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Fonte: http://periodicos.unb.br/index.php/repam/about/submissions#copyrightNotice.
Acesso em: 29 dez. 2014.

REFERNCIA

BALESTRO, Moiss Villamil. Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina no

contexto ps-neoliberal: os casos do Brasil e Argentina em perspectiva comparada. Revista de
Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, Braslia, v.6, n. 2, p. 82-101, 2012. Disponvel em: <
http://periodicos.unb.br/index.php/repam/article/view/8189/6196>. Acesso em: 29
dez. 2014.
 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina no contexto ps-

neoliberal: os casos do Brasil e Argentina em perspectiva comparada.

Moiss Villamil Balestro

Universidade de Braslia

Resumo Ao verificar a relao entre Estado e

O artigo analisa caractersticas do Estado desenvolvimento nos dois pases, foi possvel
desenvolvimentista no perodo ps-neoliberal identificar quatro diferenas fundamentais do
no Brasil e na Argentina. A emergncia de Brasil em relao Argentina; uma forte
uma fase ps-neoliberal na Amrica Latina instituio financeira de desenvolvimento e
est associada, ainda que sob diferentes instituies financeiras pblicas, uma maior
matizes ideolgicas, ideia de expanso de capacidade estatal com uma burocracia
polticas sociais e retomada do papel do estvel e meritocrtica no caso brasileiro,
Estado na formulao e incentivo a polticas sociais de longo prazo e uma
estratgias de desenvolvimento econmico. relao mais cooperativa entre Estado e
Um aspecto fundamental para a eficcia das empresariado.
estratgias de desenvolvimento so as Palavras-chave: Instituies, Estado
instituies e organizaes envolvidas desenvolvimentista, Brasil, Argentina
politica e economicamente. Como mostra a
literatura, o desafio de construir um Estado Abstract
desenvolvimentista requer a combinao de The paper analyzes traits of developmental
um Estado facilitador com uma estratgia de state in the post-neoliberal era in Brazil and
upgrading industrial acompanhada de Argentina. The emergence of a post-
aumento da incluso social. Uma diferena neoliberal era in Latin America is associated,
relevante no caso brasileiro em relao ao under different ideological shades, to the
caso argentino foi a permanncia de strengthening of social policies and to the
instituies que foram construdas durante o resurge of the state in the design and
perodo desenvolvimentista, com especial incentives to foster economic development
destaque para o BNDES. strategies. Institutions and organizations

82
 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

politically and economically committed are a Introduo

fundamental tenet for the efficacy of A emergncia de uma fase ps-
development strategies. As of literature, the neoliberal na Amrica Latina est associada,
challenge of building a developmental state ainda que sob diferentes matizes ideolgicas,
requires the combination of an enabling state ideia de expanso de polticas sociais e
carrying out a industrial upgrading strategy retomada do papel do Estado na formulao e
together with greater social inclusion. A incentivo a estratgias de crescimento
relevant difference in the Brazilian case econmico. Aps as experincias da
towards the Argentinian was the survival of construo do Estado no perodo de
developmentalist institutions from early substituio de importaes com seu
industrialization period with a special respectivo esgotamento com as agudas crises
emphasis for BNDES. By verifying the dos anos 80, iniciam-se reformas de
relationship between state and development in fortalecimento dos mercados, polticas de
both countries, it was possible to identify four estabilizao e criao de regras do jogo para
major differences between Brazil and garantir a democracia liberal
Argentina: a strong financial development Um aspecto fundamental para a eficcia
institution and strong public financial das estratgias de desenvolvimento so as
institutions, a greater state capacity with a instituies e organizaes envolvidas poltica
stable and meritocratic bureaucracy in Brazil, e economicamente (Riain, 2004). A estratgia
long term social policies and a more desenvolvimentista est imbricada em
cooperative relationship between business diferentes formas de instituies
and the state. desenvolvimentistas. Como lembram Lange e
Keywords: developmental state, Brazil, Rueschemeyer (2005), quaisquer que sejam as
Argentina, Institutions. polticas desejadas, elas precisam estar no
mbito das capacidades do Estado de um dado
pas. Isso indica que o reconhecimento do
papel do Estado deve ser consonante com a
trajetria de cada pas para uma ao mais
eficaz deste Estado.
Na literatura sobre estado
desenvolvimentista, a nfase na formao de
uma racionalidade burocrtica necessria,
mas no suficiente para o developmental

83
 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012
state. A regra burocrtica consistente com as
rivalidades intragovernamentais e disputas
para obteno dos recursos (Chibber, 2002).
Desta forma, a racionalidade burocrtica
precisa estar acompanhada da coeso estatal e
isso garantido por meio um esforo de
coordenao do aparato estatal. Os conflitos
entre agncias surgem em funo da
complexa amlgama de agncias
responsabilizadas com distintas funes e
cujos papis so frequentemente sombreados,
alm da competio por recursos. Conforme
Portes e Smith (2010), uma combinao
chave em uma instituio desenvolvimentista
a combinao de algumas medidas de
qualidade interna com o envolvimento ativo
dos atores estratgicos, empresariado e
trabalhadores. Este ltimo parece ser o mais
problemtico no contexto latinoamericano. H
uma tendncia ora ao insulamento da
burocracia ora a captura do Estado por grupos
privados, no conseguindo envolver outros
atores chaves.
Neste sentido, vale o exerccio de
entender a relao entre o Estado, suas
instituies e desenvolvimento no Brasil e na
Argentina como elemento explicativo do
desempenho econmico destes pases no
perodo ps-neoliberal.
Em que pese a especificidade histrica
do peronismo, capaz de abrigar ao mesmo
tempo o mais ortodoxo representante do
neoliberalismo na Amrica Latina e os
representantes mais crticos da experincia
neoliberal no cone sul, o discurso oficial dos
ltimos governos na Argentina tm sinalizado
uma escolha em favor de ideias e polticas
que se aproximam da social-democracia. Em
contraste, o discurso do Governo Lula foi
bastante moderado em relao a mudanas na
poltica econmica. Somente quando os sinais
de desindustrializao se tornam alarmantes,
tem incio um processo lento e gradual de
reduo nos juros que ganha consistncia no
atual Governo Dilma.
No entanto, para alm dos discursos e
das mudanas nas polticas econmicas,
necessrio considerar quais instituies
podem ser chaves na construo de um Estado
desenvolvimentista nos casos argentino e
brasileiro. O caso brasileiro possui uma
coincidncia entre uma legislao de proteo
social na sade e educao a partir da
Constituio de 1988 e o incio de polticas
neoliberais alguns anos mais tarde. Em
polticas sociais, h o Sistema nico de
Sade, a proteo social na forma de seguro-
desemprego, a manuteno de uma
previdncia pblica e a expanso, ainda que
com a queda na qualidade, da educao
pblica universal. Os governos e polticas de
orientao neoliberal no foram capazes de
fazer retroceder tais conquistas.
No caso argentino, houve severo
retrocesso nas polticas sociais. Os programas
universais de sade pblica foram
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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

descentralizados para as provncias sem haver O primeiro suposto da relao entre

a devida compensao em termos tributrios. Estado e desenvolvimento tem a ver com a
O sistema previdencirio foi parcialmente ao do Estado e o desenvolvimento
privatizado e os investimentos em educao capitalista bem sucedido. Esta ao pode
pblica foram reduzidos. A desarticulao do assumir as formas de interveno, regulao
setor produtivo contribuiu para o agravamento ou induo. O papel do Estado torna-se mais
desta situao com trabalhadores claro ao relacion-lo com a acumulao de
desempregados exercendo maior presso capital, ao invs de tratar Estado e mercado de
sobre o atendimento pblico de sade. O forma dicotmica. A poltica do Estado afeta
perodo neoliberal foi ainda mais deletrio as formas e o ritmo de acumulao de capital.
para a indstria do que no caso brasileiro. Nitidamente, o Estado controlado por elites
Segundo Ferrer (2008), a taxa de acumulao identificadas com um modelo agro-exportador
de capital da economia argentina caiu de 22% tende a privilegiar grandes grupos
entre 1930 e 1975 para 15% no perodo econmicos vinculados produo de
neoliberal. A participao da indstria commodities em detrimento do estmulo e
manufatureira no PIB do pas caiu de 33% apoio aos setores industriais nascentes com
para 16% no perodo entre 1976 e 2001. maior densidade tecnolgica. No contexto
A fim de entender conceitualmente as latinoamericano, clara a distino entre
instituies do Estado desenvolvimentista no apoiar as elites empresariais relacionadas com
contexto latino-americano, o artigo est o lucro que advm de maior eficincia
organizado em cinco partes. A primeira econmica nos fatores de produo capital,
apresenta alguns apontamentos sobre a trabalho e tecnologia e apoiar as elites
relao entre Estado e desenvolvimento. A identificadas com o rentismo que buscam a
segunda e terceira partes trazem segurana do Estado para garantir
apontamentos da relao entre Estado e oportunidades de renda. As oportunidades de
desenvolvimento na Argentina e no Brasil. A renda so variadas; monoplios privados
seguir, so feitas comparaes de dados protegidos pelo Estado, protecionismo a
agregados do desempenho econmico setores ineficientes, empresas que se
brasileiro e argentino. Ao final, so tecidas organizam de forma clientelista em torno dos
consideraes e aspectos a serem investigados investimentos pblicos entre outros.
como pesquisa futura. Na relao entre Estado e
desenvolvimento, essencial olhar para
Estado e desenvolvimento dentro desta instituio. Trata-se de v-lo

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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012
como um ator corporativo no-monoltico.
Neste sentido, a literatura sobre Estado
desenvolvimentista ao longo de quase trinta
anos tem enfatizado aspectos essenciais como
a formao, a racionalidade e coeso da
burocracia e o imbricamento desta com as
elites empresariais que impulsionam uma
acumulao de capital baseada no lucro e no
na renda.
H dois elementos institucionais no-
formais chaves para o funcionamento desta
burocracia. O primeiro tem a ver com o
processo de socializao desta burocracia por
meio da partilha de uma linguagem comum,
de um ethos e de um entendimento
minimamente comum em relao ao papel do
Estado na sociedade. O segundo elemento diz
respeito ao papel da liderana que se expressa
em um comprometimento da alta cpula do
governo e uma espcie de dominao
carismtica em relao a essa burocracia. o
que Skocpol (1985) chama de elementos no-
burocrticos do funcionamento burocrtico.
Como toda instituio inserida em uma
dinmica societal, o Estado possui
dependncia de trajetria. A relao entre
Estado e desenvolvimento econmico uma
relao de longo prazo. Os efeitos destas
instituies de longo prazo tendem a persistir
durante longos perodos histricos. A
instabilidade poltica, as influncias das elites
rentistas e as dificuldades de coordenao
entre os atores em torno de uma estratgia de
desenvolvimento constituem exemplos destes
efeitos de longo prazo. Uma questo essencial
entender como determinados incentivos e
interesses avessos a uma estratgia
desenvolvimentista se reproduzem. Neste
sentido, um desafio para a retomada do
Estado desenvolvimentista em uma sociedade
complexa encontrar as condies sob as
quais os efeitos negativos de longo prazo
podem ser superados.
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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

Quadro 1 Fatores que retardam o desenvolvimento do Estado

Mudana institucional e
normativa
Tenses entre lealdade
baseada em laos pessoais
e vantagens individuais e
lealdade baseada em
comprometimento pessoal
e meritocracia.
Construo de instituio
Dentro do Estado de longo prazo exige
recursos culturais, polticos
e econmicos e pode ser
descontinuada ou falhar.
A institucionalizao de
normas e sua internalizao
leva tempo.
Normas do padro mais
eficaz so lentas em sua
aceitao e adoo inerentemente no-burocrticas
Um grupo coeso para
monitorar e controlar o
comportamento de acordo
com normas internalizadas
leva tempo para se formar
A mudana normativa
pode ocorrer primeiro em
certas instituies e grupos
limitados com status e
interesses partilhados
Relaes Estado e A mudana das relaes Conflitos repetidos com atores
sociedade clientelistas para relaes
baseadas em contrato e do
tipo organizacional tende a
ser lenta e desigual.
A difuso de uma
concepo de cidadania
exigente e responsiva em
substituio s relaes requer vrias adaptaes.
baseadas na obedincia
tende a ser lenta e
interrompida.
Fonte: Rueschemeyer (2005).
Conflitos e impasses
Funcionrios buscam consolidar
ganhos privados buscando
direitos proprietrios e
hereditrios contra o interesse
no centro no controle
Oposio persistente de
funcionrios estimulados por
interesses externos, lealdades e
orientaes culturais.
Reestruturar as organizaes
administrativas e reorientar a
poltica pblica contra a
resistncia de um grupo coeso
pode levar a conflitos repetidos.
Conflitos podem surgir da
antinomia entre questes
de orientao poltica e lgica
instrumental da administrao
Governantes tendem a perseguir
objetivos de eficincia com
cautela em funo da natureza
contraditria dos interesses das
suas alianas.
que se opem perda de poder,
recursos econmicos, as
condies pacficas do conflito e
a autonomia cultural diminuem
a imposio da regra do Estado.
Transformar uma pacificao
eventual em uma paz interna
pela via legal leva tempo e

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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

Ao apresentar as mudanas e tenses constituda por trabalhadores sindicalizados e

que retardam o desenvolvimento do Estado, classes mdias que se mobilizaram em prol de
Rueschemeyer (2005) permite entender direitos econmicos e de incluso social, o
melhor a complexidade da construo das peronismo no foi capaz de construir
instituies do desenvolvimento e dos consenso em torno dos princpios do
processos polticos capazes de gerar mudana desenvolvimento nacional como o fizera
institucional. Lembrando Riain (2004), uma Getlio Vargas.
condio para estratgias de desenvolvimento Apesar de os governos subseqentes de
eficazes um conjunto economicamente e Arturo Frondizi (1958-1962) e Arturo Ilia
politicamente sustentvel de instituies. (1963-1966) terem continuado o
A construo do Estado algo difcil e desenvolvimentismo peronista, a instabilidade
de longo prazo, assim como o poltica e as dificuldades crescentes com a
desenvolvimento de uma relao produtiva substituio de importaes nos anos 60 e 70
entre Estado e sociedade. Quaisquer que geraram ciclos volteis de crescimento com
sejam as polticas de desenvolvimento recesso e desvalorizao da moeda. Nos anos
desejadas, elas precisam estar, de forma 70, o projeto nacional-desenvolvimentista e a
realista, em congruncia com as capacidades prpria ideia do papel indutor do Estado na
estatais existentes (Rueschemeyer, 2005). economia perdera apoio poltico das elites.
Esta uma lio chave da viso do Estado em Diferentemente do caso brasileiro, em que o
uma perspectiva histrica. Por esta razo, Estado conseguiu continuidade em muitas
partir das instituies existentes e transform- instituies do nacional-desenvolvimentismo
las mostra-se um caminho mais promissor. tais como as grandes empresas estatais, o
BNDE, os bancos pblicos e as organizaes
Estado e desenvolvimento na Argentina ligadas ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico do pas (CNPQ e CAPES).
O nacional-desenvolvimentismo Uma diferena em relao ao Brasil na
argentino no logrou a mesma adeso do formao do Estado argentino no perodo ps-
empresariado privado como no contexto guerra marcada pela ausncia de
brasileiro. O projeto nacional de continuidade de instituies capazes de
desenvolvimento peronista foi marcado por consolidar polticas ou estratgias de
conflitos de maior intensidade com as elites desenvolvimento de longo prazo. A
agropecurias e um empresariado industrial instabilidade poltica argentina tambm se
mais fraco do que o brasileiro. Apesar de revelou maior do que no caso brasileiro, em
avanar na construo de uma cidadania que pese maior capacidade de organizao
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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...
dos trabalhadores e um corporativismo mais
consolidado do que no caso brasileiro. Entre
1945 e 1979, a Argentina teve apenas dois
anos de perodo democrtico em contraste
com o caso brasileiro que teve um perodo
democrtico, ainda que com variaes em sua
intensidade, de dezoito anos (Segura-Ubiergo,
2007).
A ausncia de uma capacidade estatal
mais avanada, no sentido weberiano,
permitiu uma privatizao menos regulada do
que no Brasil. Isso tambm permitiu uma
enorme centralizao do poder de Estado em
torno do Ministrio da Economia durante o
governo Menem. A concentrao de poder
neste Ministrio implicou a retirada de
recursos e capacidade de formulao de
polticas pblicas de outros ministrios. Uma
das implicaes diretas do processo de
centralizao de poder no Estado argentino
foi a reduo do nmero de funcionrios
pblicos em dois teros no perodo de 1990 a
1997.
Tal como no caso brasileiro, as reformas
do Estado argentino, sob a gide de um
gerencialismo que no abriu mo da herana
patrimonialista e clientelista, visaram
descentralizao das polticas de bem estar
social para nvel provincial e municipal
(Nicola, 2004). A descentralizao aumentou
as tenses entre governos provinciais e
governo federal em torno das questes
tributrias. A fragilidade financeira das
provncias tambm abriu espao para relaes
de barganha e de carter clientelista entre o
governo federal e as provncias. Isso porque, a
partir de um pacto fiscal de 1993, as
transferncias financeiras federais tornam-se
discricionrias, permitindo um maior poder de
barganha do governo federal em troca de
apoio poltico. A descentralizao no foi
acompanhada dos recursos financeiros e
organizacionais para a efetiva gesto das
polticas pblicas (Nicola, 2004).
Os cortes massivos nos gastos pblicos,
durante os anos 90, contriburam para a perda
de legitimidade do Estado na sociedade civil.
A corrupo associada ao forte
desinvestimento em polticas pblicas em
educao, sade, habitao minou a
hegemonia poltica do discurso neoliberal e a
relao entre as classes trabalhadoras e o
peronismo. Entre 1980 e 1995, o percentual
da populao abaixo da linha de pobreza
aumentou de 11,5% para 25,8% e, em 2000,
quase um tero da populao era pobre
(Grugel et Riggirozzi, 2007). De forma
bastante mais intensa do que no caso
brasileiro, a sociedade argentina teve sua
crena minada no caminho prosperidade
pelo fundamentalismo de mercado. Tal
situao foi fundamental para explicar o
contexto da ascenso de Kirchner com um
discurso de veemente condenao das
polticas conduzidas durante os anos 90.
A reforma do Estado no contexto
argentino no logrou seu objetivo precpuo de
uma maior profissionalizao da burocracia.
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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

No houve continuidade e consistncia da peronismo criaram dificuldades para

implementao das medidas tanto pela falta
de incentivos polticos do governo quanto
pela fraqueza institucional associada a uma
incapacidade burocrtica. As agncias
governamentais so vistas como corruptas e
ineficazes. O Estado argentino inicia o sculo
XXI com problemas estruturais relacionados
capacidade fiscal, s reformas no judicirio e
administrao pblica no nvel provincial.
Comparado com o Estado brasileiro, a
escala de weberianismo desenvolvida por
Rauch e Evans (1999) bem menor para o
Estado argentino, 3,8 em relao a 7,6 do
Brasil. A escala de weberianismo contm itens
relacionados com a capacidade estatal, tais
como, capacidade de formulao de polticas
pblicas, ingresso por concurso pblico,
tempo de permanncia em cada rgo, nvel
salarial, egressos de universidades de elite que
entram no servio pblico entre outros.
A capacidade organizacional
tambm se revela nas associaes
empresariais como o caso da CEA que no
possui recursos e pessoal para o trabalho de
coordenao dos interesses empresariais de
diferentes setores. A Sociedad
Argentina (SRA) possui maior capacidade de
ao coletiva. No perodo de 1955 a 1983, a
SRA indicou 94 cargos no governo federal
(Schneider, 2004). As clivagens e politizao
dos conflitos entre os grandes
econmicos, os exportadores agrcolas e as
pequenas e mdias empresas em torno do
coalizes entre o Estado e o empresariado
nacional. Mesmo nos perodos em que o
governo conseguiu estabelecer mecanismos
de consulta com o empresariado, eles no
foram duradouros o suficiente para terminar a
fragmentao (Schneider, 2004).
Ao contrrio de uma situao em que os
ganhos associativos estivessem claros para as
empresas, prevalecia uma situao em que as
empresas tinham pouco a perder em termos de
incentivo seletivo de abandonassem as
organizaes associativas.
Ao contrrio da experincia nacional-
desenvolvimentista brasileira em que havia
uma ao de fortalecimento dos atores
corporativistas, o caso argentino foi mais
catico com apoios errticos de acordo com
circunstncias muito conjunturais. Os atores
estatais claramente beneficiavam uma ou
outra associao de acordo com barganhas em
fraca torno do apoio ao governo do perodo.
O resultado que as associaes
empresariais argentinas dos anos 90 figuraram
entre as mais fracas e fragmentadas da
Amrica Latina (Schneider, 2004). Sem uma
Rural representao geral da indstria e carentes de
recursos organizacionais. Na relao entre
Estado e empresariado, fato que o ltimo
tem um papel relevante no apoio ao
surgimento de associaes empresariais
grupos fortes.
No mbito das polticas sociais, a
intensa desindustrializao e precarizao do
90
 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...
emprego durante o perodo neoliberal no
neutralizou efeitos positivos das polticas
sociais compensatrias. Um outro aspecto foi
a regresso distributiva que acaba reduzindo a
poupana e a taxa de acumulao de capital
ao contrair o mercado interno, o emprego e a
renda fiscal.
Barbeito e Goldberg (2007) indicam as
principais fraquezas e problemas
concernentes s polticas sociais argentinas.
Seguro-Desemprego: a natureza das
contribuies e a situao de trabalho precrio
levou a um baixo nvel de cobertura, em torno
de 5% a 7%. Esse nvel de cobertura contrasta
com o caso brasileiro, com de 33% de
cobertura no incio dos anos 2000.
Programas de emprego temporrio:
foram implementados em escala reduzida e
com pouco eficincia, sem agncias de
emprego geograficamente distribudas. Isso
tambm contrasta com o Brasil quando se
considera a capilaridade da rede de postos
SINE em todos os estados, capitais e cidades
de grande porte.
Programas de promoo de emprego: o
programa focou essencialmente em isenes
de contribuies de seguridade social e outras
incentivos tributrios. Controles fracos sobre
as empresas beneficirias do programa pode
ter levado substituio e rotao de
trabalhadores.
Programa Jefes de Hogar:
programa funcionou bem como uma rede de
proteo social mnima, em casos de crise
social aguda. Limites deste programa so a
falta de conexo com polticas ativas de
emprego para capacitao e intermediao de
mo-de-obra e um benefcio fixo
independentemente do nmero de filhos, o
que limita seu efeito como poltica
emergencial de combate pobreza.
Em que pese a existncia destas
limitaes, necessrio apontar uma clara
mudana de direo em relao a polticas
sociais no pas alm do aumento da massa
salarial. O salrio mdio do setor privado
argentino variou de 1.295 pesos em 2005 para
2.453 pesos em 2008 (Madoery, 2011). O
aumento do emprego formal privado entre
1996 e 2008 foi de 67%. Todavia, a variao
do emprego formal na indstria manufatureira
foi de 59%. A maior variao ocorreu na
construo civil com aumento de 235%
(Madoery, 2011).
Corroborando o argumento apresentado
neste trabalho em relao s capacidades
estatais, Madoery (2011) tece recomendaes
diretamente associadas ao state-building na
Argentina. Tais recomendaes apontam para
o fortalecimento das capacidades estatais
centrais de formulao de polticas e leis, a
melhora da conexo da poltica de emprego
com o projeto de desenvolvimento nacional e
maior institucionalizao das polticas,
amparando-as em leis e estruturas
o burocrticas consolidadas.
91
 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

Estado e desenvolvimento no Brasil CNPQ, a CAPES, as Superintendncias de

desenvolvimento regional ( a exemplo do
Ao comparar as capacidades estatais SUDENE), o Fundo Nacional de
entre Brasil e Argentina, Sikkink e Wolfson Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(1993) chamam ateno que a principal (esse mais recente com incio em 1969) e o
diferena reside na pouca capacidade estatal Sistema S (SENAI, SENAR e SENAC). Este
argentina para os processos de formulao de ltimo data de meados dos anos 40 e, at hoje,
poltica econmica. No caso brasileiro, foi figura como espinha dorsal do sistema
possvel constituir uma burocracia vocacional de qualificao profissional
relativamente autnoma em relao s abarcando os trs principais setores da
presses poltico-partidrias. Trata-se de uma economia.
herana da era Vargas. O Departamento Um outro componente importante da
Administrativo do Servio Pblico (DASP) rpida industrializao brasileira foi o grau de
possua uma burocracia com ingresso por eficincia econmica das empresas estatais,
concurso, estvel e qualificada. Houve a em pese todas as crticas feitas durante as
formao de elites tcnicas calcada na ideia dcadas de oitenta e noventa. Como lembra
de meritocracia. A burocracia insulada das Trebat (1983), a principal realizao da
presses polticas e patrimonialistas mais empresa pblica estatal no Brasil foi a
diretas foi reforada pelo governo de promoo de uma drstica transformao da
Juscelino Kubitschek (Sikkink et Wolfson, estrutura econmica a partir dos anos 50. Tais
1993). O Conselho de Desenvolvimento do empresas estiveram presentes em setores
governo de Juscelino foi constitudo variados como ao, eletricidade,
fundamentalmente por indivduos procedentes telecomunicaes, petroqumica e minerao.
do BNDE. O Plano de Metas foi formulado e Elas contriburam para aumentar o nvel de
posto em prtica por instituies criadas na sofisticao tcnica na economia,
era Vargas. especialmente como clientes ou fornecedoras
No que diz respeito s polticas de da indstria de bens capital privada.
desenvolvimento, Lafe (2005) observa uma No perodo mais recente a partir dos
maior estabilidade, uma maior diversidade de anos 90, pode-se acrescentar a continuidade
instrumentos e com maior alcance no caso polticas sociais (Bolsa Escola, Seguro-
brasileiro. As instituies chaves so Desemprego e o PRONAF) e polticas de
essencialmente as mesmas que garantiram as estmulo ao desenvolvimento tecnolgico
estratgias do nacional-desenvolvimentismo. (Fundos Setoriais) sem prejuzo das
Notadamente, h destaque para o BNDES, o instituies fundamentais do perodo
92
 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

nacional-desenvolvimentista. (Diniz, 2010). Isso visto pelo governo como

A partir do governo Lula, tal como nos chave para recompor a aliana entre
governos de Nstor e Cristina Kirchner, h a empresariado e governo. A participao
retomada das polticas industriais e empresarial associativa ao dos dois mandatos
tecnolgicas e uma preocupao do governo de Lula e do atual mandato de Dilma difere
em desempenhar um papel ativo no do discurso de independncia em relao ao
upgrading industrial. Alm das polticas governo do perodo neoliberal. Neste sentido,
industriais e de comrcio exterior de 2003 e merecem destaque os dois grandes espaos de
2005, houve a criao da Agncia Brasileira concertao criados, o Conselho de
de Desenvolvimento Industrial vinculada ao Desenvolvimento Econmico e Social
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e (CDES) e o Frum Nacional do Trabalho
Comrcio Exterior (MDIC) com a presena (FNT).
de representantes do BNDES, Banco do No mbito das polticas sociais, chama
Brasil e Caixa Econmica Federal. A presena ateno que o patamar de gasto social pblico
e ao dos bancos pblicos para execuo das como percentual do PIB parte de um nvel
polticas industriais uma diferena elevado, cerca de 18,8% do PIB. A
institucional marcante entre o caso brasileiro distribuio deste gasto se divide em 11,8%
e o caso argentino. Coutinho e colegas (2012) para a seguridade social, 3,8% para educao,
destacam algumas lies das polticas 3% para sade e 1% para habitao (Draibe,
industriais brasileiras recentes: a) a prioridade 2007). Em contraste com a Argentina, Draibe
poltica do mais alto nvel de governo, b) o (2007) lembra que os programas sociais
ativo envolvimento e comprometimento do pblicos no Brasil foram institucionalmente
Ministrio da Fazenda, esse ltimo mais fortalecidos durante o perodo neoliberal. Isto
recentemente com a entrada de um grupo corrobora o argumento deste trabalho em
alinhado com uma viso de desenvolvimento relao importncia da continuidade das
estratgico e a c) cooperao entre os polticas e instituies do Estado.
diferentes rgos do governo que possuem
mandato para os instrumentos de poltica. Indicadores do desempenho das economias
brasileira e argentina no contexto ps-
A maior proeminncia das polticas
neoliberal
industriais coincide com uma maior
aproximao entre empresariado organizado e Os indicadores da ltima dcada
Estado em que as federaes e associaes revelam uma mudana de curso significativa
empresariais revelam preocupao em para o caso argentino e uma mudana de
estabelecer vnculos com os centros de poder carter incremental para o caso brasileiro.
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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

Desde 2003, pode-se afirmar que existe uma vrios pases latino-americanos.
tentativa de mudana no regime de Apesar do aumento na taxa de
acumulao argentino. Algumas investimento, como pode ser visto pelo
caractersticas desta mudana so a expanso aumento da formao bruta de capital fixo
de polticas sociais, a progressiva eliminao (Figura 1), a estrutura de oferta no consegue
do cmbio sobrevalorizado e a retomada de acompanhar o aumento da demanda em
polticas industriais (Salama, 2012). Para funo da perda estrutural de competitividade
Delgado e Ortiz (2006), o novo modelo de ocorrida na indstria argentina. De acordo
desenvolvimento argentino teve quatro fatores com Salama (2012), o aumento do salrio real
chaves: entre 2003 e 2006 foi mais rpido do que o da
Poltica Econmica heterodoxa: produtividade do trabalho. O mesmo
desvalorizao do peso e expanso das problema de descompasso entre aumento do
polticas fiscais, especialmente com o salrio real e aumento da produtividade do
aumento dos gastos sociais. trabalho visto no contexto brasileiro.
Recuperao da autoridade e Conforme a Figura 1, percebe-se um
legitimidade poltica: reforma na corte aumento significativo da Formao Bruta de
suprema e retomada da confiana no governo Capital Fixo como percentual do PIB para a
e suas instituies. Argentina, de 16% em 2000 para 22% em
Capacidade de mobilizao da 2010. No caso brasileiro, a variao foi de
sociedade civil: organizao dos 17% em 2000 para 18% em 2010. O
trabalhadores e da sociedade civil para dar coeficiente de variao para o Brasil foi de
sustentao poltica nova orientao poltica 6,6% e o da Argentina foi 22%. A forte
do governo. reduo deste percentual com a crise de 2001
Condies econmicas favorveis: e a forte queda no PIB argentino contriburam
aumento dos preos das commodities e das para essa variao maior. No entanto, h
exportaes argentinas. Baixas taxas de juros tambm o peso das polticas de incentivo
em nvel internacional e supervit fiscal de industrial e das polticas sociais.

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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

Figura 1 - Formao Bruta de Capital Fixo como % do PIB (UNCTADSTAT)

Comparando com o caso brasileiro, a do mercado interno e a nfase no consumo

evoluo do peso das exportaes de produtos interno como vetor de crescimento
primrios na pauta de exportaes menor na econmico. Apesar disso, o aumento do peso
Argentina. No Brasil, tais produtos das exportaes de produtos primrios
respondem por 23% em 2000 e chegam a acompanhado de uma progressiva perda da
45% em 2010 (Figura 2). Um aspecto capacidade industrial com sinais de
diferenciador do caso brasileiro o tamanho desindustrializao.

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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012

Figura 2 - Evoluo da participao dos produtos primrios na pauta de exportaes 2000-

2010 (UNCTADSTAT)

Como pode ser visto pela Figura 3, h das commodities sobre uma estratgia de
uma correlao entre o aumento da desenvolvimento baseada em uma maior
participao das exportaes de produtos competitividade industrial, seguindo a lgica
primrios e a diminuio da participao das do upgrading industrial. No caso argentino,
exportaes de manufatura. Isso sinaliza os esta participao mantm-se relativamente
efeitos deletrios da volatilidade dos preos estvel para o mesmo perodo.

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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...

Figura 3 - Evoluo da participao (%) exportaes de manufatura industrial nas

exportaes do Brasil e da Argentina 2000-2011 (UNCTADSTAT)

O Brasil o pas da Amrica Latina com com cerca de 40% contra 26% de
maiores investimentos em P&D como investimento privado da Argentina (CEPAL,
percentual do PIB, superando 1% nos ltimos 2008). Ainda que de forma tmida, ambos os
anos. tambm o pas com maior pases sinalizam uma melhora neste indicador
participao de empresas privadas nos de desenvolvimento tecnolgico no perodo
investimentos em P&D na Amrica Latina de 2000 a 2010 (Figura 4).

Figura 4 - Evoluo da participao dos produtos primrios na pauta de exportaes 2000-

2010 (MCT e MINCYT)

A evoluo do gasto social argentino intensidade do perodo neoliberal no caso

sinaliza uma variao maior do que no caso argentino, alm da descontinuidade das
brasileiro. Isto coerente com a maior polticas sociais na Argentina em oposio a

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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012
uma maior estabilidade para o caso brasileiro.
Os dados corroboram as colocaes de Draibe
(2007) antes mencionadas. Um aspecto que
chama ateno na Figura 5 so os pontos de
inflexo na evoluo dos gastos sociais entre
Figura 5 - Evoluo dos gastos sociais como (%) do PIB 2000-2010 (INDEC e IPEA)
Com exceo dos dados relativos
evoluo da participao das exportaes de
manufatura, percebe-se uma maior
estabilidade na evoluo dos indicadores para
a economia brasileira vis--vis o caso
argentino. Ambos os pases revelam uma
melhora em seus indicadores em comparao
ao perodo neoliberal. necessrio verificar a
sustentao destas melhorias e se elas, de fato,
abrem espao para uma mudana institucional
no capitalismo argentino e no capitalismo
brasileiro, sinalizando as transformaes
2007 e 2010. O perodo de crise internacional
no arrefeceu as polticas sociais nos dois
pases, o que sinaliza uma consistncia do
Estado de bem-estar em desenvolvimento.
produtivas defendidas pelo neoestruturalismo.
Olhando sob a perspectiva da retomada
de um Estado desenvolvimentista em um
contexto ps-neoliberal, possvel identificar
maiores possibilidades no caso brasileiro em
funo da permanncia de instituies chaves
para os processos de desenvolvimento e do
grau de capacidade estatal. O financiamento
pblico para garantir as polticas industriais
um claro exemplo.
Na Argentina, o governo estabeleceu
que alguns bancos privados devero dispor de
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 Instituies do Estado desenvolvimentista na Amrica Latina...
5% de seus depsitos em pesos para o setor
privado no financeiro, o correspondente a
US$ 3,3 bilhes (0,7% do PIB nacional). Tal
linha de financiamento ser destinada para a
aquisio de bens de capital e construo de
instalaes para a produo de bens e
servios, sendo que metade da linha ter que
ser concedida para pequenas e mdias
empresas (Valor Econmico, 07 de julho de
2012).
A medida sinaliza um esforo de
aumentar os recursos financeiros para o
investimento produtivo. Apesar da sinalizao
positiva, so medidas muito limitadas diante
da ausncia de um financiamento pblico
mais robusto.
Consideraes finais
Como foi possvel depreender a partir
dos indicadores apresentados, os dois pases
se caracterizam por uma forte dependncia
em relao exportao de commodities e de
produtos agroindustriais para obteno de
excedentes na balana comercial. O contexto
internacional de alta nos preos dos alimentos
e commodities minerais propiciou uma
situao mais confortvel para as finanas
pblicas. Entretanto, a situao de
dependncia em relao s exportaes de
commodities aumenta a vulnerabilidade
externa alm de limitar uma diviso social do
trabalho compatvel com a criao de
empregos mais qualificados, aumento de
produtividade e taxas mais altas de inovao
das firmas.
Como mostra a literatura, o desafio de
construir um Estado desenvolvimentista
requer a combinao de um Estado facilitador
com uma estratgia de upgrading industrial
acompanhada de aumento da incluso social.
Uma diferena relevante no caso brasileiro foi
a permanncia de instituies que foram
construdas durante o perodo
desenvolvimentista, com especial destaque
para o BNDES. A contraparte argentina do
BNDES, o Banco Nacional de Desarrollo
(BANADE) foi criado em 1969, tardiamente
em relao ao BNDES, e teve suas operaes
encerradas em 1993, auge do perodo
neoliberal argentino. O BANADE tinha como
objetivo o desenvolvimento de uma poltica
audaciosa para as indstrias de base, grandes
obras de infraestrutura e apoio integral para a
indstria e minerao de capital nacional
(Rougier, 2004).
Ao verificar a relao entre Estado e
desenvolvimento nos dois pases, foi possvel
identificar quatro diferenas fundamentais do
Brasil em relao Argentina; uma forte
instituio financeira de desenvolvimento e
instituies financeiras pblicas, uma maior
capacidade estatal com uma burocracia
estvel e meritocrtica no caso brasileiro,
polticas sociais de longo prazo e uma relao
mais cooperativa entre Estado e
empresariado.
Ao explorar as semelhanas e diferenas
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 Revista de Estudos e Pesquisas sobre as Amricas, vol.6, No 2/ 2012
institucionais entre os Estados brasileiro e
argentino, relacionadas com as polticas
industriais e de inovao, possvel entender
os limites e os fatores facilitadores das
estratgias de desenvolvimento em
construo.
Por serem pases com desenvolvimento
econmico muito semelhante, quando
comparados com pases capitalistas
desenvolvidos, mister entender, de maneira
mais acurada as capacidades estatais e os
padres de relaes entre empresariado,
Estado e trabalhadores em conexo com as
polticas de transformao produtiva. Afinal,
reconhecer as diferenas fundamental para
que todos os gatos no sejam pardos quando
se fala da economia poltica latinoamericana.
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