indirectos muy importantes, como el fortaleci-
miento de la confianza de los distintos agentes econmicos.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 151
CUADRO 4
Indicadores de las finanzas pblicas
(porcentaje del PIB)
Fuente: DGPH-DGPI, Secretara de Hacienda. Las cifras para 1991 se tomaron de Cri-
terios, Presidencia de la Repblica. El cuadro no incluye el sector paraestatal no con-
trolado. El gasto programable incluye el gasto corriente, el gasto de capital y transfe-
rencias a empresas no controladas.
25 A causa de la crisis, en 1988 el salario real disminuy 50% respecto a 1982; 18%
de las familias mexicanas perciba menos del salario mnimo y viva en condiciones de
extrema pobreza, y casi 50% de las familias tena ingresos mensuales de menos del
equivalente a dos salarios mnimos (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Soli-
daridad 1991).
152 REFORMA DEL ESTADO YI.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
GRFICA 1
Inversin federal en Pronasol y desarrollo regional
(Millones de nuevos pesos)
lOOOOr------------------------~
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
1989 1990 1991 1992 1993 1994
Aos
Nota: El dato para 1993 se obtuvo del cierre estimado all de noviembre de ese ao, y el de 1994 es
de la inversin programada.
Fuentes: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1989-1992; Carlos Salinas de Gcrtari, QJlinto Informe
de Gobierno, 1993 y Presupuesto de Egresos de la Federacin, 1994.
que, a partir de 1985, tuvo que acelerarse, debido a la nueva cada del
precio internacional del petrleo y al repunte de la inflacin (65.5% a
fines de 1984). Las nuevas restricciones del gasto pblico y el avance
en la fijacin de tarifas y precios pblicos reales se acompa inespera-
damente con la autocrtica del gobierno al tamao del aparato estatal
y, en el fondo, al modelo de intervencin econmica mediante propie-
dad, gestin directa y subsidios indiferenciados.
El mismo presidente De la Madrid diagnostic la obesidad del Esta-
do y propuso su adelgazamiento en un memorable discurso (8 de febrero
de 1985). Es decir, una ms rpida desincorporacin de las entidades
pblicas, la aceleracin de la liberalizacin econmica, la reduccin
de aranceles y cuotas de importacin, la exigencia de mayor racionali-
dad en la asignacin de recursos. As se desplom el viejo discurso in-
tervencionista del Estado y, con ste, el modelo cerrado del primer de-
sarrollo mexicano. En este momento, el grupo gobernante estaba
convencido de que no haba ms camino que una nueva estrategia de
poltica econmica y una nueva economa poltica. Ms all del sanea-
miento de las finanzas pblicas, se exigan soluciones alternativas a los
problemas estructurales de la economa mexicana. La hora del redi-
mensionamiento del aparato estatal, la apertura comercial y la liberali-
zacin econmica haba llegado. 27
Al inicio del gobierno de De la Madrid, en diciembre de 1982, ha-
ba 1155 entidades paraestatales, en tanto que hacia fines del sexenio
haba concluido la desincorporacin de 595 entidades: 294 por liqui-
dacin o extincin, 72 por fusin, 25 por transferencia y 204 por ven-
ta (cuadro 5).
No obstante, aunque impresionante en trminos relativos, la re-
duccin, en trminos macroeconmicos, no fue muy significativa. En
efecto, la participacin de las entidades desincorporadas en el PIB no
era relevante. Su bajo impacto se debe, principalmente, a que las gran-
des empresas pblicas (Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de
des sin viabilidad econmica o con objetivos alcanzados); fusin (para mejorar el uso
de los recursos); transferencia (a los gobiernos estatales de empresas prioritarias que,
por su viabilidad econmica, pueden ser de inters para el sector social o privado). En
el fondo, es una cuidadosa expresin para no denotar ni enfatizar en la privatizacin.
27 Esta decisin debe haber obedecido a las restricciones internas, las presiones inter-
nacionales y los clculos pragmticos de gobierno, ~ro indudablemente tambin a la con-
viccin del crculo ntimo de decisin. El proceso de sucesin, que favoreci a Carlos Salinas
de Gortarl, puso de manifiesto la conviccin de la clase poltica en una nueva concepcin de
la rectora gubernamental y en la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo.
156 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CUADRO 5
Proceso de desincorporacin del sector paraestatal
CUADRO 6
Valor de las importaciones sujetas a permisos
Ao Porcentaje Ao Porcentaje
GRFICA 2
Evolucin anual del sector paraestatal
1200
1000
.~,
v
....e, 800
S
v
v 600
'"O
o....
v
S 400
'::s
Z
200
o
Aos 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
El alejamiento del reclamo social se dio no slo porque las crecientes em-
presas paraestatales acapararon los recursos financieros, sino porque dis-
trajeron la atencin poltica del gobierno. En los hechos, el Estado se ocu-
p ms en administrar sus propiedades que en atender las necesidades
sociales apremiantes (Salinas de Gortari).
LA REFORMA POLTICo-ELECTRAL
pital. Para fines de 1990, la estructura de Telmex qued integrada por la serie A de accio-
nes que correspondan a 19.6% del capital y a 49% del voto (o acciones comunes); la serie
AA que corresponde a 20.4% del capital y a 51% del voto, y a 60% de accionesL en capital,
pero sin voto. El grupo ganador de la subasta fue el grupo Carso, encabezado por el Sr.
Carlos Slim, la Southwestern Bell y France Cable and Radio, que adquirieron el total de las
acciones gubernamentales AA y, por tanto, el control de la empresa. De los 1 756.6 millo-
nes de dlares pagados por estas acciones, el grupo Carso mexicano aport 51 % y el resto
fue de las compaas extranjeras en forma casi proporcional, de manera que el grupo me-
xicano tuvo el control mayoritario de la empresa. Rogozinski (1993).
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 163
45 El Consejo General del !FE se integra adems por cuatro representantes del Poder
Legislativo (dos diputados y dos senadores, uno de mayora y uno de minora respectiva-
mente) y por el secretario de Gobernacin que es el presidente del Consejo General. (Es-
ta conformacin fue modificada tras la reforma electoral de 1996; nota del editor.)
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 169
El campo mexicano
constituido por tierras comunales con el especfico objetivo de cultivar la tierra, Sin em-
bargo, los campesinos "ejidatarios" no poseen poder de enajenacn ni dominio de las
propiedades.
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 173
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
177
178 REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
11
III
IV
... Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984,
pp. 101-117.
195
196 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
I Para un anlisis detallado, vase el trabajo de Luis Aguilar VilIanueva, Poltica y ra-
son los empleados pblicos quienes ponen en prctica las nuevas me-
didas. Resulta complejo el sistema de incorporacin, desarrollo, capa-
citacin y remuneracin de estos empleados. Haca falta reestructurar
los sistemas de administracin del personal pblico para reorganizado
-sin sacrificar las reivindicaciones legtimas de sus sindicatos- a fin de
que pudiese colaborar en las tareas modernizadoras. Se insisti, igual-
mente, en la necesidad de planear la actividad pblica y de inscribirla
en un programa coherente, pero salvo en el caso de la Comisin de In-
versiones (creada en 1954),2 los esfuerzos de planeacin quedaron en
el campo de las buenas intenciones debido a que sus objetivos eran poco
precisos, demasiado ambiciosos o incongruentes. Un ltimo propsito
fue racionalizar los gastos e inversiones mediante 'la coordinacin de
los programas del sector pblico. Se pretenda establecer mecanismos
capaces de canalizar el gasto, de modo que el gobierno dispusiera de
un excedente cada vez mayor para financiar sus inversiones sin recu-
rrir a prstamos. Esto no se logr, sino que aumentaron el gasto y la
deuda pblica."
Paradjicamente, el rasgo distintivo de los esfuerzos de racionali-
zacin en el gobierno de Echeverra fue la creacin de numerosos or-
ganismos.t comisiones y, sobre todo, fideicomisos, que al tener perso-
nalidad y patrimonio propios rebasaron los lmites establecidos por la
administracin central para la asignacin de recursos, y escaparon a
todos los controles. El resultado fue una ampliacin desordenada del
aparato administrativo, mientras que disminuan las posibilidades de
introducir criterios racionales que obligaron a las entidades pblicas a
frenar su carrera de dispendio, ineficiencia y corrupcin.
7 Samuel l. del Villar, "La reforma administrativa, vieja carta de Lpez Portillo", en
Proceso, nm. 12, 1977, pp. 6-13.
202 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Quisiera, seores miembros del gabinete, que tuvieran tan cerca a sus tc-
nicos como el presidente de la Repblica tiene a los suyos para impulsar
la reforma administrativa. En la medida en que ustedes tengan cerca a sus
reformistas, podrn reformar; si los alejan, sus intentos corren el riesgo
de convertirse en curiosidades de anlisis tcnicos, no tendrn fuerza y el
propsito fracasar. Yo les suplico a ustedes que les den todo su apoyo. La
proporcin, el sentido y la conveniencia, sern responsabilidad de uste-
des. Pero el apoyo, el anlisis, la especializacin, la conexin y la coordi-
nacin, facilitarn sus decisiones."
Otro elemento propicio para el cambio era el vigor del nuevo go-
bierno, que le permita emprender las tareas reformistas como un tra-
bajo de equipo cohesionado por la figura presidencial. Los principios
rectores de la reforma administrativa, en palabras del presidente, eran
la eficiencia y la honestidad, ambas fundamentales para el desarrollo
nacional. Al programa de reforma le fijaron cinco grandes objetivos: re-
organizar el gobierno para reorganizar el pas, adoptar la programa-
cin como instrumento bsico de gobierno; establecer un sistema de
administracin y desarrollo del personal pblico federal, que sin vulne-
rar los derechos de los empleados los indujera a desempear sus fun-
ciones con honestidad y eficiencia; fortalecer el sistema poltico y el fe-
deralismo, y mejorar la administracin de la justicia para fortalecer las
instituciones que consagra la Constitucin. Varios programas econmi-
cos y polticos coadyuvaran a realizar tan ambiciosos objetivos.
LA SECTORIZACIN
canos y Bicicletas Cndor. Por otra parte, a pesar de los intentos de re-
forma, los organismos descentralizados y algunos fideicomisos siempre
pudieron coordinarse ms fcilmente con la administracin central
-gracias a sus relaciones directas- que con las empresas de participa-
cin estatal. Subsisti el problema -vigente hasta la fecha- de los fidei-
comisos, que aunque no son formalmente unidades paraestatales, en
la prctica manejan programas importantes, transfieren recursos a las
paraestatales, e incluso llevan a cabo actividades que deberan realizar
los organismos descentralizados y las empresas de participacin esta-
tal. Se podran evitar estos abusos reintegrando los recursos comprometi-
dos en fideicomisos a los presupuestos de los sectores, siempre que sea
conveniente; hara falta, asimismo, un control ms estrecho sobre los
recursos otorgados por la va fiduciaria a las paraestatales, y tambin se
podra convertir a algunos fideicomisos en organismos descentraliza-
dos o empresas de participacin estatal.
El proceso de reformas nunca dej en claro si la coordinacin de
los grupos de empresas debera limitarse a las matrices o extenderse a
las filiales. No se logr establecer criterios de funcionamiento ni con-
troles diferenciados para las empresas de participacin estatal mayori-
taria y las de participacin minoritaria, para las entidades con fines de
inters social y aquellas con objetivos exclusivamente econmicos. El
programa de reforma administrativa era slo un primer paso para
agrupar a las entidades paraestatales -los coordinadores de sector pre-
cisaran los mecanismos particulares- pero aun este paso fue dificil
darlo. Los promotores de la reforma no consiguieron que las viejas es-
tructuras se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capacidad
de persuasin ante la resistencia de quienes se aferraban al poder y re-
chazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As, las nor-
mas escritas no pudieron aplicarse debido a limitaciones de dos tipos,
estructurales y polticas. Un periodo de seis aos no poda bastar para
poner en prctica un programa de reforma tan ambicioso.
CONCLUSIONES
16 El director de Pemex tena reuniones con el presidente mismo, que era su ami-
go, no con los funcionarios de su sector.
lA REFORMA ADMINISTRATNA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MxIco 215
* Este trabajo se public en Carlos Bazdresch et al. (comps.), Mxico. Auge, crisisY
ajuste, t-. 1: Lostiempos del cambio, 1982-1988, Mxico, Fondo de Cultura Econmica (Lec-
turas, 73), pp. 440460.
1 Vase Maria del Carmen Pardo, "La refortnaadministrativa para el (ic:sarrollo so-
cial en Mxico", en Foro IfIIml.adonal, nm. 98, 1984, pp. 101-117; se reproduce en el ca-
pitulo anterior.
217
218 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
REORDENACIN ADMINISTRATIVA
3 Presidencia de la Repblica, Las razones y las obras. Crnica del sexenio 1982-1988.
Primer ao, 2a. ed., Mxico, Unidad de la Crnica Presidencial, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1985, p. 32.
4 bid., pp. 32 Y34.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA 221
Al formar esta direccin, se crea un espacio para que los asuntos que afec-
tan o incumben a ms de una rea sean ventilados entre todas, de modo
que decisiones finales incluyan una responsabilidad compartida entre las
distintas secretaras. Adems, constituye un espacio de negociacin, redu-
ciendo el potencial conflictivo entre secretaras, espacio sin duda ventajo-
so para el Ejecutivo."
6/bid.
7 DJid., p. 23.
LOS MITES DE IA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA 223
lA IMPORTANCIA DE LA EVALUACIN
12 bid., p. 32.
n tu, p. 29.
14 tus; p. 34.
LOS LMITES DE lA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA 227
15 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental: prioridad polti-
cimentar un futuro slido con base en las experiencias del pasado y pre-
sente, pero que al mismo tiempo, el modelo por aplicar tena que surgir
como producto de una tcnica matizada por nuestras peculiaridades y
no como el ciego transparente de un modelo cuya operacin puede ser
ms o menos satisfactoria en otro medio, pero que por necesidad fracasa-
ra en el nuestro.'?
nacin y asesora del Ejecutivo federal para la instauracin del servicio civil. Estaba in-
tegrada por los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (quien la
presida) por el Contralor General y por el secretario general de la FSTSE. Secretara de
Programacin y Presupuesto, Comisin lntetsectetotial del Seroicio Citnl; Mxico, Secretara
de Programacin y Presupuesto, agosto de 1984.
25 Secretara de Programacin y Presupuesto, Informe de Labores, 1 de agosto de
1982-30 de septiembre de 1983, Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983,
p.203.
24 Ibid., p. 203.
232 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CONCLUSIONES
presentan 1 % del total existente y que importaban 58623 millones de pesos. Se redujo
en 75 781 millones de pesos el gasto en recursos materiales y servicios generales. Secre-
tara de la Presidencia, Sexto infot'1ll8 de Gobi8rno. Poltica et:tJn6mica, Mxico, Presidencia
de la Repblica, 1988, p. 205.
~1 tu, p. 75.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATNA 235
ante los abusos, el mal uso de la autoridad y del poder conferido a los
gobernantes -quienes creyeron que el terreno de las decisiones polti-
co administrativas era propicio para obtener beneficios personales y
hacer a un lado el inters nacional-, obligaron a De la Madrid a resca-
tar la evaluacin, como elemento indispensable para recuperar la legi-
timidad que el servicio pblico y sus funcionarios haban perdido. El
esfuerzo emprendido no es desdeable, en cuanto a la insistencia en
restaurar la credibilidad de la funcin pblica.
No obstante, durante la campaa electoral del candidato Carlos
Salinas de Cortari, ya no se escuch la demanda de moralizar la accin
gubernamental, como haba ocurrido seis aos antes. La maquinaria
evaluadora -la Secretara de la Contralora General, las contraloras in-
ternas, los comisarios, los delegados, entre otros- result desproporcio-
nada para las funciones que desempe; por una parte, el tradicional
autocontrol, esto es, controles de recursos bsicamente presupuestales y
financieros; por otra, como va para hacer valer la Ley de Responsabili-
dades (sus efectos ms espectaculares fueron la detencin del ex director
de Pemex, Jorge Daz Serrano, y del ex director de la polica capitali-
na, Arturo Durazo Moreno). No se cuenta con evidencia de que la
aplicacin de esta ley haya corregido errores y vicios, y de que la co-
rrupcin no sea lo que ha llegado a identificarse como "funcional" pa-
ra el sistema poltico administrativo. Lo mismo puede decirse respecto a
la declaracin patrimonial, que a pesar de su obligatoriedad no permi-
te tener la informacin pertinente para juzgar, por ejemplo, el enri-
quecimiento inexplicable.V
El proyecto poltico del periodo 1982-1988 comenz con la inten-
cin de superar inercias, que retrasaban y entorpecan el trabajo eficiente
de las oficinas gubernamenales, pero se fue diluyendo hasta prctica-
mente desvanecerse. Las unidades encargadas de los programas de mo-
dernizacin administrativa, entre las que destacaba la del servicio civil
como elemento importante para la moralizacin de la funcin pblica,
iniciaron sus trabajos con debida jerarqua y con atribuciones que refle-
jaban la voluntad poltica. Sin embargo las repercusiones de la crisis eco-
nmica, agudizadas por el pag de la deuda, fueron transformando las
prioridades en el propsito modernizador: el proyecto de instaurar el
servicio civil hasta el puesto de jefatura de departamento, encontr difi-
cultades en el equilibrio entre la presin sindical y la eficiencia en su
aplicacin, lo que oblig al gobierno a descartar el programa.
52 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental", op. cit.
236 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
* Este trabajo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 30, nm. 4 (120),
1990, pp. 76:;..788.
l. Merilee S. Grindle, Bummcmts, Politicans, Cl1Id Peasantsin Mexico. A Case stutl1in
PublicPolicy, Los ngeles, U niversity o California Press, 1977, p. 2.
237
238 REFORMA DEL ESTADO y LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
y Ibid., p. 166.
tanto la teora marxista del Estado como su rival, la liberal; comparten una
visininstrumentalista de la administracin. Aunque como instrumento de
forman parte de la corriente intelectual que reflexiona sobre los problemas de admi-
nistracin pblica cuando se intensifican de manera paralela las actividades guberna-
mentales.
~ jean-Perre Nioche, "Science administrative, management public et analyse
des politiques publiques", en RevueFranfaise d'Administration Publique, nm. 24,
1982, p. 636.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTlCA DE 1982 A 1988 241
ocasiones represivo, pero las ms de las veces debe ser correctivo porque
cuestiona las previsiones en funcin de las desviaciones. El control de
gestin se acerca al control externo en la medida en que compara los
elementos dados (costos, objetivos, realizaciones) con las distintas mo-
dalidades de llevarlos a la prctica. Esto se logra no por el responsable
directo, sino por otro agente que se sita en el nivel superior de la jerar-
qua, quien sugiere decisiones prospectivas o reguladoras. Su xito no
puede separarse del que se obtiene en relacin con el manejo presu-
puestal, ya que de lo que se trata es de asegurar una relacin ms estre-
cha entre objetivos y medios, entre anlisis y estudios previos y los resul-
tados. La racionalidad presupuestal, dice Jacques Ratier, no es slo un
mtodo, es una actitud intelectual que motiva a los responsables a estar
continuamente investigando opciones para adoptar la menos costosa."
El control de gestin se incorpor con ese nombre dentro de la admi-
nistracin publica mexicana hace escasos diez aos. Se busc fundamen-
talmente adecuar los medios a los fines y dar seguimiento a los resulta-
dos. Sin embargo, muchas de las oficinas a las que se asign esta tarea
acabaron sirviendo como un cuerpo ms de asesores para los niveles de
toma de decisiones, con lo que se diluy la tarea de evaluacin. Para que el
control de gestin funcione, se debe asegurar que las decisiones que se
tomen sean claras y fundamentadas en estudios previos, y que los resul-
tados de la gestin se confronten con las previsiones iniciales para poder
medir la eficacia de la accin. Un procedimiento utilizado bajo este con-
cepto es el de los presupuestos por programas, que aparecen como una
especie de "crdito" otorgado a los administradores, que les ayuda en los
anlisis previos a la decisin poltica; esto sirve para relacionar los resul-
tados evaluados en trminos fisicos con los costos de las acciones em-
prendidas. La evaluacin cualitativa escapa a los lmites impuestos por
estos mtodos, pero la cuantitativa puede resultar de suma importancia
en una evaluacin objetiva.
Un recurso muy socorrido en la mayora de los pases, como insu-
mo para la evaluacin de la gestin pblica, es la documentacin ofi-
cial. Sin embargo, esta informacin no es representacin exacta de la
realidad administrativa, puesto que la gestin y la evaluacin no pue-
den desligarse ni desprenderse -aun cuando fuera para fines analti-
cos- del medio sociopoltico en el que actan las administraciones p-
blicas.!? La documentacin oficial no incorpora el anlisis de ese
16 na; p. 222.
17 ue; p. 219.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 249
18 Ibid., p. 220.
250 REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL,
PARTE IMPORTANTE DEL PROYECTO POLTICO 1982-1988
que como instrumento del rgimen disciplinario del Estado, pudiera nor-
mar y ejercer el control jerrquico, imponer las sanciones a los servidores
pblicos en el desvo de sus deberes genricos y especficos y en su caso
denunciar oportuna y eficazmente las irregularidades que fueran delic-
tuosas ante el Ministerio Pblico.v
ft Ibitl., p. 30.
25 /bid., p. 54.
254 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
f1lbUl.,p159.
258 REFORMA DEL ESTADO Y lA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CONCLUSIONES
cionario pblico, pero dije ya que al llevarla a cabo hubo una fuerte
dosis de formalidad que amortigu, pero no resolvi, problemas de
fondo ligados a la corrupcin.
Con la inminente transmisin del mando, las reuniones de autoe-
valuacin tuvieron como propsito explcito dar a conocer al futuro
presidente la situacin que cada dependencia y entidad reflejaba a fi-
nales de 1988. La informacin analizada contiene datos de suyo revela-
dores de una situacin dada, pero de ninguna manera una intencin
de que sirvieran como insumo para una evaluacin.
El esfuerzo llevado a cabo durante la administracin de Miguel de
la Madrid no es desdeable en cuanto a su insistencia por recuperar la
credibilidad de la funcin pblica. El esfuerzo se materializ -de
acuerdo con la opinin del secretario de la Contralora en la reunin
de evaluacin sexenal- en el hecho de que entre las demandas de la
poblacin durante la ltima campaa poltica del candidato del partido
mayoritario no se incluy la necesidad de moralizar a la funcin pblica,
como s haba ocurrido haca seis aos. A pesar del esfuerzo realizado
y de los resultados obtenidos, slo podemos hablar de evaluacin de la
poltica gubernamental como autoevaluacin y referida a los proble-
mas de manejo de recursos presupuestales y financieros. Si la legitimi-
dad del quehacer poltico depende del efecto derivado de los planes y
del planteamiento de nuevas teoras generadas sexenalmente, una eva-
luacin objetiva no podr incluirse como elemento necesario para cerrar
el crculo planeacin-evaluacin. Slo una oposicin poltica ms estruc-
turada, y por ende real, y una opinin pblica ms consciente sern ele-
mentos clave en la inclusin de una evaluacin pblica objetiva, que
no se limite a aspectos contables y funciones internas de la administra-
cin, sino que permita proponer esquemas de trabajo para mejorar la
calidad de la gestin pblica.
A pesar del nfasis puesto en la necesidad de la evaluacin, los es-
fuerzos hechos por el gobierno de Miguel de la Madrid se limitaron a
una decisin poltica que permitiera recuperar la credibilidad de la fun-
cin pblica, pero circunscribiendo esta necesidad a los aspectos ms vi-
sibles de corrupcin en el manejo de recursos y de poder pblico.
En Mxico, la administracin pblica es efectivamente un compo-
nente importante del sistema poltico y est en relacin permanente y
dinmica con el mundo de los axiomas y valores de la poltica. El pro-
blema para conseguir su eficaz comportamiento y la legitimidad del
gobierno al que sirve, est en la comprensin del papel que desempe-
a la administracin pblica. O se le entiende como un ente indepen-
diente y, por lo tanto, con autonoma total que es expresin y medio
IA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 261
* Este trabajo tiene una gran deuda con Miguel ngel Hernndez Rodrguez, y tal
vez la mejor manera de reconocerla sea dedicndole su publicacin. Tambin agradez-
co a Luis F. Aguilar sus observaciones a una de las versiones del ensayo. El presente ar-
tculo se public en Foro Internacional; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 145-173.
** Profesor-investigadordel Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico.
1 En la misma ocasin, el mandatario anunci el nacimiento de la Secretara de
Desarrollo Social sobre la estructura que tena la de Desarrollo Urbano y Ecologa. as
como la incorporacin del Programa Nacional de Solidaridad; meses despus se supo
que Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad se dividiran en depar-
263
264 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
5 Carlos Tello, La poltica econmica en Mxico, 1970-1976, Mxico, Siglo XXI, 1980,
captulos 2 y 3.
268 REFORMA DEL ESTADO Yl.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
4 Carlos Tello, La nacionalizadn de la banca en Mxico, Mxico, Siglo XXI, 1984, ca-
ptulo 2, y Rogelio Hemndez Rodrguez, Em/J"sarios, bancay Estado. El conflicto durante
elgobierno de JosLpezPortillo, 1976-1982, Mxico, Flacso/Miguel ngel Porra, 1988,
captulo 4.
5 Renate Mayntt, Sociologa de la administracin pblica, Madrid, Alianza, 1978, pp.
76-77.
6 Op. ciL, pp. 185 Yss.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA 269
gobierno en su conjunto. As, cuando sus integrantes juzgan que las me-
didas se separan de lo prudente, pueden actuar incluso en contra de sus
mandos superiores. Esto fue lo que sucedi entre 1970 y 1982.
Sin embargo, la situacin poda cambiar; bastaba que hubiera la
firme voluntad poltica para conseguirlo. La srr fue el instrumento
que la administracin de Lpez Portillo encontr para equilibrar el
poder de Hacienda e introducir una nueva perspectiva econmica.
Como se ha dicho muchas veces, la spp fue mucho ms que una
nueva dependencia: se pretendi que fuese el centro de una profunda
reforma que buscaba reorganizar la administracin pblica para darle
coherencia a muchas funciones dispersas y manejar eficazmente los re-
cursos en una poca caracterizada por su escasez."
Como se sealaba en la exposicin de motivos que explicaba el naci-
miento de la SPP, el gasto pblico deba asignarse de acuerdo con priori-
dades y objetivos precisos de desarrollo. Tcnicamente, esto significaba
elaborar programas de trabajo en los que se especificaran metas por
conseguir, los recursos necesarios y los responsables de su aplicacin, as
como establecer mecanismos que evaluaran permanentemente las pol-
ticas adoptadas. La evaluacin cobraba su significado ms profundo en
el sentido no slo de vigilar administrativamente el ejercicio del gasto, si-
no de corregir las fallas y replantear los procedimientos para alcanzar
los objetivos deseados. Era, en suma, una etapa clave del proceso de
planeacin.
Conviene subrayar que si bien este nuevo esquema correga fallas
tradicionales, era por completo distinto a las prcticas hacendarias.
Adems de responsabilizar a una dependencia de todo el presupuesto
federal, se estableci que los egresos atendieran a las necesidades sec-
toriales y regionales que el antiguo manejo por ramos administrativos
descuidaba. La evaluacin se centraliz e intent sobreponerse a la li-
mitada idea de controlar el gasto y llevar la contabilidad como registro
CUADRO 1
Secretara de Programacin y Presupuesto
Unidades administrativas y su procedencia, 1976*
Procedencia
1) Subsecretara de Programacin cretaria de la Presidencia
r
Direccin General de Poltica Direccin General Coordinadora de la Programacin
Econmica y Social Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Promocin Direccin General de Desarrollo Regional
y Operacin Regional y Urbano
2) Subsecretara de Presupuesto Secretaria de la Presidencia
Direccin General de Inversiones Direccin General de Inversiones Pblicas
Pblicas
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
Contadura de la Federacin Direccin General de Egresos
Direccin General de Normas Direccin General de Pagos
sobre Adquisiciones, Almacenes Contadura de la Federacin
y Obras Pblicas
Secretaria del Patrimonio Nacional
Direccin General de Control y Vigilancia
de los Organismos Descentralizados
y Empresas de Participacin Estatal
Direccin General de Promocin y Coordinacin
del Sector Paraestatal
Direccin General de Inspeccin de Adquisiciones
Direccin General de Inspeccin de Contratos
y Obras Pblicas
* Para hacer ms claros los cambios no se toman en cuenta las unidades administrativas que corres-
ponden a la operacin interna de la dependencia. a pesar de que tambin procedan de las mismas secre-
tarias y de que sufrieron divef'llllS modificaciones posteriores.
Fuente: ~.~dela~ de~,~, Mxico,junio de 1981.
272 REFORMA DEL ESTADO YlA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
11 Ibid., p. 52. A pesar de que la spt> autorizaba los presupuestos, Hacienda era la
que estableca el calendario en el que las dependencias podan realmente disponer de
los recursos, con lo cual siempre tena la posibilidad de hacer fracasar cualquier pro-
yecto.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA 275
CUADRO 2
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1980 1
l. Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Anlisis de Ramas Econmicas
Direccin General de Programacin Regional
2. Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Presupuesto Agropecuario y Pesca
Direccin General de Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Presupuesto de Desarrollo Social
Direccin General de Presupuesto de Administracin y Finanzas
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Pagos
Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal
3. Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Control de Contratos y Obras
Direccin General de Control y Auditora Gubernamental
Direccin General de Documentacin y Anlisis
4. Coordinacin General de los Servicios Nacionales de Estadstica, Geografia
e Informtica
Direccin General de Estadstica
Direccin General de Integracin y Anlisis de la Informacin
Direccin General de Poltica Informtica
Direccin General de Geografia del Territoro Nacional
5. Coordinacin General de Delegaciones Regionales!
Direccin General de Fomento al Desarrollo Estatal
Direccin General de Desarrollo Rural Integral
Direccin General de Control Operativo de las Delegaciones
1 Deliberadamente se presenta a la SPP como un listado de unidades administrativas y no en la forma
tradicional de los organigramas, porque no interesa destacar las lneas de autoridad.
2 Se cre en agosto de 1978.
Fuente: Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de sus
reglamentos interiores", en Revista d. Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 74, 1989.
disciplina y vigilancia del gasto. Era natural, por ende, que en la prctica
las tareas asignadas a la dependencia pusieran el nfasis en el presu-
puesto y control. Poco a poco la secretara retom los principios ha-
cendarios sobre el manejo y seguimiento de los egresos.
La transformacin de la SPP bajo el mando de Carlos Salinas fue sor-
prendente. En 1983, en plena correspondencia con las nuevas priorida-
des del gobierno, se decidi fusionar las tareas de programacin con el
diseo del presupuesto anual y sectorial; se separ la planeacin de largo
plazo de los programas y, finalmente, la evaluacin, que ya haba experi-
mentado modificaciones, se traslad ntegramente a la recin creada
Contralora de la Federacin (cuadro 3).
CUADRO 3
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1983
16 00., p. 17.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POIiTICA 281
toridad directa del titular hasta 1978. En agosto de ese ao, empero,
naci la Coordinacin General de Delegaciones, con tres direcciones
generales, que se encarg del control de los delegados y de los aspec-
tos tanto normativos como operativos de las polticas de desarrollo,
ms que regionales estatales. lB
En la prctica, sin embargo, estuvo sujeta a los lineamientos de las
tres subsecretaras. Al final, esa coordinacin no fue sino un aparato
burocrtico montado sobre las delegaciones. Cuando en 1983 alcanz
el mismo rango, no hizo ms que asegurar su espacio administrativo
pero sin muchas justificaciones eh cuanto a sus responsabilidades. Por
ello, no fue casual que esta unidad albergara al Pronasol a partir de
1988: por primera vez pareca cumplir con alguna tarea sustantiva.
Los cambios continuaron y, una vez ms, estuvieron determinados por
la crisis. El primer programa de estabilizacin que propuso el presidente
De la Madrid fue el Inmediato de Reordenacin Econmica; en ste se es-
timaba que las medidas correctivas no superaran los tres aos y que a par-
tir de 1985 comenzara la recuperacin. No obstante, contra las expectati-
.; vas oficiales, ese ao marc el agravamiento de los problemas, al caer los
11
precios del petrleo, complicarse las negociaciones de la deuda externa y
producirse los terremotos que demandaron grandes recursos econmicos
para atender las necesidades sociales de la poblacin afectada.
La situacin oblig al gobierno a extremar los recortes presupuesta-
les para asegurar el control de las finanzas. La administracin pblica, de
nuevo, fue la primera en sufrir las consecuencias: ms de 150 unidades,
incluidas subsecretaras, oficialas mayores, coordinaciones y direcciones
generales, desaparecieron enjulio de 1985. 19 La sPP, a pesar de su indis-
cutible poder, no pudo evitar los recortes, pues S\J reduccin de funcio-
nes dos aos atrs no haba correspondido a una similar en su estructura.
En 1985 la dependencia fue reformada por tercera vez en tan slo
nueve aos. Y aunque en esencia buscaba suprimir unidades ms que
alterar las funciones (las cinco subsecretaras se redujeron a cuatro y
las 16 direcciones generales a doce), el nuevo organigrama sirvi para
acentuar la tendencia que se haba iniciado al comenzar el gobierno
(cuadro 4).
CUADRO 4
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1985 y 1986
1985 1986
CUADRO 5
Secretara de Programacin y Presupuesto
Modificaciones de 1989
22 Ambos trabajaron en esa secretaria, pero la mayor parte de sus carretas las hicie-
ron en Presidencia y Sepanal y, por lo menos Garca Sinz, en organismos desentrali
zados y empresas paraestatales.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA 289
te for Contemporary Studies, 1984. En ste, el autor no slo elogia el modelo de Ortz
Mena, sino que -an ms importante- critica sus efectos negativos. El documento no es
uno ms entre los que han analizado ese programa, toda vez que su autor es, desde
1988, subsecretario de Ingresos en la SHCP: en rigor, es una defmicin de las bondades
del actual modelo, pero sin negar su deuda con el pasado.
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO:
ALCANCES YLMITES*
Algunas de las acciones e ideas de este artculo estn basadas en el ensayo "Mexi-
co under salinas. Towards a New Record for Orle Party's Domination", publcado a
prindpioade 1994 en~ Basil &iatkWelllAsociacin Internacional de Ciencias
POIticU.Elarticulo propiamente fue publkado en GISI'i6n, PoltI:aPtiblea, vol. 3, nm. 1;
primer semestre. 1994. pp. 1~226.
293
294 REFORMA DEL ESTADO Y lA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
tres tendencias que hacen que el sistema sea complejo: 1) a lo largo de su historia, cier-
tos actores, como los lderes obreros y empresariales (especialmente los ltimos), la
prensa, la Iglesia, los partidos y el gobierno estadunidense han sido interlocutores im-
portantes del presidente; 2) Mxico es un pas con un territorio medianamente extenso
y con cerca de 85 millones de habitantes. A fin de poder proporcionar los servicios a lo
largo de la nacin, se ha tenido que desarrollar una compleja red burocrtica en los ni-
veles federal, estatal y municipal. Obviamente, incluso un presidente fuerte y centralis-
ta no puede controlar cada uno de los puntos de este sistema multiescalonado, y 3) de
los aos treinta a la fecha ha habido una cierta, aun cuando obviamente insuficiente,
circulacin de lites cada seis aos (Mndez, 1993a).
La complejidad de la formulacin e implementacin de las polticas, frecuentemen-
te ignorada por los observadores, ha implicado un Estado mexicano ms "politizado
(Chalmers, 1977) de lo que usualmente se piensa. Con todo, el grado de politizacin
del sistema vara por sector, regin y tipo de actores. Chiapas ha sido, por ejemplo, un
estado en que el verticalismo del sistema se ha expresadoclaramente desde hace mu-
chotiempo.
296 REFORMA DEL ESTADO YIA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Polticas macroeconmicas
La reforma administrativa
un corte de 4.3% del empleo pblico federal), pero aument los pues-
tos en 9.4, 13.9 Y28.3 por ciento en el sector educativo, de justicia y se-
guridad, y de salud, respectivamente (Ruiz, 1993, pp. 224-225).
Entre las iniciativas importantes de 1993 podemos contar la trans-
formacin del banco central en una entidad autnoma y la creacin
de una comisin especial para vigilar la implementacin de la ley "an-
timonopolios".
Polticas macroeconmicas
pleo en 25% (Latin American Special Report, 1992, p. 8); si bien la ta-
sa de desempleo abierto comenz a bajar a partir de 1989, en 1993 es-
tuvo de nuevo en los niveles de 1988. Paradjicamente, con la aparen-
te recuperacin del primer trimestre de 1994, el desempleo pareca
haber aumentado en ese lapso (aunque al mismo tiempo las remune-
raciones tambin parecan aumentar) (El Financiero, 27 y 30 de mayo
de 1994). Aigunas estimaciones no oficiales del desempleo a princi-
pios de 1994 llegaban a 20 y 25% (El Financiero, 27 de mayo de 1994).
Aunque reducir la inflacin as como el dficit pblico y comercial son
objetivos en lo general aceptables, pareca que la preocupacin por al-
canzar dichas metas desvi demasiado la atencin gubernamental del
problema del crecimiento y la creacin de empleos (aunque hay que
admitir tambin que no resulta fcil superar algunos dilemas econ-
micos como el que presenta el dficit comercial, que afecta a una eco-
noma en tanto que es un importante factor de incertidumbre). Ade-
ms de tasas de crecimiento que no han podido ser muy altas, la
economa ha estado creciendo basada ms en los servicios que en la in-
dustria (El Financiero, 4 de diciembre de 1993, p. 4) Yla productividad
es an muy baja en muchas reas. Finalmente, la economa mexicana
es todava muy dependiente del capital extranjero y de la economa de
Estados Unidos (entre 60 y 70% de importaciones y exportaciones se han
realizado con este pas). A pesar de que una economa abierta es sin du-
da positiva en varios aspectos, un propsito fundamental debera ser am-
pliar las posibilidades del consumidor y el productor mexicano para
comprar y vender productos de alta calidad entre ellos mismos.
Segundo, an existen muchos monopolios o semimonopolios y
una excesiva concentracin de la riqueza (Mxico ha tenido una de las
peores distribuciones del ingreso en el mundo y su PIB per cpita est
por debajo de nueve pases latinoamericanos). En este sentido, las ca-
denas productivas de empresas de diferente tamao podran ser una
opcin para enfrentar eficazmente la competencia internacional sin
concentrar an ms el capital (algunos pases asiticos son buenos
ejemplos en este sentido) (Berry, 1994). Aunque la ley para regular los
monopolios es un buen adelanto, parece que todava vamos a tener
que aguantar por varios aos la ineficiencia de monopolios como Tel-
fonos de Mxico o el excesivo control del mercado de una cadena de
televisin como Televisa. En este sentido, creo que debera hacerse al-
go ms que simplemente esperar el momento en que estos sectores se
abran a la competencia dentro del TLCAN (si es que se abren en ambos
C3.$OS) , Adems, los ya enormes problemas que enfrentan algunos .sec-
tores mayoritariamente poblados por las pequeas empresas podran
308 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Reformapoltica
Reformas administrativas
Democracia y gobernabilidad
Estrategia de la reforma
Aunque la estrategia especfica que debera seguir una reforma del Es-
tado y del gobierno sera materia de una reflexin ms profunda, vale
la pena hacer algunas consideraciones al respecto.
Primero, es importante sealar que una modernizacin adminis-
trativa efectiva slo puede darse si se constituye en una poltica pblica
(Kliksberg, 1989; Crozier, 1992); es decir, ms que darse en unos cuan-
tos meses y como simples parches aislados, debe.tener objetivos gene-
320 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Algunas propuestas
1
..
1,
La primera parte de esta seccin se refiri a la necesidad de acceder a
, un sistema poltico-administrativo ms democrtico pero tambin efi-
1 ciente y eficaz. La segunda parte habl de la necesidad de un enfoque
1 de carcter estratgico. En funcin de ambas partes, a mi parecer la re-
forma de gobierno debe implicar dos procesos: 1) un conjunto orde-
nado de pasos estratgicos especficos, dirigidos a otorgar ciertas fun-
ciones a una variedad de actores que hasta ahora no las han tenido, y
2) la habilitacin paralela de esos actores para que pueden ejercer res-
ponsablemente esas funciones. Ambos procesos deben avanzar en for-
ma paralela, pero probablemente una poltica de cambio con carcter
estratgico debera subrayar al segundo de ellos. En todo caso, a conti-
nuacin enlistamos algunas medidas que en ambos sentidos podran
servir de base para integrar una estrategia de cambio integrado y ba-
lanceado.
Respecto al Poder Ejecutivo, se requiere una mayor profesionalizacin
en los mbitos federal, estatal y local. El objetivo es alcanzar un aparato p-
blico que funcione en su totalidad de manera eficiente y autnoma res-
pecto a intereses particularstas, pero que a la vez est en permanente di-
logo con la sociedad. Esto podra implicar lassiguientes nedidas:
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES 323
COMENTARIOS FINALES
nas de sus polticas han trado beneficios importantes. Sobre todo, Sa-
linas fue capaz de enderezar una economa que a veces pareca a la de-
riva, reencauzarla por la va del crecimiento y aumentar el gasto social.
Con todo, an enfrentamos el reto de integrar poltica y econmica-
mente una nacin muy hetergenea; en otras palabras, de desarrollar
y mantener, por un lado, un modelo socioeconmico que reduzca las
fuertes disparidades econmicas y regionales, y por otro, un sistema po-
ltico legtimo, no slo en lo poltico-electoral sino tambin en lo pol-
tico-administrativo, que pueda garantizar la competencia poltica por
canales institucionales y cerrar el actual dficit de representacin y de
confianza en las instituciones. Un tercer y ms nuevo reto es abrir el
pas al mundo, manteniendo una autonoma significativa en ciertas
reas y evitando que el pas se convierta en una gran maquiladora. Las
perspectivas del actual intento modernizador permanecen inciertas en
I,
~ estos tres aspectos y terminar diciendo por qu, sobre todo en el caso
! de los dos primeros (pues siento que las perspectivas del ltimo reto
\"
son ms dificiles de evaluar en este momento).
En cuanto al reto socioeconmico, el modelo de apertura econ-
mica puede ayudar a incrementar la productividad y el crecimiento
del PIB. Como ha dicho Aguilar Camn, "la riqueza y la prosperidad
,, " futura de Mxico no son algo que el pas ya posee y debe defender
; heroicamente de la codicia de otros, sino algo que debe crear y crea-
- .
.: i.
, r slo atrayendo los capitales, los compradores y las tecnologas de
.. ,
otros" (1993, p. 12). Sin embargo, este modelo no ayudar necesaria-
mente a resolver los problemas de desempleo e inequidad. De hecho,
puede afectar negativamente a muchas empresas y a los campesinos,
as como a las regiones ms pobres del pas. Falta an por ver si las
actuales polticas hacia los monopolios, las pequeas empresas y los
sectores ms pobres continuarn y si sern suficientes para contra-
rrestar de una manera productiva las, a veces, inhumanas fuerzas del
mercado.
En sntesis, falta por ver si el modelo "capitalista-social" en efecto
puede superar el viejo dilema entre desigualdad y crecimiento (espe-
cialmente dificil en el capitalismo tardo). Ciertas presiones inheren-
tes han empujado histricamente a este tipo de modelos a terminar
siendo ms capitalistas que sociales. El crecimiento ha sido siempre
ms fcil de alcanzar que una distribucin mnimamente equitativa
del ingreso. Si sta no se alcanza, los aspectos autoritarios del sistema
poltico mexicano permaneceran o incluso se podran acentuar. Por
excluir a la poblacin mestiza (el "Mxico profundo" en palabras de
Bonfil) , los intentos anteriores de modernizacin han fracasado (Me-
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VLMITES 327
5 En una encuesta de Este Pas (agosto de 1991) slo 34% de los encuestados reir
pondi positivamente a. una pregunta sobre laconf;.anza hacia los dems (Meyer. 1991.
p.54).
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES Y LMITES 329
BIBLIOGRAFA
DESCENTRALIZACIN
DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA:
UNA PERSPECTIVA TERICA*
337
338 DESCENTRALIZACIN
1 Las ideas de Max Weber al respecto estn dispersas en su fragmentada obra; pue-
den consultarse los siguientes textos: "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamien-
to alemn", en Escritos polticos, t. 1, Mxico, Folios, 1982, especialmente pp. 75-77 Y84-
88; Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1981, pp. 1047-1076 Y"El
socialismo", en Escritos poticos, t. 2, Mxico, Folios, 1982, pp. 219-252.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 339
Analizad sobre todo -tanto respecto al gobierno nacional como de las ad-
ministraciones locales-los efectos de pequeo grado de centralizacin.
Tanto en cmo puede favorecer la aceleracin del despacho de asuntos
particulares, y la generacin de inters en los ayuntamientos de todas las
ciudades y pueblos, cuanto en cmo puede ser desfavorable por falta de
Hans Kelsen, Roberto Michells, Karl Mannheim, Karl Popper y Max Weber son algunos
pensadores que han manifestado diversas posiciones que tratar de comparar en este
trabajo.
340 DESCENTRALIZACIN
nmica, a OO., 1957, pp. 86-87. Todas las citas provienen de esta edicin; en adelante
indico pgina en el texto.
5 "ValeToequeville Manuscripts Colleetion", Paquete 7, Cuaderno 2, p. 52, citado
por Schleifer, op. cit., pp. 206-207.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTNA TERICA 341
11 !bid., p. 204.
344 DESCENTRALIZACIN
[... ] como casi todas las cosas dainas de este mundo, la centralizacin
administrativa es fcil de entender y, una vez constituida, es muy dificil de
destruir, como no sea por el cuerpo social mismo [ ... ] Cuando el legisla-
dor emprende la tarea de dividir esta fuerza administrativa que ha con-
centrado en un punto, no sabe por dnde empezar, porque no puede
quitar una sola pieza del ingenio sin desordenar todo el conjunto. A cada
momento advirte que es necesario cambiarlo todo o nada; pero, qu ma-
no tendr el atrevimiento necesario como para romper de un solo golpe
la mquina administrativa de un gran pueblo? El intentarlo equivaldra a
querer introducir el desorden y la confusin en el Estado."
12 "Yale Tocqueville Manuscripts Collection", citado por Schleifer, op. at., p. 160.
I! [bid., pp. 160-161.
DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 345
in Historical and Comparative Perspectioe, Nueva York,Basic Books, 1963, pp. 15-98, Y Ga-
briel Almond yJames S. Coleman, The Politics 01theDeveloping Areas, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton UniversityPress, 1960.
19 Samuel P. Huntington, Political Order in ChangingSocieties, New Haven, YaleUni-
versityPress, 1968, pp. 94-96.
i!O /bid., p, 98.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 349
despus de que Max Weber introdujo importantes cambios conceptuales en ste, que
ya eran conocidos cuando Kelsen fue a estudiar a Heidelberg. Vase Georg Jellinek,
Teora general delEstado, Buenos Aires, Albatros, 1981, pp. 25-30 (la primera edicin es
de 1900), Ycomprese con Max Weber, "La objetividad cognoscitiva de la ciencia social
y de la poltica social", en Ensayos sobre metodologa sociolgica, Buenos Aires, Amorrortu,
1973, especialmente pp. 79-95 (el artculo apareci en 1904).
24 Kelsen, op. cit., p. 238.
25 En la misma obra y pgina de la nota anterior.
a Ibid., p. 239. En una versin posterior de la teora del Estado, escrita especial-
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PEJ3SPECTIVA TERICA 351
321. Kelsen no desarroll las tesis de la identidad del Estado y el Derecho y de la norma
hipottica fundamental sino hasta 1920 y, por lo mismo, estas ideas no aparecieron en
los artculos que Weber public en su revista; vase H. Kelsen, "Zur Soziologie des
Rechts. Kritische Betrachtungen", en ArchivJr Soz.ialwissenschaft und Soz.ialpolitik, nm.
34,1912, pp. 601-614, en el que incluso afirma que los juristas "no deben y no pueden
atreverse a ignorar las conclusiones de la sociologa. El punto de vista especficamente
jurdico percibe solamente un aspecto del fenmeno del derecho", p. 602; Y Kelsen,
"Einige Grundlegung der Rechtssozologe", aparecido en la misma publicacin, nm.
39,1915, pp. 839-876. La crtica ms abierta y radical en contra de Weber apareci des-
pus de su muerte, cuando Kelsen contaba con las armas formalistas de la identidad del
Derecho y el Estado, y la norma hipottica fundamental, las cuales no poda aceptar un
tratamiento sociolgico del Estado. El primer escrito en que critic a Weber utilizando
la nueva posicin fue "Der Staatsbegriff der 'verstehenden' Soziologie", en ZeitschriftJr
Volkwirtschaft und Sozialpolitik, nm. 1, 1921, pp. 104-119.
SI Hans Kelsen, Teoria pura del derecho, op. cit., pp. 49-50, YDerecho y paz.en las relacio-
nes internaaonales, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp. 33-36 Y81-84.
S2 H. Kelsen, Derecho y/Jaun las relaciones intemacion4les, op. as., pp. 100.101.
ss H. Kelsen, Teoriapura delderecho, op. cit., pp. 201-214.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 353
40 Ibid., t. 1, p. 224.
41 Ibid., p. 226.
ft Ibid., p. 225.
4! lbitl., p. 227.
356 DESCENTRALIZACIN
ciones cotidianas y las cuestiones tcticas tales como la huelga general, cambios al progra-
ma y cuestiones tericas" (pp. 551-553). La correspondencia Weber-Michells, en propie-
dad de Wolfgang Mommsen, permite reconstruir la forma en que el primero fue supervi-
sando y asesorando paso a paso la investigacin del segundo. Vase Wolfgang Mommsen,
"Max Weber and Roberto Michells", en Archives Europennes de Soaologie, nm. 22, 1981,
pp. 101-116, YW. Mommsen, Max Weberund dieDeutschePolitik: 1890-1920, 2a. ed., Tubin-
ga, Mohr, 1974, pp. 111-121.
47 W. Mommsen, Max Weber und die Deutsche Politik... , op. cit., p. 111.
4ll Weber coincida con Michells en que: "Cualquier pensamiento que estipule que el
socialismo producir una liberacin del hombre por el hombre, est afirmando una uto-
pa", carta de Weber a Michells, 4 de agosto de 1908, citada por Mommsen, op. cit., p. 421.
49 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 138-146; "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., pp. 214-217, YEcono-
ma y sociedo4, op. cit., pp. 138-746. Schumpeter desarroll la misma idea aos despus y
la hizo clebre con el nombre de 'Teora realista de la democracia"; vase J. Schumpe-
ter, Capitalism, Socialism and IJemopracy, Nueva York, Harper & Brothers, 1942, obra que
recupera el contenido de varios artculos de Schumpeter pQblicados en la revista de
Weber, de la que fue coeditorde 1917 a 1933.
50 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 155-159. Y "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., p. 214. Conviene
358 DESCENTRALIZACIN
notar aqu que, al margen de su teora "pura" del Derecho, Kelsen tambin vea en el
parlamentarismo la nica forma realista de salvaguardar la democracia en el mundo
moderno; vase H. Kelsen, Esencia y valor de la democracia, Mxico, Editora Nacional,
1980, p. 50, donde afirma: "Aunque la democracia y el parlamentarismo no son idnti-
cos, no cabe dudar en sero -puesto que la democracia directa no es posible en el Esta-
do moderno- que el parlamentarismo es la nica forma real en que se puede plasmar
la idea de la democracia dentro de la realidad social presente". Esta obra apareci ori-
ginalmente resumida como artculo en la revista de Weber ("Vom Wesen und Wert der
Demokratie", ArchivJr So:i41:wissenschaft und Sut.i6lpolitilc, nm. 47, 1920, pp. 50-85).
!H M. Weber, "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., p. 193.
demostrado, entre otros estudios, los de los casos de San Luis Potos y
Veracruz, la resistencia al poder central tena muchas causas, ninguna
de las cuales puede atribuirse a un proyecto de democratizacin.v' por-
que la forma de dominacin era de carcter tradicional y carismtico
pero no democrtico. Es decir, las tendencias descentralizadoras de los
caciques regionales en Mxico eran contrarias al proceso de institucio-
nalizacin del proceso poltico pero, al igual que los casos analizados
por Michells en Europa, no respondan a un inters por la democrati-
zacin sino por perpetuar formas de dominacin oligrquica local.
En el mbito de las estructuras organizativas partidistas, tambin se
ha observado que la concentracin del poder fue una etapa necesaria
del proceso de desarrollo poltico y que los escasos intentos de demo-
cratizacin interna del partido oficial, a travs de un proyecto de des-
centralizacin, fracasaron porque la seleccin descentralizada de candi-
datos para puestos de eleccin popular no llevaba al fortalecimiento
del procedimiento democrtico, como se esperaba, sino ms bien a una
regresin de la vida poltica institucional al fomentar una participacin
poltica violenta que rebasaba los canales instituconales." Como resul-
tado de estos fracasos, la Ley Federal Electoral de 1951, que estuvo en
vigor hasta el 22 de diciembre de 1977, sell un sistema de seleccin in-
terna de los candidatos de los partidos polticos confirmando as la ley
de hierro de la oligarqua de Michells para el caso mexicano. Este giro
poltico fue necesario, sin embargo, porque el control de la maquinaria
partidista garantizaba, por medio de la concentracin del poder, una fase
necesaria del proceso de institucionalizacin en el desarrollo poltico
del pas. La descentralizacin poltica en ese momento hubiera fomen-
tado no solamente tendencias antidemocrticas locales, sino tambin, y
esto era realmente lo importante, una regresin del proceso de institu-
cionalizacin poltica porque "si se soltaba el control del mecanismo
partidario, se corra el riesgo de favorecer los intereses caciquiles de los
gobernadores y del gran capital provinciano"."
legio de Mxico, 1977, y Revoltu:in Y caciquismo; San Luis Potosi 191().1938, Mxico, El Cole-
gio de Mxico, 1984; Enrique Mrquez, La casa de Js seores Santos; un cacicazgo en la Huas-
teca potosina, 1876-1910, tesis, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
55 Luis Medna, Evolucin electoral en el Mlxico contemptJrneo, Mxico. Gaceta infor-
mativa de la Comisin Federal Electoral, 1978, pp. 22-23, donde se refiere el fracaso de
la seleccin descentralizada de candidatos a puestos de eleccin popular en Guan~ua
to y Tamaulipas en 1947 y 1948.
56 ne; p. 25.
DESCENTRAUZAcrN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 361
63 !bid., p. 385.
64 K Mannheim, Libertad, podery planificacin democrtica, op. cit., pp. 145 Y173-175.
63 !bid., p. 147.
6& tu, p. 147.
67 tu, p. 148.
DESCENTRALIZACIN Y DEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 365
68 Citado por Gunter Remmling, op. cit., p. 239. Vase tambin K. Mannheim, Li-
bertad, poder y planificaein dtmoatica,&J1. cit., pp. 153-162.
69 /bid., p. 167.
366 DESCENTRALIZACIN
!bid.,p. 170.
70
!bid., pp. 213-372; Mannheim, Libertad 'Jplanificacinsocial,
71 op. cit., pp. 202-333,
Diagnstico de nuestro tiempo, op. cit., passim.
DESCENTRAliZACIN YDEMOCRACIA: UNAPERSPECfIVA TERICA 367
'12 Karl Popper, Conjeturas y refutaciones. El desarrollo del conocimiento cientfico, Buenos
Aires, Paids, 1983, pp. 57-93 Y403-425.
75Isaiah Berlin, "Political Ideas in the Twentieth Cennuy", en su libro Four Essays on
Liherty, Oxford, Oxford University Press, 1969, p. 39 (tambin Foreign Affairs1950, ao en
que apareci la obra pstuma de Mannheim, Libertad, poder 'J planijicaci6n democrtica).
368 DESCENTRALIZACIN
cin democrtica con un claro sesgo centralista, porque el Estado queda encargado de
la organizacin del mismo y el Ejecutivo establece los procedimientos de participacin y
consulta popular. El artculo 26 dice: "El Estado organizar un sistema de planeacin de-
mocrtica del desarrollo nacional [...] Los fines del proyecto nacional contenidos en esta
Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrti-
ca. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Ha-
br un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas
de la Administracin Pblica Federal. La ley facultar al Ejecutivo para que establezca
los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de pla-
neacin democrtica y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y eva-
luacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos res-
ponsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo federal coordine
mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concier-
te con los particulares lll!! acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin". El sesgo
centralista tambin se advierte en la definicin de rectora del Estado (Alt 25): "El Es-
tado planear, conducir. coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y He-
VlU"a cabo la ~in y fomento delas ac.tividades.que <lemande el inters,gene-
ral en el marc;od~ libertades que otorga esta Constitucin ".Vase el anlisis de las
nuevas reformas en]. F. R.oo Massieu y Diego Valads (comps.), Nuevo tlmchoconstitu-
citJn4l~, M!oo.Pona, 1933.
370 DESCENTRALIZACIN
SNTESIS y CONCLUSIONES
.
yecto de descentralizacin aplicado en estos casos desde arriba, como
sumamente peligroso para el mantenimiento de la integridad estatal.
Por su parte, Max Weber no ocultaba su admiracin por la organiza-
cin descentralizada de Europa medieval ya que, gracias a sta, pudie-
ron desarrollarse los valores y el proceso de racionalizacin propio de
Occidente, pero como Tocqueville, Weber consideraba que esta coin-
cidencia se dio de manera original y espontnea y no fue creada por
ningn proyecto estatal. Desde la perspectiva weberiana, la democra-
cia en las condiciones modernas depende ms de la posibilidad de pre-
servar y fomentar una organizacin institucional pluralista-perfectamen-
te compatible con una organizacin centralizada- que de la creacin
deliberada de una estructura descentralizada. La lucha contra la ten-
dencia hacia el centralismo burocrtico depende ms del manteni-
miento de una pluralidad de organizaciones burocrticas que se opon-
gan y balanceen entre s, as como del parlamentarismo, y no tanto del
tamao de las instituciones o de un proyecto descentralizador.
4) La aplicacin de un esquema deliberado de descentralizacin a
partir de una organizacin estatal centralizada corre el riesgo, previsto
por la enunciacin de la "ley de hierro de la oligarqua" de Michells de
que se fomente no la creacin de organizaciones democrticas sino
pequeas estructuras oligrquicas al servicio de intereses autoritarios.
Para Michells no haba salida a esta "ley de hierro", pero para Weber la
solucin se basa en el fortalecimiento de las instituciones parlamenta-
rias como el medio ms adecuado para crear y mantener una organiza-
cin pluralista, que logre dinamizar el funcionamiento global de un
sistema democrtico.
El desarrollo poltico de un sistema determinado puede exigir, des-
pus de haber llevado a cabo un proceso de concentracin y expansin
del poder, una fase de dispersin del mismo, como consecuencia de los
requerimientos de adaptabilidad poltica frente a las demandas que
provengan de una estructura social diferenciada. La dispersin del po-
der, sin embargo, no debe confundirse con un proceso de descentraliza-
cin, ya que tambin puede definirse como la formacin de una organi-
zacin pluralista perfectamente compatible con un arreglo institucional
centralizado. De esta forma, la creacin de un sistema poltico pluri-
partidista, la canalizacin de una creciente participacin poltica por
medio de instituciones polticas pluralistas, flexibles y adaptables, el
desarrollo de una opinin pblica informada, crtica y diversificada y
el establecimiento de un sistema electoral que fortalezca la pluralidad
de posiciones polticas en el Poder Legislativo, constituiran tanto los
requisitos del proceso de desarrollo poltico en la fase de dispersin
372 DESCENTRALIZACIN
75 Tesis expuesta con gran precisin para los casos de pases capitalistas desarrolla-
dos porJTgen Habermas, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires,
Amorrortu, 1975. Vase tambin las siguientes obras: ~ Wolfe, 1M li~;tes <te la legiti-
midad,Mxico, Siglo XXI, 1980; Claus Offe, Stw"turprobleme des Kapitalistiehffl Staates,
Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1973, yJrgellHa~rmas y NikIas Luhm~n, Th40rit der
Gesellsehajt und Sozialteehnologt. Was istet die Systemforschung't, Frankfurt, Suhrkamp
Vetlag,1974.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 373
,
lista como medio ms adecuado para lograr la democracia. Por este ca-
mino, la fase de dispersin del poder no entra en contradiccin con el
sesgo centralista de los artculos 25 y 26, entre otros, de la Constitucin
mexicana y, por eso mismo, lo ms congruente sera no hablar de pro-
yectos de "descentralizacin". Quiz la expresin ms adecuada y con-
gruente para la ejecucin de un programa de descentralizacin admi-
nistrativa, llevado a cabo en funcin de criterios de eficiencia e
instrumentalidad, sera el de "desconcentracin" de funciones.
8) Finalmente, la tesis de la congruencia esencial entre democra-
cia y descentralizacin podra cuestionarse desde un punto de vista no
considerado en las posiciones tericas expuestas aqu, y consistira en
preguntarse si la disyuntiva real a la que se enfrenta en este momento
el gobierno mexicano no radica ms bien en orientarse, por un lado,
hacia una decisin autoritaria por la descentralizacin o, por otro, op-
tar por una decisin centralista en favor de la democratizacin efectiva
del sistema poltico por medio del pleno respeto a la aplicacin y eje-
cucin hasta sus ltimas consecuencias de la reforma poltica.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN
EN PER, 1978-1989*
INTRODUCCIN
375
376 DESCENTRALIZACIN
rales sobre los lmites de la descentralizacin en distintos pases son:P, AlIhfard, BTitish
Dogmatism and Freni:h Pragmatism, Londres, Allen and Unwin, 1~82; L-. Hammergreen,
Dl!7Jelopment and thePolinesof Administrative Reform, Boulder, Westview Pre~, 1983; L.
Graham, "Public Palicy and Administration in Comparativ4: Perspe4:ti~", en. H. Wiarda
(ed.), New Directms in ComparatiwPolitit:&, Boulder, Westview P.ress, 1~; L. ricard y R
Zarisld (eds.) e .$ulmatitmal pqlities .in the 1980$,. N~Vork. Praegen-. 19~'1,
lA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN EN PER, 1978-1989 377
CONSIDERACIONES TERICAS
tre los diversos actores estatales implican 'Juegos de suma cero" alrede-
dor de las fuentes de beneficios. El faccionalismo interno de las orga-
nizaciones se ha asociado a relaciones "personales" que surgen de la
necesidad de asegurar beneficios o proteccin y la consecuente forma-
cin de redes de intermediarios. Por estar basado en beneficios ms
que en abstracciones, este tipo de vnculos impide la extensin hori-
zontal y la institucionalizacin del poder; as, estas "camarillas" no pue-
den crecer mucho y por tanto la fragmentacin y las dificultades para
llegar a acuerdos tienden a mantenerse.'!
El enfoque del Estado politizado fue formulado para Amrica Lati-
na. Sin embargo, tiene muchos puntos en comn con una de las pers-
pectivas ms recientes e importantes dentro de la literatura de polti-
cas pblicas comparadas: la perspectiva de las "redes polticas". Esta
perspectiva sostiene que, dada la creciente dispersin y diferenciacin
funcional del Estado benefactor, las polticas pblicas tienden a refle-
jar la interaccin entre las organizaciones dentro de "redes" fluidas.
En consecuencia, las polticas son el resultado de la negociacin entre
varias organizaciones ms que del poder jerarquizado de los funciona-
rios a la cabeza del Estado o de las presiones de la sociedad civil. Estas
redes pueden ser de diferente naturaleza, y varias tipologas han sido
desarrolladas para capturar esta complejidad.P
Me he extendido ms en el enfoque del Estado politizado porque
creo que es til para profundizar en el estudio del proceso de formula-
cin de la poltica de descentralizacin en Per. Sin embargo, cabe se-
alar que esta perspectiva puede ayudarnos tambin a entender mejor
13 Una obra que puede servir para entender mejor el papel desempeado por las. ins-
tituciones es la de A. Giddens, The ConstiIuIion o/SoQetj, Cambridge, Polity rres.", 1984.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN EN PER, 1978-1989 383
17 Para estas diferentes ideas, vase M. Palacios, "La fragmentacin regional de las
clases dominantes en Colombia: una perspectiva histrica", en Stateand Region in Latin
America. A Workshop, Amsterdam, Center for Latin American Research and Documen-
tation, 1981; B. Roberts, "State and Region in Latin America", en ibid., p. 36; Rhodes,
op. cit., p. 17; Peters, Thepolitics o/.., op. cit., p. 123, YA. Gunlicks, "The German Federal
System Today: National, State and Local Relations in an Era of Cooperative Federa-
lisrn", en Picard y Zariski, op. cit., p. 101.
18 Rondinelli y Nellis, op. cit., p. 18; F. Gil Villegas, "Descentralizacin y democra-
cia: una perspectiva terica", en B. Torres (comp.), Descentralizacin y democracia en M-
xico, Mxico, El Colegio de ~xico, 1986, p. 65; Picard y Zariski, op. cit., p. 4; 1. F. Ro-
thenberg, "Administrative Decentralization and the Implementation of Housing Policy in
Colombia", en M. Grindle, Politics and Policy Implementation in the Third World, Princeton,
University of Princeton Press, 1980, pp. 14&.168;]. Thomas, "Restructuring the Perip-
hery: The Quasi-Governmental Neighborhood in Cinncinati", en Picard y Zariski, op.
cit., p. 149; R. A. Rhodes, .&yond Westminster and Whitehall. The Sub-central Gouemments o/
Britain, Londres, Routledge, 1992, p. 17; G. de la Pea, "Poder local, poder regional:
perspectivas antropolgicas", en Padua yVanneph (eds.), op. cit., p. 46.
19 Borja, op. cit., p. 23 YBoIja, "Transformaciones territoriales e instituciones en
Europa", en Revista Mexialna tk Sociologa, octubre-diciembre, 1986. p.246; D, Rondn&-
m, "Decentrali2ing Ptlbliesetvices in Developirtg CollI1tries:<Issl1es and Opportllnities",
LA REFORMA DE DESCENTRAlJZACIN EN PER, 1978-1989 385
en TiteJoumal o/ Social, Politieal and Economic Studies, primavera, 1989, p. 95, YD. Rondi-
nelli et al., "Analyzing Decentralization Policies in Developing Countries: A Political
Economy Framework", en Deuelopment and 'Change, vol. 20, 1989.
20 Vase Palacios, qp. cit., p. 12,YPicard y Zariski, qp. dt., p. 70. No est claro qu cri-
terio (geogrfico, econmico, tnico, cultural) debe ser usado para definir una regin.
21 Para estos problemas vase Rondinelli y Nellis, op. cit., p. 84; C. A. de Matos, "Pa-
radigmas, modelos y estructuras en la prctica latinoamericana de planeacin regio-
nal", en Pensamiento Iberoamericano,julio-diciembre, 1986, y L. Picard, "Decentralization,
'Recentralization' and 'Steering Mechanisms': Paradoxes ofLocal Government in Den-
mark" en Polity verano, 1983.
386 DESCENTRAUZACIN
22 Rhodes, op. cit., p. 8, Ashford, op. cit., p. 27, Hammergreen, op. cit., pp. 164 Y189.
lA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER. 1978-1989 387
Antecedentes
25 Vase Hammergreen, ep. cit., pp. 164 Y189; P. WI1son, "Regionalization and De-
centralization in Nicaragua", en Latin American Perspective5, primavera de 1987, p. 250, Y
D. Kamowitz, "The Role of Decentralizatiorl in the Recent Nicaraguan Agrarian Re-
forro", en W.Thiesenhusen (ed.), &archingforAgrtJrianReform in LatinAmerica, Boston,
Masa., UnwinHyman, 1989, p. 406.
24 G.D. Schmidt, State, Society aM tke PoliCJ Process. Planning, Deuntralization and Pu-
blk Investrlumt in Peru, 1956-1980, Ithaca, Comell University Press, 1987, p. 327.
388 DESCENTRAllZACIN
25 Vase Schmidt, op. cit., pp. 324 Y327; Hammergreen, op. cit., pp. 77 Y86 YB.J. Is-
bell, ToDefend Ourselves, Illinois, Waveland, 1985, pp. 26, 21 Y38.
26 Schmidt, op. cit., p. 324.
!7 McClintock seala cmo en Per las divisiones tnicas se empabnan con las cla-
sistas y culturales y cmo estas divisiones han sido tambin divisiones regionales, hasta
cierto punto debido a la especialmente c()mplejaestru~turat<>pogrfica.d~r. En
consecuencia, en este-pas ha habido Una dificil convivencia entre lo qucfcasi son dos
LA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER, 1978-1989 389
El debate constitucional
naciones dentro de una. C. MeClintock, "Pero: The Possibilities for Democratie Conso-
lidation After Centuries of Unstable, Non-Democratie Rule", Washington, 1987 (mi-
meo.), p. 62. Entrevistas con Guillermo Dvila (Oficina Tcnica del Congreso), Lima,
1988 y a Gerardo Lovn (Centro'de Estudios Bartolom de las Casas), Cuzco, 7 de julio
de 1988; N. Henrquez, "Notas y tesis sobre los movimientos regionales en el Per", en
E. Balln (ed.), Mavimientos sociales y crisis: el caso peruano, Urna, DESCO, 1986, p. 178; B.
Caravedo, Descentralismo y democrado., Urna, Gredes, 198~, p. 204, Y"Ciudad y regin: los
lmites del nuevo descentralismo", 1988, mimeo., p. 36;J. Cotler, "Democracy and Na-
tional Integration", en C. McClintock y AF. Lowenthal (eds.), T/Ie PeruvianExperiment
Rtconsidered, Princeton, Princeton Univenity Press, 198~.
28 Entrevista con B. Caravedo (Gredes).Lima, 27 de junio de 1988. B. Caravedo,
"El debate descentralistadurante la asauablea constituyente", en Elpro1Jkma ugionalJwy,
Urna, T~,198'.
29 Ctmstitu_Polait;adsl/Jm4 Lima, Editorial Desarrollo, 1980,pp. 119-120.
390 DESCENTRALIZACIN
54 Entrevistas con Caravedo, op. cit; con Fernando Villafuerte (Centro de Estudios
Bartolom de las Casas), Cuzco, 5 dejulio de 1988, y con Eduardo Alvear (ATUSPARlA
Organization in Chmbote, Per), Chosica, 25 de junio de 1988.
M Schmidt, Dotwrs andDtcentTt.izatilm in Developing Ctntntries... , op. cit., p. 33.
M "Aprueban el PIan Nacional de Regionalizacin...", en El PenJ.41W, 21 de junio de
1984.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN EN PER, 1978-1989 393
tas con Dvila y con Henry Pease (profesor-investigador de DEseO; miembro y actual
candidato presidencial del Partido Izquerda Unida), Lima, 20 de julio de 1988.
396 DESCENTRALIZACIN
15 de julio de 1988; con Jaime Villena (Corde Puno), Puno, 12 de julio de 1988; con
Teodocio Lupa (Corde Puno), Puno, 13 de julio de 1988, y con Walter ngulo (conse-
jero municipal), Cuzco, 11 de julio de 1988. Corde Puno, "Proyecto de ley orgnica de
la regin Puno", Puno, Corde Puno.julio de 1987 (mimeo.),
48 Entrevista con Villena, &p.cit., y con GerardoLovn (Centro de Estudios Bartolo-
. m de las Casas), Cuzco, 7 de julio de 1988; Corde Puno, "Anteproyecto de ley orgnica
de la regin fronteriza Lupaka", Puno, Corde Puno (mmeo.) , enero de 1988; Corde fu.
no, "Proyecto de ley de creacin de la regin sur altiplnica Manco Capac", Comisin de
Regionalizacin de la Municipalidad del Cuzco, Colegios profesionales del Cuzco, Cen-
tro de Estudios Bartolom de las Casas; Corde Cuzco, "Proyecto de ley alternativo de
creacin de la regin inca", Cuzco (rnilileo.) , 23 de junio de 1988.
4t "Proyecto de ley de ampliacin y modificacin de la Ley nm. 24650", en El Pfr
ruano, :Ude enero de 1988.
398 DESCENTRALIZACIN
de febrero de 1988.
51 Bustamante, op. ct.
LA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER, 1978-1989 399
52 Para todo este debate vase El Comercio, 17, 23 Y27 de junio de 1988 y 21 de fe-
brero de 1989; Sur, mayo yjunio de 1989, y en~ eonJuan Coronado, op. cit.
400 DESCENTRAUZACIN
CONCLUSIONES
MAURICIO MERINO
LA FALTA DE REFERENCIAS
409
410 DESCENTRALIZACIN
~Adam Przeworski, Democracy and the Market, Politicaland Economic Reforms in Eas-
tem Europe and Latin Ammca, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. 35~
4 Sintetizo en esos dos puntos la vieja propuesta de Robert Dahl acerca de los re-
quisitos para que un rgimen poltico pueda considerarse como una "poliarqua". Y
subrayo, con Dahl, que para que la democracia exista son tan importantes los proced-
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MS ALL DE LA DEMOCRACIA 411
mientes electorales aceptados por los partidos polticos, como el debate pblicoy las ins-
tituciones que permiten controlar la actuacin del gobierno, una vez que este ha sido
elegido. Cfr., Politwdrj: PM'ticiptitm and Dpposition.
5 SIate Restructuring and LocalPO'UJtr, Londres, Printer Publishers, 1991.
412 DESCENTRALIZACIN
Como hemos visto (en aquello seis casos) existen, sin duda, ciertas ten-
dencias comunes: el nivel creciente de movilizacin de los gobiernos loca-
les en favor del desarrollo econmico (soportado por el sector privado);
la funcin decreciente de las aportaciones centrales para el financiamien-
to local del gasto pblico; la acentuacin de las tendencias neoliberales
en la definicin de polticas pblicas, como la privatizacin de los servi-
cios de consumo colectivo y el empleo del mercado como una manera de
regularlos; la cada paralela de los valores caractersticos del Estado de
bienestar, como la igualdad, la justicia social y la redistribucin del ingre-
so, y un incremento de la desigualdad territorial y de la marginacin so-
cial tanto a nivel regional como en el interior de cada ciudad.
Pero por otra parte, tambin hemos descrito tendencias contrarias,
v.gr., la existencia de procesos centralizadores en algunos pases y descen-
tralizadores en otros, y hemos identificado una amplia diversidad de pa-
trones de organizacin estatal territorial y de relaciones de financiacin
local-eentral [...]7
Aun cuando existe una gran distancia entre los proyectos de descentrali-
zacin y su instrumentacin -nos dice Dieter Nohlen-, la descentraliza-
cin como utopa es un fenmeno nuevo en el continente latinoamericano,
que rompe con una tradicin centralista muy arraigada. Este hecho debe
su importancia no slo a la circunstancia de que marca la ruptura con
una especie de tradicin secular [oo.] sino tambin a que aparece vincula-
do a problemas muy actuales y variados. As, no parece ajeno, por lo me-
nos en muchos casos, a los problemas de desarrollo democrtico [oo.] o al
desafio de superar la crisis econmica y social de los aos ochenta o, en
fin, al propsito de reestructurar el Estado y sus funciones."
op. cit., pp. ~ passim. Hayque llamarla atencin en el sentido de que esos puntos son di-
414 DESCENTRALIZACIN
ferentes de los propuestos por Pickvance y Preteceille, cuyo recuento acerca de la importan-
cia reciente del gobierno local incluye: 1) la funcin asumidapor esos gobiernos como agen-
tes de distribucin de recursos despus de la segunda guerra mundial; 2) el crecimiento de
los nuevos movimientos sociales, a partir de los aos sesenta, que han encontrado en el m-
bito regional un cauce natural de expresin y demanda; 3) la ideologa que ve en los gobier-
nos locales una "panacea" para estimular las iniciativas privadas de desarrollo econmico, y
4) el impacto de la crisis europea de los aos setenta, que intent trasladar responsabilidades
del centro hacia la periferia en busca del mantenimiento del Welftm State. Cfr. op. cit., pp. 2-5.
11 Nohlen, op. dt., p. 365.
12 No se justific el golpe de Estado de Fujimori, en Per, con la necesidad de dar
nueva cohesin y credibilidad a unas instituciones polticas incapaces ya de garantizar
la sobrevivencia de la nacin peruana? Yno es un golpe de Estado la-manfestacin
ms pura del poder concentrado?
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MS ALL DE LA DEMOCRACIA 415
13 Entre 1970 y 1982, el empleo pblico generado por el gobierno federal mexica-
no pas de 700 000 a 1 700 000 plazas, mientras que las empresas del sector pblico se
multiplicaron: si en 1961 haba 375, en enero de 1977108organismos pblicos ya suma-
ban 798 entidades y hacia 1982 la lista haba aumentado a 1155 organizaciones dife-
rentes. Entre 1982 y 1991, el gobierno federal procedi a la inversa, de aquellas 1155
empresas, slo permanecen en el sector pblico 269. El resto se ha vendido o, simple-
mente, cerrado. m.Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "El proceso de enajena-
cin de entidades parae8tatales", Mxico, 1991. Ese documento cita como fuente, a su
vez, el Primer InJurme de Gobierno del presidente Carlos Salinas d Gortarl.
416 DESCENTRALIZACIN
16 Lasrefonnas fueron las siguientes: 1) se estipularon las causas por las que un
ayuntamiento poda ser suspendido. y se lesofreci a todo&eldetecho de audiencia an-
418 DESCENTRAUZACIN
En otras palabras: para ponerse al da, los municipios tienen que aban-
donar la trayectoria ideal que senalaron las reformas de 1983, y convertirse
en promotores de una nueva organizacin social comunitaria. Deben dejar
de gastar en respuesta simple a las demandas de servicio planteadas, por los
vecinos, y comenzar a desempear la funcin de "empresarios polticos" ca-
paces de convocar la accin colectiva.t? Pero con ello queda pendiente la si-
guiente pregunta: qu pasar con la estructura legal, institucional, que to-
dava est vigente para todos los municipios de Mxico?
La respuesta no puede hallarse sin tomar en cuenta las dificultades
polticas que tambin ha afrontado la (des)centralizacin mexicana.
No es ste el espacio para hacer una reflexin amplia sobre los Vncu-
los entre la reforma econmica mexicana y la transicin poltica en
curso. Pero tampoco puede pasarse por alto su indudable importan-
cia. Sobre todo si se considera que la vida municipal mexicana est cla-
ramente ligada a la desigualdad del pas. 20
Hasta 1992 slo 219 municipios de los 2 390 que hay en Mxico eran
gobernados por partidos distintos al PRI: menos de 10% del total nacio-
nal. 21 Y slo tres estados de los 31 que forman la federacin mexicana
son gobernados actualmente por un partido de oposicin. No obstante,
tres aos antes ninguna de las administraciones estatales era dirigida
por un partido de oposicin, mientras que los ayuntamientos presididos
por partidos distintos al PRI sumaban apenas 65. 22 Tres aos despus, las
cifras siguen dando mayoras nacionales al PRI, pero el cambio cualitati-
vo que se ha registrado desde entonces constituye un hito en la historia
poltica mexicana: nunca desde la fundacin del partido gobernante
hubo gobiernos estatales de oposicin, ni el PRI haba perdido tantos
ayuntamientos en un periodo tan breve.
Esa transformacin ha propiciado que las elecciones locales, que
solan pasar inadvertidas, hayan cobrado cada vez mayor importancia.
En ms de un sentido, los comicios de cada estado se han convertido
en pequeas muestras del conflicto poltico nacional y, en algunos ca-
sos, sus resultados evidencian las dificultades que todava debe afron-
tar la transicin democrtica del pas. Pero esas dificultades no han lle-
vado, en cambio, a un replanteamiento institucional: los principales
partidos parecen estar de acuerdo con la estructura federal-eentralista
de Mxico, aunque todos coincidan en la necesidad de resolver el pro-
blema pendiente de la transicin a la democracia. Las posiciones loca-
les, pues, no han sido vistas ms que como peldaos en la ascensin o
en la conservacin del poder nacional.
pobreza rural del pas. Cfr. Secretaria de Gobernacin, Presente y futuTO de los municipios,
Mxico, 1992, p. 14.
21 tu, p. 15.
2'f..ldem.
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MS ALl DE LA DEMOCRACIA
421
'.
EL GOBIERNO PERDIDO
(ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN
DEL MUNICIPIO MEXICANO) *
MAURICIO MERINO
INTRODUCCIN
* Este trabajo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 34, nm. 3 (137),
1994, pp. 417-436.
1 Tomo la palabra institucin como las leyes, las estructurasjerrquicas y las relacio-
nes de autoridad que explican el funcionamiento formal de un sistema poltico, pero
cuyo desenvolvimiento depende de sus propias condiciones histricas. La bibliografia
sobre el tema es muy abundante; no obstante, para una revisin general vase Teora del
Estadode Hermann Heller (Mxico, FCE, 1942), Instituciones polticas y derecho constitucio-
nal de Maurice Duverger (Barcelona, Ariel, 1970) Yla antologa propuesta por J. Blon-
del et al., El gobierno: estudios comparados (Madrid, Alianza Universidad, 1981).
2 Por ejemplo, Emilio Rabasa, La Constitucin y la dictadura, Mxico, POITa, 1990
[la ed., 1912]; Francois-Xaver Guerra, Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxi-
co, FCE, 1988, O Fernando Escalante, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de M-
xico,I992.
423
424 DESCENTRALIZACIN
han respondido en rigor a los estatutos que les han dado sustento."
Pero esa versin ha ocultado las contradicciones que tambin han tenido
lugar en la formacin institucional mexicana. Yllevado al extremo, po-
dra producir al menos dos conclusiones de dudosa factura: primera,
que las instituciones formales nunca habran servido de base para la
actuacin de los gobiernos de Mxico, y segunda, que esas institucio-
nes, siendo formalmente impecables, slo necesitaran un esfuerzo de
voluntad poltica para volverse parte de la realidad actual del pas. Pe-
ro acaso es verdad que los gobiernos han funcionado siempre al mar-
gen de toda justificacin legal? Es cierto que el diseo institucional del
pas es formalmente impecable? La respuesta a ambas preguntas admiti-
ra tantos matices como aquella versin de la historia. Pero, sobre todo,
permitira situar varios de los desafos actuales de Mxico en una di-
mensin diferente.
Quiz el problema no resida tanto en aquel divorcio aparente en-
tre formas y realidad, cuanto en un proceso de construccin institucio-
nal plagado de contradicciones. Tras el cascarn de los nombres que
han definido el rgimen mexicano como una repblica federal, repre-
sentativa y popular -pero sobre todo federal-, probablemente se es-
conda un entramado institucional ajeno a la lgica que esos nombres
indican. Y si as fuera, las instituciones mismas se habran convertido
en la trampa en la que habra cado el centralismo poltico mexicano,
de modo que, mientras ms se reclama el cumplimiento de aquellas
formas institucionales -con toda su carga de leyes escritas, de estructu-
ras jerrquicas y de relaciones de autoridad-, ms se profundiza en la
prctica opuesta.
4 No est de ms recordar que la conquista fue una empresa organizada por la pri-
mera forma de Estado burocrtico que conoci el mundo moderno. Ese Estado no slo
auspicio los primeros viajes al nuevo mundo que iniciaron en 1492, ao en que recupe-
r e integr los territorios que habran de formar la Espaa moderna. Yapenas en 1521
se libr la batalla de Villalar, que marc el momento en que la corona impuso su auto-
ridad definitiva sobre los comuneros de la pennsula ibrica. En suma, a Nueva Espaa
llegaron las primerasjnstituciones claras de un Estado consolidado. Entre ellas, en pri-
mer lugar, la institucin municipal por excelencia: los ayuntamientos. Cf. Moiss
Ochoa Campos, La reforma munidpal, Mxico, Porra, 1985, pp. 99-134, Y la interpreta-
cin de Jos Luis Martnez, Hernn Corts, Mxico, FCE, 1990, p. 197.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 427
5 Vase, al respecto, Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las re-
formas borbnicas y el crecimiento econmico, 17~1808", en Historia gmeralde Mxi-
co, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203.
DESCENTRAUZACIN
428
mayores. Pero ninguno de esos funcionarios representaba la autoridad del rey, sino las
instrucciones recibidas por medio de una estructura jerrquica que pasaba en primer lu-
gar por los virreyes. En cambio, los intendentes y los subdelegados fueron los primeros
funcionarios encargados de la administracin territorial en el sentido moderno del tr-
mino: burcratas designados a sueldo, para cumplir funciones especficas y atenidas a
la racionalidad de un expediente. Cf. Martn Puente Arteaga, Gnesis, evoluciny desarro-
llo del municipio en Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; tambin, Jos Luis Melgarejo,
Racesdel municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267, YMoiss
Ochoa Campos, op. at., p. 194.
7 Las reformas borbnicas no slo establecieron 143 subdelegaciones adscritas a
las 17 intendencias que fund el visitador Glvez, para una poblacin que rondaba los
cinco millones de habitantes, organizados en ms de 3500 municipios, sino que busca-
ron el control de los recursos municipales por medio de organismos nuevos, como el
Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidades de
todas las Ciudades, Villas y Lugares del Reino de la Nueva Espaa, o la Superintenden-
cia de la Real Hacienda. Cf. Florescano y Gil Snchez, op. cit., pp. 204-214; para. el dato
de los municipios, Nettie Lee Benson, La diputacin fmlYincial y el federalis11W mexicano,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 53.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 429
dosa aplicacin prctica. Las redes tendidas por dos siglos y medio no
cedieron con facilidad a las decisiones de la metrpoli." Pero tampoco
pasaron inadvertidas: no slo afectaron por lo menos los municipios
poblados por indios," sino que sentaron las bases que facilitaran la en-
trada de otra reforma, sta de mucho mayor alcance: la diseada por
las Cortes de Cdiz. Yes que, a diferencia de las reformas borbnicas,
las que trajo consigo la primera Constitucin liberal espaola habran
de transformar radicalmente la antigua organizacin de los munici-
pios, aunque aparentemente hayan tenido muchos menos tiempo pa-
ra implantarse. !O
Tres nuevas transformaciones habra de producir en el municipio
aquel primer ensayo liberal del siglo pasado: en primer lugar, la Consti-
tucin de Cdiz le quit la representacin soberana que haba distingui-
do a esa corporacin a todo lo largo de la colonia. Los ayuntamientos
dejaron de ser los representantes del rey y, en consecuencia, abando-
naron tambin su espacio privilegiado para unos cuantos. El liberalis-
mo defendido por los diputados de aquellas cortes constituyentes no
admita ms representacin poltica que la que ellos mismos encarna-
ban, ni ms autoridad que la del derecho escrito. De ah tambin el se-
gundo cambio radical en la concepcin del gobierno municipal: antes
de Cdiz, ese gobierno no slo representaba la autoridad del monarca,
sino que gozaba de autonoma para el gobierno de prcticamente to-
dos los asuntos relacionados con la vida de la comunidad; despus de '
Cdiz, en cambio, los ayuntamientos quedaran confinados al mbito
acotado del poder ejecutivo. La divisin de poderes lleg muy tarde a
la Nueva Espaa, pero con ella el municipio perdi su calidad de go-
bierno poltico, para comenzar a ser un espacio exclusivamente admi-
8 Cf. David Brading, Orbe indiano. De la monarqua catlica a la repblica criolla, 1492-
1867, Mxico, FCE, 1991, pp. 512-520. Vase tambin los informes de los virreyes Anto-
nio Flores y el segundo conde de Revillagigedo, en Ernesto de la Torre Villar, Instruc-
cionesy memorias de los virreyes novohispanos, t. 2, Mxico, POITa, 1991, pp. 1019-1020 Y
1035-1036.
9 Segn las memorias del segundo conde de Revillagigedo, en 1794, solamente las
cajas de ahorros de los pueblos indgenas haban permitido el envo de remesas a la co-
rona. Los municipios espaoles, en cambio, se resistieron a acatar las reformas. Cf. Er-
nesto de la Torre, op. cit., p. 1055.
10 Si las reformas borbnicas de intendencias se instauraron en diciembre de 1786,
con lo cual tuvieron al menos cinco lustros para generalizarse, la Constitucin de Cdiz
slo tuvo una vigencia oficial de tres meses en el territorio de la Nueva Espaa, y jamslle-
g a ponerse en prctica ntegramente. Cf. Luis Vtlloro, "La revolucin de Independen-
cia", en HislorllJ gmeral de MixiJ, iIfJ. cit., p. 340, YMoiss Ochoa Campos, iIfJ. cit., p. 226.
430 DESCENTRALIZACIN
II Uno de los diputados asturianos a las Cortes de Cdiz, el conde de Toreo, situ
el eje del debate en los siguientes trminos: "En la nacin no hay ms representacin
que la del Congreso Nacional. Si fuera segn se ha dicho, tendramos que los ayunta-
mientos, siendo una representacin y existiendo consiguientemente como cuerpos se-
parados, formaran una nacin federada [ ... ] Los ayuntamientos no son ms que unos
agentes del poder Ejecutivo para el gobierno econmico de los pueblos [y] se prefiere
que estos agentes sean escogidos por sus propios convecinos [... ] pero, al mismo tiem-
po, para alejar el que no se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como
es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el freno del jefe poltico que, nom-
brado inmediatamente por el rey, los tenga a raya y conserve la unidad de accin en las
medidas de gobierno". Cf. Diario de sesiones de las Cortes Generales Extraordinarias, 10 de
enero de 1812, pp. 2590-2591.
12 Jess Reyes Heroles afirm que las constituciones locales "fueron dictadas de
acuerdo con la Constitucin Federal de 1824" Yque sta, a su vez, se haba basado en la
de Estados Unidos (El liberalismo mexicano, Mxico, FCE, 1974, t. 1, pp. 42(427). Pero to-
do indica que, en realidad, su modelo fue el gaditano. Sin que pueda hablarse de un
"molde" idntico para cada una de ellas, en los textos de los constituyentes de los esta-
dos se aprecian, al menos, tres rasgos de continuidad con el sistema liberal espaol: 1)
la idea de que el poder ejecutivo necesitaba de un grupo de notables para ser ejercido
con probidad y eficiencia, mientras que el peso mayor del poder regional tendra que
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 431
dades" emitido por Santa Anna el 17 de marzo de 1855, con la "Instruccin para el Go-
bierno econmico-poltico de las provincias", aprobada por las Cortes de Cdiz el 23 de
junio de 1813. A pesar de que el decreto de Santa Anna cancelaba los ayuntamientos,
los nuevos intendentes, sustitutos y consejos que intent instaurar en su sitio, tenan
funciones claramente equivalentes a las que haba inaugurado la legalidad gaditana. Lo
que aqu llama la atencin no es tanto la decisin centralista de Santa Arma, cuanto la
continuidad de la vida municipal. Cf. AGN, Coleccin de documentos oficiaits parala historia
de Mxiro, serie tercera, 1855, vol. 6, y Toms Ramn Fernndez y Juan Alfonso Santa-
mara, Legislacin administrativa espaola del siglo XIX, Madrid, Instituto de Estudios Ad-
ministrativos, 1977, p. 170.
432 DESCENTRALIZACIN
ces en nueve aos, durante un total de 49 meses de los 112 del periodo. Yel presidente
tuvo facultades extraordinarias, adems, todo ese tiempo excepto 57 das. Cf. Laurens
Ballard Perry, "El modelo liberal y la poltica prctica en la repblica restaurada", en
HistoriaMexicana, vol. XXIII, abril-junio, 1974, p. 664.
15 Vase, por ejemplo, las razones que dieron origen a las guardias de seguridad, o
polica rural ("los rurales"), en PaulJ. Vanderwood, Los rurales mexicanos, Mxico, Se-
cretara de la Defensa Nacional/FCE, 1991, pp. 36-39.
16 Segn el recuento de Laurens Ballard Perry no hubo un solo ao en que esa
guerra no se librara en distintos lugares del territorio nacional. Perry formula una lista
de 55 lderes insurrectos, entre 1867 y 1876, en 18 estados de la repblica, adems de la
primera rebelin cristera que tendra lugar entre 1874 y 1876 Yde los dos movimientos
culminantes: el decembrista y el definitivo de Tuxtepec, dirigido por Porfirio Daz.a.
Juam:. and Dia%. Macmne Politia in Mexico, Northem IlIinois Univetsity Press, 1978, pp.
353-354.
434 DESCENTRALIZACIN
de rebelda.'? Por lo dems, la leva tambin fue usada como una ame-
za efectiva para imponer orden entre los pueblos, aunque indudable-
mente haya sido empleada sin demasiado recato por los jefes polticos,
responsables ltimos del reclutamiento exigido en las emergencias.
Con las fuerzas armadas como respaldo y los jefes polticos como auto-
ridades consolidadas en la repblica, los municipios vieron nuevamen-
te acotada la autonoma de otros tiempos. Pero lo ms destacable es
que ese mecanismo de control poltico y militar nunca fue ilegal: se
apoy en el orden establecido por la Constitucin de 1857, aunque s-
lo haya sido para justificar el predominio cada vez ms amplio del po-
der Ejecutivo de la federacin.
Pero si el gobierno central ech mano del ejrcito y de los munici-
pios -las dos instituciones ya disponibles para la construccin del Esta-
do- en busca del poder para pacificar el pas, los segundos tambin sir-
vieron como instrumento para garantizar la legitimidad de ese poder.
O, al menos, la legalidad aparente de los procesos electorales. Apoya-
dos nuevamente en la idea de que los municipios eran la base de la or-
ganizacin poltica de la nacin (y la escuela de la democracia), la ley
orgnica electoral empleada durante toda la repblica restaurada hizo
descansar la organizacin de las comicios federales en esa primera ins-
tancia de gobierno. is
19 a. la tesis de Laurens Ballard Perry, op. cit., pp. 57-88. Otra versin del mismo
asunto fue desarrollada por don Daniel Coso Villegas, Histmia mot.tBma de Mxico. El pqr-
ftriato. Vula poltica interior; Mxico, Hermes, 1970.
436 DESCENTRALIZACIN
da fue tan constante como la resistencia municipal para acatar las rde-
nes de parcelar y privatizar los ejidos"
La propiedad comn, caracterstica de la vida municipal anterior
al triunfo del liberalismo, fue destruida paulatinamente, lo que anul
la posibilidad de volver a fortalecer esa instancia del gobierno local.
Sus funciones administrativas siguieron siendo todava muy extensas
-incluyendo su labor de entidad auxiliar del poder judicial, todos los
servicios urbanos, el orden pblico y hasta la educacin bsica-, pero
sus fuentes de financiamiento se vieron dramticamente reducidas.
Sin embargo, quiz lo ms destacable sea que, a consecuencia de las le-
yes liberales en favor de la propiedad individual de la tierra, los muni-
cipios no slo se vieron en la necesidad de buscar ingresos por otros
medios -apoyados en todo caso en la muy limitada capacidad de pago de
los vecinos-, sino que el eje de su convivencia hubo de desplazarse de los
bienes comunes hacia aquellas tareas especficamente administrativas.
Perdido el ejido y los bienes del comn, el municipio perdi tambin
una de sus cualidades histricas ms importantes: dej de ser el go-
bierno del pueblo, para volverse el gobierno de los poblados."
Fue tan profunda la dimensin de esa decisin liberal, que en la
prctica nunca lleg a aplicarse del todo. Las resistencias fueron segu-
ramente mayores que las previstas por el gobierno central, y las pugnas
nacionales acabaron mezclndose con la renuencia de no pocos muni-
cipios a la parcelacin. Hace falta un estudio detallado, desde la ptica
municipal, para descubrir hasta qu punto fue realmente destruida la
propiedad colectiva de los pueblos de Mxico. Pero aun sin contar con
esos detalles, hoy sabemos que el rgimen de Porfirio Daz opt por
aplazar el cumplimiento de esas leyes, a cambio de la pacificacin, ca-
da vez que hizo falta. Y sabemos tambin que la rebelin de Emiliano
Zapata debe su origen, sin duda alguna, a la implantacin indiscrimi-
nada de aquellas leyes contra la propiedad colectiva administrada por
el gobierno municipal.
Pero si Porfirio Daz manej con mucha prudencia la desamortiza-
cin de la propiedad colectiva, toc en cambio a su rgimen completar
la anulacin de las alcabalas que los liberales de la repblica restaura-
da no lograron eliminar de manera definitiva. El tema fue discutido
una y otra vez por los diputados de las primeras ocho legislaturas, pero
ni la minucia de los debates ni las precarias condiciones de la hacienda
pblica les permitieron tomar una decisin de conjunto. Por lo dems,
lo incomunicado del territorio haca prcticamente imposible supervi-
sar el final de esa prctica colonial, opuesta claramente a los principios
del liberalismo econmico. Las alcabalas trataban el libre comercio
por el territorio nacional, pero significaban una importante fuente de
ingresos para los gobiernos municipales. Sin embargo, en la prctica la
repblica restaurada dej esa asignatura pendiente, mientras que el
gobierno del general Daz -prudente en cuestiones agrarias y campesi-
nas- fue mucho ms rgido en esta otra materia: tan pronto como reu-
ni el poder suficiente para garantizarlo, las alcabalas quedaron defi-
nitivamente prohibidas.P
Hacia fines del XIX Yprincipios del XX, la nueva maquinaria institu-
cional del Estado ya haba tejido una enorme red sobre la vida munici-
2l! Sobre el problema de las alcabalas tambin hace falta un estudio completo, que
logre situar su importancia desde el mirador de los municipios. Sin embargo, esa prc-
tica se mantuvo durante toda la repblica restaurada a pesar de la prohibicin constitu-
cional de 1857, y del disgusto de no pocos diputados al Congreso, y slo se eliminaron
con la reforma constitucional del mayo de 1896, diseada por el ministroJos Ives Li-
mantour. er. Francois Chevalier, "La libert municipale, ancienne et constante revindi-
cation mexicaine: du pass au prsent", en QJl avenir pourla dmocratie en Amrique La-
line, Pars, Centre National de la Recherche Scientifique, 1989, p. 214. Tambin puede
consultarse "Alcabalas", en Jos Rogelio lvarez, Enciclopedia de Mxico, 1978; y en Mi-
guel Len-Portilla, Diccionario PomJ.a de historia, bi0"4.fta Y geografta de Mxico, Mxico,
1986.
438 DESCENTRALIZACIN
revisin apoyado en las compilaciones de Manuel Gonzlez Ramrez, Fuentes para la his-
toria de lo.revolucin mexicana (Mxico, FCE, 1957) Yde Horado Labastida, Documentos de
la revolucin mmeana (Mxico, Miguel ngel Porra, 1988).
440 DESCENTRAUZACIN
de que los pueblos posean ejidos para el beneficio comn, sino que
arrancaron del gobierno municipal toda funcin ligada al desarrollo
del campo. Si el proceso de desamortizacin iniciado por los liberales
haba afectado directamente la vieja identidad de los municipios y can-
celado uno de sus recursos vitales, la nueva concepcin ejidal plasma-
da en la Constitucin de 1917 complet, paradjicamente, la subordi-
nacin de los gobiernos locales a las decisiones del centro: de acuerdo
con esa concepcin, todas las tierras y aguas de Mxico perteneceran
originalmente a la nacin, pero no a los pueblos. De hecho, el artculo
27 constitucional recobr la lgica de la antigua legislacin colonial,
cuando todo perteneca al rey. Pero a diferencia de la colonia, al co-
menzar nuestro siglo la nacin no era otra cosa que el gobierno del
centro."
Quienes propusieron la reforma a la propiedad agraria no desco-
nocan, obviamente, el antiguo vnculo entre pueblos, ejidos y munici-
pios. No slo porque de ese vnculo se desprendi la filosofia original
de aquella reforma, sino porque, apenas cuatro aos antes del consti-
tuyente de Quertaro, el Congreso que acompa al gobierno de
Francisco I. Madero haba insistido en la conveniencia de reconstituir
los ejidos para satisfacer las demandas del zapatismo, pero administra-
dos por los gobiernos municipales. Aquel Congreso fue disuelto por
Victoriano Huerta y el proyecto de resolver el problema agrario me-
Ili.1 diante los municipios ya no volvi a prosperar. La violencia de aquella
ti ,1 poca lo hizo fracasar antes de ser aprobado, mientras que la necesaria
reconstruccin del Estado exigi desecharlo despus para otorgarle
toda la autoridad al gobierno de la repblica.P Pero no hay duda de
drs Molina Enrquez acerca del sentido del artculo 27. Molina Enrquez afirmara, des-
pus de haber formulado esa comparacin entre la legislacin revolucionaria y la "sa-
pientsima" legislacin colonial, que al concluir la revolucin mexicana "la nacin haba
sustituido al rey". Cf. "El espritu de la Constitucin de Quertaro" y "El artculo 27 de la
Constitucin", en Lesgrandes problemas nacionales, Mxico, Era, 1978, pp. 467-473.
25 La propuesta fue formulada por Luis Cabrera hacia fines de 1912. Se trataba de
un proyecto de ley que, a diferencia del resto de los documentos revolucionarios, liga-
ba explcitamente el problema agrario con el municipal. De acuerdo con esa iniciativa,
se reconstituiran o se dotaran ejidos suficientes para los pueblos, cuya propiedad que-
dara en manos del gobierno federal, pero bajo la vigilancia y la administracin de los
municipios, "mientras no se reforme la Constitucin para dar personalidad a los pue-
blos para el manejo de sus ejidos [o] mientras no se expidan las leyes que determinen
la condicin jurdica de los ejidos", La falta de personalidad jurdica de los municipios
constitua, en el proyecto de Cabrera, la nica razn para que los ejidos se convirtieran
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 441
temporalmente en propiedad federal, pero slo mientras se hacan las correcciones le-
gislativas indispensables. er. Gonzlez Ramrez, op. cit., pp. 622-643.
26 er. Mauricio Merino, FlUTa del centro, Mxico, Universidad Veracruzana, 1992,
pp. 113-151.
442 DESCENTRAUZACIN
que, sin destruir la unidad del Estado, permita asentar las nuevas insti-
tuciones locales y regionales que el desarrollo poltico mexicano olvi-
d. Instituciones locales y regionales indispensables, entre otras cosas,
para recuperar seriamente el municipio: nuestro gobierno perdido.
'ln/'..l
CUARTA PARTE
INTRODUCCIN
La versin definitiva de este trabajo apareci en Gestin 'J Politjca Pblica, Mxico,
vol. IV, nm. 2, segundo semestre 1995.
~lUie~o aAdriana HerpndezPuwte, coordinadora del Centro de Invesgga-
cin y Documentacin dellNAl'las facilidades que me prest para tener acceso a los. ma-
teriales de consulta.
446 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
que coincide, por una parte, con el desprestigio aludido, pero tambin
con un cambio muy profundo en la organizacin de los aparatos admi-
nistrativos pblicos en el contexto de la modernizacin de largo alien-
to emprendida y que se ha identificado de manera genrica, como re-
forma estructural del Estado.
El propsito de este trabajo es -entonces- el de revisar la experien-
cia mexicana a la luz de otras en pases en donde existen servicios civi-
les de carrera, para tener una idea ms clara de la relacin que supues-
tamente debe existir entre los esfuerzos de mayor profesionalizacin y
la modernizacin.
Vase Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los funciona-
rios pblicos en Mxico", en Vctor Bravo Ahuja (coord.), Ensayos solm la fTUJdemidad na-
cional. Tt'I'Ilkncias rontempornuJS de la administracin pblica en Mh.ico, Mxico, Diana,
1989, pp. 19-44.
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO 447
ministracin pblica con las de algunos pases europeos donde s los hay
(notablemente Francia y Gran Bretaa), al igual que con Estados
Unidos. Sin embargo considero que es un ejercicio vlido en la me-
dida en la que en los anlisis sobre la ausencia del servicio civil en
Mxico se han incluido sistemticamente estas experiencias como
ejemplos de la viabilidad de esta decisin, y que por lo tanto es un
requisito para la profesionalizacin que reclama cualquier pas que
se precie de ser moderno.!? Sin embargo, tambin se ha argumenta-
do que si se tomara la decisin de llevar a cabo el servicio civil en
Mxico, debido a la particularidad del sistema poltico mexicano y a
su especificidad sera obligatorio hacerle a ste las adecuaciones
pertinentes. .
pp. 31.46.
11 I1Jid.,
12 Como excepcin a esa regla existen dos sistemas de carrera administrativa, el
servicio exterior y la adminStradn de los procesos electorales.
452 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
13 Roderic Ai Carnp, Los lderes polticos en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econ-
mica, 1983.
14 Vase el trabajo de Rogelio Hernndez que resume propuestaS hechas por l en
otros artculos: "Les cadres suprieursde l'adminis.-.tion publique mexic:aine", Retnu
Fran:aise d'Administration Publittu,nDl.70.1994. pp. 268.-7().
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO 453
OTRAS EXPERIENCIAS
Al revisar las experiencias de los pases que cuentan con un servicio civil de
carrera, se puede apreciar que el arribo al poder de gobiernos que pro-
pugnaron por el establecimiento de un Estado menos interventor, para
lo que la inmediata consecuencia era contar con aparatos administrati-
vos mucho ms compactos, signific una oleada muy importante de cr-
ticas a estos sistemas y al papel de la funcin pblica en la administra-
cin y diseo de polticas pblicas. Sin embargo, al contrastar estas
experiencias con la mexicana, en donde no se cuenta con un sistema in-
tegrado de servicio civil de carrera, lo paradjico es que tambin se en-
contraron cuestionamientos implcitos a la funcin pblica en trminos
del proyecto de reforma estructural, al tiempo que se argumentaba su
necesaria profesionalizacin para poder hacer frente a los imperativos
de la poca, por ejemplo, a aquellos derivados del fenmeno de la inte-
gracin econmica, en una palabra a los de la modernizacin.
En el caso de Gran Bretaa, ejemplo casi paradigmtico de un sis-
tema eficaz, la funcin pblica tuvo tradicionalmente como responsa-
bilidad esencial asistir a los ministros, esto es, a los hombres polticos.
Conforme al paradigma weberiano, los funcionarios deban tener un
elevado nivel de formacin y experiencia que les facilitara llevar a cabo
su trabajo, lo cual permita diferenciarlos de los polticos que carecan
de tales cualidades. Esta explicacin no se adecu nunca a la alta fun-
cin pblica britnica; no se seleccionaba a los integrantes en funcin
de sus conocimientos tcnicos, sino porque eran destacados universita-
rios en las esferas clsica o humanista. Los funcionarios britnicos de
hecho han cultivado una tradicin de desdn por la preparacin for-
mal en su trabajo, considerando ms importante el aprendizaje por
medio de la accin, y no reconociendo a la experiencia ms que en
una forma limitada, debido a la fuerte movilidad que ha existido entre
puestos y agencias administrativas.P por lo que "se reconoca como
cualidad de mayor prestigio tener capacidad para aprender rpida-
mente una materia, que haber dominado ya otra"."
Han sido diversas las explicaciones que se han dado para justificar
el contraste entre el modelo ideal weberianoy el mundo del funciona-
de ah que hasta fines de los setenta los cambios que se le hicieron fue-
ron menores, aunque se lleg al punto de argumentar que las reco-
mendaciones del Comit Fulton se vieron saboteadas por la alta fun-
cin pblica, acusacin que nunca fue aceptada ni aprobada. Es
evidente que, al igual que en otros pases, las nuevas tcnicas propues-
tas por la corriente del management tuvieron cierta influencia en el an-
lisis de las polticas pblicas, lo mismo que el imperativo de lograr ma-
yor eficacia no permiti que aparecieran fisuras en el monopolio que
hasta entonces tenan los funcionarios permanentes. La primera mani-
festacin de esta situacin se ejemplifica con la creacin por el gobier-
no conservador encabezado por el primer ministro, Edward Heath
(1970-1974), de un Grupo de Estudios de la Poltica Central (CEPC) in-
tegrado por funcionarios, pero tambin por polticos designados y por
hombres de empresa. Un segundo paso en esta misma direccin fue la
creacin por el gobierno laborista de Callaghan (1976-1979) de una
Poliey Unit, para que el gobierno contara con una asesora "ms parti-
dista".
Pero es hasta que llega al poder el gobierno conservador de Marga-
ret Thatcher, cuando la funcin pblica britnica se va a ver sometida a
un severo cuestionamiento. Los tatcheristas estuvieron convencidos de
que para llevar adelante su programa poltico, la lite burocrtica no
slo no significaba un apoyo, sino que la consideraron como un obstcu-
lo. El primer ataque lo concretaron en relacin con el nmero existen-
te de funcionarios; la reduccin de la administracin y la contraccin
de la funcin pblica aparecan como clave para la recuperacin eco-
nmica.w adems de que se consideraba que este grupo gozaba de una
posicin de privilegio, que en momentos de contraccin econmica,
pareca inaceptable.
En sntesis, se puede decir que Margaret Thatcher intent invertir
el equilibrio existente entre el trabajo de asesora que mayoritariamen-
te desempeaban los funcionarios de carrera y los puestos en los que
se exiga capacidad de gestin. Esta alteracin la planteaba en dos sen-
tidos; primero, a partir de la introduccin de cambios en la cultura del
funcionariado ingls con base en las nuevas corrientes que subrayaban
la capacidad directiva y de articulacin en detrimento de la consultiva
y de anlisis de las polticas. Segundo, mediante cambios instituciona-
les. De ah que decidiera suprimir el Grupo de Estudios de Poltica Cen-
20 Durante los gobiernos de Thatcher; los funcionarios pasaron de 700 000 a 590 000.
ne; pp. 23-24.
456 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
21 Ibdem, p. 26.
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO 457
25 ne; p. 80-81.
26Guillermo Kelly, Politt;s and AclminisITation in MtXico: Recruitment anclPromotion 01
tePolitico-Administrative Class, Austin, Institute of Latin America Studies, Univenity of
Texas, 1981 (Techncal Papen Series, 33), p. l.
460 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Frente a esta apretada sntesis de los cambios a los que se ha visto so-
metida la funcin pblica en pases con una amplia tradicin y con sis-
temas "eficaces de servicio civil" en los ltimos aos, y reconociendo
las enormes diferencias que presentan los distintos pases, en una com-
paracin incompleta con lo que sera la experiencia mexicana, llama
la atencin que las posibles similitudes se encuentren ms en la base
del cambio de orientacin del proyecto poltico.
En Mxico el retiro del Estado y el achicamiento de la administra-
cin pblica tambin sirvieron de base para confirmar el desgaste y des-
prestigio que haba acumulado la funcin pblica a lo largo de los aos
28 lbid., p. 118.
462 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
;1
H
LOS ALTOS MANDOS DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA MEXICANA
465
466 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
8 En el periodo de MMH (1982-1988) estn incluidos casi todos los funcionarios que
laboraron en ese gobierno, as fuera por cortos periodos. La administracin de eSG
(1988-1994) slo comprende alos designados en 1988 y no recoge los cambios efectua-
dos desde entonces. A pesar de todas las restricciones el nmero de funcionarios es eleva-
do; en total se trabaja con 842 individuos, de los cuales 439 fueron directores generales y
75 subsecretarios con MMH, y 277 Y51, respectivamente, con CSG. Toda la informacin
procede de los Diceionarios del gobierno federal, M:lrlco, Unidad de la Crnica Presiden-
cial, ediciones de 1984, 1987 Y1989.
470 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
LA CAPACITACIN 9
CONCLUSIONES
INTRODUCCIN
Sin embargo, por otro lado, encuestas recientes muestran que las
instituciones estatales y burocrticas son claramente en las que los me-
xicanos menos confian; datos de Camp revelan una clara falta de con-
fianza en el gobierno (la mitad de la que se tiene en Estados Unidos o
Canad)." En 1992,56% de los mexicanos no favoreca partido alguno."
En 1991 slo uno de cada cinco expres tener confianza en el gobierno
y slo 12% dijo respetar el proceso politico.!? En 1987,81 % y 78% de
los mexicanos creyeron que el gobierno era mal administrador y desho-
nesto, respectivamente.v Adems, al menos con Salinas, hubo progra-
mas pblicos frecuentemente acusados de excesiva politizacin -como
Solidaridad-, as como una excesiva centralizacin y discrecionalidad
por parte del presidente. En un estudio reciente, Mxico aparece como
uno de los 10 pases con mayor grado de corrupcin en el mundo.P
En otras palabras, nuestro dficit de legitimidad est ah y es muy
probable que haya aumentado. Zedillo curiosamente se ha visto en
una situacin opuesta a la del inicio del gobierno salinista: gan una
legitimidad electoral al menos comparativamente mayor que la de Sali-
nas -a quien se acus abiertamente de usurpacin electoral-, pero en
los primeros meses de su administracin ha ido perdiendo -en lugar
de ir ganando-legitimidad administrativa.
Debo dejar bien claro que el problema de la legitimidad electoral
me parece fundamental y que las profundas carencias del sistema de
elecciones en Mxico hacen del mismo un problema grave. Sin embar-
go, aparte de que algo se ha avanzado al respecto, hay que insistir en
que se ha tendido a pensar que los problemas pblicos se resolvern
slo abriendo la posibilidad de alternancia poltica, elaborando nue-
vas "soluciones" o utilizando nuevos instrumentos administrativos." Es
importante que haya una conciencia de que cada uno de estos asuntos
tiene una complejidad y legitimidad propias.
Comparado con otros pases, en el rea administrativa Mxico ha
permanecido bastante esttico. En las ltimas dcadas muchas nacio-
8 Roderic Ai Camp, Polines in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, pp.
57-59,7I.
9 Miguel Basaez, ~Quinta crisis?" en Folios de EstePas, mayo de 1992.
10 Roderic Ai Camp, op. cit.
21 P. Van Riper, History of theUnited States Civil Seruice, Nueva York, Harper and
pp. 18-27-
31 D. Osbome y T. Gaebler, Reinventing Gouernment. How the Entrepeneurial Spirit is
Transformingthe Public Sector, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1992.
32 O. Guerrero, El Estado en la era de la modernizacin, Mxico, Plaza y Valds, 1992;
G. T. Goodsell, "Reinvent Government or Rediscover it?", en PublicAdministration Re-
view, vol. 53, nm. 1, 1993; Cabrero, op. cit.
33 S. V. Wilson, "Public Administration Reforrn and the 'New Managerialism': A
Comparative Assement of a Fundamental Challenge Confronting Canadian Public Ad-
ministration", por aparecer en J. L. Mndez (coord.), InternationalJoumal ofPublic Ad-
ministration (nmero especial sobre los retos de la administracin pblica), vol. 19,
nm. 8, 1996.
34 B. G. Peters, op. cit.
!15 B. G. Peters y D. Savoie, "Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient", en Pu-
blic Administralion Review, septiembre-octubre de 1994; P. W. Ingraham, "The Design of
CivilSeMceReform: Good Politics or GoodManagement?", en Ingraham y Rosenbloom
(eds.), The Prumise and Parado" ofCivil Service Refmm, Pittsburgh, University of Pittsburg
Press, 1992; L. Metealfe y S. Richards, ImprtJving PufJlie M~, Londres, Sage. 1987.
488 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
48 Recientemente varios factoreS han hecho que la necesidad del control poltico
de los aparatos estatales sea mayor; vase B. G. Peters, "Introducing the topc", en B. G.
Peters y D. J. Savoie (eds.), Governance in a ChangingEnvironment, MontreaI y Kingston,
Canadian Centre for Management Development, 1995.
49 Se puede ver entonces que hay un conflicto entre la idea de "responsabilidad
ministral" presente en Inglaterra y Canad, un servicio civil y las nuevas tendencias a
ver a los ciudadanos como "clientes". Vase WIlson, op. cit.
lA PROFESIONAUZACIN DEL ESTADO MEXICANO 491
50 Radin ofrece una discusin interesante de los dilemas implcitos en los servicios
de carrera en su texto "The Search of a Civil Service Reform", en Ingraham y Rosen-
bloom, op. cit.
51 Mara del C. Pardo, La modernizatin aministrativa en Mxit:O, Mxico, El Colegio
de Mxico, 1991, p. 140. Tijerina, op; cit., p. 51.
52 Guillermo Raro, La funci6n pblica..., op. cit., pp. 67, 71-75.
55 Pardo, op. cit., pp. 141-142.
492 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
54 Por lo tanto, ambos han propuesto crear una Secretara de la Funcin Pblica.
Haro, 1991, op. cit., pp. 2-27. Elena]annetti, "Transformar a la Secogef en la Secretara
de la Funcin Pblica", 1994 (mimeo.).
55 R. Hemndez, op. cit. En este sentido, valga recordar que Camp y Pardo han se-
alado que existen reglas y modelos para el reclutamiento de los funcionarios (aunque
no hablan de un servicio civil informal). Vase las mltiples obras de R. A Camp, por
ejemplo, Politics in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, as como M. C.
Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico .de los funcionarios pblicos", en V. Bravo
Ahuja (coord.) , Tendencias contemporneas t la tUlministTacin frblico., Mxico, Diana,
1989.
LA PROFESIONALIZACIN DEL ESTADO MEXICANO 493
62 C. Blanco, "La reforma del Estado y los institutos de forrnacin para la adminis-
tracin pblica", en Seminario Internacional sobre los Retos Contemporneos de los
Institutos y Escuelas de Administracin Pblica, Mxico, septiembre de 1994.
63 Cabrero, op. cit., p. IlI.
64 Para ms sobre las estrategias de las reformas puede verse Mndez, "La reforma,..",
op.cit.
lA PROFESIONALlZACIN DEL ESTADO MEXICANO 495
los IAP han venido cumpliendo en cierta medida con esta funcin, no
se puede decir que hayan contado con los recursos suficientes para ser
realmente escuelas de administracin). Esto no obstante el gran peso
que el Estado ha tenido en nuestro pas -y por cierto, un mandato
constitucional que establece que "el Estado organizar escuelas de Ad-
ministracin Pblica" (fraccin VII, del apartado B del artculo 123
constitucional). stas podran organizarse al estilo francs, pero quiz
sera mejor hacerlo de una manera ms descentralizada y competitiva
como en el caso de Estados Unidos.
5) Mecanismos muy precisos de coordinacin entre las entidades
encargadas de la capacitacin y de los servicios civiles, en funcin de
una definicin muy clara de necesidades que evite la saturacin de per-
sonal.
6) Por su propia naturaleza, el servicio de carrera ha requerido en
todas partes ser administrado por una entidad que sea de carcter
esencialmente tcnico-profesional y relativamente independiente. Co-
mo bien han mostrado varias investigaciones (por ejemplo Barzelay) ,70
a ltimas fechas se ha resaltado la necesidad de descentralizar y flexibi-
lizar la administracin de los sistemas profesionales. Por lo tanto, pro-
bablemente sera mejor que cada entidad que tenga un sistema profe-
sional sea la encargada de administrarlo.
Por supuesto, todo esto tendra que implicar un rgano superior
que formule ciertos principios generales de las carreras, y en general que
articule y d seguimiento al paquete de reformas que debera acompa-
arsu introduccin, a fin de impedir que las carreras sean demasiado
heterogneas o cerradas. Como ya se ha sealado de manera insisten-
te, la introduccin de servicios civiles -yen general la modernizacin
administrativa a ella asociada- se debe dar a la manera de una poltica
pblica;" esto es, con objetivos generales y una estrategia bien pensados
y coordinados, basados en diagnsticos precisos y con una programa-
cin de objetivos a la que se le pueda dar seguimiento. Probablemente
por esta razn un rasgo comn de las reformas de los diversos pases es
que han sido administradas por una organizacin central.
El cambio de nombre de la antigua Secretara de la Contralora
por el de Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, el
anuncio presidencial de otorgar las funciones de control al legislativo,
72 ldem.
lA PROFESIONALIZACIN DEL ESTADO MEXICANO 499
COMENTARIOS FINALES
73 B. G. Peten, op. cit.; B. Kliksberg, op. cit.; E. Cabrero y T. Escotto, op. at.
500 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
POLTICAS PBLICAS
YRELACIONES INTERNACIONALES
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE
EN LA AGENDA BILATERAL (1991-1992)*
BLANCA TORRES**
Uno de los temas de la agenda bilateral, que hasta fines de los ochenta
tuvo una prioridad relativamente baja y cuya importancia aument en
gran medida a raz de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio
con Amrica del Norte (TLCAN) , fue la cuestin del medio ambiente.
Aunque ninguno de los gobiernos participantes tena inters en que
este tema se incluyera en la discusin del acuerdo comercial, la fuerza
de la coalicin opositora a dicho convenio que se form en Estados
Unidos lo oblig. La actividad de las organizaciones ecologistas estadu-
nidenses para que la cuestin ambiental fuera tomada en cuenta se
mantuvo en altos niveles durante 1991 y 1992, dentro y fuera de la coa-
licin. Concentraron gran parte de su atencin en una intensa campa-
a en el Congreso, en el Ejecutivo y en la prensa. Pero no desdearon
una instancia que hasta ese momento les haba rendido frutos: los tri-
bunales estadunidenses.'
Concentraremos nuestra atencin en los tres asuntos que conside-
ramos principales y en cuya evolucin se sinti profundamente la acti-
vidad de las organizaciones ambientalistas. Uno de ellos fue la aproba-
cin de la "va rpida" (fast track); el segundo se relacion con el
embargo atunero y el recurso de reclamacin interpuesto por Mxico
ante el GATT, Yel ltimo fue la conclusin del TLCAN Ylos compromisos
adquiridos en ste. Si bien los tres estuvieron estrechamente vincula-
dos, por propsitos de mayor claridad expositiva, los trataremos de
manera individual.
505
506 POTICAS PBUCAS y RELACIONES INTERNACIONALES
17Idem.
18Respecto a este ltimo problema, Greenpeace ha denunciado varias veces que
cerca de 36 plaguicidas, incluyendo organoclorados, todava se utilizan y han ocasiona-
do la muerte de varios jornaleros. El Universal, 11 de octubre de 1992.
510 POTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
Environment Protection Ageney (EPA) introdujo en 1989, a las que el gobierno cana-
diense calific de restricciones indebidas al comercio y el caso an se ventila en los tri-
bunales. Tambin se mencion la reduccin de los procesos de inspeccin de la carne
importada de Canad. A su ~, se habl de que las estrictas normas canadienses de uso
de pesticidas estaban en riesgo por una provisin de ese acuerdo, Hudson, testimonio
citado en la nota 16.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lA AGENbA BILATERAL 511
ciones vigentes en cada pas deberan ser base y no techo de futuras re-
glamentaciones. El tema de las restricciones a la explotacin de recur-
sos se relacionaba con el derecho de un pas a restringir el ritmo de ex-
plotacin de sus recursos naturales no renovables, sin que esto se viera
como una barrera no arancelaria al comercio. Asimismo, alertaban a los
mexicanos sobre la posibilidad de que sus polticas de planificacin
del desarrollo (ubicacin geogrfica de empresas, de asentamientos
humanos, ritmo de explotacin de recursos, etc.) fueran consideradas un
obstculo al libre comercio.P
y si hubo organizaciones ecologistas que se opusieron rotunda-
mente al TLCAN, aquellas que no lo vean con malos ojos condiciona-
ron desde un principio su apoyo. Subrayaron que dada la ntima vin-
culacin existente entre el aumento del comercio y la inversin y el
incremento de los impactos negativos sobre el medio ambiente, el pro-
pio texto del TLCAN tendra que incluir disposiciones para prevenir o
mitigar estos ltimos, a fin de que la zona se encaminara hacia un de-
sarrollo sustentable. Asimismo, crean indispensable no slo resguardar
sino tambin estimular la participacin y facultades de la poblacin
de los tres pases en la proteccin de su medio ambiente, comenzando
con la intervencin de sus representantes en todos los aspectos de
las negociaciones. Otras eran ms flexibles en cuanto a la inclusin
de clusulas sobre proteccin ambiental en el texto del TLCAN, pero
s hablaban de un acuerdo paralelo y de la creacin de un cuerpo
de resolucin de disputas, cuyas decisiones fueran obligatorias y es--
tuvieran respaldadas por la posible aplicacin de sanciones comer-
ciales. 23
Si encontramos una gama variada de preocupaciones, tambin se
advierte una diversidad considerable en las sugerencias de solucin pro-
puestas por las organizaciones ecologistas estadunidenses. Sin embargo,
la fuerte coincidencia en ciertas demandas especficas al gobierno del
presidente Bush durante los primeros tres meses de 1991, parecen indi-
car una estrategia conjunta. Las organizaciones ambientalistas exigan,
de entrada, que el gobierno estadunidense y, de ser posible, tambin el
mexicano, hicieran una evaluacin sobre los posibles efectos ecolgicos
dellLCAN y propusieran estrategias para enfrentarlos.w Para llevar a ca-
2%Idem.
:lSTestimonio de David E. Ortman, en representacin de Friends of the Earth, Na-
tional WJ1dlife Federation y Texas Center for Policy.
u Segn ellos, la poblacin estadunidense tenazla facultad de exigir tal evalua-
cin, de acuerdo con la ley de polticas ambientales nacionales.
512 POTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
41 tu, p. A20.
42 Ibid., 18 Y19 de abril de 1991.
43 Se habl de 52 proyectos conjuntos para la elaboracin de programas de conser-
vacin de reas naturales protegidas y para la prevencin del fuego en forestas tropica-
les, que tendran un costo de 672000 dlares.
44 [oumal of Commerce, 8 de marzo de 1991, p. 8A.
45 Basta leer las discusiones de los resultados de dos seminarios realizados ese'rnis-
mo mes de marzo sobre el tema, en Ia ocoz (14 y 15 de marzo) yen la Unctad (28de fe-
brero-1 de marzo de 1991), para darse Cuenta de las enormes lagunas de.conocimientos
sobre el tema. A partir de ese momento, varios organismos intemacionalesdnicaron o ace-
leraron las investigaciones sobre'este asunto. Los llev a elloel convencimiento de que la
cuestin ambiental era un tema que haba llegado para quedarse t que, a diferencia de
los aos-setnta, inclua una gama ms variadadeprab1einas.
lo que poda ser un gran avance para el medio ambiente: una economa vigorizada ca-
paz de proveer mejores condiciones de vida para 85 millones de mexicanos. Esto, a su
vez, incluira una mayor medida de proteccin a la salud yal ambiente". Vase Wall
StreetJour1J,al,19 de abril de 1991, p. A15.
48 Al mismo tiempo reconoci los esfuerzos del gobierno mexicano y el aumento
de la cooperacin. bilateral en materia ambiental.' Habl de que las leyes mexicanas,
aplicadas apropiadamente, tendran una proteccin ecolgica mucho mayor.
49 LosAnge/p ,Tima, $demarzode'1991, p.M1.
5t!BilI Rithardsoh declaro en los lnWnoSidas que el gobienromexicano estaba con-
siderandO nuevasreglaspara.latnaquila. !WasllmgtoniPosl, 22 c:ie,tnarZo<del991;;p. A25.
~N4v,Ymfc'1lM;:l de)tnayodel991':p~D}.;Bu$h8etompromedamantenerel
derecho de prohibir la entrada de bienes que no cumplieran lasregmacionesestaduni-
denses en materia sanitaria y de seguridad, sCmo'el de imponer ieStndares estrictos
de salud y seguridad en pesticidas, consel'vaPn de nerga 'f desechos txiCos en gene-
518 POLTICAS PBLICAS Y RELACIONES Il'.'TERNACIONALES
rpida" era necesaria tanto para las negociaciones del CATI como para
las del TLCAN. Se pensaba que el hecho de separar los dos votos dismi-
nuira las posibilidades de aprobacin de este ltimo, pues, de hacerse
eso, probablemente se facilitara el voto negativo de aquellos a los que
no les convenca el acuerdo trilateral, pero que no queran perjudicar
las negociaciones en el CATT. 57 El gobierno de Bush tambin se movi
hbilmente en el Comit de Medios y Arbitrios para anular esa tctica.
Una vez logrado esto, se obtuvo con cierta holgura el rechazo de las re-
soluciones para negar al presidente la extensin de la autorizacin pa-
ra la "va rpida".
De acuerdo con el compromiso que tomara Bush a principios de
mayo, varios connotados representantes de las organizaciones ambien-
talistas fueron gradualmente incorporados como miembros de impor-
tantes comits de consulta del sector privado de la oficina de la repre-
sentante de Comercio de Estados Unidos (USTR): de poltica agrcola,
de poltica de servicios, de poltica intergubernamental, de poltica in-
dustrial y de poltica de inversiones. 58 Desde ah, procuraron presionar
para que se incluyeran en el TLCAN sus preocupaciones y sugerencias
de solucin.
Pero la aprobacin de la "va rpida" no contuvo la actividad de
las organizaciones ambientalistas. Las que estaban en favor conti-
nuaron alerta para que el Ejecutivo estadunidense cumpliera sus
promesas; las opositoras al tratado siguieron adelante con sus esfuer-
zos para frenarlo. Y mientras algunas de ellas no dejaban de apelar a
argumentos emocionales ms que cientficos, otras buscaron basarse
en estudios recientes que aportaban nueva informacin, aunque no
concluyente, sobre la relacin comercio-medio ambiente. Nuevas in-
quietudes y armas les brind pronto el rumbo que tom la disputa
mexicano-estadunidense sobre la captura incidental de delfines en
la pesca del atn.
Society; Jobn Adams, director ejecutivo del Natural Resource Defense Council; James
M. Strock, secretario de Proteccin Ambiental del estado de Californiajohn Sawhill,
presidente del CEO de la Nature Conaervancy, yjar Farr, presidente de la National Wild
life Federation.
520 POLTICAS PBLICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
EL EMBARGO ATUNERO
59 Mxico, junto con otros pocos pases (Brasil, Colombia, Indonesia, Madagascar
y Zaire), contiene ms de la mitad de la riqueza bitica del planeta. Vase V.M. Toledo,
"La diversidad biolgica de Mxico", en Ciencia y Desarrollo, nm. 81, 1988; Toledo y
MJ. Ordez, "TheBiodiversity Scenaries of Mexico( An:AnalysisofTerrestrlal Habi-
tats", enT'P, Ramamoorty et'al.,Thebiologiealdiver;tity;Nuew York,ColumbiaUniversity
Press, 1990.
60 Hemos dicho que gTa:n parte de la accin de bls~bmls6G!giJtasdeOtrOs
pai'se& en M:xicose centr en la protfkcin- de la selvaf~onaen;l~ que; rseg6n afir-
man; se'encoentra amenazadat:nY.i importrit:'OlU'Jtlidadde'8~mJOpJuml./,
.: 'i~lBsle -lipoide! atn eiGisteien ,tbdpa1'tesidel; mundoi:bt ~jn;dt~Medite
iTile~Frose coincentl'aenilos'mare$tropicales: ;Nation.;~arcbCdulcil,COmmil-
lee on Reducing Porpoise Mortality from Tuna Fishing, Board on Bioln8}'\''Bbarit<m
lA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lA AGENDA BIlATERAL 521
65 Las estimaciones gruesas sobre las muertes de delfines ocasionadas por la flota
graron otros pases, entre ellos Mxico, y que tena por objeto la conservacin del atn.
Hasta 1979, la CIAT estableca cuotas de captura del tnido. Actualmente son miembros
Francia.japn, Nicaragua, Panam, Estados Unidos, Vanuatu YCosta Rica, que se rein-
corpor despus de abandonarla, al igual que Mxico, en 1979. Colombia y Venezuela
han pedido su inclusin. .
69 ste, en 1990, absorba ya 65% del producto. En cambio, las exportaciones, que
fueron de 12% en 1980 y llegaron a su punto mximo en 1987, con 71% en 1991 re-
presentaron 32 por ciento.
70 Esa ley, introducida en 1972, estableca una moratoria al acoso, caza, captura o
muerte de mamferos marinos, con dos excepciones: cuando se hiciera por razones de
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGENDA BILATERAL 523
grande del mundo y del cual a principios de los noventa les corres-
ponda ya un tercio.?"
Siguiendo muy de cerca ese crecimiento, desde fines de aquel de-
cenio observamos una nueva oleada de actividad de las organizaciones
ambientalistas estadunidenses, las cuales lograron en 1988 una nueva
autorizacin de la LPMM, con modificaciones sustanciales. Meses des-
pus consiguieron que se adoptaran requisitos de pesca an ms rigu-
rosos. Se introdujo la obligacin de que toda la flota atunera estaduni-
dense llevara observadores y la prohibicin de pesca nocturna y del
uso de algunos explosivos en los lances sobre delfines.
Esto, junto con la competencia de otras flotas y la baja en los pre-
dos del producto, hizo que la flota atuneraestadunidense se redujera
en nmero, mediante la venta (que" en algunos casos, se sospecha si-
mulada) de barcos de esta nacionalidad a otros pases. La restante se
traslad, en su abrumadora mayora, hacia el Pacfico occidental y
otros mares. 77
Como consecuencia, la participacin de la flota estadunidense en
la pesca en el Pacfico oriental, donde todava afines de los ochenta se
llevaba a cabo una cuarta parte de la pesca mundial del atn." decre-
ci de 90% en 1960, a 32% en 1988yIl % en 1991.79 Su retiro auspici
el aumento de la participacin en esa zona de algunas flotas atuneras
latinoamericanas, entre ellas la de Mxico, que se elev de 10% en
1960, a 47% en 1988 ya 57% en 1991.
Tambin se redujo la importancia de Estados Unidos como consu-
midor del atn proveniente de esa zona, de 80% en 1975, a 45% en
1987 y 31 % a principios de los noventa. El resto de ese producto, fuen-
te de protenas de bajo precio, ahora se consume en Amrica Latina,
Europa y el lejano Oriente. so
81 Se determin que el resto de las flotas deban tener una captura mxima que no
superara, en 1~89, el doble de la.estadunidense y, en 1990, 1.25% del promedio de s-
ta. Se. establecieron tambin lmites mxim.o por subespeeies.
~ER Opinin de.losms. suspicaces, la reduccn.de 1attiVidadde los barcos esta-
dunidenses.l:tlJazona ,tinco.moobjeti~o'principal mantener Umitesest:l'WtO& para las
flo-.a&, corupetkloliU de. otras naeenes,
."I\SNRCfpdb,. ! ''''
motor de propulsin a chorro que le permite entrar y salir de la red. Tambin se inten-
taron disear maniobras que facilitaran la liberacin de esos mamferos, a la vez que
permitieran una buena captura de atn. Los resultados de estas innovaciones son califi-
cados como alentadores.
87 Slo barcos de ms de 400 toneladas alcanzan la velocidad de nado del delfin.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGENDA BILATERAL 527
88 NRC, p. 26.
89 Manchado: del norte, 20500; del sur, 5 647, Ycostero, 250. Tornillo: oriental,
2750; panza blanca del norte, 8 321, Ydel sur, 2508. Ley de 1990.
90 Nt!W York Times, 4 de abril de 1991, p. D2.
91 Aunque es dificil hallar evidencias contundentes, se habla de que cuando menos
que en 1989 fueron de 523.7 millones de dlares y, en los dos siguientes aos, de 45()
millones. Neto York Times, 4 de abril de 1991, p. D2. .' .
95 La CIATy la NMFS de Estados Unidos calculan que en el'Paccoorental tropical
existen entre 8 millones y 10 millones de delfines, con una tasa de natalidad anualpro-
medio de 6%, y que la mortalidad por captura incidental de toda la flota que opera en
la zona es de 20000 a 25 000 anuales, NRC, pp. 7, 52 Y54.
96 La NMFS y la CIAT han hecho estimaciones en el Pacfico oriental, con base en la
por parte de la CIAT. Y, en cuanto al programa, demanda que rena las siguientes con-
diciones: que sea concertado entre los pases ribereos del Pacfico oriental y aquellos
a los que pertenecen las flotas que capturan atn en dicha zona; que concilie el aprove-
chamiento ptimo del atn con la reduccin de la mortalidad incidental de delfines;
que la determinacin de la mortalidad permitida de delfines est acorde con el conoci-
miento cientfico ms avanzado en la materia y con el tamao de las poblaciones de
mamferos involucradas; que el descenso de la mortalidad incidental de los delfines sea
gradual y se logre tanto mediante el desarrollo de tecnologas de pesca como por la li-
beracin de los cetceos capturados incidentalmente.
104 Tambin se determinaron sanciones a los capitanes de los barcos que registran
altas tasas de mortalidad de delfines y mecanismos para promover la investigacin y de-
sarrollo tecnolgico. DifJTJ Oficial de laFederacn, 20 de mayo de 1991.
lA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lA AGENDA BIlATERAL 531
105 Las prdidas variaban, segn el modelo del dispositivo, entre 9.4 y 29%, Yse
concentraban en el camarn de mayor tamao. Se estim un promedio de prdidas de
cinco millones de pesos por tonelada de pesca. "Comunicacin de la Secretara de Pes-
ca al Dr. Curts Bohlen, secretario asistente para Asuntos Ocenicos Internacionales",
Departamento de Comercio de Estados Unidos, 1992.
532 POLTICAS PBLICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
106 Entre enero y septiembre de 1991, 36.8% de los viajes de pesca haban llevado
observadores de la ClAT, y otro porcentaje importante, nacionales.
107 Estas medidas fueron recibidas con beneplcito por Greenpeace y el EDF, que
expres su reconocimiento a Salinas en una carta de su director ejecutivo, Fred Krupp,
del 27 de septiembre de 1991.
108 El impacto de la pesca del atn sobre estas especies al parecer est relacionada
con los movimientos locales del tnido. En 1988 se estimaba que 21.9% de los lances
sobre delfines se hacan sobre manadas mixtas de manchado y tomillo oriental (45.5%
se realizaban sobre manadas de manchado). Nac, tabla 11B.
109 En una zona triangular que va d.el extremo sur de la pennsula de Baja Califor-
nia a las costas de Per Yhacia los 1450 de longitud oeste y lO de latitud norte. Al pa--
reeer, este tipo de a.tn no llega allndopadfico.
noAunque esta meada no esfreeucnte al snr "1 suroeste de la zona depesc:a del
atn tropical en el Pacifico oriental.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGENDA BILATERAL 533
111 Se insiste, igualmente, en que resulta discutible el hecho de que las divisiones por
reservas, que un pas realiza originalmente con fines administrativos, se conviertan sin
ms en rangos taxonmicos que no se apegan al Cdigo Internacional de Nomenclatura
Zoolgica. Incluso en la propia literatura estadunidense no hay una opinin unnime.
W. F. Perrin, con base en investigaciones recientes, habla de que se debe incluir en la
misma reserva al delfin tornillo panza blanca del norte y del sur, y que slo se debe hacer
una separacin en el caso del de Costa Rica. NRC, p. 36.
112 Se habla de que la mortalidad anual, entre los aos 1986 Y1990, fue de 19500,
10000, 18 !lOO, 15500 Y 5 400. En cuanto a su abundancia, en los mismos aos se estim
en 603700, 754 200, 748 800 Y391 200.
m Los clculos de abundancia y mortalidad en 1991 eran los siguientes: atn
manchado nororiental: 738 lOO; atn manchado occidental o sureo, excepto costero:
1299 300 (con mortalidad anual de 13991); tomillo oriental: 632700 (5879); panza
blanca: 1020 lOO (2974); comn norteo: 477000 (161); central: 415600 (3182), Ysu-
reo: 2211500 (115); otros delfines: 2729100 (900). Cifras con base en P. Wade y T.
Gerrodette, citadas en el Acuerdo de LaJolla, 18 de junio de 1992, p. 5 (mimeo.).
114 Gerrodette y Wade, MoniIoringTrmds in Dolphin Abundana in theEastem Tropical
Pociftc: A'll4l:]isofFivI Yeors o/Dota, IWe, Doc., sc/43/SM 13, citado por NRC, p. 51.
115 De acuerdo con la UIMA, las partes interesadas pueden solicitar que una especie
se considere en peligro de extincin (depleled) o amenazada. Se hace una revisin del
caso si se presenta suficiente informacin.
116 A la flota atunera mexicana le sera muy dificil reducir a cero la mortalidad de
117Al noreste del ngulo definido por la lnea de los lO de latitud norte y 1250 de
longitud oeste.
118 "Declaracin de Cancn", Conferencia Internacional de Pesca Responsable, 5 a
8 de mayo de 1992.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lA AGENDA BIlATERAL 535
Los COMPROMISOS
m Vase, por ejemplo, la carta de Hair, de la NWF, a Carla Hills, del 31 de octubre
de 1991, en la que expresa su preocupacin de que a partir de la reunin ministerial,
celebrada poco antes en Zacatecas, y de la evaluacin del impacto ambiental, publicada
por la UTSR, pudiera derivarse que no se recogieran adecuadamente sus demandas, y
que el tema pareca estar siendo "congelado" en las negociaciones.
l!lB Carta de Gephardt a Carla Hills, 23 de octubre de 1991.
lll9 Esta carta fue firmada, entre otros, por casi medio centenar de demcratas que
votaron en favor de la "va rpida".
140 Wyden expres6.enftieamente que para que el programa de medio ambiente se
considerara adecuado, ste "tendra que forzar una reforma ambiental, de la misma
forma en que el TLCAN forzar una reforma econmica". Carta de Wyden a Bush, 1 de
noviembre de 1991.
141 El gobierno mexicano anunci que destinara 460 millones de dlares en los si
guientes tresalios. Elestadunidense se comprometi a invertir poco ms de 200 millo-
nesen los primer05dos aos, yluego aument esatifra aS84 millones de dlares, mono
to que fue considerado todava insuficiente.
542 POLTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
145 Recoga la queja de las organizaciones ambientalistas que no vean ventaja algu-
na en que las cuestiones ambientales se pudieran solucionar mediante el mecanismo
de resolucin de controversias del 'fLCAN, si el pas demandante poda decidir el foro y
acudir al GAn.
544 poLTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
146 Esta insistencia se hizo patente en las audiencias sobre el TLCAN que varios co-
mits del Congreso llevaron a cabo el mes de septiembre de 1992.
147 Uno de los casos fue el descubrimiento en Mexicali de 7000 metros cbicos de
lodo contaminante, que una empresa afirm haber importado legalmente. E1Financit!r
ro, 28 de octubre de 1992. .
148 Los habitantes de las dos Califomias han subrayado el riesgo que representa es-
te tipo de depsitos cercanos a fuentes de abastecimiento de agua en una zonasismica.
El Univmal, 9 de diciembre de 1992, seccin Estados.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lA AGENDA BILATERAL 545
149 Incluso, se sabe informalmente de discretas negociaciones entre los dos gobier-
nos para un acuerdo paralelo, suspendidas a raz de la derrota electoral de Bush.
150 La rrc tambin proporcionar asistencia tcnica para elaborar la legislacin de
realizacin del TLCAN, as como una evaluacin de las leyes estadunidenses que deben
ser modificadas para poner en prctica el tratado.
, 151 "SOn msparecidos de lo que quieren admitir [.,.] En temas como el ambiente
y la'capacitacin laboral [...] los dos candidatos difieren en grado, no as en principio",
}O'Umal o/ Com11ltrce, 27 de octubre de 1992.
546 POTICAS PBUCAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
INTRODUCCIN
En los ltimos seis aos, a fin de resolver una de las ms severas cri-
sis que haya experimentado la economa mexicana desde la dcada
de los aos treinta, el pas puso en marcha un impresionante progra-
ma de reformas macro y microeconmicas, entre las que se cuentan
el saneamiento de las finanzas pblicas, la liberacin del comercio y
de la inversin, la privatizacin de empresas pblicas y la desregula-
cin de la economa..
Dichas reformas transformaron la economa de Mxico, que sali de
una etapa de proteccionismo, con una fuerte intervencin del Estado,
para iniciar otra con amplia apertura al exterior bajo la iniciativa del sec-
tor privado.
Hasta 1994, los logros parecan impresionantes: la inflacin des-
cendi en 1994 a menos de 10%, cuando en el periodo 1981-1988 la
tasa media era de 86%, y el dficit presupuestario del Estado, que a
principios de los aos ochenta significaba 15% del PIB, en 1994 no su-
peraba el 2%. La reestructuracin de la deuda haba fortalecido la
confianza en la economa del pas y hasta 1993 las entradas de capital
registraban cifras sin precedentes.
Asimismo, Mxico se convirti en una de las economas ms abier-
tas del mundo en desarrollo y en ese su nuevo papel incursion de ma-
* Este trabajo se public originalmente en Foro l'RterruJt:ioMl, vol. g4, nm. 4 (138),
1Sl91, pp. '729-753.
\>** PfQfeso"-inv~tigac,lOf(lel (;enp'O de Estudi!?s Iptema<:ionalesde El CQlegio de
Mxico. " .
548 POUTICAS PBLICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
OpUSO a ello con tres argumentos principales. Primero, que una deva-
luacin conllevaba el riesgo de reiniciar el proceso inflacionario; se-
gundo, que el dficit estaba siendo compensado por un constante flu-
jo de capitales, y tercero, que las importaciones recientes consistan en
bienes de produccin, las cuales, en un futuro no muy lejano, contri-
buiran a una expansin de las exportaciones y, a mediano plazo, a un
equilibrio de la balanza comercial.
Sin embargo, la crisis econmica desatada por la devaluacin brus-
ca a que se vio forzado el nuevo gobierno mostr lo errneo de tales
evaluaciones, y nos impuso una vez ms la necesidad de buscar frmu-
las para sortear las dificultades econmicas y polticas que enfrentare-
mos en los prximos meses -y tal vez aos- y que sin duda se expresa-
rn, por lo menos en el corto plazo, en una alta inflacin, elevadas
tasas de inters, falta de confianza y falta de financiamiento en trmi-
nos competitivos para las empresas mexicanas, entre otras.
Algunos de estos problemas, sin lugar a dudas tendern a resolver-
se con la aprobacin del paquete de ms de 50000 millones de dlares
de crditos a nuestro pas que diversos organismos aprobaron a instan-
cias del gobierno estadunidense, a fines del mes de enero.
Sin embargo, los problemas anteriores palidecen ante el hecho de
que el pas necesitar recuperar la senda del crecimiento econmico
sostenido. En 1988, el PIB real fue solamente 1.1% mayor que el de 1982,
lo que signific que el PIB per cpita decreci 11 % en ese periodo. En
1993, el PIB real fue solamente 15.5% superior al de 1988, lo que se tra-
dujo en un incremento del PIB per cpita de 5.5% nicamente.
Mxico necesita recuperar con la mayor brevedad una tasa de cre-
cimiento de 6% y generar suficientes empleos (cercanos a un milln al
ao) para una fuerza laboral creciente y para ello deber promover un
crecimiento de la inversin productiva privada, nacional y extranjera, y
de las exportaciones no petroleras, a niveles considerablemente supe-
riores a los alcanzados hasta ahora.
Por ejemplo, para que el pas pueda alcanzar tasas de 6% del PIB, la
inversin privada deber crecer a una tasa de 14.7 puntos porcentuales
por arriba de la tasa de inversin que se observ en Mxico en el pe-
riodo de 1976 a 1982, mientras que la tasa de crecimiento de las ex-
portaciones no petroleras deber ser 33.2 puntos porcentuales supe-
rior a la tasa registrada durante el periodo 1989-1992.
Es iadudableque un esfuerzo de esta magnitud-supone laidenti-
ficacin de las eondicones de competitividad en que se desenvuel-
ven hoy laspljncipales actividades de la economa del pas y de la im-
plantacin de pol.tcas que hagan ms competitiva la produccin
550 POLTICAS PBLICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
GRFICA 1
Balanza comercial de Mxico con Estados Unidos, 1989-1994
(millones de dlares)
50.---------- -,
40
30
20
10
O 1989 E-J 1989 E-O 1990 E-J 1990 E-D 1991 E-J 1991 E-D 1992 E-J 1992 E-D 1993 E-J 1993 E-D 1994 E:I
Exportaciones o Importaciones
Exportaciones 7.91286 13.10041 8.73068 18.41773 9.38888 33.91203 17.92234 37.410981 20.46794
43.00819 24.48406
Importaciones 7.58660 12.94720 8.67686 20.49131 II.45604 38.81428 21.32826 44.21887 28.88088
46.46638 27.08916
E= enero J= junio D= diciembre
GRFICA 2
Crecimiento de las exportaciones de Mxico a Estados Unidos
(enero-junio)
25..------------ -'--_ _- - -
20- 20.
15
13.8
13.5
10
5
3.4
O+---------+---------+--- +-'
1991 1992 1998 1994
Tasade crecimientoanual
MXICO, 1988-1994: RESTRUCfURACIN ECONMICA
555
GRFlCA 3
Participacin de las exportaciones mexicanas
en las importaciones totales de Estados Unidos
(porcentaje enero-junio)
8.0
7.5
7.5
6.5
6.0
5.5
5.0
1990 1991 1992 1993 1994
CUADRO 1
Tasa de crecimiento de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos
Primer semestre de 1994
Productos Porcentaje
cial del gobierno del presidente Clinton considera las leyes de dumping
y de subsidios e impuestos compensatorios como instrumentos funda-
mentales para forzar a otros pases a dar un trato justo a las exporta-
ciones estadunidenses y establecer "un campo de juego ms parejo" en
las relaciones comerciales internacionales. El Congreso estaduniden-
se, igualmente, considera estas leyes de central importancia para pro-
teger a los productores nacionales.
Por lo tanto, sera conveniente proponer una serie de medidas di-
rigidas a prevenir los aspectos ms negativos de las actuales leyes anti-
dumping y de subsidios e impuestos compensatorios. Entre las ms im-
portantes, se nos ocurren las siguientes:
1) La enmienda de las leyes nacionales sobre medidas antidumping
e impuestos compensatorios para que se exija el reembolso de todos
los costos legales en que incurri el exportador, si la demanda es re-
chazada. Esto elevara los costos de las empresas nacionales que inicia-
ran procesos infundados y servira as para reducir el nmero de casos.
Al elevar su precio, los procesos tendran que reducir su nmero.
2) Un proceso educativo que hiciera comprender a las industrias y
trabajadores que el antidumpngy los impuestos compensatorios no
son del todo benficos para los productores y trabajadores nacionales
al limitar las importaciones "desleales", sino que son armas de doble fi-
lo, que tambin emplean los gobiernos para reducir las exportaciones,
con lo que se afecta a los productores y trabajadores nacionales.
3) La inclusin del principio de stare deciss para los fallos de los p-
neles trinacionales. Bajo el Acuerdo de Libre Comercio Canad-Esta-
dos Unidos (ALe) y el TLCAN, los pneles no pueden recurrir a los fallos
de otros pneles como precedente. De esta manera, pueden surgir in-
consistencias, sin que necesariamente se obtenga una ley "codificada".
El principio legal del stare decisis exigira que los pneles hicieran uso
de los precedentes y que se explicaran los motivos por los que, en caso
dado, no se sigui el precedente. Este principio evitara que se emitie-
ran fallos afirmativos de dumpngen aquellos casos en los que la autori-
dad supiera que un fallo similar fue revocado.
4) La realizacin de reuniones frecuentes entre las agencias admi-
nistrativas ms importantes de cada pas para analizar y, de ser posible,
hacer compatibles los procedimientos, reglamentos tcnicos y solicitu-
des de informacin respecto a estas medidas.
5) Creacin de un comit parlamentario, compuesto por los poderes
legislativos de los tres pases, para examinar la repercusin total de las me-
didas antidumpingy de impuestos compensatorios sobre las tres econo-
mas, yanalizar; la conveniencia de eliminar o ~tuir las leyes en cuestin.
562 poLTICAS PBLICAS YRElACIONES INTERNACIONALES
2 Dirk Vantyghem yJacques Pelkmans, "Border Controls for Goods", en The An-
nual Review 01European Community Affairs 1991, Centre for European Policy Studies,
Londres, Brassy, 1992, cap. 3, p. 87.
3 ldem. Los autores destacan la inexistencia de estadsticas sobre importaciones y
exportaciones en el mbito comunitario. La VE reconoce esto y trabaja actualmente pa
ra tener un "sistema comn de cuentas econmicas integradas" y datos sobre los envos
de las empresas, ms que cifras oficiales de las aduanas.
566 POLTICAS PBLICAS YREIACIONES INTERNACIONALES
4 Vase Allen R. Meyerson, "New Limits Are Seen to Freer Trade", en New Yorlc Ti-
mes, 6 de septiembre de 1994, p. el. Tambin,juanita Darlng, "Despte NAFrA, Barriers
Remain for Small Business", en Los Angtks Times, 1 de septiembre de 1994; Lawrence
Grant, "Ahoga la burocracia a las comisiones del TLCAN", en Excilsior, 27 de septiembre
de 1994. Finalmente, William Kail, "Mexican Importers Squeezed by Customs Rules",
en Mexico CUy News, 24 de septiembre de 1994.
MXICO, 1988-1994: RESTRUCTURACIN ECONMICA 567
De igual forma, los temas relativos a las normas tcnicas son funda-
mentales y constituyen tambin potenciales barreras no arancelarias.
Dentro de la Unin Europea, por ejemplo, las normas o estndares tc-
nicos fueron hasta los aos setenta los mecanismos clsicos para seguir
manteniendo barreras comerciales nacionales al comercio comunita-
rio. No fue sino hasta que la Corte Europea de Justicia en dos casos de-
cisivos -en particular, el caso del "Casis de Dijon"-, impuso lmites muy
claros a la capacidad de los pases miembros de la Comunidad Euro-
pea para proteger a los productores nacionales mediante la utilizacin
de normas o estndares tcnicos.
Adems la Unin Europea ha utilizado diversos mtodos con el
objeto de reducir estas barreras. Por ejemplo, las normas o estndares
tcnicos no pueden servir de excusa para detener importaciones si las
normas o estndares tcnicos del pas importador son "equivalentes".
Igualmente "el reconocimiento mutuo" y la "armonizacin de normas
nacionales" son otros dos mtodos que la Unin Europea ha introdu-
cido para reducir la posibilidad de utilizar las normas tcnicas como
barreras al comercio.
Pero an ms, en las ltimas dos dcadas, la Unin Europea estable-
ci normas tcnicas vlidas a travs de toda la Comunidad respecto de
185 productos y servicios, mismas que reemplazaron a las normas tcni-
cas nacionales. Estas normas comunitarias se refieren tpicamente a pro-
ductos que pueden poner en riesgo la salud, la seguridad o el medio am-
biente (comestibles, cosmticos, productos industriales, etc.). A partir de
1985, sin embargo, la Comisin se percat de que el uso de normas co-
munitarias no propiciaba que se diera la diversificacin de productos y el
consumidor contara con mayor variedad de opciones. Por consiguiente,
en la actualidad, con excepcin de las normas o estndares tcnicos que
involucran riesgos a la salud, a la seguridad o al medio ambiente, se ha
decidido utilizar la regla del reconocimiento mutuo en la Unin Euro-
pea. Ahora bien, veamos cmo se trata este tema en el Tratado.
El captulo 9 del TLCAN se refiere a las "Medidas relativas a la nor-
malizacin". El articulo 904 estipula el derecho de cada una de las par-
tes a adoptar "cualquier medida relativa a normalizacin", aunque los
productos de otro pas miembro del TLCAN gocen de trato nacional y
de nacin ms favorecida. Adems, las partes convienen en que la nor-
ma de una "parte exportadora" es equivalente si sta demuestra "a sa-
tisfaccin de la Parte importadora que su reglamento tcnico cumple de
manera satisfactoria con los objetivos legtimos de la Parteimportadora"
(artculo 906.4). Pero, adems, que las partes aceptarn, "en la medida
de lo posible", "1osresultados de los procedimientos de evaluacin de la
568 POLTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
Hasta ahora, los tres pases se han mostrado renuentes a crear autori-
dades supranacionales. Ninguno de los tres ha expresado con suficien-
cia su disposicin a ceder su soberana a una comisin de comercio del
TLCAN o a sus respectivos secretariados. Sin embargo, es posible propo-
ner nuevas funciones, para dichas instituciones, que permitan enfrentar
los problemas que planteamos antes. Estas nuevas funciones no impli-
caran una mayor prdida de soberana ni requeriran de ms recursos
que los existentes en la actualidad.
Mxico debera proponer la creacin de una comisin de comer-
cio cuyas actividades no se limitaran a reuniones peridicas, sino que
fueran permanentes. Para esta comisin cada uno de los pases nom-
brara un embajador permanente, cuyo ttulo sera de comisionado,
tendra rango de gabinete y contara con suficiente autoridad para
coordinar todas las actividades y acciones relacionadas con la realiza-
cin del TLCAN. Para desempear estas funciones de manera ms efec-
tiva, la nueva comisin creara un comit asesor trilateral, compuesto
por representantes de los sectores empresarial, obrero, acadmico y de
organizaciones no gubernamentales. Existe un precedente de este tipo
en los mecanismos de consulta y coordinacin que se establecieron en
Mxico, Canad y Estados Unidos para facilitar las negociaciones del
TLCAN (ACfPN, ITAC, COECE) yel establecido en la Comisin Norteame-
ricana de Medio Ambiente.
La comisin tendra, entre otras, las siguientes funciones:
1) Vigilar y coordinar los diferentes comits, grupos de trabajo, las
consultas y negociaciones por realizarse de acuerdo con el itinerario
del TLCAN. La comisin se asegurara de que el programa de trabajo
avanzara expeditamente y de que se contara con los suficientes recur-
570 POLTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
RESUMEN
* Elabor documento para la segunda seccin y aport ideas para algunas seccio-
nes. Ex asesor del Oficial Mayor. Secretaria de Turismo, Gobierno de Mxico.
Agradezco los comentarios de Gustavo Vega. Mara del Carmen Pardo, scar Osz-
lak, Eduardo Zapico y Maurido Vasco.
571
572 POLTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
Marco institucionalgeneral
El Poder Ejecutivo
La LOAPF (captulo segundo, artculo 26) enuncia cules son las entida-
des que conforman la administracin central y sus funciones. La cual
fue expedida el 29 de diciembre de 1976, y slo ha sido modificada
parcialmente para incorporar algunos cambios de secretaras. Define
dicha administracin como el conjunto de secretaras, la Presidencia
de la Repblica y la Procuradura General de la Repblica. Producto de
la diversificacin de las funciones internacionales del Estado mexica-
no, esta ley da atribuciones internacionales a la Secretara de Relacio-
576 POLTICAS PBLICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
tina y el Caribe, otra de Amrica del Norte, otra del resto del mundo y
una cuarta de Anlisis Econmico. La de Amrica del Norte perdi en
1993 las atribuciones formales, ya un tanto diluidas, que tena en relacin
con los asuntos econmicos con Estados Unidos y Canad (Arriaga,
1994). Estas direcciones generales son coordinadas por un director en je-
fe para Asuntos Econmicos, dentro de la Subsecretara de Asuntos Mul-
tilaterales.
Por otra parte, la Secofi comenz a incrementar sus actividades
internacionales a partir de mediados de los setenta, cuando el Banco
de Mxico (BM) le transfiri las funciones que haba venido ejercien-
do respecto a la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(Alalc). A mediados de los ochenta, al desaparecer la Subsecretara
de Asuntos Econmicos de la SRE, la Secofi consolid su funcin co-
mo entidad negociadora de los acuerdos comerciales internacionales.
Esta funcin se reforzara an ms a fines de los ochenta, cuando se le
dio el mandato para negociar el TLCAN. Al parecer, uno de los factores
de ms peso para encargar a la Secofi la negociacin del TLCAN fue la
idea de que sta ofreca una mayor flexibilidad administrativa y tcni-
ca para manejar las negociaciones. Aunque esta secretara nombra al
representante ante los organismos comerciales multilaterales ms im-
portantes, la SRE ha mantenido la coordinacin de las relaciones con
algunos organismos, como la Asociacin Latinoamericana de Intre-
gracin (Aladi).
Inicialmente, la Subsecretara de Comercio (se) de la Secofi, ms
especficamente la Direccin General de Negociaciones Comerciales
Internacionales, era la que se encargaba de los asuntos comerciales in-
ternacionales. Esto cambi en parte cuando en septiembre de 1990 se
crea la Oficina de Negociacin del Tratado de Libre Comercio (ONTLe) ,
al mismo nivel que una subsecretara (aunque sin serlo formalmente).
Con esto, una nueva estructura dentro de Secofi se encargara especfi-
camente de impulsar las negociaciones del TLCAN. La se se encargara
por su parte de las relaciones comerciales internacionales restantes,
por ejemplo las de Centro y Sudamrica, incluyendo la de Chile. Seco-
fi slo tena como rgano de consulta superior al Gabinete Econm-
co, dependiente de la Oficina de Coordinacin de la Presidencia y al
presidente .msmo.
De esta manera, la organizacin formal para impulsar el TLCAN fue
la siguiente:
a) Presidente de la Repblica,
b) GahineteEconmico,:
c)8ec:retario de Comerci6",Fomento Industrial (Secofi),
578 POUTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
El Poder Legislativo
Grupos privados
I
EL MARCO INSTITUCIONAL Y RELACIONES INSTITUCIONALES REALES
ElTLCAN
ser llamada como tal aunque luego validada formalmente; de esta ma-
nera ha tenido la capacidad administrativa para desempear estas fun-
ciones. En el trienio 1991-1993 la NTLC ocup en promedio cada ao
17.5% del presupuesto de la Secofi (1991: 18.9%; 1992: 21.6%, y 1993:
13.5%) (Secofi, 1994). Aunque su personal fue variado, lleg a estar
constituida por unas 45 personas.
Con todo, dentro de la administracin pblica mexicana existe
obviamente una diferenciacin en los pesos de las entidades y hay, co-
mo vimos en la tercera seccin, relaciones complejas entre ellas. As,
hubo entidades aparte de la Secofi que ejercieron una importante in-
fluencia en ciertos temas de la negociacin y a las que Secofi escuch
ms que a otras. Con estas entidades hubo en mayor medida una
coordinacin en el sentido de que se discutan puntos de vista distin-
tos y luego se elaboraban estrategias conjuntas, a veces con una im-
portante autonoma de las entidades diferentes de Secofi. Estas enti-
dades fueron:
1) La Subsecretara de Asuntos Financieros Internacionales de la
SHCP, la cual tuvo bastante autonoma para negociar los aspectos finan-
cieros del tratado. Aqu el Banco de Mxico tambin tuvo cierta parti-
cipacin.
2) La Subsecretara de Planeacin de la SAGDR, quien estuvo encar-
gada de los aspectos agrcolas.
3) Pemex y laSRE, quienes influyeron de manera importante en los
aspectos de energa.
4) La Secretara de la Contralora General de la Federacin (Seco-
gef) particip en la mesa de compras gubernamentales, pero al pare-
cer slo inicialmente.
En cuanto a los acuerdos paralelos negociados despus de la firma
del TLCAN, la STPS jug un papel clave para el acuerdo laboral y la Sede-
sol para el ecolgico. Con todo, tambin en esos casos la Secofi coordi-
naba los trabajos de estas entidades y avalaba o incluso negociaba con
ellas la posicin final por adoptar. La COECE y el Consejo Asesor desem-
pearon aqu el mismo papel que para el TLCAN.
Con todo, bien puede verse que hubo carencias en la coordina-
cin, ya que en ciertos puntos y momento la NTLC tuvo un carcter de
entidad decisoria ms que coordinadora. Quiz el mandato otorgado a
la Secofi fue excesivo, ya que por ejemplo se pudo haber incorporado
ms a la SRE en los aspectos globales de la negociacin y en otros as-
pectos en los que esta secretara tambin mostraba especial preocupa-
cin (por ejemplo, el tema agrcola); Esto hubiera hecho ms lentas
las negociaciones pero hubiera podido implicar ciertas ganancias para
INSTITUCIONES EN UN MARCO DE INTEGRACIN REGIONAL 591
CAPACIDADES DE COORDINACIN
PROPUESTAS
cabezadas por Secofi, pero que formal y realmente la SRE tenga mayo-
res posibilidades de participar en la toma de decisiones de dichas dele-
gaciones.
Hay que insistir en que en esto estar presente el dilema menciona-
do entre participacin-eoordinacin y decisin-eficacia de las decisio-
nes pblicas. La resolucin de este dilema mediante algn equilibrio
entre ambos aspectos es una tarea sumamente compleja. Ya sealba-
mos en la seccin anterior que otorgar mayor peso a uno u otro depen-
der en parte del juicio que se haga sobre el inters nacional, juicio
que siempre ser en cierta medida subjetivo. En otras palabras, no es
una tarea que se preste para recetas generales, sino ms bien a ser
afrontada con un criterio de verdadero estadista en funcin de coyun-
turas especficas. Con todo, vale la pena mencionar aqu que los proce-
sos de integracin del continente americano se encuentran mucho
menos avanzados que los del europeo (vase por ejemplo la compara-
cin realizada por Almada, 1995). Por lo tanto, aunque por lo pronto
nuestros objetivos seran de carcter ms bien comercial, resulta fun-
damental el liderazgo y la formacin de coaliciones nacionales que
empujen procesos realmente benficos de integracin. La mayor coor-
dinacin debera favorecer ms que obstaculizar la emergencia de ta-
les liderazgos y coaliciones, y, ms en general -como ha mencionado
Koldo Echeverra- de crculos ''virtuosos'' entre los retos, los actores y
las coyunturas de cada pas respecto a la integracin.
4) En este sentido, hay una amplia literatura acadmica que discute
los diversos dilemas de las estructuras de decisin y diseo de polticas
pblicas, que va desde las posturas ms idealistas como la Forester
(1989) hasta las ms pragmticas como la de un Benveniste (1989). En-
tre los latinoamericanos, Kliksberg (1995: 33) ha comenzado a hablar
del "Estado red" (a partir del trabajo de Dunshire sobre redes interorga-
nizacionales), mientras que Oszlak (1995: 71) recupera el concepto de
"Estado cataltico" de Lind. Estas ltimas propuestas son en principio in-
teresantes pero en primer lugar, no estn exentas de posibles riesgos
(por ejemplo la dilucin excesiva de la responsabilidad de un gobierno,
que ha sido un supuesto tradicional de los sistema democrtico-repre-
sentativos modernos), yen segundo lugar, resultan de dificil implemen-
tacin, al no conocerse bien las estructuras de incentivos que las haran
funcionar. No podemos aqu entrar en una discusin mayor al respecto.
Baste sealar que seminarios sobre esta temtica entre investigadores y
funcionarios podran ser de enorme ayuda.
Como se vio, tradicionalmente la estructura global del sistema
poltico y administrativo mexicano ha sido compleja pero en buena
602 POLTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
les, por ejemplo entre abogados y economistas (que se han dado du-
rante algunas negociaciones).
7) As, una ltima propuesta sera desarrollar cuando menos algunos
de estos programas. Podran plantearse de forma tal que constituyeran
foros de discusin y acercamiento entre los diversos servidores pbli-
cos relacionados con los procesos de integracin comercial. En cuanto
a los legisladores, probablemente convendra pensar en modos de for-
macin particulares.
SIGlAS
REFERENCIAS
Norte", en Vega, Mxico ante el Libre Comercio con Amrica del Norte, Mxico,
El Colegio de Mxico/Unitec.
Wilson,]ames (1989), Bureaucracy; What Government Agencies Do and Why They
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Zapico, Eduardo (1994), "La coordinacin intragubernamental como factor
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nes en un marco de integracin regional: distribucin de competencias y capacida-
des de coordinacin y control 1. Documento final, Montevideo, Centro de For-
macin para la Integracin Regional (Cefir).
ENTREVISTAS
TLCAN
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GUATEMALA, EL SALVADOR Y HONDURAS
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MATRIZ DE CENTROS DE COORDINACIN oZ
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Lecturas bsicas de administracin y polticas pblicas
se termin de imprimir en septiembre del 2000 en la Imprenta
de Juan Pablos, S.A. Mexicali 39, Col. Hipdromo Condesa,
C.P. 06100, Mxico, D.F. Se imprimieron 1000 ejemplares ms sobrantes para
reposicin. Cuid la edicin Guillermo M. Cejudo y el
Departamento de Publicaciones de
El Colegio de Mxico.