En las sociedades capitalistas en las cuales por definicin el Estado y la sociedad (lo
pblico y lo privado) estn claramente diferenciados y al menos en teora todos los
individuos son ciudadanos, el problema de esta relacin se plantea desde un
comienzo como un problema de mediaciones y de representacin. Empero, esto es
muy general, porque evidentemente ni la sociedad es homognea sino que est
dividida ni el
Estado est por encima de sus divisiones.
Un sistema poltico ser tanto ms democrtico cuanto mejor logre resolver los
problemas de la representacin y de la mediacin. Plantearse los problemas de la
representacin y de la mediacin significa por un lado aceptar que las relaciones entre
la sociedad y el Estado no son directas (mediacin) y por otro que el liberalismo en
estado puro, privilegiando el individuo coma actor poltico y econmico, ha dejado de
tener vigencia histrica.
La concertacin social puede ser vista como una de esas modalidades de mediacin
entre sociedad y sistema poltico. En principio se puede decir que no hay una
definicin nica aceptada de qu es la concertacin social. En el lmite no se trata de
un concepto, sino ms bien de una prctica poltica, lo que no le quita en absoluto
inters desde el punto de vista del anlisis, al contrario. El objeto de las ciencias
sociales lo constituyen en definitiva las prcticas sociales y polticas y las relaciones
entre actores colectivos de estas prcticas.
Las dos preguntas que con variaciones en la forma resultan comunes a los autores
que han tratado el tema recientemente son, por un lado, qu mecanismos hicieron
posibles la coexistencia de democracia y capitalismo y, por otro, qu transformaciones
pueden estar ocurriendo como consecuencia de la evolucin del capitalismo
contemporneo y de las formas de hacer poltica y de participacin que puedan llegar
a amenazar esta coexistencia.
Una observacin que se podra hacer es que, puesta la cuestin en esos trminos, si
bien parece indiscutible, es demasiado general. Los autores se mueven en el nivel
ms abstracto del sistema de dominacin y dada la diversidad que adoptan los
regmenes polticos en los pases capitalistas, incluso en las sociedades centrales, el
problema parece ser justamente analizar estas variaciones. Y a ese nivel ya no basta
hablar de clases sociales, menos an si nos limitamos a hablar de propietarios y no
propietarios de los medios de produccin.
Teniendo como supuesto este compromiso general, que define en grandes rasgos al
capitalismo, habra que pasar a analizar "los compromisos ", los que se establecen
entre distintos grupos en el interior de un rgimen poltico dado. De hecho las formas y
regmenes polticos son mucho ms cambiantes e inestables en el interior de un
mismo sistema de dominacin.
En Amrica Latina la preponderancia del papel del Estado, contraparte de una dbil
estructura social, constituye casi un dato permanente. No obstante ello, se pueden
ejemplificar casos en los que los sectores organizados entablan negociaciones
independientemente del Estado.
Ello es as en la medida en que el acuerdo se hace entre actores sociales que asumen
por lo tanto un compromiso directo y recproco respecto de las decisiones y el Estado
(a travs de sus representantes autorizados) pasa a ser un actor ms y deja de ser el
nico "responsable" y blanco de los reclamos e insatisfacciones de los distintos
sectores. Por supuesto ello ser tanto ms cierto cuanto mayor sea la participacin de
distintos sectores sociales y cuanto mayor sea la representatividad de los agentes
directos de la concertacin, evidentemente el contenido de qu es lo que se concerta
tiene tambin una incidencia en cuanto al surplus de estabilidad ganado por el sistema
poltico como un todo. Una concertacin de precios y salarios es ms fcil de ser
puesta en prctica que otra de alcance ms vasto (por ejemplo relativa a las
decisiones de inversin), pero tambin su aporte a la estabilidad del sistema poltico
ser menor, aunque el grado de compromiso de los actores sociales intervinientes sea
intenso.
Hay que cuidarse de una visin algo ingenua y simplificada que nos llevara a ver la
concertacin como un mecanismo de reduccin de tensiones y conflictos. Entre los
extremos de una idea utpica de integracin consensual (que en intentos de
realizacin slo puede llevar a formas totalitarias) y la visin opuesta de una sociedad
regida por el puro conflicto y la dominacin, queda abierta la perspectiva de una
sociedad capaz de canalizar institucionalmente demandas antagnicas, aceptar el
disenso, procesar propuestas diferentes de ordenamiento social y reconocer la
legitimidad y la accin de los movimientos sociales.
Los mecanismos de concertacin social son justamente recursos para regular los
conflictos en el rea econmica social. En este sentido, podemos hablar de ella como
de un conjunto de tcnicas de compromiso para el desarrollo, tcnicas a su vez
asimilables a los comienzos de una planificacin concertada.
Cuando una de las dos formas de representacin se suprime, las consecuencias son,
en un caso, la promocin informal de intereses sectoriales (que da lugar a la actuacin
de grupos de presin, a prcticas clientelistas, a la cooptacin en lugar de la
representacin, etc.), y en el otro, al desnudo corporativismo. Seguramente, de las dos
desviaciones posibles, la experiencia latinoamericana tiene ms que ver con la ltima.
Varios han sido los intentos en la historia de este siglo por articular regmenes con
facetas corporativas, entendiendo por ello el instaurar canales de representacin
nicos excluyentes de cualesquiera otros, de carcter cerradamente sectorial.
Pero cul ha sido la resolucin prctica ya que terica no existe del problema?
Una somera revisin de las experiencias en los pases centrales contribuir a
visualizarla, para luego s explorar las posibilidades y lmites de estos mecanismos de
mediacin y representacin en Amrica Latina.
II. El primer rasgo de los pases europeos donde, despus de la segunda guerra
mundial, se van gestando distintos mecanismos de intermediacin entre grupos de
intereses organizados, sea a partir de la sociedad civil o del Estado, es la estabilidad
de sus sistemas polticos, sobre la base de la alternancia en el gobierno de distintos
partidos determinada democrticamente. Por supuesto no hay que dejar de tener
presente los casos de Espaa y de Portugal, que al apartarse de esa regla estn
indicando en principio y por ausencia, cierta vinculacin entre la existencia de
instancias de concertacin social y de un pacto poltico democrtico.
La gnesis de un marco institucional tal est relacionada con el pasaje de un
capitalismo liberal a un capitalismo avanzado o de organizacin, donde el manejo de la
crisis econmica pasa por la intervencin del Estado, el cual aparece como artfice de
la atenuacin de los antagonismos de clase. El manejo de la crisis supuso la
instauracin de mecanismos de mediacin y representacin ms complejos, actuando
junto a los partidos de masa organizaciones de intereses sectoriales, reconocidas
institucionalmente.
Un rasgo comn es que los mecanismos de concertacin social tienen como modelo la
poltica de precios y salarios, actuando en ellos fundamentalmente representantes del
empresariado y de los asalariados. En muchos casos son instrumentos claros de
contencin de procesos inflacionarios y fueron instaurados con ese objetivo. Los
ejemplos exitosos en los cuales el contenido de la concertacin se ampla a otras
dimensiones del proceso econmico (v.g. la inversin) son escasos, si bien ha habido
y hay intentos de extender el alcance.
Es interesante sealar que la intervencin del Estado ocurre slo en la etapa final de la
negociacin, cuando ya se ha arribado a un acuerdo entre las partes o cuanto stas no
logran una propuesta unificada. Se tratara pues de un caso de negociacin bilateral
en donde la iniciativa no la tiene el Estado, sino los grupos organizados, y en donde la
intervencin estatal es igualmente limitada. Esta modalidad se modific en favor de un
procedimiento multilateral a partir del gobierno socialista que asume en 1970. El
sistema funciona sobre la base de la cooperacin voluntaria, existiendo s una fuerte
sancin social de aquellas corporaciones que denuncian los acuerdos. Todo indica que
el sistema goza de amplio apoyo en la opinin pblica a pesar de ser frecuentemente
criticado por acadmicos e incluso por empleados pblicos como estatista.
Vale la pena mencionar, el alto grado de participacin de los sindicatos obreros en las
negociaciones colectivas a pesar de que, en definitiva, stas se hayan restringido a la
poltica de ingresos sin extenderse a otras reas tales como control de ganancias e
inversiones, lo que desde luego implica modificaciones mucho ms profundas en las
relaciones de poder. Ello puede ser a largo plazo una causa de frustraciones de las
bases sociales, cuyas expectativas redistributivas no se realizan, comprometiendo as
el xito de las negociaciones. La estabilidad del sistema de concertaciones siempre
guarda una estrecha relacin con el grado de centralizacin y concentracin de las
organizaciones obreras, y con el grado de control que tienen de sus bases.
Por otra parte, los contratos de nivel nacional no logran disminuir el estado
permanente de tensiones sociales, constantemente renovadas durante los lapsos
trienales de vigencia de los mismos.
El creciente poder que han venido adquiriendo los sindicatos italianos parece explicar,
por un lado, su rechazo a cualquier forma de mediacin estatal, y por otro, a fijar
legislativamente las conquistas. El poder que reclaman y que ejercen se resume
contractualmente. Incluso los convenios nacionales son revisados y eventualmente
modificados a nivel de las empresas. Otros elementos que contribuiran a explicar por
qu en Italia los sindicatos no se han inclinado ltimamente al establecimiento de
pactos sociales globales es que el gobierno no aparece como capaz de asegurar a Ios
sindicatos resultados favorables en el largo plazo.
Adems la crisis econmica impulsa las demandas ms all del plano de los ingresos
y los precios, orientndolas hacia el Estado, al cual se le exige control sobre las
decisiones de inversin empresariales y en general sobre la poltica econmica. Esto
es lo que ha permitido pensar que en Italia los sindicatos estn sustituyendo a los
partidos en ciertas funciones.
El papel que se le asigna al Estado es decisivo, pues ya se sabe que para lograr una
dinamizacin y reconversin de la economa no bastan la contencin de los salarios y
los acuerdos de precios, imponindose una efectiva intervencin gubernamental en
diversos campos, fundamentalmente regulacin de las inversiones pblicas y an
privadas para mantener el nivel de empleo. La voluntad inversora de los empresarios
no resulta necesariamente asegurada por la austeridad salarial y la recuperacin de
los niveles de ganancia.
Tras esta revisin sucinta de casos europeos, parecen fundamentarse varios juicios
sobre las condiciones que hacen posible la vigencia de pactos sociales, en particular
cierto grado de concentracin y de centralizacin en la representacin de los intereses
sectoriales. Quizs habra que relativizar en algo la frmula de A. Przeworski en el
sentido de que se requiere "un monopolio bilateral de la representacin", pero es
evidente que existen umbrales necesarios de concentracin y centralizacin de la
representacin.
Respecto del Estado, se advierte que slo con una organizacin especfica del mismo
resulta posible volver efectivos y controlables los acuerdos. Tal organizacin especfica
habla de un conocimiento preciso de las situaciones sectoriales y de organismos
capaz de coordinacin y efectividad en la aplicacin de las polticas, as como de una
difusin amplia de los fundamentos de las decisiones, en un marco de respecto del
juego poltico.
Es ms, aparentemente para que sean implantados mecanismos de concertacin
social exitosos se requiere la presencia en el Estado de fuerzas polticas progresistas,
siendo un factor explicativo importante de la implantacin de tales mecanismos la
filiacin poltica del partido o de la coalicin que se halle en el poder. Esto se verific
en Alemania, Suecia y Austria, y en el sentido negativo en Inglaterra, cuyo gobierno
conservador intent sin xito promover una poltica de pacto social.
Sin embargo, y aun teniendo perfectamente presente la incidencia negativa que ello
puede tener en cuanto al funcionamiento de un rgimen poltico democrtico, conviene
advertir que esa forma histrica signific en muchos casos el fortalecimiento de la
representacin y del poder de negociacin de los trabajadores organizados,
contribuyendo a nivelar el marcado desequilibrio que soportaban en el plano del poder.
En otros casos que tampoco cabe pasar por alto, la introduccin o consolidacin
de estructuras corporativas facilit la promocin en la sociedad de pautas regresivas
de distribucin de recursos y del poder poltico. Por lo tanto, creemos que la labor de
investigacin sobre el corporativismo latinoamericano y la polmica sobre sus
variedades son directamente relevantes para el tema que nos ocupa, pues tales
antecedentes necesariamente desempearn un papel en los esquemas de
concertacin social que el Estado, las fuerzas polticas o los sectores organizados,
independiente o conjuntamente, busquen implantar.
Aqu no trataremos con la profundidad debida este punto, conformndonos con las
consideraciones recin hechas, en la comprensin de que en el oportuno anlisis de
casos nacionales se cubrir esa necesidad. Si nos interesa marcar la articulacin de
ambas temticas.
Por otra parte, resulta obvio que esa vocacin del Estado en el sentido de incrementar
la participacin en la resolucin de polticas, implica de existir resolver
simultneamente aspectos que hacen a la posibilidad de esa participacin, la cual
tiene exigencias particulares. Nos referimos a exigencias de informacin y
comunicacin, las cuales son esenciales para un ordenamiento democrtico y tambin
para las prcticas de concertacin social. Ms importante an es la existencia de una
cultura poltica que presente cierta homogeneidad en cuanto a dar cabida a los
mecanismos de concertacin social, pero ya esto escapa al margen de accin del
Estado, no pudiendo ser impuesta ni construida desde l. En ese sentido, cabra
preguntarse acerca de las distintas situaciones nacionales y sobre los alcances de la
revaloracin de la democracia por parte de las mayoras de la regin, ya que el
consenso sobre el mantenimiento de un sistema institucional es el umbral para insistir
en su perfeccionamiento.
En realidad, aun logrado cierto equilibrio de poder entre las organizaciones sectoriales,
la profundidad de la crisis y la precariedad del sistema institucional no deberan
permitir refugiarse en reivindicaciones cerradamente sectoriales de intereses
socioeconmicos. Posiblemente pues se impongan relaciones estrechas con la
dimensin especficamente poltica en los mecanismos de concertacin y en Ios
actores que intervengan, ante la necesidad de generar o de hacer factibles polticas de
desarrollo nacional que no pueden darse por existentes. Antes bien, su inexistencia
pasa a ser un dato de los eventuales pactos sociales que se gesten.
A partir de este punto los anlisis y las respuestas no pueden dejar de lado el
tratamiento especfico de distintas formas institucionales (desde la plantacin de
consejos econmico-sociales de representacin sectorial en el seno del Estado hasta
concertaciones directas entre expresiones organizadas del movimiento social y el
Estado, etctera) en diferentes marcos. O sea en presencia de diferentes regmenes
polticos, distinto grado de evolucin de las organizaciones de representacin sectorial,
fases del ciclo econmico, situaciones de movilizacin social, modalidades de la
intervencin estatal y as sucesivamente.