Regulación de Lobby

"REGULACIN DE LOBBY EN EL PER: TRAYECTORIA
PENDULAR HACIA UNA LEY DE GESTIN DE INTERESES DE

SEGUNDA GENERACIN"
Trabajo de Investigacin presentado

para optar al Grado Acadmico de
Magster en Gestin Pblica
Presentada por
Sr. Nicols Fernando Rodrguez Galer
Asesor: Profesor Jos Daz smodes
2016
Para Adriana, Tamara, Lorenzo y Julin
Resumen ejecutivo
La regulacin de las actividades de gestin de intereses fenmeno tambin conocido como

cabildeo o lobby representa un complejo desafo tanto para pases con sistemas
democrticos arraigados como para democracias emergentes. El vnculo entre gestin de
intereses y corrupcin; la definicin de qu constituye una gestin de intereses o quines sus
actores; y la fijacin de los objetivos, plazos o mtricas que pueden servir para medir el impacto
de una iniciativa regulatoria en este campo son, entre otros, problemas complejos de abordar
con un enfoque tpicamente tcnico. Sin embargo, existe en la actualidad amplio consenso
respecto de que la gestin de intereses profesional, transparente y adecuadamente regulada
puede contribuir a generar mejores decisiones de poltica pblica.
En este contexto, el presente trabajo explora el comportamiento pendular que la regulacin de la

gestin de intereses ha exhibido en el Per en las ltimas dos dcadas, lapso en que se pas de
un vaco regulatorio que coincidi con un perodo de alta incidencia de corrupcin (1990-2000)
hasta el ao 2003 con la promulgacin de la Ley que regula la gestin de intereses en la gestin
pblica Ley 28024 (Congreso de la Repblica 2003), que, a la fecha, no ha sido
adecuadamente implementada. La investigacin analiza la Ley 28024 a la luz de las lecciones
internacionales, y mejores prcticas planteadas por la OCDE y por el estudio de experiencias
pertinentes en Amrica Latina; mapea a los actores y al ambiente en el cual se producen las
gestiones de intereses en el Per en la actualidad; y recoge, mediante entrevistas en
profundidad, las opiniones y recomendaciones de una muestra de expertos peruanos con el
objetivo de entender por qu la Ley 28024 no pudo ser implementada. A partir de ello, es
posible plantear lineamientos para una ley de gestin de intereses de segunda generacin que
logre contribuir a consolidar instituciones democrticas y a tomar decisiones de polticas
pblicas mejor informadas en el Per.
ndice
ndice de grficos .......................................................................................................................v

ndice de anexos ....................................................................................................................... vi
Captulo I. Introduccin ............................................................................................................1
Captulo II. Problema y metodologa de investigacin ............................................................5

1. Definicin del problema .........................................................................................................5
2. Preguntas de investigacin .....................................................................................................5
3. Objetivo de la investigacin ...................................................................................................5
3.1 Objetivos generales ...............................................................................................................6
3.2 Objetivos especficos.............................................................................................................6
4. Metodologa de investigacin ................................................................................................7
5. Alcances y limitaciones..........................................................................................................9
Captulo III. Marco conceptual ...............................................................................................13

1. Recomendaciones de la OCDE ............................................................................................13
2. Regulacin de lobby en Amrica Latina...............................................................................16
3. Modelo pendular de comportamiento regulatorio ................................................................17
4. Marco conceptual .................................................................................................................20
Captulo IV. Ambiente de investigacin y marco referencial ...............................................24

1. El ambiente del lobby en el Per ..........................................................................................24
1.1 Actores ................................................................................................................................24
1.1.1 Actores primarios .............................................................................................................25
1.1.2 Actores secundarios..........................................................................................................29
1.1.3 Actores de supervisin, monitoreo, regulacin o fiscalizacin .........................................31
1.1.4 Casos especiales ...............................................................................................................32
1.2 Mecanismos ........................................................................................................................33
1.2.1 Modalidad de intermediacin relacional...........................................................................33
1.2.2 Modalidad de estrategia multinivel de alta complejidad ...................................................34
2. La Ley 28024 como marco referencial .................................................................................36
2.1 Antecedentes de la Ley 28024 .............................................................................................36
2.2 Caractersticas principales de la Ley 28024 ........................................................................37
ii
2.2.1 Aplicabilidad y excepciones .............................................................................................40
2.2.2 Registro ............................................................................................................................41
2.2.3 Fiscalizacin y sancin .....................................................................................................41
2.2.4 Articulacin con otras leyes o normativas ........................................................................42
2.2.5 Poltica de puerta revolvente (Revolving Doors) ..........................................................42
2.2.6 Reserva y confidencialidad...............................................................................................42
2.2.7 Otros.................................................................................................................................43
2.3 Situacin actual de la Ley 28024 .........................................................................................43
2.3.1 Registro ............................................................................................................................43
2.3.2 Fiscalizacin y sancin .....................................................................................................44
2.3.3 Otras .................................................................................................................................44
Captulo V. Estudio de campo .................................................................................................46

1. Acerca de las entrevistas en profundidad .............................................................................46
2. Acerca de los entrevistados ..................................................................................................47
3. Resultados ............................................................................................................................49
3.1 Reporte de preguntas gua ...................................................................................................49
3.1.1 Pregunta 1: Cules son, en su opinin, los motivos principales por los cuales la Ley
28024 no ha podido ser efectivamente implementada? ..............................................................49
3.1.2 Pregunta 2: Considera usted que, en la actualidad, es posible regular efectivamente
mediante legislacin la gestin de intereses en el Per? Por qu? ............................................51
3.1.3 Pregunta 3: Qu cambios de enfoque o de fondo considera usted se debera considerar
para una nueva ley de regulacin de intereses que s pueda ser implementada en la prctica? ...51
3.1.4 Pregunta 4: Qu resultados considera usted se podra esperar de una regulacin de lobby
efectiva? Cmo considera usted que se podra medir dichos resultados? .................................52
3.1.5 Pregunta 5: Cul es el rol de la regulacin de lobby en la agenda ms amplia de lucha
anticorrupcin? Cmo considera se debe dimensionar el impacto potencial de la regulacin de
lobby sobre corrupcin y percepcin de corrupcin? .................................................................53
3.2 Otros comentarios o preguntas de inters ............................................................................53
3.2.1 Articulacin con Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica ..53
3.2.2 Confidencialidad en el dilogo pblico-privado ...............................................................54
Captulo VI. Propuestas de lineamientos para una ley de gestin de intereses de segunda
generacin .................................................................................................................................55
1. Lineamientos generales para una ley de segunda generacin ...............................................55
iii
2. Lineamientos especficos para una ley de segunda generacin ............................................57
Conclusin ................................................................................................................................61
Bibliografa ...............................................................................................................................63
Anexos .......................................................................................................................................67
Nota biogrfica .........................................................................................................................80
iv
ndice de grficos
Grfico 1. Secuencia de investigacin cualitativa-exploratoria sobre la regulacin de la gestin

de intereses ...................................................................................................................................9
Grfico 2. Modelado pendular de sistemas dinmicos: trayectoria pendular de una variable en el
tiempo ........................................................................................................................................18
Grfico 3. Ciclo vicioso de destapes, reacciones polticas y efectistas y perpetuacin de la
opacidad en el relacionamiento entre Estado y actores privados ................................................21
Grfico 4. Marco conceptual: Modelo de comportamiento pendular en la regulacin de la
gestin de inters ........................................................................................................................22
Grfico 5. Niveles de actores en la gestin de intereses .............................................................25
Grfico 6. Actores primarios en la gestin de intereses, categoras y ejemplos ..........................26
Grfico 7. Ejemplos de actores secundarios que ejercen influencia sobre actores primarios ......30
Grfico 8. Esquema simplificado de una intermediacin de una gestin de intereses ................34
Grfico 9. Posible configuracin de actores en una estrategia de lobby al Congreso .................35
Grfico 10. Diseo y dinmica operativa de la Ley 28024 (caso gestor profesional) .................38
Grfico 11. Posicionamiento recomendado para nueva Ley de Gestin de Intereses .................55
v
ndice de anexos
Anexo 1. El lobby en los medios peruanos en aos recientes .....................................................68

Anexo 2. Resea biogrfica de expertos entrevistados ...............................................................76
Anexo 3. Registro Pblico de Gestores de Intereses registrados en SUNARP en el marco de la
Ley 28024 ..................................................................................................................................79
vi
Captulo I. Introduccin
El presente trabajo de investigacin explora la problemtica de la regulacin de la gestin de

intereses privados ante la administracin pblica actividad tambin conocida como cabildeo o
lobby en articulacin con los desafos ms amplios de lucha contra la corrupcin y
consolidacin de instituciones democrticas en el Per.
La situacin actual en torno a la gestin de intereses y su regulacin en el Per abarca una

compleja matriz de condiciones que, por un lado, condujo a la promulgacin en el ao 2003 de
la primera iniciativa legislativa que regula explcitamente la gestin de intereses privados en el
Per reconocida como una de las ms completas leyes de su tipo en Amrica Latina (Dos
Santos y Texeira da Costa 2012). Esta matriz, posteriormente, impidi que dicha ley sea en la
prctica efectivamente implementada; de hecho, esta ltima permaneci durante los ltimos
doce aos en un estado de intrascendencia, y empuj a los agentes pblicos y privados a un
estado de incumplimiento permanente (Dos Santos y Texeira da Costa 2012: 6). Se trata de la
Ley 28024 Ley que regula la gestin de intereses en la gestin pblica, aprobada en el ao
2003 durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo y premierato de la Dra. Beatriz
Merino.
El estudio de la intricada matriz de condiciones que primero gener y, luego, frustr esta
iniciativa regulatoria sobrepasa los alcances del presente trabajo, pero resulta fundamental para
encuadrar este estudio, y comentar a manera de introduccin la complejidad y pluralidad de
factores que se conjugan en el anlisis del lobby y su vnculo con el fenmeno ms amplio de
corrupcin en una democracia emergente, pues se sobreponen consideraciones polticas,
econmicas, histricas, legales y culturales, entre otras. Resulta similarmente desafiante
identificar en esta matriz grupos claramente delineables de actores, debido a que de una u otra
manera participan funcionarios pblicos con distintos tipos de responsabilidad y jerarqua,
empresarios y gremios, organizaciones civiles de toda ndole, medios de comunicacin y redes
sociales, sindicatos de trabajadores, bufetes de abogados y de consultora, personas naturales sin
vnculo formal a organizacin alguna, complejas redes informales de poder e influencia,
etctera. Supranacionalmente, participan asimismo organismos multilaterales, pases con los
cuales se mantiene tratados comerciales, empresas multinacionales, organizaciones no
gubernamentales y dems.
Es sabido que, en una democracia emergente, ante la falta de una industria formal de lobby y un
marco regulatorio efectivo, los gestores de intereses operan en redes informales a travs de
mecanismos complejos de modelar. En un trabajo de los politlogos Clive S. Thomas y Ronald
Hrebenar, se resume esta complejidad: Una caracterstica particularmente importante de la
gestin de intereses y de la organizacin de la gestin de intereses en las democracias
emergentes es su legado de un pasado autoritario. Esto significa que son los grupos extra-
oficiales y vagamente organizados, mejor descritos como cliques o grupos de poder, los que
tienden a dominar las actividades de gestin de intereses (2008).
El vnculo entre cabildeo y corrupcin resulta similarmente difuso y complejo de modelar

metodolgicamente. En la actualidad, se acepta generalmente que la gestin de intereses es
parte intrnseca de un sistema democrtico representativo, contribuye a sopesar las distintas
perspectivas en torno a una decisin de poltica pblica y conduce a la larga a decisiones mejor
informadas (OCDE 2009: 3). Sin embargo, la palabra lobby o cabildeo conlleva en el Per y en
numerosas otras plazas connotaciones negativas, de asociacin con lo oculto, lo corrupto y, en
extremo, lo delictivo (Dos Santos y Texeira da Costa 2012: 2). El uso de la palabra lobby en los
medios de comunicacin y en el debate poltico local ameritara una investigacin propia que
escapa al alcance del presente estudio, pero es evidente que el uso de la palabra lobby en los
medios, y en especial en la prensa masiva, es por lo general peyorativo e incluso
intercambiable en ciertos casos con trminos que s suponen corrupcin o delito (ver anexo 1).
Desde una perspectiva histrica, la vicisitud de la Ley 28024 a lo largo de ms de dos lustros
ilustra patrones profundamente arraigados en la narrativa institucional peruana, en la que el
cabildeo y la corrupcin aparecen desde las estructuras ms tempranas de organizacin colonial,
intrnsecamente ligados al desarrollo de aquellas grandes industrias que significaran por siglos
los principales motores de desarrollo econmico minera, hidrocarburos y pesca, por ejemplo,
y persisten a lo largo de la era republicana hasta casos actuales, como el de los llamados
Petroaudios (octubre 2008), y el ms reciente sobre la ampliacin de la temporada de pesca
de anchoveta (agosto 2014). En estos casos, la palabra lobby fue recurrente en la cobertura
meditica, a pesar de que el primero supona una serie de posibles delitos penales, mientras que
el segundo, a lo sumo, un manejo informal de canales de comunicacin1.
Una caracterstica central de este patrn es la secuencia cclica que empieza con un estado de
corrupcin sistmica, interrupcin por destape de un caso especfico que deriva en escndalo
1 En relacin con ello, se puede consultar ejemplos de cobertura meditica de ambos casos en anexo 1.
2
pblico mediatizado, reacciones efectistas o incompletas por parte del Estado, y finalmente
retorno a corrupcin sistmica, lo que perpeta, a cada turno, la percepcin de que todo tipo de
gestin de intereses ante el sector pblico debe esconder alguna intencin inmoral o delictiva.
La historia del Per ha sido en parte la historia de sucesivos ciclos de corrupcin, seguidos por
perodos sumamente breves de reforma anticorrupcin, interrumpidos por intereses creados
contrarios a la reforma (Quiroz 2013: 424), concluye el historiador Alejandro Quiroz en su
libro Historia de la corrupcin en el Per. De acuerdo con el clculo de este autor, la
corrupcin sistmica habra reducido la tasa de crecimiento de largo plazo del PBI peruano
entre 3% y 4% en el perodo de 1820 hasta el ao 2000 (Quiroz 2013: 444).
En este amplio contexto, el propsito especfico de esta investigacin consiste en analizar la

Ley 28024 a la luz de las lecciones aprendidas a nivel internacional en materia de regulacin de
lobby, tal como se encuentran sintetizadas en los trabajos publicados por la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), y en el estudio especfico de Alberto Dos
Santos y Paulo Mauricio Teixeira da Costa dos exaltos funcionarios del Gobierno brasileo
sobre las distintas experiencias de regulacin de lobby en Amrica Latina. Para complementar el
anlisis de estas fuentes bibliogrficas, se implementa un estudio de campo en el que se
entrevista a un grupo de expertos peruanos cuya trayectoria profesional se ha enfocado en la
problemtica particular de la regulacin de actividades de lobby. Sobre esta base, se busca
recomendar lineamientos para una ley peruana de regulacin el lobby de segunda generacin
que s permita encauzar el cabildeo legtimo y legal por un camino inequvocamente divorciado
ante la opinin pblica del delito o la corrupcin, y que contribuya a forjar institucionalidad y
democracia. Asimismo, se espera, a travs de esta investigacin, situar el rol de la regulacin de
intereses al interior de la agenda ms amplia de iniciativas anticorrupcin.
Cabe comentar que este esfuerzo no se produce en un vaco, sino que se suma a una serie de
iniciativas de revisin de la Ley 28024 y de mejora de la regulacin del cabildeo que estn
actualmente en activo proceso de debate y convergencia desde el Congreso de la Repblica, el
sector privado y organizaciones no gubernamentales. Especficamente, existe una nueva ley de
regulacin de la gestin de intereses planteada por el congresista Luis Ibrico: Proyecto de Ley
1269 (Congreso de la Repblica del Per 2011). Asimismo, la Asociacin Civil Transparencia,
como parte de la lista de recomendaciones formuladas en la CADE 2015 en el marco de la
campaa electoral en curso, ha planteado la necesidad de elaborar una nueva ley de gestin de
intereses que reemplace la anterior y viene trabajando en su formulacin (Asociacin Civil
Transparencia 2015).
3
Se espera que esta investigacin sirva como soporte, y complemento para estos esfuerzos e
iniciativas futuras, como gua para trabajos que aborden con mayor profundidad aspectos
relacionados mediante otras disciplinas o enfoques metodolgicos, y que contribuya a encuadrar
con efectividad la regulacin de la gestin de intereses en un plan de lucha anticorrupcin,
modernizacin institucional y consolidacin democrtica.
En el siguiente captulo, se encuadra el problema a tratar, las preguntas a resolver y los

objetivos generales y especficos del presente trabajo. Adicionalmente, se expone la
metodologa de investigacin. En el tercer captulo, se revisa la bibliografa pertinente y se
delinea el marco conceptual que sirve de plataforma para el anlisis de la Ley 28024,
esencialmente las recomendaciones de la OECD (2009) y el trabajo para Amrica Latina de Dos
Santos y Teixeira da Costa (2012), as como diversos trabajos de investigacin en los que se ha
usado el enfoque de comportamiento pendular para modelar problemas regulatorios. En el
cuarto captulo, se mapea a los actores y se describe el ambiente en el cual se produce la gestin
de intereses; adems, se presenta como marco referencial las principales caractersticas de la
Ley 28024, sus antecedentes y su situacin actual. En el quinto captulo, se muestra el trabajo
de campo, que consisti en entrevistas en profundidad realizadas a una serie de expertos en
regulacin de lobby, y sus respectivos resultados. Finalmente, en el sexto captulo, se
desarrollan las recomendaciones de lineamientos para una nueva ley de regulacin de la gestin
de intereses. En la conclusin, se presenta una discusin de los resultados del presente trabajo
en el contexto ms amplio descrito en la introduccin y se sugieren ciertas preguntas para
trabajos de investigacin futuros.
4
Captulo II. Problema y metodologa de investigacin
1. Definicin del problema
El problema consiste en identificar las caractersticas de la Ley 28024 que han imposibilitado
durante ms de 12 aos su implementacin efectiva con el objetivo de aislar aspectos
especficos que se podran mejorar para reformular un marco regulatorio que s se pueda
implementar en la prctica, y que contribuya a forjar mayor transparencia en la interaccin entre
las entidades pblicas y el sector privada.
2. Preguntas de investigacin
A continuacin, se presentan las preguntas centrales de esta investigacin:
Cules son los resultados esperables de una regulacin efectiva de la gestin de

intereses? Cmo se podra medir el impacto de una regulacin efectiva de lobby en
general y especficamente en el problema de corrupcin?
Qu lecciones se ha aprendido sobre esta materia a nivel global en los ltimos aos?
Qu lecciones se ha aprendido para el caso especfico de regulacin de lobby en
Amrica Latina?
En vista de lo anterior, cmo se podra plantear una ley de regulacin de lobby en el

Per de tal manera que resulte funcional a nivel operativo y que aporte a mayor
transparencia e institucionalidad?
Cmo se articula una nueva ley de lobby en el esfuerzo ms amplio de lucha contra la
corrupcin en el Per?
3. Objetivo de la investigacin
Los objetivos de la presente investigacin se dividen en dos categoras: generales y especficos.

Los objetivos generales se refieren a la problemtica y contexto macro en torno a la regulacin
de la gestin de intereses en articulacin con la problemtica de lucha contra la corrupcin y
consolidacin de instituciones democrticas, temas amplios a los cuales se hace referencia en la
5
introduccin del presente trabajo. Los objetivos especficos, por su parte, apuntan a delinear con
mayor detalle lo que se espera resolver a travs de la metodologa de la investigacin sobre la
Ley 28024.
3.1 Objetivos generales
A nivel general, el objetivo de la presente investigacin consiste en explorar la problemtica de

la regulacin de lobby en el Per. Asimismo, se apunta a recomendar lineamientos que sirvan
como base de debate para promulgar una ley que pueda implementarse en la prctica, y que
contribuya a la consolidacin de instituciones transparentes y democrticas.
Como se seal en la introduccin y como se desarrollar en la seccin 2.3 del cuarto captulo,
sobre la situacin actual de la Ley 28024, existe un debate activo en la actualidad en torno a
cmo regular efectivamente la gestin de intereses, precisamente por la falta de impacto de la
Ley 28024 los ltimos 13 aos. En ese contexto, el presente trabajo apunta a contribuir con un
anlisis basado en fuentes robustas, como lo son, entre otras, la OCDE (2009) y el trabajo
especfico sobre regulacin de lobby en Amrica Latina elaborado por Dos Santos y Texeira da
Costa (2012). Complementariamente, esta investigacin contribuye con recoger las opiniones y
recomendaciones de expertos locales en este tema, e incorpora lo anterior a un modelo de
comportamiento pendular.
3.2 Objetivos especficos
Especficamente, el presente estudio se ha planteado los siguientes objetivos:
Definir qu es lo que se puede esperar como resultado de una ley de regulacin de la

gestin de intereses a luz de las experiencias internacionales en esta materia, con nfasis
especial en el impacto potencial de dicha regulacin en la percepcin de corrupcin y
corrupcin efectiva
Identificar en la bibliografa existente lecciones aprendidas y recomendaciones prcticas

para pases emergente que pretenden regular la gestin de intereses
Recoger y analizar las opiniones de expertos locales en el tema de regulacin de lobby

mediante entrevistas en profundidad
6
Plantear lineamientos generales y especficos a considerar en la elaboracin de una ley
de gestin de intereses de segunda generacin
4. Metodologa de investigacin
La metodologa aplicada en este trabajo se adhiere a una de las posibles secuencias planteadas
para investigaciones cualitativas-exploratorias por Roberto Hernndez Sampieri, Carlos
Fernndez Collado y Pilar Baptista Lucio (2010) en su trabajo Metodologa de la investigacin.
Se opta por un enfoque cualitativo-exploratorio, debido a que la regulacin de intereses
privados ante la gestin pblica es un problema cuyo anlisis sistmico se encuentra an en una
etapa incipiente y difcilmente abordable desde un enfoque cuantitativo por falta de variables
numricas. En relacin con ello, cabe mencionar que no se ha encontrado en la revisin de la
bibliografa pertinente ningn estudio cuantitativo que aborde directamente este tema. La
relacin entre cabildeo y corrupcin, como se ver en el transcurso del trabajo, es similarmente
compleja de abordar en un estudio de esta dimensin de otra manera que no sea exploratoria.
Bajo el enfoque cualitativo-exploratorio, las hiptesis de trabajo son generales o amplias,
emergentes, flexibles y contextuales, se adaptan a los datos y avatares del curso de la
investigacin (Hernndez et al. 2010: 370).
As, se presenta a continuacin en abstracto la secuencia metodolgica para, luego, explicar

cmo esta se aplicar concretamente al estudio de la regulacin de lobby en el Per:
Revisin de la literatura pertinente sobre el tema de investigacin, base sobre la cual se

formula un marco conceptual
Mapeo del ambiente o campo en el que operan los diversos actores o donde se
produce el fenmeno a investigar, descripcin del marco referencial
Seleccin del tipo de muestra a analizar en funcin de las preguntas que se espera
responder y de las particularidades del problema de investigacin
Recoleccin y anlisis de la informacin recogida de la muestra seleccionada, seguida

por un reporte de resultados
As, en el caso del presente trabajo, esta secuencia se traduce en los siguientes pasos:
7
Revisin de la literatura existente sobre regulacin de gestin de intereses: Este proceso
conduce a la focalizacin en las recomendaciones de la OCDE (2009) y en el trabajo de
Dos Santos y Teixeira (2012) como fuentes centrales sobre gestin de intereses a nivel
global y en Amrica Latina en particular. Se revisa, asimismo, la literatura sobre
modelos de anlisis de sistemas regulatorios y se opta por aplicar el modelo de
comportamiento regulatorio pendular para armar un marco conceptual.
Mapeo de actores y principales mecanismos o esquemas de relacionamiento en los

ambientes pertinentes en los que se produce la gestin de intereses, con especial
enfoque en redes de personas (Hernndez et al. 2010: 380), as como describir
sintticamente las caractersticas principales de la Ley 28024 como marco referencial,
sus antecedentes y su situacin actual.
Ante el hecho de que la regulacin de la gestin de intereses en el Per es un tema sobre

el cual un nmero reducido de personas tiene conocimiento en profundidad, se
selecciona para la fase de muestreo la modalidad de muestra de expertos, a quienes se
aplica la metodologa de entrevistas en profundidad (Hernndez et al. 2010: 397, 418-
425). La muestra rene a nueve expertos seleccionados por su conocimiento de la
problemtica especfica de regulacin de la gestin de intereses ante la gestin pblica
en el Per y/o por la relevancia de su trayectoria profesional para esta investigacin.
Cabe sealar que se trata de un grupo relativamente reducido de expertos para la
muestra, porque, como sealan Hernndez et al., En los estudios cualitativos el tamao
de muestra no es importante desde una perspectiva probabilstica, pues el inters del
investigador no es generalizar los resultados de su estudio a una poblacin ms amplia.
Asimismo, se considerarn los factores que intervienen para determinar o sugerir el
nmero de casos que compondrn la muestra (2010: 392). En este caso, el factor
determinante sera la ausencia de un nmero mayor de personas expertas en este tema.
Presentacin de principales puntos de convergencia y divergencia encontrados a lo

largo de las entrevistas, patrones de respuesta, y recomendaciones.
Esta secuencia conduce a la seccin final (sexto captulo), en la que se plantean propuestas de
lineamientos para una nueva ley de gestin de intereses.
La metodologa de investigacin se describe esquemticamente en el siguiente grfico:
8
Grfico 1. Secuencia de investigacin cualitativa-exploratoria sobre la regulacin de la
gestin de intereses
Grfico 1. Secuencia de investigacin cualitativa exploratoria sobre la regulacin de la
gestin de intereses
FASE TERICA FASE PRCTICA
Planteamiento de preguntas y objetivos de investigacin
1 Recomendaciones OCDE y estudio Dos Santos y Teixeira

Revisin de literatura pertinente y diseo de sobre regulacin de lobby en Amrica Latina, modelo de
marco conceptual pendularidad en la regulacin de la gestin de intereses
2 Mapeo del ambiente relevante y Mapa de actores y mecanismos de lobby en el Per;

definicin de marco referencial relacin de antecedentes, principales caractersticas y
situacin actual de la Ley 28024
3
Estudio de campo a muestra seleccionada Entrevistas a profundidad a muestra de expertos sobre
regulacin de lobby en el Per y la Ley 28024.
4
Presentacin de principales puntos de convergencia,
Presentacin de resultados divergencia e ambigedad encontrados en las entrevistas a
los expertos
Recomendaciones de lineamientos para una nueva ley de regulacin de lobby en el Per
Fuente: Elaboracin propia, basado en Hernndez et al., Metodologa de la Investigacin.
Fuente: Hernndez et al., 2010. Elaboracin propia, 2016.
5. Alcances y limitaciones
Este trabajo contrasta las caractersticas de la Ley 28024 como marco referencial con las
lecciones aprendidas en materia de regulacin de lobby a nivel global y regional, y, luego,
enriquece estos hallazgos mediante entrevistas a expertos locales para finalmente formular
recomendaciones de lineamientos que conduzcan una ley ms funcional y efectiva. De manera
ms amplia, se espera, tambin, que cumpla con encuadrar el rol de la regulacin de lobby en el
contexto ms amplio de polticas anticorrupcin.
En este marco, resulta pertinente sealar que el estudio de la corrupcin como fenmeno
poltico y econmico sumamente amplio y que existe tal como comenta Quiroz
universalmente y desde las civilizaciones ms tempranas (2013: 30) escapa del alcance de la
presente investigacin. Sin embargo, resulta necesario situar en este fenmeno amplio y difuso
el vnculo concreto con el cabildeo en el Per. En relacin con este tema, Quiroz seala que
existen algunas fuentes histricamente destacables de corrupcin en el Per y, en general, en
Hispanoamrica, que pueden ser agrupadas de la siguiente manera (2013: 35):
9
Tipo i: Corrupcin ligada al poder ejecutivo, definido como el botn ilegal del
patronazgo realizado por virreyes, caudillo, presidentes y dictadores
Tipo ii: Corrupcin centrada en las Fuerzas Armadas, principalmente en compra de

armamento y equipos
Tipo iii: Corrupcin derivada de la gestin de la deuda pblica, interna o externa
Tipo iv: Sobornos por parte de empresarios privados a funcionarios pblicos para
efectos de contratos, adquisiciones, obras pblicas, suministro de servicios pblicos,
etctera
Tipo v: Corrupcin de funcionarios pblicos vinculada a actividades ilcitas, tales como

el narcotrfico, el contrabando, tala ilegal de madera, crimen organizado, etctera
Si bien se entiende que estas tipificaciones no pretenden ser ni rgidas ni excluyentes, resulta
importante notar que el tipo de corrupcin que se pretende combatir mediante la legislacin de
lobby en la que la regulacin del lobby debe ser tan solo un componente entre varios en un
plan integral de largo plazo es, por lo general, la corrupcin que Quiroz (2013) reconoce en
sobornos de empresarios a funcionarios pblicos (el tipo iv principalmente, pero tambin, ms
indirectamente, los tipos i y iii). A pesar de que se puede vincular a la actividad empresarial
privada y que pueda existir cabildeo de ciertos tipos, la corrupcin vinculada a las Fuerzas
Armadas o al crimen organizado escapa al alcance del presente estudio.
En concreto, el presente trabajo se centra en explorar la relacin y actividades de gestin de

intereses entre Estado, y empresas medianas y grandes. Si bien la Ley 28024 se aplica a nivel
general sin discriminar entre empresas pequeas o grandes, es evidente que su intencin est
dirigida a empresas con la capacidad de movilizar recursos para influenciar decisiones polticas.
Por ello, las microempresas o empresas pequeas no sern abordadas en el presente trabajo.
Complementariamente, en relacin con la pregunta de investigacin sobre el vnculo entre

cabildeo y corrupcin, cabe comentar las dificultades en la medicin de la corrupcin. Quiroz,
de manera resumida, plantea una lista de dichas dificultades (2013: 31-32):
10
En primer lugar, por tratarse de un fenmeno de naturaleza clandestina, resulta
problemtico identificar fuentes crebles e imparciales.
Existe, asimismo, el problema de la distincin entre corrupcin efectiva y corrupcin

percibida. La percepcin de corrupcin es comnmente medida en encuestas de opinin
pblica con diversas implicancias; sin embargo, la correlacin entre corrupcin
percibida y corrupcin de facto es imperfecta y evasiva.
Existe, adems, el cuestionamiento relativista al anlisis de la corrupcin, el cual

plantea que lo que es corrupto o percibido como corrupto puede variar en funcin de
contextos histricos, sociales o culturales. En este caso, tambin, emerge el
cuestionamiento del determinismo cultural, en el cual se mantiene que la realidad o
herencia cultural determina la corrupcin.
El cuestionamiento ms relevante para efectos del presente trabajo es el que advierte Quiroz
sobre la eventual brecha entre percepcin de corrupcin y corrupcin de facto. Esta correlacin
es en s materia suficiente de un estudio propio, en el cual se profundizara, entre otros aspectos,
en el importante rol de los medios de comunicacin como nexo entre corrupcin percibida y
corrupcin real.
Por otro lado, si bien en la segunda seccin del tercer captulo se ofrece un anlisis resumido de
la Ley 28024 como documento de naturaleza jurdica, y en la lista de entrevistados se busca
explcitamente involucrar a expertos que aporten sus opiniones desde el campo jurdico-legal,
este trabajo no ofrece un anlisis propiamente legal ni jurdico sobre la Ley 28024, ni es su
propsito o alcance recomendar modificaciones desde una perspectiva legal. Este trabajo apunta
a recoger recomendaciones y opiniones sobre cmo se puede perfeccionar el enfoque general de
la iniciativa regulatoria para adecuarlo al momento de desarrollo institucional en que se
encuentra el Per y, de esta manera lograr, que dicha iniciativa contribuya efectivamente a la
lucha anticorrupcin y consolidacin de instituciones democrticas. Adems, se pone en relieve
algunos aspectos que dan cuenta del enfoque de la Ley 28024 para poder contrastarlo con el
nuevo enfoque que este trabajo propone. A partir de esas recomendaciones sobre cmo
perfeccionar el enfoque general de la iniciativa regulatoria, se podra posteriormente revisar en
detalle la ley desde una perspectiva propiamente jurdica. Por ello, el anlisis del cuarto captulo
se limita a recoger sintticamente los elementos de la Ley 28024 que pongan en evidencia las
11
principales caractersticas conceptuales de dicha ley y su operatividad; no puede ser
considerado, entonces, como un anlisis de naturaleza legal.
Uno de los principales retos del anlisis de la regulacin del lobby radica en que el impacto de
cualquier iniciativa regulatoria no puede medirse rpidamente, sino que debe pasar un tiempo
mnimo de maduracin y adopcin para poder realizar una apreciacin valiosa sobre el impacto
una generacin, segn Dos Santos y Teixeira de Costa (2012), tal como ya se seal.
En esa medida, el anlisis de casos de regulacin de lobby que cuentan ya con suficiente tiempo
desde su implementacin inicial como para realizar apreciaciones sobre su impacto resulta
sumamente til como gua para pases que abordan el problema. De hecho, la serie de la OCDE
reposa precisamente en este tipo de anlisis retrospectivo de casos de pases. Sin embargo,
dadas las circunstancias particulares de cada pas donde se opta por una iniciativa regulatoria de
la gestin de intereses, existe inexorablemente un grado de empirismo, prueba y error, e
impredictibilidad, por lo que la efectividad y ajustes de la ley deben ser medidos y revisitados
en intervalos de varios aos, tal como se viene haciendo en el Per.
Adicionalmente, debido a que la regulacin del lobby sucede en un contexto poltico dinmico,
en el cual se implementan constantemente otros tipos de polticas, y donde las circunstancias
sociales y econmicas fluctan constantemente, resulta sumamente difcil a nivel metodolgico
aislar el impacto de la regulacin de lobby de otros factores en el proceso ms amplio de
consolidacin de instituciones democrticas y lucha anticorrupcin, y dicho ejercicio escapa al
alcance del presente estudio (Dos Santos y Texeira da Costa 2012: 9).
12
Captulo III. Marco conceptual
En esta seccin, se presentan de manera resumida las principales fuentes bibliogrficas sobre
regulacin de intereses que fueron tomadas en consideracin para el presente trabajo. En
segunda instancia, se introduce el modelo de comportamiento regulatorio pendular y se
presentan algunas de sus aplicaciones ms relevantes. Finalmente, sobre la base de la
bibliografa y del modelo de comportamiento regulatorio pendular, se expone el marco
conceptual establecido.
1. Recomendaciones de la OCDE
En 2007, la OCDE celebr en Pars su primera sesin especial sobre lobby. En dicha sesin, se
acord encargar una investigacin sistmica sobre la situacin del lobby en los diversos pases
miembros y en general sobre cmo evoluciona la gestin de intereses en el nuevo milenio. Ese
encargo deriva, en 2009, en la publicacin del primero de tres volmenes de la serie Gestores
de intereses, gobierno y confianza pblica (Lobbyists, Government and Public Trust en ingls).
Los tres volmenes que conforman la serie sobre lobby de la OCDE son los siguientes:
Volumen 1: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Incrementando la

transparencia a travs de legislacin (2009)
Volumen 2: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Promoviendo la

integridad mediante la auto-regulacin (2012)
Volumen 3: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Implementando los

principios de la OECD de transparencia e integridad en las actividades de lobby (2014)
Si bien como sus respectivos ttulos lo sugieren cada volumen de la serie aborda la
problemtica de cabildeo desde una perspectiva o para un propsito distintos, los tres tomos
conforman un trabajo acumulativo y secuencial, cuyo propsito ltimo es la presentacin de los
diez principios enunciados en el volumen final.
Cabe destacar que los casos de estudio presentados a lo largo de la serie tratan en su mayora
sobre pases miembros de la OCDE, principalmente, europeos o de Amrica del Norte. En
13
cuanto a Amrica Latina, en la serie, se desarrollan los casos de Mxico y Chile (ambos pases
miembros de la OCDE), y Brasil (pas no miembro). El caso peruano no est cubierto en la
serie.
El presente trabajo se ancla con especial nfasis en el primer volumen de la serie, en el cual se
aborda especficamente la problemtica de cmo regular la gestin de intereses por la va
legislativa. Dicho volumen se divide a su vez en dos captulos temticos y tres captulos de
casos de estudio: Captulo 1: Construyendo un marco para incrementar la transparencia y
accountability en la gestin de intereses, Captulo 2: Revisin comparativa de la legislacin
dirigida a incrementar la transparencia y el accountability en la gestin de intereses, Captulo
3: El caso de la regulacin federal canadiense, Captulo 4: El caso del Estado canadiense de
Quebec y Captulo 5: El caso de Polonia.
En el primer captulo, se plasman de manera sinttica las recomendaciones principales que la

OCDE considera se deben tomar en cuenta en un pas que evala desarrollar un marco
regulatorio y legislativo con el propsito de incrementar la transparencia y el accountability en
la gestin de intereses. Estas recomendaciones constituyen el principal pilar conceptual de este
estudio. Son fundamentales como contraste para el anlisis de la Ley 28024 y como referentes
para las entrevistas en profundidad. A continuacin, se detallan cules son dichas
recomendaciones:
Desarrollar estndares y reglas que atiendan adecuadamente a los reclamos de la

sociedad civil, que estn alineadas con el contexto sociopoltico y administrativo, y que
sean consistentes con marcos regulatorios ms amplios
Garantizar que el alcance del marco regulatorio refleje apropiadamente los reclamos de
la sociedad civil, y que defina claramente a los actores y actividades cubiertas con el
propsito de que los estndares y reglas se puedan hacer cumplir
Establecer estndares y procedimientos para la revelacin (disclosure) de informacin

de aspectos clave de la gestin de intereses, tales como la intencin, los beneficiarios y
los objetivos
Crear estndares de conducta implementables y que fomenten una cultura de integridad

en el lobby
14
Potenciar la eficacia de la legislacin o regulacin mediante un espectro coherente de
estrategias y prcticas para soportar la implementacin y garantizar el cumplimiento de
la normativa regulatoria.
Adems de estas recomendaciones, del primer volumen de la serie de la OCDE surgen tres
observaciones de central importancia para el presente trabajo:
Si bien en muchos pases ha surgido el consenso de que es necesario regular la

actividad de lobby, ha resultado sumamente difcil lograr el mismo grado de consenso
en torno a las medidas, estndares y reglas especficas a adoptar en materia de
regulacin de lobby debido a la naturaleza polticamente sensible del problema (OCDE
2009: 9).
Sin embargo, se considera que la actividad de lobby que busca influenciar decisiones
gubernamentales es parte intrnseca del funcionamiento de una democracia moderna,
que puede aportar informacin y perspectivas sumamente valiosas a los debates de
polticas pblicas, y contribuir significativamente a alcanzar decisiones mejor
informadas (OCDE 2009: 1).
El proceso de regulacin de lobby conduce tpicamente a una tensin entre dos fuerzas
diametralmente opuestas. Por un lado, se encuentra la fuerza homologadora de la
globalizacin, que busca implantar a nivel local tcnicas de lobby y enfoques
regulatorios estandarizados a nivel global. Por otro lado, est el respeto hacia pactos
sociales locales (social partnerships) que se han arraigado en un sistema poltico por
motivos histricos y culturales, y que han servido a los grupos de inters durante
dcadas y posiblemente siglos (OCDE 2009: 13).
La autorregulacin proveniente de las asociaciones o gremios de gestores profesionales

desempea un rol complementario y determinante para contribuir a que la legislacin
sobre gestin de intereses funcione. Por ello, un volumen entero de la serie de la OCDE
el segundo aborda el anlisis y discusin de diversas experiencias de autorregulacin
alrededor del mundo.
Cabe destacar que el apoyo del presente estudio en las publicaciones de la OCDE resulta
oportuno, dado que el Per fij en setiembre de 2014, en el marco de la participacin del
15
presidente Ollanta Humala en la 25 Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
(celebrada en Veracruz, Mxico), la meta de integrarse como pas miembro a la OCDE para el
ao 2021 (Diario El Peruano 2014). Esta meta ya ha sido plasmada por el Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (Ceplan) en un documento de trabajo en el cual se plantea la
necesidad de un plan de trabajo para ese fin que incluya una agenda de trabajo en materia
regulatoria (Centro de Planeamiento Estratgico 2015).
Asimismo, resulta pertinente comentar que existe un proyecto de ley presentado por el
congresista Luis Iberico Nez, que apunta a derogar la Ley 28024 y reemplazarla por una
nueva que atienda las falencias de la primera. Este hace mencin a las recomendaciones de la
OCDE y las incluye explcitamente en la exposicin de los motivos que formula el congresista
como sustento para el proyecto de ley nuevo, Proyecto de Ley 1269 (Congreso de la Repblica
2012). Esta iniciativa de revisin de la Ley 28024 es discutida con mayor profundidad en la
seccin 2.3 del cuarto captulo, sobre la situacin actual de la Ley 28024.
2. Regulacin de lobby en Amrica Latina
Para efectos del presente estudio, los tres volmenes desarrollados por la OECD tienen la
limitacin de enfocarse principalmente en los pases que integran dicha organizacin,
mayormente naciones europeas o de Amrica del Norte. Por ello, con el fin de incorporar al
anlisis experiencias de pases cuya realidad cultural y estado de desarrollo institucional resulta
ms afn al Per, se recurre al trabajo de Luiz Alberto dos Santos y Paulo Mauricio Teixeira da
Costa (2012), titulado La contribucin de las iniciativas de regulacin de lobby en la lucha
contra la corrupcin en Amrica Latina. En dicho trabajo, los dos autores ambos exaltos
funcionarios del Gobierno brasileo estudian comparativamente casos de regulacin de lobby
en Brasil, Chile, Argentina y Per. La comparacin de las experiencias de pases afines de la
regin es sumamente valiosa para entender lo sucedido con la Ley 28024. Las principales
conclusiones del trabajo de Dos Santos y Teixeira da Costa son las siguientes (2012: 2):
A pesar de que el principal objetivo de la regulacin de lobby en Amrica Latina es

combatir la corrupcin, no existe a la fecha evidencia clara de que estas iniciativas
hayan tenido un impacto en la reduccin de la corrupcin, en parte, porque no ha
transcurrido suficiente tiempo desde su implementacin. En este sentido, los autores
hacen nfasis en la importancia de definir ex-ante cul es el objetivo de la regulacin
para, en funcin de ello, poder controlar las expectativas y medicin de resultados.
16
La regulacin de lobby por s sola no puede contribuir significativamente a combatir la
corrupcin, sino que debe formar parte de una amplia gama de medidas
gubernamentales adecuadamente concebidas para ese fin: La regulacin de lobby
considerada exclusivamente como una medida anti-corrupcin es por lo general
inefectiva [] La regulacin del lobby tiene una justificacin ms all de la lucha anti-
corrupcin (Dos Santos y Teixeira 2012).
El impacto de la regulacin de lobby debe ser considerado en un lapso de tiempo no

menor a veinte aos.
La promulgacin e implementacin de legislacin que regula el lobby en Amrica

Latina dan cuenta de limitaciones similares en su impacto en la lucha anticorrupcin a
las observadas en democracias occidentales ms maduras.
Cabe destacar que el trabajo comparativo de Dos Santos y Teixeira da Costa diagnostica como
nulo el impacto de la Ley 28024 en el Per (2012: 6, 11).
3. Modelo pendular de comportamiento regulatorio
Para modelar el comportamiento de la regulacin sobre gestin de intereses se opta en este

trabajo por un modelo de comportamiento pendular, un enfoque que pertenece al campo de
modelado de sistemas dinmicos (Boker y Laurenceau 2006) y que ha sido aplicado para
modelar el comportamiento de una amplia gama de variables.
El modelo de pendularidad supone el movimiento de una variable (trayectoria) en un sistema

que se dirige de un extremo de un eje hacia el otro en el tiempo y que, a largo plazo, alcanza un
estado de equilibrio. La variable oscila de manera decreciente entre ambos extremos del eje
impulsada por dos fuerzas opuestas que se neutralizan en el largo plazo y conducen a la variable
hacia el punto de equilibrio. Expresada grficamente, la trayectoria de una variable que sigue un
comportamiento pendular puede describirse de la siguiente manera (Boker y Laurenceau 2006):
17
Grfico 2. Modelado pendular de sistemas dinmicos: trayectoria pendular de una
Grfico 2. Modelado pendular de sistemas dinmicos: Trayectoria pendular de una
variable en en
variable el tiempo
el tiempo 1/
La trayectoria de la variable x es negativamente

proporcional al desplazamiento en relacin al punto de
equilibrio, y negativamente proporcional a la
inclinacin. Las fluctuaciones en relacin al equilibrio
son mitigadas y x tiende al punto de equilibrio
(Boker y Laurenceau 2006: 198).
Desplazamiento de x en relacin al
x
equilibrio
Tiempo
Fuente:
Fuente: Adaptado
Boker de Dynamical Sistems
y Laurenceau, 2006.Modeling: An Apllication
Elaboracin propia, to the Regulation of Intimacy and Disclosure in Marriage, Steven M. Boker
2016.
y Jean-Philippe Laurenceau, publicado en Models for Intensive Longitudinal Data, Oxford University Press, 2006.
1/ Ibid, pgina 198
Este modelo ha sido utilizado para estudiar una amplia gama de fenmenos, entre ellos,
problemas regulatorios. Existen estudios que aplican el modelo de comportamiento pendular a
la regulacin de mercados financieros (The Regulatory Fundamentals Group 2015), la
regulacin de mercados elctricos (Kuit, Mayer y de Jong 2005) e, incluso, la autorregulacin
de la intimidad en un matrimonio (Boker y Laurenceau 2006). Este ltimo ejemplo ilustra la
verstil aplicabilidad del modelo, del cual se toma de manera ms directa la explicacin del
movimiento pendular en este trabajo. Cabe anotar que el modelo pendular tambin fue usado
para analizar la regulacin de problemas relacionados con la sexualidad en Blgica (Stevens y
Hooghe 2003).
Pertinentemente, el comportamiento pendular ha sido asociado a problemas como el de la

gestin de intereses sobre la confianza pblica en las instituciones del Estado, y su vnculo con
mecanismos informales de relacionamiento entre agentes pblicos y privados. El Instituto
Nacional de Administracin Pblica de Espaa, a travs de su revista Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas, public en 2014 el trabajo Confianza, instituciones informales y polticas
pblicas, una compleja relacin pendular (Gemes y Hernndez-Bonivento 2014). En este
estudio, se analizan dos casos especficos de polticas pblicas en Colombia y Argentina. Los
autores destacan una relacin bidireccional entre el desempeo de las polticas pblicas y el
contexto social en el que se desenvuelven [], la cual es descrita de manera pendular: por un
18
lado, el enfoque dado a las polticas pblicas logra afectar la confianza entre las personas de una
comunidad, as como sus lazos relacionales; por el otro, la informalidad contextual donde se
implementan afecta el resultado mismo de las polticas pblicas (Gemes y Hernndez-
Bonivento 2014).
El modelo pendular, tambin, ha sido aplicado a patrones histricos de mayor envergadura. El

filsofo y cientfico social austraco Karl Polanyi (1886-1964) cre una amplia bibliografa, en
la que destaca La gran transformacin, su trabajo ms conocido, en torno al concepto del
movimiento doble y pendularidad, principio que ha sido aplicado a numerosos problemas de
las ciencias sociales (Dale 2012). En el trabajo, Polanyi trata principalmente el proceso
dialctico entre la implantacin del modelo de economas de mercado y la demanda ciudadana
por sistemas de proteccin social (Polanyi 1944). Notablemente, el principio del doble
movimiento y la pendularidad fue utilizado por Polanyi y posteriores investigadores para
modelar el vaivn de las economas occidentales entre modelos econmicos de libre mercado,
por un extremo, y socialismo, en el otro extremo, desde el siglo XIX hasta las recientes crisis
financieras internacionales (Dale 2012). Como ilustracin de la vigencia actual del enfoque
pendular tal como lo ide Polanyi, cabe sealar que el estudioso Gareth Dale public en 2012
un trabajo que ampla y actualiza la perspectiva pendular del anlisis de Polanyi a la era
reciente: Movimientos dobles y fuerzas pendulares: Perspectivas de Polanyi sobre la era
neoliberal (Dale 2012).
Acaso el ejemplo ms emblemtico, que mejor ilustra el comportamiento regulatorio pendular y

que coincidentemente se puede relacionar de manera directa a lo sucedido con la Ley 28024 en
el Per, radica en la historia de la regulacin del consumo de bebidas alcohlicas en los Estados
Unidos y, en trminos ms amplios, en el mundo entero. Como es conocido, una corriente de
opinin pblica y poltica condujo a la prohibicin total del consumo y comercializacin de
bebidas alcohlicas entre 1920 y 1933 (en ingls, esta era conocida como Prohibition). A
partir de ello, se pas abruptamente de un estado de regulacin laxa al extremo de prohibicin
absoluta, lo cual empuj a los consumidores y proveedores a actuar en la ilegalidad. Como
consecuencia, se dio un crecimiento explosivo del crimen organizado y corrupcin de agentes
pblicos (el conocido criminal estadounidense Al Capone construy una enorme red criminal en
Chicago basndose principalmente en la comercializacin ilegal de bebidas alcohlicas). La
prohibicin acab en 1933 y, desde entonces, en los Estados Unidos y en el mundo, se han
implementado medidas para reducir las externalidades y riesgos del consumo del alcohol.
19
Este ejemplo de la regulacin del consumo de bebidas alcohlicas es pertinente para el caso de
la regulacin de lobby en el Per por los siguientes motivos:
En ambos casos, una regulacin excesivamente severa empuja a los actores pblicos y
privados a actuar en el incumplimiento y, en extremo, en la ilegalidad. En el caso de los
agentes pblicos, la sobrerregulacin puede como en el caso de la Prohibicin dar
paso a un incremento en la corrupcin.
En ambos casos, se percibe el trnsito de la poltica regulatoria de un extremo de

permisividad o de un vaco regulatorio hacia un extremo prohibitivo que resulta
imprctico o imposible de implementar en la prctica.
El caso del consumo de bebidas alcohlicas ilustra cmo la poltica regulatoria, tras
oscilar entre extremos, converge de manera emprica en el largo plazo en medidas
prcticas e implementables, y que cuentan con el apoyo de una masa crtica de agentes
para su cumplimiento. En el caso de la regulacin del consumo de bebidas alcohlicas,
se percibe esta convergencia no solo en Estados Unidos, sino tambin a nivel global. De
hecho, en la actualidad, la mayora de pases ha adoptado medidas similares: edad
mnima para consumo de alcohol, prohibicin de conducir automviles bajo la
influencia del alcohol, normativas que limitan la publicidad de productos alcohlicos
dirigida a menores de edad, etctera.
4. Marco conceptual
Tal como se menciona en la introduccin al presente trabajo, el historiador Alejandro Quiroz

(2013: 444) destaca la naturaleza cclica entre situaciones de corrupcin; destapes de alto
perfil meditico; reacciones apresuradas y desmedidas por parte del Estado; y, finalmente,
retorno a situaciones de corrupcin. Asimismo, se entiende que estos destapes alimentan en la
opinin pblica una desconfianza generalizada hacia los acercamientos entre empresa y Estado,
y que, por ende, parte importante de estos acercamientos que pueden o no tener justificaciones
razonables o incluso beneficiales para el Estado y la poblacin terminan dndose por canales
opacos, por intermediarios no oficiales u otro medio no reconocido como oficial para el
funcionario pblico, precisamente, para no generar suspicacias por parte de la opinin pblica.
En el grfico 3, presentado a continuacin, se resume esta secuencia:
20
Grfico 3. Ciclo
Grfico vicioso
3: Ciclo viciosodededestapes, reaccionespolticas
destapes, reacciones polticasefectistas
efectistas, y perpetuacin
y perpetuacin de lade la
opacidad
opacidad en elenrelacionamiento
el relacionamiento entre
entre Estadoy yactores
Estado actoresprivados
privados
2. 3.
1. Desprestigio general Opinin pblica predispuesta a
Escndalo meditico en sospechar de cualquier
del aparato pblico y
torno al caso especfico interaccin que relacione a
del empresariado
de corrupcin u una instancia de gobierno con
opacidad entre cualquier empresa
empresario y
funcionario pblico
Reaccin poltica
efectista o Actores pblicos y privados
maximalista, de poco incapaces de acatar poltica
sustento tcnico o efectista o extremista, Estado
planificacin incapaz de implementarla
Intercepcin
meditica de un caso
especfico en el que
existe presunta
ilegalidad y alto
perfil de partes
4.
Funcionarios pblicos y
involucradas empresarios nuevamente
se relacionan y buscan
acuerdos de maneras
privadas, opacas
Fuente: Elaboracin propia, basada en Quiroz 2013, Historia de la Corrupcin.

Fuente: Quiroz, 2013. Elaboracin propia, 2016.
En este contexto, se produce, para efectos de la regulacin del lobby, la dinmica dialctica
entre la presin de la opinin pblica por medidas anticorrupcin (presin que responde al ciclo
de destapes descrito en el cuadro anterior), por un lado, y la fuerza de los pactos sociales
arraigados o cliques de poder que se reconoce ampliamente en la bibliografa revisada, por
otro (OCDE 2009, Thomas y Hrebenar 2008, Dos Santos y Teixeira 2012, y Quiroz 2013). De
esta manera, se constituye el marco conceptual del presente trabajo, en esencia, un modelo de
comportamiento pendular para la regulacin de la gestin de intereses, expresado en el grfico
4:
21
Grfico 4. Marco conceptual: Modelo de comportamiento pendular en la regulacin de la
gestin de inters
Grfico 4: Marco conceptual: Modelo de comportamiento pendular en la regulacin
de la gestin de intereses
Tendencia homologadora
Tiempo hacia estndar globalizado
Actores de la (OCDE) Regulacin no
gestin de contribuye a
Actores acatan marco regulatorio Actores acatan marco regulatorio
intereses generar
(pblicos y confianza desde
privados) 5. Futura la sociedad civil
incapaces de revisin hacia actores de
asimilar la gestin de
regulacin, 4. Futura intereses
actan al margen revisin
de ella
3. Zona de posicionamiento
de nueva Ley
2016
2. Ley
28024
2003
1. Situacin
Escndalos y destapes de corrupcin pre Ley 28024
Fuerza de pactos sociales arraigados por dcadas o siglos
Exceso de Regulacin de Vaco

regulacin equilibrio regulatorio
Fuente: Elaboracin propia.
Fuente: Elaboracin propia, 2016.
El modelo explica cmo se pasa de un extremo de vaco regulatorio en materia de gestin de

intereses (punto 1) a un punto de regulacin excesiva con la promulgacin de la Ley 28024 en
2003, movimiento drstico que se produce en el contexto de los escndalos de corrupcin e
indignacin de la opinin pblica tras la estrepitosa cada del gobierno del presidente Alberto
Fujimori (1990-2000). Este ltimo llev a los actores pblicos y privados a una situacin de
incumplimiento generalizado e incapacidad de asimilar la normativa regulatoria, situacin que
persiste hasta la actualidad2.
El modelo reconoce que este trnsito hacia el exceso de regulacin responde a la fuerza de los
escndalos y destapes de corrupcin, a la presin de la opinin pblica, y las reacciones
efectistas por parte de los agentes pblicos. Como contraparte, el modelo reconoce la fuerza de
los pactos sociales arraigados, fuerza que empuja hacia la libre operacin de los agentes segn
pactos preexistentes y, en extremo, hacia el vaco regulatorio.
2La naturaleza excesiva del enfoque regulatorio y normativa especfica de la Ley 28024, as como el contexto
histrico y poltico en el cual emerge, son discutidos en el cuarto captulo, segundo acpite, sobre la Ley 28024 como
marco referencial, y en los resultados del proceso de estudio de campo del quinto captulo.
22
Siguiendo el comportamiento pendular, el modelo sita la prxima posicin de la poltica
regulatoria en una zona ms intermedia y cercana al equilibrio zona donde una masa crtica de
agentes s pueden actuar dentro de sus parmetros. Posteriormente, se realizarn ajustes que
lleven a largo plazo a alinear la poltica peruana con el tipo de estndar global reconocido en la
bibliografa de la OCDE (estndar global que, como la OCDE misma reconoce, se encuentra
actualmente an en un proceso emprico de lenta consolidacin y perfeccionamiento).
Como se percibe en el eje temporal del grfico, el movimiento pendular de la poltica

regulatoria en gestin de intereses significa un proceso histrico que ya ha abarcado 13 aos,
desde la promulgacin de la Ley 28024 en el ao 2003 hasta los debates e iniciativas que
existen en la actualidad y que, en algn momento en el futuro cercano, desembocarn en una
nueva ley. As, la escala de tiempo del proceso evolutivo de la regulacin de lobby en el Per
estara alineada con lo encontrado por Dos Santos y Teixeira (2012) en su estudio para Amrica
Latina, respecto de que el proceso requiere de al menos veinte aos para alcanzar un punto en
el que se comience a percibir un impacto.
23
Captulo IV. Ambiente de investigacin y marco referencial
1. El ambiente del lobby en el Per
Siguiendo la metodologa de investigacin de Hernndez et al. (2010), en esta seccin, se

describe el ambiente donde se desarrolla la gestin de intereses en el Per. La descripcin est
conformada por un primer acpite en el que se establece categoras generales y perfiles
recurrentes de los actores involucrados, y un segundo en el cual se describe algunos de los
principales mecanismos o dinmicas tpicas de gestin de intereses en el Per.
Cabe sealar que la descripcin del ambiente, presentada a continuacin, se basa en

informacin bibliogrfica proveniente de los diversos trabajos considerados en este estudio, en
la investigacin de material periodstico (ver anexo 1), en preguntas de contexto realizadas
durante la fase de trabajo de campo (entrevistas en profundidad), en observacin directa por
inmersin propia del estudiante en el sector privado y pblico, y en fuentes periodsticas.
1.1 Actores
Tal como se seal en la introduccin, el espectro de actores en la gestin de intereses es

sumamente amplio, y no siempre es posible establecer divisiones o lmites claros entre un actor
y otro. En ciertas dinmicas, puede ocurrir que un actor desempee varios roles, como cuando,
por ejemplo, un funcionario pblico en actividad realiza una gestin de inters ante otro
funcionario pblico en beneficio de un privado. El rol de los medios de comunicacin o de
ciertos tipos de asociaciones civiles sin fines de lucro es tambin difcil de categorizar, pues,
como se discute a continuacin, dependiendo de las circunstancias, su rol puede ser interpretado
de distintas maneras.
Sin embargo, para efectos del presente estudio, se identifican tres categoras bsicas y
referenciales de actores, con perfiles tpicos o recurrentes, y con caractersticas cuya descripcin
es relevante al objetivo de la investigacin: (i) actores primarios, es decir, las dos partes
directamente involucradas en la gestin; (ii) actores secundarios, aquellos que solo participan
ejerciendo influencia en uno o ambos de los actores primarios; y (iii) actores de supervisin,
monitoreo, regulacin o fiscalizacin. En el siguiente grfico, describe la relacin entre estas
tres partes:
24
Grfico 5. Niveles de actores en la gestin de intereses
Grfico 5: Niveles de actores en la gestin de intereses
ACTORES DE SUPERVISIN, MONITOREO, REGULACIN O

FISCALIZACIN Entidades estatales
Congreso Gobierno Central, Contralora Sistema Judicial Otros

de la Gobiernos locales General de la organismos
Repblica Ley 28024
y regionales Repblica pblicos
Defensora
del Pueblo ACTORES SECUNDARIOS
Actor
Sociedad secundario
civil (opinin Actor
pblica, secundario Actores primarios
derecho de
protesta)
Entidades
o actores
de la Entidades o
sociedad asociaciones Funcionario Gestor de
civil civiles de pblico intereses
supervisin
(Watchdogs)
Medios de Actor
comunicacin secundario
Fuente: Elaboracin propia, basada en mapeo de ambiente, entrevistas en profundidad, fuentes periodsticas y bibliografa revisada para la
elaboracin del marco conceptual.
Fuente: Elaboracin propia, basada en mapeo de ambiente, entrevistas en profundidad, fuentes periodsticas y
bibliografa revisada en la elaboracin del marco conceptual, 2016.
1.1.1 Actores primarios
En general, se puede identificar dos partes protagonistas e indispensables en la gestin de

intereses, sin cuya participacin una gestin de intereses no es posible. Por un lado, el gestor de
intereses propiamente, y por el otro lado, el funcionario o grupo de funcionarios pblicos cuyo
accionar se desea influenciar mediante la gestin de intereses. El segundo grupo est
conformado estrictamente por funcionarios pblicos en actividad, mientras que el primero est
conformado por una compleja gama de actores con diversos roles o relaciones de representacin
que sern tratados a continuacin. En este grupo, resulta fundamental establecer una divisin
entre aquellos gestores de intereses que actan en representacin propia, y aquellos que actan
en representacin de un tercero (esa diferenciacin resulta pertinente para el anlisis de la Ley
28024).
A continuacin, en el grfico 6, se presenta esquemticamente esta divisin de actores

primarios:
25
Grfico 6. Actores primarios en la gestin de intereses, categoras y ejemplos
Grfico 6. Actores primarios en la gestin de intereses, categoras y ejemplos
Funcionario o
propietario de Dirigente sindical
empresa privada
Gestor de inters
que acta en
representacin
Representante de Colectivos de propia;
gremio ciudadanos gestores de
empresarial (juntas vecinales, intereses propios
comunidades segn Ley 28024
campesinas)
Asociacio-
nes civiles
Funcionario sin fines
(s) de lucro
pblico(s)
en actividad
Abogados Agencias de
independientes o relaciones pblicas
estudios de abogados Gestor de inters
que acta en
representacin
Gestores de intereses formal o informal
Consultores o firmas profesionales de un tercero; en
de consultora (adscritos a Ley caso formal,
28024) gestor de
intereses
profesional,
segn Ley 28024
Fuente: Elaboracin propia, basada en mapeo de ambiente, entrevistas en profundidad, fuentes periodsticas y bibliografa.
bibliografa, 2016.
En este conjunto, podemos distinguir a aquellos gestores de intereses que actan en

representacin propia de los que actan en representacin formal o informal de un tercero. En el
primer caso, el gestor de intereses es en s mismo el interesado en dirigirse e influenciar al
funcionario pblico con una agenda que impacta directamente en l, y lo hace sin
intermediacin alguna. A continuacin, se presentan algunos ejemplos:
Funcionario de empresa privada: En este caso, el gestor de intereses es un accionista o

empleado formal de una empresa o corporacin privada, y se dirige al funcionario
pblico en representacin abierta y directa de los intereses de su empresa. En
estructuras corporativas de gran envergadura, puede existir un cargo formal en la
empresa que asuma esta funcin, tal como la Gerencia de Asuntos Corporativos,
Gerencia de Relaciones Institucionales, Gerencia de Asuntos Gubernamentales, entre
otros. Cabe resaltar que, en corporaciones de gran envergadura (empresas mineras
major, bancos, contratistas de obras de gran escala), es comn que se contrate para
26
ocupar esos cargos a un exalto funcionario de Estado, mayormente, exministros de
Estado.
Representante de Gremio Empresarial: En este marco, el gestor de intereses representa

abiertamente a un colectivo institucionalizado o colegiado de empresas que comparten
una agenda de demandas para determinadas reas de poltica pblica. Estas
organizaciones eligen formalmente a un vocero o delegado que implementa una
estrategia de comunicacin o relacionamiento con el funcionario pblico pertinente.
Algunos ejemplos tpicos pueden ser Capeco (Cmara Peruana de la Construccin),
Confiep (Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas), SNI
(Sociedad Nacional de Industria), ADEX (Asociacin de Exportadores), entre otros. En
este grupo, tambin, se encuentran las diversas cmaras de comercio. Como en el grupo
anterior, cabe resaltar que, en este caso, tambin es recurrente que el gremio
empresarial designe como su representante ante el funcionario pblico a un exalto
funcionario pblico3.
Dirigente sindical: Se trata de un representante de grupos de trabajadores, usualmente

de organizaciones de gran escala, que se dirige al funcionario pblico en representacin
abierta de grupos de trabajadores.
Representante de colectivos de ciudadanos: Se trata de organizaciones con estructuras

formales o cuasiformales, que agrupan a ciudadanos comnmente afectados por alguna
circunstancia o poltica, o por ubicacin geogrfica, y que designan un representante
que comunique y defienda sus intereses ante un funcionario pblico. En este caso, se
trata, por ejemplo, de grupos vecinales, de comunidades campesinas, entre otros.
Por su parte, en el caso de un gestor de intereses que acta en representacin formal o informal
de un tercero, este es contratado por el interesado en influenciar en poltica pblica, acta como
un intermediario en la relacin entre el interesado y el funcionario pblico, y recibe una
remuneracin o compensacin por ese servicio. Algunos ejemplos son los siguientes:
Abogados independientes o estudios de abogados: En ciertos casos, cuando la entidad

que desea influenciar una poltica pblica es una corporacin de gran escala, su bufete
3El caso de la Dra. Beatriz Merino es un ejemplo pertinente, puesto que ella fue quien aprob la Ley 28024 durante
su premierato, en el ao 2003. La Dra. Merino asumi en tal fecha la Presidencia Ejecutiva de la Sociedad Peruana de
Hidrocarburos, cargo al que renunci a inicios del presente ao.
27
legal puede desempear el rol de gestor de intereses en representacin de la empresa.
De hecho, el lmite entre representacin legal de un cliente y la representacin de sus
intereses ante el Estado puede ser difcil de identificar, y la fijacin de dicho lmite es
materia de un activo debate global y local. Por ejemplo, un bufete legal puede
representar a una gran corporacin en el anlisis legal de una medida arancelaria que
impacta en sus operaciones, y a la vez monitorear y desarrollar relaciones con los
congresistas miembros de una comisin en la que se recomendar una poltica que
afectar a la empresa con el objetivo de influenciarlos. En el transcurso de las
entrevistas en profundidad y en el material periodstico revisado4, el rol de los grandes
bufetes de abogados fue mencionado recurrentemente como espacio donde se genera
una parte importante de las estrategias de gestin de intereses de grandes corporaciones
privadas. Paralelamente, cabe sealar que en industrias de lobby ms maduras como la
estadounidense los gestores de intereses son, en su gran mayora, de formacin
abogados. Es decir, existe una convergencia natural entre las dos funciones y el
entrenamiento legal ha demostrado ser particularmente pertinente para el ejercicio de la
gestin de intereses no solo en el Per, sino tambin a nivel global.
Consultores o firmas de consultora independientes: La figura del consultor o boutique

de consultora altamente especializado es, asimismo, recurrente. Se trata de
profesionales o grupos de profesionales que ostentan un conocimiento o acceso especial
a un grupo especfico de funcionarios pblicos o a una entidad pblica especfica. Tal
sera el caso, por ejemplo, de un consultor independiente especializado en asesorar a
promotoras inmobiliarias que desean invertir en un distrito especfico, y que tiene un
conocimiento en profundidad del funcionamiento de las normas de desarrollo urbano de
ese distrito, o una relacin estrecha con los funcionarios de dicha rea o entidad.
Agencias de relaciones pblicas: Algunas agencias de relaciones pblicas cuyo

enfoque tradicional es asesorar a empresas en su estrategia de comunicacin general y,
en especial, en su relacionamiento con medios de comunicacin, tambin, desempean
un rol como gestoras de intereses. As, algunas de ellas han abierto divisiones de public
affairs5 desde las cuales asesoran a clientes en materia de relacionamiento con entidades
4Se puede consultar en el anexo 1 el artculo de Felipe Gutirrez publicado en Semana Econmica.
5 La firma de relaciones pblicas Llorente y Cuenca, que tiene una importante presencia en el Per y que opera en
Espaa y diversos mercados de Amrica Latina, tiene activa en el Per un rea de Asuntos Pblicos, cuyo objetivo es
brindar ayuda a empresas y organizaciones mediante herramientas de inteligencia poltica, planificacin y
posicionamiento institucional a defender sus legtimos intereses y a establecer un dilogo correcto, con los poderes
pblicos siempre en base a relaciones leales, estables y fluidas (Llorente y Cuenca 2015).
28
y funcionarios pblicos, y eventualmente participan activamente de esa relacin.
Cabe comentar, en ese sentido, que algunas de las firmas multinacionales de relaciones
pblicas forman parte de grupos que, a su vez, cuentan con empresas formales de lobby;
es decir, existe a nivel global una relacin estrecha entre ambas actividades 6. Se debe
agregar que el mtodo de mapa de relacionamiento o mapeo de stakeholders es una
herramienta central de ambos oficios, el del relacionista pblico y el del gestor de
intereses7.
Gestores de intereses profesionales: Aunque su nmero es reducido, existen

actualmente empresas profesionales de gestin de intereses o gestores independientes
que se rigen por la Ley 28024, y que prestan sus servicios a empresas privadas 8. Como
se discutir en la seccin sobre la Ley 28024, estos gestores se definen por haberse
inscrito en el registro de gestores de intereses de la Sunarp (segn manda la Ley 28024)
y por cumplir con sus pautas de reporte sobre sus actividades. A la fecha, la nica
empresa profesional y comercialmente activa que brinda este servicio es la firma
Concertum, cuyo fundador y director gerente fue entrevistado para esta investigacin.
Asociaciones civiles sin fines de lucro: La asociacin civil sin fines de lucro es un
vehculo o entidad sumamente flexible y maleable, que puede fungir en ciertos casos
como gestor de sus propios intereses. Tambin, puede actuar como intermediario de los
intereses de un tercero, en ocasiones, de manera abierta o pblica, y, en ocasiones de
manera, oculta o indirecta. Este posible rol de las asociaciones civiles sin fines de lucro
como gestor oculto o indirecto de intereses de terceros ser discutido en la siguiente
seccin sobre mecanismos de lobby.
1.1.2 Actores secundarios
Por otro lado, existe una amplia gama de actores secundarios, es decir, entidades que influyen
en una gestin de intereses de manera indirecta, y cuya participacin no es necesaria, sino
complementaria. Estos actores pueden influenciar en la decisin de poltica pblica a travs de
su influjo en uno de los dos actores primarios o en ambos simultneamente (gestor y/o
funcionario pblico). En el grfico 7, se presentan este tipo de actores:
6 La firma global de relaciones pblicas Burson Marsteller, que mantiene desde 2008 una presencia importante en el
Per, forma parte del grupo WPP, propietario de la firma de lobby BKSH & Associates, una de las ms grandes de
EE.UU.
7 Se puede consultar en el anexo 1 el artculo de Felipe Gutirrez publicado en Semana Econmica (2016).
8 En la seccin 2.3 del cuarto captulo (situacin actual de la Ley 28024), se describe en mayor detalle a este grupo de
gestores adscritos a la Ley 28024.
29
Grfico 7. Ejemplos de actores secundarios que ejercen influencia sobre actores primarios
Grfico 7. Ejemplos de actores secundarios que ejercen influencia sobre actores primarios
ACTORES SECUNDARIOS
Personalidades
pblicas
Medios de Polticos y
comunicacin partidos
tradicionales polticos
Actores primarios
Autoridades u
Redes
organizaciones
sociales
Gestor de religiosas
Funcionario
pblico intereses
Centros de
Universidades
investigacin
Colegios
tcnicos
bibliografa, 2016.
Polticos y partidos polticos: Los polticos de alto perfil (expresidentes, presidentes

regionales en actividad, congresistas, lderes de agrupaciones polticas, etctera), as
como los partidos polticos de manera colectiva, pueden influenciar mediante sus
declaraciones pblicas o movilizaciones a ambos actores en una dinmica de gestin de
intereses.
Autoridades u organizaciones religiosas: Similarmente, los lderes de las diversas

agrupaciones religiosas, por su capacidad de convocatoria, recursos y perfil, pueden
influenciar de manera contundente a cualquiera de las partes en una gestin de
intereses.
Centros de investigacin, colegios tcnicos o universidades: Las posturas o

pronunciamientos de este tipo de instituciones constituyen un actor secundario con alta
capacidad de influir a los actores primarios, sobre todo, en problemas de naturaleza
tcnica. Sin embargo, como se tratar en la siguiente seccin sobre modalidades de
30
gestin de intereses, tambin, es posible que una estrategia de gestin de intereses
incluya un estudio tcnico realizado por una entidad (universidad, colegio tcnico o
centro de investigacin) que cuente con credibilidad y que sea percibida como neutral
en relacin con el tema materia de la gestin de intereses.
Medios de comunicacin tradicionales y redes sociales: Si bien, como se seala al cierre

de la presente seccin, los medios de comunicacin tanto tradicionales como no
tradicionales (redes sociales) desempean un rol complejo en la gestin de intereses
que puede en ciertas circunstancias interpretarse como secundario y, en otras, como de
fiscalizacin, indudablemente, ostentan la capacidad de influir en los actores primarios
de maneras potencialmente decisivas. Esta influencia puede manifestarse a travs de
posiciones editoriales propias, o fungiendo de cajas de resonancia o plataformas de
difusin para las posiciones o argumentos de algn otro actor secundario (de un poltico
o lder religioso, por ejemplo).
1.1.3 Actores de supervisin, monitoreo, regulacin o fiscalizacin
Este tercer tipo de actor se refiere a las entidades u organizaciones que ejercen, de diversas
maneras, un rol supervisor de las relaciones entre los actores primarios y secundarios de una
gestin de intereses, y que en extremo pueden intervenir para influir, detener o modificar el
curso de dicha gestin.
Existen dos categoras esenciales de actores de supervisin, monitoreo, regulacin y

fiscalizacin. Por un lado, se encuentran todas las entidades estatales que podran intervenir una
gestin de intereses: el poder judicial si hay sospecha de incumplimiento de la Ley, el Congreso
si vota por abrir una investigacin o citar a las partes a declarar en alguna de sus comisiones, la
Contralora General de la Repblica en su labor de control del accionar de los funcionarios
pblicos, etctera. Por otro lado, se encuentran las entidades u organizaciones de la sociedad
civil que tambin pueden ejercer una labor de fiscalizacin sin alcanzar a cumplir un papel
primario o secundario. As, las corrientes de opinin pblica y el derecho de protesta ciudadano
significan en s mismos un actor significativo, capaz de incidir decisivamente en una dinmica
de gestin de intereses. En ese sentido, los grupos ciudadanos pueden percibirse como actores
de supervisin y no como actores secundarios, como se seala en la seccin anterior.
Los medios de comunicacin tambin pueden desempear un importante rol de fiscalizacin, y

afectar gravemente las acciones de los actores primarios y secundarios. De hecho, el periodismo
31
de investigacin ha contribuido en numerosas ocasiones a exponer dinmicas opacas de gestin
de intereses. Finalmente, existen ciertos tipos de asociaciones civiles sin fines de lucro algunas
de ellas locales y otras multinacionales cuyo propsito es precisamente monitorear el accionar
pblico y privado, y exponer instancias o patrones de buena conducta (este tipo de
organizaciones es conocido en ingls como watchdog, trmino que no cuenta con traduccin
aparente al espaol). La organizacin civil sin fines de lucro Protica (Captulo Peruano de
Transparency International) es un ejemplo de un watchdog internacional que asume este tipo de
rol9.
1.1.4 Casos especiales
Medios de comunicacin: Los medios de comunicacin se constituyen como un caso

especial, en la medida que no necesariamente ejercen su labor periodstica con
neutralidad, sino que, con frecuencia, pueden adoptar posiciones o agendas
parcializadas en asuntos que impliquen una gestin de intereses. Cuando esta
parcializacin se realiza de manera abierta, como cuando por ejemplo el medio
asume una clara afiliacin poltica o ideolgica, o le pertenece abiertamente a una
empresa o gremio, puede ser considerado como un actor secundario. Sin embargo, un
medio de comunicacin puede ocultar una posicin parcializada bajo una postura de
neutralidad periodstica, manipulando la manera como reporta un determinado tema de
tal manera que lo influencia sin comprometer su aparente neutralidad.
Asociaciones civiles sin fines de lucro: Esta amplia categora resulta similarmente
compleja de categorizar de manera general, puesto que como se ve en la siguiente
seccin sobre posibles estrategias de gestin de intereses, en ocasiones, este tipo de
organizaciones se constituye no orgnicamente, sino como un vehculo de presin
expresamente diseado como parte de una estrategia de gestin de intereses que puede
provenir de uno de los actores primarios. Por su naturaleza jurdica, las organizaciones
civiles sin fines de lucro pueden resultar opacas o difciles de fiscalizar.
9La exministra de Estado Cecilia Blondet dirigi Protica de 2006 a 2015 y es una de las expertas entrevistadas para
esta investigacin (ver captulo 5 y anexo 2).
32
1.2 Mecanismos
Las estrategias y dinmicas de gestin de intereses pueden tomar incontables formas o

configuraciones, segn las circunstancias especficas, y, de hecho, una estrategia puede llegar a
alcanzar un alto nivel de complejidad. Para efectos del presente trabajo, se expone
esquemticamente dos modalidades posibles de niveles opuestos de complejidad. Por un lado,
se discute el modelo ms simple de intermediacin de una gestin de intereses tradicional, es
decir, basada en los grupos de poder y pactos sociales arraigados a los cuales se hace referencia
en el marco conceptual. Por otro lado, se presenta una posible configuracin de una gestin de
intereses de mayor sofisticacin, que podra haber sido diseada, por ejemplo, por una firma de
consultores especializados o de relaciones pblicas no adscrita al registro de la Ley 28024.
1.2.1 Modalidad de intermediacin relacional
En el extremo de simplicidad, se identifica como una gestin de intereses relacional aquella que
se produce en el marco de lo que Thomas y Hrebenar (2008) describen simplemente como un
grupo de poder. Esta modalidad se reduce a la contratacin formal de un intermediario que
cuente con un alto capital relacional o capacidad de acceder al funcionario pblico que se desea
influenciar. En el grfico 8, se describe una intermediacin de este tipo:
33
Grfico 8. Esquema simplificado de una intermediacin relacional de una gestin de
Grfico 8: Esquema simplificado de una intermediacin de una gestin de
intereses
interesesbajo el modelo
relacional o detradicional
grupo de poder
Funcionario(s)
Y
determinante(s)
para poltica
Intermediario pblica X
con alta
capacidad de
acceso al
EMPRESA funcionario ADMINISTRACIN
pblico Y
PBLICA
Necesidad
de
influenciar
poltica
pblica X
bibliografa, 2016.
Bajo este esquema, la empresa contrata formalmente los servicios de un intermediario, que
puede ser cualquiera de los descritos en el segmento anterior sobre actores de la gestin de
intereses que brindan sus servicios de representacin a terceros (abogado, consultor
independiente, firma de relaciones pblicas). La decisin de contratacin, en este caso, no se
basa en el grado de entendimiento tcnico que el intermediario pueda tener con respecto a la
materia de la gestin que se desea realizar, sino en la cercana y capacidad de acceso del
intermediario en relacin con el funcionario o grupo de funcionarios pblicos clave para dicha
gestin, en la medida que el intermediario y el funcionario pblico clave pertenecen al mismo
grupo de poder.
1.2.2 Modalidad de estrategia multinivel de alta complejidad
En ciertos casos de gran envergadura grandes corporaciones o gremios que desean influenciar
polticas pblicas de alto impacto, y que implican estudios tcnicos y debates de alto nivel, las
estrategias de gestin de intereses pueden alcanzar altos niveles de complejidad, implementarse
en diversos frentes simultneamente, e involucrar a un gran nmero de actores secundarios. En
el grfico 9, se presenta una posible configuracin de una estrategia de gestin de intereses que
pretende influenciar la decisin de una comisin del Congreso de la Repblica:
34
Grfico 9. Posible configuracin de actores en una estrategia de lobby al Congreso
G9
Presin meditica
MEDIOS DE COMUNICACIN
PERIDICOS
TV PRESIN COMISIN DEL CONGRESO
REDES
RADIO SOCIALES
CORPORACIN PRIVADA
PRESIN
Sustento
Junta de No queda rastro tcnico de alta
accionistas Directorio formal de vnculo Presin de credibilidad y
grupo de
entre empresa y neutralidad
inters
asociacin sin fines
Gerencia General de lucro
Presin comercial y red de influencias
ASOCIACIN
Gerencia de Gerencia Gerencia Gerencia CIVIL SIN FINES
Asuntos 2 3
Corporativos
1 DE LUCRO
Adquisicin de un
sustento tcnico
Firma supuestamente
externa de Estudio de Recursos neutral
relaciones abogados financieros,
pblicas humanos y
Consultor UNIVERSIDAD
soporte logstico
independiente 1 (control de facto O COLEGIO
de la entidad) TCNICO
GRUPO OPERATIVO AD-HOC DE LOBBY
Suministro de insumos tcnicos, entrevistados expertos, estadsticas
bibliografa, 2016.
En este ejemplo, una corporacin privada, a travs de su Gerencia de Asuntos Corporativos,

conforma un equipo ad-hoc de asesores externos mediante contrataciones formales. El equipo
consta de un estudio de abogados, una firma de relaciones pblicas y un consultor
independiente. El estudio de abogados se encarga de constituir una persona jurdica bajo la
modalidad de asociacin sin fines de lucro, entidad que fungir de actor primario en
representacin oculta de los intereses de la corporacin privada (la empresa privada, a travs del
equipo ad-hoc, ejerce total control sobre la asociacin civil sin fines de lucro, y la dota de
recursos y soporte). A su vez, la asociacin encarga a entidades independientes de alta
credibilidad estudios que respalden su posicin a nivel tcnico y, con el apoyo de la firma de
relaciones pblicas, se logra que diversos medios de comunicacin divulguen los resultados de
duchos estudios; de este modo, se ejerce presin meditica sobre la Comisin del Congreso. Por
ltimo, la asociacin ofrece a la comisin estudios y presentaciones por parte de expertos
independientes para que le expliquen directamente los resultados de sus estudios.
35
Resulta importante notar que, bajo este esquema, al haber interpuesto diversas capas de
intermediacin, no existe ninguna relacin visible o fcilmente demostrable entre la asociacin
civil sin fines de lucro y la corporacin cuyos intereses est, en la realidad, defendiendo. En el
ao 2008, el programa periodstico Prensa Libre, conducido por la abogada y periodista Rosa
Mara Palacios, transmiti un reportaje en el cual expona precisamente una estrategia de
gestin de intereses de este tipo, implementada por el laboratorio farmacutico Abbot
(Videoprensa08 2008) con la asesora de una firma de relaciones pblicas.
2. La Ley 28024 como marco referencial
2.1 Antecedentes de la Ley 28024
La Ley 28024, promulgada en junio 2003, nace en un contexto de recuperacin de la estabilidad

democrtica e institucional posterior al traumtico colapso del rgimen del presidente Alberto
Fujimori, que fue seguido por el rgimen interino del presidente Valentn Paniagua (noviembre
2000 a julio 2001) y, posteriormente, por el gobierno de Alejando Toledo (2001-2006). Durante
el mandato de este ltimo fue aprobada dicha ley.
Segn Quiroz, a la fecha de promulgacin de la Ley 28024, especficamente a julio 2003, como
consecuencia de las investigaciones sobre corrupcin durante el rgimen del presidente
Fujimori, ya haban sido procesadas alrededor de 1250 personas y se haba confiscado
aproximadamente US$ 225 millones en cuentas bancarias, mientras que otros US$ 1000
millones se encontraban en trmite de confiscacin (2013: 418). Segn la metodologa de
clculo de impacto de la corrupcin del historiador, la dcada de 1990 ostenta los ndices
combinados de corrupcin ms altos del siglo XX en el Per. El historiador llega a sugerir que
quiz haya algo de cierto en la afirmacin de que el rgimen de Fujimori-Montesinos haya
sido el ms corrupto en la historia peruana (al menos en el siglo XX) (Quiroz 2013: 400).
Retomando los principios del marco conceptual, se podra afirmar que, tras la cada del rgimen
del presidente Fujimori, se gener una fuerza sin precedentes por regular todo aquello que
estuviera asociado a corrupcin, entre ello, la gestin de intereses. Nuevamente, Quiroz describe
la situacin general de la siguiente manera: La espectacular cada del rgimen de Fujimori-
Montesinos desencadenada por las extraordinarias evidencias grabadas en video que
desvelaron planes ilcitos y corruptos para conservar el poder en medio de la creciente oposicin
cvico-democrtica contribuy a que se generaran alteraciones en la habitual tolerancia de la
36
corrupcin sistmica. Con todos sus obvios defectos y contradicciones, las nuevas autoridades
establecidas durante el rgimen interino de Valentn Paniagua (noviembre de 2000 julio de
2001) y el gobierno elegido de Alejandro Toledo (2001-2006) lograron implementar frgiles
avances en la lucha contra las tradicionales impunidad y corrupcin endmicas (Quiroz 2013:
417). En este contexto, la promulgacin de la Ley 28024 sera uno de dichos frgiles avances,
impulsada con la intencin de combatir la corrupcin, pero plagada de defectos y
contradicciones.
En el eplogo de su libro, Quiroz sentencia: El nuevo milenio comenz en el Per con la

reforma anticorrupcin ms amplia e intensa de su historia moderna. Rara vez antes las
instituciones pblicas haban visto sujetas al escrutinio interno y externo, dirigido a limitar y
castigar la corrupcin burocrtica (2013: 417). Resulta sumamente pertinente entender este
contexto de presin, expectativa y premura por parte de la ciudadana hacia las nuevas
autoridades para marcar un cambio de rumbo radical.
Por ende, tomando en cuenta el principio de la pendularidad tratado en el marco conceptual, se

puede afirmar que la Ley 28024 emerge como una medida radical o extrema adoptada en un
contexto en el cual la opinin pblica y el poder poltico se encontraban particularmente
sesgados. As, se pas de un extremo el vaco regulatorio total, que fue asociado ante la
opinin pblica a un perodo reciente de corrupcin sin precedentes al otro extremo, encarnado
por la Ley 28024, una ley que regula la gestin de intereses con ms rigor del que los actores
pueden asimilar.
Resulta importante destacar que hasta la promulgacin de la Ley 28024 en el ao 2003 no se

haba emprendido en el Per ninguna medida legal dirigida a regular las actividades de gestin
de intereses de manera directa, y por ende no existe marco regulatorio previo contra el cual se
pueda contrastar el impacto de la Ley 28024.
Como se ha mencionado, existen diversos tipos de leyes o normativas que inciden

indirectamente en las actividades de gestin de intereses, entre ellas, leyes que regulan el
financiamiento de partidos polticos, o la llamada Ley de Transparencia (Ley 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del ao 2002), pero ninguno de ellos aborda el
problema de gestin de intereses de manera explcita.
2.2 Caractersticas principales de la Ley 28024
37
En esta seccin, se presenta el diseo conceptual y la dinmica funcional de la Ley 28024 con
su respectivo reglamento. Como se menciona en la seccin sobre alcances y limitaciones, esta
no constituye un anlisis jurdico ni reposa sobre las herramientas del derecho comparado ni del
enfoque legal en general, sino que busca presentar resumidamente el enfoque general, la
dinmica funcional y algunas caractersticas especficas que son de particular inters dado el
marco conceptual y objetivos de investigacin trazados para el presente estudio.
En el grfico 10, se presenta una descripcin esquemtica de cmo se articulan

conceptualmente los actores primarios y los de supervisin en el marco de la Ley 28024, y
cmo funcionan las obligaciones de reporte y dnde recaen las responsabilidades de
fiscalizacin y sancin. Cabe advertir, sin embargo, que la aplicacin y dinmica funcional
planteada en la Ley 28024 difiere considerablemente si la gestin es realizada por un gestor de
intereses propios o uno de intereses profesional. Esta importante diferencia es materia de
discusin en una seccin posterior de la descripcin de la Ley. En el siguiente grfico, se
describe la aplicacin a casos en los que la gestin es realizada por un gestor profesional.
Adicionalmente, se debe anotar que la Ley 28024 contiene clusulas que involucran a ciertos
tipos de actores secundarios, especficamente a medios de comunicacin, pero para efectos de
simplificacin el grfico se cie exclusivamente a la dinmica que la ley establece para la
relacin entre actores primarios y actores de supervisin.
Grfico 10. Diseo y dinmica operativa de la Ley 28024 (caso gestor profesional)
38
Grfico 10
El gestor debe estar registrado y

ACTORES PRIMARIOS ACTORES DE FISCALIZACIN,
debe reportar semestralmente
sobre sus actividades de gestin MONITOREO Y SUPERVISIN
Gestor profesional
de intereses
Registro Pblico de Gestin de
Constancia 1 Intereses, Sunarp
ACTO DE GESTIN DE INTERESES

Las partes deben suscribir conjuntamente Copia de
Constancia 1
dos constancias que deben ser firmadas constancia
por ambas partes (constancias 1 y 2) Copia de
constancia Contralora
Constancia 2 General de la
Repblica
ENTIDAD
PBLICA
Funcionario con
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Potestad
capacidad de decisin sancionadora
ESPECIAL
sobre poltica Rep. de segunda
Potestad Presidencia instancia
sancionadora Oficina de la
de primera Administrativa Repblica
Constancia 2
instancia
Mxima Rep.
Congreso de Rep. Corte
autoridad Suprema
de la Fedateo de constancia 2 la Repblica
entidad
Fuente: Elaboracin propia, basado en anlisis de la Ley 28024 y su respectivo reglamento
Fuente: Congreso de la Repblica, 2003. Elaboracin propia, 2016.
Como se aprecia, la Ley 28024 reconoce a los dos actores primarios: en el caso de la entidad
pblica, precisa la figura del funcionario con capacidad de decisin sobre poltica pblica y la
figura del funcionario de mayor rango jerrquico en la entidad; en el caso del gestor
profesional, se trata de un gestor previamente inscrito en el Registro Pblico de Gestin de
Intereses creado por la ley en la Superintendencia Nacional de Registros Pblico (Sunarp).
Tras producirse una interaccin de gestin de intereses entre el gestor profesional y el

funcionario pblico una reunin formal y presencial que debe ocurrir durante horas de trabajo
y en las oficinas del funcionario, ambos deben suscribir constancias firmadas en dos copias
idnticas. El gestor debe remitir su copia directamente al registro para la inscripcin
correspondiente. Por su parte, funcionario pblico debe remitir su copia a la oficina
administrativa de la entidad, la cual a su vez debe gestionar el fedateo de la constancia por parte
de la mxima autoridad de la entidad para su posterior envo al registro por parte del rea
administrativa.
En casos de incumplimiento por parte del gestor profesional, se aplica una serie de penalidades
y multas que van desde una fraccin de una UIT hasta 50 UIT e inhabilitacin. En caso de
incumplimiento por parte del funcionario pblico, corresponde que la mxima autoridad de la
39
entidad aplique una sancin. En segunda instancia, puede intervenir el Tribunal Administrativo
Especial, creado tambin por la Ley 28024 y compuesto de representantes de la Presidencia de
la Repblica, el Congreso de la Repblica y la Corte Suprema.
La ley contiene algunas clusulas que involucran a actores secundarios, especialmente a los
medios de comunicacin. A partir de estas, por ejemplo, se establece la prohibicin de que un
periodista o directivo de un medio de comunicacin nacional sea un gestor profesional de
intereses inscrito en el registro.
Cabe sealar que, en sus definiciones iniciales de lo que constituye un acto de gestin de
intereses (Congreso de la Repblica 2003: Ttulo I, Art. 2) y una decisin pblica (Congreso de
la Repblica 2003: Ttulo I, Art. 4), la Ley 28024 no contempla un criterio de dimensin o
envergadura. Adicionalmente, se puede interpretar que, en su listado de funcionarios pblicos
con capacidad de decisin pblica (Congreso de la Repblica 2003: Ttulo II, Art.5), estn
incluidos todos los trabajadores del aparato pblico de toda la Repblica (Congreso de la
Repblica 2003: inciso g). A continuacin, se destaca aquellas clusulas especficas tanto de la
Ley como del Reglamento de la misma por ser de particular relevancia para efectos de la
presente investigacin.
2.2.1 Aplicabilidad y excepciones
La Ley 28024 reconoce la diferencia entre gestores de intereses que actan en

representacin propia (gestores de intereses propios) y gestores que actan en
representacin de terceros (gestores profesionales) (Congreso de la Repblica 2003:
Ttulo III, Artculo 8). Asimismo, en el reglamento de la ley, se reconoce que estos
gestores pueden ser personas naturales o jurdicas.
Regula con alta especificidad las interacciones entre intermediarios o gestores

profesionales, y representantes del Estado. Es decir, si el actor primario privado
representa sus propios intereses, la Ley 28024 plantea un trato de menor especificidad y
complejidad de reporte.
La ley no aplica en casos de defensa o asesora legal siempre que se aplique en el

mbito jurisdiccional o dentro de un procedimiento administrativo (Congreso de la
Repblica 2003: Disposiciones generales, Artculo 2, acpite f; Reglamento, Ttulo II,
40
Artculo 5, acpite c). Tampoco, aplica a funcionarios diplomticos acreditados
(Presidencia del Consejo de Ministros 2003: Ttulo II, Artculo 5, acpite e).
2.2.2 Registro
Los gestores de intereses profesionales deben estar inscritos en el registro y contar con
un nmero de inscripcin, el cual equivale a una licencia. Los gestores de intereses
propios quedarn inscritos en el Registro mediante la inscripcin del primer acto de
gestin, el cual deber registrarse dentro de los quince das hbiles siguientes a la fecha
en que fue realizado (Presidencia del Consejo de Ministros 2003: Ttulo III, Artculos
8 y 9).
Los gestores de intereses profesionales, en su informe semestral, deben reportar datos

de los contratos y de los honorarios, remuneraciones o compensaciones pactados por el
ejercicio de su actividad de gestor profesional (Presidencia del Consejo de Ministros
2003: Ttulo III, Artculo 15, acpite c).
Las constancias deben contar con la firma del funcionario pblico y del gestor de
intereses (Presidencia del Consejo de Ministros 2003: Ttulo V, Artculo 21, acpite g).
Adems, estas deben firmarse en duplicado: una copia para el gestor de intereses, quien
la inscribir en el Registro, y otra copia, refrendada por el fedatario de la entidad, ser
remitida a la Oficina General de Administracin de la entidad para su posterior remisin
al registro (Presidencia del Consejo de Ministros 2003: Ttulo V, Artculo 22).
2.2.3 Fiscalizacin y sancin
Se establece como sanciones la amonestacin, multa, suspensin de licencia, y

cancelacin de la licencia e inhabilitacin perpetua. La potestad sancionadora recae,
en primera instancia, en la mxima autoridad de la entidad en la que se desempea el
funcionario pblico y, en segunda instancia, sobre el Tribunal Administrativo Especial
(Congreso de la Repblica 2003: Ttulo VI, Artculo 19).
En el reglamento de la ley, se identifican tres clases de sanciones (leves, graves y muy

graves). A cada categora se aplican multas que van desde una fraccin de una UIT
hasta 50 UIT y cancelacin/inhabilitacin de licencia (Presidencia del Consejo de
Ministros 2003: Ttulo VIII, Artculos 38-49).
41
2.2.4 Articulacin con otras leyes o normativas
La Ley 28024 enlaza de manera amplia y general con la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica, al sealar que todas las actividades [de gestin de intereses]
[] sern accesibles al pblico de acuerdo a los trminos y formas establecidos en la
Ley 27806 (Congreso de la Repblica 2003: Ttulo II, Artculo 6).
La Ley 28024 establece prohibiciones a los funcionarios pblicos, entre ellas, recibir
liberalidades (obsequios, donaciones) de los gestores de intereses; no obstante,
reconoce como excepcin a las contribuciones de origen lcito a favor de las campaas
electorales, segn la legislacin pertinente (Congreso de la Repblica 2003: Ttulo V,
Artculo 18, acpite a). Se entiende, entonces, la referencia indirecta a las leyes que
aplican a partidos polticos y al financiamiento de campaas electorales.
Sobre las sanciones a funcionarios pblicos, la ley se refiere a la aplicabilidad de los

artculos 393, 394, 397 y 401 del Cdigo Penal y dems disposiciones aplicables a la
lucha anti corrupcin (Congreso de la Repblica 2003).
2.2.5 Poltica de puerta revolvente (Revolving Doors)
La ley establece que exfuncionarios pblicos no podrn fungir como gestores de

intereses en las materias en que hubieran tenido competencia funcional directa por
hasta doce meses despus de haber dejado el cargo pblico (Congreso de la Repblica
2003: Ttulo III, Artculo 9, acpite b).
2.2.6 Reserva y confidencialidad
La ley establece una lista de deberes de los gestores de intereses, entre los cuales
plantea obligaciones de informar sobre sus actividades, pero, adems, seala que se
debe guardar secreto sobre las informaciones de carcter reservado a las que accedan
por su actividad (Congreso de la Repblica 2003: Ttulo III, Artculo 10, acpites a-f;
Reglamento, Ttulo VII, Artculo 37, acpite g).
42
2.2.7 Otros
El reglamento de la ley dedica un ttulo a las normas de tica de los gestores de

intereses. Entre estas, se indica, por ejemplo, que las reuniones de gestin deben
realizarse en horarios de trabajo y en el local institucional respectivo (Presidencia del
Consejo de Ministros 2003: Ttulo VII, Artculo 37, acpite i). Ms ampliamente, se
plantea normas como proporcionar informacin cierta y vigente, proceder de
manera leal y diligente, abstencin cuando existe parentesco con el funcionario
pblico, no prometer o realizar beneficios de ningn tipo, entre otros (Presidencia del
Consejo de Ministros 2003: Ttulo VII).
2.3 Situacin actual de la Ley 28024
De manera general y simplificada, se puede afirmar que la Ley 28024 se encuentra a la fecha en
un estado general de incumplimiento por parte de los agentes involucrados. Salvo algunas
excepciones, en esencia, la Ley 28024 no ha calado en ningn sentido operativo o prctico en la
manera como se gestionan los intereses en el Per.
Para una descripcin ms especfica de esta situacin de incumplimiento, se toma como fuente
la exposicin de motivos presentada por el grupo parlamentario liderado por el congresista
Luis Iberico que ha presentado un proyecto de ley 10 que deroga la Ley 28024 y la reemplaza
por una nueva que apunta a enmendar las carencias de la primera. En dicha exposicin de
motivos, se resume sintticamente la situacin actual y principales fallas en la concepcin e
implementacin de la Ley 2802. Complementariamente, en esta seccin, se toma informacin
recogida en el proceso de entrevistas en profundidad (pregunta 1) y de artculos periodsticos.
Se puede identificar 3 aspectos clave en los que la Ley 28024 habra demostrado ser incompleta
o inadecuada: registro, fiscalizacin y sancin. Especficamente, las carencias seran las
siguientes11:
2.3.1 Registro
10 Se trata del proyecto de ley 01269/2011, presentado oficialmente a la Comisin de Fiscalizacin y Contralora en
junio de 2012 (Congreso de la Repblica 2012).
11 Estos aspectos han sido tomados de la Exposicin de motivos, en el anlisis del marco normativo vigente del
Proyecto de Ley 1269 (Congreso de la Repblica 2012: 2).
43
El registro de gestores de inters en la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos
contara con menos de veinte personas inscritas. El Listado Nacional de Gestin de
Intereses descargado del portal de Sunarp (s.f.) cuenta con seis gestores registrados, uno
de ellos en la zona registral Arequipa y el resto en Lima. Uno de los gestores
registrados es una persona jurdica (la empresa Concertum Gestin Profesional de
Intereses, cuyo directivo Felipe Gutirrez es entrevistado en este trabajo) y el resto son
personas naturales (ver anexo 4).
Cabe sealar que la informacin no se encontraba fcilmente accesible para el pblico

en general en el portal de Sunarp hasta 2014, tal como se indica en un artculo
periodstico publicado por el Diario Gestin en agosto de dicho ao (Alvarado 2014).
Adems, los informes semestrales exigidos por la Ley a cada gestor inscrito no figuran
en el Registro de Sunarp. La mayora de gestores inscritos no ha cumplido con la
entrega de los informes semestrales.
2.3.2 Fiscalizacin y sancin
Segn la Ley 28024, el primer responsable de establecer sanciones es la mxima

autoridad competente de la entidad a la que pertenece el trabajador que ha incurrido en
el incumplimiento de la Ley. Sin embargo, a la fecha, no se registra ninguna sancin en
ninguna entidad por incumplimiento de la Ley 28024.
No se ha constituido ni se ha nombrado a los miembros del Tribunal Administrativo
Especial previsto en el diseo de la Ley como ente responsable de fiscalizar y establecer
las sanciones.
Estos dos hechos combinados han neutralizado totalmente el aspecto de fiscalizacin y

sancin previsto en la ley.
2.3.3 Otras
Adicionalmente, cabe sealar que existe una falta general de conocimiento sobre la Ley
28024 por parte de funcionarios pblicos con capacidad de decisin sobre polticas
pblicas. Esta falta de conocimiento ha sido recurrente en el dilogo con los actores del
mbito privado, quienes sealan que en numerosas instancias la contraparte en una
44
gestin de intereses, es decir, el funcionario pblico, no sabe de la existencia de la Ley
28024 ni conoce los procesos para su implementacin.
45
Captulo V. Estudio de campo
1. Acerca de las entrevistas en profundidad
Se realiz entrevistas en profundidad a una muestra de 9 personas seleccionadas por su cercana

a la problemtica de la gestin de intereses, por su conocimiento de detalle de la Ley 28024, por
haber ocupado cargos tanto en el sector pblico como en el privado de altos niveles de
responsabilidad que les brinden una opinin privilegiada respecto del relacionamiento entre
ambos sectores o por conocer con mayor profundidad la perspectiva de alguno de los actores
relevantes identificados en el mapeo de ambiente. As, la lista incluye exfuncionarios pblicos
de alta jerarqua, directivos de empresas de relaciones pblicas, abogados, periodistas,
consultores, entre otros.
Sobre la metodologa de las entrevistas, los entrevistados recibieron con anticipacin y por
escrito la lista de preguntas gua con el objetivo de que puedan reflexionar anticipadamente
sobre sus respuestas. En la mayora de casos, se pact sesiones presenciales que fueron grabadas
y, en una minora de casos, los entrevistados desarrollaron respuestas por escrito. En un caso, la
entrevista se realiz telefnicamente, por lo que no pudo ser grabada.
Siguiendo la lnea de las preguntas de investigacin del presente trabajo, las preguntas
planteadas a los entrevistados fueron las siguientes:
Cules son, en su opinin, los motivos principales por los cuales la Ley 28024 no ha
podido ser efectivamente implementada?
Considera usted que, en la actualidad, es posible regular efectivamente mediante

legislacin la gestin de intereses en el Per? Por qu?
Qu cambios de enfoque o de fondo considera usted se debera considerar para una

nueva ley de regulacin de intereses que s pueda ser implementada en la prctica?
Qu resultados considera usted se podra esperar de una regulacin de lobby efectiva?

Cmo considera usted que se podra medir dichos resultados?
46
Cul es el rol de la regulacin de lobby en la agenda ms amplia de lucha
anticorrupcin? Cmo considera que se debe dimensionar el impacto potencial de la
regulacin de lobby sobre corrupcin y percepcin de corrupcin?
2. Acerca de los entrevistados
A continuacin, se presenta, en orden alfabtico, la lista de entrevistados con una resea

biogrfica resumida. La resea biogrfica se basa en informacin enviada por los entrevistados,
as como aquella disponible pblicamente en los portales de las instituciones donde laboran. En
algunos casos, la informacin es transcrita ad verbatim de dichas fuentes o resumida a partir de
ellas. Sin embargo, se ha agregado complementos descriptivos con el propsito de resaltar los
aspectos de la trayectoria profesional del entrevistado por los cuales su opinin es de particular
valor para el presente trabajo. Las reseas biogrficas completas se encuentran en el anexo 2.
Cecilia Blondet: Es exministra de Estado en la cartera de Promocin de la Mujer y del

Desarrollo Humano; directora ejecutiva de Protica, captulo peruano de Transparencia
Internacional (2006-2015); y expresidenta del Tribunal de tica del Consejo de la
Prensa Peruana (Instituto de Estudios Peruanos s.f.).
Cecilia Blume: Es abogada con estudios especializados de Ciencias Polticas y,

posteriormente, Regulacin de Servicios Pblicos (Escuela de Gobierno John F.
Kennedy de la Universidad de Harvard). Es exasesora del Ministerio de Energa y
Minas, gerente legal en el Organismo Regulador de la Inversin en Energa
(Osinergmin), directora de la Oficina de Asesora Jurdica, y ha sido, en dos
oportunidades, jefe de Gabinete de Asesores del Ministerio de Economa y jefe del
Gabinete de Asesores de la Presidencia del Consejo de Ministros. Adems, es miembro
del directorio de diversas empresas pblicas y privadas, y directora de firma de
consultora CB Consult (CB Consult Per 2016).
Alfredo Bullard: Es abogado de la Universidad de Yale y de la Pontifica Universidad

Catlica del Per, adems de reconocido experto en temas de regulacin en el Per
(Bullard Falla Ezcurra 2012).
Gianfranco Castagnola: Economista de la Universidad del Pacfico, cuenta con un

mster en Polticas Pblicas por la Universidad de Harvard. Es presidente ejecutivo de
47
Apoyo Consultora, presidente del directorio de AC Capitales SAFI y AC Pblica, y
director de varias empresas e instituciones privadas del pas. Anteriormente, ha sido
director del Banco Central de Reserva del Per y del Fondo Consolidado de Reservas
(Apoyo Consultora 2011).
Felipe Gutirrez: Es abogado de la Pontificia Universidad Catlica del Per y actual

director gerente y fundador de Concertum. Se ha desempeado como gestor profesional
de intereses con 10 aos de actividad al amparo de la Ley 28024. Tambin, ha fungido
como miembro de la Association of Government Relations Professionals de
Wasahington D.C. o AGRP antes American League of Lobbyists (informacin
provista por el entrevistado y Concertum S.A.C. 2016).
Felipe Ortiz de Zevallos: Es fundador y presidente del Grupo Apoyo desde 1977,
exembajador del Per en Washington (EE.UU.) y exrector de la Universidad del
Pacfico. Ha sido miembro del directorio del Banco de Crdito del Per y Ca. de Minas
Buenaventura, entre otras empresas. Actualmente, es presidente de la Asociacin Civil
Transparencia, institucin que ha planteado la necesidad de derogar la Ley 28024 y
reemplazarla por una nueva ley de gestin de intereses (Apoyo Consultora 2011).
Javier Tovar: Es abogado, socio de uno de los principales estudios de abogados en Lima
(Estudio Echecopar). Actualmente, es miembro del equipo de trabajo conformado por la
Asociacin Civil Transparencia con el propsito de proponer una nueva ley de gestin
de intereses que reemplace a la Ley 28024 (Estudio Echecopar 2016).
Robinson Vlez: Es Managing Partner de NovaCom, firma consultora en

comunicaciones estratgicas y relaciones pblicas. Ha sido gerente general de Burson-
Marsteller Per, firma de relaciones pblicas perteneciente al grupo transnacional WPP,
grupo que abarca firmas de relaciones pblicas y de lobby a nivel global (informacin
provista por el entrevistado y Burson-Marsteller 2016).
Gonzalo Zegarra: Es abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per y mster
en Derecho por la Universidad de Yale; adems, cuenta con estudios de gerencia en el
Kellog School of Management de Northwestern University y de sistema legal
americano en Georgetown University. Es director periodstico de Semana Econmica y
Per Econmico, medios especializados en economa y negocios. En el pasado, se ha
48
desempeado como presidente del Consejo de la Prensa Peruana (2011-2015) y, como
tal, miembro del Consejo Nacional de Seguridad (Conasec), rgano consultivo del
presidente de la Repblica (Semana Econmica 2016).
3. Resultados
En esta seccin, se presentan los principales resultados del proceso de entrevistas en

profundidad a la muestra de nueve expertos. Tras la primera parte de la presentacin de
resultados, se encuentra la secuencia de las preguntas gua, aquellas preguntas de investigacin
planteadas para este trabajo. Para cada pregunta, adems del resultado, se describe el grado de
consenso o discrepancia encontrado en las respuestas de la muestra de expertos. En trminos
generales, cabe adelantar que, en el caso de las preguntas gua, se produjo un alto grado de
convergencia o consenso en torno a ciertas nociones generales; es decir, se encontr poca
variabilidad en el tenor general de las respuestas. En la segunda seccin, se reportan preguntas y
comentarios que surgieron a partir del proceso de entrevistas en profundidad, y que no
necesariamente se cien a las preguntas de investigacin, pero que podran servir para
investigaciones futuras.
3.1 Reporte de preguntas gua
3.1.1 Pregunta 1: Cules son, en su opinin, los motivos principales por los cuales la Ley
28024 no ha podido ser efectivamente implementada?
En este caso, se ha encontrado un alto grado de consenso respecto de que el motivo principal
por el cual la Ley 28024 no ha funcionado es que esta se ha volcado principalmente en
mecanismos administrativos o burocrticos tales como la inscripcin en el Registro Pblico o
el llenado a dos copias de constancias a doble firma, y no es prctica de implementar
(calificativos como sobrerregulacin, exceso de regulacin o burocratizacin de la
regulacin fueron recurrentes y capturan el tenor general de la respuesta a esta pregunta).
Tambin, se coment ampliamente sobre la falta de mecanismos de sancin el hecho de que no

se haya constituido el Tribunal Especial, por ejemplo sin los cuales no podra impulsarse su
implementacin. Se seal repetidamente que el propio Estado no cuenta con la capacidad para
fiscalizar el cumplimiento de la Ley 28024 tal como est diseada. Adems, se coment cmo
la Ley plantea sanciones para los actores privados que la incumplen, pero no ha empezado por
49
implementar lo propio con la parte pblica es decir, el funcionario pblico que participa en la
gestin de intereses y que ello ha contribuido de manera decisiva a que esta no se implemente.
Adicionalmente, se seal que no existe una definicin lo suficientemente clara de qu es un

lobby o gestin de intereses y que, por ende, las partes no pueden actuar con claridad vis-a-vis el
marco regulatorio. Similarmente, se anot que, en la prctica, se ha interpretado que los
abogados estn exonerados de manera general de cualquier aplicacin de la Ley 28024, lo cual
genera una suerte de vulnerabilidad a la aplicabilidad de la ley, pues bastara con que el gestor
profesional est inscrito en un Colegio de Abogados para considerarse libre de actuar sin
obligacin de reporte. En el mismo sentido, se critica cmo la ley expone un trato diferenciado a
gestores de intereses propios y gestores profesionales: mientras que los segundo estn
sobrerregulados, los primeros se encuentran considerablemente ms libres de las obligaciones
de reporte (que aplique a todos por igual). Uno de los entrevistados calific como ridcula
la exigencia de que el gestor profesional de intereses deba reportar sobre los honorarios
profesionales que percibe por sus servicios, considerando que se trata de un acuerdo privado de
servicios profesionales.
Cabe comentar que otro de los entrevistados afirm que la Ley 28024 solo requiere de la
creacin del Tribunal Especial y subsanar las dems carencias de sanciones, y reemplazar el
sistema de constancias fsicas por un sistema de reporte digitalizado (por un portal web) para
poder ser adecuadamente implementada.
Cabe sealar que los entrevistados tambin comentaron que la Ley 28024 cuenta con algunos
aspectos valiosos y rescatables de cara a una ley de segunda generacin.
De manera amplia, desde le perspectiva de diseo de una ley de alta especificidad y rigurosidad
regulatoria, la Ley 28024 resulta coherente y potencialmente efectiva. El problema en ese
sentido no yace en el diseo de la ley, sino en la incapacidad de los organismos pblicos de
implementar las medidas y crear las instancias que sta supone para su adecuada
implementacin. Por ejemplo, conceptualmente, la creacin de un registro de gestores de
intereses es un enfoque razonable; sin embargo, resulta evidente que la SUNARP no ha logrado
asimilar esta tarea de manera efectiva (de hecho, como se ha mencionado, el registro tard
varios aos en ser creado, y a la fecha no incluye una masa crtica de gestores registrados).
Similarmente, la figura de un Tribunal Especial que funja de mxima entidad sancionadora y
que represente a la Presidencia de la Repblica, el Congreso y la Corte Suprema resulta potente
si el objetivo de fondo es crear un marco regulador que proyecte jerarqua. Nuevamente, el
50
problema principal en este sentido no ha sido el diseo conceptual del Tribunal, sino la
incapacidad de implementar el diseo (como se ha mencionado, el Tribunal Especial no ha sido
constituido). El procedimiento de las constancias si bien es algo aparatoso desde la
perspectiva administrativa s sigue una secuencia lgica que podra conducir a la generacin de
documentacin que permita controlar y fiscalizar las actividades de lobby, el problema es que
los funcionarios pblicos no han asimilado esta obligacin.
Sobre el Tribunal Especial, adicionalmente, cabe destacar que la nocin de que en ste queden
representados los tres poderes del Estado de manera directa resulta simblicamente potente, y
resulta consistente con el hecho de que la Ley 28024 pretende abarcar a todos los funcionarios
pblicos.
3.1.2 Pregunta 2: Considera usted que, en la actualidad, es posible regular efectivamente

mediante legislacin la gestin de intereses en el Per? Por qu?
En este caso, tambin, se encontr un alto grado de consenso respecto de que s se debe y s se
puede regular la gestin de intereses en el Per. En trminos generales, se reconoce que la
regulacin de la gestin de intereses es una tendencia global, que ya funciona en numerosas
plazas y que no tendra por qu no funcionar en el Per.
Result de particular inters, en ese sentido, el aporte de uno de los entrevistados que haba
servido como ministro de Estado, quien coment que como tal era constantemente
contactado, abordado y buscado por numerosos empresarios y consultores, y que hubiera sido
valioso para el desempeo de sus funciones las cuales incluyen recibir y escuchar a los actores
privados contar con un marco claro dentro del cual relacionarse con ellos.
3.1.3 Pregunta 3: Qu cambios de enfoque o de fondo considera usted se debera
considerar para una nueva ley de regulacin de intereses que s pueda ser implementada
en la prctica?
Las respuestas a esta pregunta se articulan como contraparte de las respuestas a la primera
pregunta, en el sentido de que los entrevistados plantearon la necesidad de simplificar la ley,
recuperar la intencin inicial de esta fomentar la transparencia, que se ha perdido debido a sus
intricados mecanismos de registro, constancias e informes. En esa lnea, se coment la
necesidad de simplificar y agilizar el sistema de reporte para centrarse en mecanismos de
51
transparencia y facilitacin de acceso a la informacin respecto de las reuniones y contactos que
se producen entre empresarios y funcionarios pblicos.
Asimismo, ms all de cmo se podra disear una ley de gestin de intereses ms funcional, los
entrevistados confluyeron en dos puntos adicionales. Por un lado, enfatizaron en la necesidad de
legitimar la actividad de gestin de intereses ante la opinin pblica, de que la ciudadana
entienda que la gestin de intereses es un derecho ciudadano, y un elemento intrnseco y
necesario en una democracia. En ese sentido, algunos de los entrevistados mencionaron la
importancia del rol que desempean los medios de comunicacin, y afirmaron que los medios
por la manera como cubren o enfocan ciertas noticias son responsables de que la actividad de
gestin de intereses est asociada a la corrupcin. Por otro lado, tambin resaltaron la
importancia de la autorregulacin de las empresas, y, sobre todo, de las asociaciones y gremios
profesionales como complemento a la regulacin que pueda emanar del Estado.
Los entrevistados, sin embargo, no plantearon propuestas concretas sobre cmo exactamente
reemplazar el sistema actual de constancias, criticado como poco prctico. Si bien
mencionaron que sera til reemplazarlo por un sistema digital, no precisaron ms al respecto.
Adicionalmente, aunque los entrevistados coinciden en que la Ley 28024 exige que se reporte
demasiada informacin o informacin privada (honorarios del gestor profesional, por ejemplo),
no hubo consenso en torno a cul es la informacin mnima que se debera solicitar en una ley
con un enfoque ms prctico. Especficamente, todos sealaron que es necesario mostrar con
transparencia a quin representa un gestor de inters profesional que acta en representacin de
un tercero, as como qu reuniones se llevan a cabo entre las partes. No obstante, no hubo
consenso sobre si el tema especfico de la reunin debe ser revelado o no (en relacin con ello,
se puede consultar la seccin sobre Otros comentarios o preguntas de inters).
3.1.4 Pregunta 4: Qu resultados considera usted se podra esperar de una regulacin de
lobby efectiva? Cmo considera usted que se podra medir dichos resultados?
Los entrevistados sealaron que el resultado principal de un marco funcional de regulacin de la

gestin de intereses es mayor transparencia y, por ende, menor percepcin de corrupcin por
parte de la sociedad civil. De manera ms amplia, las opiniones de los expertos convergieron en
que una adecuada regulacin de la gestin de intereses facilitara el dilogo entre el mbito
pblico y el privado, y, por lo tanto, contribuira a un mejor y ms informado uso de los
recursos pblicos.
52
Sobre cmo medir el impacto o resultados, los entrevistados coincidieron mayormente en que
resulta sumamente difcil llevarlo a cabo de manera directa, y que las encuestas de percepcin
de corrupcin podran fungir como un indicador, pero que no se puede medir el impacto o
efectividad de manera precisa.
Un entrevistado plante, como mecanismo de medicin, que, en los procesos de decisin

pblica, se asegure y se mida la participacin en el debate de una cantidad mnima de
representantes de los grupos afectados por la decisin. Es decir, se tratara de fijar un
procedimiento mediante el cual se mapeara a los grupos afectados por una decisin de poltica
pblica y planteara como necesaria su participacin en el debate. En ese marco, se nombrara
un representante, y generaran espacios de dilogo entre ellos y los funcionarios pblicos. De
esta manera, cada decisin de poltica pblica contara con un registro de grupos afectados que
participaron del debate.
3.1.5 Pregunta 5: Cul es el rol de la regulacin de lobby en la agenda ms amplia de

lucha anticorrupcin? Cmo considera se debe dimensionar el impacto potencial de la
regulacin de lobby sobre corrupcin y percepcin de corrupcin?
Nuevamente, emergi un consenso en torno a que una ley funcional de regulacin de intereses
puede contribuir a la lucha anticorrupcin, pero que no se tratara de un elemento decisivo. El
corrupto no se rene en la oficina del ministro para plantearle una coima. Quien cree que la
corrupcin funciona as simplemente no entiende cmo funciona la corrupcin, seal
elocuentemente uno de los expertos. A modo de conclusin, se indic que habra indirectamente
un impacto a mediano o largo plazo en la percepcin de mayor transparencia en el accionar
pblico, y esto, por extensin, contribuira a disminuir la corrupcin percibida.
3.2 Otros comentarios o preguntas de inters
En este acpite, se presentan algunas reflexiones o preguntas que surgieron a partir de las
entrevistas en profundidad, que escapan a las preguntas de investigacin, pero que son valiosas
en tanto lineamientos para investigaciones relacionadas.
3.2.1 Articulacin con Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin

Pblica
53
Los entrevistados comentaron sobre la falta de articulacin entre la Ley 28024, que es en
resumen una ley que obliga a informar sobre las actividades de funcionarios del Estado, con la
existente Ley 27806 (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica). En este
contexto, afirmaron la necesidad de incorporar al debate sobre una nueva ley de lobby lo que ya
est plasmado en las obligaciones de informacin exigidas por la Ley 27806, y pensar en una
nueva ley que combine y perfeccione a ambas.
3.2.2 Confidencialidad en el dilogo pblico-privado
Surgi, asimismo, un interesante debate sobre las circunstancias en las cuales se puede justificar
la confidencialidad en el dilogo entre un funcionario pblico y un agente privado (esto se
plante en relacin con las discrepancias encontradas en la pregunta 3 sobre qu informacin
mnima debe ser reportada). Se mencionaron casos de dilogos entre actores pblicos y
privados, en los cuales el privado brinda informacin sobre temas que estn siendo evaluados
por su empresa, y que podran constituir un secreto comercial o secreto estratgico, por lo cual
su divulgacin pblica perjudicara a la empresa. Si bien los abogados sealaron que existe
ciertas previsiones legales que protegen la confidencialidad de cierto tipo de informacin de
empresas privadas, dichas previsiones no quedaban articuladas a las obligaciones de
informacin planteadas en la Ley 28024.
54
Captulo VI. Propuestas de lineamientos para una ley de gestin de intereses de segunda
generacin
Los lineamientos planteados en esta seccin se desprenden del anlisis de la situacin actual de
la Ley 28024 y del ambiente peruano de gestin de intereses, de las experiencias y mejores
prcticas planteadas por la OCDE, y de las entrevistas en profundidad realizadas a la muestra de
expertos. Se presenta una recomendacin general de posicionamiento para una ley de gestin de
intereses de segunda generacin dentro del marco conceptual de comportamiento pendular y,
posteriormente, se plantean algunas recomendaciones especficas que se deberan considerar en
la formulacin de la nueva ley.
1. Lineamientos generales para una ley de segunda generacin
En el siguiente grfico, se captura la recomendacin general de posicionamiento para una nueva

ley de gestin de intereses:
Grfico 11. Posicionamiento recomendado para nueva Ley de Gestin de Intereses
Grfico 10: Posicionamiento recomendado para nueva ley de gestin de intereses
Tendencia homologadora
Tiempo hacia estndar globalizado
Actores de la (OCDE) Regulacin no
gestin de contribuye a
intereses Actores acatan marco regulatorio Actores acatan marco regulatorio generar
(pblicos y confianza desde
privados) Ajuste la sociedad civil
incapaces de posterior hacia actores de
asimilar la gestin de
regulacin, intereses
actan al margen
de ella
Zona de posicionamiento
de nueva Ley
2016 3. Posicin
recomendada para
nueva Ley
2. Ley
28024
2003
1. Situacin
Escndalos y destapes de corrupcin pre Ley 28024
Fuerza de pactos sociales arraigados por dcadas o siglos
Exceso de Regulacin de Vaco

regulacin equilibrio regulatorio
Fuente: Elaboracin propia.

Fuente: Elaboracin propia, 2016.
55
Como se aprecia en el grfico, y en lnea con la bibliografa revisada sobre experiencias
latinoamericanas de regulacin de lobby, se recomienda encarar la regulacin de la gestin de
intereses como una iniciativa de poltica pblica que puede lograr resultados en un horizonte de
tiempo no menor a 20 aos (contados desde la promulgacin de la Ley 28024 en el 2003).
Durante ese proceso, como ahora se requerirn nuevas revisiones y ajustes que la acerquen
gradualmente hacia un balance ptimo entre rigurosidad regulatoria e implementabilidad, y al
equilibrio de largo plazo alineado con estndares globales.
A continuacin, se exponen las ventajas del posicionamiento recomendado (punto 3 del grfico
11):
Dado que la excesiva especificidad y carga burocrtica que supone en la prctica la Ley
28024 empuj a la mayora de actores a actuar fuera de su mbito durante los ltimos
13 aos, una de las metas principales e inmediatas de la nueva ley debe ser lograr que la
mayora de actores de la gestin de intereses la adopten como un marco claro y
funcional, y comiencen a actuar al interior de sus parmetros (la zona punteada en el
grfico). Solo despus de haber cumplido esta meta, puede comenzar el proceso de
ajustes y actualizaciones basadas en la experiencia prctica y emprica.
Como se ha visto, el grado de incumplimiento de la Ley 28024 ha sido cabal tanto en el

mbito privado como en el pblico. Transcurridos 13 aos desde su promulgacin, no
se ha registrado un nmero siquiera simblico de gestores de intereses profesionales en
Sunarp (ver anexo 3) y tan solo uno de ellos ha cumplido con las obligaciones de
reporte. A ello se debe aadir que ninguna entidad a nivel nacional ha emitido sanciones
a funcionarios que hayan incumplido la ley ni se ha constituido an el Tribunal
Administrativo Especial. Por ello, se recomienda que dentro de la zona de asimilacin
(zona punteada en el grfico) la nueva ley se site en el extremo de menor carga
regulatoria posible (extremo derecho de la zona punteada en el grfico) para facilitar al
mximo su asimilacin en un plazo corto por parte de los actores. Esto se plantea
considerando que uno de los objetivos principales de la nueva ley debe ser su adopcin
por una masa crtica de actores en el relativo corto plazo, y que estos se han mostrado
en los ltimos aos incapaces o reacios a acoger un esquema regulatorio exigente.
El objetivo del posicionamiento recomendado para la nueva ley su adopcin en un

plazo corto por una masa crtica de actores parte de que, a partir de que una masa
56
crtica de actores se rige y participa de este nuevo marco regulatorio, se activa la fuerza
de la autorregulacin, fuerza que conducira decisivamente hacia los posteriores ajustes
y hacia el punto de equilibrio (flecha azul en el grfico 11). De esta manera, la nueva
ley quedara depurada, al menos parcialmente, de componentes como un Cdigo de
tica, cuya imposicin legal resulta artificial. La nueva ley debera concentrarse en
plantear un procedimiento claro de reporte de interacciones entre agentes privados y
funcionarios pblicos sobre decisiones de poltica pblica, y dejar que las asociaciones
profesionales que emerjan orgnicamente establezcan cdigos de tica que sean de
adopcin voluntaria, y que definan su membresa y estndares.
Una nueva ley de regulacin de intereses ms simple y con menor complejidad

administrativa ser fcil de comunicar y promover en el aparato pblico, y al mismo
tiempo ms fcil de implementar y poner en prctica. Como se ha visto, la falta de
comunicacin de la Ley 28024 y la complejidad de su implementacin son 2
impedimentos que se han alimentado el uno al otro para contribuir con el rechazo de la
Ley 28024. Por este motivo, se plantea una ley ms sencilla de comunicar y de
implementar, que creara un punto de partida prctico sobre el cual se realizaran ajustes
posteriores.
Similarmente, una vez acogida una nueva ley de regulacin de intereses por una masa
crtica de actores, se dara inicio al proceso de legitimacin de la actividad de gestin de
intereses ante la opinin pblica, lo cual facilitar, asimismo, el trnsito del esquema
regulatorio hacia su equilibrio de largo plazo. Si bien se acepta que este es un proceso
lento, que indudablemente la asociacin del lobby con la corrupcin ser difcil de
romper, y que muy probablemente la figura del llamado lobbista mantendr
connotaciones negativas como ocurre, incluso, en plazas ms maduras como la
estadounidense, lo cierto es que la Ley 28024 contribuye poco en ese proceso.
2. Lineamientos especficos para una ley de segunda generacin
Se recomienda simplificar (desburocratizar) el sistema de reporte de las actividades y

reuniones de gestin de intereses. En esa lnea, se recomienda que el sistema de reporte
migre a un portal web de acceso pblico que permita a las partes comunicar gestiones
de inters de manera gil y sencilla. El funcionario pblico reportara en este portal la
informacin bsica de la gestin de intereses (fecha, tema o ley discutida, nombre de la
57
contraparte privada e institucin a la que representa), y, por su lado, el gestor de inters
propio o profesional podra ingresar a su vez al portal y verificar, confirmar u
observar lo reportado por el funcionario pblico.
As, para aplicar el principio de transparencia sin transgredir la privacidad profesional,

se recomienda reducir el volumen de informacin solicitada a los gestores de intereses
profesionales a lo sustancial: a quin representa (relacin de representacin) y qu
decisin de poltica pblica se desea influenciar. Requerimientos de informacin como
los honorarios que percibe el gestor profesional, su contrato de servicios, o los detalles
y documentos de la argumentacin que se realiza ante el funcionario pblico deberan
ser eliminados de la obligacin de reporte en esta etapa. Sobre este punto, queda abierta
la pregunta sobre si, en ciertos casos especficos, se puede justificar la confidencialidad
en el dilogo entre un agente privado y un funcionario pblico en una gestin de
intereses.
Se recomienda homologar la aplicacin prctica de la ley para que no se interprete

como ocurre con el caso de los abogados en la Ley 28024 que existen exoneraciones
que aplican a ciertos tipos de profesionales. El principio de transparencia en el dilogo
pblico-privado debe aplicar de manera homognea a cualquier profesin en la que se
ejerza representacin directa o indirecta de un inters privado ante un funcionario
pblico.
En el mismo sentido de garantizar uniformemente la transparencia en el dilogo

pblico-privado, se recomienda homologar la aplicacin de la ley para que no existan
discrepancias tan marcadas en las obligaciones de reporte exigidas a gestores
profesionales, por un lado, y gestores de intereses propios, por el otro. La aplicacin del
principio de transparencia al dilogo entre un funcionario de una empresa privada y un
funcionario pblico no debera ser tan dismil cuando el mismo dilogo es
subcontratado por la empresa a un intermediario. Se debe considerar que, en la
actualidad, la Ley 28024 se concentra en la regulacin de las actividades del gestor
profesional, a partir de lo cual crea una serie de procedimientos y exigencias que no
aplican con la misma rigurosidad o especificidad a los gestores de intereses propios.
Respecto de los mecanismos de fiscalizacin y sancin, se recomienda abandonar la

figura de un Tribunal Administrativo Especial con miembros nombrados por la
58
Presidencia de la Repblica, el Congreso y la Corte Suprema. En trminos generales, se
sugiere un enfoque de sancin administrativa a los funcionarios pblicos que no
cumplan con reportar interacciones con gestores de intereses (profesionales o gestores
propios), y que el registro de dichas reuniones sea de acceso pblico por el portal web y
bajo un esquema similar al de la Ley 27806 de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica. Partiendo de una nueva ley ms simple de implementar desde la perspectiva
del funcionario pblico, la autorregulacin y los watchdogs de la sociedad civil
deberan contribuir significativamente con la adopcin de la misma por parte de los
gestores privados. De esta manera, se aliviara la necesidad de plantear esquemas
complejos de sanciones para el actor privado que, evidentemente, han sido parte del
motivo por el cual estos han sido tan reacios a acogerse a la Ley 28024.
Sobre la figura del Registro Pblico de Gestin de Intereses en Sunarp, permanece la

duda sobre si dicho registro se debe mantener en una nueva ley que busque maximizar
la implementabilidad y adopcin en el corto plazo. Se ha observado que, dadas sus
funciones tradicionales, sus capacidades y recursos, y su cultura organizacional,
intervenir en la regulacin de la gestin de intereses ha sido problemtico y lento para la
Sunarp. Nuevamente, a la larga, la funcin de registro debera generarse orgnicamente
desde las asociaciones profesionales de gestores de intereses que emergeran en el
marco de una ley ms funcional.
Ms ampliamente, persiste la duda sobre si, en la nueva ley, debera mantenerse la

figura de un registro formal de gestores de intereses administrado por Sunarp o por
otra entidad o si se debe abandonar en esta etapa la figura del registro para plantear
exclusivamente la obligacin de informar cada vez que un funcionario pblico atiende a
un agente privado que busca influenciar una decisin de poltica pblica sobre la cual el
funcionario tiene capacidad de decisin. As, el registro quedara, al menos en esta
etapa, en manos de las organizaciones profesionales que planteen sus propios estndares
ticos y de membresa (autorregulacin).
Si bien reconoce tangencialmente otros canales de comunicacin, los procedimientos

planteados en la Ley 28024 se centran en las reuniones fsicas o presenciales entre un
funcionario pblico y un gestor de intereses. Por extensin, el grueso de las
obligaciones de reporte y sistemas de sanciones previstos en la ley se activa ante la
realizacin de reuniones fsicas, a partir de lo cual queda cierta ambigedad sobre cmo
59
actuar cuando la interaccin se produce por otro canal o bajo otras circunstancias (e-
mail, videoconferencia, telfono, encuentro no programado en un evento sectorial,
etctera). Esta focalizacin en regular reuniones fsicas queda plasmada en la exigencia
de que ambas partes firmen dos copias de una constancia fsica o de que las reuniones
se realicen en el local institucional en horas de trabajo. La aplicacin del principio de
transparencia debera plasmarse en la nueva ley al margen del canal o circunstancias de
comunicacin especficos a travs de los cuales se produce la interaccin de gestin de
inters.
Se recomienda incorporar en la nueva ley una disposicin que determine la envergadura

de la decisin pblica a partir de la cual se activa la obligacin de reporte. Esto significa
un reto legal y conceptual que amerita una investigacin ms profunda, pero est claro
que la intencin de la regulacin de lobby y el reclamo ciudadano por mayor
transparencia aplica a la influencia que pueden ejercer oculta o injustamente empresas
con cierta capacidad de movilizacin de recursos sobre decisiones de poltica pblica de
cierta importancia econmica. En extremo, resulta evidente que no es posible exigir o
esperar, tal como se plantea en la Ley 28024, que se genere un registro as sea digital
de cada reunin entre uno de los cientos de miles de microempresarios a nivel nacional
con, por ejemplo, cada Alcalde, regidor y director de la Municipalidad Metropolitana
de Lima y de municipalidades provinciales y distritales de toda la Repblica
(Congreso de la Repblica 2003: Ttulo II, Art. 5, inciso g). La fijacin de parmetros
de envergadura tanto del inters privado como de la decisin pblica en una
normativa de ley se constituye como un desafo, pero al mismo tiempo resulta
determinante para su adecuada implementacin y para evitar la saturacin del sistema
de reporte con informacin intrascendente.
Se deben implementar iniciativas comunicacionales complementarias a la promulgacin

de una nueva ley que contribuyan a legitimar la actividad de la gestin de intereses ante
la opinin pblica, y que expliquen la contribucin potencial que la gestin de intereses
profesional y transparente puede tener para generar mejores decisiones pblicas.
Se debe realizar actividades de difusin y capacitacin a funcionarios pblicos a todo

nivel sobre la gestin de intereses, y su debido manejo ante representantes de empresas
privadas.
60
Conclusin
En 2016, con el privilegio de una retrospeccin sobre 13 aos de robusto crecimiento

econmico y 2 transiciones democrticas exitosas, descartar la Ley 28024 del 2003 como un
fracaso sera incurrir en un facilismo. Como una oscilacin pendular, la Ley 28024 nace del
vaco regulatorio como reflejo del clima de indignacin y alarma que sigui al colapso del
rgimen del presidente Alberto Fujimori segn algunas fuentes, tal vez, el perodo de mayor
corrupcin en la historia peruana, incitada por una ciudadana que reclamaba gestos
contundentes, inmediatos y radicales por parte de sus nuevos lderes en temas que se
relacionaran incluso tangencialmente con corrupcin y reforma del Estado. En esta lnea, por
ejemplo, el requerimiento cardinal de la Ley 28024 de que se inscriban actas de las reuniones
entre funcionarios pblicos y gestores de intereses en la Contralora General o en Sunarp podra
interpretarse como una suerte de reaccin acaso subconsciente a las reuniones ilcitas
registradas en los llamados vladivideos, cuyo recuerdo permaneca fresco en el imaginario
colectivo. La participacin explcita, casi personal, de la Presidencia de la Repblica y de la
Corte Suprema en aspectos operativos de la implementacin de la Ley 28024 capturan de cierto
modo esta urgente intencin de comunicar mediante esta y otras medidas una ruptura
inequvoca con el pasado reciente y un compromiso frreo en las ms altas esferas del Estado
por recuperar credibilidad.
Ms ampliamente como se ha recogido de trabajos como los de la OCDE (2009), y de Dos

Santos y Teixeira (2012) la Ley 28024 no puede ser descartada como un fracaso, porque la
regulacin de las actividades de lobby mediante legislacin ha significado un reto legal e
institucional sumamente complejo paras todos los pases de Amrica Latina y del resto del
mundo que han tenido la madurez institucional para encararlo frontalmente. Si bien existe un
consenso respecto de la validez de promulgar un marco legal que ordene las actividades de
gestin de intereses, y ya se percibe cierta convergencia en torno a pautas que forman la base
para un futuro estndar regulatorio globalizado (OCDE), sera audaz concluir que existe en la
actualidad una hoja de ruta clara y precisa en esta materia para pases como el Per. S resulta
evidente, sin embargo, que el proceso de encontrar un equilibrio funcional en el diseo de la ley
entre practicidad, por un lado, y rigurosidad fiscalizadora, por el otro, puede tomar como est
probando ser el caso para el Per dcadas de prueba y error, debate y reajuste.
En este contexto, siguiendo el patrn pendular sobre un horizonte de al menos 20 aos desde la
promulgacin de la Ley 28024 en 2003, la presente exploracin sugiere que una ley de gestin
61
de intereses de segunda generacin debiera tener como objetivo central su adopcin en el
relativo corto plazo por una masa crtica de actores para facilitar as la formacin orgnica de
mecanismos de autorregulacin, y para impulsar el proceso de legitimacin de la actividad de
gestin de intereses ante la opinin pblica. Para ello, se recomienda entre otros lineamientos
que ameritan futuras investigaciones simplificar y homologar aspectos operativos, tales como
los reportes o mecanismos de sanciones, y acotar la envergadura de los actores y polticas
pblicas sobre los cuales rige la regulacin, de tal manera que quede cristalizado en la ley el
principio de transparencia, y lo aplique focalizadamente a aquellas interacciones pblico-
privadas que ameritan mayor escrutinio.
Sobre el impacto en la problemtica ms amplia de corrupcin, se desprende de esta

exploracin que la regulacin del lobby es un objetivo poltico vlido en s mismo, y que tal
como comentaron consensualmente los expertos entrevistados s se puede esperar que una
mejor regulacin de lobby contribuya a fortalecer, desde la perspectiva netamente perceptual,
una imagen de mayor transparencia y, por ende, de compromiso anticorrupcin en el Estado.
Sin embargo, tambin se desprende de esta exploracin que la contribucin potencial de
cualquier esquema regulatorio sobre gestin de intereses a impedir instancias o actos especficos
de corrupcin no debe ser exagerada. Se recuerda as el elocuente comentario de uno de los
entrevistados: el corrupto no se rene en la oficina del ministro para plantearle una coima.
Quien cree que la corrupcin funciona as simplemente no entiende cmo funciona la
corrupcin.
62
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66
Anexos
67
Anexo 1. El lobby en los medios peruanos en aos recientes
En esta seccin, se presenta una muestra ilustrativa de la aparicin del concepto y palabra
lobby en algunos medios impresos de alta circulacin nacional desde el ao 2009 hasta 2015.
Se ha agregado nfasis grfico a la palabra lobby en algunos casos. La mayora de artculos
estn mostrados solo parcialmente.
Artculos 1 y 2, publicados en Diario El Trome
Fuente: Diario El Trome, 2014. Diario El Trome, 2015.
Ambos artculos son mostrados parcialmente. Ntese la asociacin de la palabra lobby con
actividades delictivas o presuntamente delictivas.
68
Artculo 3, publicado en La Repblica
Fuente: Gutirrez, 2015.
69
Fuente: Favern, 2015.
En este artculo, se denuncia en un medio de comunicacin la falta de transparencia de otro

medio de comunicacin respecto de su postura editorial. Se denuncia, asimismo, la falta de
neutralidad de un centro de investigacin cuya opinin tcnica sera comunicada como neutral y
de alta credibilidad.
70
Fuente: Tola, 2014.
71
Artculo 6, publicado en El Comercio
Fuente: Diario El Comercio, 2014.
72
Artculo 7, publicado en Semana Econmica
(Artculo contina en pgina siguiente)
73
Fuente: Gutirrez, 200812.
12Cabe sealar que el autor de esta columna de opinin, el Sr. Felipe Gutirrez, form parte de la muestra de expertos
entrevistados para esta investigacin.
74
Fuente: Diario La Repblica, 2009.
75
Anexo 2. Resea biogrfica de expertos entrevistados
A continuacin, en orden alfabtico, se presentan las reseas biogrficas de los entrevistados.

Estas se basan en fuentes de acceso pblico de las instituciones donde laboran, as como a partir
de informacin provista directamente por los entrevistados.
Cecilia Blondet: Es historiadora de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Estudi

en el History Program en la University of Wisconsin (Madison). Es investigadora
principal del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y miembro del Consejo Directivo.
Desempe el cargo de ministra de Estado en la cartera de Promocin de la Mujer y del
Desarrollo Humano. Asimismo, es miembro del Grupo Impulsor por la Primera
Infancia, del Consejo Directivo de la Asociacin Civil Transparencia, miembro del
Directorio de la Asociacin ncash de la Fundacin Antamina, miembro del Comit
Asesor del Fondo de Responsabilidad Social de la Cooperacin Canadiense al
Desarrollo y del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil del Banco Interamericano de
Desarrollo. Adems, es directora ejecutiva de Protica, Captulo Peruano de
Transparencia Internacional (2006-2015) y miembro del Steering Com del Open
Government Partnership. En el pasado, se ha desempeado como presidenta del
Tribunal de tica del Consejo de la Prensa Peruana, directora general del Instituto de
Estudios Peruanos y miembro del Board de Asesores del Open Society Institute en el
Per, del Consejo Consultivo del Proyecto Internacional Nios del Milenio de Save The
Children UK y del Steering Committee del proyecto internacional sobre Sociedad Civil
de la Fundacin Ford. Ha tenido a su cargo consultoras por encargo de la Fundacin
Ford, Usaid, CARE, Banco Mundial, Telefnica del Per y del Grupo Hochschild para
asuntos sociales y comunitarios, entre otros. Es autora de publicaciones sobre poltica
social, pobreza, desarrollo, y participacin social y poltica de las mujeres (Instituto de
Estudios Peruanos s.f.).
Cecilia Blume: Es abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per, con estudios
de Ciencias Polticas en la Universidad de Salamanca y de Regulacin de Servicios
Pblicos en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. Ha
desarrollado su carrera sirviendo al Estado como asesora en el Ministerio de Energa y
Minas, gerente legal en el Organismo Regulador de la Inversin en Energa
(Osinergmin) y directora de la Oficina de Asesora Jurdica. Adems, en dos
oportunidades, se ha desempeado como jefa de Gabinete de Asesores en el Ministerio
de Economa y jefa del Gabinete de Asesores en la Presidencia del Consejo de
Ministros. Ha sido directora de diversas empresas pblicas, miembro de la Comisin de
Acceso al Mercado de Indecopi, directora de Conite y miembro del Consejo
Empresarial de Proinversin.
Ha dictado los cursos de Derecho Empresarial y Seminario de Energa en la

Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Adems, ha trabajado como abogada en el
estudio Echecopar. Asimismo, ha conducido el programa econmico diario De todo un
Poco en CPN Radio. Actualmente, dirige CB Consult S.A.C., donde presta servicios
de asesora legal y econmica. Tambin, es socia de Ambiental Peruana, empresa de
servicios relacionados con materias ambientales y de hidrologa. Integra el directorio de
Fidu Per, Leasing Per y Renting Per (empresas del Grupo Bancolombia), as como
los de la empresa pesquera Exalmar; la empresa de bsqueda de ejecutivos Amrop Per;
y Make a Wish del Per, entidad sin fines de lucro que ayuda a nios con enfermedades
terminales (CB Consult Per 2016).
76
Dr. Alfredo Bullard: Es abogado, socio principal del Estudio Bullard, Falla Ezcurra.
Cuenta con un mster en Derecho por la Universidad de Yale (Estados Unidos) y
estudios superiores en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Adems, es Doctor Honoris Causa por la Universidad Continental (Per, 2012).
Ha ejercido su profesin en las reas de Derecho de la Competencia, Regulacin
Econmica, Proteccin al Consumidor, Propiedad, Responsabilidad Civil
Extracontractual, Contratos, Comercio Internacional y Arbitraje. Asimismo, ha
presidido la Comisin Tcnica que elabor la Ley de Arbitraje del Per, el Tribunal de
del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de Proteccin de la Propiedad
Intelectual (Indecopi), entre otros cargos directivos. Fue presidente por tres perodos del
Consejo Directivo de la Asociacin Latinoamericana y del Caribe de Derecho y
Economa (Alacde). Ha merecido la calificacin de Star Individual en Regulacin y
Competencia, Regulacin en Transportes, Regulacin en Telecomunicaciones,
Regulacin en Energa y Resolucin de Disputas (Arbitraje) en el ranking sobre el
mercado de servicios legales en Latinoamrica elaborado por Chambers & Partners
(2008 a 2013) (Bullard Falla Ezcurra 2012).
Gianfranco Castagnola: Es economista por la Universidad del Pacfico y mster en

Polticas Pblicas por la Universidad de Harvard. Actualmente, es presidente ejecutivo
de Apoyo Consultora y del directorio de AC Capitales SAFI y AC Pblica. Asimismo,
es director de varias empresas e instituciones privadas del pas. Anteriormente, se ha
desempeado como director del Banco Central de Reserva del Per y del Fondo
Consolidado de Reservas. Tambin, ha sido miembro del Consejo Consultivo del Poder
Judicial, miembro de la Comisin Especial Anti Crisis Econmica y director de
diversas empresas e instituciones sin fines de lucro (Apoyo Consultora 2011).
Felipe Gutirrez: Abogado por la Pontificia Universidad Catlica de Lima, con estudios
de Administracin y PAD de la Universidad de Piura. Es director gerente y fundador de
Concertum S.A.C., gestora profesional de intereses con 10 aos de actividad al amparo
de la Ley 28024. Es miembro de la AGRP - Association of Government Relations
Professionals de Wasahington D.C. (antes, American League of Lobbyists) desde
noviembre de 2006. Entre sus clientes, se encuentran los grupos Intercorp, Unacem,
Unicon, Los Portales, Graa y Montero, Inversiones Centenario, EDC Per Holdings,
FIPES. Ha sido gerente general de DOnofrio, asesor corporativo del Grupo Gloria,
Managing Partner de Amrop International y de Korn Ferry Per (informacin provista
por el entrevistado y Concertum S.A.C. 2016).
Felipe Ortiz de Zevallos: Es ingeniero industrial de la Universidad Nacional de

Ingeniera, mster en Administracin y Anlisis de Sistemas por The University of
Rochester NY y graduado del Programa Owner-President Management del Harvard
Business School. Es fundador y presidente del Grupo Apoyo desde 1977. Ha sido
embajador del Per en EE.UU., profesor principal de la Universidad del Pacfico y fue
su rector. Actualmente, es director independiente en importantes empresas e
instituciones. Ha recibido la Condecoracin Hiplito Unanue al Mrito Econmico-
Financiero 2011, el Premio Manuel J. Bustamante de la Fuente 2008, el Premio
Jerusaln de Periodismo 1998 y el Premio IPAE 1990 (Apoyo Consultora 2011).
Javier Tovar: Es experto en inversin privada y relaciones privadas internacionales.

Desarrolla su prctica principalmente en las especialidades de inversin privada en
infraestructura, concesiones, telecomunicaciones y mercado de valores. Ha participado
en numerosos procesos de concesin, y en operaciones de mercado de capitales con
nfasis en la estrategia legal para resolver problemas regulatorios y financieros. Fue
77
presidente de Procapitales, Conasev, Comit Especial de la Venta de Acciones del
Estado en Mercados de Capitales y la Comisin de Acceso al Mercado del Indecopi. En
el rea de Telecomunicaciones, presidi la comisin tcnica encargada de la
elaboracin de los lineamientos de apertura de las telecomunicaciones, y el comit
especial de privatizacin de las empresas Entel Per y Compaa Peruana de Telfonos.
Adems, condujo diversas ofertas pblicas nacionales e internacionales de empresas de
varios sectores (Estudio Echecopar 2016).
Robinson Vlez: Es Managing Partner de NovaCom, firma consultora en

comunicaciones estratgicas y relaciones pblicas. Previo a la fundacin de esta
compana, se desempen como Regional Managing Director de Socialatom Group, una
empresa especializada en ventures y marketing para startups. Radica en el pas desde el
ano 2006 y ha sido gerente general de Burson-Marsteller Per, operacin que abri,
desarroll y posicion como una de las lderes del mercado. Tambin, se ha
desempenado como mnager de Burson-Marsteller Colombia, donde su carrera en
1999. Fue responsable del rea de Planeacin Estratgica y ha desarrollado campanas
de comunicacin para el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, Fondo Monetario
Internacional, Philip Morris, Minera Vale, Johnson & Johnson, Sony, Gas Natural,
Laboratorios Baxter, Heineken, Interbank, Banco GNB, KPMG, AFP Integra, Grupo
SURA, Sandvik, Talisman Energy, HP, Huawei, Kimberly-Clark, Belcorp, Bayer,
Starbucks, entre otros. Ha implementado estrategias de comunicacin para sus clientes
en un amplio rango de frentes, como programas de educacin, fusiones y adquisiciones,
planes de mercadeo, entrenamientos, manejo de crisis, activaciones de marca, alianzas
estratgicas, lobbying y plataformas de relaciones pblicas institucionales y privadas.
Bajo su liderazgo en la operacin de B-M Per, se obtuvieron grandes reconocimientos,

entre los cuales destacan el Premio ANDA a la Excelencia en Relaciones Pblicas y el
Gold SABRE Highly Commended, otorgado por Holmes Report en una categora
global. Asimismo, ha disenado campanas de comunicacin que se han convertido en
casos de xito y que han sido replicados en toda la regin, como el lanzamiento de
Monopoly Per con Hasbro. Ha sido presidente del Comit de Marketing de Amcham,
del cual es miembro. Asimismo, ha sido docente de pregrado y posgrado en prestigiosas
universidades, tales como Universidad de Piura, Universidad de San Martn de Porres,
Universidad Externado de Colombia, Universidad de Medelln, entre otras (informacin
provista por el entrevistado y Burson-Marsteller 2016).
Gonzalo Zegarra: Es abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per y cuenta
con un mster en Derecho por la Universidad de Yale. Adems, ha cursado estudios de
gerencia en el Kellog School of Management de Northwestern University y de sistema
legal americano en Georgetown University. En la actualidad, es director periodstico de
Semana Econmica y Per Econmico, adems de presidente del directorio de la casa
editora que las publica. En el pasado, se ha desempeado como presidente del Consejo
de la Prensa Peruana (2011-2015) y, como tal, forma parte del Consejo Nacional de
Seguridad (Conasec), rgano consultivo del presidente de la Repblica. Tambin, ha
sido presidente del Comit de Asuntos Legales de la Sociedad Interamericana de Prensa
(SIP). Anteriormente, particip en el Consejo Consultivo de la Radio y Televisin
Peruana (Concortv) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Ha sido profesor
de Derecho Empresarial, Filosofa del Derecho y Economa Poltica en la Pontificia
Universidad Catlica del Per y en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Es
miembro del Consejo Consultivo de la Facultad de Derecho de la Universidad del
Pacfico (Semana Econmica 2016).
78
Anexo 3. Registro Pblico de Gestores de Intereses registrados en Sunarp en el marco de
la Ley 28024
A continuacin, se presenta, tal como fue descargado del portal de Sunarp el 12 de febrero del
2016, el Registro Nacional de Gestin de Intereses. Este, en dicha fecha, contaba con seis
gestores debidamente registrados (cinco en Lima y uno en Arequipa).
Listado Nacional de Gestin de Interes

N Partida Gestor Profesional Zona Registral
1 12960264 Johnny Vicente Montalvo Falcn
2 12649492 Concertum Gestin Profesional de Interes S.A.C.
3 12955896 Carlos Enrique Pas Martnez N IX-Sede Lima
4 12417616 Csar Augusto Sulca Jordan
5 12691296 Juliana Edith Reymer Rodriguez
6 11276362 Manuel Eduardo Gonzales Gamarra N XII- Sede Arequipa
Fuente: Superintendencia Nacional de Registros Pblicos, s.f.
79
Nota biogrfica
Nicols Rodrguez Galer
Nacido en Lima, Per (12/05/1980), se mud a los Estados Unidos de Amrica en 1994, donde
estudi el colegio secundario en la ciudad de Nueva York y el pregrado universitario en
Dartmouth College, ubicado en Hanover, New Hampshire. Curs una doble carrera en
Economa, con enfoque en comercio internacional y desarrollo, e Idiomas y Literaturas del Asia
y del Medio Oriente, con enfoque primario en japons y secundario en chino mandarn. Durante
ese perodo, estudi un ao en la Universidad de Keio (Tokio) como alumno de intercambio
becado por el Ministerio de Educacin del Japn.
Al regresar al Per en 2004, empez una carrera de 8 aos en diversas reas del Grupo Apoyo
grupo de empresas de servicios profesionales, donde sirvi como asistente de la Presidencia;
jefe de Redaccin; y, posteriormente, gerente comercial de la empresa editora de la revista de
negocios Semana Econmica; y, finalmente, en el rea de desarrollo corporativo. Durante dicho
lapso, tambin, se desempe como asistente del entonces rector de la Universidad del Pacfico
(y presidente fundador del Grupo Apoyo), Sr. Felipe Ortiz de Zevallos.
En 2012, tras haber completado el Program for Leadership Development de Harvard Business
School en EE.UU., acept asumir la Gerencia Comercial del Instituto Metropolitano
Protransporte de Lima, entidad pblica perteneciente a la Corporacin Municipal de Lima
Metropolitana, encargada de operar servicios de buses Metropolitano y de planificar diversos
aspectos adicionales del transporte urbano de Lima.
Desde el ao 2013, se desempea como gerente general de un fondo de inversin inmobiliario

que desarrolla diversos proyectos de edificacin residencial en Lima bajo la marca Morada, y
como miembro del directorio del Centro de Investigacin y de Asesora del Transporte Terrestre
(Cidatt).
Est casado y tiene tres hijos.
80

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"REGULACIN DE LOBBY EN EL PER: TRAYECTORIA

PENDULAR HACIA UNA LEY DE GESTIN DE INTERESES DE

Trabajo de Investigacin presentado

Sr. Nicols Fernando Rodrguez Galer

Asesor: Profesor Jos Daz smodes

La regulacin de las actividades de gestin de intereses fenmeno tambin conocido como

En este contexto, el presente trabajo explora el comportamiento pendular que la regulacin de la

ndice de grficos .......................................................................................................................v

Captulo I. Introduccin ............................................................................................................1

Captulo II. Problema y metodologa de investigacin ............................................................5

Captulo III. Marco conceptual ...............................................................................................13

Captulo IV. Ambiente de investigacin y marco referencial ...............................................24

Captulo V. Estudio de campo .................................................................................................46

Grfico 1. Secuencia de investigacin cualitativa-exploratoria sobre la regulacin de la gestin

Anexo 1. El lobby en los medios peruanos en aos recientes .....................................................68

El presente trabajo de investigacin explora la problemtica de la regulacin de la gestin de

La situacin actual en torno a la gestin de intereses y su regulacin en el Per abarca una

El vnculo entre cabildeo y corrupcin resulta similarmente difuso y complejo de modelar

En este amplio contexto, el propsito especfico de esta investigacin consiste en analizar la

En el siguiente captulo, se encuadra el problema a tratar, las preguntas a resolver y los

1. Definicin del problema

A continuacin, se presentan las preguntas centrales de esta investigacin:

Cules son los resultados esperables de una regulacin efectiva de la gestin de

En vista de lo anterior, cmo se podra plantear una ley de regulacin de lobby en el

Los objetivos de la presente investigacin se dividen en dos categoras: generales y especficos.

3.1 Objetivos generales

A nivel general, el objetivo de la presente investigacin consiste en explorar la problemtica de

3.2 Objetivos especficos

Especficamente, el presente estudio se ha planteado los siguientes objetivos:

Definir qu es lo que se puede esperar como resultado de una ley de regulacin de la

Identificar en la bibliografa existente lecciones aprendidas y recomendaciones prcticas

Recoger y analizar las opiniones de expertos locales en el tema de regulacin de lobby

As, se presenta a continuacin en abstracto la secuencia metodolgica para, luego, explicar

Revisin de la literatura pertinente sobre el tema de investigacin, base sobre la cual se

Recoleccin y anlisis de la informacin recogida de la muestra seleccionada, seguida

Mapeo de actores y principales mecanismos o esquemas de relacionamiento en los

Ante el hecho de que la regulacin de la gestin de intereses en el Per es un tema sobre

Presentacin de principales puntos de convergencia y divergencia encontrados a lo

La metodologa de investigacin se describe esquemticamente en el siguiente grfico:

Planteamiento de preguntas y objetivos de investigacin

1 Recomendaciones OCDE y estudio Dos Santos y Teixeira

2 Mapeo del ambiente relevante y Mapa de actores y mecanismos de lobby en el Per;

Recomendaciones de lineamientos para una nueva ley de regulacin de lobby en el Per

Fuente: Elaboracin propia, basado en Hernndez et al., Metodologa de la Investigacin.

Fuente: Hernndez et al., 2010. Elaboracin propia, 2016.

Tipo ii: Corrupcin centrada en las Fuerzas Armadas, principalmente en compra de

Tipo iii: Corrupcin derivada de la gestin de la deuda pblica, interna o externa

Tipo v: Corrupcin de funcionarios pblicos vinculada a actividades ilcitas, tales como

En concreto, el presente trabajo se centra en explorar la relacin y actividades de gestin de

Complementariamente, en relacin con la pregunta de investigacin sobre el vnculo entre

Existe, asimismo, el problema de la distincin entre corrupcin efectiva y corrupcin

Existe, adems, el cuestionamiento relativista al anlisis de la corrupcin, el cual

Volumen 1: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Incrementando la

Volumen 2: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Promoviendo la

Volumen 3: Gestores de intereses, gobierno y confianza pblica: Implementando los

En el primer captulo, se plasman de manera sinttica las recomendaciones principales que la

Desarrollar estndares y reglas que atiendan adecuadamente a los reclamos de la

Establecer estndares y procedimientos para la revelacin (disclosure) de informacin

Crear estndares de conducta implementables y que fomenten una cultura de integridad

Si bien en muchos pases ha surgido el consenso de que es necesario regular la

La autorregulacin proveniente de las asociaciones o gremios de gestores profesionales

2. Regulacin de lobby en Amrica Latina

A pesar de que el principal objetivo de la regulacin de lobby en Amrica Latina es