Controle das empresas semiestatais

MURILLO GIORDAN SANTOS

Resumo: O objetivo deste artigo identificar os meios de controle inci-

dentes sobre as denominadas empresas semiestatais. Para tanto, analisa
o conceito, a evoluo histrica e as finalidades dessa espcie empresa-
rial. O uso do mtodo indutivo foi utilizado para obter o seu conceito a
partir das leis que autorizaram a sua criao. Do mesmo modo, a inter-
pretao histrico-evolutiva foi utilizada para a compreenso desse fe-
nmeno. Como resultado, o estudo aponta meios de controle prprios,
que conjugam a efetividade dessa forma de atuao empresarial com a
necessidade de se evitar abusos.

Palavras-chave: Empresa semiestatal. Controle da Administrao P-

blica. Licitao. Empresa estatal. Contratao direta.

1. Introduo

O objetivo deste estudo identificar os meios de controle inciden-

tes sobre as denominadas empresas semiestatais. Para tanto, busca-se o
conceito dessa espcie empresarial dentro do contexto histrico e eco-
nmico em que elas vm sendo criadas, bem como o escopo dessa cria-
o. Isso porque a abordagem histrica e teleolgica imprescindvel
para a compreenso desse fenmeno e de suas formas de controle.
Entendem-se por semiestatais as empresas das quais o Estado detm
parcela minoritria do capital votante, ou seja, so empresas controladas
pela iniciativa privada em que o Estado participa do capital social. A
participao minoritria do Poder Pblico no transforma essas empre-
sas em estatais, pois, para tanto, seria necessria a deteno da maioria
do seu capital social votante. Portanto, as empresas semiestatais so em-
presas privadas e no integram a Administrao Pblica.
Recebido em 5/2/15 Esse fenmeno leva a consequncias jurdicas prprias que no es-
Aprovado em 26/2/15 to presentes nas empresas privadas nem nas empresas estatais e que

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 implicam peculiaridades nas formas de controle estatal incidentes sobre
essas empresas.
Ser de grande valia a interpretao histrico-evolutiva do conceito
que considerar o contexto de reforma do Estado e de parcerias entre o
Poder Pblico e os particulares em que elas foram criadas. Da mesma
forma, o uso do mtodo indutivo ser de grande utilidade para concei-
tu-las a partir das leis que autorizaram a participao minoritria de
empresas estatais no capital social de empresas privadas.
Por serem entidades privadas que no integram a Administrao
Pblica, o controle incidente sobre elas no poderia ser exercido pelos
mesmos meios aplicveis aos rgos e s entidades estatais. Desse modo,
este estudo identifica uma forma de controle indireto, por meio do con-
trole do vnculo jurdico estabelecido entre as semiestatais e as respecti-
vas empresas estatais parceiras. Naturalmente, a gesto dessas entidades
privadas e as suas relaes com outras pessoas jurdicas escapam desse
tipo de controle estatal e dos objetivos deste ensaio.
O escopo desse controle, como ser visto adiante, tambm deve ser
definido com base no contexto e no objetivo da criao das semiestatais,
o que leva preferncia por um controle de resultados e de eficincia.
Ao mesmo tempo, este estudo atenta para a preocupao de parte
da doutrina quanto aos possveis abusos que essas parcerias entre em-
presas estatais e empresas privadas podem gerar, em especial quanto
possvel contratao direta das empresas semiestatais pelas empresas
estatais.
Acredita-se que os meios de controle adiante abordados podem de-
sempenhar papel relevante para evitar essa preocupao.

2. Empresas semiestatais

O termo empresas semiestatais refere-se s empresas controladas

pela iniciativa privada em que o Estado detm participao societria
relevante (SUNDFELD; SOUZA; PINTO, 2011). So empresas comer-
ciais privadas com participao estatal minoritria, direta ou indireta,
com o objetivo de realizar finalidades pblicas (ARAGO, 2009).
Na verdade, no existe uma terminologia nica para esse fenmeno
empresarial devido inexistncia de um regramento legal especfico so-
bre o assunto. Por essa razo, encontra-se uma variedade de expresses
doutrinrias para se referir a essa espcie empresarial: empresas pblico-
-privadas (ARAGO, 2009), empresas controladas pelo Poder Pblico ou
simplesmente de empresas em que o Estado detm participao minorit-
ria no capital social. Este estudo utilizar o termo semiestatais.

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 Como ser visto adiante, diversas so as
formas e as razes para a participao estatal
em empresas privadas.
No Brasil, essas empresas foram engendra-
das na esteira da reforma estatal promovida a
partir da dcada de 1990, momento em que foi
introduzido neste pas um modelo de Estado
gerencial com vistas eficincia administrativa.
Essa reforma foi efetivada por meio de
duas vertentes: a primeira relativa s parce-
rias promovidas pelo Estado com a iniciativa
privada; e a segunda relativa privatizao de
empresas estatais.
Como bem observa Alexandre Santos de
Arago (2009), as parcerias entre o Estado e
a iniciativa privada adquiriram um significa-
do to amplo e abrangente de instrumentos
negociais diversos como as concesses tra-
dicionais, permisses, acordos de programa,
subsdios empresariais, convnios com enti-
dades do Terceiro Setor, franquias etc. que a
sua conceituao tornou-se quase impossvel.
Nesse sentido, esse autor identifica a partici-
pao do Estado como acionista em empresas
privadas como uma modalidade de parceria
pblico-privada lato sensu (ARAGO, 2009).
J a privatizao das empresas estatais
ocorreu por meio da alienao do capital so-
cial dessas empresas iniciativa privada, o que
fez com que o Estado tenha deixado de possuir
o controle dessas entidades.
Esse fenmeno, no entanto, no fez desapa-
recer a atuao empresarial do Poder Pblico.
Ao contrrio, as empresas estatais continuam
desempenhando papel significativo na econo-
mia brasileira1, agora em regime de competi-
1
Bernardo Strobel Guimares cita uma srie de dados
sobre a participao da Unio em empresas estatais, como
a ampliao dos setores de atuao e o investimento de R$
81,5 bilhes no setor produtivo por parte dessas empresas
no ano de 2010. Ele ainda chama a ateno para a atuao
das estatais nos servios pblicos e a sua relevncia em Es-
tados e Municpios (GUIMARES, 2013).
o com a iniciativa privada, o que aumenta a
necessidade de uma atuao mais eficiente em
um cenrio competitivo.
Ao mesmo tempo, a adoo de um perfil
gerencial por parte do Estado levou utili-
zao de mecanismos privados de gesto da
Administrao Pblica, tambm como meio
de alcanar a eficincia. Entre eles, a aquisio
minoritria de aes de empresas privadas.
A atuao empresarial por parte do Esta-
do inevitavelmente sofreu os reflexos dessas
mudanas, ocasio em que se passou a buscar
uma maior flexibilizao da gesto das empre-
sas estatais, mediante a adoo de instrumen-
to de atuao empresarial como fuses, joint
ventures, acordos de acionistas, contratos de
gesto, propriedades cruzadas, grupos societ-
rios (MARQUES NETO, 2010), golden shares e
a aquisio de participao minoritria no ca-
pital social votante de empresas privadas por
parte de empresas estatais.
Dentre essas novas formas de atuao em-
presarial por parte do Estado, interessa a este
estudo a participao minoritria, mas rele-
vante, por parte do Estado em companhias
privadas, ou seja, aquilo que se denomina,
neste estudo, de empresas semiestatais.
Como dito anteriormente, no h regra-
mento legal pormenorizado sobre esse modo
de atuao empresarial do Estado. Na verdade,
o conceito de empresa semiestatal constru-
do por oposio ao conceito de sociedade de
economia mista delineado pelo art. 5o, III, do
Decreto-Lei no 200/672, do qual se infere que
so estatais as empresas em que a maioria das
aes com direito a voto pertencem ao Poder
Pblico.
2
III Sociedade de Economia Mista a entidade do-
tada de personalidade jurdica de direito privado, criada
por lei para a explorao de atividade econmica, sob a
forma de sociedade annima, cujas aes com direito a
voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da
Administrao Indireta (BRASIL, 1967).
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 Portanto, se a participao do Estado no lhe confere a maioria do
capital social votante, a empresa no ser estatal, mas semiestatal em
razo da participao relevante do Poder Pblico em seu capital social e
de sua relevante estratgia de atuao na economia (SUNDFELD; SOU-
ZA; PINTO, 2011)3.
A principal consequncia dessa distino repousa na diferena de
regime jurdico aplicvel s empresas semiestatais. Ora, se elas no so
estatais nem integram a Administrao Indireta, no h que se falar em
aplicao do regime jurdico de direito pblico a elas, v. g., a prestao
de contas aos rgos de controle, a realizao de licitao e de concurso
pblico para admisso de pessoal4.
Por essa razo, os controles sobre a participao do Estado nessas
companhias tambm sofrero temperamentos e adequaes em razo
do regime jurdico aplicvel a elas, tal como ser tratado adiante.
Alm disso, esse controle tambm sofrer a influncia dos objetivos
que permeiam a participao estatal em empresas privadas.
Esses objetivos, por sua vez, podem ser buscados, de maneira indu-
tiva, nas leis que autorizaram empresas federais a adquirirem participa-
o em empresas privadas, o que tambm contribuir para a conceitua-
o dessas empresas.
Conforme estabelece o art. 37, XX, da Constituio Federal, a par-
ticipao de empresa pblica em empresa privada depende de autori-
zao legislativa em cada caso. No mbito federal, podem ser citadas
as seguintes empresas estatais que possuem leis autorizativas de parti-
cipao estatal em empresas privadas: Banco do Brasil S.A. BB; Caixa
Econmica Federal CEF; Petrleo Brasileiro S.A. Petrobrs; Empre-
sa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT; e Banco Nacional de De-
senvolvimento Econmico e Social BNDES.
O art. 2o da Lei no 11.908/2009 possibilita que o Banco do Brasil
e a Caixa Econmica Federal, diretamente ou por meio de suas sub-
sidirias, venham a adquirir participao em instituies financeiras,
pblicas ou privadas, sediadas no Brasil, incluindo empresas dos ramos
securitrio, previdencirio, de capitalizao e outras atividades banc-

3
A questo tambm poderia ser analisada sob o enfoque do controle da companhia.
Ainda que o Estado detenha a maioria do capital votante, a empresa poderia ser contro-
lada por particulares detentores de parcelas minoritrias do capital votante, caso hou-
vesse acordo de acionistas nesse sentido. Nesse caso, em relao gesto, o Estado seria
equiparado a um acionista minoritrio. No entanto, esses acordos de acionistas no tm
o condo de alterar o regime jurdico aplicvel a essa espcie de empresa, pois elas perma-
necero pblicas de acordo com o disposto no art. 5o, III, do Decreto-Lei no 200/67. Por
essa razo, eles no sero objeto de anlise deste estudo.
4
O Tribunal de Contas da Unio utiliza o critrio da participao majoritria no capi-
tal social para definir a sua competncia controladora sobre as subsidirias das sociedades
de economia mista. Ver Acrdo do TCU no 1.335 (BRASIL, 2004).

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rias previstas em lei, alm dos ramos de atividades complementares s
do setor financeiro, com ou sem o controle do capital social.
Segundo Carlos Ari Sundfeld, Rodrigo Pagani de Souza e Henrique
Mota Pinto, essa lei no autorizou apenas que os referidos bancos pbli-
cos fizessem simples investimentos que se mostrassem interessantes. Ela
foi alm e permitiu a constituio de novas formas societrias para o de-
senvolvimento dos seus objetos sociais, inclusive por meio da participa-
o minoritria em empresas privadas, formando semiestatais. Acres-
centam os autores que as empresas privadas que recebem a participao
estatal, alm de se tornarem scias dessas empresas estatais, tambm
passam a ser instrumentos de sua atuao empresarial (SUNDFELD;
SOUZA; PINTO, 2011).
Desse modo, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal po-
dem constituir empresas semiestatais para atuar em duas espcies de
atividades: a) desenvolver atividades financeiras e afins, como atuar nos
ramos securitrio, previdencirio e de capitalizao; e b) desenvolver
atividades complementares s do setor financeiro, como o transporte de
valores. Em suma, firmam essas parcerias para buscar melhor desempe-
nho nas atividades ligadas aos seus fins estatutrios.
De modo mais singelo, o art. 64 da Lei no 9.478/97 autoriza a Pe-
trobrs a constituir subsidirias que, por sua vez, podero se associar
majoritria ou minoritariamente a outras empresas para o estrito cum-
primento de atividades de seu objeto social.
Essa associao minoritria com outras empresas implica justamen-
te a constituio de uma empresa semiestatal. A lei prev de forma ex-
pressa que o objetivo dessa parceria desenvolver atividades ligadas aos
fins estatutrios da Petrobrs.
No caso dos Correios, a Lei no 12.490/2011 deu nova redao ao
art. 1o do Decreto-Lei no 509/69, que em seu 3o, II, passou a prever
a possibilidade de aquisio do controle ou da participao acionria
em empresas j estabelecidas. O pargrafo nico do art. 2o do referi-
do Decreto-Lei, tambm alterado pela Lei no 12.490/2011, define que o
objetivo dessa participao firmar parcerias comerciais que agreguem
valor sua marca e proporcionem maior eficincia de sua infraestrutura,
especialmente de sua rede de atendimento.
Ao comentar essa alterao promovida no Decreto-Lei no 509/69,
Claudia Elena Bonelli, Carolina Caiado Lima Rodrigues e Thasa Toledo
Longo destacam a evoluo da legislao que autorizou a participao de
empresas estatais na constituio de semiestatais. Elas tambm chamam
a ateno para a atuao das semiestatais como longa manus das empre-
sas estatais com o objetivo de melhorar o desempenho das atividades
compreendidas em seu objeto social, como tambm de firmar parcerias

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com empresas privadas que reforcem sua atua-
o no mercado e agreguem valor sua marca
(BONELLI; RODRIGUES; LONGO, 2014).
J o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social tem como objetivo pri-
mordial apoiar programas, projetos, obras e ser-
vios que se relacionem com o desenvolvimento
econmico e social do Pas5. Para o cumprimen-
to dessas atribuies, constituiu a BNDESPAR,
na forma de subsidiria integral, cujo estatuto
lhe confere o poder de subscrever e integrali-
zar aes preferencialmente em proporo mi-
noritria6.
Ou seja, a BNDESPAR possui a incumbn-
cia de adquirir participao minoritria no ca-
pital de empresas privadas com o objetivo de
promover os fins estatutrios de sua entidade
controladora, que o incentivo de aes relati-
vas ao desenvolvimento econmico e social do
pas. Nesse caso, a criao de empresas semies-
tatais tem como propsito desempenhar a ati-
vidade administrativa de fomento7. Portanto,
tambm aqui se nota que a aquisio da par-
ticipao minoritria visa ao desenvolvimento
do objeto social da entidade estatal investidora.
5
Segundo o art. 3o do Estatuto do BNDES: O BN-
DES o principal instrumento de execuo da poltica de
investimento do Governo Federal e tem por objetivo pri-
mordial apoiar programas, projetos, obras e servios que
se relacionem com o desenvolvimento econmico e social
do Pas (BRASIL, 2002).
6
O art. 5o do estatuto da BNDESPAR lhe assegura os
seguintes modos de atuao: I subscrio e integraliza-
o de valores mobilirios e, em se tratando de aes, pre-
ferencialmente em propores minoritrias; II garantia
de subscrio de aes ou de debntures conversveis em
aes ou de bnus de subscrio; III aquisio e venda traria qualquer proveito efetivo ao interesse
de valores mobilirios no mercado secundrio; e IV ou-
tras formas de colaborao compatveis com o objeto so-
cial da BNDESPAR (BNDES, 2002).
7
Pesquisa desenvolvida por Srgio G. Lazzarini e
Aldo Musacchio sobre os efeitos da participao estatal
minoritria em companhias privadas, cujo modelo de
aquisio o BNDES iniciou na dcada de 1970, antes mes-
mo da constituio da BNDESPAR. Nas dcadas de 1960
e 1970, o BNDES se tornou proprietrio de participaes
minoritrias em empresas privadas em razo do inadim-
plemento dos emprstimos ou de planos de recuperao
(LAZZARINI; MUSACCHIO, 2010).
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Convm notar, contudo, que, no caso do
BNDES, a participao acionria minorit-
ria no busca necessariamente uma atuao
empresarial conjunta com a empresa priva-
da. Ainda assim, haver a realizao de uma
parceria para fomentar a empresa favorecida,
o que uma forma de incentivar o desenvolvi-
mento econmico e social do pas.
Os pesquisadores Srgio G. Lazzarini e
Aldo Musacchio destacam que o BNDES no
seleciona aleatoriamente as empresas que re-
cebero investimentos. Recentemente, a pol-
tica industrial brasileira tem usado o crdito
e a participao estatal acionria para criar
campees nacionais (LAZZARINI; MU-
SACCHIO, 2010).
Desse modo, identificamos dois objetivos
primordiais na criao de semiestatais: o de-
senvolvimento de atividades ligadas ao objeto
social das empresas estatais e o fomento de
empresas privadas8.
Do exposto, podem ser apontadas as se-
guintes concluses parciais:
As leis abordadas possibilitam a utiliza-
o de um instituto de Direito Privado (par-
ticipao societria minoritria) para o aten-
dimento dos fins pblicos que justificaram a
criao dessas empresas semiestatais;
As hipteses legais de participao estatal
em empresas privadas no so feitas de forma
direta, mas indireta, ou seja, por meio de em-
presas estatais;
A participao estatal minoritria no
pblico se as empresas dela resultantes no
8
Alexandre Santos de Arago, por sua vez, identifica
trs objetivos na participao do Estado em empresas pri-
vadas de forma minoritria: a) fomento; b) aumento da
eficincia das atividades-fim de suas empresas estatais; e
c) direcionamento das atividades de uma empresa privada
(que pode ser uma concessionria de servio pblico), por
meio da celebrao de acordo de acionistas ou da deteno
de golden shares (ARAGO, 2009).
pudessem ser contratadas diretamente pelo
Estado e com ele firmar parcerias para o de-
senvolvimento de fins pblicos, j que esse o
objetivo da constituio das semiestatais.
No entanto, o desenvolvimento dessa es-
pcie de contratao e dessas parceiras requer
alguns cuidados, sob pena de colocar em risco
alguns princpios basilares do regime republi-
cano. Acreditamos que a tipologia de controle
para as semiestatais que ser proposta adiante
til para atenuar satisfatoriamente esses pe-
rigos.
3. Controle das empresas semiestatais
3.1. Tipologia do controle incidente sobre as
empresas semiestatais
Neste tpico, sero brevemente apresenta-
dos os tipos de controle sobre a Administrao
Pblica que se relacionam com as empresas
semiestatais. Naturalmente, seria desnecess-
rio para o objetivo proposto abordar todos os
tipos de controle existentes. Acredita-se que as
formas de controle adiante tratadas so sufi-
cientes para demonstrar os aspectos contro-
lveis das relaes jurdicas mantidas entre as
empresas estatais e as empresas semiestatais.
O tipo de controle administrativo aborda-
do pelo estudo tomar como base o processo
de formao das semiestatais, desde a autori-
zao legislativa at a anlise dos atos decor-
rentes da parceria formada entre elas e as suas
criadoras. Da, a adoo de um critrio tem-
poral para a classificao do tipo de controle9.
9
Odete Medauar (2014, p. 38/41), ao se referir s tipo-
logias de controle, menciona a classificao do jurista uru-
guaio Jorge Silva Censio que, entre outros critrios, consi-
dera o controle quanto ao momento em que ele exercido
(preventivo, concomitante e a posteriori). A autora ainda
menciona a tipologia do italiano Massimo Severo Gianin-
ni, que tambm utiliza o critrio temporal como um dos
Verificar-se- que o controle das empresas
semiestatais efetuado de forma indireta, j
que elas so empresas privadas que no inte-
gram a Administrao Pblica. O que ocorre
o controle direto das empresas estatais em
relao contratao e s parcerias mantidas
com as empresas semiestatais, o que permitir
o controle indireto destas ltimas.
Talvez a nica forma possvel de controle
direto das semiestatais venha a ocorrer por
meio da participao de representantes da Ad-
ministrao Pblica nos rgos sociais dessas
empresas, normalmente estruturadas sob a
forma de sociedade annima.
A forma de controle indireto estruturada
para a atividade das semiestatais levar inexo-
ravelmente a um controle de resultados, j que
no haver espao e sentido para um controle
formal.
3.2. A dificuldade para a criao de
parmetros de controle
Os parmetros para o controle das empre-
sas semiestatais ainda necessitam de constru-
o10. Isso porque se trata de fenmeno recen-
te, decorrente do novo modelo de Estado, de
perfil gerencial, que fez com que as empresas
estatais passassem por um redimensionamen-
to de sua atuao, que ocorreu por meio de
dois processos: a) privatizao venda do con-
trole das empresas estatais; e b) incremento de
parmetros de sua acepo de controle, dividindo-o quan-
to a esse aspecto em preventivo, simultneo e sucessivo.
A tipologia adotada pela autora tambm inclui o critrio
temporal, por ela denominado de momento do exerccio do
controle, dividido em: 1. Controle prvio antes da efic-
cia do ato; 2. Controle concomitante durante a realizao
do ato ou a adoo da medida; e 3. Controle sucessivo
aps a edio do ato ou da tomada da deciso.
10
Segundo Odete Medauar, o controle sobre a Admi-
nistrao Pblica e seus agentes tem o sentido de verifi-
cao da conformidade de uma atuao a determinados
cnones, ou seja, deve haver um modelo ou standard para
servir de medida comparao (MEDAUAR, 2014).
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atuao e flexibilizao da gesto de empresas
estatais, mediante a adoo de instrumento de
atuao empresarial como fuses, joint ventu-
res, acordos de acionistas, contratos de gesto,
propriedades cruzadas e grupos societrios
(MARQUES NETO, 2010), ou seja, tambm
por meio de empresas semiestatais.
A criao dos parmetros de controle para
essas formas de associao empresarial deve
considerar esse cenrio. Diante dessa realida-
de, aliada ideia de empresas estatais compe-
titivas, que Floriano de Azevedo Marques
Neto propugna um sistema de controle modu-
lado, de modo que ele no passe a ser entrave
ao incremento de atuao das estatais e fle-
xibilizao de sua gesto, para que elas de fato
consigam ser competitivas no mercado (MAR-
QUES NETO, 2010).
Para tanto, devem ser conjugados meca-
nismos de controles formal e material, com
prevalncia para este ltimo, assim entendido
como aquele que se volta a aferir o resultado
de um ato ou uma ao administrativa. Po-
dem ser citados como exemplos de controle
material da ao administrativa: verificao da
efetividade de uma poltica pblica e economi-
cidade das contrataes administrativas pelas
Cortes de Contas.
A utilizao desses parmetros de controle
para a verificao da atuao das empresas se-
miestatais deve considerar a sua natureza jur-
dica e o escopo de sua criao.
Desse modo, a sua natureza jurdica de
ente com personalidade jurdica de direito
privado no integrante da Administrao P-
blica impede que elas sofram um controle di-
reto com base nesses parmetros. Na verdade,
eles devem guiar o controle das empresas esta-
tais, servindo como ponto de referncia para
a verificao da eficincia e da pertinncia do
vnculo que elas mantm com as semiestatais
para o atendimento de seu objeto social. Por-
68 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79
tanto, haveria um controle indireto sobre as
semiestatais com base nesses parmetros. Mais
adiante, discorrer-se- sobre o funcionamento
desse controle indireto.
Acrescenta-se que o TCU controla somen-
te as empresas de que o Estado participe ma-
joritariamente do capital social11. A contrario
sensu, no haveria prestao de contas pelas
empresas de cujo capital social o Estado parti-
cipa minoritariamente.
Os escopos que justificam a criao dessas
entidades levam mesma constatao. Ora, se
se busca o aumento da eficincia das empresas
estatais, no faria sentido elaborar parmetros
para um controle direto das semiestatais. Tam-
pouco faria sentido privilegiar um controle de
forma em vez de um controle de resultados e
de eficincia.
3.3. Controle prvio
Esse tipo de controle poderia ocorrer antes
da participao acionria do Poder Pblico na
empresa privada de forma minoritria, ou seja,
esse controle incidiria sobre a deciso do Esta-
do em adquirir aes de determinada empresa
privada. Como visto acima, essa participao,
de acordo com o postulado na Constituio
Federal, somente pode ser feita se precedida
de autorizao legislativa (Art. 37, XX).
Ocorre que tal controle s seria efetivo se o
consentimento legislativo fosse realizado caso
a caso, o que implicaria manifestao do Con-
gresso Nacional toda vez que uma empresa p-
11
6. Dessume-se dos dispositivos, decises e posies
doutrinrias citados, que as limitaes constitucionais pre-
vistas relativamente s empresas pblicas e s sociedades
de economia mista tambm so aplicveis a suas subsidi-
rias. Como se verifica na prpria Constituio, no faria
sentido o Estado exercer controles sobre suas empresas
pblicas e mistas e no fazer o mesmo com as subsidirias
ou empresas de que participe majoritariamente do capital
social, sob pena de infringncia aos princpios constitucio-
nais aplicveis Administrao Pblica (BRASIL, 2004).
blica resolvesse adquirir participao em em- presas semiestatais, da aplicao do art. 165,
presa privada. Dessa forma, seria possvel afe- 5o, II, da Constituio Federal, que inclui na
rir de forma transparente a utilidade pblica lei oramentria anual o oramento de inves-
buscada com o investimento pretendido, o que timento das empresas em que a Unio, direta
poderia evitar acordos escusos e malversao. ou indiretamente, detenha a maioria do capital
Ocorre que a manifestao casustica e social com direito a voto. No entanto, entende-
prvia do Parlamento a cada uma dessas ope- mos que esse mecanismo tambm no possui
raes inviabilizaria a prpria atividade de aptido de possibilitar controlar previamente a
investimento, pois implicaria inevitavelmente criao de empresas semiestatais, j que a esse
atraso da medida a ser tomada, o que incom- oramento impossvel antever as participa-
patvel com o ambiente competitivo em que es societrias futuras, o que s poder ser
essas operaes esto inseridas. Conforme es- definido pela dinmica de mercado. Alm dis-
posado anteriormente, a atuao das estatais e so, engessaria a atuao das empresas estatais
a constituio de empresas semiestatais exige de modo incompatvel com os seus fins e com
flexibilizao da forma jurdica de atuao. o contexto econmico atual.
Alm disso, como bem assevera Bernardo
Strobel Guimares, a lei exigida pela Consti- 3.4. Controle concomitante
tuio para a participao estatal em outras
sociedades no necessita ser especfica para No direito brasileiro, o controle das entida-
cada caso, bastando que haja uma autorizao des da Administrao Indireta pela Adminis-
genrica para que as empresas estatais possam trao Direta feito por meio da superviso
decidir a respeito. Ele fundamenta a sua opi- ministerial, consoante previso normativa do
nio na deciso proferida pelo STF no julga- Decreto-lei no 200/67.
mento da ADI 1.649/2004, ocasio em que a De acordo com esse normativo, todo e qual-
Corte Suprema decidiu pela desnecessidade de quer rgo da Administrao Federal, direta ou
autorizao especfica, permitindo autoriza- indireta, est sujeito superviso do Ministro
es genricas (GUIMARES, 2013). de Estado competente. A superviso ministe-
De fato, todas as leis analisadas anterior- rial ser exercida por meio da orientao, co-
mente sobre a participao de empresas p- ordenao e controle das atividades dos rgos
blicas federais no capital social de empresas e entidades subordinados ou vinculados ao res-
privadas contm autorizaes genricas a esse pectivo Ministrio supervisor (Arts. 19 e 20).
respeito, o que est de acordo com a jurispru- Nota-se, portanto, que o controle normal-
dncia do STF e com as boas tcnicas de atu- mente utilizado pela Administrao Direta
ao empresarial num cenrio de competio para o controle da Administrao Indireta no
e eficincia. se aplica s empresas semiestatais, eis que elas
Desse modo, a autorizao legislativa pr- no integram a Administrao Pblica confor-
via e especfica para o investimento de empre- me demonstrado anteriormente.
sas pblicas e suas subsidirias em empresas Desse modo, a superviso ministerial no
privadas no se mostra apta como meio de poderia ser utilizada para o controle das enti-
controle prvio. dades semiestatais, ao menos no diretamente.
Ainda seria possvel cogitar, no que se re- Isso porque a alnea b do pargrafo nico
fere possibilidade de controle prvio das em- do art. 26 do Decreto-lei no 200/67 prev como

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 69

um dos instrumentos da superviso ministe-
rial a designao, pelo Ministro de Estado, dos
representantes do Governo Federal nas Assem-
bleias Gerais e rgos de administrao ou con-
trole da entidade.
Como consequncia, a mesma prerrogati-
va poderia ser exercida em relao s empresas
semiestatais. Ora, se a empresa estatal dispe
de aes dessa empresa privada, poder, nos
termos do art. 140 da Lei no 6.404/76, indicar
membros do Conselho de Administrao, j
que elas esto invariavelmente estruturadas
sob a forma de sociedades annimas.
A participao de representantes das em-
presas estatais acionistas ou mesmo de repre-
sentantes da Administrao Direta no Con-
selho de Administrao e nos demais rgos
deliberativos e de controle das semiestatais
pode propiciar o desempenho de atividades
prprias da superviso ministerial, asseguran-
do os objetivos previstos pelo art. 26 do Decre-
to-lei no 200/67:
I) a realizao dos objetivos fixados nos
atos de constituio da entidade; II) a har-
monia com a poltica e a programao do
Governo no setor de atuao da entidade12;
III) a eficincia administrativa; e IV) a auto-
nomia administrativa, operacional e finan-
ceira da entidade.
Alis, convm notar que o assento de re-
presentantes da Administrao Pblica nos
rgos de governana corporativa das semies-
tatais parece gozar de maior estabilidade em
relao nomeao dos dirigentes das entida- (iii) falta de unidade de direo e duplicao
12
No caso das empresas semiestatais, a harmonia com
a poltica e a programao do Governo no setor de atua-
o da entidade deve ser adaptada/substituda pelo cum-
primento do eventual acordo de acionistas existentes, j
que essas empresas, por serem privadas e no integrarem
a Administrao Pblica, visam necessariamente ao lucro
e no se vinculam lato sensu ao planejamento estatal, que
meramente indicativo para o setor privado (art. 174 da
Constituio Federal).
70 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79
des da Administrao Indireta pela Adminis-
trao Direta, visto que estes ltimos esto su-
jeitos a ingerncias polticas que colocam em
risco a sua permanncia no cargo e afetam a
independncia de sua atuao. Tal crtica no
se aplica evidentemente quelas entidades que
gozam de regime jurdico especial, o que im-
plica maior estabilidade de seus dirigentes.
Com isso, haveria uma forma de controle
indireto da atividade das empresas semiesta-
tais pela Administrao Pblica, seja ela direta
seja indireta.
O art. 52 do Anteprojeto de Lei Orgnica
da Administrao Pblica Federal pretende
que o controle das empresas estatais, a que se
refere o 1o do art. 173 da Constituio, seja
feito preferencialmente por suas instncias de
governana corporativa, observadas as peculia-
ridades decorrentes da necessidade de concor-
rncia com empresas privadas.
Soluo semelhante comungada por M-
rio Engler Pinto Jnior em relao s prprias
empresas estatais. Segundo esse estudioso, a
superviso ministerial (ou tutela administra-
tiva), com relao s empresas estatais, no
rene as condies necessrias para assegurar
a atuao coordenada dessas entidades admi-
nistrativas, possuindo baixa efetividade insti-
tucional (PINTO JNIOR, 2009).
As razes dessa insuficincia so resumidas
pelo autor da seguinte maneira: (i) ausncia de
clareza dos objetivos atribudos s empresas
supervisionadas; (ii) recursos humanos limi-
tados para exerccio da atividade supervisora;
dos mecanismos de controle, em razo da exis-
tncia de assessorias e rgos colegiados com
funes superpostas; (iv) preocupao priori-
tria com o controle de meios, em detrimento
do controle finalstico; (v) isolamento da su-
perviso ministerial em relao ao ambiente
em que se desenvolve a atividade empresarial;
e (vi) dificuldade de enquadramento das gran-
des empresas, na medida em que seus dirigen-
tes articulam-se diretamente com o Chefe do
Executivo (PINTO JNIOR, 2009).
Por esses motivos, que Pinto Jnior
(2009) propugna, considerando o contexto
econmico atual13, que o direcionamento das
atividades exercidas pelas empresas estatais
passe a privilegiar as estruturas internas de
governana, em especial o Conselho de Admi-
nistrao, que passaria a funcionar como um
lcus privilegiado da interlocuo entre autori-
dades governamentais e gestores sociais.
Acreditamos que a mesma lgica deve ser
aplicada s empresas semiestatais, com a agra-
vante de que os meios de exerccio da super-
viso ministerial no lhe so aplicveis, j que
elas no integram a Administrao Pblica.
Esse meio de controle certamente destaca-
r o controle de eficincia, tanto por questo
de coerncia com os objetivos que dirigem a
instituio de parcerias com as empresas se-
miestatais, como em razo dos limites desse
meio de controle.
Naturalmente, no caber aos represen-
tantes do Poder Pblico, nos rgos de go-
vernana das semiestatais, a verificao de
pormenores dos gastos realizados como a re-
gularidade fiscal dos contratados e a exigncia
de demonstrao de experincia prvia. Ca-
ber a eles verificar o cumprimento do acor-
do de acionistas eventualmente estabelecido e
o atendimento s metas determinadas, o que
redunda diretamente no controle da eficincia
de atuao dessas empresas em relao aos ob-
13
No que se refere ao contexto atual, convm trans-
crever o entendimento do autor: Com o arrefecimento
da onda de privatizaes, ganhou destaque a proposta de
fortalecimento da governana corporativa das empresas
estatais. Prova disso est na mudana do foco das polticas
institucionais recomendadas pelos organismos multilate-
rais, cuja nfase deixou de ser a estrutura da propriedade
acionria, para recair na aplicao das chamadas boas pr-
ticas de governana (PINTO JNIOR, 2009).
jetivos que justificaram a parceria e os investi-
mentos estatais.
Alm disso, o fato de as semiestatais lana-
rem aes em bolsa de valores e em mercado de
balco leva a padres mais elevados de trans-
parncia e divulgao, possibilitando maior
controle de suas atividades. Por essa mesma
razo, haver monitoramento constante dos
agentes de mercado, o que constituir mais um
canal de controle das atividades de seus admi-
nistradores. Alm disso, permitir ao Estado o
conhecimento de eventuais desvios de condu-
ta e conscincia dos fatores de risco a tomada
de inerentes aos negcios sociais. A presso
por resultados, diante da existncia simultnea
de investidores privados, tambm constituir
instrumento de estmulo eficincia operacio-
nal (PINTO JNIOR, 2009).
Cabe ainda salientar que da gnese do
controle das entidades da Administrao In-
direta no direito brasileiro a observncia da
eficincia, tal como dispe o art. 26, III, do
Decreto-lei no 200/67. Certamente, e com
maior razo, tal preceito tambm dever ser
replicado no controle das empresas semiesta-
tais, o que ajuda a consagrar a necessidade de
um controle de resultados sobre elas.
Dessa maneira, visualizamos um controle
concomitante das atividades das empresas se-
miestatais por meio da participao de repre-
sentantes da Administrao Pblica em seus
rgos de governana corporativa.
3.5. Controle posterior
O controle posterior seria exercido aps a
constituio da empresa semiestatal, ou seja,
aps a aquisio do capital social da empresa
privada pela empresa estatal. Nesse caso, po-
dem ser identificados trs tipos de controle
posterior: a) controle sobre a legalidade do
processo de participao da empresa estatal na
RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 71
empresa privada; b) controle das contrataes
a serem estabelecidas entre a empresa estatal
e a semiestatal a ela vinculada; e c) controle
sobre as operaes decorrentes do vnculo es-
tabelecido entre a empresa estatal e a empresa
semiestatal, o que se confundiria com a pr-
pria atuao da semiestatal.
Cada uma dessas espcies de controle pos-
terior ser abordada separadamente.
3.5.1. O controle da aquisio da participao
estatal em empresa semiestatal
Devido inviabilidade de um controle pr-
vio sobre a aquisio de participao acionria
pelo Estado em empresa privada, resta o con-
trole posterior desse processo. Cabe, portanto,
aos rgos de controle verificar se o processo
de aquisio atendeu aos preceitos constitu-
cionais: legalidade, impessoalidade, moralida-
de, publicidade e eficincia.
Tradicionalmente, o modo de aferio do
atendimento desses preceitos no direito bra-
sileiro ocorre por meio da observncia do
processo licitatrio. No entanto, parece claro
que ele no pode ser exigido para a seleo da
empresa privada que receber o investimento
estatal, tornando-a, desse modo, uma empresa
semiestatal.
Isso porque essa deciso considera fins
de estratgia no mercado, o que incompat-
vel com a ideia de disputa entre interessados,
consagrando a aplicao do art. 25 da Lei no
8.666/93 (ARAGO, 2009; BONELLI; RO-
DRIGUES; LONGO, 2014; GUIMARES,
2013). Em outras palavras, a definio do
parceiro privado leva em considerao aquilo
que Alexandre Santos de Arago denomina de
affectio societatis (ARAGO, 2009).
Isso no significa, no entanto, que a ine-
xigibilidade de licitao implica total liberda-
de na escolha para o Poder Pblico definir o
72 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79
scio privado. Essa escolha dever ser sempre
motivada e justificada, alm de ser precedida
de outros procedimentos estabelecidos em
cada caso (BONELLI; RODRIGUES; LONGO,
2014).
Desse modo, o controle posterior da aqui-
sio acionria de empresa privada pelo Poder
Pblico deve incidir sobre a motivao da de-
ciso de investimento e parcerias que, por sua
vez, dotada de ampla margem de discriciona-
riedade (nesse caso devido s peculiaridades
dos interesses estratgicos envolvidos).
3.5.2. O controle pelo TCU das contrataes
entre as semiestatais e a Administrao
Pblica direta e indireta
O art. 24, XXIII, da Lei no 8.666/93 esta-
belece a possibilidade de contratao direta,
mediante dispensa de licitao:
na contratao realizada por empresa p-
blica ou sociedade de economia mista com
suas subsidirias e controladas, para a
aquisio ou alienao de bens, prestao
ou obteno de servios, desde que o preo
contratado seja compatvel com o praticado
no mercado.
Existe controvrsia a respeito do alcance
desse dispositivo.
Ao coment-lo, Maral Justen Filho defen-
de uma interpretao restritiva. Segundo esse
autor, a participao estatal minoritria no
transforma a empresa em integrante da Ad-
ministrao Pblica, permanecendo uma em-
presa privada como outra qualquer, o que no
permite que ela seja favorecida, em respeito
ao princpio da isonomia, com a contratao
direta por parte da Administrao. Entendi-
mento em sentido contrrio permitiria a aqui-
sio de participaes societrias minoritrias
e economicamente irrelevantes em empresas
dos mais diversos setores, que poderiam ser contratadas sem licitao,
em verdadeira burla ao dever de licitar (JUSTEN FILHO, 2004).
Portanto, segundo esse entendimento, as semiestatais no poderiam
ser contratadas pelas empresas estatais que participam de seu capital
social sem licitao prvia.
No mesmo sentido, Bernardo Strobel Guimares entende que s se-
miestatais no devem ser estendidas quaisquer prerrogativas ou exce-
es aplicveis s empresas estatais. Para haver a contratao direta, ele
entende que seria necessrio haver o controle da empresa contemplada
pelo Estado, o que no o caso das semiestatais. Esse autor ainda des-
taca os riscos da excluso da regra geral da licitao nesse caso (GUI-
MARES, 2013).
Entendimento contrrio defendido par Carlos Ari Sundfeld, Ro-
drigo Pagani de Souza e Henrique Mota Pinto. Segundo esses autores,
ao se tornarem scias e integrantes do controle das empresas semiesta-
tais, as empresas pblicas e sociedades de economia mista tero com ela
uma relao especial, prpria, singular. Alm disso, essas empresas so
instrumentos de sua ao empresarial, o que as diferencia das demais
empresas privadas, justamente por serem teis ou necessrias para a re-
alizao do interesse pblico perseguido pelas empresas estatais (SUN-
DFELD SOUZA PINTO, 2011). Da, visualizarem a possibilidade de
contratao direta das empresas semiestatais pelas empresas estatais por
inexigibilidade de licitao. Tal entendimento possui um fundamento
duplo: o art. 25, caput, da Lei no 8.666/93 e o art. 24, inciso XXIII, da
mesma lei. Isso porque o contrato com esse parceiro semiestatal uma
operao especfica, que no comparvel, portanto, ao contrato que re-
sultaria de uma licitao aberta a qualquer um14. Assim, a licitao se
torna invivel em razo de sua especificidade.
Renato Augusto Hilel Cardoso possui a mesma opinio. Para ele, a
possibilidade de contratao direta entre as empresas controladas/sub-
sidirias de empresas estatais decorre da nova organizao das funes
exercidas pelas empresas controladas recm-criadas ou adquiridas, que
exercem uma atividade especfica, mas sem a qual a outra no consegue
subsistir (CARDOSO, 2013).
Entendimento semelhante comungado por Floriano de Azevedo
Marques Neto. Ao comentar a contratao por parte das empresas es-
tatais que competem no mercado, ele identifica na igualdade de com-

14
Os autores interpretam o termo empresas controladas previsto pelo art. 24, XXIII, da
Lei no 8.666/93, como sinnimo de semiestatais. Segundo os autores, esse termo empre-
gado de maneira distinta pelos arts. 1o e 24 da mesma lei, devendo, portanto, ser interpre-
tado de maneira distinta em cada caso (SUNDFELD SOUZA PINTO, 2011). De nossa
parte, entendemos que a possibilidade de contratao direta fica mais bem enquadrada no
art. 25 do mesmo diploma legal.

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 73

 petio prevista pelo art. 173, 1o, da Constituio Federal o permissi-
vo para excepcionar o procedimento licitatrio quando ele se mostrar
incompatvel com o exerccio da atividade econmica que a empresa
estatal deve realizar.
Segundo o autor, o afastamento da licitao somente poderia ocor-
rer: quando absolutamente necessrio para no inviabilizar a atuao da
estatal em ambiente competitivo (vetor da necessidade); e na exata medi-
da do necessrio para permitir a atuao da empresa nas suas atividades
competidoras (vetor da proporcionalidade) (MARQUES NETO, 2006).
Portanto, a tese defendida por Floriano de Azevedo Marques Neto
tambm fundamenta a contratao direta das empresas semiestatais
pelas estatais participantes de seu capital social por inexigibilidade de
licitao.
Cabe acrescentar ainda que concluir pela impossibilidade de con-
tratao direta da empresa semiestatal pela empresa estatal investidora
implicaria inutilidade dessa parceria. No faz sentido firmar parceria
com uma empresa privada se ela no puder ser revertida em favor das
prprias partes. Desse modo, no faz sentido submeter a semiestatal
licitao. Ainda assim, preciso cercar essa contratao direta de alguns
cuidados. Sobre essa questo, o TCU editou a Smula no 265/2011, cujo
teor merece transcrio:

A contratao de subsidirias e controladas com fulcro no art. 24, inci-

so XXIII, da Lei no 8.666/93 somente admitida nas hipteses em que
houver, simultaneamente, compatibilidade com os preos de mercado e
pertinncia entre o servio a ser prestado ou os bens a serem alienados ou
adquiridos e o objeto social das mencionadas entidades (BRASIL, 2011).

Nota-se que a smula transcrita cria restrio no prevista pela Lei

n 8.666/93 ao condicionar a contratao direta pertinncia entre o ser-
o

vio a ser prestado ou os bens a serem alienados ou adquiridos e o objeto

social das subsidirias e das controladas (semiestatais).
Por outro lado, a exigncia sumular parece afastar a preocupao
transmitida por Maral Justen Filho no sentido de que a aquisio de
participaes societrias minoritrias e economicamente irrelevantes
em empresas dos mais diversos setores levaria a verdadeira burla ao de-
ver de se licitar.
Portanto, embora no prevista expressamente pela lei, a exigncia da
Smula no 265/2011 do TCU de afinidade entre o objeto da contratao
e o objeto social das empresas envolvidas (estatal e semiestatal) com-
patibiliza a atuao estratgica empresarial por parte do Estado com a
regra geral da licitao, evitando que ela seja dispensada em hipteses
singelas e desarrazoadas.

74 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79

3.5.3. O controle posterior das atividades das semiestatais

Por controle posterior das atividades das semiestatais, este estudo

compreende a necessidade de prestao de contas por parte dessas enti-
dades s Cortes de Contas e a consequente aplicao do regime jurdico
de direito pblico a elas, principalmente quanto necessidade de reali-
zao de concursos pblicos e licitaes.
O TCU possui jurisprudncia sumulada no sentido de que a exi-
gncia de concurso pblico aplica-se a toda a Administrao Indireta,
incluindo as entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio,
mesmo que em regime de competitividade com a iniciativa privada. o
que est consignado na Smula no 231/2011:

Smula no 231 A exigncia de concurso pblico para admisso de

pessoal se estende a toda a Administrao Indireta, nela compreendidas
as Autarquias, as Fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
as Sociedades de Economia Mista, as Empresas Pblicas e, ainda, as de-
mais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, mesmo
que visem a objetivos estritamente econmicos, em regime de competi-
tividade com a iniciativa privada (BRASIL, 1994b).

Esse entendimento no deixa dvida de que o regime jurdico de

direito pblico aplica-se s empresas estatais e s suas subsidirias (re-
feridas pela Smula como as entidades controladas diretamente pelo
Estado). Quanto s semiestatais, poder-se-ia entender que elas estariam
abrangidas por aquilo que a Smula denomina de entidades controladas
indiretamente pela Unio.
Ao analisar a referida Smula, Claudia Elena Bonelli, Carolina Caia-
do Lima Rodrigues e Thasa Toledo Longo identificam o contexto em que
ela foi editada. Segundo as autoras, o histrico de precedentes da Smula
no 231/1994 demonstra que ela foi produzida no contexto da dcada de
1990, quando o Estado passou por processos de desestatizao. Portan-
to, referiam-se a sociedades empresariais cuja participao acionria do
Estado era majoritria, contexto completamente distinto das sociedades
semiestatais. Acrescentam as autoras que, atualmente, no h no Brasil
disciplina legal sobre o regime jurdico dessas sociedades semiestatais, o
que gera pontos controversos e diversas dvidas e dificuldades na sua im-
plementao, fatos esses que no foram objeto de anlise pormenorizada
pela jurisprudncia do TCU (BONELLI; RODRIGUES; LONGO, 2014).
Entendimento semelhante manifestado por Carlos Ari Sundfeld,
Rodrigo Pagani de Sousa e Henrique Mota Pinto ao analisar o signi-
ficado da expresso entidades controladas direta ou indiretamente pela
Unio inserida no art. 1o da Lei no 8.666, cuja redao original de 1993.

RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79 75

Para eles, controladas so entidades estatais
integrantes do aparelho do Estado (SUN-
DFELD SOUZA PINTO, 2011).
Desse modo, seria prematuro estender a
aplicao s empresas semiestatais da Smula
no 231/1994 do TCU e da jurisprudncia que
lhe deu origem, o que significa dizer que ainda
no houve manifestao expressa da Corte de
Contas sobre a aplicao do regime jurdico de
direito pblico s entidades em que o Estado
detm parcela minoritria do capital social vo-
tante.
A definio da aplicao pelas Cortes de
Contas, ou no, do regime jurdico de direito
pblico s empresas semiestatais deve conside-
rar o contexto de sua criao e os propsitos que
lhes deram origem. Tal raciocnio certamente
afastar a aplicao de um regime jurdico que
impea ou dificulte a sua atuao em prol do
desenvolvimento do objeto social da empresa
estatal qual est vinculada, bem como a sua
atuao em um regime de competio.
Ao mesmo tempo, embora essas empresas
no estejam obrigadas prestao de contas,
parece indubitvel que o TCU pode verificar a
eficincia dos negcios que elas mantm com
as empresas estatais, o que permite ao rgo
de controle solicitar informaes e documen-
tos das semiestatais. Isso porque elas atuam em
favor da melhora da atuao de empresas es-
tatais, recebendo bens e dinheiro pblico para
tal fim.
No entanto, a Corte de Contas no possui
competncia para formular determinaes e
recomendaes s empresas semiestatais. Essas
medidas podem/devem ser dirigidas s empre-
sas estatais associadas s empresas semiestatais,
a fim de que aprimorem o vnculo mantido
com elas ou mesmo que venham a extingui-lo.
Da a consagrao de controle indireto
sobre as empresas semiestatais, exercido por
meio da verificao da eficincia e da perti-
76 RIL Braslia a.52 n.208 out./dez.2015 p.61-79
nncia do vnculo que elas mantm com as
empresas estatais, sobre as quais recairia o con-
trole direto para a verificao do atendimento
de seu objeto social por meio dessa parceria.
4. Concluses
Conforme demonstrado anteriormente, as
empresas semiestatais so um fenmeno re-
cente, cujos parmetros de controle ainda es-
to em construo. Ainda assim, j possvel
identificar algumas caractersticas desse con-
trole quanto ao processo de constituio des-
sas empresas e quanto ao seu relacionamento
com o Poder Pblico.
Para tanto, deve-se considerar que as em-
presas semiestatais sujeitam-se ao regime ju-
rdico de direito privado e no integram a Ad-
ministrao Pblica. Por essa razo, a elas no
se aplica um controle direto por parte do Es-
tado. Existe, de fato, um controle direto sobre
as empresas estatais que detm participao
acionria minoritria no capital social das em-
presas semiestatais, o que implica um controle
indireto daquelas sobre estas.
Considerando o contexto de criao dessas
empresas, possvel identificar a necessidade
de um controle de resultados. Isso porque as
semiestatais surgiram na esteira das parcerias
entre o Poder Pblico e a iniciativa privada,
cujo principal objetivo conferir maior efici-
ncia ao modo de atuao estatal. Portanto, a
participao minoritria do Estado em empre-
sas privadas representa mais um instrumento
de direito privado colocado sua disposio
para a busca do bem comum com mais efici-
ncia. Desse modo, o que deve ser aferido o
resultado dessa parceria e no somente a sua
regularidade formal.
Do mesmo modo, as empresas estatais e
semiestatais esto inseridas num cenrio de
intensa competio econmica, o que implica conferir maior flexibili-
dade aos vnculos jurdicos estabelecidos entre elas, inclusive no que se
refere necessidade/possibilidade de contratao direta, o que leva
caracterizao de inexigibilidade de licitao.
A anlise da legislao que permite a participao estatal minorit-
ria no capital social de empresas privadas tambm avaliza a possibilida-
de de contratao direta, pois deixa claro que o objetivo dessas parcerias
o cumprimento de seu objeto social de forma mais eficiente, o que
passa pela caracterizao de uma affectio societatis que no pode ser se-
lecionada por meio de processo competitivo.
Alm disso, constata-se que os meios de controle abordados pare-
cem ser suficientes para minimizar os riscos de abuso que podem ser
praticados na utilizao de semiestatais.

Sobre o autor
Murillo Giordan Santos Procurador Federal (AGU), doutorando e mestre em Direito do
Estado pela Faculdade de Direito da USP (Largo de So Francisco). Professor de Direito
Administrativo.
email: murillo.giordan@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls15

CONTROL OF SEMI-STATE COMPANIES
ABSTRACT: The purpose of this article is to identify ways of control imposed on the so-
called semi-state companies. Therefore, it analyzes the concept, the historical evolution
and purposes of this kind business. The use of the inductive method was utilized to get
your concept from the laws that authorized its creation. Similarly, the historical and
evolutive interpretation was used to understand this phenomenon. As a result, the study
indicates own control means, which combine the effectiveness of this form of business
activity with the need to prevent abuse.
KEYWORDS: SEMI-STATE COMPANIES. CONTROL OF PUBLIC ADMINISTRATION.
BIDDING. COMPANY. DIRECT HIRING.

Referncias
ARAGO, Alexandre Santos de. Empresa pblico-privada. Revista dos Tribunais, So
Paulo, v. 98, n. 890, p. 33-68, dez. 2009.

Sem reviso do editor.

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