BAB 1

PENDAHULUAN

A. Gambaran Umum

Charles A.Beard (dalam Lepawsky, 1960) mengatakan , Tidak ada satu hal untuk abad
modern sekarang ini yang lebih penting dari administrasi . Kelangsungan hidup pemerintahan
yang beradab bahkan kelangsungan hidup peradaban itu sendiri akan sangat tergantung
dengan kemampuan kita untuk membina dan mengembangkan suatu filsafat administrasi
yang mampu memecahkan masalah - masalah masyarakat modern.

B. Istilah, Pengertian, Dan Unsur Administrasi

1. Istilah Adminsitrasi
Secara etimologis, administrasi berasal dari bahasa Latin ad dan ministrare, yang
berarti membantu, melayani, atau memenuhi, serta administratio yang berarti pemberian
bantuan, pemeliharaan ,pelaksanaan, pimpinan dan pemerintahan, pengelolaan. Di Italia
disebut administrazione, sedangkan di Prancis , Inggris, dan Amerika Serikat disebut
administration. Pengertian tersebut kemudian berkembang mengikuti kemajuan ilmu
pengetahuan dan perkembangan zaman. Di Indonesia kita mengenal administrasi dari dua
bahasa yang berbeda dengan makna berbeda pula.
Pertama, administratie dari Bahasa Belanda . Istilah administratie dalam bahasa
Belanda mencakup pengertian stelselmatige verkrijging, en verwerking van gegevens (dalam
bahasa Indonesia disebut tata usaha atau adminsitrasi dalam arti sempit) dan bestuur en
beheer sekaligus. Bestuur adalah manajemen akan kegiatan-kegiatan organisasi dan beheer
adalah manajemen akan sumber dayanya (finansial, personel, materil, gudang, dsb).
Adminsitrasi sebagai ketatausahaan dalam bahasa Inggris dipergunakan sebagai
istilah clerical work, paper work, office work ,atau administrasi dalam arti sempit adalah
berupa kegiatan pencatatan,pengolahan ,pengumpulan ,pemberian nomor / kode surat,
pengetikkan ,penggandaan ,penyimpanan (pengarsipan) ,pengiriman ,berbagai informasi yang
diterima atau yang dikeluarkan oleh suatu organisasi / institusi. Terhadap surat yang masuk
kesebuah organisasi / institusi misalnya , yang harus dilakukan antara lain mencatat atau
mengagendakan dalam buku agenda surat masuk (seperti asal, tanggal, nomor, dan perihal
surat).
Kedua, administration yang berasal dari Bahasa Inggris sering disebut sebagai
administrasi dalam arti luas, yakni proses (rangkaian) kegiatan usaha kerja sama kelompok
orang secara terorganisasi untuk mencapai tujuan tertentu secara efisien. Dengan
demikian,dalam pengertian administrasi terkandung hal berikut :
a. Kelompok orang (manusia) : berkumpulnya dua orang atau lebih dalam sebuah
perkumpulan (organisasi),organisasi sipil atau militer ,negeri atau swasta, organisasi
besar atau kecil. Intinya, tujuan yang ingin dicapai tidak dapat dilakukan seorang diri.
b. Kegiatan : berupa sejumlah aktivitas yang harus dikerjakan baik secara individual,
namun masih terkait dengan kegiatan orang lain, ataupun bersama-sama untuk
mencapai tujuan yang ingin dicapai.
c. Kerja sama : interaksi antar individu dalam kelompok untuk menyelesaikan suatu
pekerjaan karena pekerjaan itu tidak dapat dan tidak boleh diselesaikan seorang diri.
d. Tujuan : sesuatu yang ingin dicapai oleh kelompok orang yang bekerja sama tersebut
dan biasanya berupa kebutuhan bersama yang tidak bisa diraih seorang diri.
e. Efisiensi : Perbandingan terbaik antara masukan (input) dan keluaran (output).
Mengenai efisiensi ini akan dibahas dalam bab selanjutnya.
 Sebagai proses, adminstrasi menggambarkan berjalannya suatu kegiatan kelompok
orang untuk mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan. Dalam sebuah proses, terdapat
rencana-rencana, baik jangka pendek ,menegah , panjang, dan juga kebijakan, strategi, serta
upaya untuk mencapai tujuan yang ingin dicapai. Selanjutnya ,Andrew Dunsire dalam
Administration, The Word and The Science (1973) menyebutkan beberapa arti istilah
administration,antara lain :
a. Bantuan atau layanan,murni dan sederhana (dengan tanpa praduga dan petunjuk);
b. Pemerintah atau petunjuk arah dalam pelaksanaan tujuan yang telah ditentukan
atau tujuan akhir/eksekusi;
c. Petunjuk arah/eksekusi terhadap kepentingan orang lain, pemerintah sebagai
wakil/ yang dipercaya;
d. Keterkaitan/hubungan antara raja dengan para pembantunya dalam pelaksanaan
pemerintahan.
e. Kerja sama antara para menteri tanpa raja dalam pelaksanaan pemerintah sehari-
hari.

2. Pengertian Adminsitrasi
Untuk memperoleh gambaran lebih jelas, berikut pengertian tentang administrasi.

a. John M. Pfiffner dan Robert V. Presthus (1960)

Orang dapat memulai dengan menyatakan bahwa administrasi adalah suatu proses
umum yang menandai (merupakan karakteristik) semua usaha bersama.

b. Brooks Adams (1913)

Administrasi adalah kemampuan mengkoordinasikan berbagai kekuatan sosial
yang sering kali bertentangan satu dengan yang lain didalam satu organisme
sedemikian padunya sehingga kekuatan-kekuatan tersebut dapat bergerak sebagai satu
kesatuan.
Dari batasan diatas diketemukan ide poko sebagai berikut.
1. Administrasi adalah kemampuan untuk memadukan kekuatan-kekuatan sosial
didalam satu organisasi.
2. Kekuatan itu dipadukan dengan maksud agar setiap kekuatan yang ada bergerak
sebagai satu kesatuan/keseluruhan organisme.

c. Leonard D. White (1958)

Administrasi ialah proses yang selalu terdapat pada setiap usaha kelompok,publik
atau privat ,sipil atau militer ,skala besar atau kecil.
Pendapat ini juga menunjuk dua hal, yakni sebagai berikut.
1. Administrasi adalah proses (rangkaian kegiatan)
2. Proses itu terdapat pada setiap usaha kelompok.

d. Sondang P. Siagian (2008)

Administrasi didefinisikan sebagai keseluruhan proses kerj sama antara dua orang
manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan
yang telah ditentukan sebelumnya.
e. Dwight Waldo (1948)
Dwight Waldo menyebut administrasi sebagai usaha kerjasama yang rasional .
Usaha rasional adalah tindakan yang diperhitungkan dengan cermat untuk merealisasi
tujuan tertentu yang dikehendaki dengan pengorbanan yang minimal untuk
mewujudkan tujuan lain yang dikehendaki. Orang mampu dan dapat memaksimalkan
usaha-usaha untuk mencapai tujuan dengan jalan menghubungkan dengan cermat
antara sarana/usaha dan tujuan/hasil.
Ide pokok pendapat Waldo diatas adalah sebagai berikut :
1. Administrasi adalah kegiatan
2. Kegiatan itu dilakukan dalam rangka kerja sama sekelompok orang
3. Rangkaian kerja sama itu dilakukan secara efisien
4. Rangkaian kegiatan kerja sama yang efisien itu dilakukan untuk mencapai tujuan
yang dikehendaki.

f. Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg & A. Thomson (1970)

Dalam arti luas, administrasi dapat didefinisikan sebagai kegiatan kelompok orang
yang bekerja sama untuk mecapai tujuan bersama.Dari ungkapan diatas dapat diambil
tiga ide pokok :
1. Administrasi adalah rangkaian kegiatan
2. Kegiatan itu dilaksanakan dlaam kerangka kerja sama kelompok
3. Kerangka kerja sama kelompok itu dilakukan untuk mewujudkan tujuan
bersama.

g. John A. Vieg Frizt Morstein Max (1959)

Dalam arti yang sederhana, administrasi ialah tindakan yang ditetapkan untuk
mengejar maksud yang disadari. Batasan diatas mengindikasikan dua hal :
1. Kegiatan yang telah direncanakan
2. Kegiatan itu dilakukan untuk mencapai maksud yang dikehendaki

h. E.N Gladden (1953)

Administrasi dapat didefinisikan sebagai organisasi dan pengarahan sumber daya
manusia dan sumber-sumber materi lain untuk mencapai tujuan yang dikehendaki.

Berdasarkan berbagai pendapat tentang administrasi diatas, dapat disimpulkan bahwa

ide pokok yang terkandung dalam administrasi adalah :
a. Kegiatan
b. Kerjasama sekelompok orang
c. Tujuan
d. Efisiensi
 Kesimpulan tersebut dapat digambarkan sebagai berikut.
G
K
T
E
a
e
u
f
g
ijr
s
jia
u
s
ia
a
t
s
n
e
a
n
s
n
m
ia
n
s
t
i
e
k
b
e
l
a
t
o
a
m
s
p
o
a
n
k

a
o
r
d
m
a
i
n
n
g
i
s
t
r
a
s
i

Berpangkal tolak dari kesimpulan diatas, batasan administrasi ialah rangkaian

kegiatan (proses) usaha kerja sama sekelompok orang untuk mencapai tujuan tertentu secara
efisien. Karena kerja sama tersebut harus ada wadahnya, yaitu organisasi, batasan lengkap
tentang administrasi adalah rangkaian kegiatan (proses) usaha kerja sama sekelompok orang
dalam wadah organisasi untuk mencapai tujuan tertentu secara efisien.

3. Unsur Unsur Administrasi

Untuk mencapai suatu tujuan tertentu, kelompok orang yang bekerja sama
memerlukan seperangkat instrument yang saling terkait dan bersinergi. Seperangkat
instrumen tersebut berwujud sejumlah unsur yang mutlak harus ada. Artinya tanpa adanya
unsur-unsur tersebut, tujuan yang telah ditetapkan atau yang dikehendaki tidak akan tercapai .
Para sarjana ilmu administrasi tampaknya telah sepakat bahwa adanya unsur-unsur
administrasi adalah sebagai berikut :

1. Organisasi
Organisasi merupakan unsur utama bagi kelompok orang yang bekerja sama untuk
mencapai tujuan tertentu karena organisasi merupakan wadah (tempat)
pengelompokan orang dan pembagian tugas sekaligus tempat berlangsungnya
berbagai aktivitas (proses) bagi pencapaian tujuan.
Sebagai wadah , organisasi berwujud kotak struktur yang menggambarkan
hierarki, kedudukan dari orang-orang,pengelompokan orang dan pekerjaan, pola
hubungan antar bagian atau unit yang ada. Organisasi sebagai proses menggambarkan
berlangsungnya berbagai aktivitas dari kelompok orang dalam organisasi tersebut
untuk mencapai tujuan yang diinginkan.

2. Manajemen
Hakikat manajemen adalah proses pencapaian tujuan melalui orang lain. Oleh
sebab itu, manajemen merupakan rangkaian aktivitas menggerakkan kelompok orang
dalam organisasi untuk mencapai tujuan melalui pelaksanaan fungsi-fungsi
manajemen. Organisasi baru akan bermakna jika telah berlangsung proses
manajemen.
 3. Komunikasi
Komunikasi merupakan proses penyampaian pesan (informasi) dari seseorang
(communicant) kepada orang lain (communicator) melalui suatu saluran/media
(channel). Kelompok orang yang tergabung dalam suatu organisasi perlu melakukan
komunikasi dengan pihak lain (didalam.luar organisasi) dalam usaha kerja sama
mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan sebelumnya.

4. Kepegawaian
Kelompok orang yang bergabung dalam proses kerja sama pada suatu organisasi
hanya akan menjadi kumpulan orang yang tidak bermanfaat jika tidak dilakukan
pengaturan-pengaturan tentang siapa mengerjakan apa. Rangkaian aktivitas menyusun
dan mengatur pemanfaatan orang-orang (pegawai) yang diperlukan dalam usaha kerja
sama untuk mencapai tujuan tertentu merupakan aktivitas kepegawaian yang menjadi
unsur penting dalam administrasi.

5. Keuangan
Setiap tujuan yang ingin diraih memerlukan sejumlah uang (dana). Tanpa adanya
dana, seluruh kebijakan dan program tidak akan terlaksana yang membuat tujuan tidak
tercapai. Unsur keuangan dalam administrasi merupakan rangkaian aktivitas yang
berkaitan dengan segi-segi pembiayaan dalam usaha kerja sama pencapaian tujuan
tertentu.

6. Perbekalan
Perbekalan merupakan sejumlah barang kebutuhan/peralatan yang diperlukan
guna mendukung pencapaian tujuan yang telah ditetapkan.

7. Tata Usaha
Merupakan kegiatan pencatatan, pengolahan, pengumpulan, pemberian
nomor/kode surat, dll serta berbagi informasi yang diterima atau yang dikeluarkan
oleh suatu organisasi /institusi dalam upaya kerja sama mencapai tujuan tertentu.

8. Hubungan Masyarakat
Hubungan Masyarakat (humas) merupakan salah satu upaya untuk menjaga
eksistensi melalui penciptaan hubungan baik dan dukungan masyarakat sekeliling
terhadap usaha kerja sama yang sedang dilakukan tersebut.

C. Pengertian Dan Definisi Publik

1. Pengertian Publik

Istilah publik diartikan sebagai umum, orang banyak, masyarakat, dan negara
akan tetapi secara sosisologi istilah publik tidak dapat disamakan dengan masyarakat.
Secara sosiologi masyarakat diartikan sebagai sistem antar hubungan sosial
diantara manusia yang hidup dan tinggal secara bersama yang terikat dengan norma atau
nilai-nilai yang disepakati bersama. Sementara itu publik adalah kumpulan orang-orang
yang menaruh perhatian ,minat, atau kepentingan yang sama dan tidak diikat dengan
nilai/norma tertentu.
 2. Definisi Publik

Beberapa definisi tentang publik dapat dikemukakan sebagai berikut.

a. Menurut Kimball Young, yang dimaksud dengan publik adalah :

1. Orang
2. Keseluruhan anggota suatu komunitas , bangsa, atau masyarakat.
3. Kumpulan individu dengan kepentingan yang sama.

b. Scott M. Cutlip dan Allen H. Center menngatakan :

Publik adalah kelompok individu yang terikat oleh kepentingan bersama dan
berbagi rasa atas dasar kebersamaan.

c. Lowell J. Car mengatakan :

Istilah publik berasal dari perkumpulan yang terbentuk berdasarkan jarak
komunikasi. Ada 2 macam pengertian publik :
1. Publik komunikasi
Setiap orang yang melakukan komunikasi atau memanfaatkan suatu alat/media
seperti radio,televisi, surat kabar, majalah, dll untuk suatu kepentingan bersama.
Misal : publik pendengar siaran pedesaan atau publik penonton/ penggemar acara
drama.
2. Kelompok kepentingan
Setiap orang yang mempunyai kepentingan yang sama /bersama dan dilayani
dengan media apa pun, misalnya penggemar atau pendukung suatu klub sepak
bola.

d. Menurut Ensiklopedi Administrasi [ Pariata Westra, Sutarto , dan Ibnu Syamsi ]

Publik adalah sejumlah orang (yang tidak mesti berada dalam satu ketempat)
yang dipersatukan oleh kepentingan yang sama, yang berbeda dengan kelompok lain.

Berdasarkan beberapa pendapat diatas, unsur unsur publik adalah :

a. Adanya sejumlah manusia
b. Adanya kepentingan bersama yang mengikat mereka
c. Adanya perasaan bersatu karena ikatan kepentingan tersebut

Dengan memahami unsur-unsur publik , yang termasuk pengertian publik adalah antara lain :
a. Tax payer (pembayaran pajak)
b. Business and industrial group (kelompok industrialis and pedagang)
c. Organisasi buruh
d. Murid sekolah
e. Pejabat/pegawai pemerintah
f. Dan lain-lain.

D. Pengertian dan Definisi Administrasi Publik

1. Adminsitrasi Publik
Terminologi public administration ini berasal dari Amerika Serikat dan Inggris yang
pada awalnya dialihbahasakan menjadi ilmu administrasi publik. Jauh sebelumnya orang
mempergunakan istilah ilmu pemerintahan untuk menyebut subjek ini, namun perlu diketahui
bahwa ilmu pemerintahan tidak betul-betul sama dengan ilmu administrasi publik. Dengan
pernyataan diatas, diperoleh kejelasan mengenai :
a. Sebab administrasi publik memiliki beberapa aspek yang umum
b. Sebab administrasi publik dan administrasi pemerintahan antara satu tempat dan
tempat yang lain berbeda-beda
c. Sebab terjadi perbedaan makna public diantara lingkungan kebudayaan tertentu
dengan lingkungan kebudayaan lain.

2. Definisi Administrasi Publik

Definisi merupakan uraian kalimat singkat dan padat yang menggambarkan sesuatu
objek tertentu. Beberapa definisi tentang administrasi publik dari para ahli dikemukakan
sebagai berikut :
a. Pfiffner & Presthus (1960)
Administrasi publik dapat didefinisikan sebagai suatu upaya koordinasi dari
individu atau kelompok untuk menjalankan kebijakan publik.

b. Nigro & Nigro (dalam stillman,1992)

Administrasi publik :
1. Adalah usaha kerja sama kelompok dalam rangka organisasi negara
2. Meliputi ketiga cabang eksekutif (pemerintahan), legislatif (DPR) dan
yudisial/yudikatif (kehakiman) dan hubungan timbal balik antar keduanya
3. Memiliki peran penting dalam pembuatan kebijakan publik sehingga
merupakan bagian dari proses politik
4. Berbeda secara signifikan dengan adminsitrasi swasta
5. Berhubungan erat dengan sejumlah kelompok swasta dan individudalam
pemberian pelayanan kepada masyarakat

c. Rosenbloom and Goldavan (1989)

Administrasi publik adalah penggunaan kepemimpinan secara politis dan berbagai
proses dan teori yang sah untuk menjalankan tugas legislatif,eksekutif, dan yudisial
dalam penyediaan peraturan bagi pelayanan seluruh /sebagian masyarakat.

d. Levine , Peters, and Thomson (1990)

Administrasi publik memusatkan perhatiannya pada berbagai kebijakan dan
program organisasi pemerintah, termasuk perilaku para pejabat (yang biasanya tidak
dipilih) yang secara formal bertanggung jawab atas perilaku mereka.

e. Dwight Waldo
Administrasi publik adalah organisasi dan manajemen manusia dan material
(peralatannya) untuk mencapai tujuan-tujuan pemerintah.

f. Woodrow Wilson
Urusan /praktik urusan pemerintah karena tujuan pemerintah ialah melaksanakan
pekerjaan publik secara efisien dan sejauh mungkin sesuai dengan selera dan
keinginan masyarakat.
 g. Marshall Edward Dimock & Gladys Ogen Dimock (1969)
Penyelenggaraan pencapaian tujuan yang ditetapkan secara politis. Meskipun
demikian ,adminsitrasi publik bukan sekedar teknik/pelaksanaan program-program
secara teratur, melainkan juga berkenaan dengan kebijakan umum karenaa didalam
dunia modern ,birokrasi merupakan pembuat kebijakan pokok didalam pemerintahan.

h. Leonard D. White (1957)

Dalam arti luas administrasi publik terdiri dari semua kegiatan yang bermaksud
melaksanakan dan memaksakan kebijakan umum/kebijakan negara.

i. Herbert A. Simon , Donald W.Smithurg, & Victor A. Thomson (1970)

Aktivitas cabang eksekutif dari pemerintahan tingkat negara,negara bagian dan
daerah, aktivitas badan dan komisi yang ditetapkan oleh kongres dan ketentuan
perundang-undangan negara bagian,aktivitas perusahaan negara dan dinas-dinas
tertentu lainnya yang bersifat khusus.

j. Paul C. Bartholomew (1959)

Adalah proses penyelenggaraan kehendak publik sebagaimana yang dinyataan
didalam hukum, dengan kata lain pengoordinasianusaha bersama untuk
memimplementasikan kebijakan umum.

k. John M. Pfiffner & R. Vance Presthus

Administrasi publik berkenaan dengan perumusan dan pelaksanaan kebijakan
negara (hukum negara) yang ditempa (diolah) sampai pada bentuknya yang final leh
badan-badan perwakilan.

l. Sondang P. Siagian
Administrasi publik didefinisikan sebagai keseluruhan kegiatan yang dilakukan
oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan
negara.

m. Edward H.Litchfield
Adalah studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan pemerintahan
diorganisasi,diperlengkapi tenaga,dibiayai,digerakkan dan dipimpin (dalam Bintoro,
1995)

Dengan memperhatikan berbagai rumusan definisi administrasi publik diatas dapat

disimpulkan sebagai proses kerja sama kelompok orang dalam merumuskan ,
mengimplementasikan (melaksanakan) berbagai kebijakan dan program unutk memenuhi
kebutuhan masyarakat dan pencapaian tujuan negara secara efisien dan berkeadilan sosial.

Dengan demikian , rumusan administrasi publik/negara adalah proses kerja sama

kelompok orang yang terdiri dari aparatur negara, anggota legislatif,partai politik, lembaga
swadaya masyarakat/LSM, kelompok kepentingan (interest group) ,organisasi profesi,media
massa, atau masyarakat sipil lain dalam merumuskan,mengimplementasikan (melaksanakan)
berbagai kebijakan dan program untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan pencapaian
tujuan negara secara efisien dan berkeadilan sosial.