Gerencia Social y Polticas Pblicas

1\'Idulo , : e e'ta~ ro)~ J ~co~ (~ " .t:O y ~.tOC~ al de r\rnrica Latina

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 INTRODUCCIN 1

El texto que se presenta a continuacin, pretende ser el marco con textual para desarrollar una discusin
inicial en torno al contexto, econmico y social de Amrica Latina y que forma parte del escenario en
el cual se deben implementar las propuestas de polticas pblicas que se discutirn y disearan a lo
largo de este diplomado .

El objetivo es mostrar los elementos y ca ra clerslicas ms relevantes que permilan explicar los avances
y desafos que debe enfrentar A mrica Latina en la aclualidad para lograr el desarrollo. A partir de esle
diagnostico inicial, debemos ser capaces de poder analizar la realidad de las administraciones pblicas
latinoamericanas en general y las de nueslros pases en particular, con el fin de evaluar la calidad de las
polticas pblicas que estamos implementando y a partir de la reOexln colectiva poder identificar las
brechas de mejora que debemos abordar desde el lugar que estemos ocupando para lograr optimizar la
gestin e implementacin de polticas en nuestra mbito de influencia.

Para iniciar esta discusin presentamos un extracto de los documentos elaborados por la CEPAL
denominados "Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012: Transformacin del Estado para el
Desarrollo" y "Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2015: Educacin, competencias e
innovacin para el desarrollo"

A lo largo del texto podr encontrar tambin referencias a otros textos que permitirn complementar,
profundizar y/o matizar las opiniones all contenidas. Recuerde que el siguiente texto es la base para la
discusin y debate que deber desarrollar en las diferentes actividades durante esta primera semana ele
trabajo.

PANORAMA GENERAL
El slido crecimienlo de la economa de A mrica La tina desde 2003 hace posible que los pases de la
regin consideren ambiciosas agendas de pollicas pblicas para mlligar riesgos y aprovechar las
actuales oportunidades para su desarrollo . Pese a la gran diferencia en la dinmica econmica entre
A mri ca del sur, por un lado, y Centroamri.ca, Mxico y el Caribe, por otro, en conjunto la soslenida
demanda externa (especialmente de economas emergenles como China), en combinacin con
vigorosas demandas inlernas, ha permitido que la regin alcance un crecimienlo anual promedio de casi

1
El siguiente texto es un extracto de documentos mayores denominados :
http://dx doi ora/1 0 1787/leo-2012-es
r
001 http://dx.doi.org/10.1787/leo-2015-es

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5% en el perodo 2003-2008. Este buen desempeo fue tambin inducido por una adecuada gestin
macroeconmica que, en muchos casos, cre el espacio fiscal para afrontar los efectos de la crisis
financiera global, sin poner en peligro la solvencia fiscal.

Emre 2000 y 2007, los pases latinoamericanos redujeron en promedio su deuda pblica en J 5 puntos
porcentuales del PIB, y pasaron ele un dficit fi scal de 2,4% del PIB a un superv de 0,4%. El manejo
macroeconmico y el incremento de los precios de los productos primarios exponados fortalecieron la
estabilidad macroeconmica, proveyeron recursos para que los gobiernos implementaran polticas para
mitigar la pobreza y facilitar el acceso a los servicios bsicos, y posibilitaron que la crisis fuese menos
profunda y la recuperacin ms acelerada que en los pases de la OCDE. Aunque se espera que el
crecimiento en las economas ms avanzadas contine siendo lento, Amrica Latina crece un 4,4% en
2011 y en torno a un 4% en 2012. En este cuadro, estn dadas las condiciones para que los pases
latinoamericanos diseen y pongan en marcha polticas pblicas para aprovechar sus oportunidades de
desarrollo de largo plazo, al tiempo que reducen los riesgos ele corto y mediano plaw.

La economa internacional contina siendo la principal fuente de incertidumbre para Amrica Latina y
el Caribe. La fuerte entrada de capitales, debida a los grandes diferenciales de tasas de inters entre la
regin y las economas desarrolladas, y las presiones inflacionarias y cambiarlas son factores a los que
debe prestar especial atencin y que han sido protagonistas del debate desde la primera mitad de 2011.
Los problemas fiscales en la zona euro podran causar serios problemas en el sistema financiero
internacional, incluidos los mercados emergentes.

El comercio de la regin con China, que ms que se tripli c entre 2000 y 2009, fue uno de los factores
que coadyuv a su rpida recuperacin, sin embargo, tambin implica una mayor sensibilidad a una
potencial desaceleracin del crecimiento chino, transmitida tanto por una menor demanda de productos
latinoamericanos como por su efecto sobre los precios de las materias primas, ambos fenmenos
tendran un fuerte impacto sobre las cuentas fiscales de muchas economas de la regin.

Los pases latinoamericanos deben aprovechar las oportunidades para eliminar restricciones al
desarrollo y dar un salto cuantitativo y cualitativo en la provisin de servicios pblicos. Pese a los
avances logrados en la regin durante el auge en materia de reduccin ele la pobreza de 44% de la
poblacin en 2002 a 33% en 2008 y, en menor medida, de la clesigualclacl, an se mantienen
importantes brechas por cerrar y desafos por enfrentar, ante todo, la regin debe aumentar sus
esfuerzos para reducir las desigualdades sociales. Uno ele cada tres latinoamericanos vive debajo de la
lnea de pobreza 180 millones ele personas y 10 economas de la regin continan estando entre las 15
ms desiguales del mundo. Las polticas de trans ferencias condicionadas han sido exitosas para reducir
la pobreza, pero la falta de redes de proteccin social ms amplias contina si endo un problema grave
para la mayora ele los ciudadanos latinoamericanos.

En las dos ltimas dcadas, incluso durante la reciente crisis, la solidez ele las finanzas pblicas en la
regin ha sido destacable. El nivel de deuda pblica se ha reducido desde un endeudamiento cercano al
80% del PIB a principios de los aos noventa a valores en torno al 30% en la actualiclacl gracias, en

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parte, al awnento de los ingresos fiscales. A su vez, los gastos pblicos se han tornado ms eficaces
desde la perspectiva del crecimienlo, la reduccin de la pobreza y la redistribucin del ingreso; tal es
son los casos de la inversin pblica y del gasto social, que tambin se han incrementado. 1\.dems se
ha reducido la rigidez y se han ampliado los espacios fiscales. Sin embargo, para satisfacer las
expectativas de los ciudadanos la mayora de los pases latinoamericanos cuenta con menos recursos
por habitante que sus pares en el mundo desarrollado, e incluso que muchos pases emergentes. Esta es
la verdadera limitante que enfrentan los estados de la regin para responder a las demandas de las
sociedades.

PERSPECTIVAS MACROECONMICAS EN AMRICA LATINA

El desafiante entorno global tiene un impacto notable sobre Amrica Latina

La economa global continu desacelerndose en 2013, alcanzando una expansin de apenas 3%, muy
por debajo del 5.2% que marc la salida de la recesin en 2010. Segn las estimaciones de octubre del
Fondo Monetario Intemacional (FMI), la economa global crecera 3.3% en 2014 y 3.8% en 2015
(FMI, 2014). No obstante, los pronsticos se han estado corrigiendo a la baja y se prev que el
crecimiento global no supere el 4% en los prximos cinco aos. Este entorno global se caracteriza por
una recuperacin de la actividad en la mayora de las economas desarrolladas, debilitamiento en las
emergentes, un progresivo repliegue del precio de algunas materias primas y una normalizacin de las
condiciones monetarias en Estados Unidos. Se espera que las principales economas avanzadas
registren tasas de crecimiento del PIB algo ms vigorosas en los prximos dos aos, principalmente
Estados Unidos. La actividad en las economas emergentes continuara avanzando, pero a tasas ms
moderadas. La recuperacin en las economas avanzadas ira acompaada de la normalizaci n de las
condiciones monetarias, comenzando en Estados Unidos. Los precios de las materias primas tenderan
a deslizarse al go ms, aunque continuaran ubicndose en niveles elevados.

Se observa una desaceleracin de las economas emergentes y una recuperac10n

moderada en las economas avanzadas, principalmente Estados Unidos.

A pesar de que las economas emergentes seguirn siendo las que ms contribuirn al crecimiento
global, en los prximos aos el impulso se trasladar en parte hacia las economas avanzadas,
principalmente hacia Estados Unidos. Para las economas de la OCDE en su conjunto se prev un
crecimiento econmico menor que el de la economa mundial, un 1.8% en 2014 y un 2.3% en 2015.
En las economas emergentes destaca la mayor desaceleracin de los conocidos como BRICS (Brasil,
Rusia, India, China y Sudfrica), respondiendo a factores estructurales, por lo que resulta improbable
reanudar con las elevadas tasas a las que estaban creciendo en aos anteriores. El caso ms relevante
para la regin es el de China. El proceso de reequilibrio de su modelo econmico requiere de un
progresivo repliegue de la inversin frente al conswno, acompaado de condiciones ms resuictivas del
crdito. Estas medidas contendrn la expansin de la demanda domstica. Luego de un crecimiento de

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7.7% en 2013, el objetivo de las autoridades es que el crecimiento del PIB alcance un 7.5% en 2014 y
un 7.3% en 2015.

SITUACIN Y PERSPECTIVAS EN AMRICA LATINA

Escenario en Amrica Latinl: contina ld sendil de desacelerilcin, aunque con

una gran heterogeneidad.
En 2013 la regin creci un 2.5%, luego de haberse expandido un 2.9% en 2012, debido al menor
impulso de las exportaciones y de la demanda interna, asi como a cuellos de hotella de oferta en
algunos casos. Sobre las exportaciones pes la ralentizacin de la demanda global y de los precios de
las materias primas. Por su parte, la desaceleracin de la demanda interna se deriv del debilitamiento
de la formacin bruta de capital por un deterioro en las expectativas de los inversionistas, y a cierta
prdida de dinamismo del crdito domstico. El consumo privado sigui avanzando a tasas slidas,
aunque se desaceler levemente debido al ligero deterioro de las condiciones del mercado laboral y a la
desaceleracin del crdito al consumo.

La previsin es que la expansin econmica en la regin se site prximo al rango de 1.0% y el 1.5%
en 2014 (1.1% segn la Com isin Econmica para Amrica Latina y el Cmibe fCEPAL]; 1.2% segn
CAF . El crecimiento en 2014 se ver afectado por la debilidad de la inversin en la mayora de las
economas, as como por el modesto desempeo de la demanda en Estados Unidos y por la
ralentizacin de la actividad en China. Si bien se espera que la recuperacin de Estados Unidos resulte
en un crecimiento de las ventas externas en los prximos trimestres, esto posiblemente beneficie ms a
Centroamrica y Mxico que a A mrica del Sur. En esta zona seguir pesando la desaceleracin de la
demanda en China y el deslizamiento de los precios de las materias primas.

Pero tanto la fase del ciclo por la que atraviesan como las perspectivas de creCimiento son muy
heterogneas para los pases de la regin. Por ejemplo, Per y Chile se ralentizan de manera
pronunciada como resultado del deterioro de los trminos de intercambio y del debilitamiento de la
inversin. Aunque se espera cierta mejora en el segundo semestre, el crecimiento se situara alrededor
del 3% y del 2%, respectivamente. La actividad en Panam tambin se ha desacelerado como resultado
del debilitamiento de la demanda externa. Se espera una expansin en torno al 6% por el menor
impulso de la inversin, tras la maduracin de importantes proyectos de infraestructura. El crecimiento
se deslizara ligeramente en el Estado Plurina cional de Bol ivia (en adelante "Bolivia") al 5.5% luego de
la rpida expansin en 2013, y seguira apuntalado por las exportaciones de combustibles hacia Brasil y
Argentina y por la inversin pblica.

La actividad en Brasil prosigui su desaceleracin y se espera que el crecimiento no alcance el 0. 5%

este ao. Esto se debe a los cuellos de botella de infraestructura, as como al rezago en el proceso de
reformas para apuntalar la competitividad. Uruguay enfrenta tambin una desaceleracin en la
actividad (3%) y, al igual que Brasil , con persistentes presiones in flacionarias. Finalmente, tanto la
economa argentina como la venezolana se contraern este ao, por los crecientes desequilibrios

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econmicos que acumulan y con tasas de inflacin de dos dgitos.

Colombia se recupera gracias al impulso monetario y fiscal, y a la mejora de las expectativas de los
consumidores. Se estima que el crecimiento se aproxime al 5% este ao, cerrando la brecha del
producto. En Mxico se espera que la recuperacin en Estados Unidos y los impulsos fiscales
contribuyan a alcanzar un crecimiento del 2.5% este ao. Las reformas estructurales recientemente
aprobadas, en especial en materia de energa, telecomunicaciones, fiscal y educativa, tienen el potencial
de fomentar la inversin y el crecimiento potencial en los prximos aos. La legislacin secundaria,
an por definir, ser clave para encauzar el proceso.

Los pases de Centroamrica se vern favorecidos tambin por la recuperacin de la demanda en

Estados Unidos y el incremento ele los flujos de turismo. Costa Rica, Nicaragua y Repblica
Dominicana registrarn expansiones entre 4% y 4.5%; y Guatemala y Honduras con tasas ms bajas
entre 3% y 3.5%. Por ltimo, es previsible que las economas del Caribe se aceleren hasta un 2%, 1.2%
del 2013, apoyadas en la recuperacin econmica del Reino Unido y varias economas de la zona euro,
que impulsarn el turismo.

En 2015 se espera que el crecimiento del PIB repunte levemente en casi todos los pases de la regin
hasta cerca de 2.5% en promedio. Este aumento en la actividad vendra respaldado por la recuperacin
de la demanda global, particularmente a raz de la mejora del ciclo en Estados Unidos y gracias a
polticas fiscales y monetarias expansivas en los pases que tienen el espacio para hacerlo (Per y
Chile, por ejemplo). El balance de riesgos alrededor de estas perspectivas se mantiene sesgado a la
baja, principalmente por un mayor deterioro de las condiciones externas. No se perciben riesgos de
ajustes en la demanda inducidos por desequilibrios internos, salvo en el caso de algunas economas de
Amrica del Sur. No obstante, la necesidad de ajuste en estos casos tambin se vera precipitada por un
mayor deterioro de las condiciones externas.

En resumen, si bien la mayora ele los pases ele la regwn dispone ele espacio para recurrir al
financiamiento externo, la rpida expansin del apalancamiento corporativo en algunas de las
economas financieramente integradas entraa riesgos cuyo alcance permanece incierto. Por otro lado,
las economas sin acceso - o con acceso limitado - a los mercados internacionales de capital son
vulnerables a un mayor deterioro de la cuenta corriente y al endurecimiento de las condiciones
financieras. Esta situacin dificultara el retorno a los mercados y encarecera otras formas de
financiamiento.

Por otra parte, la acumulacin de reservas provee un buen colchn para cubrir los requerimientos ele
importaciones y los compromisos de deuda de corto plazo. La acumulacin ele activos de reserva entre
2007 y 2013 se elev del 15% al 17% del PIB en la regin. Pero, nuevamente, el promedio oculta
amplias diferencias entre los pases. Por ejemplo, el nivel de reservas en Bolivia se elev diez puntos
del PIB para ubicarse en un 50%, lo que permite a su economa un amplio margen de maniobra, sobre
todo considerando que la cuenta corriente sigue siendo supcravitaria.

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En una situacin intermedia estaran los pases financierame nte integrados. Sus dficits de cuenta
corrienle se han ampliado, pero el nivel de reservas se ha elevado y se ubica en niveles adecuados para
cubrir las necesidades de liquidez externa. Destacan Per y Uruguay, donde las reservas se ubican en
ms del 30% del PIB, mientras que en Chile, Colombia y Mxico se acercan al 1.5%. Chile cuenta,
adems, con fondos soberanos que apuntalan la liquidez externa, mientras que Colombia y Mxico
disponen de facilidades especiales de crdito con el FMl para cubrir necesidades de liquidez. En varios
pases de Centroarnrica los niveles de reservas tambin han disminuido, pero se ubican en niveles e n
tomo al 10%. Sin embargo, dados los amplios dficits de cuenta corriente de estas economas, la
holgura de reservas no es tan amplia. Esto las pone en una posicin relativamente expuesta.

Onos casos vulnerables son A rgentina, Ecuador y Venezuela, donde los niveles de reservas han cado a
la mitad, situndose respectivamente en el 7%, 6% y 8% del P lH, entre los niveles ms bajos de la
reginl5. En ausencia de ajustes cambiaras ms profundos16, la cuenta corriente no se corregira y,
con un acceso limitado a los capitales, las reservas podran caer a ni veles crticos. La situacin en
cuanto a meses de importaciones tambin es estrecha para los pases ele Centroamrica. As, aunque
todos los pases tienen reservas suficientes para cubrir los vencimientos de deuda de corto plazo (el
cociente reservas/deuda supera 1), hay pases cuya reservas cubren los vencimientos ms de diez veces
(Bolivia y Pet), mientras que otros (Centroamrica, Uruguay y Venezuela) se acercan ms a la unidad.

El PAPEL DE LAS POLITICAS ANTICCLICAS: SEGUIR O RECONSTRUIR?

Adems de las primeras lneas de defensa ante choques externos (disponibilidad de activos externos y
flexibilidad cambiara), las polticas fiscales y monetarias resultan tambin cruciales para contrarrestar
situaciones adversas. Esto fue evidente en la crisis de 2008-09. No obstante, el margen de maniobra se
ha reducido en la regin, particularmente en el caso de la poltica fisca l.

En primer lugar, el balance fiscal mantiene una alta correlacin con el balance externo. Se ha visto
reflejado en la nansformacin de los supervits gemelos en la dcada pasada a dficits gemelos. La
recaudacin fiscal se benefici del alza continua en el valor de las exportaciones de productos bsicos
en la dcada pasada, a travs del impuesto a la renta, los royalties, impuestos especficos o
transferencias directas por parte de empresas pblicas. Sin emb argo, a partir de 2011, la disminucin de
los precios de las materias primas y la tendencia a la apreciacin cambiara transformaron los
supervits en dficits, ante un aumento del gasto. Esto ha significado, adems, el deterioro de los
balances estructurales de la regin .

Este hecho seala una restriccin financiera y un riesgo macroeconmico para la regin. Aunque en
grados diversos, quince pases de Amrica Latina y diez pases del Caribe (incluyendo Belice, Guyana
y Surinam) enfrentan un escenario de deterioro simultneo de sus saldos fiscal y externo.
Centroamrica presenta un dficit de cuenta corriente cercano al 6% del PIB y un dficit fiscal de 3%
del PIB en promedio para 2013. Junto con el Caribe - cuyas cifras promedio respectivas ascienden a lO
y 5 puntos del PTB - son las subregiones que presentan un panorama de mayor vulnerabilidad.

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Para el ao 2014, es previsible que el dficit fiscal de Amrica Latina aumente levemente y se site en
torno a un promedio de 2.6% del PIB, 0.1 puntos ms que en 2013. Las cifras de dficil en la regin
sugieren un deterioro estructural de las finanzas pblicas, ms desafiante cuando coexisten situaciones
de desequilibrio fiscal y externo por un tiempo prolongado. Sin que represente un riesgo
macroeconmico sistmico, la tendencia al alza clel gasto pblico y el relativo estancamiento como
porcentaje del PIB de los ingresos fiscales conforman una dinmica divergente a mediano plazo. En los
pases del Caribe, el dficit fiscal ascendi a 3.6% en 2013, con la perspectiva de una mejora a 3.2% en
2014. La deuda pblica, en su mayora externa, se mantuvo cercana al 77% del PIB.

En un entorno de desaceleracin de la actividad como en los aos de fuerte crecimiento post crisis, los
pases de Amrica Latina han mantenido en general una poltica fiscal laxa, dentro de nuevas
instituciones fiscales, o reformas de las mismas. As, Colombia, Mxico y Per disponen de reglas
fiscales que acomodan sus metas de mediano plazo a los ciclos econmicos y al precio de materias
primas relevantes. Siguen las metodologas de clculo estructural iniciadas con la adopcin de una
meta de balance estructural por parte de Chile a partir de 2001. Por otro lado, Brasil ha flexibilizado sus
metas de supervit primario, permitiendo ms gasto pblico en perodos de desaceleracin, afectando la
credibilidad de la poltica.

Este sesgo laxo de la poltica fiscal ha sido posible gracias a las extraordinarias condiciones de acceso
al financiamiento, y en especial a las tasas de inters histricamente bajas. En promedio, la deuda
pblica de Amrica Latina sigue estable, si bien registr un ligero aumento en 2013, de un 31.5% a un
32.4% del PIB (CEPAL, 2014b). En lo que se refiere a su composicin, debe destacarse que la deuda
pblica externa ascendi solo a 15% de PTB, y la deuda domstica represent 17%.

Debajo de este nivel promedio se sitan Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, Hait, Paraguay y Per.
Otros pases estn cercanos al promedio, como Colombia, Nicaragua y Venezuela, en tanto que exhiben
niveles ms elevados Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam,
Repblica Dominicana y Umguay. El escenario es ms heterogneo en los pases del Caribe, donde la
deuda super como promedio el 76% del PIB en 2012 y alcanz tasas sobre el 100% del PIB en
Jamaica. El pago de intereses ha tenido una cada significativa en la mayora de los pases. Se trata de
una tendencia particularmente relevante en la perspectiva de la composicin del gasto y el manejo de
las finanzas pblicas, ya que permite espacios para una mayor inversin y para el gasto social.

La regin sigue manteniendo la tendencia alcista del gasto pblico por el Gobierno Central de los
ltimos aos, considerando los lineamientos de los presupuestos pblicos para 2014 y de las cifras
recientes. Con los datos disponibles en la primera parte del ao, y an teniendo en cuenta su
estacionaliclad, se advierte un fuerte aumento de las erogaciones en algunos pases, especialmente del
consumo pblico. Los pases que presentan mayores incrementos son Argentina, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana (CEPAL, 2014b). Segn datos del presupuesto
durante el ao 2014 el gasto corriente de los gobiernos centrales de Amrica Latina aumentar como
porcentaje del PIB, en detrimento de los gastos de capital. A pesar de ello, en algunos pases se han
anunciado amplios programas de infraestructura para los prximos aos y se multiplican las iniciativas

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de asociacwn pblico-privadas_ En otros, la inversin pblica se ha concentrado en las empresas
pblicas (que no se registran habitualmente en el presupuesto de los Gobiernos Centrales)_

En sntesis, se observa que las polticas fiscales en Amrica Latina y el Caribe muestran
vulnerabilidades que limitan su margen de accin estabilizadora. Sin embargo, por el lado monetario,
los bancos centrales de la regin cuentan con cierto espacio para estimular la actividad. En meses
recientes, las condiciones monetarias se han mantenido en terreno neutro en buena parte de la regin,
aunque se aprecian diferencias segn la fase del ciclo en la que se encuentre la actividad y la presencia
de presiones inflacionarias.

RECAUDACIN TRIBUTARIA
La recaudacin tributaria en Amrica Latina no solamente es baja, sino que las bases imponibles son
pequeas y estn sesgadas hacia impuestos no progresivos, con la excepcin de algunos pases del cono
sur, como argentina, Brasil y Uruguay, que tienen una recaudacin en torno al 30% del PIB -similar al
promedio de pases de la OCDE- en su conjunto la carga tributaria en la regin es baja. A su vez, se
observan menores niveles en la imposicin a la renta de las personas fsicas, ms deducciones y
exoneraciones tributarias que en otros pases, y estructuras concentradas en impuestos indirectos. Los
bajos niveles de recaudacin se derivan de la fuerte evasin y elusin tributarias, debido a la alta
informalidad y limitada capacidad de las administraciones tributarias, se debe entonces reforzar la
capacidad de la administracin tributaria y ampliar la base del impuesto sobre la renta, as como
explorar otros tipos de gravmenes en conjuncin con un aumento de la calidad de los servicios
pblicos e iniciativas para la educacin fiscal de los ciudadanos a fin de aumentar la moral fiscal. Estos
bajos ingresos fiscales de Amrica Latina y el Caribe impiden a los Estados gastar lo sufi ciente en reas
como educacin, infraestructuras y el desarrollo productivo que, como la salud y la proteccin social,
son claves para aumentar la productividad, la competitividad y la inclusin social. Los estados deben
proveer ms informacin, ser ms transparentes y realizar estudios que muestren los efectos ele los
gastos que realizan, en particular, basndose en evaluaciones tcnicas sobre la efectividad de los gastos
tributarios existentes, los gobiernos deben considerar transformar los gastos tributarios con objetivos
sociales y redistributivos en transferencias y polticas de gasto ms transparentes.

TRANSFERENCIAS
La diferencia en la eficacia de las transferencias en especie (educacin y salud) para reducir la
desigualdad no es tan significativa como en el caso de las transferencias monetarias, para revertir esta
situacin, se han de fortalecer los progrumas ele trunsferencias ele ingresos para los ciudadanos de
menores recursos y los pilares solidarios en los sistemas de proteccin social, e n particular en materia
de pensiones (poniendo especial atencin a dirigir los incentivos para que tales polticas no aumenten la
informalidad o incentiven a la renuncia a participar en la fuerza laboral). A su vez, las grandes

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diferencias entre los niveles de gasto social entre los pases de la regin (desde un 7% del PTB en
Guatemala a un 25% del PII3 en Brasil) reflejan importantes contrastes en los esquemas de proteccin
social, especialmente en materia de pensiones y servicios de salud, pero tambin significativas
diferencias en la cobertura de la poblacin en servicios como salud, educacin y prestaciones por
desempleo. En este semido, la arliculacin de un pacw fiscal que refuerce el contrato social entre los
ciudadanos y el Estado puede ser fundamental. El xito de las reformas fiscales depende de que tengan
en consideracin el vnculo entre impuestos y gastos, y la ciudadana identifique los servicios pblicos
a que tiene acceso gracias al pago de impuestos.

PACTO FISCAL

Los pactos fiscales -acuerdos entre los d.iferentes actores sociales, econmicos y polticos relevantes
-pueden ser generales o centrarse en un sector, como la educacin, el empleo, la proteccin social o
la infraestructura, o estructurarse en torno a una idea convocante como la igualdad, la seguridad
ciudadana o la lucha contra la pobreza. El poder legislativo tiene un papel clave en la construccin de
este pacto y su articulacin con el presupuesto, y en la negociacin de reformas tributarias para mejorar
los sistemas impositivos. Ms all de mayores recursos financieros, el Estado tambin debe
transformarse para responder mejor a las necesidades de los ciudadanos y gestionar los recursos de
manera ms eficiente, transparente y eficaz. El Estado es un actor fundamental de las sociedades
modernas y las economas de Amrica Latina y el Caribe no son una excepcin. La consolidacin de la
democracia, el crecimiento econmico, el desarrollo de sistemas de bienestar, la urbanizacin y la
globalizacin impulsaron una constante expansin de las funciones del Estado y los recursos que los
recursos que las sustentan.

GESTIN DEL ESTADO

Muchos gobiernos latinoamericanos no cuentan con las herramielllas necesarias para identificar las
oportunidades de desarrollo claves e implementar acciones de polLicas, por ello, deben incrementar sus
capacidades de gest i.n y fortalecer sus recursos humanos: la profesionalizacin del servicio civll es as
uno de los principales desafos de la reforma de la gestin pblica en A mrica Latina. A su vez, el
Estado requiere herramientas eficaces de planificacin y coordinacin de polticas, programas y
proyectos para cumplir un rol transformador. Se debe reforzar la institucionalidad sobre la base de
reglas fiscales y marcos de mediano plazo, avanzar hacia una rendicin de cuentas transparente y
contar con mecanismos de evaluacin de polticas y programas, as como sistemas nacionales de
inversin pbl ica. 1:-:ntregar y producir ms con los mismos recursos, o hacer lo mismo con menos,
liberara recursos que se podran canalizar hacia otras prioridades. 1.as mejoras de eficiencia tambin
ayudaran a ganar el apoyo de los ciudadunos para realizar las reformas necesarios: si ven que el Estado
usa los recursos de manera eficiente y son beneficiados por los servicios o actividades que brinda, le
reconocern ms legitimidad y estarn dispuestos a pagar ms impuestos. Una mayor eficacia de las

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acciones del sector pblico requiere que los responsables de la formulacin e implementacin de
polticas defin an instrum entos de phmeamie nto y una efic;: z coordinr1 cin entre ];:s diferent es polticr1s,
programas y proyectos. Por otra parte, una mayor transparencia en la gestin pblica refuerza la
eficiencia y la eficacia del gasto; en panicular, las polticas y acciones para reducir la corrupcin deben
basarse en un mayor acceso a la informacin y la participacin ciudadana en las polticas pblicas.

REAS CLAVES PARA LOGRAR CRECIMIENTO

La transformacin del Estado no puede limitarse a hacer mejor, y de manera ms transparente, lo que
ha venido haciendo hasta ahora, sino que tiene que identificar nuevas estrategias para definir y alcanzar
objetivos prioritarios. Hay tres reas clave para apoyar un crecimiento sostenible e inclusivo:
educacin, infraestructura y desarrollo productivo e innovacin. La identificacin ele estrategias es
clave para superar las barreras estructurales al desa rrollo que afectan a los pases de la regin y
alcanzar el objetivo ele desarrollo con equidad.

EDUCACIN

La cobertura y el gasto en educacin han mejorado de manera sostenida en las ltimas dcadas en
Amrica Latina. Sin embargo, su calidad contina siendo baja y el acceso desigual, mientras que en
educacin primaria los pases de la regin han alcanzado niveles de cobertura similares a los de la
OCDE, en educacin secundaria y terciaria la regin presenta, en promedio, importantes rezagos en la
tasa de matriculacin: 82% frente a 99% en secundaria y 43% frente a 76% en educacin terciaria,
respectivamente. Aunque la calidad de la educacin ha mejorado, las brechas an son elevadas. Los
estudiantes de Amrica Latina tienen un desempeo inferior al de sus pares de la OCDE en las pruebas
internacionales como la del programa internacional de evaluacin de estudiantes (pisa), por ejemplo, en
lectura ms de 48% de los estudiantes de Amrica Latina no alcanza los niveles mnimos aceptables,
mientras que en el promedio de la OCDE esta proporcin es inferior al 19%. Al mismo tiempo, las
diferencias en desempeo por reas (urbanas y rurales), por gnero, por tipo de escuela (pblica o
privada) y por estatus socioeconmico no solo se mantienen elevadas sino que incluso han aumentado.
por ejemplo, en Argentina, Mxico y Panam la brecha de desempeo entre escuelas urbanas y rurales
es superior a 45 puntos, despus de corregir por estatus socioeconmico, lo que significa que los
estudiantes rurales se encuentran ms de 1 ao atrasados con respecto a sus pares de las zonas urbanas.
En la gestin de servicios educativos, destacan dos tendencias: una creciente descentralizacin en su
provisin y el incremento de la participacin del sector privado en la formacin terciaria. Si bien los
niveles regionales y/o estaduales y municipales han adquirido mayores responsabilidades en la
provisin de servicios educativos, en muchos pases de la regin este proceso no ha estado acompaado
de una inversin adecuada en capacitacin en gestin en todos los niveles de gobierno, ni de un
financiamiento adecuado. En la educacin terciaria -donde la transicin demogrfica ha llevado a los

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incrementos ms significativos de la demanda- la panicipacin del s eclor privado en la matriculacin
sobrepasa el 50%, lo que explica en parte el fuerte incremento del gasto privado en educacin en la
regin, que se ha ms que duplicado entre 2003 y 2009, pasando de 1% a 2% del PIB.

INFRAESTRUCTURA

Las infraestructuras son un importante cuello de botella para la sostenibil idad del crecimiento, la
competitividad e incluso la equidad en Amrica Latina. La regin presenta brechas elevadas (que, en
algunas reas, como el acceso a Internet en banda ancha, se han incrementado en los ltimos aos) con
respecto no solo a los pases de la OCDE, sino tambin a economas emergentes de Asia y otras
regiones del mundo. La regin necesila invertir ms y mejor para cerrar este dficit. En la primera
mitad de la dcada de 2000, Amrica Latina mostraba un dficit en infraestructuras de transporte
(kilmetros de carretera por kilmetro cuadrado) de 85% con respecto a las economas de sudeste
asitico y una brecha en el sector energa (medida como megavatios por mil habitantes) de casi 60%.
En el seclr de telecomunicaciones, donde hay avances importantes en telefona, la brecha en acceso a
servicios de internet ele banda ancha ha aumentado considerablemente, debido al menor ritmo de
crecimiento del nmero de suscriptores por habitantes en Amrica Latina con respecto a los pases de la
OCDE. La brecha entre Amrica Latina y los pases de la OCDE en acceso a banda ancha fija pas ele
1% en 2000 a 17% en 2009 y ele 5% en 2005 a 44% en 2009 para la banda ancha mvil. En el sector
transporte la priorizacin y planificacin ele proyectos debe maximizar la rentabilidad social sobre la
base de un adecuado proceso de anlisis de prefacribilidad, que requiere un equilibrio entre los nuevos
proyectos y el mantenimiento de los ya existentes. En telecomunicaciones, por su parte, el marco
regulatorio tiene que ser adaptado a la convergencia tecnolgica y las regulaciones deben estar
orientadas a mejorar la gestin de los recursos controlados por el estado, tales como nombres de
dominio, asignacin del espectro electromagntico o numeracin, entre otros. A su vez, es fundamental
perfeccionar los incentivos y las normas que regulan la participacin del sector privado en la inversin,
gestin y provisin de infraestructw-as. En el sector transporte, es ele especial importancia seguir un
proceso ele seleccin adecuado para la participacin privada. Un buen diseo en los contratos de
concesiones, que minimice las renegociaciones, reducira considerablemente los costos fiscales
encubiertos. En Per, Colombia y Chile, 50 de 60 concesiones viales firmadas hasta 2010 fueron
rcncgociadas, generando costos de 7.000 millones de dlares. En el sec tor de telecomunicaciones, en
especial para expandir el acceso a internet de banda ancha, los gobiernos deben establecer mecanismos
e incentivos a las inversiones (pblicas o privadas) deseables desde el punto de vista social en zonas
donde el servicio no sea rentable desde el punto de vista privado, para ello, el papel de las agencias de
regulacin es fundamental, as como la generacin de espacios de concertacin entre distintos actores
en la toma de decisiones.

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 PRODUCTIVIDAD
La brecha de productividad es un problema persistente que ret1eja la baja diversificacin de las
economas de la regin, su especializacin en sectores no intensivos en tecnologa y la escasa inversin
en investigacin y desarrollo y en innovacin. La brecha en la productividad laboral entre Amrica
Latina y Estados Unidos es persistente y en algunos sectores se ha ampliado. La productividad laboral
ele los sectores intensivos en tecnologa de Amrica Latina pas ele representar el 18% de la
productividad de los mismos sectores en Estados Unidos en 1990, al 12% en 2007, lo que est asociado
a un magro cambio estructural. Los sectores intensivos en recursos naturales siguen representando el
60% del valor agregado manufacturero total en Amrica Latina, mientras que en Estados Unidos son
los sectores intensivos en conocimiento los que representan el 60% del valor agregado del sector de
manufacturas. Al mismo tiempo, los bienes primarios y las manufacturas basadas en recursos naturales
representan ms del 50% de las exportaciones de Amrica Latina. Consecuentemente, la regin invierte
escasos recursos en investigacin y desarrollo; la inversin en este mbito en relacin con el producto
interno bruto (PIB) pas de O,S% en 2004 a 0,6% en 2008, mientras que en los pases ele la OCDE pas
de 2,2% a 2,3% en el mismo lapso. Con respecto a quin realiza los mayores esfuerzos en la materia, a
diferencia de lo que se observa en los pases desarrollados, el sector privado invierte poco en
investigacin y desarrollo y las firmas en la regin concentran sus actividades cientficas y tecnolgicas
en la adquisicin de maquinarias y equipos.

INNOVACIN

En la ltima dcada, se han fortalecido las instituciones para la formulacin de estrategias de

innovacin, pero an se requieren polticas enfocadas al fortalecimiento de los sistemas nacionales de
innovacin y un mayor apoyo financiero para viabilizar la implementacin ele las agendas de
innovacin. La creacin de ministerios y agencias para la formulacin de estrategias de innovacin
muestra el creciente inters de varios pases de la regin por el tema, por ejemplo, en Argentina se cre
el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva en 2007; en Chile se ha instituido el
Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (2005) y el Comit Gubernamental
(ministerial) de Innovacin para la Competitividad (2007), y en Brasil se ha implementado, a partir de
2008, una poltica ele desarrollo productivo con fuerte participacin del Banco Nacional de Desarrollo
Econmico y Social (ENDES), la que fue actualizada en agosto de 2011. sin embargo, es necesario
aumentar la sincronizacin entre la estrategia de desarrollo productivo y la poltica de innovacin (por
ejemplo mediante fondos sectoriales, como en Argentina, Brasil y Mxico), mejorar la capacidad de
planificacin y superar la tendencia a la asignacin de recursos sobre la base de evaluaciones de corto
plazo, y disear polticas enfocadas en los resultados. La educacin, la infraestructura y el desarrollo
productivo y la innovacin son tres reas clave para alcanzar los objetivos de competitividad,
desanollo econmico e inclusin social. En cada una ele ellas se requieren polticas pblicas activas,
planificacin estratgica y una gestin ms eficiente y eficaz por parte del Estado.

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 MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

Al pacto fiscal diseado para alcanzar metas de desarrollo especficas, se debe sumar la modernizacin
de los sistemas de gestin de las polticas pblicas en cinco reas prioritarias, teniendo en cuenta que en
la regin hay modelos institucionales de diferente complejidad en las interacciones entre los actores:

1. Adoptar sistemas de gestin y mecanismos de planificacin enfocados en resultados. Un enfoque que

prioriza los resultados, en vez de los "insumos", tambin facilita la evaluacin de las polticas, lo que
permite aprender de su implementacin y ajustarlas para incrementar su eficacia y eficiencia.

2. Crear incentivos y mecanismos para la coordinacin (vertical y horizontal) entre niveles de gobierno
y entre los seclres pblico y privado.

3. Definir estndares claros y mecanismos de reglamentacin que permitan la implementacin de los

acuerdos alcanzados.

4. Invertir en el fortalecimiento institucional y en la forma cin de capacidades en la gestin pblica. Es

necesario invertir en la formacin de gestores de polticas phlicas, para lo cual los gobiernos deben
destinar recursos tendientes a facilitar la cooperacin a nivel local, nacional o regional.

5. Generar informacin, indicadores e instituciones para la toma de decisiones de polticas pblicas.

CONCLUSIONES

En sntesis, a pesar de la crisis financiera global, la situacin de las economas de Amrica Latina ha
mejorado sustancialmente en los ltimos aos. Los gobiernos de la regin deben aprovechar esta
oportunidad para disear e implementar mejores polticas pblicas que permitan transitar por senderos
de desarrollo de largo plazo ms inclusivos y sostenibles. Si bien el objetivo de corto plazo debe ser
reconstruir el espacio fiscal dismi nuido por las respuestas de los gobiernos a la crisis, los Estados
tambin tienen que resolver algunas restricciones y problemas estructurales que limitan a las economas
de la regin en sus posibilidades de alcanzar sus objetivos de desarrollo. Reducir la desigualdad en la
distribucin del ingreso, mejorar la provisin de servicios pblicos, generar ms oportunidades e
impulsar la diversificacin productiva son los objetivos ms relevantes. Una mayor eficiencia de la
administracin pblica es clave, ya que permitira liberar recursos para otras medidas de poltica que
impulsen el desarrollo e incrementara el apoyo ciudadano para gestionar e implementar las reformas
necesarias. Pero una mayor eficiencia no alcanza: los Estados deben tambin ser ms eficaces en lograr
los objetivos. Esto solamente puede conseguirse mediante una reforma fiscal diseada para conseguir
los recursos necesarios para alcanzar las metas claves del desarrollo econmico.

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Muchos gobiernos de la regin han identificado tres reas prioritarias para invertir recursos adicionales
por su potencial contribucin al incremento de la competitividad y la inclusin social: educacin,
\
infraestructura e innovacin y desarrollo productivo. En cada una, se requiere una geslin ms eficiente
y una accin estratgica ms eficaz por parte del Estado.

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