gesto documental e direito de acesso: interfaces

records management and the right to access: interfaces

Ieda Pimenta Bernardes | Especialista em Organizao de Arquivos pelo IEB/ECA da Universidade de So Paulo;
diretora tcnica do Departamento de Gesto do Sistema de Arquivos do Arquivo Pblico do Estado de So Paulo;
coordenadora da poltica de gesto documental e dos Servios de Informaes ao Cidado (SIC) na administrao
estadual; professora do curso de Introduo Poltica e ao Tratamento de Arquivos da PUC-SP.

resumo

A poltica de gesto documental contribui para uma administrao pblica transparente e res-
ponsvel, mas tambm tem uma finalidade social: o acesso informao. Sua eficcia depende
da atuao competente de um arquivo pblico moderno e democrtico, to comprometido
com a preservao de acervos permanentes quanto com a gesto documental, o tratamento e
acesso informao.

Palavras-chave: gesto documental; acesso informao; arquivo pblico; poltica pblica.

abstract

Records management policy contributes to a transparent and accountable public administra-

tion, but it also has a social purpose: access to information. Its effectiveness depends on the
competent performance of a modern and democratic public archives, as committed to the pre-
servation of the historical documents as to records management, information treatment and
access to information.

Keywords: records management; access to information; public archive; public policy.

resumen

La poltica de gestin de documentos contribuye para una administracin pblica transparente

y responsable, pero tambin tiene una finalidad social: acceso a la informacin. Su efectividad
depende del desempeo competente de un archivo pblico moderno y democrtico, tan com-
prometido con la preservacin de los archivos histricos como con la gestin de documentos,
tratamiento y acceso a la informacin.

Palabras clave: gestin de documentos; acceso a la informacin; archivo pblico; polticas pblicas.

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 Documentos de arquivo so geridos desde a criao para preservar seu valor e
significado. Arquivos so fontes confiveis de informao para aes administrativas
responsveis e transparentes.1

Este artigo procura destacar alguns aspectos do tema proposto a fim de contribuir para
que este momento de reflexo e compartilhamento de experincias no perca de vista ques-
tes fundamentais que so estruturantes da realidade dos arquivos. necessrio rever, apri-
morar e inovar em aes efetivas de enfrentamento dos desafios propostos pela gesto,
preservao e acesso, como processo contnuo, integrado e interdependente, visando pro-
moo da transparncia administrativa e proteo de direitos dos cidados.
A gesto documental no setor pblico , sobretudo, um dever legal 2 e uma ao
governamental com finalidade social: o direito informao. Por essa razo, deve ser
concebida e praticada como poltica pblica, mesmo porque o acesso informao an-
tecede e viabiliza o exerccio de outros direitos sociais, como a participao popular e o
controle social.
A despeito da diversidade de prticas e concepes vigentes, essa premissa constitui-se
em orientao segura para a grande obra de construo da poltica de gesto documental.
inegvel sua dimenso normativa, como conjunto de regras e procedimentos, e tambm
emprica, como conjunto de operaes tcnicas. Entretanto, conduzida por finalidade social
especfica, eleva-se categoria de poltica pblica.3
A poltica de gesto documental no de simples concepo e aplicao, pois requer
um conjunto de estratgias e mecanismos de ordem organizacional, tcnica e operacional,
relacionados e interdependentes, bem como a atuao integrada de diversos atores, o que
enseja dificuldades quase incontornveis no setor governamental. Nesse contexto, preciso
reconhecer tambm a relevncia de aspectos culturais e humanos, o que exige aes inten-
sivas para a capacitao e comprometimento de servidores, bem como para a sensibilizao
de lideranas e dirigentes.
O fato que se trata de uma questo inadivel, pois o ordenamento jurdico brasileiro
reconhece a centralidade da gesto documental para assegurar o direito de acesso infor-

1 Epgrafe da Declarao Universal sobre os Arquivos. Disponvel em: <http://www.ica.org/?lid=13343&bid=1101>.

Acesso em: 25 mar. 2015.
2 Constituio Federal de 1988, art. 216, 2: Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da do-
cumentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Lei n.
8.159, de 8 de janeiro de 1991, art. 1: dever do Poder Pblico a gesto documental e a proteo especial a
documentos de arquivos, como instrumento de apoio administrao, cultura, ao desenvolvimento cientfico
e como elementos de prova e informao.
3 Lei n. 8.159, art. 3: conjunto de procedimentos e operaes tcnicas referentes sua produo, tramitao,
uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou recolhimento para
guarda permanente.

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mao,4 e a prpria administrao pblica, em todos os nveis, reconhece as dificuldades e
problemas decorrentes dessa demanda reprimida.
Se o pleno exerccio do direito de acesso e de outros direitos difusos da coletividade de-
corre da eficcia da gesto documental, e se ela um dos pilares da construo de uma ges-
to pblica mais transparente e responsvel, no h dvidas que a gesto documental, em-
bora questo de governana administrativa, atende tambm ao interesse pblico e social.
De outro ponto de vista, a repercusso interna da gesto documental na mquina pbli-
ca contribui no apenas para a economia de recursos e a celeridade das decises e processos
de trabalho, mas, tambm, para tornar disponveis documentos e informaes que podem
vir a constituir provas para os rgos de controle interno e externo, nos programas de com-
bate corrupo e improbidade administrativa.
Nesse contexto, a gesto documental representa, no mbito administrativo, o passapor-
te da gesto pblica para a modernidade democrtica, entendida como a oferta de servios
pblicos com qualidade cada vez maior a conjuntos cada vez mais amplos da populao.
Alm disso, a gesto documental incide diretamente no processo de construo do pa-
trimnio documental, pois determina a preservao e autoriza a eliminao de documentos.
Durante o processo de avaliao, a mais estratgica das atividades da gesto documental,
sero definidos os critrios norteadores da constituio de acervos permanentes. Nesse pro-
cesso, a construo do patrimnio documental uma operao que pressupe o manejo
de valores que so historicamente situados e norteiam a formulao de polticas pblicas.
Nesse sentido, o conhecimento sobre a produo documental e seu valor probatrio e infor-
mativo define os vetores das polticas de preservao (Bernardes, 2010).
Concordo com Heredia Herrera (2013) que o ciclo de vida dos documentos e as idades
ativa, semiativa e inativa dos documentos exigem uma reviso terminolgica e conceitual.
Primeiro, porque no podemos afirmar que os documentos permanentes so inativos; em
seguida, porque a gesto documental pressupe uma continuidade desde antes da produ-
o dos documentos at depois de decidida sua conservao permanente. Nesse sentido,
no h motivos para supor uma ruptura no ciclo de vida dos documentos entre as fases
corrente e intermediria e a fase permanente, ou um antagonismo entre o valor de prova e
o de testemunho.
Na administrao pblica brasileira, esse elo perdido tem ocasionado, inclusive, a insti-
tuio de dois arquivos que disputam as prerrogativas de instituio arquivstica pblica5:
o arquivo administrativo e o arquivo histrico, sem nenhum intercmbio ou integrao
entre eles. Com esse divrcio institucionalizado, fomenta-se uma tenso entre as normas e

4 Uma leitura atenta do texto constitucional revela um profcuo dilogo do artigo 5, inciso XXXIII, com o artigo
216, 2, indicando com clareza que o dever do poder pblico em promover a gesto da documentao gover-
namental uma condio necessria para assegurar o acesso informao.
5 A lei n. 8.159 define como prerrogativas das instituies arquivsticas pblicas a administrao da documenta-
o pblica e de carter pblico (art. 17), bem como a autorizao para a eliminao de documentos pblicos
(art. 9).

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procedimentos da gesto documental e aqueles praticados no tratamento arquivstico de
acervos permanentes, quando o natural e necessrio seria um trabalho colaborativo e inte-
grado entre ambos.
Alm disso, notvel a ruptura entre a teoria e a prtica. Se a incorporao crescente
das novas tecnologias promoveu um florescimento das discusses tericas acerca dos docu-
mentos digitais e da gesto documental a eles aplicada, por outro lado, a prtica da gesto
documental, mesmo em relao aos documentos convencionais, ainda muito incipiente
nos rgos e entidades pblicas.
No mundo contemporneo, a aplicao de ferramentas informatizadas para controlar
crescentes volumes de documentos, bem como a busca pela simplificao de procedimen-
tos, economia e agilidade, nos do a impresso de que os documentos tm merecido aten-
o muito maior dos profissionais da rea do que os prprios arquivos. preocupante que
nessa transio para a gesto eletrnica o controle sobre os documentos parece ganhar pro-
eminncia em relao posse fsica ou custdia dos acervos (Heredia Herrera, 2013). Nesse
cenrio, o acesso amplo e gratuito aos documentos e informaes, bem como sua preserva-
o ao longo do tempo ficam comprometidos.
preciso reconhecer que a popularizao dos meios de comunicao viabilizados pelas
tecnologias da informao, bem como as providncias organizacionais determinadas pela Lei
de Acesso Informao (LAI),6 acabaram por alar a informao a uma posio de superior des-
taque, o que induz os nossos sentidos a acreditar que ela, a informao, possui uma existncia
autnoma descolada da materialidade da qual, de fato, ela no se separa: o documento.7
Entretanto, as informaes confiveis so aquelas registradas, independentemente do
suporte ou formato, com contexto, organicidade e valor de prova; ou seja, so as informa-
es contidas em documentos de arquivo.
O acesso informao de que trata a LAI compreende, entre outros, os direitos de obter
informaes contidas em registros ou documentos, informaes primrias, ntegras, autnti-
cas e atualizadas, sobre atividades exercidas pelos rgos e entidades, relativas administra-
o do patrimnio pblico, utilizao de recursos pblicos, licitao, contratos administrati-
vos, programas, projetos e aes dos rgos e entidades, resultado de inspees, auditorias,
prestaes e tomadas de contas.8
Tais informaes, mencionadas expressamente no texto legal, so as informaes arqui-
vsticas, que registram o exerccio de funes e atividades institucionais e, por essa razo,
comprovam e garantem a eficcia dos atos, nos mbitos administrativo e jurdico.

6 A lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, (LAI), determinou providncias ao poder pblico para promover a
transparncia ativa, garantir o acesso imediato informao disponvel, a instalao de Servios de Informa-
es ao Cidado (SICs) e a definio de instncias recursais no caso de negativa de acesso informao.
7 A LAI menciona treze vezes a palavra documento, em onze artigos (art. 4, II; art. 7, II; art. 7, 3; art. 9, b, c;
art. 12; art. 13; art. 13, pargrafo nico; art. 18; art. 21, pargrafo nico; art. 30, II; art. 32, VII; art. 35, 3), uma
nica vez arquivos pblicos (art. 7, II) e nenhuma vez gesto de documentos.
8 LAI, art. 7, II, IV, V, VI, VII, a e b.

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 Nesse contexto, parece evidente que o acesso decorre, sobretudo, da gesto documen-
tal e do tratamento das informaes e no apenas de infraestrutura tecnolgica, como que-
rem nos convencer os apelos do mercado e como parecem acreditar muitos gestores e diri-
gentes pblicos.
O conceito de tratamento da informao tal como apresentado na LAI,9 coincide quase
que integralmente com o de gesto documental previsto na Lei de Arquivos, acrescido de al-
gumas aes mais apropriadas ao contexto digital (transporte, transmisso, distribuio, ar-
mazenamento). A classificao mencionada na definio, no contexto do texto legal, prova-
velmente, refere-se classificao da informao pelas autoridades competentes quanto ao
grau e prazo de sigilo; entretanto, admite outro sentido, o da classificao arquivstica, que
relaciona o documento ou informao funo ou atividade responsvel por sua produo.
As dificuldades em localizar documentos ou em recuperar informaes, as mais atuais,
ainda em trmite, ou as mais remotas, arquivadas, especialmente nos prazos legais estabe-
lecidos pela LAI,10 consequncia natural e previsvel de servios de protocolo e arquivo
deficientes, bem como da inexistncia ou fragilidade de arquivos pblicos.
Se em alguns contextos organizacionais, os arquivos so tratados ainda hoje como ma-
tria de erudio histrica, em outros esto sendo reduzidos a uma questo tecnolgica,
ignorando-se os complexos aspectos envolvidos na produo, tratamento e preservao de
documentos e informaes orgnicas, autnticas e confiveis na longa durao.
Na administrao pblica, em todas as esferas, nota-se que os desafios da gesto do-
cumental esto sendo delegados, no aos arquivistas ou profissionais capacitados na rea,
mas aos especialistas em informtica que, em geral, no possuem conhecimentos sobre a
natureza dos arquivos, dos documentos e das informaes arquivsticas.
Nesse contexto, a teoria, os conceitos e as tcnicas que deveriam orientar a prtica ar-
quivstica esto sendo preteridos pelas promessas das modernas tecnologias da informao
de uma administrao sem papel e de armazenamento ilimitado nas nuvens, mesmo que
representem custos muito mais elevados.
Diante da progressiva incorporao de novas tecnologias produo e armazenamento
de documentos e informaes arquivsticas digitais, urgente o fortalecimento e a atuao
dos arquivos pblicos, especialmente na definio de requisitos de segurana e de preser-
vao de longo prazo.
Por isso, espera-se que os arquivos pblicos colaborem na definio de estratgias, pro-
cedimentos e tcnicas de segurana e preservao digital, com a finalidade de garantir a
integridade, a confiabilidade e a disponibilidade de documentos arquivsticos digitais no
longo prazo. preciso assegurar que a poltica de gesto documental ser aplicada tanto

9 A LAI define em seu art. 4, inciso V, tratamento da informao como conjunto de aes referentes produo,
recepo, classificao, utilizao, acesso, reproduo, transporte, transmisso, distribuio, arquivamento, ar-
mazenamento, eliminao, avaliao, destinao ou controle da informao.
10 A LAI determina no art. 11 que no sendo possvel conceder o acesso imediato informao, o rgo ou entida-
de dever faz-lo em prazo no superior a vinte dias, prorrogvel por mais dez, mediante justificativa expressa.

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nos ambientes convencionais, quanto nos digitais ou hbridos em que os documentos e as
informaes foram produzidos e armazenados.

arquivo pblico e gesto documental: o agente e a ao

Todos reconhecem as enormes dificuldades dos estados e municpios para institucio-

nalizarem seus arquivos pblicos. Por outro lado, em geral aqueles formalmente institu-
dos no contam com posio hierrquica, corpo tcnico, estrutura e recursos necessrios ao
exerccio do papel estratgico que lhes foi confiado: o de responsveis pela administrao
da documentao pblica ou de carter pblico, em todos os nveis de governo e em todos os
Poderes.11
Essas dificuldades se tornam mais graves se considerarmos a complexidade das estrutu-
ras governamentais, o aumento expressivo da produo documental nas ltimas dcadas e
os desafios impostos pelo avano das tecnologias da informao, bem como pela substitui-
o progressiva dos suportes de registro da informao.
Diante disso, as administraes locais e estaduais passaram a considerar como alternati-
vas viveis, entre outras, a terceirizao da guarda de acervos, a digitalizao de documentos
sem tratamento tcnico, a eliminao indiscriminada e a criao de centros de memria,
apartados das necessidades cotidianas da administrao.
Essas solues, construdas margem dos processos e parmetros arquivsticos, esto
criando novos problemas que conduzem novamente questo central e incontornvel: a
necessidade de arquivos pblicos, em todas as esferas e Poderes, como rgos responsveis
pela gesto, preservao e acesso, trip sobre o qual deve se assentar toda e qualquer pol-
tica de arquivos.
Como ao governamental, a poltica de gesto documental no resulta de gerao es-
pontnea e seria ingnuo e equivocado, consider-la capaz de se autoimplementar. A efici-
ncia e eficcia dessa poltica guarda relao direta com a atuao propulsora e vigorosa do
arquivo pblico, rgo com vocao natural e legitimidade para construir expertise sobre a
matria no interior da administrao pblica.
Considerando, ainda, as necessidades decorrentes da implementao da LAI, urgente
a construo de um novo conceito de arquivo pblico, de perfil institucional moderno e de-
mocrtico, como rgo de inteligncia, executor de funes tpicas de Estado.
A construo desse novo conceito deve ocorrer no plano formal, com a reviso da Lei de
Arquivos, e tambm no campo das mentalidades, inclusive entre os prprios profissionais da
rea, uma vez que muitos ainda concebem o arquivo pblico apenas como arquivo histri-
co e limitam a sua atuao a rgo de preservao cultural.

11 A Lei de Arquivos, lei n. 8.159, determina em seu art. 17 que A administrao da documentao pblica ou de
carter pblico compete s instituies arquivsticas federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais.

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 Para cumprir seu novo papel, o arquivo pblico precisa sair do isolamento ao qual se
confinou e interagir com os produtores dos documentos e com a realidade pulsante do
cotidiano da administrao. Os desafios impostos pela gesto documental e pelo acesso
informao contribuiro para que o arquivo pblico resgate a memria de sua vocao
original: servir como instrumento de apoio para que administrao pblica possa cumprir
suas finalidades.
inegvel que os arquivos tm alavancado os estudos histricos e a pesquisa cientfica no
pas, mas essa estreita vinculao dos arquivos com a cultura tem sido utilizada para distanci-
los do dia a dia da administrao. A esse respeito, vale lembrar as consideraes sempre atuais
de Shellenberg (1974): os arquivos, mesmo os mais antigos, sempre so necessrios nas tarefas
de um governo, pois constituem o repositrio da experincia oficial necessria continuidade
e consistncia de suas aes e de suas decises. Em sntese, o autor afirma que os arquivos so
as bases sobre as quais se assenta toda a estrutura governamental.
Por essa razo, o arquivo pblico deve constar nos atos legais de sua criao como ins-
tituio de natureza tcnica, capaz de atuar tanto como rgo de custdia e preservao,
quanto como rgo normativo e coordenador do sistema de arquivos, instrumento capaz de
dar efetividade poltica de gesto documental.
No mbito organizacional, o arquivo pblico deve conquistar posio estratgica, de
preferncia na estrutura da administrao direta, compatvel com o alcance e abrangncia
de suas responsabilidades como formulador de polticas pblicas, como executor de pro-
gramas, projetos e aes indispensveis implementao dessas polticas, e como rgo
fiscalizador, comprometido com a sua efetiva aplicao.
Os processos de formulao, execuo e fiscalizao das polticas de gesto, preservao
e acesso so integrados e complementares e, muitas vezes, simultneos e interdependentes;
encerram alto grau de complexidade pelas inmeras variveis e atores envolvidos e so,
necessariamente, construes coletivas resultantes de processo democrtico e participativo.
No regime federativo, a partir de diretrizes gerais definidas pela Unio, cabe aos entes
federados legislar de forma complementar sobre a gesto documental e o acesso infor-
mao. Nesse sentido, cabe aos estados e municpios formular e aprovar o conjunto de atos
normativos que disciplinam essas matrias. A efetiva participao dos arquivos pblicos e
dos profissionais da rea arquivstica nesse processo decisiva para a qualidade e aderncia
das normas legais s demandas reais da administrao.
Esse trabalho exige competncia tcnica especfica, alm de habilidade poltica para
sensibilizar a administrao superior. Trata-se de um grande desafio para os arquivos pbli-
cos; essas decises, em geral, tm algum impacto oramentrio, razo pela qual a habilidade
de negociao decisiva para o xito das propostas.
Por outro lado, a expertise pressupe tambm capacidade de aplicar o conhecimento e,
portanto, est relacionada s habilidades e competncias de execuo. Nesse sentido, cabe
ao arquivo pblico coordenar a implementao das polticas de gesto documental e acesso
informao, no seu mbito de atuao, o que exige aes contnuas de assistncia tcnica,
capacitao de recursos humanos, acompanhamento e ao fiscalizadora.

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 A ao fiscalizadora necessria para garantir a efetividade dos atos normativos e para
a gerao de indicadores referentes ao grau de conformidade da prtica operacional dos
arquivos e protocolos com as normas legais e tcnicas, o que contribui para o aprimora-
mento gerencial e a apurao e reparao de atos ilcitos. Ela aproxima o arquivo pblico
dos rgos de controle interno e externo, tais como as corregedorias da administrao,12
os ministrios pblicos13 e os tribunais de contas, 14 e contribui para o seu empoderamento
institucional.
Nesse contexto, a despeito da fragilidade de estrutura e da real escassez de recursos, e
de condies materiais e humanas ideais, cabe aos profissionais da rea, s associaes pro-
fissionais e s universidades a ousadia de reivindicar para o arquivo pblico novas atribui-
es e responsabilidades, como condio necessria para seu fortalecimento, para o aten-
dimento das demandas da sociedade contempornea, bem como para o atendimento das
expectativas e necessidades atuais da administrao pblica.
O redesenho de sua misso institucional certamente criar novas oportunidades para o
arquivo pblico expandir sua presena e conquistar visibilidade no interior da administrao
pblica, alm de ocupar novos espaos de participao e deciso.15 A construo dessa capi-
laridade na administrao pblica exige que o arquivo pblico coloque em curso estratgias
de articulao e integrao tanto para dentro da administrao quanto para fora, construin-
do canais eficientes de comunicao oficial e tambm social.16
Desse ponto de vista, a modernizao do arquivo pblico muito mais do que investi-
mento em infraestrutura material e tecnolgica, ou ainda na qualidade tcnica de atividades
e servios. Ela se traduz, sobretudo, em nova reinsero e ressignificao institucional do ar-
quivo pblico no mbito da administrao pblica, como protagonista da poltica de trans-

12 O Ncleo de Monitoria e Fiscalizao e a Central de Atendimento ao Cidado (CAC), do Departamento de Ges-

to do Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo (Saesp), vm desenvolvendo aes integradas com a Cor-
regedoria-Geral da Administrao, visando ao fiel cumprimento da legislao e normas tcnicas referentes
gesto documental e acesso informao.
13 Desde o ano de 2000, o Arquivo Pblico do Estado atua como rgo tcnico consultivo do Ministrio Pblico
Estadual na defesa do patrimnio documental do estado. Esse trabalho vem sendo coordenado pelo Centro de
Assistncia aos Municpios/DGSaesp visando promover a institucionalizao de arquivos pblicos municipais,
bem como implementao de polticas municipais de gesto documental e acesso informao.
14 Est em curso trabalho em parceria com o Tribunal de Contas do Estado, Ministrio Pblico Estadual e a Corre-
gedoria-Geral da Administrao visando orientar os municpios no cumprimento da lei n. 8.159, LC n. 131/2009
e lei n. 12.527.
15 O Arquivo Pblico do Estado pode ser considerado um bom exemplo desse empoderamento institucional.
Como rgo central do Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo (Saesp), tambm responsvel por for-
mular e implementar a poltica estadual de arquivo nas reas de gesto documental, acesso aos documentos
pblicos, preservao e difuso. Preside o Comit Gestor do sistema SPdoc e, no contexto da LAI, assumiu a
coordenao sistmica dos Servios de Informaes ao Cidado (SICs) e da Comisso Estadual de Acesso
Informao (Ceai).
16 Em So Paulo, a estratgia foi firmar parcerias e construir relacionamentos com as 93 comisses de avaliao de
documentos e acesso (Cadas) e com os responsveis pelos protocolos e arquivos, por meio de uma metodolo-
gia de trabalho essencialmente participativa. Com esse objetivo, investimos na capacitao de servidores e na
edio de atos normativos e publicaes tcnicas, inclusive em pginas da Internet.

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parncia e de acesso informao, mesmo porque possui vocao natural para promover e
orientar o tratamento da informao, visando sua recuperao imediata e futura.

gesto documental e sistema de arquivos

Um dos instrumentos mais eficazes para viabilizar a implementao de polticas de ges-

to documental a instituio de sistemas de arquivos. Trata-se de mecanismo que viabiliza
a padronizao de procedimentos e a aplicao de normas tcnicas em contextos organiza-
cionais mais abrangentes e complexos.
A gesto sistmica um esforo necessrio para promover a integrao de estruturas
administrativas dispersas, de modo a estabelecer entre elas um vnculo de natureza tcnica.
Nesse sentido, sistema de arquivos o conjunto de arquivos de uma mesma esfera gover-
namental ou de uma entidade privada que, independentemente da posio que ocupam
nas respectivas estruturas administrativas, funcionam de modo integrado e articulado na
consecuo de objetivos comuns (Camargo; Bellotto, 1996).
O sistema de arquivos uma ideia reguladora, tem uma existncia lgica e abstrata. No
rgo nem agente, e nem capaz de autogesto. Da porque sistemas de arquivos sem
coordenao central competente esto condenados ao fracasso, e seria equivocado imputar
esse fracasso ideia ou ao conceito.17
A gesto sistmica de arquivos e protocolos deve prever a estruturao de um rgo
central, rgos setoriais e subsetoriais, bem como a respectiva definio de suas atribuies,
competncias e responsabilidades. O rgo central do sistema de arquivos o arquivo p-
blico, com atribuies normativas, de assistncia tcnica, capacitao e fiscalizao, sendo
rgos setoriais e subsetoriais as unidades tcnicas de arquivo e protocolo dos rgos e
entidades da administrao pblica.
preciso prever na estrutura interna do arquivo pblico um setor especializado respon-
svel exclusivamente pelo pleno funcionamento do sistema.18 Essa providncia decisiva
para a constituio de corpo tcnico capacitado na rea e para a criao de ao orament-
ria prpria para a poltica de gesto documental.
O rgo central deve construir canais de comunicao permanente com os rgos
setoriais e subsetoriais, a fim de disseminar normas legais e tcnicas, orientar e moni-
torar o funcionamento dos servios e a execuo de atividades e procedimentos. Deve
tambm manter interlocuo permanente com as comisses de avaliao de documen-

17 A administrao pblica, em todos os nveis, utiliza com frequncia a gesto sistmica para controlar e padro-
nizar procedimentos em diversas reas-meio como, por exemplo, em oramento e finanas, recursos humanos,
material e patrimnio, comunicao e transportes internos. Esse mecanismo pode ser aplicado aos arquivos e
protocolos com bons resultados, desde que conte com uma coordenao atuante em nvel central.
18 Somente no ano de 2006 foi criado formalmente na estrutura do Arquivo Pblico do Estado o Departamento
de Gesto do Sistema de Arquivo do Estado de So Paulo (DGSaesp), com a atribuio de coordenar o fun-
cionamento do sistema, propor diretrizes, normas e procedimentos, prestar assistncia tcnica e promover a
capacitao de servidores dos servios de arquivo e protocolo.

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tos e com outros grupos ou comisses institudas para a realizao de atividades ou
estudos especficos. 19
Da integrao das partes com o rgo central, bem como da articulao das partes
entre si, decorre o compartilhamento e a disseminao do conhecimento que gradual-
mente vai sendo produzido, num processo bastante democrtico e participativo.20 Uma
vez definidas e oficializadas as normas e procedimentos, o rgo central deve investir em
capacitao,21assistncia tcnica e monitoramento.
Com a construo de canais oficiais de comunicao e de procedimentos operacionais
padro, as transferncias e recolhimentos de documentos dos rgos setoriais ao rgo cen-
tral sero realizados de forma regular e sistemtica, o que desonera os rgos produtores e
garante a retroalimentao dos acervos intermedirio e permanente, assegurando o pleno
funcionamento do Sistema de Arquivos.
O Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo (Saesp), criado pelo decreto n. 22.789, de
19 de outubro de 1984, frequentemente apontado como uma experincia bem-sucedida
de gesto sistmica. O Saesp est em funcionamento h trinta anos e foi criado com trs
objetivos que continuam muito atuais: preservar o patrimnio arquivstico, promover a ges-
to documental e assegurar o acesso aos documentos pblicos. A instituio do Saesp e das
comisses de avaliao de documentos na dcada de 1980 criaram condies organizacio-
nais para a formulao de uma poltica de gesto documental na administrao pblica do
estado de So Paulo.
A implementao do Sistema ganhou maior impulso a partir de 1997 com o projeto Um
sistema de gesto documental para o estado de So Paulo, financiado pela Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp), e que resultou na publicao de um
Plano de classificao e de uma Tabela de temporalidade dos documentos da administrao
pblica do estado de So Paulo: atividades-meio, oficializados pelo decreto n. 48.898/2004.
Do mesmo ano o decreto n. 48.897 que dispe sobre os arquivos pblicos e sua gesto, e
define normas para a avaliao, guarda e eliminao de documentos pblicos.
O projeto permitiu a construo de uma metodologia funcional que tambm vem orien-
tando as comisses de avaliao de documentos e acesso (Cada) na elaborao dos pla-
nos de classificao e de tabelas de temporalidade de documentos das atividades-fim dos

19 Na administrao paulista, o DGSaesp presta assistncia tcnica para 93 comisses de avaliao de documen-
tos e acesso (Cadas). Essas comisses que atuavam na avaliao documental e na elaborao de planos de
classificao e tabelas de temporalidade de documentos tiveram suas competncias ampliadas pelo decreto
regulamentador da LAI para tambm identificar os documentos e informaes sigilosas e pessoais.
20 A esse respeito, o trabalho colaborativo entre o Arquivo Pblico do Estado e os rgos setoriais do Saesp pro-
duziu bons resultados como, por exemplo, o Plano de Classificao e Tabela de Temporalidade de Documentos
das Atividades-Meio da Administrao Pblica do Estado de So Paulo (2004) e o Manual de Normas e Procedi-
mentos para os Protocolos Estaduais (2014).
21 Uma das iniciativas mais exitosas do Arquivo Pblico do Estado para a capacitao dos recursos humanos do
Saesp foi a parceria com a Associao de Arquivistas de So Paulo (ARQ-SP), de 1997 a 2006, para a realizao
das oficinas do projeto Como fazer e a edio de uma coleo de manuais tcnicos, num total de dez nmeros
cada qual sobre um tema especfico.

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rgos e entidades estaduais. Mais atuante como rgo central do sistema de arquivos, o
Arquivo Pblico do Estado foi, aos poucos, redesenhando seu perfil jurdico-institucional
e ganhando contornos mais modernos e compatveis com seu papel de rgo formulador
e executor da poltica estadual de gesto, preservao e acesso aos documentos pblicos
estaduais.
Por essas razes, a instituio do Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo pode
ser considerada a pedra fundamental da poltica de gesto documental e tambm de
acesso informao na administrao paulista, o que vem permitindo ao Arquivo Pbli-
co do Estado, na atual conjuntura, atuar como protagonista na regulamentao e imple-
mentao da LAI.

gesto documental no contexto da lai

Havia uma expectativa legtima de que os arquivos pblicos participassem efetivamente

dos debates e da redao da LAI, bem como de sua regulamentao, em todas as esferas e
poderes, a fim de evidenciar no texto legal a estreita vinculao entre a gesto documental
e o acesso informao.22 Entretanto, infelizmente, verifica-se que no cenrio nacional o
Arquivo Pblico do Estado de So Paulo considerado exceo regra ao participar ativa-
mente da redao do decreto n. 58.052, de 16 de maio de 2012, que regulamentou a LAI no
mbito da administrao paulista.
Por oportuno, vale lembrar que, desde a criao do Saesp, o Arquivo Pblico do Estado
responsvel por propor a poltica de acesso aos documentos pblicos estaduais. No entanto,
inegvel que a acumulao de conhecimentos e experincias ao longo desses trinta anos
como rgo coordenador do sistema de arquivos, bem como suas realizaes na rea de
gesto documental, acabaram por qualificar o Arquivo Pblico a assumir responsabilidades
mais amplas em relao poltica de acesso informao.
A participao do Arquivo Pblico do Estado no processo de regulamentao da LAI
assegurou a incorporao ao decreto de questes estratgicas para o fortalecimento da ins-
tituio e para a eficcia da poltica de gesto documental. Uma das premissas do texto
regulamentador que a implementao da poltica estadual de arquivos e gesto de docu-
mentos condio necessria para que se assegure o direito fundamental de acesso.23
O decreto apresentou, ainda, uma seo especfica sobre a gesto de documentos, da-
dos e informaes, com um conjunto relevante de proposies.24 Em primeiro lugar, ao Ar-
quivo Pblico do Estado, na condio de rgo central do Saesp, coube a responsabilidade
de propor normas, procedimentos e requisitos tcnicos complementares, visando ao trata-

22 Proposta n. 3 aprovada na sesso plenria da etapa nacional da I Conferncia Nacional de Arquivos (I CNARQ),
realizada de 15 a 17 de dezembro de 2011, em Braslia.
23 Decreto n. 58.052/2012, art. 2.
24 Decreto n. 58.052/2012, cap. II, seo II, do artigo 5 ao artigo 10.

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mento da informao, em decorrncia de sua vocao original para o exerccio dessa ativida-
de como rgo responsvel pela poltica de gesto documental.
Ficou, ainda, formalmente determinado que integram a poltica estadual de arquivos e
gesto de documentos os servios de protocolo e arquivo, as Cada, o Sistema Informatizado
Unificado de Gesto Arquivstica de Documentos e Informaes (SPdoc),25 e os servios de
informaes ao cidado (SIC).
Nesse contexto, a elaborao de planos de classificao e tabelas de temporalidade de
documentos das atividades-fim, bem como a adeso ao sistema SPdoc, so consideradas
aes necessrias para garantir efetividade poltica de arquivos e gesto de documentos.
Ao definir o acesso como regra e o sigilo como exceo, a LAI nos props um desafio de
grandes propores: a fixao de critrios tcnicos e objetivos para a prtica da restrio de
acesso, tanto para a classificao de sigilo, quanto para a proteo de informaes pessoais.
Na administrao pblica do estado de So Paulo, em parceria com o Arquivo Pblico do
Estado, esse trabalho de flego vem sendo realizado pelas noventa e trs (93) Cada, respon-
sveis pelas pesquisas e estudos necessrios elaborao de Tabela de documentos, dados e
informaes sigilosas e pessoais (TDDISP).
A aplicao da classificao de sigilo ser orientada pela mesma metodologia utilizada
na classificao arquivstica, incidindo sobre funes, atividades e sries documentais e no
simplesmente sobre assuntos, informaes ou unidades documentais. Nesse contexto,
fica evidente o entendimento de que o acesso um aspecto, ainda que dos mais relevantes,
da poltica de gesto documental.
No decreto regulamentador tambm expresso que a eficincia dos SICs requer inter-
cmbio e integrao permanente desses servios com os servios de protocolo e arquivo,
com os gestores de sistemas e bases de dados e com as ouvidorias, que, nas suas respectivas
esferas de atuao, compartilham responsabilidades no tratamento, busca e fornecimento
de documentos, dados e informaes.
Ao Arquivo Pblico do Estado coube, ainda, o desafio de estruturar uma Central de Aten-
dimento ao Cidado (CAC) com o objetivo de coordenar a instalao dos SIC em todos os
rgos e entidades estaduais, promover a integrao sistmica dos servios, monitorar os
tempos de resposta, consolidar dados, elaborar estatsticas e desenvolver estudos sobre as
demandas e os perfis dos usurios.26 A instalao foi progressiva e os servios foram estru-
turados de forma sistmica e integrada, com unidades centrais, setoriais e subsetoriais, de

25 O SPdoc uma soluo web que incorpora e processa eletronicamente procedimentos e operaes tcnicas da
gesto arquivstica de documentos durante todo o seu ciclo de vida. O Sistema foi desenvolvido e vem sendo
aprimorado pela Prodesp, em conformidade com as regras de negcio, requisitos e metadados definidos pelo
Departamento de Gesto do Saesp/Arquivo Pblico do Estado na instruo normativa APE/Saesp-1/2009.
26 O Departamento de Gesto do Saesp definiu as regras de negcio e os requisitos do sistema integrado de in-
formaes ao cidado (SIC.SP) desenvolvido pela Prodesp. O sistema permite o registro e controle de todos os
pedidos de informao encaminhados ao governo. Desde maio/2012 a maro/2015 foram instalados 259 SICs,
746 servidores foram designados para as equipes de atendimento e 348 foram capacitados pela CAC para ope-
rar o sistema, o que permitiu o atendimento de 35.910 pedidos de informaes dirigidos ao governo paulista.

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acordo com a complexidade organizacional, sob a coordenao de uma unidade gestora
(CAC), o que conferiu originalidade iniciativa.
O Arquivo Pblico do Estado assumiu, tambm, a coordenao da Comisso Estadual de
Acesso Informao (Ceai), considerada a ltima instncia recursal em mbito administrati-
vo para as negativas de acesso a informaes.27
De fato, a LAI representa um importante passo para o fortalecimento do estado demo-
crtico de direito, embora nos proponha o grande desafio de criar condies, propor solu-
es e construir mecanismos, de ordem organizacional, tcnica e operacional, que garantam
o seu efetivo cumprimento. Ser isso possvel sem arquivos pblicos formalmente institu-
dos e sem polticas pblicas de gesto documental?

gesto documental e tratamento da informao

senso comum que a gesto documental se inicia na produo dos documentos. En-
tretanto, antes mesmo da produo do documento, de seu registro ou captura pelos pro-
tocolos, a gesto documental comea na anlise de contexto, na identificao de funes e
atividades responsveis pela produo de documentos e de procedimentos administrativos
que orientam sua forma de constituio.
A literatura sobre o tema tambm recomenda que os documentos sejam classificados e
avaliados no momento mesmo de sua produo ou, quando muito, no do seu recebimento.
Contudo, sabidamente impossvel arbitrar sobre critrios de classificao e avaliao, no
caso a caso, em tempo real ao da produo, recebimento e cadastro de documentos, espe-
cialmente se considerarmos o volume e a diversidade da produo documental nas admi-
nistraes modernas.
O registro inicial de documentos pelos servios de protocolo deve ser orientado por
instrumentos de gesto documental, previamente elaborados. Os critrios referentes ao seu
contexto de produo (denominao e cdigo numrico que representa a funo, subfuno
e atividade que determinou a sua produo), temporalidade (prazos de guarda e destinao)
e nveis de acesso (graus e prazos de sigilo) regularo todo o ciclo de vida do documento.28
O controle continua sendo uma funo primordial dos servios de protocolo, tanto da
produo/recebimento de documentos, quanto de sua tramitao. Entretanto, espera-se
hoje que os profissionais de protocolo participem ativamente do processo de tratamento
dos documentos e das informaes, na sua origem; o que torna possvel no apenas a pro-
duo e registro estruturado de informaes, mas tambm o seu armazenamento e recupe-
rao ao longo do tempo.

27 A Ceai foi instituda pelo decreto n. 60.144, de 11 de fevereiro de 2014.

28 O plano de classificao e a tabela de temporalidade de documentos das atividades-meio da administrao p-
blica do estado de So Paulo foram oficializados pelo decreto n. 48.898/2004. O Centro de Gesto Documental/
DGSaesp desenvolve trabalho permanente de assistncia tcnica visando elaborao de planos de classifica-
o e tabelas de temporalidade dos documentos das atividades-fim dos rgos e entidades estaduais.

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 A propsito, importante esclarecer que cabe aos profissionais que atuam nos servios
de protocolo o enorme desafio de aplicar os planos de classificao e as tabelas de tempora-
lidade aos documentos em sua fase inicial. Essa medida seria capaz de interromper o crculo
vicioso de produzir e acumular desordenadamente para, depois, os profissionais dos arqui-
vos avaliarem a massa documental acumulada, sem que os protocolos deixem de continuar
a produzir e acumular desordenadamente.
A efetiva aplicao de planos de classificao e de tabelas de temporalidade de do-
cumentos, bem como a utilizao de descritores padronizados, por meio de palavras-
chave, para representar o contedo informacional dos documentos, nessa fase inicial,
certamente vai imprimir agilidade e preciso na recuperao posterior das informaes
neles registradas.
O correto manejo e aplicao de critrios de classificao, avaliao, descrio e sigilo,
na fase inicial do documento, ter repercusses duradouras durante todo o seu ciclo de vida,
at o seu ingresso nos arquivos intermedirios e permanentes.
Nesse cenrio, os arquivos centrais ou intermedirios desempenham um papel de desta-
que no tratamento do acervo legado e na avaliao dessa massa documental acumulada, a
partir da aplicao retrospectiva de critrios previstos nos planos de classificao e tabelas
de temporalidade de documentos, o que enseja anlise tipolgica e estudos complementa-
res sobre estruturas administrativas anteriores.29
Contudo, a partir do momento em que os instrumentos de gesto forem aplicados ro-
tineiramente pelos servios de protocolo, por meio de ferramenta informatizada, os docu-
mentos devero ingressar nos arquivos centrais ou intermedirios previamente classificados
e avaliados, o que permitir uma acumulao ordenada ao longo do tempo.
A organizao fsica dos documentos dever respeitar a organizao lgica promovida
pelos planos de classificao e os arquivos intermedirios, mais desonerados, se ocuparo
do controle dos prazos de guarda e da destinao determinados pelas tabelas de temporali-
dade, e da elaborao de instrumentos de descrio mais sofisticados.
Entretanto, no suficiente a elaborao desses instrumentos e sua ampla difuso, pois
os servidores que atuam nos protocolos precisam ser capacitados para compreend-los e
aplic-los rotineiramente. O programa de capacitao deve ser abrangente, porque alm
de tratar das normas e procedimentos referentes s atividades especficas de protocolo,30
os servidores devem receber orientaes de como classificar corretamente os documentos
durante o seu cadastro e autuao; do contrrio, a classificao incorreta comprometeria a

29 Trabalho interessante nesse sentido vem sendo realizado pelo Centro de Arquivo Administrativo/DGSaesp, nos
laboratrios de anlise tipolgica, visando aplicao do plano de classificao e da tabela de temporalidade
de documentos das atividades-meio na massa documental acumulada.
30 O Centro de Coordenao dos Protocolos Estaduais/DGSaesp elaborou o Manual de normas e procedimentos
de protocolo para a administrao pblica do estado de So Paulo, oficializado pelo decreto n. 60.334, de 3 de
abril de 2014. A iniciativa permite a integrao dos protocolos poltica de gesto documental e o desenvolvi-
mento articulado de suas atividades com os servios de arquivo.

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temporalidade e a destinao programada para a srie documental, causando danos irrepa-
rveis tanto para a administrao quanto para a memria institucional.
Nesse processo, preciso esclarecer que a classificao indica o contexto da produo
(funo/subfuno/atividade/srie), enquanto o assunto indica o contedo do documento
especfico. Tanto as referncias ao contexto de produo das sries documentais quanto ao
contedo especfico de suas unidades documentais sero objeto da descrio arquivstica, o
que viabiliza a recuperao posterior das informaes com significado pleno.
Durante o cadastro de documentos em sistemas informatizados, o preenchimento do
campo assunto, em geral, admite redao livre e subjetiva, o que causa lentido ao proces-
so de recuperao de informaes, alm de tornar o resultado impreciso e pouco confivel,
uma vez que o desempenho de sistemas informatizados depende da utilizao de lingua-
gem lgica e de vocabulrio controlado.
A eficcia de sistemas informatizados depende do grau de aderncia de suas funciona-
lidades aos requisitos da poltica de gesto documental. Sem planos de classificao, tabe-
las de temporalidade, vocabulrio controlado, programas de descrio, definio de nveis
de acesso, as modernas tecnologias da informao pouco podero fazer pelos arquivos e
protocolos. Da concluir-se que a poltica de gesto documental o que define todos os
parmetros, normas e procedimentos para a aplicao eficaz da tecnologia ao processo de
tratamento das informaes.31
No contexto da LAI, os protocolos passaram a desempenhar uma funo ainda mais es-
tratgica porque a sua atuao impacta, decisivamente, todo o processo de tratamento e re-
cuperao de informaes, no somente na fase corrente, mas tambm aps o encerramen-
to do trmite, durante o seu arquivamento nos arquivos intermedirios e nos permanentes.32
Da atuao tcnica de protocolos e arquivos depender a eficincia e qualidade dos servios
de informaes ao cidado (SIC), bem como o grau de satisfao dos cidados.
Decorridos vinte anos da Lei de Arquivos, pioneira na regulamentao do acesso infor-
mao e do sigilo dos documentos,33 a LAI promove inequvocos avanos, porm prope os
mesmos desafios, de forma renovada e ampliada, que j estavam colocados naquela opor-
tunidade. Por isso, fazer a LAI pegar uma misso, sobretudo, dos arquivos pblicos e das
polticas pblicas de gesto documental.

31 Na administrao paulista, o sistema SPdoc considerado ferramenta da poltica de gesto documental e est
apto a gerenciar e controlar os documentos no apenas na fase corrente mas tambm durante o seu arquiva-
mento. O sistema possui funcionalidades de protocolo e arquivo e automatiza as atividades de transferncia,
recolhimento e eliminao de documentos.
32 Providncia estratgica para facilitar o acesso informao a interoperabilidade do sistema SIC.SP, que con-
trola os pedidos de informaes, com o sistema SPdoc, que gerencia os documentos pblicos estaduais.
33 A lei n. 8.159 tratou do acesso nos artigos 4 ao 6 e do sigilo nos artigos 22 a 24, estes ltimos revogados pela
LAI.

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Recebido em 30/4/2015
Aprovado em 24/7/2015

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