MANUAL SOBRE TCNICAS

LEGISLATIVAS PARA
MUNICIPIOS PROVINCIALES Y
DISTRITALES

Blgo. Carlos Alfaro Jimnez

Blgo. Ruth Chevarria Hospinal
Abog. Yeni Carrasco Poblete
 MANUAL SOBRE TECNICAS
LEGISLATIVAS PARA MUNICIPIOS
PROVINCIALES Y DISTRITALES
El Manual de Tcnicas Legislativas est integrado por un conjunto
sistematizado de reglas y procedimientos destinados a establecer
estndares de elaboracin uniforme y sostenido de la legislacin local.

Marco Normativo:

Constitucin Poltica del Per

Ley Orgnica de Municipalidades - Ley N 27972

Ley de Procedimiento Administrativo General- Ley N 27444

Introduccin

El Ordenamiento Jurdico Municipal debe contemplar un adecuado uso

de las tcnicas legislativas, principalmente de aquellas referidas al
anlisis de las diferentes normas que se emiten a nivel de Gobierno
Local, a la competencia de los rganos responsables de emitirlas, al
tiempo de su emisin, a sus caractersticas y a la obligatoriedad de
cumplimiento dichas normas.

As tenemos, que los artculos 4, 5 y 6 de la Ley N27973 - Orgnica de

Municipalidades establecen que son slo dos los rganos competentes
para emitir normas municipales, el Concejo Municipal y la Alcalda.

L.O:M-Artculo 4.- Son rganos de gobierno local las

municipalidades provinciales y distritales. La estructura orgnica
de las municipalidades est compuesta por el concejo municipal
y la alcalda.
L.O.M-Artculo 5. El concejo municipal, provincial y distrital,
est conformado por el Alcalde y el nmero de regidores que
establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de
Elecciones Municipales ()
L.O.M-Artculo 6.- La alcalda es el rgano ejecutivo del
gobierno local. El Alcalde es el representante legal de la
municipalidad y su mxima autoridad administrativa.

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 Entindase al Concejo Municipal como aquel rgano conformado por
el Alcalde y los Regidores reconocidos y proclamados como tales, por
el Jurado Nacional de Elecciones, que ejerce funciones normativas -
referidas a la emisin de normas municipales - y fiscalizadoras,
encargndose de emitir Ordenanzas Municipales, Resoluciones de
Concejo y Acuerdos.
Por otra parte, la Alcalda, es el rgano ejecutivo del Gobierno Local,
siendo el Alcalde el representante legal de la Municipalidad y su
mxima autoridad administrativa, y a quin le corresponde la
realizacin de los Decretos y Resoluciones de Alcalda.

Sin embargo

En un sentido literal y estricto de la norma, el Gerente municipal es el

nico funcionario capaz y que vlidamente puede ser delegado por el
Alcalde para producir disposiciones administrativas o resoluciones de
competencia de la Alcalda.

En una interpretacin menos restrictiva de la Ley y desde el punto de

vista prctico o real, existen otros funcionarios municipales como los
Gerentes de Recursos Naturales o el Gerente de de Administracin
Tributaria - por citar algunos ejemplos - que pueden ser delegados por
el Alcalde y por lo tanto, contar con la atribucin de emitir resoluciones
o disposiciones administrativas municipales de competencia de la
Alcalda. En el sentido estricto de la ley, estos Gerentes no son
Gerentes Municipales (conforme establece el artculo 27 de la Ley
N27973 - Ley Orgnica de Municipalidades); por lo que para fines
didcticos, le denominaremos Gerentes Administrativos ya que
Gerente Municipal slo hay uno.

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Pues bien, para que estos Gerentes Administrativos - a quienes antes
de la dacin de la vigente Ley Orgnica de Municipalidades se les
denominaba directores o jefes de oficina (conocidos tambin ahora
como Sub Gerentes) - puedan emitir resoluciones administrativas, se
requiere que se cumplan dos requisitos:

a) La delegacin expresa del Alcalde y

b) El conocimiento y aceptacin del Concejo Municipal.

En un sentido idneo, sta delegacin debera estar contemplada en

el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF); pero bien podra
realizarse tambin mediante una Resolucin de Alcalda ratificada por
el Concejo Municipal mediante el respectivo Acuerdo.

Conforme a lo antes dicho, pasamos a explicar y desarrollar las normas

y disposiciones que se emiten en una Municipalidad, tomando como
referencia, la secuencia y orden los rganos que lo hacen.

NORMAS EMITIDAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL

1. Ordenanzas Municipales

Constituyen las normas de carcter general de mayor jerarqua

en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se
aprueba su organizacin interna, la regulacin, administracin y
supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la
municipalidad tiene competencia normativa.

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Mediante Ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los
arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites
establecidos por ley (artculo 40 L.O.M).
Determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de
sus disposiciones, estableciendo escalas de multas en funcin de la
gravedad de la falta; as como la imposicin de sanciones no
pecuniarias (artculo 46 L.O.M).

Tienen rango de ley, de conformidad con el numeral 4 del artculo 200

de la Constitucin Poltica del Per que establece que Son garantas
constitucionales, 4. La Accin de Inconstitucionalidad, que procede
contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas
regionales de carcter general y Ordenanzas municipales que
contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo

Que se aprueba por Ordenanza?

Organizacin Interno, regulacin, administracin y supervisin

de los servicios pblicos y las materias en las que la
municipalidad tiene competencia normativa

Mediante Ordenanza se aprueba:

 El Organigrama.
 El Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF)
 El Manual de Organizacin y Funciones (MOF)
 Otros documentos de gestin cuya finalidad sea regular la
organizacin interna incluyendo el Reglamento de Sesiones de
Concejo (en el que figurarn por ejemplo el procedimiento y
causales de suspensin).

Y tambin

 Cul va a ser la modalidad de gestin para la administracin y

supervisin de servicios pblicos, por ejemplo si se va a
concesionar, si se har por administracin directa, o en forma
mixta, etc.
 Documentos de gestin referidos a la regulacin del
planeamiento local, llmese planes de desarrollo, planes
urbanos, de desarrollo de capacidades, presupuesto
participativo, espacios de concertacin y participacin vecinal,
entre otros.

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Crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitrios, tasas,
licencias, derechos y contribuciones

Constitucionalmente, slo por ley o decreto legislativo (en

caso de delegacin) se crean, modifican o derogan tributos, o
se establece exoneraciones.
.
 Conforme a la norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo
Tributario, los gobiernos locales pueden crear, modificar
y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas,
pudiendo las Municipalidades ejercer esta atribucin
slo mediante Ordenanzas las que debern ser
aprobadas del Concejo Municipal

Sanciones Administrativas

De conformidad con el artculo 46 de la LOM, las normas

municipales son de carcter obligatorio y su incumplimiento
acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de
realizar otras acciones judiciales sobre responsabilidades
civiles y penales.

 Las Ordenanzas son las que determinan el rgimen de

sanciones administrativas por la infraccin de sus
disposiciones, estableciendo las escalas de multas en
funcin de la gravedad de la falta; as como la
imposicin de sanciones pecuniarias.

 El Concejo Municipal es el nico rgano que emite

Ordenanzas y para este caso en particular, es
mediante una Ordenanza que se establece la
relacin de infracciones, la escala de multas y
sanciones no pecuniarias Vg: multa, suspensin de
autorizaciones o licencias, clausura, decomiso,
retencin de productos y mobiliario, paralizacin de
obras, demolicin, internamiento de vehculos y otras
;pero obligatoriamente la sancin que se pretenda
ejecutar debe estar contemplada en una Ordenanza
en razn a los Principios de Legalidad y Tipicidad.

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Ratificacin de las Ordenanza Municipalidades

Las Ordenanzas en materia tributaria expedida por las

municipalidades distritales deben ser ratificadas por las
municipalidades provinciales de su circunscripcin, para su
entrada en vigencia.

Por tanto, resulta indispensable determinar qu Ordenanzas

contienen materia tributaria, para ello se requiere de un anlisis
simple de la misma: verificar s la misma crea, modifica, suprime
o exonera tasas (arbitrios, derechos y licencias) y/o
contribuciones, incluyendo sanciones relacionadas con dicha
materia, como por ejemplo, sanciones por no presentacin de
declaracin jurada de impuesto vehicular o predial.

Asimismo, son objeto de ratificacin, las Ordenanzas que

aprueban los Textos nicos de Procedimientos Administrativos de
las Municipalidades Distritales, conforme a la sentencia
expedida por el Tribunal Constitucional en el Exp N. 007-2001-
AI/TC.

Publicidad de las Ordenanzas

Las Ordenanzas deben ser obligatoriamente publicadas,

conforme lo determina el artculo 44 de la L.O.M.; si se trata de
municipalidades distritales y provinciales del departamento de
Lima y provincia constitucional del Callao, en el diario oficial El
Peruano; si son municipalidades distritales y provinciales de
ciudades que cuentan con un diario encargado de
publicaciones judiciales, en tales medios, o en otro medio que
asegure de manera indubitable su publicidad.

En el caso que la municipalidad sea provincial o distrital y no

pertenezca al departamento de Lima ni a la provincia
constitucional del Callao o no cuente con un diario encargado
de publicacin de avisos judiciales, se har mediante carteles
impresos fijados en lugares visibles y en los locales municipales,
de lo que dar fe la autoridad judicial respectiva.

Se entiende que, la publicacin de las Ordenanzas en materia

tributaria aprobadas por municipalidades distritales, requerirn
para su entrada en vigencia, de la publicacin de la Ordenanza
y de la publicacin del Acuerdo de Concejo Municipal
Provincial que ratifica la Ordenanza distrital como requisito
esencial para su vigencia. Esta publicacin puede realizarse
considerando el D.S 001-2009-JUS,

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 2. Acuerdos Municipales

Constituyen decisiones que toma el concejo municipal, referidas

a asuntos especficos de inters pblico, vecinal o institucional, que
expresan la voluntad del rgano de gobierno para practicar un
determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional
(artculo 41 L.O.M).

Es as, que el Concejo Municipal, siendo un rgano de gobierno, ejerce

sus funciones mediante Ordenanzas y mediante Acuerdos, siempre que
estos ltimos estn referidos a casos especficos de inters pblico (de
toda la comunidad, incluyendo los que no pertenecen a la jurisdiccin
del distrito, incluso de la comunidad nacional o internacional), vecinal
(de inters de los vecinos locales de la jurisdiccin del gobierno local) o
institucional (de la municipalidad).

El Acuerdo Municipal es la expresin del Concejo

Municipal de practicar un determinado acto, como por
ejemplo

Aprobar la lucha contra la Contaminacin y

el Cambio Climtico, o

Aprobar la lucha contra la venta de droga en
las calles de la localidad, o

Establecer la fraternidad con otra
municipalidad del pas o fuera de l, etc.

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Si el Concejo decide sujetarse a una determinada conducta o norma
institucional, como por ejemplo: no volver a habilitar zonas destinadas a
rea agrcola o solicitar la realizacin de auditoras econmicas, entre
otros actos de control, se materializa tambin mediante Acuerdo
Municipal.

Usualmente los Acuerdos Municipales requerirn de otras

disposiciones como

Ordenanzas.

Decretos.

Resoluciones, etc.

para implementarse

3. Resoluciones de Concejo

Resuelven asuntos administrativos concernientes a su

organizacin interna (articulo 39 L.O.M).

Entonces, qu asuntos de carcter administrativo son de

competencia del Concejo?

Aquellos que corresponden a su organizacin interna (a la del

propio Concejo y no de la Municipalidad).

As tenemos que, por Resolucin de Concejo se debera

resolver:

Las licencias solicitadas por sus miembros,

La aprobacin de viajes de comisin,

La suspensin del cargo de regidor o Alcalde por la comisin
de alguna infraccin que se sancione como tal, e incluso la
vacancia al cargo,

El reemplazo en caso de vacancia o ausencia.

De igual forma, a travs de dicho documento, tambin se autoriza al

Procurador Municipal para que inicie e impulse procesos judiciales; se
constituyan comisiones, entre otros actos especificados por el artculo 9
de la L.O.M.

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 NORMAS EMITIDAS POR LA ALCALDA

1. Decreto de Alcalda.

El Alcalde ejerce sus funciones ejecutivas de gobierno conforme

lo establece la Ley N27972 - Ley Orgnica de Municipalidades,
mediante Decretos de Alcalda.

Estos Decretos establecen normas reglamentarias y de aplicacin de

las Ordenanzas, establecen los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administracin municipal y resuelven o regulan
asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no sean
de competencia del Concejo Municipal (artculo 42 L.O.M).

Por ejemplo

Mediante un Decreto
de Alcalda se puede
Si mediante una reglamentar el mismo e
Ordenanza indicar caractersticas,
Municipal se ha condiciones y dems
aprobado el para su correcta
Rgimen de aplicacin
Sanciones

Por tanto, no se requiere que el mximo rgano normativo denominado

Concejo Municipal, se vuelva a reunir para aprobar la reglamentacin
de una Ordenanza o establecer normas de aplicacin de ellas

Haciendo una comparacin normativa, podemos decir que es una

norma muy similar en su relacin, a la que tiene un Decreto Supremo
como norma reglamentaria de una Ley.

. Ley ORDENANZA
MUNICIPAL

Decreto Supremo Decreto de Alcalda

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 2. Resoluciones de Alcalda.

Las Resoluciones de Alcalda aprueban y resuelven los asuntos de

carcter administrativo, conforme lo establece el artculo 43 de la Ley
N17972 Ley Orgnica de Municipalidades.

El Alcalde es la ltima instancia administrativa, conforme lo dispone el

artculo 50 de la L.O.M, por tanto, es l quin debe pronunciarse en
primera y ltima instancia; es decir absuelve slo reconsideraciones si
sta ha sido la decisin del administrado de no agotar la va
administrativa y esperar que el Alcalde cambie su decisin. El Texto
nico de Procedimientos Administrativos TUPA de la Municipalidad
debe de prever esta precisin procedimental.

Si el Alcalde hubiera delegado sus atribuciones resolutivas sobre

determinadas materias en el Gerente Municipal o Gerentes
Administrativos, as tambin debera de considerarse en el TUPA, por lo
tanto se constituye al Alcalde como segunda y ltima instancia
administrativa, es decir absuelve las apelaciones, salvo en materia
tributaria, ya que la segunda instancia es sta materia el Tribunal Fiscal.

Por ejemplo, si el Alcalde delega en el Gerente de Rentas la facultad

de resolver recursos de reclamacin tributaria, l ya no tomara
conocimiento de las apelaciones y el contradicente tributario tendra
que acudir va apelacin al Tribunal Fiscal.

NORMAS EMITIDAS POR LA GERENCIA MUNICIPAL

1. Resoluciones de Gerencia Municipal

Son disposiciones de carcter administrativo por delegacin

expresa del Alcalde; el Gerente Municipal resuelve o regula asuntos de
carcter administrativo, relacionados con la prestacin de servicios
administrativos y otras que le deleguen conforme a Ley (numeral 33
artculo 20 y 27 de la L.O.M).

Por lo tanto, debe existir delegacin expresa del Alcalde y ratificacin

expresa del Concejo Municipal; dicha delegacin sera conveniente
establecerla en el ROF y en el TUPA; pero tambin es vlido si la
delegacin se realiza mediante Resolucin de Alcalda ratificada por
Acuerdo Municipal, y posteriormente hacer la modificacin en estos
documentos de gestin en mencin. Este mismo procedimiento se
aplica a las Resoluciones de los Gerentes Administrativos.

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 2. Directivas de Gerencia Municipal

La Ley Orgnica de Municipalidades no define qu se conoce

como directiva y slo hace referencia a que es una de las formas como
el Gerente Municipal resuelve aspectos administrativos a su cargo.

Esta disposicin posee una ndole diferente a una Resolucin

Administrativa, ello en razn a que una directiva comprende
lineamientos de carcter interno de la administracin municipal, en los
cuales el gerente realiza o desarrolla un determinado tema
determinando instrucciones, metodologas, procedimientos, y
aprobando instructivos; por tanto pueden generarse directivas sobre el
manejo de cheques o de caja chica, para la custodia de ttulo valores,
etc. Todas estas directivas son de obligatorio cumplimiento de los
servidores y funcionarios pblicos municipales, por ello es conveniente
que sea aprobada mediante Resolucin de Alcalda o de Gerencia en
caso que haya delegacin.

Las Directivas son un medio poco usado por los Gerentes, sin embargo
bastante recomendable para instaurar criterios sobre determinados
asuntos que no quedan claros en la administracin municipal.

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Bibliografa:

BLUME FORTINI; Ernesto (Compilador), Rango de Ley de las

Ordenanza Municipales en la Constitucin de 1993,
Municipalidad Metropolitana de Lima, Lima, 1997.
DELGADO SILVA, ngel, Decreto Legislativo 776 Atentando a la
Democracia Local, Editor Jos Lus Velsquez Savatti. Lima, 1995.
Oficiala Mayor, Direccin General Parlamentaria, Manual de
Tcnica Legislativa aprobado por Acuerdo N095-2010-
2011/MESA-CR, Congreso de la Repblica de Per. Lima, 2010.
MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del
Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica, Lima,
2008.
PEREZ BOURBON, Hector, Manual de Tcnicas Legislativas 1 ed.
Buenos Aires, 2007.
HUAPAYA TAPIA, Ramn A, Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo, Jurista Editores, Lima, 2006.

Links de Internet:

http://www.tecnichenormative.it/manual%20de%20tecnica%20le
gislativa.pdf
www.estudiorebaza.com.pe (pgina web del Estudio Rebaza
Abogados)
www.tc.gob.pe (pgina web del Tribunal Constitucional)
http://tribunal.mef.gob.pe/ (pgina web del Tribunal Fiscal)
http://infoleg.mecon.gov.ar/basehome/manual.htm

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