Derecho

Administrativ
o II
 TEMA I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO CLASES Y
ELEMENTOS

1. Concepto y clases.-

Con el sometimiento al control jurisdiccional (concretamente de

la Jurisdiccin Contencioso-administrativa) del acto administrativo, la
ya clsica definicin de Zanobini del acto administrativo como toda
manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio
realizada por la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad
administrativa, ya de poco sirve. En tal sentido el TS ha entendido
que slo tienen el carcter de acto administrativo, a los efectos de su
enjuiciamiento jurisdiccional, las resoluciones o manifestaciones de
voluntad que creen situaciones jurdicas.
En tal sentido se podra definir al acto administrativo como
resolucin unilateral de un poder pblico en el ejercicio de
potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos
pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa. Cabe citar dos precisiones al concepto:
La terminologa de poder pblico en sustitucin de
Administracin pblica es para albergar dentro del concepto a
los rganos constitucionales (Cortes Generales, Tribunal
Constitucional y Defensor del Pueblo).
En cuanto a los destinatarios era comnmente aceptado que
estos eran los particulares o administrados. Si bien en la etapa
descentralizadora en que vivimos es muy usual la resolucin de
conflictos interadministrativos entre Administraciones del
mismo o distinto nivel.
Otra cuestin que cabe precisar es la naturaleza o esencia del
acto administrativo. Es anlogo a un acto o negocio jurdico privado
o, por el contrario, se asemeja ms a una Sentencia judicial? Podra
decirse que el acto administrativo tiene naturaleza cuasi-judicial, la
cual se pone de relieve en la exigencia de que debe ser dictado en el
seno de un procedimiento.

2. Los actos polticos o de gobierno.-

Hay que excluir del concepto de acto administrativo

determinadas actividades y resoluciones del Poder Ejecutivo de las
que, por razn de sus contenidos, se excluyen de la jurisdiccin
Administrativa. Son los llamados actos polticos que emanan del
Gobierno.
No obstante, aunque la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa (LJC-A, en adelante) contempla en su Exposicin de
Motivos el acto poltico, exento de control judicial, ste, segn se
dispone en el art. 2 de la misma ley, no ser posible sobre los
derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la
determinacin de las indemnizaciones procedentes.

3. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos

reglados y actos discrecionales.-

Otra categora de actos administrativos con trascendencia a

efectos de su exclusin total o parcial del control judicial son los actos
discrecionales.
En este sentido, aunque la LJC-A prev la existencia de actos de
contenido discrecional, stos no podrn ser dictados con absoluta
arbitrariedad. En todo caso, la delimitacin de lo discrecional est
sujeta, en todo caso, a los principios constitucionales como el mrito,
la capacidad o la objetividad.
El TS, reconociendo esa realidad normativa ha definido la
potestad discrecional como: la capacidad de opcin, sin posibilidad
de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
igualmente vlidas por permitidas por la ley.
Hay que citar el concepto de discrecionalidad tcnica. Al que
los jueces y tribunales acuden para evitar el enjuiciamiento,
principalmente de procesos selectivos, donde la complejidad de las
cuestiones tcnicas no comprendidas por el rgano jurisdiccional,
permiten que sta denegacin se eleve a regla general.

A) Los conceptos jurdicos indeterminados.

La doctrina espaola viene empeada en depurar el concepto de
acto discrecional de los actos dictados en aplicacin de los
denominados conceptos jurdicos indeterminados. Estos hacen
referencia a una realidad cuyos lmites no aparecen bien precisados,
como p. ej. cuando se habla jubilacin por incapacidad, buena fe,
precio justo, etc. La aplicacin de estos conceptos indeterminados
slo admite una respuesta (o se est incapacitado o no, el precio justo
es 5 o 7). El TS los ha definido como aquellos de definicin
normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse
alcance y significacin especficos a la vista de unos hechos
concretos.

B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad.

El TS - tras advertir sobre la improcedencia de que la Admn. sea
sustituida en su totalidad por los Tribunales en la valoracin de las
circunstancias que justifican la aplicacin de la potestad discrecional-
precisa que, la investigacin judicial sobre el uso de la potestad
discrecional - adems de los elementos reglados de la competencia,
el procedimiento y el fin pblico- debe ser dirigida a los hechos
determinantes y el respeto a los principios generales del Derecho
como al de proporcionalidad y buena fe.
Hay que resaltar que el principio de proporcionalidad,
racionalidad o razonabilidad del criterio de actuacin discrecional de
la Admn. solo es posible si se justifica adecuadamente el acto, de ah
la vital importancia y exigencia de la motivacin del acto discrecional
(art. 54.1 t) LRJAP-PAC).

C) La polmica en torno al control judicial de la

discrecionalidad administrativa. La configuracin por el
legislador de poderes arbitrarios o exentos de control
judicial.
Una parte de la doctrina espaola que, tas la entrada de la CE,
demanda que se respete, por parte del poder judicial, cierto mbito
de actuacin administrativa libre, en base al principio de divisin de
poderes, mediante el cual las decisiones judiciales no pueden sustituir
a la decisin administrativa.
En contra existe otra corriente que sostiene que la CE no ha
modificado en absoluto la configuracin del poder discrecional de la
Admn., ni le ha aportado legitimacin que no tuviera. La verdadera
innovacin ha sido la de erigir al juez como guardin del legislativo y
del ejecutivo.
Al margen de polmicas, hay que insistir que el pleno control
judicial est propiciando la bsqueda de la discrecionalidad por otras
vas. Tales como la huda de los Entes pblicos al Derecho privado, el
encubrimiento de actos administrativos en leyes singulares, o
mediante la atribucin a la Administracin de poderes, no ya
discrecionales, sino libres o arbitrarios. En relacin a estos ltimos, es
(por desgracia) cada vez ms frecuente que el legislador atribuya a la
Administracin un marco legislativo donde pueda actuar la libre
decisin, liberndose de actuar bajo los principios constitucionales
(como el mrito, la capacidad, objetividad); como ejemplo la
asignacin de provisin de puestos de trabajo a travs de la libre
designacin.

4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y

actos confirmatorios.-

La distincin de estos conceptos es importante desde el punto de

vista procesal, y a los efectos de su exclusin del control judicial.
Son actos que no causan estado aquellos que no expresan de
manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en
que se producen, porque ante los mismos puede y debe interponerse
recurso ante el superior jerrquico, antes de acudir a la va judicial. El
medio normal para conseguir la recurribilidad de un acto que no
causa estado es agotar la va administrativa.
Se denominan actos consentidos a aquellos que, al margen de
que haya o no causado efecto, se consideran manifestaciones
indiscutibles de la voluntad del rgano administrativo porque su
recurribilidad resulta vetada por el cumplimiento de los plazos
establecidos para su impugnacin. El concepto de firmeza
administrativa es equivalente al que se utiliza para las Sentencias
judiciales. No obstante, este concepto no es impeditivo de la accin
de nulidad, en cualquier tiempo, conforme al art. 102 LRJAP-PAC.
Los actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que
reiteran, por reproduccin o confirmacin, otros anteriores firmes y
consentidos. Se prohbe su impugnacin para evitar una peticin de
reabrir el acto ya resuelto, si bien hay que precisar que el acto
confirmatorio no debe recoger ninguna novedad respecto del anterior.

5. Actos favorables y actos de gravamen.-

O clasificacin en base a su contenido. Los actos favorables son

aquellos que aumentan la esfera jurdica de los particulares. Por el
contrario los de gravamen seran aquellos que limitan la libertad o los
derechos de los administrados.
Hay que matizar que pueden existir actos de naturaleza mixta,
es decir producen efectos positivos y negativos.
6. Actos expresos y actos presuntos por silencio
administrativo.-

Por la forma de su exteriorizacin, los actos pueden ser expresos

o presuntos, es decir, se manifiestan de una forma directa o expresa,
o, por el contrario, se presume su resolucin por la falta de respuesta,
lo cual se conoce como silencio administrativo.

A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo.

La regla general del silencio como acto presunto
negativo y sus excepciones.
El silencio administrativo ha tenido inicialmente un significado
negativo. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958 lo
estableci como negativo, posibilitando el ejercicio del recurso
administrativo posterior, en su caso. Cabe citar que se evidencia un
peligro notorio del silencio positivo al poderse legitimar, mediante un
simple retraso en el procedimiento administrativo, actos que
pudieran ser contrarios a los intereses generales o de terceros. Es por
ello que el Derecho positivo vaya corrigiendo esta problemtica de
forma que queden al margen del silencio positivo determinadas
cuestiones, p. ej. la concesin de licencias urbansticas.
B) La extravagante regulacin en la Ley 30/1.992 de RJAP-
PAC.
La ley 30/1.992 resuelve la problemtica del silencia
administrativo de una forma, cuanto menos, extravagante. Esta ley,
segn sus autores, pretenda acabar con la nefanda prctica del
silencio administrativo. Para ello, alejndose de la anterior regulacin
de la Ley del PA de 1.958, pretendi acabar con la inactividad de la
Administracin con remedios procedimentales y de represalia a los
funcionarios.
 La Ley 30/1.992 propugna la obligacin de resolver los
procedimientos de forma expresa, a base de una presin o coaccin
sobre el funcionario (que puede incurrir en sancin si no cumple los
plazos), para posteriormente establecer el silencio positivo o negativo
en funcin de la materia.
C) El triunfo del silencio positivo. La ley 4/1.999 que
modifica la ley 30/1.992 y su reforma por las leyes 17 y
25 de 2.009 que trasponen la directiva 2.006/123/CE,
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio.
La ley 4/1.999, que reforma la ley 30/1.992, introdujo una nueva
regulacin del silencio, amplindose los supuestos en que el silencio
positivo pasa a ser la regla general. En tal sentido, se establece
silencio positivo en los procedimientos iniciados por el interesado.
En este triunfo del silencio positivo, tiene mucho que ver las
polticas liberalizadoras de la Unin Europea, la cual limita al mximo
el control a la iniciativa particular, a travs de dos vas: de un lado se
sustituye la autorizacin previa por una simple declaracin
responsable de la actividad; y por otro, facilita la autorizacin
ampliando los supuestos de silencio positivo. Estas polticas se
encuentran reflejadas en la directiva 2.006/123/CE, que
posteriormente pasaran a formar parte del ordenamiento jurdico
espaol, a travs de la ley 25/2.009.
No obstante, los procedimientos iniciados de oficio, normalmente
limitativos de derechos o sancionadores, no se prestan a la tcnica
del silencio positivo por razones obvias, teniendo la Admn. la
obligacin legal de resolver, aunque si estn sujetos a plazos de
caducidad.

7. Los elementos del acto administrativo.-

La doctrina espaola estudia los elementos del acto

administrativo al igual que la doctrina italiana, utilizando la dogmtica
privatista de los actos jurdicos; por lo que cabe decir que esta teora
debe aceptarse sin advertir que los actos administrativos se
encuentran ms cerca de los actos judiciales.

8. El titular del rgano y la competencia.-

El sujeto del que emana el acto es una Admn. Pblica, pero sta
acta siempre a travs de una persona fsica, la Autoridad o
funcionario, titular del rgano. ste est sujeto a los siguientes
requisitos y condiciones:
El titular del rgano no puede estar investido de forma irregular.
La actuacin regular del titular del rgano implica su
imparcialidad, reglndose, a tal efecto, las figuras de la abstencin y
recusacin.
 Un tercer elemento es la capacidad de obrar y la ausencia de
vicios en el consentimiento del titular del rgano, si bien ste tiene
distinta valoracin en el D administrativo, ya que la concurrencia de
determinados vicios en la persona o voluntad del titular del rgano,
no afectaran a la validez del acto, si se produce conforme al
ordenamiento jurdico.
Otro elemento es la competencia del acto, la cual se observa
desde tres niveles: Material, jerrquico y territorial. La falta de
competencia determinar la nulidad de pleno derecho, si es material
o territorial (art. 62.1 b, LRJAP-PAC). En cambio la falta de
competencia jerrquica sera, en principio, slo incompetencia
manifiesta o relativa y ser susceptible de convalidacin (art. 67.3,
LRJAP-PAC).

9. La causa y los presupuestos de hecho.-

La doctrina italiana distingue entre causa jurdica o inmediata y

causa natural, remota o final. As, en la concesin la causa jurdica
sera la creacin de un nuevo derecho al interesado, y la natural o
remota podra ser muy diversa, como la oportunidad de crear un
nuevo servicio pblico, mejorar el existente
Esta distincin de causas encaja perfectamente en el art. 53.2
LRJAP-PAC, donde se refiere a la causa jurdica: el contenido del acto
se ajustar a lo dispuesto en el Ordenamiento Jurdico, y por otro
lado alude a la causa natural: ser determinado y adecuado a los
fines de aquellos.
De una forma ms simple, la doctrina francesa equipara el
trmino presupuesto de hecho con causa o motivo legal. Desde esta
perspectiva, lo que se establece como causa toda aquella situacin
de hecho que justifica (o censura) el acto administrativo. Por ello, el
control del Juez debe ir encaminado a la verificacin de la exactitud
de los hechos que integran el motivo o causa.

10. Los mviles. La desviacin del poder.-

Separadamente de la causa jurdica o presupuesto de hecho,

est la causa natural o mvil que expresan el fin que se propone el
autor del acto, es decir el sentimiento o deseo que realmente le lleva
a ejercitar la competencia.
Evidentemente los mviles deben de adecuarse a aquellos fines
pblicos por los que la competencia ha sido atribuida. Justamente por
ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad distinta a la que
justific la atribucin legal, constituye el vicio conocido como
desviacin de poder (art. 63.1 LRJAP-PAC).
La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso de
derecho, en ambos casos hay una utilizacin del poder jurdico con
una finalidad antisocial y malintencionada, en sentido diverso del
querido por el legislador al atribuir la potestad. Ahora bien, el proceso
para determinar la desviacin de poder es complejo, y comenzara
por la determinacin de la finalidad o intencin del legislador al
asignar una competencia, para despus averiguar la finalidad
realmente perseguida por el autor, el cual, lgicamente, disimular
sus verdaderas intenciones en caso que no fueran espreas.

11. El contenido y los elementos accidentales de los actos

administrativos.-

Zanobini define el contenido del acto como: aquello que con el

acto la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir,
atestiguar o certificar. Se distingue entre contenido natural y el
accidental o eventual.
El contenido natural o esencial es aquel cuya existencia sirve
para individualizar el acto mismo e impide su confusin con otros. P.
ej. en una autorizacin el contenido natural es permitir a una persona
ejercitar su derecho.
Los contenidos accidentales y eventuales, slo se dan cuando la
Admn. acta dentro de sus facultades discrecionales, y son tres:
El trmino, que es el momento a partir del cual debe comenzar
o cesar la eficacia del acto.
La condicin, que es la clusula que subordina el comienzo o la
cesacin de los efectos de un acto.
El modo, que es una carga especfica impuesta a la persona en
cuyo inters se ha dictado el acto, por la cual se le exige un
determinado comportamiento; lo cual no debe confundirse con los
deberes que impone la ley como requisito implcito en el acto.

12. Los elementos formales.-

Son elementos formales del acto administrativo: el

procedimiento, la forma de la declaracin y la motivacin cuando es
legalmente exigible.

A) Forma de la declaracin.
La regla general sobre la forma de la declaracin de los actos
administrativos es la exigencia de forma escrita. Los actos
administrativos se producirn o consignarn por escrito cuando su
naturaleza o circunstancias no exijan otra forma ms adecuada de
expresin o constancia.

B) La motivacin.
Como requisito de forma de los actos administrativos se ha
impuesto en determinados casos la exigencia de expresar en el propio
acto sus fundamentos, la razn (o motivos) que lo justifican. La
vigente Ley 30/1.992, en su art. 54, establece cuales son los actos
necesitados de motivacin, entre ellos: los que limiten derechos
subjetivos o intereses legtimos, la suspensin de actos o adopcin de
medidas provisionales, o los que se dicten en el ejercicio de
potestades discrecionales.
 La motivacin consiste en una sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho, pero su brevedad no supone que pueda ser
cumplida con cualquier formulismo.

13. Notificacin y publicacin del acto administrativo.-

La comunicacin de los actos a los interesados se realiza por

medio de la notificacin o la publicacin. La notificacin es una
comunicacin singular a una persona o personas determinadas,
mientras la publicidad se dirige a un colectivo de personas o
singulares pero en paradero desconocido.
Para la doctrina espaola, la notificacin o publicacin, ms que
una clase de acto, son condicin de su eficacia.
La regulacin de la notificacin y publicacin se lleva a cabo en
los arts. 58 y ss. LRJAP-PAC, y se impone el deber de notificar a los
interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a
sus derechos o intereses.
El plazo en que deber iniciarse la notificacin es de 10 das a
partir de la fecha en que sea dictado.
El contenido de la notificacin deber incluir: texto ntegro de
la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en va
administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Si
falta alguno de estos requisitos la notificacin es defectuosa y el acto
no producir efectos, si bien se podr convalidar.
En cuanto al lugar de la notificacin ser en el lugar designado
por el interesado y cuando no fuese posible en cualquiera lugar
adecuado a tal fin.
En cuanto a los medios se realizar por cualquier medio que
permita tener constancia de su recepcin por el interesado o
representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del
acto notificado. Cabe mencionar que se contempla la notificacin por
medio de tabln de anuncios.
La publicacin se permite en los siguientes casos (art. 59.6
LRJAP-PAC):
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad
indeterminada de personas, o cuando la Admn. estime que la
notificacin efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo caso,
adicional a la notificacin efectuada.
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento
selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.
 TEMA II. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y
EJECUTORIEDAD

1. La presuncin de validez.-

El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin

concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se
le atribuya presuncin de validez. Esto dispensa a la Administracin
autora del acto de seguir ningn tipo de proceso declarativo en el
caso de que alguien pusiera en duda la invalidez del acto, pues ste
se presumir vlido mientras su nulidad no haya sido declarada
administrativa o judicialmente.

En tal sentido se expresa el art. 57.1 LRJAP-PAC establece: los

actos de la Administracin ser vlidos y producirn efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Esta cualidad ha sido definida por el TS como presuncin de validez,
presuncin de legitimidad y presuncin de legalidad, queriendo
significar que la actividad de la Administracin se ajusta por principio
a Derecho.

La presuncin de validez cubre a los actos definitivos, pero no

todas las actuaciones del procedimiento previas al acto definitivo,
pues, como dice el TS la presuncin de legalidad que adorna los
actos administrativos no significa un desplazamiento de la carga de la
prueba que, conforme a las reglas, corresponde a la Administracin,
cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento del
presupuesto fctico que invoquen. No obstante, las actas de
inspeccin gozan de presuncin de certeza, siempre que se trate de
verdaderos servicios de inspeccin, pues, en caso contrario, tiene el
valor de denuncia. Dentro de los actos internos del expediente y, por
consiguiente, no definitivos, la presuncin de validez suele
extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos como
los Tribunales de Oposiciones y concursos. No as a los informes
tcnicos de rganos administrativos, que cada vez se consideran ms
mediatizados por los informes privados en contrario.

Cabe resaltar que la presuncin de validez no es una

peculiaridad exclusiva de la Administracin, pues a los actos jurdicos
de los particulares, les son predicables dicha presuncin, como
pueden ser los contratos, testamentos

Por ello, lo que realmente diferencia los actos administrativos

en relacin con los privados, es que el acto administrativo est
adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin
ejecutoriedad; es decir, la potestad de la Administracin de llevar a
efecto el mandato del acto, violentando la posesin y la libertad del
administrado, sin necesidad de la intervencin judicial.

2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la

eficacia e irretroactividad.-

Por eficacia de los actos administrativos se entiende, en primer

lugar, la produccin de los efectos propios del acto, definiendo
derechos y creando obligaciones de forma unilateral.

El TS distingue entre validez y eficacia. La validez es la

concurrencia de todos los elementos que lo integran y tiene lugar
desde el momento que se dictan o acuerdan. La eficacia hace
referencia a la produccin temporal de efectos, la cual puede quedar
supeditada a un momento posterior, bien por motivos de publicacin,
notificacin o aprobacin posterior.

Con carcter general, los actos administrativos se dictan para el

futuro y producen efectos desde la fecha en que se dictan. Si bien,
este principio sufre dos rdenes de excepciones: la demora de
eficacia o la retroactividad.

La demora o retraso en la produccin de efectos, puede

originarse cuando as lo exija la naturaleza del acto, porque el
contenido accidental incluya una condicin suspensiva o trmino
inicial que lo establezca, o bien, porque la eficacia quede suspendida
a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

La proyeccin de la eficacia sobre un tiempo pasado se rige por

la regla de irretroactividad. Un principio que no admite excepcin en
los actos de gravamen o limitativos de derechos. Para los actos
favorables tambin rige la regla de la irretroactividad, si bien, es
posible la irretroactividad cuando se dicten en sustitucin de actos
anulados, siempre que los supuestos de hecho necesarios ya
existiesen y la eficacia no lesione derechos o intereses legtimos de
otras personas.

3. La ejecutoriedad de los actos administrativos.-

La ejecutoriedad designa la cualidad del acto de producir todos

sus efectos contra la voluntad de los obligados. Esta cualidad es la
que realmente separa y distingue los actos administrativos de los
actos privados. Podra decirse que la Administracin puede tomarse
la justicia por su mano mientras que los particulares deben acudir al
Juez para imponer sus derechos sobre terceros.

Esta potestad se regula en el art. 95 LRJAP-PAC: las

Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en
cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecucin de acuerdo con la Ley, o cuando la
Constitucin o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.

La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de

manera diversa segn la naturaleza y contenido de stos. De igual
manera, tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa cuando el
acto, favorable para el interesado, impone deberes para la
Administracin, pues, en tal caso, el administrado debe acudir a la va
judicial si la Administracin no lo ejecuta de forma voluntaria.

Tampoco puede hablarse de ejecutoriedad cuando el acto

administrativo supone unas medidas de ejecucin dentro del ejercicio
natural de la autodefensa posesoria, como tambin podra hacerlo
una persona privada. Por ejemplo, cuando la Administracin ordena la
expulsin de un particular de una dependencia del dominio o del seno
de un servicio pblico. En estos casos no se quebranta la posesin ni
la libertad del ciudadano.

El supuesto necesario para la ejecucin forzosa de los actos

administrativos lo constituyen los casos en que el acto administrativo
impone deberes al administrado que impliquen, en cuanto ste se
niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aqul mediante
la alteracin de su ius possessionis o sobre su libertad personal.

La LRJAP-PAC es tan generosa en la proclamacin del principio

de ejecutoriedad como en el reconocimiento de medios de ejecucin,
enumerando en su art. 96: el apremio sobre el patrimonio, la
ejecucin subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsin sobre las
personas. No obstante, esta enumeracin resulta incompleta, porque
no recoge la ocupacin, y reiterativa porque la multa coercitiva es
una modalidad de compulsin. Veamos las formas de ejecucin:

- La ocupacin es la forma de ejecucin que imponen a los

particulares la entrega de un bien determinado del que aqullos estn
en la posesin. Si el particular no lo entrega, la Admn. toma posesin
de l por medio de sus funcionarios.

- La ejecucin de bienes o apremio sobre el patrimonio se

utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que
se concreta en una suma de dinero. Si el obligado no procede al pago
en los plazos establecidos, la Admn. procede a trabar o embargar los
bienes del deudor y a su posterior apropiacin o venta forzosa.

- La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los

actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es
decir, aqullos que, por no ser personalsimos, pueden ser realizados
por persona diferente, como, por ejemplo, la demolicin de un
edificio. En este caso, la Admn. realizar por s el acto a costa del
obligado.

- La ejecucin por coercin sobre el administrado es

utilizada cuando se trata de prestaciones personalsimas e
infungibles. Esta puede ser directa o indirecta.

4. La configuracin histrica del privilegio de decisin

ejecutoria en el Derecho espaol.-

En la evolucin de la ejecutoriedad dentro del ordenamiento

espaol, se observa una lnea liberal que identifica la ejecutoriedad
con la funcin judicial y exige que vaya acompaada del proceso, con
otra autoritaria que reconoce a la Administracin la autosuficiencia
ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial.

La primera formulacin relativa a la orientacin liberal se

produce en la Ley dada en Toro por Enrique II el ao 1.371, con la
regulacin del denominado juicio de despojo. Si bien, esta formulacin
liberal, en la prctica, no sola aplicarse y, menos an, en asuntos de
la Real Hacienda.

Este panorama intenta cambiarse radicalmente en los orgenes

del constitucionalismo espaol, surgiendo una tendencia liberal
orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias del modo
anglosajn, el cual se inspira en el principio nadie puede ser juez en
su propia causa. La Constitucin de Cdiz define la funcin judicial,
la cual se repetir en todas las Constituciones posteriores hasta
nuestros das. Esto fue consecuencia de la erradicacin de los fueros
privilegiados (excepto el militar, eclesistico y tributario). Fruto de
esas ideas, el Decreto constitucional de 13/09/1.813 estableci un
sistema de justicia para la Administracin rigurosamente judicial, al
modo anglosajn. Esta lnea tendr el apoyo doctrinal de significados
administrativistas.

Sin embargo, a lo largo del s. XIX tambin se manifiesta, incluso

con ms fuerza, la lnea ms realista y autoritaria que defienden el
privilegio de ejecucin forzosa de la Admn. sin intervencin judicial,
principalmente en materia tributaria. En tal lnea se asienta el
Decreto de 25/06/1.923 que establece el sistema de la Hacienda
Pblica, y la Ley Provisional de Administracin y Contabilidad de la
Hacienda de 25/07/1.870.

Por otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la Admn.

frente a los tribunales ordinarios se establecer muy tempranamente
a travs de la prohibicin de interdictos contra ella, as como por
medio del sistema de conflictos que solamente poda interponer la
Admn. y que tena como virtud la paralizacin inmediata de la accin
judicial contraria a la ejecucin administrativa.

5. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos

administrativos.-

Frente a lo que ocurre en los Derechos ingls y francs, donde

la regla general es la ejecucin administrativa por va judicial con la
ventaja de que previamente a la ejecucin se produce un control
judicial sobre los poderes o competencias administrativas-, en el
Derecho espaol puede afirmarse que el Derecho penal demostr
pronto su inoperancia.

La falta de operatividad del Derecho penal represor no supuso,

sin embargo, que la ejecucin judicial se haya marginado. Por el
contrario, se utiliz a los jueces como instrumento de la ejecucin de
los actos de la Admn., sin que en dicho proceso existiera realmente
ningn control previo sobre la regularidad de los actos
administrativos. Esta posibilidad est an abierta segn lo dispuesto
en el art. 95 LRJAP-PAC, que prev la facultad de la Admn. para
proceder a la ejecucin forzosa sin intervencin judicial, salvo que la
ley disponga lo contrario.
 Ejemplos de ejecucin de actos administrativos segn el
sistema previsto para la ejecucin de las sentencias judiciales han
existido en nuestro ordenamiento, si bien, el ms importante lo
constituy la ejecucin por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas
impagadas a la Seguridad Social, segn lo previsto en el RD
1637/1.995. Estos supuestos, son una inversin de los papeles que
corresponden a la Admn. y a los Jueces; siendo, por tanto,
claramente inconstitucionales, con arreglo al art. 117.3 CE.

Existen supuestos en los que los Jueces sirven de comparsa a la

ejecucin de los actos administrativos, como puede ocurrir en las
autorizaciones de entradas en domicilios. En la actualidad son los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo los que conocen de este
requisito para ejercitar la ejecucin forzosa, no exigiendo que la
autorizacin sea motivada (art. 8.6 LJC-A).

6. Cuestionamiento constitucional.-

Ese rasgo de la ejecucin del acto administrativo por el que se

le atribuye el mismo valor que la Sentencia Judicial no es solo un
exceso semntico de la legislacin tributaria. Efectivamente lo tienen
mayor que stas, pues la ejecucin de las sentencias civiles y penales
pueden ser paralizadas por los recursos de casacin y apelacin,
mientras que los recursos administrativos y contencioso-
administrativos no suspenden, en principio, la ejecucin del acto. As
pues, tienen ms valor ejecutorio que esas sentencias pero menos
que las sentencias firmes, estn a mitad de camino. Pero esta
cualidad del acto administrativo, a primera vista, contradice el
principio constitucional de la funcin judicial (art. 117.3 CE).

Pese a ello, negar esta realidad es intil, mxime cuando la

propia Constitucin reconoce a la Admn. una facultad todava ms
poderosa que la ejecucin directa de sus actos, como es la potestad
sancionadora (art. 25 CE). Por tanto, alegando este principio, de quien
puede lo ms tambin puede lo menos, el TC podra haberse ahorrado
la necesidad de fundamentar en la STC 22/1.984, de que el privilegio
de la decisin ejecutoria de la Admn. se basa en el principio de
eficacia del art. 103 CE.

7. Suspensin de efectos del acto administrativo.-

La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad del acto

administrativo est atemperada por la posibilidad de que la Admn.
suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas as lo
impongan o cuando, se suspenda, de oficio o a instancia de parte, la
eficacia del acto, paralizando su ejecucin. La posibilidad de dejar en
suspenso los actos administrativos est admitida en todos los
ordenamientos. Los recursos administrativos y los procesos judiciales
no tendran sentido si los actos fueran ejecutados sin posibilidad de
vuelta atrs.
 El Derecho espaol no prev una potestad genrica de
suspensin de los actos administrativos como un poder propio de la
Admn. Lo que s hace nuestro Derecho es contemplar la suspensin,
de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de
la revisin de oficio y de los recursos, y, de otra, como una tcnica
preventiva en los conflictos de competencia entre Administraciones.

En va de revisin de oficio, la regla es que el rgano

competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto,
cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin (art. 104 LRJAP-PAC).

En va de recurso administrativos, la regla general se da en

el art. 111 LRJAP-PAC: la interposicin de cualquier recurso, excepto
en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no
suspender la ejecucin del acto impugnado. No obstante, se admite
la suspensin del acto, de oficio o a solicitud del recurrente, si se dan
los siguientes requisitos:
1 Que el rgano competente proceda a una ponderacin
suficientemente razonada entre el perjuicio que causara al inters
pblico o terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido.
2 Que, adems de esa ponderacin, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o
difcil reparacin. Se trata de periculum in re1, o riesgo de malograr
la pretensin ejercitada si se sigue adelante.
b) Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad
de pleno derecho prevista en la Ley
3 El acuerdo de suspensin puede, por ltimo, estar condicionado en
su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el
recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la eficacia
del acto o la resolucin impugnada.
Sin embargo, todo esto desaparece a favor de una suspensin
automtica, cuando transcurran treinta das desde que el recurrente
present la solicitud de suspensin y la Admn. no haya dictado
resolucin expresa. Se trata de una suspensin por silencio
administrativo, establecida en el art. 111.3 LRJAP-PAC.
La suspensin deja de surtir efecto cuando se resuelve el
recurso. No obstante, si se interpone recurso contencioso-
administrativo y en ste se solicita la suspensin, la suspensin
decretada en va administrativa se mantiene hasta la resolucin
judicial (art. 111.4 LRJAP-PAC).

Tambin se dan supuestos de suspensin automtica, el caso

ms comn es el de la ejecucin de las liquidaciones tributarias. La
tcnica de la suspensin automtica est presente en las
1
Riesgo en los negocios.
impugnaciones de los actos de las administraciones superiores sobre
las inferiores; como puede observarse en el art. 161.2 CE, as como
en la Ley Bases de Rgimen Local (LBRL) y la LJC-A.

8. Los medios de ejecucin forzosa.-

Se someten a la regla de la proporcionalidad, de la no

intercambialidad en su empleo, de modo que no es discrecional la
eleccin del medio a emplear para la Admn. y se aplica si fueran
varios los medios de ejecucin admisibles, se elegir el menos
restrictivo de la libertad individual (art. 96 LRJAP-PAC).

A) LA OCUPACIN.
Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los
particulares la entrega de un bien determinado del que aqullos estn
en posesin; si el particular no lo entrega, la Admn. toma posesin
de l por medio de sus funcionarios.

B) EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.

Es el procedimiento ms generalizado de ejecucin. Se aplica al
cobro de toda suerte de dbitos. El art. 97 LRJAP-PAC se remite a las
normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva.

Una vez dictado el acto que obligue al pago de una cantidad

lquida, y transcurrido el plazo de pago voluntario, el procedimiento
se inicia con la providencia de apremio. Trmite fundamental es el
aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos
de bienes, que debern hacerse en cantidad suficiente para cubrir el
importe total de la deuda ms los recargos y costas.

C) LA EJECUCIN SUBSIDIARIA.
Consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone,
bien por la Admn. o a travs de terceros, en todo caso, a costa del
obligado (art. 98.2 LRJAP-PAC). Este medio se aplica a los actos que,
por no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto
del obligado.

D) LA MULTA COERCITIVA.
Consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo
hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato. Es
una tcnica importada del Derecho alemn.

La multa coercitiva no tiene carcter de pena, con la

consecuencia de la inaplicacin del principio no bis in idem: ser
independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin
y compatibles con ellas (art. 99 LRJAP-PAC).

En todo caso la multa coercitiva se sujeta a un estricto principio

de legalidad: la ley debe determinar su forma y cuanta. Los
supuestos en los que tiene cabida son muy amplios, pues
comprenden desde los actos personalsimos en que no proceda la
compulsin sobre las personas o cuando la Administracin no la
estimara conveniente. La multa coercitiva es aplicable en fase de
ejecucin, no debindose admitir su utilizacin en actuaciones
inspectoras.

E) LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS.

Regulado en el art. 100 LRJAP-PAC para la ejecucin de actos
administrativos que impongan una obligacin personalsima de hacer
o soportar. Admite formas de coercin muy variadas, como el simple
impedimento a entrar en un lugar, su inmovilizacin, el sometimiento
a determinadas medidas sobre su cuerpo (v. gr. vacunaciones
obligatorias), o, incluso, agresiones fsicas en casos extremos de
polica como reaccin frente a la violencia.

Su aplicacin solo es lcita cuando los dems medios de

ejecucin no se corresponde en absoluto con la naturaleza de la
situacin creada, aparte, claro est, de que la ley expresamente lo
autorice. La compulsin sobre las personas exige un previo acto
formal y personal de intimidacin para el debido cumplimiento del
acto u orden de cuya ejecucin se trata.

9. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su

recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin
contenciosa.-

La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecucin del

acto se site en lnea directa de continuacin con el acto
administrativo. De este principio deriva la posibilidad de impugnarlos
en va contencioso-administrativa. La ejecucin no puede ir ms all
de lo permitido por el acto de ejecucin, ni lesionar los derechos de
terceros.

Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros, se

ha arbitrado el incidente de tercera de dominio. Esta reclamacin de
un tercero, o tercera, provoca la suspensin del procedimiento de
apremio, una vez se haya llevado a efecto su embargo. Las terceras
son de dos clases: de dominio, que se fundan en la titularidad de un
derecho sobre los bienes embargados y que conlleva la suspensin
automtica de la ejecucin, y las de mejor derecho, fundadas en el
derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con preferencia
al perseguido en el expediente de apremio. La tercera se interpone
mediante escrito dirigido al rgano de la Agencia Estatal de la Admn.
Tributaria que conozca del procedimiento, debiendo de resolverse en
el plazo de tres meses, entendindose desestimada por silencio,
quedando, en tal caso, la va civil mediante la correspondiente
demanda.
 TEMA III. EL ACTO ADMINISTRATIVO (3): INVALIDEZ,
ANULACIN Y REVOCACIN

1. La invalidez y sus clases.-

La invalidez puede definirse como un vicio o enfermedad del

acto administrativo, caracterizada porque faltan o estn viciados
algunos de sus elementos. Esta enfermedad puede superarse por el
transcurso del tiempo o por aplicacin de una terapia adecuada, o,
por el contrario, ser de tal entidad que el acto termina falleciendo. Y
esto es as porque se entiende que unos vicios originan simplemente
una nulidad relativa o anulabilidad, mientras que otros conllevan a la
nulidad absoluta o de pleno derecho.

Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) de 1.958,

que regul por primera vez la invalidez de los actos administrativos,
sta se rega por lo dispuesto en el CC para los actos privados. La LPA
de 1.958 se contrapone a la reforma del CC de 1.973, pues mientras
esta reforma considera la nulidad absoluta como la regla general de
invalidez, la LPA sancion la regla inversa: la nulidad de pleno
derecho solo se aplica en los casos tasados.

La LRJAP-PAC (art. 62) ha extendido notablemente los supuestos

de nulidad de pleno derecho, que tras la reforma de la Ley
4/1.999, son:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn
de materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen
las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico
por los que se adquieren facultades o derechos cuando de carezca de
los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin
de rango legal.

Por el contrario la anulabilidad es la regla general, puesto que

son anulables los actos que infringen el ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder (art. 63). Adems de los supuestos de
invalidez, la Ley habla de un tercero, la irregularidad no
invalidante, los actos con vicios menores (art. 63.2 y 3).

Las razones invocadas para explicar la diferencia de la

regulacin de la invalidez en Derecho civil y administrativo son la
necesidad de preservar la presuncin de validez de los actos
administrativos, tan vinculada a la eficacia de la actividad
administrativa, as como a la seguridad jurdica.

2. La inexistencia.-

Adems de las categoras de invalidez mencionadas: nulidad

absoluta, anulabilidad e irregularidad no invalidante, se plantea la
conveniencia de incluir el acto inexistente. Esto tropieza, en primer
lugar, con su carcter metafsico o meta jurdica, pues los actos
existen o no, es decir valen o no valen; de otro lado, puede decirse
que la categora de la inexistencia es intil, porque la teora de la
nulidad absoluta cubre las necesidades a las que en su da dio
cobertura la inexistencia.

3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos

legales.-

El acto nulo de pleno derecho es aquel que, por estar afectado

de un vicio especialmente grave, no debe producir efecto alguno, y si
lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa
invalidez, cuando es judicialmente pretendida, pueda oponerse la
subsanacin del defecto o del paso del tiempo.

Ahora bien, cules son las causas o infracciones de mayor

gravedad que determinan la nulidad radical?
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional
sta solo ser operativa cuando la lesin afectaba al contenido
esencial de esos derechos y libertades.

B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por

razn de la materia y del territorio.
En este caso hay que analizar la jurisprudencia. Es manifiesta la
incompetencia por razn de materia cuando se invade la de otros
poderes del Estado como el judicial o legislativo. Tambin cuando las
competencias ejercidas corresponden a otro rgano, siempre y
cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clara y
palpable.

Respecto a la incompetencia jerrquica, puede ser incluida,

pero limitada a los casos de incompetencia grave, la que tiene
relevancia para el inters pblico o para los administrados, y que no
es solo la que aparece de modo patente y claro.

C) Actos de contenido imposible.

Estos supuestos se deben ms a razonamientos lgicos de la
doctrina que a experiencias resueltas por la Jurisprudencia. As, y
supuesto que el contenido de los actos pueden hacer referencia a las
personas, los objetos materiales y al elemento o situacin jurdica, se
alude a una imposibilidad por falta del sustrato personal
(nombramiento de funcionario a una persona fallecida), por falta del
sustrato material (cuando la ejecucin es material o tcnicamente
imposible), y por falta del sustrato jurdico (como puede ser la
revocacin de un acto anulado).

D) Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como

consecuencia de sta.
Obviamente se refiere a los delitos que pueda cometerla
autoridad o funcionario con motivo de la emanacin de un acto
administrativo, pues la Admn. como persona jurdica no puede ser
sujeto activo de esas conductas delictivas. El concepto de acto
constitutivo de infraccin penal, incluye delitos y faltas, pero, en todo
caso, debe tratarse de una conducta tipificada en el CP.

La cuestin est en si la calificacin del hecho delictivo debe

hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la
realice la Admn. o los Tribunales Contencioso-Administrativos al
resolver el recurso. A juicio del profesor, deber admitirse la
competencia de la Admn. para una calificacin prejudicial objetiva.

E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El

Alcance invalidatorio de los vicios de forma.
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP-PAC
reduce al mnimo los efectos invalidatorios de los vicios del
procedimiento, de manera que o bien el defecto es muy grave,
estando ante una nulidad absoluta, o no lo es tanto y entonces no
invalida el acto, constituyendo una irregularidad no invalidante.
F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la
formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad absoluta se
justifica por la gran importancia que en la organizacin administrativa
tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas
propias o, en su defecto, por lo establecido en los arts. 22 a 28 LRJAP-
PAC.

Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, la

composicin del rgano, el qurum de asistencia y votacin, y la
voluntad del rgano.

G) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por lo que

se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales.
El origen de esta causa est en una jurisprudencia muy
consolidada que negaba la validez a los actos presuntos por silencio
administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de
derechos sin que se dieran los presupuestos legales. Ahora se
extiende tambin a los actos expresos.

H) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una

disposicin legal.
El problema que plantea este supuesto es que se califiquen por
ley otros supuestos de nulidad absoluta, es decir, podrn se
ampliados los casos no solo por ley estatal, sino, tambin, por ley
autonmica.

I) La nulidad radical de las disposiciones administrativas.

El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla
general, la nulidad de pleno derecho.

4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno

derecho.-

La LRJAP-PAC no dice nada sobre los efectos que se conectan

con los supuestos de nulidad y anulabilidad. Por lo que hay que
remitirse a construcciones doctrinales y jurisprudenciales,
observndose las siguientes diferencias:
a) El carcter automtico con que se afirma la nulidad (son nulos)
frente al carcter rogado, es decir a demandar ante la Admn., de la
anulabilidad.
b) La posibilidad de convalidacin solo prevista para los actos
anulables.
c) Si bien, la impugnacin de un acto nulo est sometida a los mismos
plazos de caducidad que los actos anulables, la revisin de un acto
nulo puede hacerse en cualquier tiempo frente a la de los actos
anulables que deben ser recurridos en un plazo de lesividad de cuatro
aos.
d) La mayor facilidad para suspensin de la ejecutividad de los actos
nulos.
 Por lo dicho, hay que contemplar la diferencia entre el rgimen
jurdico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad como algo
relativo.

5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante.-

La LRJAP-PAC (art. 63) ha convertido la anulabilidad en la regla

general de la invalidez, al disponer son anulables, los actos de la
Admn. que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento
jurdico, incluso la desviacin de poder. Los vicios que originan la
anulabilidad del acto administrativo son convalidables por la
subsanacin de los efectos de que adolecen y por el transcurso del
tiempo establecido para la interposicin de los recursos
administrativos, o transcurridos los cuatro aos frente a los poderes
pblicos para la revisin de oficio.

Pero no todas las infracciones del ordenamiento jurdico originan

vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay que exceptuar los
supuestos de irregularidad no invalidante que comprende:

- Las actuaciones administrativas realizadas fuera de tiempo, que solo

implicarn la anulacin del acto cuando as lo impusiera la naturaleza
del trmino o plazo. El TS cie todava ms este supuesto, pues exige
que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la
norma, adems de la notoriedad o la prueba formal de la influencia
del tiempo.

- Los defectos de forma, solo invalidan el acto cuando carecen de los

requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producen la
indefensin de los interesados. Jurisprudencialmente se mantiene la
tesis de que la forma tiene un valor estrictamente instrumental.

6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin,

incomunicacin y conversin.-

La LRJAP-PAC, congruentemente con la aplicacin de la invalidez

y la preferencia de la anulabilidad, trata de reducir al mnimo las
consecuencias fatales de las patologas de los actos administrativos.

En primer lugar, admite la convalidacin de los actos anulables,

subsanando los vicios de que adolezcan. Los efectos de la
convalidacin se producen solo desde la fecha del acto convalidatorio,
a menos que se den los supuestos que justifican el otorgamiento de
eficacia retroactiva. De la convalidacin se excluyen la omisin de
informes o propuestas preceptivas, pues si estn previstas para la
decisin final, no tiene sentido que se emitan a posteriori.

En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia

jerrquica deber efectuarse por ratificacin del rgano superior,
admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar ste el recurso de
alzada. En la convalidacin por falta de autorizaciones administrativas
la Jurisprudencia exige que no solo se produzca a posteriori, sino que
el otorgamiento se realice conforme a la normativa vigente.
 Como restriccin a la invalidez, el principio de incomunicacin de
la nulidad evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de
un acto o procedimiento: la invalidez de un acto no implicar la de los
sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.
Como consecuencia de la incomunicacin del acto est el principio de
conservacin, que obliga al rgano que declare la nulidad a la
conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera
mantenido en el mismo de no haberse realizado la infraccin origen
de la nulidad.

Sirve a la misma finalidad sanatoria la conversin. Mediante sta,

un acto invlido puede producir otros efectos vlidos distintos de los
previstos por su autor (p. ej. el nombramiento de un funcionario en
propiedad nulo, puede producir efectos como funcionario interino).
Pero la conversin se presta a evidentes fraudes, razn por la cual en
Alemania se admite con mucha suspicacia.

7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El

proceso de lesividad.-

A) INTRODUCCIN.

Examinados los aspectos sustanciales de la invalidez de los

actos administrativos, toca ahora ver los aspectos adjetivos y
formales, es decir, los caminos o procedimientos por la cual se puede
declarar.

A la declaracin de invalidez se puede llegar por iniciativa de los

interesados, por los correspondientes recursos administrativos o
judiciales. Pero, al margen de estas vas de recurso, el principio de
legalidad obliga a la Admn. a reaccionar frente a cualquier de sus
actos que contradigan el ordenamiento.

El deber de ajuste no crea problemas jurdicos graves cuando

incide sobre actos que afectan al mbito interno de la Admn., sin
limitar los derechos de los administrados, as como tampoco cuando
recae sobre un particular. Pero el panorama cambia cuando se trata
de la revisin o anulacin de los actos administrativos invlidos que
han creado derechos a favor de terceros; en estos casos, el reconocer
que la Admn. puede declarar la nulidad de tales actos, implica la
atribucin de facultades casi judiciales.

Es por ello que la LRJAP-PAC, tras su reforma por la Ley 4/1.999,

ha reducido la anulacin directa de la propia administracin a los
actos nulos de pleno derecho, y remitiendo los anulables al proceso
de lesividad regulado en la Ley de Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa.

B) LA ANULACIN DIRECTA DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULOS DE

PLENO DERECHO.

Para la anulacin directa de un acto por la propia Admn., el art.

102 LRJAP-PAC exige determinados requisitos:
1. Que el acto o disposicin est incurso en una de las causas de
nulidad de pleno derecho. Supuesto que no distingue entre actos
favorables o desfavorables. Congruentemente con la
imprescriptibilidad de la nulidad de pleno derecho, no existe lmite
temporal para que el interesado solicite o la Admn. acuerde poner
en marcha la accin de nulidad.

2. El segundo requisito es que la nulidad se acuerde previo dictamen

del Consejo de Estado u otro rgano consultivo equivalente de las
CCAA. Este informe constituye una garanta. En todo caso, para evitar
planteamientos abusivos la Admn. podr no admitir a trmite las
solicitudes sin necesidad de dicho informe, y contra esta inadmisin
los interesados podrn interponer recurso y acudir a la va
contencioso administrativa.

3. El procedimiento de anulacin debe terminar con resolucin

expresa. Si transcurren tres meses sin resolver se produce la
caducidad del procedimiento iniciado de oficio, y la desestimacin por
silencio en los iniciados a instancia del interesado.

4. En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno

derecho de una disposicin general, la Ley determina que no
implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes en aplicacin
de aqulla, los cuales debern reputarse vlidos y conservarn su
fuerza de obligar mientras no sean anulados expresamente.

C) LA DECLARACIN DE NULIDAD DE LOS ACTOS ANULABLES

DECLARATIVOS DE DERECHOS O FAVORABLES A LOS INTERESADOS.
EL PROCESO DE LESIVIDAD.

El art. 103.1 LRJAP-PAC dice las Administraciones Pblicas

podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables
para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en
el art. 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Antes de recurrir a
la jurisdiccin, la Admn. debe cumplir con el requisito de la
declaracin de lesividad, la cual no podr adoptarse transcurridos
cuatro aos desde que se dict el acto administrativo y que exigir
previa audiencia de los que aparezcan como interesados.

El proceso de lesividad se prepara con la llamada declaracin

de lesividad, que supone la instruccin de un procedimiento con
audiencia de los interesados, procedimiento cuyo plazo de caducidad
es de 6 meses. La declaracin se realizar mediante Orden Ministerial
del departamento del autor del acto, o bien mediante acuerdo del
Consejo de Ministros. Si se trata de las CCAA se adoptar por el
rgano competente, y si se trata de la Admn. local, por el Pleno de la
Corporacin.

D) LMITES Y EFECTOS DE LA DECLARACIN DE NULIDAD.

 El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no
quiere decir que deba ser necesariamente invalidado, pues es posible
que la adecuacin del acto al ordenamiento suponga una situacin
todava ms injusta. De ah la conveniencia de moderar la facultad
invalidatoria a fin de evitar crear una situacin ms grave.

Por ello el art. 106 LRJAP-PAC establece: no podrn ser

ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o las leyes.

8. La revocacin de los actos administrativos.-

A diferencia de la anulacin o invalidacin, la revocacin

equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o
de conveniencia administrativa. El acto es legal, pero ya no se
acomoda a los intereses pblicos y la Admn. decide dejarlo sin
efecto.

La revocacin encuentra un lmite en el respeto a los derechos

adquiridos. El art. 105 LRJAP-PAC establece: las Administraciones
pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de
gravamen siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.

Los problemas ms graves de la revocacin se presentan, al

igual que en la anulacin, cuando la Admn. pretende revocar actos
declarativos de derechos, como concesiones, nombramientos, etc. En
estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad de la
revocacin, se cuestionan las causas y motivos y su precio, es decir,
el derecho a la indemnizacin del titular del derecho revocado.

La revocacin es admisible cuanto est prevista en el propio

acto o en la norma, como en los supuestos de rescate o caducidad de
las concesiones, o bien por surgimiento de circunstancias imprevistas.

El titular del derecho revocado tendr o no derecho a

indemnizacin en funcin de las causas que determinan la
revocacin. Nada habr que indemnizar cuando se incumplieren las
condiciones, tampoco si se trata de autorizaciones sanitarias o, en
general, las de polica. Tampoco se indemnizar la revocacin de los
nombramientos de puestos o altos cargos que son discrecionales.

Por el contrario, si es indemnizable la revocacin de actos cuya

causa legitimadora es la adopcin de nuevos criterios de apreciacin
sobre el inters pblico.

Esta dualidad de rgimen indemnizatorio plantea el problema

de la validez de aquellas clusulas de exoneracin de responsabilidad
para el caso de revocacin que se imponen al beneficiario de
licencias. Estas clusulas no pueden reputarse legtimas cuando se
trata del ejercicio de potestades regladas y pretenden nicamente
liberar a la Admn. de sus responsabilidades.

9. La rectificacin de los errores materiales y aritmticos.-

El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede

contener un error. El error, como el dolo en los negocios jurdicos,
consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero.
Las consecuencias sobre el acto, al margen de las penales o civiles,
son la anulacin del mismo. Y es as porque el error de hecho supone
una apreciacin defectuosa del supuesto fctico sobre la que se
ejercita la potestad administrativa. El mismo efecto debe predicarse
del error de derecho, en cuanto supone la indebida aplicacin del
ordenamiento. En todo caso, ambos errores (de hecho y de derecho),
son vicios que originan la anulabilidad.

Al margen del error de hecho y de derecho, hay otro supuesto

ms modesto que incide en el momento de producirse la declaracin
o formalizacin del acto, el llamado error material o aritmtico,
establecido en el art. 105.2 LRJAP-PAC. El error material y el
aritmtico para que la Admn. pueda eliminarlos ha de caracterizarse,
segn el TS, por ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; es decir,
que se evidencien por s solos, por ello son susceptibles de
rectificacin.

A propsito de los errores materiales, se plantea la validez de

las rectificaciones de la publicidad de las disposiciones y actos
administrativos que aparecen insertos en los Boletines Oficiales, bajo
la denominacin correccin de errores. stas solo son lcitas cuando
el error se ha producido en la imprenta.
 TEMA IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Significado y origen del procedimiento administrativo.-

Hoy es un hecho claro que la actividad administrativa se
desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto de
que la actuacin a travs de un procedimiento es un principio
fundamental del Derecho administrativo recogido en el art. 105.3 CE
la ley regular el procedimiento a travs del cual pueden producirse
los actos administrativos, garantizado, cuando proceda, la audiencia
del interesado.
El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la
funcin administrativa, de la misma manera que el proceso lo es de la
funcin legislativa. No obstante, existen diferencias entre ambos. La
diferencia principal es que el proceso supone siempre la existencia de
un conflicto entre partes sobre la aplicacin del Derecho; mientras
que en el procedimiento administrativo, en la mayora de los casos,
no es tanto un mecanismo de resolucin de conflictos, sino un cauce
necesario de la buena gestin de los intereses pblicos.

2. La regulacin del procedimiento administrativo.

Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo
reglamentario.-
La ley de 19 de octubre de 1.889 la primera en Derecho espaol
y comparado sobre procedimiento administrativo-, estableci las
bases y posteriormente, los diversos departamentos ministeriales
dictaron los respectivos reglamentos de desarrollo. Esta diversidad de
regulaciones provoc la unificacin de las reglas de procedimiento en
la Ley de 17 de octubre de 1.958.
Esta ley ocup un lugar central en el Derecho administrativo,
hasta que le sucedi la LRJAP-PAC, que asumi la mayor parte de los
contenidos de la Ley de 1.958, pero introdujo algunas novedades muy
desafortunadas, que tuvo que ser modificada por la Ley 4/1.999.
La ley se aplica a todas las Administraciones y a las Entidades
de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes a aqullas (art. 2 LRJAP-PAC). Tambin se aplica al
ejercicio de las potestades administrativas de las Corporaciones
pblicas (Disposicin Transitoria 1). Al igual que se aplica, en defecto
de normas expresas, a la actividad administrativa o gubernativa de
otras organizaciones que no tienen consideracin de Administracin
pblica, por ser poderes pblicos constitucionales, tales como el
Consejo General del Poder Judicial, la Admn. Electoral, etc.
Subsidiariamente se aplica a los procedimientos tributarios, de
seguridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria
en las relaciones contractuales.
La LRJAP-PAC ha sido objeto de desarrollo reglamentario,
destacando los Reglamentos de carcter general, tales como el
relativo a los procedimientos de responsabilidad patrimonial (RD
429/1.993), para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD
1.398/1.993), de concesin de ayudas y subvenciones pblicas (RD
2225/1.993)

3. Clases de procedimiento administrativo.-

La variedad de las formas de la actividad administrativa
comprende funciones de limitacin de la actividad de los particulares,
de prestacin de servicios pblicos, de fomento de la actividad
privada y actividades cuasi-judiciales, por eso no es posible hablar
de un tipo nico, sino de varias clases de procedimientos
administrativos.
No existe en Derecho espaol un procedimiento general o comn
modelo arquetpico nico en torno al cual giraran los procedimientos
especiales. De aqu que pueda hablarse en Derecho espaol de un
procedimiento no formalizado o flexible (el del Ttulo VI LRJAP-PAC) y
de otros formalizados o rgidos.
Clasificacin importante es la que distingue entre procedimientos
lineales y triangulares. El procedimiento triangular es aqul en el que,
como en el proceso civil, el rgano administrativo se sita en una
posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms
administrados con intereses contrapuestos. Si embargo, la mayora
de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal en
el que la Admn. es parte y rgano decidor al mismo tiempo.
GIANINI formula esta tipologa de procedimientos
administrativos:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se
caracterizan por producir un efecto jurdico de nacimiento,
modificacin o extincin. Los declarativos sirven, entre otras cosas,
para atribuir cualificaciones jurdicas.
b) Los constitutivos se dividen a su vez, segn la finalidad a la que
sirven, en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales o
autoritativos.
c) Asimismo los constitutivos tambin puede ser simples o complejos.
El simple persigue un nico inters pblico. El complejo atiende a
varios intereses pblicos.
d) Existen tambin procedimientos organizativos, como, por ejemplo,
los que crean, modifican o extinguen rganos administrativos.
e) Estn los procedimientos sancionadores.
f) Por ltimo, sealar los procedimientos ejecutivos.

4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de

la competencia. Abstencin y recusacin.-
El protagonista mximo del procedimiento administrativo lo
mismo que el Juez en el proceso- es el rgano de la Admn. pblica.
De otra parte, estn los sujetos pasivos, interesados o afectados por
el procedimiento.
La LRJAP-PAC dedica a los rganos que instruyen y resuelven
diversos preceptos. Al igual que regula la abstencin y la recusacin,
tcnicas que aseguran la imparcialidad del titular del rgano.
Como causas de abstencin que obligan, en primer lugar, al
titular del rgano a separarse del expediente y que tambin permiten
al rgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir, la
LRJAP-PAC (arts. 28 y 29) establece los siguientes:
a) Tener inters personal en el asunto o en otro en cuya resolucin
pudiera influir aqul.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o
afinidad dentro del segundo grado con cualquiera de los interesados.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las
partes.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el
procedimiento.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada
directamente en el servicio, o haberle prestado en los dos ltimos
aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.
La no abstencin del titular del rgano en los casos en que
proceda dar lugar a responsabilidad, pero no implicar,
necesariamente, la invalidez de los actos en que haya intervenido.
Regla lgica pues no podr anularse un acto que pudiera ser
favorable para el inters general por una simple incompatibilidad
formal o una sospecha de parcialidad.
Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento
podrn promover la recusacin del titular del rgano en cualquier
momento, hacindolo por escrito, expresando las causas. Ante la cual
el recusado manifestar ante su superior inmediato si se da o no esa
causa, en el da siguiente. En caso de darse, el superior podr acordar
su sustitucin, en caso contrario, el superior resolver en el plazo de
tres das. Contra estas resoluciones no cabe recurso alguno, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar a la jurisdiccin Contencioso-
administrativa.

5. Los interesados en el procedimiento administrativo.

Capacidad, representacin y asistencia tcnica.-
En el procedimiento administrativo se ha sustituido las variadas
expresiones con las que se designa a las partes por la ms genrica
de interesado.
Segn el art. 31 LRJAP-PAC, son interesados:
a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses
legtimos individuales o colectivos.
 b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos
que puedan resultar directamente afectados por la decisin que en el
mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el
procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.
Esta distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo la
contempla ya el art. 24 CE al regular el derecho a la tutela judicial
efectiva.
A efectos de procedimiento administrativo es vlido el concepto
de derecho subjetivo que se formula en la teora general del
Derecho: el poder de exigencia frente a otro sujeto, tenga o no la
prestacin un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo. La
titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado mximo de
legitimacin y, por ende, los titulares de derechos son siempre
interesados en el procedimiento.
El concepto de inters legtimo, segn la jurisprudencia, es
aquel que de llegar a prosperar la accin entablada originara un
beneficio jurdico o material, o bien aqul que se deriva del eventual
perjuicio que pudiera crear el acto combatido.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, adems
de la condicin de interesado es necesario tener capacidad de
obrar. En tal sentido, el art. 30 LRJAP-PAC establece las personas que
ostentan tal capacidad con arreglo a las normas civiles y los menores
que puedan realizar el ejercicio y defensa de sus derechos e
intereses, sin asistencia de su tutor, segn lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico.
En el procedimiento administrativo no es necesaria pero se
admite la representacin, en cuyo caso se entendern con el
representante las actuaciones administrativas, salvo manifestacin
expresa en contra del interesado (art. 32 LRJAP-PAC). Se trata de una
representacin voluntaria no profesionalizada. La propia ley (art. 33)
establece un supuesto de representacin legal para el caso de
coexistencia de varios interesados, en el cual las actuaciones se
entendern con el que sea reseado o, en su defecto, en el que
conste en primer lugar.
La asistencia de un profesional no es preceptiva por regla general
ante la Admn., la ley no la impone, pero la permite. Sin embargo, se
dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para
determinadas actuaciones, como ocurre en los casos en que
determinados informes deben ser realizados o avalados por los
correspondientes profesionales.

6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento

administrativo.-
La doctrina ha intentado aislar unos principios aplicables a todos
los procedimientos administrativos, lo que no es tarea fcil ante la
variedad de procedimientos y formas de actividad administrativas.
Estos son los principios ms significativos:
a) Los principios de contradictorio e inquisitivo en el
procedimiento administrativo.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la
mayor iniciativa en el procedimiento a las partes, de manera que es a
instancias de stas como se va pasando de una a otra fase y
practicando las diversas diligencias. No obstante, el instructor no es
un autmata impasible a las exigencias de las partes, sino que, por el
contrario, dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de
iniciativas y configura los trmites segn las necesidades propias de
cada forma de actividad.
Por ello, sin faltar al principio contradictorio, el procedimiento se
conducir ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo y de
impulsin de oficio que da libertad al instructor para dirigir las
actuaciones. Y es en tal lnea donde se desenvuelve la LRJAP-PAC,
reconoce el principio contradictorio, pero atemperado por el principio
inquisitivo y de impulsin de oficio para obtener una mayor celeridad
y economa en el procedimiento.
b) El principio de publicidad.
El art. 35 a) LRJAP-PAC da el derecho a los interesados de conocer
en cualquier momento el estado de la tramitacin de los
procedimientos y obtener copias de documentos contenidos en los
mismos. Regulando el trmite de vista y audiencia en el art. 84.
El art. 37 LRJAP-PAC establece el derecho de los ciudadanos a
acceder a los registros y documentos que obren en los archivos
administrativos, siempre que tales expedientes correspondan a
procedimientos terminados. No obstante, este derecho puede
denegarse, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad de las
personas, prevalezcan razones de inters pblico o de terceros ms
dignos de proteccin, o cuando as lo disponga una ley; debiendo, en
estos casos, que dictar resolucin motivada.
c) La gratuidad en el procedimiento.
La LRJAP-PAC no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del
procedimiento administrativo. Pero sta se desprende del carcter
inquisitivo predominante. No obstante, la ley impone el pago de los
gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo
abono puede exigir incluso anticipadamente.

7. La iniciacin del procedimiento.-

El procedimiento administrativo se inicia de oficio, o a peticin o
denuncia de un particular o de otra Administracin pblica (art. 68
LRJAP-PAC). La iniciacin de oficio puede ser a motu propio o por
orden superior, mocin de los subordinados o denuncia.
 La ley admite, como cautela antes de la iniciacin de oficio de un
procedimiento, que el rgano competente instruya diligencias previas
(art. 69).
El procedimiento iniciado a instancia de parte tiene como
presupuesto un escrito, instancia o solicitud que debe contener los
siguientes:
- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, del representante,
as como la identificacin del medio preferente o del lugar a efectos
de notificacin.
- Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
- Lugar y fecha.
- Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su
voluntad.
- rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo
escrito por varias personas. Tambin se prev que las
Administraciones pblicas establezcan modelos o sistemas
normalizados, cuando se trate de procedimientos que impliquen la
resolucin de una serie de procedimientos (art. 70).
Los solicitantes podrn exigir copias selladas y la devolucin de
los documentos originales.
En cuanto al lugar, lo normal es presentacin en la sede del
rgano competente. Si bien se podr presentar en los registros de
otras administraciones, segn lo previsto en el art. 38 LRJAP-PAC.
Tambin es posible la presentacin por correo o correo electrnico.
Recibida la instancia, si el escrito no rene los requisitos, el
rgano puede requerir a quien la hubiese firmado, en un plazo de diez
das, a que subsane la falta que adolezca o acompae los
documentos preceptivos con apercibimiento de que si no lo hace, se
archivar el expediente.
Un efecto inmediato de la presentacin es el deber del rgano
competente de adoptar las medidas provisionales que estime
oportunas, siempre y cuando dichas medidas no causen perjuicios
irreparables a los interesados, o impliquen violacin de derechos
amparados por las leyes (art. 72).

8. Tramitacin e instruccin.-
Iniciado el procedimiento, la Admn. desarrollar los actos de
instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolucin (art. 78).
La constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial
de esta fase del procedimiento, se lleva a cabo mediante las
alegaciones, el trmite de informacin pblica, los informes, las
pruebas y el trmite de audiencia.
a) Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista
oral y trmite de informacin pblica.
Las alegaciones son informaciones de conocimiento de hechos y
razonamientos jurdicos, en su caso, que formulan los interesados en
cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al
trmite de audiencia. Asimismo, podr aportar documentos y otros
elementos de juicio, los cuales sern tenidos en cuenta por el rgano
competente (art. 79).
La LRJAP-PAC no regula un trmite de vista oral, pero nada
impide al instructor configurarlo. Mediante el trmite de informacin
pblica, se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho,
de ciencia o de Derecho a cualquier persona sea interesada o no en el
procedimiento; sta se abre cuando la naturaleza del procedimiento
as lo requiere (art. 86).
b) Informes.
Son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de
rganos especializados que sirven para ilustrar al rgano decidor. Son
manifestaciones de juicio, jurdicas o tcnicas, pero nunca de
voluntad, y, por ello, no se consideran actos administrativos
impugnables. La ley autoriza al instructor para pedir, adems de los
preceptivos, los informes que estime necesarios (art. 82).
El art. 83 LRJAP-PAC establece que salvo disposicin expresa,
los informes sern facultativos y no vinculantes. En cuanto a su
aspecto formal, ser evacuados en el plazo establecido o en el de
diez das, de no emitirse plazo.
c) La prueba.
La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento
para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y
existencia de las normas aplicables.
En cuanto a los medios de prueba, la LRJAP-PAC no establece
limitacin alguna, admitiendo que los hechos relevantes para la
decisin del rgano puedan acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho (art. 88).
En principio es el instructor quien deber acordar la prctica de
las pruebas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los
interesados, solo las podr rechazar cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. Un
medio de prueba muy generalizado son las inspecciones a cargo de
funcionarios.
d) El trmite de vista y audiencia.
Una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la propuesta de resolucin, el instructor habr de poner el
expediente de manifiesto a los interesados para que stos puedan
alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen
oportunas (art. 84).
 Es un trmite obligado, que solo se podr prescindir cuando no
figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular
alegaciones no puede ser inferior a diez das ni superior a quince,
dndose por realizado si antes del vencimiento los interesados
manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones.
e) Los plazos.
La regla general es que los trminos y plazos obligan tanto a las
Autoridades y personal al servicio de las Administraciones como a los
interesados (art. 47). No obstante, los interesados podrn solicitar, y
serles otorgado, una ampliacin de plazos que no exceda de la mitad,
si las circunstancias lo aconsejan y no existe perjuicio para terceros.
Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y
aos. Establecindose las siguientes reglas (arts. 47 y 48):
Si el plazo se expresa en das:
1 Se entiende referido a das hbiles, salvo que se exprese en das
naturales. Son inhbiles los domingos y los declarados como festivos.
2 El cmputo se inicia a partir del da siguiente a aquel en el que
tenga lugar la notificacin o publicacin del acto o desde el da
siguiente a aquel que se entienda producida la estimacin o
desestimacin por silencio administrativo.
3 Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al
primer da hbil siguiente.
Si el plazo se expresa en meses o aos, se computa a partir del
da siguiente a la notificacin o publicacin, y si termina en da inhbil
debe prorrogarse al siguiente da hbil. El cmputo se hace de fecha a
fecha, con independencia del nmero de das que tenga cada mes o
ao. Si el mes de vencimiento no tuviera da equivalente a aqul que
comenz el cmputo, se entender que expira el ltimo da del mes.

9. La terminacin del procedimiento.-

La LRJAP-PAC regula como modos o causas de terminacin del

procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia, la
declaracin de caducidad o la terminacin convencional.

a) El desistimiento y la renuncia.
El procedimiento puede terminar, antes de llegar a su fin,
porque el interesado desista en su peticin o instancia, lo que viene
a significar el apartamiento del procedimiento.
La renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono
del derecho, pretensin o inters en el procedimiento.
Por lo dems, ambos tienen los mismos elementos comunes:
1 Todo interesado podr desistir de su solicitud, cuando ello no est
prohbido.
2 Si el escrito fuera iniciado por varios interesados, el desistimiento o
renuncia solo afectar a los que la hubiesen formulado.
3 Ambos pueden realizarse por cualquier medio que permita su
constancia.
4 La Admn. aceptar de pleno el desistimiento o la renuncia y
declarar concluso el procedimiento, salvo que terceros personados
insten a su continuacin en el plazo de diez das desde que se les
comunic el desistimiento o renuncia, o la cuestin sea de inters
general.

b) La caducidad.
Es una causa de terminacin del procedimiento por la falta de
actividad de ste. En los procedimientos instados a solicitud del
interesado y que se paralicen por causa de ste, la Admn. le
advertir de que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad
del mismo (art. 92). No obstante, el procedimiento puede seguir si
hubiese terceros interesados o la cuestin afectase al inters general.
Otro supuesto de caducidad es el establecido para los
procedimientos desfavorables o de gravamen iniciados de oficio. La
caducidad se produce cuando no se dicte resolucin expresa en el
plazo establecido (art. 44.2)
La LRJAP-PAC deja sin resolver el supuesto de caducidad de los
procedimientos iniciados de oficio que sean favorables para el
interesado. En principio stos no caducan, salvo que la Admn. pueda
darlos finalizado por cuestiones sobrevenidas.
En cuanto a los efectos la caducidad no producir por s sola la
prescripcin de las acciones del particular o de la Admn., pero los
procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin.

c) La resolucin expresa o presunta (por silencio

administrativo).
La resolucin expresa implica una manifestacin de voluntad que
decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del mismo. La ley impone la prohibicin de
la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin o
recurso a la Admn. se pueda agravar la situacin inicial del
interesado.
Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los
casos a que se refiere el art. 54 LRJAP-PAC. Las resoluciones
expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan y
rgano y plazo para interponerlos.

d) La terminacin convencional.
Del art. 88 LRJAP-PAC se entiende que posible sustituir el acto
unilateral por el negocio jurdico en la terminacin, al establecerse
que el procedimiento puede cumplir su fin por terminacin
convencional o por acuerdo, pactos, convenios o contratos. No
obstante, esta forma de terminacin es ms ruido que otra cosa, pues
no deja de ser una norma en blanco que requiere amparo legal para
su eficacia.
 SEGUNDA PARTE. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

TEMA V. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA

ACTIVIDAD DE POLICA O LIMITACIN.

1. Las clases de la actividad administrativa.-

El anlisis de las diversas formas de actividad administrativa es
fundamental para el estudio y la exposicin de la parte especial del
Derecho administrativo, por cuanto suministra los criterios de
sistematizacin del gran nmero de normas que constituyen el
ordenamiento administrativo.
La actividad administrativa se clasifica, adems de por sectores
o materias, atendiendo al efecto que provoca en la libertad y
derechos de los administrados. As, se puede distinguir entre
actividad de limitacin o de polica, que restringe la libertad o
derechos de los particulares; actividad de fomento o
incentivadora, que la estimula mediante premios o apoyos; y, por
ltimo, actividad de prestacin o de servicio pblico, por la que
la Admn. suministra prestaciones a los interesados.
Esta clasificacin tripartita, est recogida en el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL). Sin embargo, se
considera oportuno ampliar esta clasificacin con otros medios de
intervencin: la actividad sancionadora y la actividad arbitral.

2. Los principios que condicionan la actividad administrativa.-

Toda la actividad administrativa est sujeta a determinados
principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza
legtima e inters pblico. No obstante, algunos de estos principios se
presentan como condiciones de la actividad de limitacin o de polica.

A) El principio de legalidad o de norma previa.

La vinculacin de toda actividad administrativa a la legalidad se
expresa en el art. 103 CE, conforme al cual la Admn. debe actuar
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Este principio no se
aplica a los particulares, para los cuales rige el principio de
vinculacin negativa: todo lo que no est prohibido, est permitido.
La vinculacin positiva rigurosa, es decir, la regulacin por
norma legal, es requisito esencial en toda actividad que comporte
limitacin de derechos y libertades regulados en el captulo II, Ttulo I
CE. En la actividad de limitacin y sancionadora debe exigirse el
mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales.
Es posible que, en otras cuestiones donde no impere la reserva
de ley, baste con una habilitacin o apoderamiento legal para que la
Admn. pueda reglamentar y desarrollar la actividad. No obstante,
hay que aclarar que no hay actividad lcita sin una norma previa, legal
o reglamentaria, a la que, implcita o explcitamente, el acto o la
actividad de la Admn. pueda ser reconducidad.

B) El principio de igualdad.
Impuesto por el art. 14 CE, el principio de igualdad ha sido
objeto de numerosa jurisprudencia del TC y supone, en sntesis, que a
supuestos de hecho iguales deben aplicrseles consecuencias iguales
y que las diferencias de trato necesitan justificar adecuadamente la
existencia de tales diferencias.

C) Proporcionalidad y favor libertatis.

 Supone que los medios empleados se correspondan con los
resultados, sin que stos sobrepasen las necesidades pblicas,
adoptndose la tcnica de intervencin menos agresiva. Este
principio, aunque aplicable a todos los medios de intervencin, tiene
mayor aplicacin en la actividad de limitacin y sancionadora.

D) La buena fe y la confianza legtima.

Estos principios se introducen en el Derecho administrativo por el
art. 3.1 LRJAP-PAC: las administraciones pblicas debern respetar
en su actuacin los principios de buena fe y confianza legtima.

E) El inters pblico.
El inters pblico sirve de justificacin a toda la actividad
administrativa. Inters pblico es un inters comn, que, aunque no
beneficie a la totalidad de la comunidad, s favorece al menos a una
fraccin importante de sus miembros.

3. La actividad administrativa de limitacin.-

Por actividad de limitacin o de polica se entiende aquella
forma de intervencin mediante la cual la Admn. restringe la libertad
o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuacin la
actividad de stos.
El estudio de esta forma de actividad adolece de cierta
confusin; la doctrina no es unnime a la hora de definirla, donde
algunos la definen desde el concepto de la coaccin (Garrido); y otros
la limitan a una actividad de ordenacin, incluyendo en ella a la
actividad arbitral (Santamara).
La actividad de limitacin supone en todo caso que la incidencia
negativa sobre los particulares sea consecuencia del ejercicio
concreto de una potestad administrativa y no por efecto directo de
una norma, pues, en tal caso, estamos ante una limitacin legal.

4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los

particulares.-
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y
libertades de los administrados responde a una escala o progresin,
segn la intensidad de la medida interventora.
En el grado menor hay que consignar los deberes o cargas que
la Admn. puede exigir a los administrados de comunicar
determinados comportamientos o actividades; bien mediante la
remisin de informacin, el deber de identificacin, inscripcin en un
registro administrativo, darse de alta en una corporacin profesional,
la obligacin de soportar inspecciones
Un segundo grado de intervencin administrativa estara
constituido por el sometimiento del ejercicio de un derecho a una
autorizacin, que no supone otra cosa que la constatacin reglada por
la Admn. de que se dan las condiciones requeridas para ello. La
Admn. al conceder una licencia de caza o de pesca se limita a
constatar que el solicitante rene las condiciones previstas.
El grado siguiente de limitacin lo constituye la actividad
administrativa que se concreta en una prohibicin formal de hacer o
la imposicin de una determinada conducta positiva. As por ejemplo
la orden de cierre de un establecimiento por razones de orden
pblico. Incluso la limitacin de la esfera individual puede llegar a
imponer al particular y a favor de la Admn. sin abonar por ello
contraprestacin alguna, como puede ocurrir en los supuestos de
prestaciones personales previstas en la Ley de Orden Pblico ante
calamidades, catstrofes o desgracias pblicas.
Otra forma de limitar derecho es a travs de la privacin o
sacrificio del mismo a favor de un inters pblico mediante una
indemnizacin. Si bien se estudiar en sede de expropiacin forzosa.

5. Las tcnicas de la actividad de limitacin. La

reglamentacin.-
La LBRL, siguiendo la tradicin de la legislacin local de
sistematizar en una norma las tcnicas o medios de limitacin de la
actividad de los ciudadanos, y, tras su modificacin por la Ley
25/2.009, se resume en las siguientes:
a) Ordenanzas y Bandos.
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control
preventivo.
c) Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin
responsable.
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a
efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la
misma.
f) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin
de un acto o la prohibicin del mismo.
La actividad de intervencin de las Entidades locales se ajustar,
en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y
proporcionalidad con el objetivo que se persigue.
Sin embargo, como se advirti, ms que una forma de
intervencin, la reglamentacin, constituye un requisito, juntamente
con la previsin legal de cualquier forma de intervencin. En funcin a
las normas reglamentarias, la Admn. exige despus autorizaciones,
ordena, prohbe o sanciona la actividad de los particulares. Por ello el
reglamento se considera ms un producto normativo que una tcnica
de intervencin, lo que lleva incluso a negar a la normativa
reglamentaria el carcter de una verdadera limitacin administrativa.

6. La autorizacin.-
A) El concepto de autorizacin.
De la autorizacin la tcnica reina del control preventivo- debe
resaltarse que se han enfrentado dos concepciones, segn se
considere que previamente a su exigencia y otorgamiento existe o no
un derecho del administrado.
As RANELLETTI situ el centro de gravedad de la autorizacin
en la preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho subjetivo a
realizar la actividad, cuyo libre ejercicio permite la autorizacin,
removiendo los lmites o condiciones establecidos a dicho ejercicio
una vez comprobado que se cumplen las condiciones a su ejercicio y
no es contrario al inters pblico. La autorizacin se configura as
como un acto simplemente declarativo, frente a la concesin, que
otorgara derechos no preexistentes.
OTTO MAYER puso el acento sobre la descripcin del mecanismo
en que la autorizacin acta, sin enfatizar sobre la existencia previa
del derecho a la actividad autorizada.
A juicio de los autores del manual, y supuesto que entre una y
otra concepcin las diferencias no son irreductibles, se debe partir,
por ser ms garantista, de la existencia de un derecho o libertad en el
solicitante de la autorizacin y considerar sta como un acto de
control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o
reglamentarias previstas en la norma. Por ello, la cuestin de su
denegacin u otorgamiento se resuelve en un problema de valoracin
fctica. Estando los hechos claros en uno y otro sentido, parece que
no debe reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el
otorgamiento o denegacin de la autorizacin, por lo que no existirn
licencias discrecionales.
B) Diferencia con la concesin.
La diferencia de la autorizacin con la concesin, radica en que
en sta no existe un derecho preexistente del particular, sino que
ste nace justamente del acto concesional. En ocasiones esta
diferencia es muy difcil de establecer. As ocurre cuando la
pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin
limita.
La regla de la intransmisibilidad de las concesiones se impone
tambin en los casos de autorizaciones en que se limita su nmero
(art. 13.3 RSCL).
En definitiva y en puridad, el concepto de autorizaciones debe
limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero de los
beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en
el otorgamiento, remitiendo el concepto de concesin a los dems
supuestos. Si bien, no ha sido esa la lnea seguida por nuestra ltima
legislacin sobre autorizaciones.
C) Otorgamiento, condicionamiento, transmisin y extincin
de las autorizaciones.
Las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los
interesados. En caso de limitacin en el nmero de licencias
(supuesto conceptualmente concesional) se impone un procedimiento
que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los
solicitantes.
Desde una concepcin de la autorizacin como acto reglado no
es posible aceptar que las autorizaciones se puedan modular
discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias
(condicin, trmino y modo), incidiendo de esta forma sobre los
efectos del ejercicio del derecho o actividad autorizada lo que si es
factible en las concesiones- . Cuando se habla de licencias, como
hace el art. 16 RSCL, hay que entender que se refiere a las previstas
en la propia normativa que regula el permiso, pero no las que
libremente y sin base a ella pudiera introducir la autoridad
autorizante.
No obstante, todas las autorizaciones se otorgan con la
clusula sin perjuicio de un tercero. Una clusula que limita el
efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Admn. y
el sujeto autorizado. De esta forma la autorizacin no supone
reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a
otros, ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los
eventuales fraudes que pudiera envolver u ocasionar la actividad
autorizada.
Cuestin relevante en el rgimen de autorizaciones es su
transmisibilidad. En las autorizaciones otorgadas intuitu personae
no es posible su transmisin, como ocurre con la licencia de armas o
de conduccin. En otros casos, la licencia se otorga en razn de una
actividad sobre determinados objetos, de forma que cuando stos se
transmiten, se transmite con ellos la autorizacin (art. 13 RSCL).
En cuanto a su extincin (arts. 15 y 16 RSCL), las
autorizaciones quedan sin efecto por la ejecucin de la actividad
autorizada, o por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas.
Tambin se extinguen por su revocacin o anulacin: 1) podrn ser
revocadas cuando desaparecieran las circunstancias que motivaron
su otorgamiento o sobrevinieran otras que habran justificado la
denegacin; 2) podrn ser anuladas y restituidas las cosas al ser y
estado primitivo cuando resultaren otorgadas errneamente; 3) la
revocacin fundada en la adopcin de nuevos criterios de apreciacin
y la anulacin por error comportarn el resarcimiento de los daos y
perjuicios.
D) La desconfianza europea hacia la tcnica autorizada. El
rgimen de las autorizaciones relativas al libre acceso a las
actividades de servicios.
Tanto la Directiva Europea 2006/123/CE, como la Ley 17/2.009
sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (ley
mnibus), culpan a las trabas burocrticas de los pases miembros de
la UE, y en particular a la exigencia de la licencia o autorizacin
previa. Aunque cabe matizar que esta regulacin no afecta a varios
aspectos como las relaciones laborales, servicios gratuitos,
financieros
 Es principio general de la nueva regulacin que nicamente
podrn mantenerse regmenes de autorizacin previa cuando no sean
discriminatorios, estn justificados por una razn imperiosa de inters
general y sean proporcionados. En particular, en aplicacin del
principio de intervencin mnima, se considerar que no est
justificada una autorizacin cuando sea suficiente una comunicacin o
una declaracin responsable del prestador, para facilitar, si es
necesario, el control de la actividad.
Asimismo, la desconfianza sobre la autorizacin previa se
manifiesta en la aplicacin, cuando falte resolucin expresa, del
silencia administrativo positivo, salvo en los casos en los que est
debidamente justificado presumirlo negativo por una razn imperiosa
de inters general.
En la misma lnea se prohbe limitar el nmero de autorizaciones
salvo cuando est justificado por la escasez de recursos naturales o
fsicos o por las limitaciones de las capacidades tcnicas a utilizar en
el desarrollo de la actividad. En estos casos, habr que seguir un
procedimiento concurrencial, que garantizar el cumplimiento de los
principios de publicidad, objetividad, imparcialidad, transparencia, y
concurrencia competitiva y, en ellos, la Admn. podr tener en cuenta
consideraciones relativas a la salud pblica, objetivos de poltica
social, de salud seguridad de los trabajadores, proteccin del medio
ambiente, de conservacin del patrimonio cultural y cualquier otra
razn imperiosa de inters general. En estos casos de limitacin del
nmero de autorizaciones, se concedern por una duracin limitada y
proporcionada y no dando lugar a un procedimiento de renovacin
automtica ni ningn tipo de ventaja para el autorizado cesante.
En general, las autorizaciones se concedern por tiempo
indefinido y tendrn efecto en todo el territorio espaol, lo que no
afectar a la posibilidad de revocarlas o suspender la actividad
cuando dejen de cumplirse las condiciones que dieron lugar a la
obtencin de la autorizacin.

7. Declaracin responsable y comunicacin previa.-

Al margen de la existencia de algunas manifestaciones de estas
modalidades de intervencin administrativa, la introduccin solemne
y con carcter bsico en nuestro ordenamiento de la declaracin
responsable y la comunicacin previa, ha tenido lugar con motivo de
la ltima normativa europea y espaola (ley 17/2.009 o ley mnibus).
Una normativa que declara que ambas tcnicas deben ser preferidas
a la licencia o autorizacin previa cuando a travs de ella se puedan
alcanzar idnticos objetivos de control.
Por declaracin responsable se entiende el documento suscrito
por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para
acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su
ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo acredita y que
se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Dichos requisitos
debern ser recogidos de manera expresa, clara y precisa.
Comunicacin previa es aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Admn. pblica competente
sus datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio
de un derecho o el inicio de una actividad establecidos para formular
solicitudes (art. 70.1 LRJAP-PAC).
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas
producirn los efectos que se determinen en cada caso por la
legislacin correspondiente y permitirn, con carcter general, el
reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una
actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las
facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan
atribuidas las Administraciones pblicas. No obstante, la
comunicacin podr presentarse en un plazo posterior al inicio de la
actividad cuando as lo prevea expresamente la legislacin
correspondiente.
Es presumible, pero no obligado, que la comunicacin previa o
la declaracin responsable lleven aparejada a posteriori una actividad
inspectora de comprobacin, y si de la misma resultase inexactitud,
falsedad u omisin, de carcter esencial, el ejerciente, desprovisto de
todo ttulo legtimamente, deber de cesar en su ejercicio desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de
las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera
lugar. En el mismo procedimiento en que se constaten las
irregularidades y se ordene el cese de la actividad, la Admn. pblica
podr determinar la obligacin del interesado de restituir la situacin
jurdica al momento previo al reconocimiento, as como la
imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto
durante un tiempo determinado.
Es evidente que estas tcnicas son menos intrusivas y ms
respetuosas con el derecho que la licencia o autorizacin previa. Pero
no cabe olvidar que igualmente son menos garantistas con el inters
pblico y los derechos e intereses de los particulares que pueden
verse afectados o lesionados por la actividad sin su consentimiento y,
por consiguiente, sin posibilidad de hacerse or antes del comienzo de
aquella.

8. Ordenes, mandatos y prohibiciones.-

Las rdenes son actos por los que la Admn., sobre la base de
una potestad de supremaca, hace surgir a cargo de un sujeto un
deber de conducta positiva (mandato) o negativo (prohibicin), cuya
inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de
desobediencia.

Las rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de

forma general por una norma sin necesidad de acto administrativo, o
bien requerir para su efectividad que la Admn. dicte un acto
administrativo con dicho contenido. Estos dos tipos de rdenes se
recogen en el RSCL, al referirse a la intervencin que se acta por
Ordenanzas, Reglamentos y Bandos de polica y buen gobierno, o bien
por rdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecucin
de un acto o la prohibicin del mismo. No obstante, los bandos, ms
que reglamentos locales, deben ser tipificados como rdenes
generales.

Desde otra perspectiva, las rdenes, que siempre han de estar

justificadas en una norma legal, pueden estar legitimadas por una
potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos
(como las previstas en la legislacin de orden pblico o proteccin
civil), o bien configurarse dentro de una relacin de supremaca
especial o una relacin jerrquica. En todo caso, en donde con ms
relevancia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden
es en la relaciones de supremaca general (p. ej. la posibilidad de
disolver reuniones o manifestaciones prevista en la Ley Orgnica
1/1.992).

El efecto de la orden de polica debidamente notificada o

comunicada consiste en la obligacin de obedecer conforme a su
contenido. Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un
amplio sistema garantizador, que normalmente es ms enrgico en
las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial, que
incluso puede disponer de jurisdiccin propia (rgimen militar p. ej.).
En los supuestos de rdenes dictadas en relaciones de supremaca
general, la obediencia debida se garantiza tanto con sanciones
penales como administrativas.
 TEMA VI. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO.

1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento.-

Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de
intervencin administrativa que consiste en dirigir la accin de los
particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento
de incentivos diversos.
La incentivacin de actividades privadas es conocida desde los
primeros tiempos de nuestra civilizacin, pero es en el Despotismo
Ilustrado del s. XVIII donde ese modo de intervencin es teorizado
ms conscientemente como una modalidad de la accin pblica.
La poltica econmica del s. XIX sita la accin de fomento en el
centro mismo del intervencionismo administrativo, lo que dio nombre
al ms importante Ministerio, el de Fomento, y con ese nombre se
design a los representantes del Gobierno en las provincias, los
Subdelegados de fomento, despus llamados Gobernadores Civiles
(Subdelegados del gobierno en la actualidad). De gran importancia
fueron las ayudas econmicas realizadas a las empresas
concesionarias que instauraron el sistema ferroviario.
Sin embargo, no hay que olvidar que con la poltica de
subvenciones lleg la corrupcin y el falseamiento de la libre
competencia empresarial, lo que origin una descalificacin del
fomento econmico por parte de los liberales.
Tras la Constitucin de 1.876, los estmulos econmicos cobran
de nuevo decisiva importancia en las obras pblicas que regula la Ley
General de 13 de abril de 1.877, que define la subvencin como
cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos,
incluso la franquicia de los Derechos de aduana para el
material que haya de introducirse.
En el s. XX se extienden las ayudas econmicas a todos los
sectores productivos, as como la actividad incentivadora se ha
extendido a todos los sectores econmicos (minera, agricultura,
construccin naval) y ha llegado a la cultura y la accin social
(ONGs).
La legislacin postconstitucional ha seguido utilizando est
tcnica y nada hay que objetar a la legitimidad de esta forma de
intervencin, a la cual nuestra Carta Magna alude en numerosos
preceptos. Actualmente rige la Ley 38/2.003 General de Subvenciones
(LGS).

2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza

reglada.-
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya
accin pretende incentivarse, el fomento puede consistir en:
- Honorficas: condecoraciones (civiles o militares), otorgamiento de
ttulos nobiliarios, ttulos y calificaciones acadmicas.
- Econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales
- Jurdicas: beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de
concesiones a los descubridores de yacimientos
Estos incentivos se corresponden con los estmulos psicolgicos
que mueven la actuacin humana; lo que ha llevado a algn autor ha
descalificar como medidas de fomento los estmulos honorficos, a
favor de los econmicos. Si bien, esta idea puede ser precipitada pues
el estmulo es algo muy subjetivo.
No es fcil establecer un mismo marco jurdico a las numerosas
actividades de fomento, ni calificar de reglada o discrecional esta
actividad, la cual depende de las diversas regulaciones y
procedimientos.
Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta (p. ej.
la concesin de ttulos nobiliarios por el Rey), y otras donde la
concesin es reglada, como ocurre con las condecoraciones militares
o el otorgamiento de becas y ayudas de estudio. Cabe resear, que
debe descartarse el carcter discrecional de la concesin de
estmulos econmicos, ni, en general, los de carcter jurdico que se
vinculan con la expropiacin forzosa.

3. Los incentivos econmicos.-

Los incentivos econmicos ocupan hoy, como se ha dicho, un
lugar relevante para orientar la actividad de los particulares hacia
fines de inters general. Como seala MARTIN RETORTILLO son uno
de los procedimientos ms eficaces de promocin de la iniciativa
econmica privada; tambin, no se olvide, autntico cauce a travs
del que los poderes pblicos orientan y corrigen el sistema de
mercado en una determinada direccin.
El otorgamiento de estmulos econmicos orienta libremente la
accin del beneficiario hacia el fin, pero al tiempo constituye un ttulo
habilitante que permite a la Admn. intervenir, ordenar y controlar las
actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas; una intervencin
que deber acomodarse al principio de mensurabilidad 2 de las
potestades administrativas y de la especificidad del fin pblico
perseguido.
Los estmulos econmicos pueden suponer para la Admn. una
prdida de ingresos, como las exenciones y desgravaciones fiscales, o
una efectiva salida de dinero pblico, como pueden ser los anticipos,
premios o primas, y seguros de beneficios industriales. Desde el
punto de vista temporal pueden ser previas (becas, prstamos,
anticipos o subvenciones en general) o, por el contrario, posteriores a
la actividad desarrollada.
La actividad de fomento econmico est sujeta al principio de
legalidad (art. 133.3 CE). No hay subvencin sin consignacin expresa
2
Que tiene la cualidad de poder ser medido.
en los presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de las
obligaciones dinerarias, as como la nulidad de pleno derecho de los
actos administrativos y disposiciones generales que supongan
compromisos de gastos por cuanta superior al importe
presupuestado.
Otro principio constitucional de indudable vigencia sobre la
actividad de fomento es el de igualdad. Un principio que obliga a
tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la accin de fomento
y a distribuir las ayudas a travs de procedimientos basados en reglas
de transparencia.

4. La subvencin.-
A) Concepto amplio y estricto de subvencin.
La subvencin debe distinguirse de otras ayudas econmicas en
funcin de las siguientes notas:
a) La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo
perdido.
b) De una Admn. pblica como sujeto activo otorgante a favor de
un particular.
c) Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de
una actividad del beneficiario.
Sin embargo, la legislacin espaola parte de un concepto ms
amplio de subvencin que comprende toda clase de ayuda econmica
pblica. Ambos conceptos son tiles.
La LGS, entiende por subvencin a toda disposicin dineraria
realizada por una Admn. pblica a favor de personas pblicas o
privadas, y que cumple con los siguientes requisitos:
a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los
beneficiarios.
b) Que est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo.
c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada
tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pblica o
inters social.
B) Naturaleza jurdica de la subvencin.
La subvencin, en cualquiera de sus concepciones, es
inequvocamente una relacin jurdica de naturaleza jurdico-
administrativa y, en consecuencia, la litigiosidad que engendra es
competencia de la Jurisdiccin Contencioso-admva.
C) Los principios del rgimen de las subvenciones pblicas.
El art. 8 LGS (principios generales) obliga a las Administraciones
pblicas a concretar en un plan estratgico los objetivos y efectos que
se pretenden con su aplicacin, el plazo necesario para su
consecucin, los costes previsibles y sus fuentes de financiacin,
supeditndose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria. Se trata de un mandato cuyo
incumplimiento no afectar necesariamente a la validez de las
subvenciones otorgadas.
Mayor trascendencia judicial tendr el mandato de que el
otorgamiento de las subvenciones se ajuste a los principios de
publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad
y no discriminacin (art. 8.3 a) LGS). Consecuentemente, el
otorgamiento de subvenciones se condiciona a la aprobacin y
publicidad de las bases para su otorgamiento, a la tramitacin del
procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos
administrativos de contenido econmico, y a la aprobacin del gasto
por el rgano competente.
Esta regulacin pone de manifiesto la sustitucin paulatina del
sistema de auxilios rogados en los que el particular toma la iniciativa
de solicitar el beneficio- por el de auxilios concursados. No obstante,
la ley prev supuestos de concesin al margen del procedimiento (p.
ej. subvenciones previstas nominativamente o cuyo otorgamiento
venga impuesto por norma de rango legal).
Otro principio capital del rgimen de subvencin es, o debera
ser, el de riesgo compartido. Dicho principio impide considerar la
subvencin como pura donacin, pues se basa en que no se podr
subvencionar en mayor cuanta que el coste de la actividad
subvencionada (art. 19.3 LGS).
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar la libre
competencia entre los operadores econmicos del sector sin crear
situaciones de desigualdad.

5. La gestin indirecta de las subvenciones.-

Un fenmeno nuevo es que la competencia en el otorgamiento y
control de subvenciones ha dejado de considerarse una competencia
pblica indeclinable. Al igual que en la gestin de fondos pblicos, en
la actividad de fomento referida a subvenciones cabe una gestin
directa por la propia Admn. y otra indirecta a travs de la tcnica
concesional.
La LGS permite que la distribucin de las concesiones se haga a
travs de una entidad colaboradora que, actuando en nombre y por
cuenta del rgano concedente, entregue y distribuya los fondos
pblicos a los beneficiarios.
Podrn ser entidades colaboradoras las personas privadas y
privadas.
Son obligaciones de la entidad colaboradora entregar a los
beneficiarios los fondos recibidos, comprobar el cumplimiento y
efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su
otorgamiento, justificar la entrega y, en su caso, entregar la
justificacin y someterse a las actuaciones de comprobacin del
rgano concedente.
La relacin entre el rgano administrativo concedente y la
entidad colaboradora se formalizar en un convenio de colaboracin.
6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones.-
La Ley General Presupuestaria someti la concesin de
subvenciones a los principios de publicidad, concurrencia y
objetividad. Ahora el procedimiento de concesiones se regula en la
LGS y admite dos variedades: el ordinario en rgimen de concurrencia
competitiva y el procedimiento de concesin directa.
El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva se
inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer, mediante la
comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre las
mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados
en las bases reguladoras y en la convocatoria. El procedimiento sera
el siguiente:
- Anuncios correspondientes en los diarios oficiales.
- Presentacin de solicitudes y documentos.
- Instruccin, realizndose de oficio cuantas actuaciones se
estimen oportunas. Es posible comenzarla con una fase de
preevaluacin. Una vez evaluadas las solicitudes, un rgano
colegiado, cuya composicin se establece en las bases reguladoras,
deber emitir informe. Tras ste el rgano instructor formular
propuesta de resolucin provisional, debidamente motivada, que ser
notificada, y se dar un plazo de diez das para presentar alegaciones.
- Audiencia a los interesados, si bien, este trmite podr ser
obviado cuando no figuren otras alegaciones ni pruebas que las
aducidas por los interesados.
- El otorgamiento se realizar por resolucin motivada en plazo que
no podr exceder de seis meses.
Del rigorismo anterior se sustrae el otorgamiento de
subvenciones que obedezcan a razones de inters pblico, social,
econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que
dificulten la convocatoria pblica; las cuales se regirn por las normas
reglamentarias que se dicten siguiendo las previsiones contenidas en
la ley.
El procedimiento de concesin directa se aplica cuando la
cuanta venga impuesta a la Admn. por una norma de rango legal o
cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los
presupuestos pblicos.

7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin,

obligaciones del beneficiario y reintegro.-
La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo
por el que se rige, el acto de otorgamiento, est afectado de
invalidez. La LGS considera causas de nulidad, adems de las
establecidas en el art. 62.1 LRJAP-PAC, la carencia o insuficiencia de
crdito. Son causas de anulabilidad las dems infracciones del
ordenamiento jurdico.
Cuando el acto de concesin incurriera en alguna de estas
infracciones el rgano concedente proceder a su revisin de oficio o,
en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior impugnacin
judicial, que llevar consigo la obligacin de devolver las cantidades
percibidas.
Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si
est pactada en el convenio y asimismo por cualquier alteracin de
las condiciones tenidas en cuenta para la concesin de la subvencin,
y en todo caso la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera
de los casos permitidos en las normas reguladoras.
El beneficiario de la subvencin tiene lgicamente el derecho,
que se corresponden con la correlativa obligacin de la Admn.
concedente, de percibir los fondos comprometidos. La exigibilidad no
obsta a que se condicione el pago al cumplimiento de las obligaciones
tributarias y de Seguridad Social, lo que deber acreditar el
concesionario.
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la
de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o
adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de las
subvenciones. Adems, est obligado a justificar la realizacin de la
actividad y la finalidad que determine la concesin, someterse a las
actuaciones de comprobacin, comunicar la obtencin de otras
subvenciones, disponer de libros contables y someterse a las
facultades administrativas de comprobacin y control.
La ley lleva a cabo una minuciosa regulacin de los gastos
subvencionables, es decir, los que responden a la naturaleza de la
actividad subvencionada. En ningn caso su coste de adquisicin
podr ser superior al valor de mercado. Existen determinados gastos
que no tienen carcter subvencionable, como los intereses deudores
de las cuentas bancarias, los derivados de sanciones administrativas
o judiciales
Una obligacin del beneficiario es la de reintegro en caso de
incumplimiento, as como la exigencia del inters de demora legal
del dinero incrementado en un 25 % desde el momento del pago de la
subvencin. Esta obligacin es independiente a las sanciones que, en
su caso, resulten exigibles.
Una vez iniciado el procedimiento de reintegro, que tendr
carcter administrativo, el ente concedente podr acordar,
motivadamente, la suspensin cautelar de los libramientos de pago.
En todo caso lo acordar si existen indicios racionales que permitan
prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si ste puede
verse frustrado o gravemente dificultado y, en especial, si el
perceptor hace actos de ocultacin, gravamen o disposicin de sus
bienes.
La resolucin del procedimiento de reintegro no podr
separarse del criterio recogido en el informe de la Intervencin
General de la Admn. del Estado recado en el procedimiento de
control. Cuando el rgano gestor no acepte este criterio, con carcter
previo a la propuesta de resolucin plantear discrepancia que ser
resuelta de acuerdo el procedimiento previsto en la Ley General
Presupuestaria en materia de gasto.

8. Control y sanciones.-
La LGS hace de la Intervencin General del Estado (IGE) la pieza
clave para el control de las subvenciones estatales, salvo las de las
entidades Gestoras la Seguridad Social, que controla su propia
Intervencin.
La IGE tambin podr, a solicitud de las corporaciones locales,
controlar a los beneficiarios de subvenciones concedidas por stos,
sujetndose al procedimiento de control y rgimen de infracciones y
sanciones de la LGS. Asimismo la IGE suscribir con los rganos de la
Comisin Europea los acuerdos de colaboracin previstos en la
normativa comunitaria.
La ley prev la colaboracin de empresas privadas de auditora
para la realizacin de controles financieros de las subvenciones en los
trminos previstos en la Ley General Presupuestaria, pero con reserva
a la IGE en la realizacin de actividades que supongan el ejercicio de
la potestad administrativa.
La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre
beneficiarios y entidades colaboradoras cuando en el desarrollo de la
actividad subvencionada se deduzcan indicios de la incorrecta
obtencin, destino o justificacin de la subvencin percibida. Las
actuaciones finalizarn con el correspondiente informe sobre la
procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvencin, en
cuyo caso el rgano gestor deber incoar el expediente de reintegro,
o formular discrepancia motivada con la incoacin. Esta presunta
discrepancia entre el rgano cedente y la IGE ser resuelta por el
Consejo de Ministros cuando la disconformidad se refiera a un importe
superior a 12 millones de euros y por la Comisin Delegada del
Gobierno para Asuntos Econmicos en los dems casos.
La LGS apodera a la Admn. de una potestad sancionadora que,
en todo caso, cede ante la infraccin penal cuando el hecho es
constitutivo de delito. Se podra indicar, de forma muy escueta, que
sera delito el obtener una subvencin, desgravacin o ayuda de las
administraciones pblicas por importe superior a 120.000 3 euros
falseando las condiciones u ocultando las que lo hubiesen impedido, o
desarrollar una actividad subvencionada con fondos pblicos que
supere el citado importe incumpliendo las condiciones establecidas.
As como obtener fondos de los presupuestos generales de la CEE en
cuanta superior a 50.000 euros, falseando u ocultando condiciones
(arts. 308 y 309 CP).
Constituyen infracciones administrativas en materia de
subvenciones las acciones y omisiones tipificadas en la ley, y son
responsables, adems de los beneficiarios y las entidades
colaboradoras, las personas o entidades relacionadas con el objeto de
3
Hay que decir que el manual establece 80.000 , pero tras reforma operada por la
LO 5/2.010 se configura la cantidad de 120.000 .
la subvencin o su justificacin, estando obligadas a prestar
colaboracin y facilitar cuanta documentacin sea requerida.
Son infracciones leves los incumplimientos que no constituyan
infracciones graves que lo son en los siguientes casos: no comunicar
la obtencin de subvenciones, ayudas pblicas, ingresos o recursos,
el incumplimiento sustancial de los fines para los que fue concedida,
la falta de justificacin dado a los fondos recibidos una vez
transcurrido el plazo, el incumplimiento de la entidad colaboradora de
la vigilancia debida sobre el beneficiario.
Constituyen infracciones muy graves la obtencin de una
subvencin falseando u ocultando las condiciones requeridas para su
concesin; la no aplicacin, en todo o en parte, de las cantidades a
los fines para los que fue concedida; la resistencia, excusa,
obstruccin o negativa a las actuaciones de control cuando se derive
la imposibilidad de verificar el empleo de los fondos percibidos; la
falta de entrega de las entidades colaboradoras a los beneficiarios de
los fondos recibidos; as como aquellas tipificadas como muy graves
en las normativa de la Unin Europea.
Las sanciones pecuniarias podrn consistir en multas entre 75 y
6.000 euros, o proporcional sobre la cantidad indebidamente
obtenida, lo que en todo caso ser independiente a la obligacin de
reintegro. Las sanciones no pecuniarias para infracciones graves o
muy graves podrn consistir en la prdida durante un plazo de hasta
5 aos de la posibilidad de obtener subvenciones o la privacin de
actuar como entidad colaboradora o de contratar durante 5 aos con
las Administraciones pblicas.
La graduacin de las sanciones ser de un tope mximo a las
sanciones leves que no ser superior del importe de la subvencin, y
de las graves y muy graves, no superior al triple de sta. El plazo de
prescripcin, tanto de las infracciones como de las sanciones ser de
4 aos. En relacin al procedimiento, se estar a lo previsto en la
LRJAP.-PAC.

9. Subvencin y Derecho Comunitario.-

La pertenencia de Espaa a la UE supone obviamente la
aplicacin de las limitaciones y prohibiciones garantizadoras de la
libre competencia en el espacio comunitario. El art. 92 del Tratado de
la CEE dice: salvo las excepciones previstas en el presente Tratado,
sern incompatibles con el Mercado Comn y en la medida en que
afecten a intercambios comerciales entre los Estados miembros, las
ayudas concedidas por los Estados, o por medio de recursos
estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con
falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o
producciones.
Dos son las condiciones precisas para que una ayuda
econmica a una empresa no sea contraria a la prohibicin
comunitaria:
 - Es preciso, en primer lugar, que trate de una ayuda econmica.
Para el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea esta expresin
tiene un sentido amplio que comprende tanto la subvencin como las
incentivaciones que, bajo formas diversas, aligeran las cargas que
normalmente gravan el presupuesto de una empresa y que, sin ser
subvenciones en sentido estricto, son de una idntica naturaleza y
producen los mismos efectos. Por tanto, en la prohibicin del Tratado
de la CEE se comprenden tanto las subvenciones como las exenciones
de impuestos y tasas, bonificaciones de intereses, suministros de
bienes o cualquier otra medida equivalente.
- En segundo lugar es preciso que la ayuda econmica se nutras
de fondos pblicos y no privados, que afecten a los intercambios
comerciales, y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o
puedan falsear la competencia.
Sin embargo, son numerosas las quiebras a la prohibicin
general. As en primer lugar, por excepcin, son compatibles: a) las
ayudas con carcter social concedidas a los consumidores
individuales, con la condicin de que sean otorgadas sin
discriminacin basada en el origen de los productos. b) Las ayudas
destinadas a remediar los perjuicios ocasionados por calamidades
naturales u otros acontecimientos extraordinarios. c) Las ayudas
concedidas a la economa de ciertas regiones de la RF Alemana
afectadas por la divisin del pas y en la medida en que sean
necesarias para compensar las desventajas econmicas motivadas
por dicha divisin (art. 92 Tratado CEE).
Adems podrn ser compatibles: a) las ayudas destinadas a
favorecer el desarrollo econmico de aquellos territorios en los que el
nivel de vida sea anormalmente bajo. b) Las ayudas destinadas a
estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters comn
europeo, para poner remedio a una perturbacin grave de la
economa de un Estado miembro. c) las ayudas destinadas a facilitar
el desarrollo de ciertas actividades o regiones, siempre que no se
alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios en una
medida contraria al inters comn. d) Las dems clases de ayudas
determinadas por acuerdo del Consejo adoptado por mayora y a
propuesta de la Comisin.
No obstante su amplitud, estas excepciones no constituyen un
numerus clausus, pues el Consejo puede, por unanimidad, y a
peticin de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda
incursa en la prohibicin siempre que circunstancias excepcionales
justifiquen tal decisin (art. 93.2 Tratado CEE).
Para facilitar el control sobre las ayudas contrarias al Derecho
comunitario, la Comunidad, a travs de la Comisin y del Consejo,
desarrolla una triple actividad tendente al examen, prevencin y, en
su caso, represin por infraccin. La apertura de un procedimiento de
control conlleva, automticamente, la suspensin de las ayudas
proyectadas.
 Cuestin disputada es si el Juez nacional puede aplicar
directamente la normativa comunitaria en un proceso de
incompatibilidad de una determinada ayuda con el Tratado. La opinin
ms difundida es que, solo en el caso de que aqulla no se haya
sometido la previa informacin de la Comisin, puede el Juez aplicar
directamente tal prohibicin.
Por otro lado, las ayudas financiadas con cargo a fondos de la
Unin Europea se regirn, segn la LGS, por las normas comunitarias
y por las normas nacionales de forma supletoria. Otra cuestin que la
LGS aborda es la responsabilidad financiera de las Administraciones
pblicas implicadas en la gestin y control de las ayudas financiadas
por los Fondos europeos.

TEMA VII. ACTIVIDAD DE PRESTACIN O SERVICIO PBLICO.

1. La actividad de prestacin o de servicio pblico.-

 La actividad administrativa de prestacin es aquella en que la
Admn. satisface directamente una necesidad pblica mediante la
prestacin de un servicio a los administrados. Estos servicios pueden
ser muy variados: seguridad pblica, transporte, abastecimiento,
enseanza, sanidad
La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio
pblico. Un trmino polmico y polismico al mismo tiempo. Polmico
por la tensin poltico-ideolgica que suscita entre quienes ven en los
servicios pblicos los males de la estatalizacin, en definitiva las
ideas liberales; para otros, los intervencionistas, el servicio pblico es
la tcnica nica que se dispone para atender las necesidades vitales
de los ciudadanos en rgimen de igualdad.
Es tambin polismico en cuanto por servicio pblico (como con
el trmino intervencionismo) no se entiende exclusivamente una
forma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella. En este
sentido, la calificacin que algunas leyes hacen de una actividad
como de servicio pblico no habilita solo para actividades de
prestacin, sino que constituye un ttulo general de intervencin que
justifica la limitacin de derechos, la sancin e, incluso, el fomento de
la accin de los particulares.
A) Clases de servicios pblicos.
Determinadas prestaciones de inters general que los
ciudadanos reciben del Estado derivan del ejercicio de funciones
conectadas directamente a la soberana, como la Justicia, la defensa
nacional, la seguridad pbica, las relaciones internacionales. Se habla
entonces de servicios pblicos uti universi, en contraposicin a los
servicios pblicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan
individualizadamente, de forma que los usuarios pueden asumir todo
o parte de su coste.
Dentro de los uti singuli, y por el objeto de la prestacin, es de
inters distinguir entre los servicios pblicos econmicos, que
satisfacen necesidades estrecha y directamente relacionadas con la
actividad econmica, y los servicios sociales en los que la prestacin
tiene por objeto inmediato al ciudadano.
Por la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre
el mismo objeto, hablamos de servicios pblicos monoplicos; o en
concurrencia con la actividad privada reglamentada, los servicios
pblicos virtuales o impropios.
B) De la creacin de los servicios pblicos a su
privatizacin.
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su
nacimiento con la Monarqua absoluta hasta nuestros das, puede
afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este poderoso
instrumento de gobierno y administracin. Construido el servicio
pblico en la Europa continental sobre la idea de gestin directa por
funcionarios, monopolio y carcter nacional, est desapareciendo en
nuestros das por las contrarias ideas de privatizacin, libre
competencia y globalizacin econmica que socavan los fundamentos
del Estado de Bienestar. Una seal ms de la crisis de los Estados
nacionales y del Derecho pblico.
La Monarqua absoluta sent las bases de los primeros servicios
pblicos, los ms ligados a la soberana: defensa nacional, relaciones
exteriores, justicia...
El constitucionalismo en Espaa, a imagen y semejanza de
Francia, supuso la emergencia de una poderosa Administracin, un
holding de grandes servicios pblicos gestionados de forma directa
por eficientes cuerpos de funcionarios y que se harn cargo de lo que
antes asumi la Iglesia y de otros nuevos, tales como: beneficencia,
sanidad, enseanza, correos
No obstante, se utiliz la tcnica de la concesin de los servicios
pblicos a empresas privadas, para hacer compatible el dogma liberal
de la incapacidad del Estado para llevar a cabo actividades
industriales con la necesidad de afrontar la organizacin de servicios
ineludibles, como p. ej., el servicio de transporte ferroviario.
En el s. XX, la tcnica de del servicio pblico se extiende para
satisfacer nuevas necesidades de inters general: abastecimientos de
agua, gas, energa elctrica, telfono, transporte martimo; aunque
en stos predomina una gestin indirecta de carcter monopolstica,
por concesionario interpuesto. Este crecimiento del sector pblico
pasa la barrera del inters general, pasando a lo que denominan la
actividad industrial de Estado, disfrazando la empresa pblica en
sociedad mercantil a travs de la sociedad annima, como p. ej., la
empresa automovilstica SEAT.
Posteriormente la cada del socialismo, el auge del
neoliberalismo econmico globalizado, la exacerbacin del principio
de libre competencia, provocan en nuestros das, a principios del s.
XXI, junto con la crisis ideolgica del Estado de Bienestar, el comienzo
de un proceso de privatizacin de los servicios pblicos. Se est ante
el nuevo paradigma, el paradigma norteamericano que se introdujo
por la va del Derecho comunitario con la glorificacin del principio de
libre competencia.
C) El equivalente norteamericano del servicio pblico. El
Rgimen de las PUBLIC UTILITIES.
En EEUU, carentes de una eficiente Admn. centralizada, como
ocurre en Europa, pero con una sociedad enrgica y voluntariosa y un
capitalismo pujante, la satisfaccin del inters general fue abordada
desde empresas privadas a las que se le impusieron por ley
obligaciones pblicas (acceso al servicio a todos los usuarios, tarifas
razonables) y un rgimen riguroso en defensa de la libre
competencia.
Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que
impusieran obligaciones de inters pblico, sino que era preciso crear
organizaciones pblicas garantizadoras de su aplicacin. Con esta
finalidad se crearon agencias independientes con poderes
reglamentarios, sancionadores y arbitrales.
A retener en todo caso que sobre operadores privados
controlados por agencias o administraciones independientes,
paradigma norteamericano, se estn construyendo entre nosotros los
servicios pblicos econmicos.
D) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y
privada.
Para explicar ms cumplidamente el modo de satisfaccin de las
necesidades pblicas en los Estados nacionales es necesario referirse
a dos aspectos significativos: la convergencia de organizaciones
pblicas y empresas privadas en determinadas materias (sanidad,
educacin y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de
organizaciones que pretenden satisfacer desde la filantropa, es decir,
sin nimo de lucro.
Realizando un repaso histrico se observa una clara convergencia
con el modelo norteamericano, aunque el proceso ha sido inverso.
E) Servicios pblicos asistenciales y tercer sector.
El Estado liberal fue especialmente celoso en asumir la asistencia
social, antes a cargo de la Iglesia, la Corona y las fundaciones
privadas. Pero cre una red de hospitales pblicos y de
establecimientos pblicos de beneficencia y sujet la beneficencia
privada a una rigorosa intervencin del Protectorado de Fundaciones;
posteriormente se cre el rgimen de Seguridad Social.
Pero el Estado Social de nuestros das, ms all del
aseguramiento para todos de estos infortunios frente a la enfermedad
y la falta de recursos, est empeado en combatir otras miserias de
la condicin humana, orientando la actividad pblica a acciones como
la asistencia domiciliaria a invidentes o incapacitados, la
drogodependencia, comedores sociales, servicios ocupacionales, de
rehabilitacin
Al servicio de la plrima 4 accin social, que ya contaba con la
presencia de entes especializados (ONCE, Cruz Roja,), se han
sumado tambin las CCAA. Nada nuevo. Pero s lo es que se est
imponiendo en imparable progresin la satisfaccin de estas
necesidades mediante la preferente colaboracin del llamado tercer
sector, sector privado no lucrativo.
En apoyo a este sector se han atenuado los controles y
aumentado los privilegios de las fundaciones privadas. De otra parte,
se fomenta el voluntariado social y las organizaciones que lo
encuadran, las ONGs.
En definitiva, la apelacin a la sociedad civil, y en particular al
sector privado no lucrativo, supone una correccin de ciento ochenta
grados de la poltica con que la beneficencia se inici en el Estado
liberal. Ahora vivimos un Estado dbil pero con fuertes recursos que
4
Abundante.
desparrama sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no
lucrativas que disfrutan de una financiacin pblica estable y deben
de someterse a las potestades administrativas de planificacin,
coordinacin e inspeccin; pero no siendo posible poderes
sancionadores ni se exigen garantas de solvencia econmica o
cauciones para el cumplimiento de las misiones encomendadas, por
lo que esta modalidad de gestin ofrece una inseguridad y riesgo de
fracaso, fraude y corrupcin notables.

2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad

privada en la Constitucin.-
Lo expuesto sobre la evolucin de los servicios pblicos,
contraposicin de los sistemas norteamericano y europeo y la
experiencia de los pases comunistas ponen de manifiesto que no hay
actividades pblicas o privadas por naturaleza y que la determinacin
de aquellas prestaciones que han de satisfacerse depende de la
ideologa poltica, del pulso social, de la evolucin tecnolgica y
organizativa de las empresas y, consecuentemente, de lo que a la
vista de esos datos decida el poder poltico.
Si, como se ha visto, no hay servicios pblicos en razn a su
naturaleza, cmo se delimitan formalmente en nuestro Derecho los
servicios que la Admn. ha de prestar y sus lmites? Para ello hay que
atender a la CE.
La Constitucin, dictada en un momento en que el socialismo
estaba vivo, el neoliberalismo y la globalizacin todava en ciernes y
Espaa fuera de la CEE, pretendi ser neutral. La CE no es un
obstculo formal para que el Estado o las CCAA creen por ley nuevos
servicios pblicos. La realidad, sin embargo, es la ideologa liberal
dominante y el Derecho comunitario lo que hace impensable esa
alternativa.
La iniciativa pblica no est limitada a los servicios esenciales o
de inters general, sino que puede proyectarse, aunque en las
mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector
de la actividad econmica. Sin ajustarse, por tanto, a la regla de
subsidiariedad, antes vigente, que vetaba al sector pblico cualquier
actividad que pudiera ser asumida por el sector privado.

3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios

generales.-
La actividad de prestacin servicios se sujeta a determinados
principios, alumbrados por la jurisprudencia y doctrina francesas e
igualmente predicables de los servicios pblicos en nuestro Derecho.
Son los principios de legalidad, continuidad o regularidad,
adaptabilidad al proceso tecnolgico, neutralidad e igualdad. Se trata
de unos principios de aplicacin general, cualquiera que sea el objeto
del servicio publico y la naturaleza, pblica o privada, del gestor.
En virtud del principio de legalidad corresponde al poder
legislativo el reconocimiento de una actividad como de inters
general y la dotacin de los crditos necesarios para su satisfaccin
mediante la creacin de un servicio pblico. La ley estatal o
autonmica tambin puede reservar en monopolio la actividad a la
Admn. si se trata de servicios esenciales. Al poder reglamentario
pueden remitirse las normas de organizacin del servicio. En todo
caso, la supresin del servicio requiere norma de rango legal.
En el mbito local, el principio de legalidad est cubierto con la
LBRL para determinados servicios, que prev que puedan ser
prestados en rgimen de monopolio. Para prestar otros con la misma
ventaja ser necesaria una norma con rango de ley (estatal o
autonmica).
En cuanto, s existe un derecho a exigir el establecimiento de un
servicio pblico?, la respuesta es que solo ser exigible cuando la ley
lo ha prescrito con carcter obligatorio.
Por el principio de continuidad, el servicio pblico debe
desarrollarse de forma ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza
de la prestacin. Ello implica que unos deben prestarse de forma
ininterrumpida (polica, abastecimientos) y otros dentro de los das
y horarios previstos (educacin, transporte). Para los concesionarios
es una obligacin especfica: prestar el contrato con la continuidad
convenida (art. 161 Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas, LCAP, en adelante).
El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los
servicios pblicos supone que quien los presta, sea la Admn. o un
concesionario, est obligado a incorporar a la prestacin que
suministra a los usuarios del servicio los adelantos tcnicos que se
vayan produciendo. Anteriormente se insertaba en los contratos la
denominada clusula de progreso; ahora no es necesario, pues una
de las obligaciones legales de los concesionarios es soportar las
modificaciones que la Admn. introduzca en el contrato (art. 161
LCAP), lo que cubre toda clase de innovaciones tecnolgicas que
mejoren el servicio, sin perjuicio de las indemnizaciones
correspondientes.
Por el principio de neutralidad, una concrecin del principio de
objetividad en el funcionamiento de la Admn. (art. 103 CE), los
servicios pblicos deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias
del inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas,
como medio de propaganda o de favoritismo.
El principio de igualdad, de acuerdo igualmente con su
plasmacin constitucional (art. 14 CE), implica un trato igual para
todos los que tienen derecho de acceso al servicio y la prohibicin de
todo trato discriminatorio. No obstante, no implica un trato uniforme,
pues son perfectamente normales y lcitas en funcin de la situacin
de determinados colectivos.
El principio de gratuidad solo es aplicable cuando se deriva de
la naturaleza del servicio (p. ej. la proteccin ciudadana) o viene
impuesto por una norma constitucional (p. ej. la enseanza bsica es
obligatoria y gratuita, art. 27 CE) o legislativa especfica. Fuera de
esta previsin, nada impide que el coste total o parcial sea
recuperado por la Admn. o el concesionario a travs de las tarifas.

4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los

servicios pblicos.-

Toda actividad administrativa de prestacin, en cuanto est

definida explcita o implcitamente como de servicio pblico,
comporta la existencia de una relacin entre la Admn. o el
concesionario que en nombre de ella acta y el particular.
A) Admisin del servicio.
El primer aspecto relevante de esa relacin es el derecho del
particular a se admitido al disfrute del servicio, derecho subjetivo
incuestionable si rene las condiciones legalmente establecidas. Pero
este derecho puede resultar enervado5 por la circunstancia de que la
capacidad del servicio no pueda satisfacer toda la demanda de
prestaciones. En este caso es de aplicacin, supuesta la igualdad de
otras circunstancias, el criterio del orden cronolgico en la
presentacin de solicitudes, el rgimen de cola, segn DE POZAS.
La aceptacin de la solicitud al disfrute de la prestacin va
precedida de la comprobacin administrativa de las circunstancias,
tras lo cual se produce la decisin administrativa. Se trata unas veces
de un acto expreso y formalizado a travs de un recibo o resguardo
del pago de una tasa; otras veces se presume en virtud de hechos
concluyentes o tcitos, como cuando se da curso a la correspondencia
depositada en un buzn de correos.
La admisin del usuario al disfrute del servicio supone la
sumisin de sta a una relacin conforme a la normativa del servicio.
B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin
econmica del servicio. Tasas, precios pblicos y tarifas.
Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin
comporta el derecho de los usuarios a recibir las prestaciones
previstas en los trminos determinados por las normas y a ser
resarcidos por los daos ocasionados por el funcionamiento del
servicio. Incluso las normas del respectivo servicio pueden reconocer
el derecho del usuario a participar en su gestin, como ocurre con la
enseanza universitaria, gestionada por rganos representativos
donde los universitarios tienen asiento.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del
servicio, la principal obligacin del usuario es satisfacer la
contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no fuese
gratuito. ste pago puede consistir en una tasa, un precio pblico o
un simple precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la
utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico
5
Disminuido, debilitado, gastado
en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en
rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien al
sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias
siguientes: 1 que los servicios o actividades no sean de solicitud
voluntaria para los administrados; y 2 que no se presten o realicen
por el sector privado. El importe de las tasas no podr exceder, en su
conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se
trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida (art. 6 Ley
25/1.998, de modificacin del Rgimen Legal de las Tasas Estatales y
Locales y de Reordenacin de las Prestaciones Patrimoniales de
carcter pblico).
Por su parte, son precios pblicos las contraprestaciones
pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la
realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico
cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el
sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los
administrados. Los precios pblicos se determinarn a un nivel que
cubra, como mnimo, los costes econmicos originados por la
realizacin de las actividades o la prestacin del servicio. Cuando as
lo aconsejen razones sociales, benficas, culturales o de inters
pblico podrn acordarse precios pblicos que resulten inferiores a los
parmetros antes indicados, previa adopcin de previsiones
presupuestarias.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los
supuestos de gestin indirecta o contractual de los servicios pblicos.
La remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es
tambin un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los
contratos de gestin del servicio las tarifas mximas y mnimas que
hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus
factores constitutivos, y procedimientos para su revisin (art. 211.4
Reglamento de Contratos del Estado).
La legislacin local ofrece una regulacin ms minuciosa
abordando cuestiones centrales como los criterios para la fijacin de
las tarifas y los supuestos y formas de revisin. Las tarifas han de ser
iguales para todos los que reciben las mismas prestaciones y en
iguales circunstancias, aunque podrn establecerse tarifas reducidas
en beneficio de sectores personales econmicamente dbiles (art.
150 RSCL). En todo caso, el conjunto de las tarifas, deber ser
suficiente para la autofinanciacin del servicio, necesitando las
Corporaciones locales la autorizacin de la Comunidad autnoma o de
la Admn. competente para aprobar las tarifas conforme a mdulo
inferiores a la referida autofinanciacin (art. 107 del Texto Refundido
de Rgimen Local).
Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o
a peticin de las empresas. Inicialmente, la competencia para la
revisin de las tarifas de los Entes locales no crea problema alguno: la
Corporacin local es la que tiene competencia para la revisin de la
tarifa.
C) Relacin de prestacin y garanta judicial.
La variedad de formas de gestin y, por consiguiente, la
correlativa mayor o menor presencia del Derecho pblico y privado
lleva consigo un rgimen diverso para su garanta judicial. As, cuando
se trate de un rgimen de prestacin directa por un ente
administrativo la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa es la
competente. Si la prestadora es una Admn. en forma societaria la
competente sera la Jurisdiccin civil. No obstante, siempre asistir al
usuario un derecho de denuncia ante la Admn. de la que depende la
entidad prestadora del servicio y la posterior impugnacin de sus
resoluciones en va contencioso-administrativa.

5. Las formas de gestin de los servicios pblicos.-

En el terreno que informan el rgimen de los servicios pblicos
hay una relativa claridad, reina la variedad (o confusin) a la hora de
precisar el Derecho, pblico o privado, aplicable a los elementos que
configuran el servicio pblico. Esta variedad de regmenes de gestin
no est en los orgenes de los servicios pblicos, pues entonces, se
trataba de una gestin directa que entraaba la aplicacin de un
rgimen integral de Derecho administrativo. Solo en los casos de
concesin entraba en juego el Derecho privado aplicable al
concesionario en sus relaciones con los usuarios y terceros, as como
la Jurisdiccin civil para la resolucin de conflictos.
El crecimiento posterior desbord esa estricta correlacin de
gestin directa-aplicacin del Derecho administrativo. Primero, porque
la nacionalizacin de las empresas privadas concesionarios supuso
que el Estado asumiese su gestin con arreglo al rgimen jurdico-
privado en que venan gestionndose (p. ej. el caso de RENFE). De
otra parte, el Estado no se content con la nacionalizacin de
concretas empresas privadas, sino que tambin expropi, valga la
expresin, el Derecho propio de stas con la excusa de que el
Derecho privado es el desidertum6 de la eficiencia; dando lugar a los
servicios pblicos gestionados por sociedades de capital
ntegramente pblico que no son otra cosa que Administraciones
pblicas disfrazadas de empresas privadas.
A stas hay que aadir la fundacin privada creada por entes
pblicos, segn prev el art. 6 de la Ley 30/1.994 de Fundaciones.
Una frmula que se est empleando como sustitutivo de los antiguos
establecimientos pblicos y permite eludir la aplicacin del Derecho
administrativo en campos tan significativos como hospitales o
universidades (p. ej. Universidad Oberta de Catalua).
A diferencia de lo acaecido en el Estado, la legislacin local,
como legislacin uniforme para todos los entes locales, impuso una
racionalizacin de los diversos modos de gestin, directa o indirecta,
que se plasm en la prestigiosa regulacin del RSCL y de ah pas a la
LBRL y a su Texto Refundido. Para los entes locales las formas de

6
Lo ms digno de ser apreciado en su lnea.
gestin directa admite formas de Derecho pblico y privado. Entre
las primeras estn:
1. La gestin por la propia Entidad Local, en cuyo caso el servicio
estar a cargo del personal directamente dependiente en su
actuacin de los acuerdos y actos de los rganos de la Corporacin
local.
2. La gestin por Organismo autnomo local, que supone la
creacin de una organizacin especializada regida por un Consejo de
Administracin que ser presidido por un miembro de la Corporacin.
Como forma privada de gestin directa se prev la sociedad
mercantil, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad
local, adoptndose en todo caso una de las formas de sociedad
mercantil de responsabilidad limitada.
En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual,
todas ellas suponen la intervencin de un particular o de una empresa
mixta ligada a la Admn. titular del servicio por una relacin
contractual. Por ello, las modalidades de gestin se regulan en la Ley
de Contratos de las Administraciones pblicas.

6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico

general y el desmantelamiento de los servicios pblicos
econmicos.-
La alteracin del modelo de los servicios pblicos europeos trae
causa del Tratado de Roma la introduccin de la doctrina
norteamericana de la libre competencia. No obstante, la prudencia
impuso una aplicacin flexible: se abre paso el modelo de empresas
encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general
sujetas a la libre competencia, sin por ello deslegitimar a las
empresas que tengan el carcter de monopolio fiscal a las cuales
solo se aplicarn las normas de la competencia en la medida en que
la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el
cumplimiento de la misin especfica a ellos encomendada.
En definitiva, cuando el servicio de inters econmico general
tenga carcter comercial su compatibilidad con la libre competencia
queda asegurada con la expresa aceptacin de las derogaciones
parciales de sta que guarden la debida proporcin con aquel inters.
En los dems casos servicios de inters general que no tienen
carcter comercial- las condiciones del art. 90 del Tratado no se
aplican.
En clara aplicacin de esta poltica, y a partir de 1.996, se inicia
en Espaa el proceso de desvirtuacin del rgimen de servicios
pblicos econmicos.
A) Electricidad.
El nuevo sistema elctrico supone la plasmacin normativa de
las previsiones contenidas en la Directiva 96/92/CE, sobre normas
comunes para el mercado interior de electricidad. Se trata de una
directiva que permite la coexistencia de distintas formas de
organizacin del sistema elctrico, en las que introduce aquellas
exigencias que son indispensables para garantizar la convergencia
paulatina hacia un mercado europeo de electricidad.
A diferencia de regulaciones anteriores, el sector elctrico se
asienta ahora en el convencimiento de que garantizar el suministro
elctrico, su calidad y su coste no requiere de ms intervencin
estatal que la regulacin especfica; abandonando as la nocin de
servicio pblico.
B) Servicio Postal.
En el servicio postal se desmantela de forma parcial el monopolio
del Estado. El servicio de correos que se prestaba de forma directa
pasa a ser (convertido en sociedad annima estatal en que los
empleados siguen ostentando la condicin de funcionarios, algo
inslito) el operador al que se encomienda el servicio pblico
universal entendiendo por tal el conjunto de servicios postales
determinados en la Ley y su reglamentos, prestados de forma
permanente y a precio asequible. Adems se le reserva de forma
exclusiva, al amparo del art. 128.2 CE determinados servicios.
Para garantizar la prestacin del servicio postal universal y la
referida reserva se otorgan al operador importantsimos derechos que
recuerdan al monopolio anterior.
C) Hidrocarburos.
La liberalizacin de los hidrocarburos supone, en principio, que
estas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del
Estado para su desarrollo. A pesar de ello, los hidrocarburos siguen
siendo dominio pblico del Estado, cuya exploracin y explotacin
est sujeta a autorizaciones y concesiones administrativas.
La novedad bsica es la privatizacin de las actividades de
distribucin y suministro (antes a cargo CAMPSA) y, as suprimido el
monopolio, las asume la iniciativa privada en rgimen de
competencia y libertad de precios, si bien gravadas con las
obligaciones propias de los servicios econmicos de inters general.
D) Gas.
Respecto al gas, la liberalizacin solo opera para los
transportistas, los comercializadores de terceros y distribuidores. Pero
la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del Sistema, que
tendr la responsabilidad de la red bsica y de las redes secundarias
con objeto de garantizar la continuidad y seguridad del suministro de
gas natural; estando ante un sujeto privado por su forma y su capital
que disfruta de un monopolio natural (y legal) y al que la ley dota de
poderes pblicos indudables confirindole una situacin superior a la
de un concesionario tradicional.
E) Telecomunicaciones.
La Ley General de Telecomunicaciones, en cumplimiento de la
Directiva 97/13/CE, relativa un marco comn en materia de
autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de los
servicios de telecomunicaciones, las define como servicios de
inters general que se prestan en rgimen de competencia, cuyo
ejercicio requiere dos tipos de autorizaciones:
Autorizacin general para la prestacin de los servicios y para el
establecimiento o explotacin de las redes de telecomunicaciones
que no precisen el otorgamiento de una licencia individual. Se
otorgan de forma reglada y automtica y se sujetan a cumplir los
requisitos establecidos tcnicos y de calidad.
Se requerir licencia individual para el establecimiento o
explotacin de redes pblicas de telecomunicaciones, para la
prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la
prestacin de servicios o establecimiento o explotacin de redes que
impliquen el uso del dominio pblico radioelctrico.
A diferencia de las generales, las individuales podrn denegarse
cuando el nmero de licencias sea limitado y quien solicite una no
haya resultado adjudicatario del ttulo. Una vez concedida se rige por
lo previsto en la legislacin de contratos en relacin con la gestin de
servicios pblicos. En los supuestos de limitacin del nmero de
licencias individuales se tramitar un procedimiento de licitacin,
aplicndose las reglas de la LCAP.
Los titulares de redes pblicas que tengan la consideracin de
dominantes (que ostenten una cuota de mercado superior al 25 %)
estarn obligados a facilitar la interconexin de stas con las de todos
los operadores. Los titulares de autorizacin individual, como los de
autorizacin general, aunque con menor intensidad, estn sujetos al
rgimen de obligaciones de servicio pblico.
La ley distingue como obligaciones de servicio pblico: el servicio
universal de telecomunicaciones, los servicios obligatorios de
telecomunicaciones, que se prestarn en todo o parte del territorio
nacional, y otras obligaciones de servicio pblico impuestas por
razones de inters general.
Por servicio universal de telecomunicaciones, se entiende el
conjunto definido de servicios de telecomunicaciones con una calidad
determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su
localizacin geogrfica y a un precio asequible.
Los servicios obligatorios estn compuestos por los servicios de
tlex, los telegrficos y aquellos de caractersticas similares que
comporten la acreditacin de la fehaciencia del contenido del
mensaje, as como los servicios de seguridad de vida humana en el
mar y los que afecten, en general, a la seguridad de las personas, la
seguridad pblica y la proteccin civil.
Por ltimo, el Gobierno podr, por necesidades de la defensa
nacional y de la seguridad pblica, imponer, mediante Real Decreto,
otras obligaciones de servicio pblico distintas a las anteriores.
7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas
reglamentadas.-
En nuestro Derecho, se pueden calificar de servicios pblicos
impropios (o actividades administrativas reglamentadas o
disciplinadas) el servicio de taxis, la enseanza privada, la banca,
las farmacias, las Notarias, etc.
Cabe preguntarnos, no ser que la nica diferencia entre el
rgimen del servicio pblico prestado en gestin indirecta y el servicio
impropio es la sustitucin de un concesionario (monopolio) por varios
(oligopolio)?. Aunque la doctrina trate de buscar diferencias, estas son
puros formalismos; la diferencia antes cuestionada, no siendo la
nica, si es la esencial; y ms teniendo en cuenta la evolucin de los
servicios pblicos y las ideas neoliberales que rigen hoy en da.
 TEMA VIII. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.

1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad

sancionadora.-
Precisamente por sus confusos e ilegtimos orgenes en nuestro
Derecho, donde se haba producido un desarrollo paulatino y
silencioso de la represin administrativa (en el sentido de que se ha
llevado a cabo a travs de ms de 70 aos, norma a norma, y no
como fruto de una operacin planificada sobre el sistema penal
general), la potestad sancionadora de la Administracin ha tenido por
fuerza que ser convalidada por el art. 25 CE, que establece el
principio de legalidad en materia punitiva: nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente. As como por el prrafo
tercero del citado artculo: la Administracin civil no podr imponer
sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de
libertad. De igual manera, en el art. 45.3 CE, con referencia al medio
ambiente, establece la previsin de imponer sanciones
administrativas.
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del
TC ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la
Admn., donde destaca la Sentencia 77/1.983, en la cual ha
establecido las condiciones para la imposicin de las sanciones
administrativas en los siguientes trminos:
a) Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo
que determina la necesaria cobertura de sta en una norma con
rango legal.
b) La interdiccin de las penas de privacin de libertad, a las que
pueda llegarse de modo directo o indirecto a partir de las infracciones
sancionadas. Si dicho lmite se traspasase podra utilizarse el
procedimiento de habeas corpus, el cual no sera de aplicacin en el
rgimen disciplinario militar.
c) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24
CE, que son de aplicacin en los procedimientos que la Admn. siga
por imposicin de sanciones.
d) Y la subordinacin de la potestad sancionadora de la Admn. a
la Autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos
sancionadores por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y la
preferencia de la jurisdiccin penal.
El TC ha considerado tambin inexcusable la concurrencia del
elemento de culpabilidad, si bien matizado a diferencia del Derecho
penal, de la responsabilidad de las personas jurdicas.
Sin embargo, el TC no se ha planteado la elemental cuestin de
los lmites cuantitativos de la potestad sancionadora, ineludible
cuestin si, como afirma, es auxiliar de la penal. Por lo que en
contra de ese carcter subordinado est, sin embargo, la realidad de
que las multas administrativas superan con creces los lmites
establecidas en el mbito penal.

2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de

la ley y tipicidad.-

Como hemos visto, el art. 25 CE establece el principio de

legalidad en materia penal. En una interpretacin amplia de este
precepto implicara no solo la exigencia de ley habilitante o de
reserva de ley, sino tambin la traslacin a la actividad administrativa
sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la
norma sancionadora (arts. 9 y 25 CE) y retroactividad de la ms
favorable, prohibicin de analoga y del doble castigo (no bis in idem)
y, en general, la aplicacin de los principios condicionantes de la
potestad punitiva del Estado, como el de culpabilidad.

Desde la perspectiva de la reserva legal, el empleo del trmino

legislacin no ha creado problema en el Derecho penal, porque el
TC se apresur a declarar que en ste se da una reserva absoluta de
ley, que debe ser orgnica cuando se limiten derechos fundamentales
(STC de 30 marzo de 1.981).

Sin embargo, el mismo trmino legislacin tiene para el TC un

distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues la
reserva de ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan estricta en
relacin con la figura de las infracciones y sanciones administrativas
como por referencia a los tipos penales en sentido estricto (STC
42/1.987). Se entiende, que en el mbito administrativo no es
necesaria esa reserva absoluta de ley, bastando con una cobertura
legal, como bien especifica la STC de 3 de octubre de 1.983.

En definitiva, la diferencia entre el principio de reserva absoluta

de ley que opera en materia penal- y de cobertura legal aplicable
a las sanciones administrativas- es que, en el primer caso, la ley
legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsin de la penalidad
como la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de
completar esa descripcin por un reglamento de aplicacin o
desarrollo; mientras que el principio de cobertura legal de las
sanciones administrativas slo exige cubrir con ley formal una
descripcin genrica de las conductas sancionables y las clases y
cuantas de las sanciones, pero con posibilidad de recurrir a la
potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las
conductas ilcitas, es decir, la tipicidad.

La LRJAP-PAC ha recogido esta doctrina al establecer la reserva

de ley y la tipicidad para las infracciones, el art. 129.1 dice: solo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
Ordenamiento jurdico previstas como tales por una ley; y asimismo
de las sanciones, en el art. 129.2: nicamente por la comisin de
infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que, en
todo caso, estarn delimitadas por la Ley. Al tiempo que permite la
regulacin por reglamento en el art. 129.3: las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la
ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes. La
Ley recoge tambin regla en materia de los principios de
irretroactividad (art. 128) y la prohibicin de la analoga (art. 129.4).
 Por ltimo, sealar que, aunque el principio de legalidad debera
haberse entendido sin equvocos, al igual que en materia penal, como
exigencia de ley estatal, negando cualquier potestad para aprobar
normas sancionadoras a los Parlamentos autonmicos. Sin embargo,
la opinin del TC, es que las CCAA pueden adoptar normas
administrativas sancionadoras, cuando tengan competencia sobre la
materia, tales disposiciones se acomoden a las garantas
constitucionales y no introduzcan divergencias razonables y
desproporcionadas al fin perseguido respecto al rgimen jurdico
aplicable a otras partes del territorio.

3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones

administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas.-
El proceso de asimilacin material de las sanciones
administrativas al rgimen penal se proyecta tambin sobre los
aspectos subjetivos de la conducta infraccional y sus resultados
mediante la exigencia de los elementos subjetivos que permiten un
juicio de reprochabilidad sobre los responsables.
En la versin penalista ms comn la culpabilidad es un juicio
personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho tpico y
antijurdico. Para que este reproche sea posible es necesario
previamente que el autor sea causa de la accin u omisin que
supone la conducta ilcita a ttulo de autor, cmplice o encubridor de
los hechos ilcitos; en segundo lugar, que sea imputable, es decir, que
no se den circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y por
ltimo, que sea culpable, es decir, que haya tenido consciencia,
voluntariedad a ttulo intencional o culposo de los hechos delictivos.
La LRJAP-PAC en vez de remitir al CP la solucin de estas
cuestiones, la ha abordado en trminos muy incompletos en su art.
130, refirindose nicamente a la responsabilidad de las personas
jurdicas, a la responsabilidad civil derivada de la infraccin
administrativa y a la autora mltiple.

Artculo 130. Responsabilidad.

1. Slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las
personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple
inobservancia.
2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador
sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el
mismo a su estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios
causados que podrn ser determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso,
comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente.
3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal
corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Sern
responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas
por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros,
las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las
Leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores.

Significa, acaso, que no rigen en el Derecho administrativo los

mismos elementos incriminadotes del Derecho penal y que, en
consecuencia, no hay grados de autora, castigndose igualmente
sta que la complicidad o el encubrimiento o bien, por el contrario,
que no es exigible el elemento de culpabilidad? Significa tambin
esa omisin que no existe edad mnima para la imputacin de
responsabilidad u otras circunstancias que excluyen la imputabilidad,
como la enajenacin mental, la legtima defensa? En opinin del
profesor PARADA, la igualdad sustancial entre ambos Derechos y la
interpretacin restrictiva aplicable a todo el Derecho punitivo del
Estado obliga a entender que las normas penales son aplicables a
favor y en beneficio, pero nunca en perjuicio del sancionado. Por ello,
a falta de previsin expresa, solo se puede ser administrativamente
sancionado por autor, no de cmplice o encubridor, y siempre sern
aplicables las normas penales sobre exencin de responsabilidad
criminal previstas en el art. 8 CP, como la enajenacin mental,
minora de edad, etc.
El art. 130.3 LRJAP-PAC en los supuestos de autora mltiple
aplica la indiscutible regla de imponer la responsabilidad solidaria.
Es sta una cuestin mal resuelta, porque en Derecho penal en caso
de autora mltiple se impone una pena a cada uno de los
responsables, no siendo posible la responsabilidad solidaria, pues
implicara que las penas impuestas a los incumplidores pudieran
trasladarse a otros autores. No obstante, este precepto tiene apoyo
en la jurisprudencia del TC.
Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC parece confusa. Al aludir a la
responsabilidad a ttulo de simple inobservancia, la ley parece
admitir una responsabilidad sin culpa. Sin embargo, no puede
admitirse, diga lo que diga la ley citada, que pueda darse infraccin
alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetivo de la
culpabilidad, a ttulo de dolo o negligencia. La culpabilidad tiene que
estar presente siempre como impone la Jurisprudencia de los ltimos
aos, que eleva ese requisito subjetivo a requisito esencial, a pieza
bsica del todo sistema sancionador. Dicha exigencia llega al punto
de que se proyecta sobre el procedimiento sancionador la
observancia del derecho a la presuncin de inocencia, exigindose
que toda resolucin sancionadora, sea penal o administrativa,
requiera a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante
pruebas de cargo y certeza de la culpabilidad sobre esos mismos
hechos (STC 55/1.982).
Una quiebra de la exigencia de culpabilidad es, sin embargo, la
admisin de la responsabilidad de las personas jurdicas. Ciertamente
la culpabilidad est ausente en las infracciones cometidas por las
personas jurdicas, aunque lo est en los titulares de sus rganos de
gobierno o en sus empleados. Castigar a la persona jurdica como tal
es, a la vez que una excepcin del Derecho punitivo, una singularidad
notable del Derecho administrativo con respecto al Derecho penal.
Precisamente porque falta la culpabilidad ha sido necesario encontrar
una justificacin a la admisin de la responsabilidad de las personas
jurdicas, tarea que el TC ha abordado en la Sentencia 246/1.991,
donde se invoca el principio de eficacia de la represin administrativa,
que se concreta en la mayor solvencia econmica de las personas
jurdicas, frente a la de sus miembros o empleados.

4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones

administrativas.-
La legislacin no ofrece una definicin de lo que son las
sanciones administrativas, una ms de las inseguridades que
ocasiona la falta de una ley general sobre las mismas. Sin embargo,
hay que expresar que la ley especial administrativa se cuida
normalmente de delimitar las medidas sancionadoras de otras
limitativas de derechos al regularlas en su correspondiente captulo.
Para SUAY la sancin administrativa es cualquier mal infringido
por la Admn. a un administrado como consecuencia de una
conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con
una finalidad puramente represora. Por tanto, deben excluirse las
medidas preventivas, las medidas resarcitorias, las multas coercitivas,
as aquellas otras medidas que no tienen una justificacin represora,
sino ms bien reparadora del incumplimiento. Tampoco se consideran
sanciones las prdidas de derechos relativas a incumplimientos de las
relaciones pactadas, como ocurre con la revocacin de licencias o
concesiones.
Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las
sanciones administrativas pueden consistir en prdida de derechos:
privacin del permiso de conduccin, cierre de establecimientos
Las sanciones administrativas pueden clasificarse en funcin
del tipo de relacin que une al sancionado con la Admn. en:
a) Sanciones de polica general o de orden pblico: de gran
competencia histrica y que corresponden a las competencias de las
Autoridades gubernativas generales (Gobierno, Ministro del Interior,
Subdelegados del Gobierno, Alcaldes) y reguladas en las Leyes de
Rgimen Local y Orden Pblico, ahora de la Seguridad Ciudadana.
b) Sanciones sectoriales: a cargo de la Administracin especializada
(tributaria, sanidad, urbanismo, caza, trfico).
c) Sanciones que traen causa o se enmarcan en una relacin de
supremaca especial: dentro de stas destacan las sanciones
disciplinarias. Sin embargo, debe notarse que aunque exista una
relacin especial de poder no significa que su rgimen de garantas
deba ser sustancialmente distinto de aquellas otras previstas en la
legislacin general o sectorial administrativa, aunque exista una
atenuacin del principio de legalidad a travs de la dispensa del
principio no bis in idem.
Se est en un proceso de igualacin de la naturaleza y rgimen
de todas las sanciones administrativas a los efectos de su sujecin a
un rgimen jurdico uniforme, donde se contengan las garantas
propias del sistema penal. Y en este sentido se declara el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, que ha dejado establecido con total
claridad la naturaleza penal de las infracciones y sanciones
administrativas, a los efectos de la obligada observancia de las
garantas procesales. A pesar de esto, el art. 127.3 LRJAP-PAC excluye
del rgimen ordinario de las sanciones administrativas las sanciones
que se derivan del ejercicio por las Administraciones pblicas de su
potestad disciplinaria.
En cuanto a la graduacin de las sanciones administrativas la
consciencia tambin de que son o pueden llegar a ser
extraordinariamente graves ha llevado poco a poco a la
jurisprudencia a imponer la vigencia del principio de proporcionalidad,
limitndose, por tanto, una inadmisible discrecionalidad
administrativa en aplicacin de las sanciones.
El art. 131 LRJAP-PAC recoge el principio de
proporcionalidad, adems de establecer el criterio general,
imponiendo los siguientes criterios de proporcionalidad:
a) La existencia de intencionalidad o reiteracin.
b) La naturaleza de los daos causados.
c) La reincidencia por comisin en el trmino de un ao de ms de
una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido
declarado por resolucin firme.
Esta regulacin del principio de proporcionalidad incluye la
norma constitucional que imposibilita que las sanciones
administrativas pecuniarias, en ningn caso, impliquen, directa o
indirectamente, la privacin de libertad. Y sale al paso en la cuestin
de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisin
proporciona al infractor un beneficio todava superior, una vez
descontado el pago de la multa. Esto se impide mediante la
confiscacin por va sancionatoria de ese beneficio.

5. La responsabilidad civil derivada de las infracciones

administrativas.-
La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la
responsabilidad civil por las consecuencias daosas del hecho
infraccional. As lo prescribe con carcter general en el art. 130.2
LRJAP-PAC las responsabilidades administrativas que se deriven del
procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia al
infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su
estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y
perjuicios causados que podrn ser determinados por el rgano
competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su
satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de
no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente.
Este precepto plantea dudas sobre el alcance de la potestad
decisorio-ejecutiva de la Admn. en orden a la exigencia de esta
reposicin e indemnizacin, pues s la imposicin de lo uno y lo otro
pudiera hacerse por va administrativa, a salvo el posterior recurso
va contencioso-administrativa. Parece que el rgano competente lo
es para determinar el alcance de lo que debe ser repuesto a su
primitivo estado o restituido por va de indemnizacin de daos y
perjuicios, pero no puede imponer ni lo uno ni lo otro en va de
ejecucin administrativa.
Esta solucin puede estar justificada en aquellos casos en los
que el damnificado es otro particular, lo que explica la remisin a la
Jurisdiccin Civil, para evitar la atribucin a la Admn. de una
competencia arbitral o cuasi-judicial civil entre particulares. No
obstante, cuando se trata de daos causados al dominio o bienes
pblicos por los particulares parece que debera haberse reconocido
explcitamente esta facultad decisoria-ejecutoria como aparejada a la
de la imposicin de la sancin, de la misma forma que el art. 145.3
LRJAP-PAC reconoce a la Admn. la posibilidad de resarcirse de forma
directa de los daos que en sus bienes y derecho les ocasionan las
autoridades y funcionarios. Un ejemplo de esta imposicin
indemnizatoria se establece en el art. 100 de la Ley de Costas.

6. La extincin de las infracciones y las sanciones

administrativas.-
Conforme al art. 112 CP, la responsabilidad criminal: se
extingue por la muerte del reo, el cumplimiento de la condena, la
amnista, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos perseguibles
a instancias de parte, la prescripcin del delito o de la pena. Es obvio
que todas esas formas de extincin se aplicarn a las infracciones y
sanciones punitivas. Por ello, a pesar de que la LRJAP-PAC solo trata
de la prescripcin, trataremos otras formas que, de forma anloga o
no al Derecho penal, producen un efecto extintivo de la
responsabilidad administrativa sancionadora.
- Consideremos en primer lugar la muerte del infractor, ya que,
en principio, la personalidad de la sancin propia de toda materia
punitiva implica que la pena o sancin no se transmite a los
herederos.
La cuestin se complica cuando se trata de la disolucin de
personas jurdicas, ya que, el poder sancionador de la Admn. se
explica, en cuanto a las personas jurdicas, como una forma de
compensacin ante la irresponsabilidad de stas. Pues bien, parece
claro que la solucin justa es que el patrimonio social quede afecto al
pago como si de otra deuda se tratase. Si quedan obligaciones
pendientes se transmiten a los socios en proporcin a su participacin
en el haber social.
- La extincin se producir de forma ordinaria por el cumplimiento
de la sancin o pago de la multa, siendo el supuesto ms
frecuente. Una medida muy desarrollada es la del pago voluntario en
medida reducida, que consiste en aplicar una rebaja o descuento en
la sancin si se realiza el pago en el plazo establecido.
- Otra forma de extincin puede ser el derecho de gracia, a travs
de la amnista o el indulto. El indulto opera sobre la reduccin o
extincin de la pena; mientras la amnista lo hace sobre la infraccin
misma, como un olvido, es decir que la infraccin nunca se ha
producido. El art. 112 CE, prohbe los indultos generales, pero se
admite la amnista, pues el mismo alcance tendra una legislacin
derogatoria. En relacin al indulto o condonacin de sanciones
administrativas, el principio general debiera ser el de irrevocabilidad
de los actos sancionadores, pero la realidad es que la condonacin de
sanciones administrativas ha estado siempre prevista en la
Legislacin General Tributaria.
- Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen por el
transcurso del tiempo, por la prescripcin regulada en las leyes
respectivas o, en su defecto, por lo establecido en el art. 132 LRJAP-
PAC.
Artculo 132. Prescripcin.
1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn
a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las sanciones
impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves
a los dos aos y las impuestas por faltas leves al ao.
2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que
la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento
del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el
expediente sancionador estuviera paralizado ms de un mes por causa no imputable al
presunto responsable.
3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a
aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la
prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin,
volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no
imputable al infractor.

7. El principio non bis in idem y la subordinacin de la

potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal.-
De la tradicional consideracin de la potestad sancionadora de la
Admn. como una manifestacin ms del poder punitivo del Estado se
haba extrado la consecuencia de su independencia de la Jurisdiccin
penal, pero tambin la compatibilidad de la sancin administrativa
con la penal.
La CE no ha recogido la regla del non bis in idem. No obstante, la
doctrina ha defendido su vigencia por entender que la formulacin de
la doble sancin est implcita en el principio de legalidad del art. 25
CE, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos, establecida en el art. 9.3 CE. Y
en esos trminos se pronuncia el TC, estableciendo, de igual manera,
un lmite de la cosa juzgada que despliega un efecto positivo, de
manera que lo declarado por Sentencia firme constituye una verdad
jurdica y un efecto negativo que determina la imposibilidad de que
se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema (STC de 30 de
enero de 1.981).
De esta fundamental doctrina se desprende que las autoridades
administrativas no pueden sancionar unos hechos que el Tribunal de
lo Penal ha declarado como inexistentes o no probados. Sin embargo,
no parece admitirse la hiptesis inversa, es decir, que la fijacin de
hechos sancionables por un acto administrativo vincule a la
Jurisdiccin penal, por cuanto existe, de la doctrina del TC, la
imposibilidad de que los rganos de la Admn. lleven a cabo
actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en
que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta segn el CP
o las leyes penales especiales, mientas que la autoridad judicial no se
haya pronunciado sobre ellos. En estos casos, el traspaso evidente
de los lmites de la Admn. puede dar lugar, adems de la nulidad de
las actuaciones por vicio de incompetencia, a la consiguiente
responsabilidad de los funcionarios y autoridades administrativas por
usurpacin de funciones judiciales.
El art. 137.2 LRJAP-PAC, recoge, aunque no de forma tan
contundente, esta preferencia procesal de la Jurisdiccin penal.
Artculo 137. Presuncin de inocencia.
///...
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a
las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien.
///....

Cabe sealar la confusa STC 50/1.983 en materia de disciplina

funcionarial, donde se acepta como jurdicamente correcta la
imposicin de una sancin disciplinaria por una falta de probidad sin
denuncia de aquellos hechos a la autoridad judicial.

8. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la

actividad administrativa sancionadora.-
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Admn. a la observancia de determinados procedimientos y garantas
judiciales posteriores. As el art. 105.c) CE establece que la ley
regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los
actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a
los interesados, y el art. 106 CE reconoce el derecho a revisar los
actos sancionadores ante una instancia judicial. El TC, por su parte,
ha declarado aplicable el art. 24 CE que garantiza el derecho a la
tutela judicial efectiva. Adems, la potestad sancionadora de la
Admn. debe ejercerse de acuerdo con las garantas establecidas en
los arts. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades
Fundamentales.
La primera garanta en el ejercicio de la potestad sancionadora
es, sin duda, la de la exigencia de un procedimiento sancionador.
El TC ha reconocido la similitud substancial de la actividad
administrativa a una primera instancia judicial, y del proceso
contencioso-administrativo al proceso de apelacin, equiparando en
el plano de garantas al administrado con el inculpado en un proceso
penal, dndose as oportunidad de conocer y alegar contra la
acusacin y proponer las pruebas oportunas para su defensa. El art.
134 LRJAP-PAC regula esta cuestin.
Artculo 134. Garanta de procedimiento.
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir procedimiento legal o
reglamentariamente establecido.
2. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern
establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora,
encomendndolas a rganos distintos.
3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento.
 Antes de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento
sancionador, el TC se ha pronunciado tambin sobre la esencialidad
de algunos principios nsitos en la tutela judicial efectiva.
Entre estos principios de rigurosa observancia est el derecho
de audiencia y defensa, al que expresamente alude el art. 24 CE, y
que ha sido desarrollado por el art. 135 LRJAP-PAC.
Artculo 135. Derechos del presunto responsable.
Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes
derechos:
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma
que atribuya tal competencia.
A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurdico que resulten procedentes.
Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley.

El procedimiento debe asegurar el respeto a la presuncin de

inocencia, ya que como indica el TC es un derecho fundamental
frente a todos los poderes pblicos. La LRJAP-PAC lo recoge en el art.
137, donde se establece que esta presuncin de inocencia cede
cuando se parte de hechos probados por resoluciones judiciales
penales firmes.
Artculo 137. Presuncin de inocencia.
1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a
las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien.
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de
autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales
pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados.
4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas
pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo
podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no
puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable.

En cuanto al derecho a no declarar contra s mismo y a no

declararse culpables (que tambin recoge el art. 24 CE), si se
impide a los jueces a coaccionar a los inculpados para que declaren
sobre hechos que se le imputan, se debe impedir igualmente en los
procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar
a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas
bajo la amenaza de nuevas sanciones.
Otro de los principios esenciales y sagrado de todo
procedimiento punitivo es la separacin entre la fase instructora
y sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. El art.
134.2 LRJAP-PAC, antes visto establece este principio de forma
expresa, pero el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la
Potestad Sancionadora (RPEPS) parece haber vuelto a diluirlo; no
obstante, cualquier precepto del Reglamento en sentido contrario a
este principio, sera una clara vulneracin a lo establecido en la ley y,
por tanto, nulo de pleno derecho.
Por ltimo hay que considerar el derecho a la asistencia
letrada, que tambin recoge el art. 24 CE. El TC ha reconocido este
derecho nicamente para los procesos penales por delito, limitacin
que justifica en la funcin de la menor entidad tanto de las faltas
penales como las infracciones administrativas. Esta razn puede ser
vlida para las faltas penales, pero resulta inadmisible para muchas
de las sanciones administrativas o, incluso, sanciones disciplinarias,
que, como se ha visto, desbordan escandalosamente en trminos
cuantitativos la pena de multa establecida en el CP.

9. El procedimiento sancionador.
La formulacin de procedimientos sancionadores es
relativamente reciente, y realmente hasta la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1.958 no se percibe una preocupacin por las
garantas.
La LRJAP-PAC no contiene una regulacin del procedimiento
sancionador, limitndose a establecer los principios, ya expuestos, a
los que debe sujetarse los procedimientos sancionadores. El RPEPS,
aprobado por Real Decreto 1.398/1.993, no tiene aplicacin general,
sino nicamente supletoria, lo que puede conducir a una multiplicidad
de procedimientos a nivel estatal, autonmico y local puesto que a
todas estas Administraciones reconoce el reglamento competencia
normativa en materia sancionadora- contraria al principio de
seguridad jurdica y al derecho de igualdad de los ciudadanos.
Adems, queda expresamente excluido del mbito de aplicacin del
RPEPS y de los principios generales que establece la ley, el ejercicio
de la potestad disciplinaria; siendo en estos casos aplicable el Real
Decreto 33/1.986, por el que se aprueba el Reglamento de Rgimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Admn. del Estado.
El RPEPS establece dos modalidades procedimentales distintas:
el procedimiento general u ordinario y el simplificado. Los trmites
son los mismos en ambos, pues el segundo supone nicamente la
reduccin de plazos de tramitacin y la concentracin de algunos
actos con la finalidad de lograr una mayor celeridad.
La iniciacin de los procedimientos sancionadores se produce
por acuerdo del rgano competente en cada caso, bien a iniciativa
propia o como consecuencia de orden superior, peticin razonada o
denuncia (art. 11 RPEPS). Si bien, el art. 12 RPEPS, prev que el
rgano competente pueda acordar la realizacin de unas actuaciones
previas con el objeto de determinar con carcter preliminar si
concurren circunstancias que justifiquen tal iniciacin.
El art. 13 RPEPS establece el contenido mnimo que habr de
precisar el acuerdo de iniciacin, adems de otras acciones
obligatorias, tales como la comunicacin al instructor y la notificacin
al denunciante e interesados.
Artculo 13. Iniciacin.
1. La iniciacin de los procedimientos sancionadores se formalizarn con el contenido
mnimo siguiente:
a. Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.
b. Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del
procedimiento, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder, sin
perjuicio de lo que resulte de la instruccin.
 c. Instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa indicacin
del rgimen de recusacin de los mismos.
d. rgano competente para la resolucin del expediente y norma que le
atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable
pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el
artculo 8.
e. Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se
puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artculo 15.
f. Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio.
2. El acuerdo de iniciacin se comunicar al instructor, con traslado de cuantas
actuaciones existan al respecto, y se notificar al denunciante, en su caso, y a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificacin se advertir a
los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciacin del
procedimiento en el plazo previsto en el artculo 16.1, la iniciacin podr ser considerada
propuesta de resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artculos 18 y 19 del Reglamento.

Los interesados, recibido el acuerdo de iniciacin del

procedimiento, poseen un plazo de quince das para efectuar
alegaciones en relacin a los extremos contenidos en dicho acuerdo,
aportando cuantos documentos o informaciones estimen
convenientes y, en su caso, proponer los medios de prueba de que
pretenden valerse (art. 16.1 RPEPS).
En el caso de que los interesados no formulen alegaciones en
dicho plazo, la iniciacin podr ser considerada propuesta de
resolucin, obvindose toda la fase instructora previa, cuando
contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad
imputada (art. 13.2 RPEPS, antes visto). Otra posibilidad de eliminar
trmites y obtener una pronta resolucin del procedimiento es la
institucin del pago voluntario, que algunas normas sectoriales
contienen.
El art. 15 RPEPS establece la posibilidad de adoptar, en cualquier
momento del procedimiento, las medidas de carcter provisional
que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que
pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, evitar el
mantenimiento de los efectos de la infraccin y las exigencias de los
intereses generales.
El instructor del procedimiento realizar de oficio cuantas
actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos,
recabando los datos e informaciones que sean relevantes, y podr
acordar, una vez recibidas las alegaciones o transcurrido el plazo para
efectuarlas, la apertura de un periodo de prueba, por un plazo no
superior a treinta das ni inferior a diez (arts. 137 LRJAP-PAC, 16.2 y
17.1 RPEPS). La jurisprudencia considera grave infraccin al
procedimiento la omisin del trmite para realizar las pruebas
propuestas por el interesado (STS de 2 de junio de 1.976). En cuanto
a la carga de la prueba, es obvio que corresponde a quien invoca el
presupuesto fctico, que es la Admn., lo que constituye una
exigencia del principio de presuncin de inocencia: no es el
interesado el que tiene que demostrar la no comisin del hecho
imputado.
 Acreditados los hechos, se procede a la formalizacin de la
propuesta de resolucin, en la que se fijarn de forma motivada
los hechos, especificndose los que se consideren probados y su
exacta calificacin jurdica, se determinar la infraccin que, en su
caso, aqullos constituyan y la persona o personas responsables,
especificndose la sancin que se propone que se imponga o bien se
propondr la declaracin de no existencia de infraccin o
responsabilidad (art. 18 RPEPS).
La propuesta de resolucin se notificar a los interesados,
indicndoles la puesta de manifiesto del procedimiento y
concedindoles un plazo de quince das para formular alegaciones y
para presentar los documentos e informaciones que estimen
pertinentes ante el instructor del procedimiento. Se abre as un
trmite de audiencia del que solo se podr prescindir cuando en la
propuesta de resolucin no se tomen en cuenta otros hechos ni otras
alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciacin y los
escritos alegatorios de los interesados (art. 19 RPEPS).
Presentados los correspondientes escritos de alegaciones, o
transcurrido el plazo para ello, el instructor cursar inmediatamente
al rgano competente para resolver su propuesta de resolucin, junto
con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en
el mismo (art. 19.3 RPEPS). El rgano decisor podr, antes de dictar
resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la realizacin de
actuaciones complementarias indispensables para resolver el
procedimiento, que l mismo llevar a cabo; cuestin que menoscaba
el principio de separacin de las funciones inspectoras y decisorias
que consagra el art. 134 LRJAP-PAC.
El rgano competente dictar resolucin en un plazo de diez
das desde la recepcin de la propuesta de resolucin, salvo que se
suspenda en el caso de que se abran actuaciones complementarias.
La resolucin habr de ser motivada y decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
procedimiento, y en ella no se podrn aceptar hechos distintos a los
determinados en la fase de instruccin, salvo los que resulten de las
actuaciones complementarias (art. 138 LRJAP-PAC y 20 RPEPS).
Establece igualmente el art. 20.3 RPEPS que el rgano decisor,
cuando considere que la infraccin reviste mayor gravedad que la
determinada en la propuesta de resolucin, deber notificarla al
inculpado para que aporte, en el plazo de quince das, cuantas
alegaciones estime oportunas.

10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de

los actos sancionadores de la Administracin.-
Un problema de procedimiento especialmente grave y mal
resuelto por el Derecho espaol, es el de si la interposicin de
recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su
caso el de amparo constitucional, contra los actos sancionadores
suspende o no su ejecutoriedad.
 Los principios afectados son los recogidos en el art. 24 CE, de
presuncin de inocencia y el de la efectividad misma de la tutela
judicial, que puede perjudicarse o hacerse imposibles si los efectos de
la ejecucin no son fciles de remediar en el caso de una sentencia
posterior que anule la sancin.
A favor de la suspensin automtica de la sancin por la
interposicin de un recurso opera tambin el argumento analgico de
que los recursos contra las sentencias penales suspenden la ejecucin
de la pena. El principio nulla poene sine iudicio obliga a respetar la
situacin previa a la sentencia de primera instancia y la presuncin de
inocencia hasta el agotamiento de la instancia judicial.
En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto,
pues mientras la mayora de las leyes que regulan la potestad
sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las
sanciones, otras imponen la suspensin. No han faltado supuestos de
prohibicin de cualquier medida suspensiva, como la arbitrada en el art. 34 de la Ley
Orgnica 7/1.985, reguladora de los derechos y libertades de los extranjeros en Espaa,
precepto que fue declarado inconstitucional y norma que actualmente est derogada.

A este contradictorio panorama legislativo hay que sumar las

vacilaciones jurisprudenciales. El TC limit inicialmente el efecto
suspensivo de la interposicin de los recursos a los actos
sancionadores cuando stos afectasen a derechos fundamentales,
descartando esa solucin cuando el acto sancionador se produjera en
el seno de una relacin especial de subordinacin (como es la
funcionarial). Despus ha negado el efecto automtico de la
suspensin cuando la potestad sancionadora guarda relacin con una
relacin especial originada por una intervencin sectorial (STC
66/1.984), lo que llev a admitir la suspensin automtica por la
interposicin de los recursos incluso en materia de disciplina
funcionarial. La STC 66/1.984, a la que se pleg el TS y, en general, toda la
jurisprudencia contencioso-administrativa, establece que el art. 24 CE no descarta la
ejecutividad inmediata de la sancin, no obstante la presentacin de recursos contra los
actos sancionadores, pues el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface facilitando que
la ejecutoriedad pueda ser sometida a la decisin de un Tribunal y que ste, con la
informacin y contradiccin que resulte menester resuelva sobre la suspensin.

Pero esta doctrina olvida que no basta con la posibilidad de

someter al juez en su da a una peticin de suspensin de un acto
sancionador, porque para entonces puede estar ya ejecutada la
sancin, dado que antes de que el juez resuelva es preciso que se
presenten y resuelvan otros recursos administrativos o que se agoten
los plazos de silencio administrativo, as como transcurra el plazo de
interposicin del recurso contencioso-administrativo.
En definitiva, para no entender infringido el principio nulla
poena sine iudicio, es forzoso aceptar el carcter automtico de la
suspensin con motivo de la interposicin de los recursos
administrativos y judiciales, sin condicionarla a costosos o imposibles
avales a costa de los recurrentes.
El art. 138.3 LRJAP-PAC establece la resolucin ser ejecutiva
cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se
adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para
garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva. Precepto que recoge
la doctrina restrictiva del TC en la interpretacin del art. 24 CE.
Ms reciente y tambin destacable es la STC 78/1.996 que
afirma que vulnera el derecho constitucional a la garanta judicial
efectiva la ejecucin de una sancin que no ha ganado firmeza y
tambin cuando los Tribunales no han resuelto o decidido todava
sobre la concreta peticin de suspensin de la ejecucin. La novedad
de esta sentencia est en que acenta el concepto de dao
irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses del
que acciona, si no se adopta la medida cautelar de suspender la
ejecucin de la sancin.
 TEMA IX. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL.

1. Arbitraje y Administracin Pblica.

Hablar de arbitraje en Derecho administrativo obliga a deslindar
los diversos sentidos y variedades de finalidades que esa institucin
alcanza en relacin con las Administraciones pblicas. Porque una
cosa es que la Admn. cuando se encuentra en un conflicto con otro
sujeto, de Derecho pblico o privado, someta a juicio de un tercero la
resolucin del mismo; y otra muy distinta es que ella misma arbitre
sobre bienes o derechos de particulares en el ejercicio de una
potestad administrativa atribuida por la Ley, desarrollando con ello la
denominada actividad arbitral.
A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la
transaccin sobre derechos del Estado.
Tradicionalmente se contempl el dejar en manos de terceros la
posibilidad de resolver los conflictos del Estado como una abdicacin
del poder, mxime cuando la propia jurisdiccin administrativa surgi
para evitar el sometimiento a los Tribunales civiles de los pleitos en
los que el Estado era parte.
Otra razn de desconfianza en el arbitraje es su parentesco con
el contrato de transaccin7. Un negocio jurdico complejo, infiable
(porque se presta a la simulacin del conflicto y, a seguidas,
resolverlo mediante transacciones fraudulentas) que el mimo CC pone
bajo sospecha cuando lo celebran los administradores de bienes
ajenos. Pero qu es la Admn. pblica sino un conjunto de
funcionarios que administran bienes y funciones ajenas?

7
Art. 1.809 CC: La Transaccin es un contrato por el cual las partes, dando,
prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la provocacin de un pleito
o ponen trmino al que haba comenzado.
 Prohibicin, pues, de transigir, y de ah la regla tradicional de que
los Abogados del Estado no podan allanarse a las demandas ni dejar
de recurrir, con razn o sin ella, las resoluciones que fueran
desfavorables para la Admn.
Pero esos principios van relajndose y rebajndose las exigencias
para transigir y allanarse en los pleitos del Estado. As, la Ley
52/1.997, que regula la asistencia jurdica del Estado, solo exige una
autorizacin expresa de la Direccin del Servicio Jurdico del Estado
para que el Abogado del Estado pueda vlidamente desistir,
adaptarse o allanarse a las pretensiones de la parte contraria.
B) El arbitraje como sucedneo de los recursos
administrativos y de la justicia administrativa
Tambin evolucionan los principios y modos de resolucin de los
conflictos entre la Admn. y los administrados en materias
estrictamente administrativas. En tal sentido se expresa el art. 107.2
LRJAP-PAC que establece que las leyes podrn sustituir el recurso de
alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la
especificidad de la materia as lo justifique, por otros
procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin,
mediacin y arbitraje. Es decir, se trata de la institucionalizacin
del arbitraje como sustitutivo de los recursos administrativos, lo que,
en principio, no afecta al recurso judicial.
Y aqu surge la gran cuestin: Es posible admitir con carcter
general un arbitraje privado que sustituya a la Jurisdiccin
contencioso-administrativa, de la misma forma que la justicia civil es
sustituida por las decisiones o laudos dictados al amparo de la Ley
60/2.003 de Arbitraje?
Frente a una corriente doctrinal que postula esa solucin para
paliar los enormes retrasos que se producen en las decisiones de la
Jurisdiccin contencioso-administrativa, se alzan las reglas
tradicionales ya aludidas de desconfianza al arbitraje y la transaccin;
adems de la regla constitucional de la funcin de control judicial a
favor de la jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 106 CE).
Otro argumento contrario es que tales atajos para burlar la
litigiosidad pueden afectar a terceros implicados en el acto, burlando
las garantas que le asisten dentro del proceso administrativo.

2. La actividad arbitral de la Administracin.

La Admn. puede estar investida por la Ley de la potestad de
resolver conflictos entre terceros, entre los administrados sobre
derechos privados o administrativos bajo el control de la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa.
La Admn. resuelve, en efecto, litigios entre particulares en
mltiples ocasiones. Y no slo sobre litigios acerca de los derechos o
relaciones estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y
derechos privados inclusive. Estos supuestos no encajan en la
actividad administrativa de polica o limitacin porque, aun
admitiendo que al resolver el conflicto la Admn. restringe el derecho
o la actividad de un particular, lo que limita a uno lo incrementa en la
misma medida en el otro sujeto. El contenido arbitral se aproxima al
de las sentencias o decisiones judiciales civiles en cuanto aplicacin
objetiva de las normas y principios jurdicos. Es cierto que se protege
un inters pblico, lo que justifica la atribucin de la potestad, pero,
en todo caso, la actividad arbitral no tiene su razn de ser
predominante en el inters pblico, sino en la equidad con que debe
resolver; por ello, la Admn. asume o debe asumir una rigurosa
actitud neutral.
En la doctrina espaola se observa a la actividad administrativa
arbitral como una intromisin en las competencias judiciales en todo
caso, menor que la producida en la justicia penal con la potestad
sancionadora-, pero en realidad, es un instrumento absolutamente
imprescindible para la intervencin administrativa. Esta cuestin o
intromisin puede ser explicada por la falta de una delimitacin
clara de lo que es la cuestin civil. Adems la necesidad funcional de
incidir, por elementales razones de eficacia, sobre derechos privados
en los mltiples sectores de la intervencin pblica, explica la
potestad administrativa arbitral.

3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad

administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones.
La concepcin anterior a la CE de la actividad administrativa
arbitral como privilegio odioso de la aplicacin de la autotutela
administrativa, es una opinin exagerada, pues en los casos en los
que el arbitraje es voluntario, si los sujetos privados pueden
someterse a l, no se aprecia la razn por la que no pueda someterse
la Admn. Las cosas no son distintas en los supuestos de arbitraje
obligatorio cuando se acta a travs de una potestad administrativa
vinculante, siempre y cuando la decisin pueda ser posteriormente
impugnada ante un rgano jurisdiccional, ya sea civil o contencioso-
administrativo.
No obstante, el TC ech tinta de inconstitucionalidad sobre la
actividad arbitral de la Admn., lo cual ha producido un retranqueo de
buena parte de las potestades arbitrales de la Admn. que se
imponan obligatoriamente sobre las relaciones entre particulares,
transformadas ahora en arbitraje voluntario. La Ley 60/2003, en tal
sentido, se declara de aplicacin supletoria o complementaria desde
un punto de vista procesal a la actividad arbitral prevista en otras
leyes.
La actividad arbitral de la Admn. se ejercita bajo dos formas:
una obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y
vinculantes sobre conflictos entre particulares y cuyos actos arbitrales
son controlados por la Jurisdiccin contencioso-administrativa
(actividad administrativa arbitral), y otra voluntaria, que requiere el
sometimiento de las partes al arbitraje y lo harn con sometimiento a
la Ley 60/2.003, de Arbitraje, siendo revisable en la Jurisdiccin civil
(actividad de la Admn. en arbitrajes de Derecho privado). Ambas no
son incompatibles y pueden estar atribuidas y convivir en una misma
Admn.

4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral.

El supuesto de hecho necesario para calificar un acto

administrativo de arbitral es la existencia de un conflicto en que se
enfrentan dos o ms sujetos con pretensiones opuestas e
inconciliables, conflicto cuya resolucin la Ley atribuye a la Admn. de
forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes. La Admn.
no puede dejar de resolver el conflicto y lo ha de hacer con carcter
vinculante, es decir, mediante un acto que se impone por su
presuncin de validez y fuerza ejecutoria.

No hay una descripcin general del rgimen jurdico de esta

actividad. Pero si hay regulaciones sectoriales que permiten una
prefiguracin de ese rgimen, sobresaliendo entre todas la regulacin
del justiprecio expropiatorio, en la que, aparte de la configuracin
pretendidamente neutral del Jurado de Expropiacin, la ley impone un
procedimiento de igualdad de oportunidades de audiencia.

Efectivamente, un principio de inexcusable observancia es el de

neutralidad del rgano administrativo, una neutralidad anloga a la
exigida el Juez civil y que la LRJAP-PAC garantiza a travs de la
regulacin de las causas de abstencin y recusacin (arts. 28 y 29).

Un segundo principio es la igualdad de oportunidades y medios

de defensa. No otra cosa supone la complejidad de los
procedimientos administrativos para asegurar la igualdad de los
pretendientes en los procedimientos de seleccin, y lo trmites de
audiencia y alegaciones dentro del procedimiento comn.

Ha de significarse que no todos los actos administrativos

arbitrales se manifiestan en estado puro, sino que a veces el
contenido arbitral se manifiesta como aadido necesario de un acto
de limitacin, o de polica, o sancionador, o de fomento, o de
inscripcin en un registro administrativo. En estos casos, adems de
las normas propias de estos procedimientos, debern observarse las
reglas de la igualdad de oportunidades que se derivan de lo expuesto.

Ninguna particularidad ofrece esta actividad respecto de la fase

ejecutoria del acto administrativo. Rige aqu el principio general de
ejecutoriedad y no hay otra alternativa que el recurso contencioso-
administrativo.

5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario

en el Derecho privado.
Muy distinta es la actividad de la Admn. cuando acta en
funciones de arbitraje por el cauce la Ley 60/2.003 de Arbitraje. En
este caso ni acta en una potestad administrativa que se impone
obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se
concreta en un acto administrativo, ni, por consiguiente, ese acto se
enjuiciar en su caso por la Jurisdiccin contencioso-administrativa,
sino por la civil en los trminos previstos en la citada ley.
La Ley de Arbitraje se refiere genricamente a los arbitrajes
previstos en las leyes especiales para los que se aplica de forma
supletoria.
A la vista de las diversas soluciones organizativas que estas
leyes ofrecen, podemos distinguir dos modelos: uno de arbitraje
institucional, en un rgano administrativo ejercita las funciones de
rbitro; y otro en el que la Admn. gestiona o administra el arbitraje a
travs de la creacin de rganos mixtos, representativos de la
Admn. y los sectores interesados.
En todo caso, la Admn. hace aqu el papel de rbitro privado con
sujecin a las reglas de la Ley de Arbitraje. Lo ms singular del acto
arbitral de la Admn. en estos casos es que est desprovisto de dos
caractersticas esenciales de los actos administrativos: la
ejecutoriedad por la propia Admn. y la recurribilidad ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa.
El laudo slo podr ser anulado cuando la parte que solicita la
anulacin alegue y pruebe: a) Que el convenio no existe o no es
vlido; b) Que no ha sido debidamente notificada de la designacin
de un rbitro o de las actuaciones arbitrales o no ha podido, por
cualquier otra razn, hacer valer sus derechos; c) Que los rbitros
han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin; d) Que la
designacin de los rbitros o el procedimiento arbitral no se han
ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho acuerdo fuera
contrario a una norma imperativa de esta Ley, o, a falta de dicho
acuerdo, que no se han ajustado a esta Ley; e) Que los rbitros han
resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje; f) Que el laudo
es contrario al orden pblico (art. 41).
Segn establece el art. 43 de la Ley de Arbitraje el laudo
produce efectos de cosa juzgada y frente a l solo cabr ejercitar la
accin de anulacin y, en su caso, solicitar la revisin conforme a lo
establecido en la Ley 1/2.000 de Enjuiciamiento Civil para las
sentencias firmes.
La ejecucin del laudo, en efecto, no est a cargo de la Admn.,
sino que, conforme al art. 44 de la Ley de Arbitraje la ejecucin
forzosa de laudos se regir por lo dispuesto en la Ley de
Enjuiciamiento Civil y en este Ttulo.

TERCERA PARTE. EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.

TEMA X. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

1. Los recursos administrativos.-

 La declaracin de invalidez de los actos administrativos puede
llevarse a cabo por la propia Admn., a travs de la revisin de oficio,
y al resolver los recursos que contra ellos interpongan los interesados.
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va
judicial son instituciones de pareja finalidad y contenido. En ambos
casos se trata de abrir una primera va de revisin de la actividad
administrativa ante la propia Admn. a instancias de los interesados
lesionados en sus derechos o intereses; pero, adems, estas tcnicas
quieren impedir que la Admn. resulte enjuiciada sorpresivamente
ante los Tribunales, otorgndole un plazo de reflexin y una
oportunidad de corregir sus actos invlidos o cualquier actuacin
contraria a Derecho.
Los recursos administrativos suponen, en principio, una garanta
para el particular, al que se le permite alegar o discutir la validez u
oportunidad de un acto administrativo ante la propia Admn.; pero,
de otra parte, y en abierta contradiccin con esa naturaleza y
finalidad garantista, el recurso aparece como un privilegio de la
Admn., pues con este filtro puede retrasar en su favor mientras ella
misma no resuelve los recursos- el enjuiciamiento por los Tribunales.
Esta doble perspectiva desde la que pueden contemplarse los
recursos administrativos hace que gocen de menor o mayor favor de
la doctrina y del legislador, segn predomine la preocupacin por la
garanta del administrado o por la defensa de la Admn.; en el bien
entendido que, en la actualidad, los recursos administrativos se ven
por el propio legislador ms como un privilegio de la Admn. que
como una garanta del administrado, como lo demuestra el hecho de
que las leyes incorporan una mayor preocupacin garantista.
Ahora bien, el verdadero privilegio de la Admn. no ha estado
tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo
a la interposicin previa de un recurso administrativo, cuanto en la
conversin de los fugacsimos8 plazos de interposicin del recurso de
alzada (un mes) y del contencioso-administrativo (dos meses) en
plazos de prescripcin de los derechos sustantivos. Efectivamente, al
ser el acto administrativo una suerte de sentencia judicial de primera
instancia y haciendo las veces los recursos administrativos y el
contencioso-administrativo de recurso de apelacin contra aqulla,
resulta que de nada sirven los plazos de prescripcin del derecho
material si esos recursos no se interponen en los brevsimos plazos
previstos: el acto administrativo, como la sentencia de primera
instancia no apelada en plazo, deviene firme y definitivo, de forma
que no es susceptible de recurso alguno.
En conclusin, lo que hay que corregir para ampliar la garanta
no es tanto la supresin de la exigencia de los recursos previos como
el cierre definitivo del recurso contencioso-administrativo cuando
dichos recursos no se interponen en aqullos brevsimos plazos.
Segn el autor, la solucin justa para salvaguardar la igualdad de
partes y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) consistir
8
Breve, fugaz, rapidsimo.
en suprimir los plazos de interposicin de los actuales recursos fijando
al menos en cuatro aos el de interposicin del recurso contencioso-
administrativo.

2. Clases de recursos.-
A) El recurso de Alzada.
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de
alzada, recurso jerrquico, en cuanto permite al rgano superior
corregir la actuacin del inferior y al tiempo precisar que el acto
recurrible ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa lo es
realmente de la cspide que encarna la voluntad de la Admn., por
haber agotado la va administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso comn
de la Admn. del Estado y de las CCAA. Sin embargo, no tiene apenas
sentido aplicado como recurso administrativo nico contra los actos
de los Entes locales, pues, al producirse la mayora de las
resoluciones como decisiones del Alcalde o del Pleno, no encuentra
muchas posibilidades de aplicacin, sobre todo en los municipios
pequeos.
El objeto del recurso de alzada son las resoluciones y actos de
trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio, siempre, claro est, que no pongan
fin a la va administrativa. Por tanto, hay que tener en cuenta cuando
un acto agota la va administrativa (vase art. 109 LRJAP-PAC).

Artculo 109. Fin de la va administrativa.

Ponen fin a la va administrativa:
a. Las resoluciones de los recursos de alzada.
b. Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo
107.2.
c. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,
salvo que una Ley establezca lo contrario.
d. Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o
reglamentaria as lo establezca.
e. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento.

La interposicin se har por el interesado ante el rgano que

dict el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si
se hubiese interpuesto ante el rgano que dict el acto, ste deber
remitirlo ante el competente en el plazo de diez das, con su informe y
una copia completa y ordenada del expediente, siendo responsable
directo de dicha remisin.
El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de
un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de tres
meses y se contar a partir del da siguiente a aquel en que, de
acuerdo con su normativa especfica, se produzcan los efectos del
silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haber
interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos, lo
que significa que se extingue el derecho a cuyo servicio actuaba el
recurso de alzada.
 La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el
acto recurrido. A estos efectos, los rganos que acten con autonoma
funcional (Tribunales de seleccin p. ej.) se considerarn
dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del
rgano que haya nombrado al Presidente del mismo.
El plazo mximo para notificar la resolucin es de tres meses.
Transcurrido ese plazo sin que recaiga resolucin expresa se podr
entender desestimado el recurso, salvo que se haya interpuesto
contra la desestimacin por silencio administrativo, en cuyo caso ser
estimado. Se trata, por tanto, de un castigo la reincidencia del silencio
y, por ello, se admite que el primer acto presunto sea negativo, pero
no el segundo, que se entiende positivo.
Contra el recurso de alzada no cabe recurso alguno, segn dice la
LRJAP-PAC, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos
establecidos en la Ley.
A resaltar por ltimo que la LRJAP-PAC ha previsto un sistema
alternativo al recurso de alzada a regular por leyes autonmicas
cuando la especificidad de la materia as lo justifique (art. 107.2).

Artculo 114. Objeto.

1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1, cuando no pongan fin a la
va administrativa, podrn ser recurridos en alzada ante el rgano superior jerrquico del que
los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las
Administraciones pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de stas, acten con
autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en
su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante
el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste
deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia
completa y ordenada del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser
responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.

Artculo 115. Plazos.

1. El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera
expreso.
Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se contar, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a
todos los efectos.
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido
este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender desestimado el recurso, salvo en el
supuesto previsto en el artculo 43.2, segundo prrafo.
3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso
administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en el
artculo 118.1.

B) El recurso potestativo de reposicin.

El recurso de reposicin es un recurso que con carcter
potestativo se puede interponer contra los actos que agotan la va
administrativa y antes de recurrir ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa. Es, por decirlo en lenguaje llano, la ltima posibilidad
de arreglo antes de un enfrentamiento judicial, una suerte de acto de
conciliacin, un recurso no preceptivo, pero que, si se interpone,
bloquea el acceso a la va judicial mientras no sea resuelto o se haya
producido la desestimacin presunta.
Pueden ser objeto de recurso de reposicin los mismos actos
que lo son del recurso de alzada. Como en el recurso de alzada, la Ley
contempla la posibilidad de un sistema alternativo al recurso de
reposicin (art. 107.2 LRJAP-PAC).
El plazo para la interposicin del recurso ser de un mes si
el acto fuera expreso; si no lo fuera ser de tres meses y se contar a
partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos
solo podr interponerse recurso contencioso-administrativo, sin
perjuicio del extraordinario de revisin.
El plazo mximo para dictar y notificar el recurso ser de
un mes.
Artculo 116. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que pongan fin a la va administrativa podrn ser recurridos
potestativamente en reposicin ante el mismo rgano que los hubiera dictado o ser
impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto
expresamente o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin
interpuesto.

Artculo 117. Plazos.

1. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto fuera
expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se contar, para el solicitante y otros
posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr
interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia
del recurso extraordinario de revisin.
2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes.
3. Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo dicho
recurso.

C) El recurso de revisin.
El recurso de revisin es un recurso extraordinario que se
interpone contra los actos que agoten la va administrativa o contra
los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es
decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelve por el mismo
rgano administrativo que los dict.
Los motivos por los que puede interponerse son:
a) Que se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al expediente. Esto se diferencia
con respecto a la legislacin anterior a que ya no es necesario que el
error sea manifiesto, por lo que es posible cualquier revisin sobre los
supuestos fcticos9 del acto recurrido.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la
resolucin recurrida.

9
Basado o relativo a los hechos.
c) Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o
posterior a aquella resolucin.
d) Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia
judicial firme.
En definitiva, el recurso de revisin ha sufrido una cierta
desnaturalizacin en la excepcionalidad de los motivos que lo
justificaban y en cierto modo ha devenido a un recurso comn, no
jerrquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de
hecho sobre las que se asienta la resolucin recurrida.
Los plazos de interposicin sern de cuatro aos para el
primer supuesto, acortndose a tres meses para el resto. Plazo que se
contar desde que se tuvo conocimiento de los documentos o la
sentencia judicial qued firme.
El recurso quedar desestimado si transcurren ms de tres
meses sin que se resuelva, quedando entonces expedita la va
contencioso-administrativa.
Artculo 118. Objeto y plazos.
1. Contra los actos firmes en va administrativa podr interponerse el recurso
extraordinario de revisin ante el rgano administrativo que los dict, que tambin ser el
competente para su resolucin, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida.
3. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolucin.
4. Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho,
violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as
en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1,
dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin
impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento
de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.
3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a
formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente
Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.

Artculo 119. Resolucin.

1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la
inadmisin a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas
previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen
desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe
pronunciarse no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el
fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de
revisin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando
expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.

3. Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos.-

La LRJAP-PAC regula bajo el ttulo de Principios Generales los
que son comunes a la tramitacin y resolucin de todos los recursos.
A) La interposicin.
Los extremos que deben precisar los escritos de los recursos
administrativos vienen a ser los mismos requeridos para la solicitud
de iniciacin de cualesquiera procedimientos: a) El nombre y
apellidos del recurrente, as como la identificacin del medio y, en su
caso, del lugar que se seale a efectos de notificaciones. b) El acto
que se recurre y la razn de su impugnacin. c) Lugar, fecha e
identificacin del recurrente. d) rgano, centro o unidad
administrativa al que se dirige. e) Las dems particularidades
exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas (art. 110 LRJAP-
PAC).
La falta de alguno de estos elementos no es determinante de su
inadmisin, salvo que esa falta impida su tramitacin. En cualquier
caso, antes de rechazar de plano un recurso por motivos formales,
habr que conceder un plazo de diez das al recurrente para
subsanacin de los defectos.
El escrito, aunque se llame de interposicin, lo es, a la vez, de
interposicin y alegaciones en cuanto en l se aducen las razones de
hecho y de derecho que asisten al recurrente. Sobre stas la Ley
prescribe que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no
podrn ser alegados por quienes los hubieren causado. Se trata de
una aplicacin del principio general de derecho de que nadie puede ir
contra sus propios actos, es decir, alegar o beneficiarse de la propia
torpeza.
B) La suspensin de efectos del acto recurrido.
La interposicin del recurso no produce efecto sobre la ejecucin
del acto administrativo que debe seguir adelante, salvo que una
disposicin establezca lo contrario (art. 111 LRJAP-PAC). No obstante,
dicha suspensin de efectos podr ser acordada, de oficio o a peticin
del recurrente, por el rgano a quien compete resolver el recurso, a
cuyo efecto proceder del modo siguiente:
- En primer lugar, llevar a efecto una previa ponderacin,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters
pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto
recurrido.
- En segundo lugar, si dicha ponderacin es favorable a la
procedencia de la suspensin, debe comprobarse, adems, la
concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: que la ejecucin
pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin; o que la
impugnacin se fundamenta en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el art. 62.1 de la Ley.
La suspensin podr acordarse de manera expresa o tcita, ya
que se entender concedida si transcurren treinta das desde que la
solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano
competente para decidir sobre la misma y ste no hubiese dictado
resolucin expresa.
 La eficacia de la suspensin concedida se mantiene, aunque el
recurso sea desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone
recurso contencioso-administrativo y reitera la peticin de suspensin
ante el rgano judicial.
Del rgano encargado de decidir sobre la suspensin depende
en todo caso la adopcin de medidas cautelares.
C) Instruccin del procedimiento.
La resolucin de los recursos interpuestos puede ir precedida de
diversas actuaciones a las que son de aplicacin todas las reglas que
la ley establece a propsito del procedimiento general y, por
consiguiente, puede, entre otras actuaciones, abrirse un perodo de
prueba, solicitar informes, etc. Sin perjuicio de esa actuacin la LRJAP-
PAC no olvida consignar dos reglas de capital importancia.
Una es la relativa al necesario llamamiento a los terceros
titulares de derechos o intereses que pudieran quedar afectados por
la resolucin que se dicte. stos debern ser notificados de la
existencia del recurso; y, si compareciesen en el procedimiento, se les
dar traslado del escrito de recurso para que, en el plazo mnimo de
diez das y mximo de quince das, formulen alegaciones (art. 112.2
LRJAP-PAC).
Asimismo, antes de la resolucin del recurso, puede tener lugar
un trmite de vista y audiencia al recurrente, un trmite, sin
embargo, que nicamente es preceptivo cuando en la resolucin del
recurso hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos
no recogidos en el expediente originario (art. 112.3 LRJAP-PAC).
D) La resolucin.
El procedimiento de tramitacin de los recursos administrativos
puede terminar por resolucin expresa o presunta.
La resolucin expresa obliga al rgano que resuelva el recurso
a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, platee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este
ltimo caso se les oir previamente. Si se estimare vicio de forma y
no se estimare, por ello, resolver sobre el fondo, la decisin
retrotraer el procedimiento al momento en que el vicio fue cometido,
sin perjuicio de las convalidaciones que procedieren. Todo ello llevar
a la estimacin en todo o en parte o a la desestimacin de las
pretensiones formuladas.
En cualquier caso, es necesario que la resolucin cumpla estas
dos reglas:
- Ser, en primer lugar, congruente con las pretensiones del
recurrente. Esto significa que, adems de la congruencia del
procedimiento, en ningn caso la resolucin dejar sin respuesta las
pretensiones del recurrente.
- En segundo lugar, la prohibicin de la reformatio in peius, es decir,
que de la resolucin no se derive para el recurrente ninguna
agravacin de su situacin inicial.
Se admite tambin la resolucin presunta por silencio
administrativo. No obstante, hay que recordar que no son iguales los
plazos establecidos para resolver los recursos, pues mientras el
establecido para el de alzada y revisin es de tres meses, en el de
reposicin es de solo un mes. Y en cuanto al sentido del silencio, es
desestimatorio en los tres casos, salvo (y como castigo al doble
silencio) el de alzada se halla interpuesto contra la desestimacin
presunta.

4. Las reclamaciones econmico-administrativas.-

La LRJAP-PAC en su Disposicin Adicional quinta, establece que
los procedimientos administrativos en materia tributaria se regirn
por la Ley General Tributaria (Ley 58/2.003) y su reglamento de
desarrollo (RD 520/2.005). Los diversos procedimientos que se
regulan en estas normas es posible clasificarlos en funcin de que la
iniciativa de los mismos corresponda a la Admn. Tributaria, sin
perjuicio de que medie solicitud por los interesados, de los
procedimientos que se inician, nicamente por recurso o reclamacin
particular.
Entre los primeros, el procedimiento de revisin de actos
nulos de pleno derecho podr iniciarse de oficio, por acuerdo del
rgano que dict el acto o de su superior jerrquico, o a instancias del
interesado. En este procedimiento, una vez terminado el preceptivo
trmite de audiencia, se formular propuesta de resolucin y se
solicitar dictamen del Consejo de Estado u rgano equivalente, el
cual deber ser favorable. En el mbito estatal la competencia
corresponder al Ministro de Economa y Hacienda que podr
delegarla.
La declaracin de lesividad de actos anulables se iniciar
de oficio mediante acuerdo que ser notificado al interesado. Una vez
completado el expediente con la documentacin oportuna se dar
audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolucin se
pasar sta a informe de la Abogaca del Estado o servicio jurdico
correspondiente.
El procedimiento de revocacin de los actos de aplicacin
tributos y de imposicin de sanciones se iniciar tambin,
exclusivamente, de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan
promover su iniciacin. Tras un trmite de audiencia al interesado y
formulado un informe jurdico por el rgano correspondiente se
formular la propuesta de resolucin que se elevar al rgano
competente para resolver.
El procedimiento de rectificacin de errores, cuando se
inicie de oficio, se dar traslado de la propuesta en el plazo de 15 das
al interesado, salvo cuando la rectificacin se realice en beneficio de
ste, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado a instancias del
interesado, la Admn. podr resolver directamente lo que proceda
cuando no sean tenidas en cuenta otras pruebas o alegaciones que
las interpuestas por el interesado; en caso contrario, deber notificar
propuesta de resolucin para que formule alegaciones en el plazo de
15 das.
El procedimiento para la devolucin de ingresos
indebidos podr iniciarse de oficio o a instancias del interesado.
Cuando se realiza a instancias de ste, podr entender desestimada
su solicitud por silencio administrativo transcurrido el plazo de seis
meses sin notificacin expresa. Cuando se inicie de oficio, la Admn.
tributaria deber notificar al obligado la propuesta de resolucin, para
que en el plazo de 10 das, presente alegaciones.
Como mecanismos propios de impugnacin, por iniciativa
siempre de los interesados, la Ley General Tributaria y su reglamento
ofrecen dos alternativas: el recurso de reposicin, y la reclamacin
econmica administrativa ante el tribunal econmico administrativo
correspondiente. Ambas vas no se pueden compatibilizar en el
tiempo.
El recurso de reposicin de carcter potestativo que deber
interponerse con carcter previo a la reclamacin econmico-
administrativa, ha de hacerse en el plazo de un mes y deber incluir
las alegaciones que el interesado formule.
Las reclamaciones econmico-administrativas se han
configurado conforme al principio de separacin funcional,
encomendndose su conocimiento a unos rganos colegiados
integrados por funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en
dos niveles: el Tribunal Central y los Tribunales Regionales.
Por va econmico-administrativa se sustancian las siguientes
materias:
a) La aplicacin de los tributos y la imposicin de sanciones
tributarias que realicen la Admn. General del Estado y las entidades
de Derecho pblico vinculadas o dependientes de ella.
b) La aplicacin de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o
de los recargos establecidos por sta sobre tributos del Estado y la
imposicin de sanciones que se deriven.
c) Cualesquiera otras que por precepto legal as se declare.
Una notable excepcin a la va econmico-administrativa la
constituyen los actos sobre la aplicacin y la efectividad de los
tributos de la Admn. local.
Adems del procedimiento general econmico-administrativo, la
Ley General Tributaria ha diseado un procedimiento abreviado ante
rganos unipersonales.

5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral.-

 Los conflictos que se originan cuando la Admn. acta en
relaciones de Derecho privado se sustancian ante la Jurisdiccin civil y
laboral. No obstante, la presencia de la Admn. como demandada
distorsiona el proceso judicial por la aplicacin de las reglas
especiales relativas al fuero territorial de la Admn. Estas
singularidades se recogen en los arts. 120 al 126 LRJAP-PAC.
La reclamacin previa es una tcnica sustitutiva del juicio de
conciliacin previo a los procesos civiles y, de otro, viene a ser una
copia de lo que son los recursos administrativos como fase previa al
contencioso-administrativo. En todo caso, es un requisito previo al
ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el Derecho privado o
laboral contra la Admn.
La reclamacin previa, como se dijo, tiene la finalidad de
impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a los
actos conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales, y
produce los siguientes efectos:
- Un efecto preclusivo10 de cierre del proceso mientras no se
sustancia. Como bien se extrae del art. 121 LRJAP-PAC, si bien este
efecto ha sido debilitado por la Jurisprudencia ms reciente.
- Un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad
para el ejercicio de las acciones judiciales, que volvern a contarse a
partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin expresa de
la resolucin.
A) La reclamacin previa a la va judicial civil.
Como especialidades de la reclamacin de la va judicial civil hay
que consignar que no tiene justificacin ni por ello debe exigirse en
aquellos procesos en que por su naturaleza urgente y sumaria se
perjudique la finalidad misma del proceso, como en los interdictos
posesorios o similares.
La reclamacin ha de dirigirse al rgano competente de la
Admn. pblica que se trate. Nada dice la ley sobre la necesidad de
acompaar al escrito los documentos en que el interesado funde su
derecho; ahora ese deber recae sobre el rgano ante el que se ha
presentado la reclamacin que lo remitir en el plazo de cinco das al
rgano competente con la unin de todos los antecedentes.
Formulada una reclamacin previa, la demanda civil podr
formularse en cualquier tiempo sin otra limitacin que la derivada del
plazo de prescripcin del derecho material.
B) La reclamacin previa a la va laboral.
La reclamacin previa en va laboral no es necesaria en los
procesos relativos al disfrute de vacaciones y a material electoral, los
iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnacin de
convenios colectivos, los de impugnacin de estatutos de los
10
Que crea preclusin. La preclusin es un carcter del proceso, mediante el cual se
divide en etapas, cada una de las cuales clausura la anterior sin posibilidad de
replantear lo ya decidido en ella.
sindicatos o de su modificacin, lo de tutela de la libertad sindical y
las reclamaciones contra el Fondo de Garanta Salarial
Las reclamaciones previas a la va laboral deben dirigirse al jefe
administrativo o Director del organismo en que el trabajador preste
sus servicios. Denegada la reclamacin o transcurrido un mes sin
habrsele notificado resolucin alguna, el interesado podr formalizar
demanda en la Magistratura de Trabajo correspondiente.

TEMA XI. LA JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

1. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.-
La Jurisdiccin contencioso-administrativa o Justicia
administrativa es aquella, como ordena la Constitucin (art. 106.1 y
153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actividad administrativa, as como el sometimiento de
sta a los fines que la justifiquen. Concepto que se reitera en la Ley
29/1.998 (LJC-A).
Esta jurisdiccin constituye junto con la civil, penal y laboral uno
de los cuatro rdenes jurisdiccionales que tienen una estructura
orgnica asentada en todo el territorio nacional, desde la provincia
(Juzgados de lo Contencioso-administrativo), pasando por las CCAA
(Salas en los Tribunales Superiores) hasta el nivel estatal (Juzgados
Centrales y Salas en la Audiencia Nacional y TS). En trminos de
sociologa jurdica hay dos rasgos sobresalientes: es una justicia de
gran tensin poltica y es una justicia que no enjuicia a los verdaderos
responsables de la actividad administrativa, los polticos o los
funcionarios, sino a su fachada, los actos administrativos, y que no
condena a aqullos sino al conjunto de la ciudadana, al Estado.
La justicia administrativa es, en efecto, tensa porque tiene la
dura misin de controlar los actos de poder, porque aunque es cierto
que en otros rdenes jurisdiccionales tambin pueden enjuiciar al
Poder Ejecutivo, en relacin al orden administrativo esa es su tarea
cotidiana. Este factor explicara que la justicia administrativa haya
sufrido verdaderas revoluciones desde su original modelo y que tenga
a la doctrina en constante celo e insatisfaccin.
Otra notable diferencia de la justicia administrativa con la civil,
penal o laboral est en la imputacin del reproche jurdico de la
condena y en sus consecuencias pecuniarias: el autor del acto
administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta
indemne, y en su lugar se condena a la Admn. Ya en su da advirti
HAURIOU que el proceso al acto y las acciones de responsabilidad
contra las Administraciones pblicas eran una forma de burlar la
responsabilidad personal de los polticos y funcionarios.

2. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa.-

Las reticencias del Ejecutivo durante el primer
constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el poder judicial han
determinado una evolucin progresiva de la justicia administrativa
encarnada en sucesivos modelos que muestran el lento pero
continuado abandono del inicial rechazo a que la Admn. fuera
controlada por jueces comunes.
El primer modelo asumido en Espaa con la Constitucin de
Bayona, fue el francs, la tcnica de los fueros privilegiados o
Jurisdiccin especial administrativa, separada del sistema comn
de jueces y Tribunales y servida por funcionarios.
De este modelo, que ni siquiera tuvo la oportunidad de
estrenarse, se pas a encomendar todos los asuntos contenciosos a la
Justicia civil. Retornndose posteriormente al modelo francs de
Justicia administrativa con la instauracin de las Leyes de creacin del
Consejo de Estado, que se basaban una interpretacin pro-
administrativa del principio de divisin de poderes, porque juzgar a la
Admn. es tambin administrar.
Tras la restauracin canovista y la Constitucin de 1.876 se
instaura con la llamada Ley Santamara de Paredes de 1.888 el
denominado sistema armnico. Consistente en unos Tribunales
integrados por jueces de carrera y funcionarios.
Un cuarto sistema, el judicial especializado, justamente el
ms liberal y avanzado, surge al fin durante el Rgimen del General
Franco con la Ley de 27 de diciembre de 1.956.
Tanto la CE como la LOPJ de 1.985 no hicieron sino confirmar el
modelo anterior, por lo que el sistema de justicia administrativa
especializada sigue en vigor con la aprobacin de la LJC-A.

3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.-

Los rdenes jurisdiccionales pueden responder a una finalidad
garantista, que persigue la proteccin de los derechos subjetivos, tal
es el caso de la justicia civil y laboral, o pretender directamente el
control de la legalidad, el cumplimiento objetivo de la ley, como es el
caso de la justicia penal, aunque tambin proteja los derechos
subjetivos afectados por la infraccin criminal.
Es garantista o controladora de la legalidad la justicia
administrativa espaola? Puede decirse que ha sido mutante y ahora
persigue ambas finalidades. Segn el art. 1.1 LJC-A los Juzgados y
Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las
Administraciones pblicas sujeta al Derecho administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos
Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.
A) mbito inicial y su desarrollo.
El primer constitucionalismo no solo neg el control judicial a
cargo de jueces comunes, sino que dentro del modelo de justicia
administrativa propio, redujo al mnimo su mbito de fiscalizacin. En
el Derecho espaol desde el principio se afirman como territorio del
Contencioso-administrativo unos conflictos en que se ventilan
derechos y por ello con acceso a la Jurisdiccin administrativa,
mientras que sobre las cuestiones simplemente gubernativas
resuelve definitivamente la Admn.
Cabe sealar la amplia clusula general del art. 1 Ley de 1.956,
donde se conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin
con los actos de la Administracin pblica sujetos al derecho
administrativo y con las disposiciones de categora inferior a la ley.
Otra novedad importantsima de la citada ley fue la admisin del
control de la discrecionalidad.
B) Incidencia de la CE, de la nueva Ley Jurisdiccional de 1.998
y de la Ley Orgnica 19/2.003: eliminacin de mbitos
exentos, extensin del control a la inactividad administrativa,
actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil
que impliquen a la Admn.
La notabilsima ampliacin de la materia administrativa y de las
tcnicas de control judicial que supusieron la Ley de 1.956 mantuvo,
no obstante, zonas exentas de control judicial, pues inclua en su
art. 40 una lista de actos excluidos, como los actos polticos y polica
sobre prensa, radio, cinematografa, algunos actos militares, as como
dejaba la puerta abierta a otras exclusiones por leyes especiales.
Estas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad
administrativa son las que hacen saltar la CE con los arts. 24, que
consagra el derecho a la garanta judicial efectiva, y 106, que
encomienda sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa.
Consecuentemente la LJC-A no recoge ya aqullas exclusiones
que haca el art. 40 Ley de 1.956, as como en su Exposicin de
Motivos afirma superar estas limitaciones al control jurisdiccional de
la actividad administrativa.
La Ley Orgnica 19/2.003, de modificacin de la LOPJ, atribuye a
la Jurisdiccin contencioso-administrativa todas las cuestiones de
responsabilidad civil en las que est involucrada la Administracin,
aunque se deriven de relaciones civiles o afecten tambin a personas
privadas. Cortando con ello cualquier posibilidad de repartir la
competencia de esta materia con los tribunales civiles o laborales.
C) Control de la actividad administrativa de los rganos
constitucionales.
La CE ha trado consigo otras necesidades de control de la
actividad administrativa, las cuales ya entran como mbito ordinario
en la LJC-A.
Se tratan, en primer lugar, de un control de la actividad
puramente administrativa de simple gestin sin afectar al contenido
de su especfica misin constitucional, la cual es incontrolable por la
jurisdiccin administrativa. Es el caso de los actos y disposiciones en
materia de personal, administracin y gestin patrimonial de los
rganos constitucionales (Congreso, Senado, TC)
Lo mismo puede decirse de la Administracin electoral, cuyos
actos y actividad que, aun no obstante, es enjuiciada por la
jurisdiccin electoral, en concreto, cabe recurso contencioso-
administrativo contra la proclamacin de candidaturas por las juntas
electorales y otro de similares caractersticas contra la proclamacin
de electos.
D) El contencioso interadministrativo.
Una novedad en la LJC-A ha sido el reconocimiento de la
existencia de conflictos contencioso-administrativos entre
cualesquiera Administraciones pblicas, a los que la citada ley dedica
el art. 44: en los litigios entre Administraciones pblicas no cabr
interponer recurso en va administrativa. Y es que no tiene mucho
sentido hablar de intereses enfrentados entre Administraciones, pues
todas ellas persiguen el inters general, sino de delimitacin de
competencias y potestades en conflicto.
La judicializacin de un conflicto interadministrativo sera
nefasta para la organizacin pblica, cuya eficacia impone la
atribucin de la resolucin de conflictos al ente u rgano superior.
E) Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal,
laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales.
Como se ha visto, la competencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa se afirma en trminos de prctica generalidad sobre
todos los conflictos que origina la actuacin de la Admn. sujeta al
Derecho administrativo, con las disposiciones de rango inferior a la
ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan de los lmites
establecidos. A resaltar, recordar y lamentar que las administraciones
pblicas han encontrado en su disfraz de entes privados, sociedades
annimas o fundaciones una forma de eludir el Derecho
administrativo.
Conoce tambin, incidentalmente, la justicia administrativa de
las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al
orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso
contencioso-administrativo, salvo las de carcter penal que, de
plantearse, determinar la suspensin del procedimiento, mientras no
sea resuelta por los rganos penales a quien corresponda. La decisin
en la que se pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental no
producir efecto fuera del proceso en que se dicte y podr ser
revisada por la jurisdiccin correspondiente. De esta forma, aunque,
por ejemplo, la jurisdiccin contencioso-administrativa puede conocer
de las cuestiones prejudiciales e incidentales de carcter civil que se
produzcan con ocasin de un acto administrativo, solo la jurisdiccin
civil es competente para resolver definitivamente el conflicto.
F) Una competencia no contenciosa. La autorizacin de
entrada al domicilio.
La LJC-A introdujo la novedad de restar competencia al juez penal
y atribuir al orden contencioso-administrativo la competencia de
expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes
lugares cuyo acceso requiriese el consentimiento de su titular,
siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la
Admn. Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas
que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para
la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de
otro derecho fundamental.

4. Los rganos jurisdiccionales.-

A) Clases.
Segn la LJC-A, el orden judicial Contencioso-administrativo se
estructura sobre cuatro niveles de rganos judiciales:
- Los Juzgados unipersonales de lo Contencioso-administrativo, de los
que habr uno o ms en cada provincia, con jurisdiccin en toda ella y
sede en su capital.
- Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales
Superiores de Justicia de las CCAA, pudindose crear tambin Salas
con competencias reducida en una o varias provincias de la
Comunidad autnoma.
- Los Juzgados centrales de lo Contencioso-administrativo.
- La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
- La Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo.
Por encima de la Sala Tercera TS est an la Sala Especial de
Revisin prevista en el art. 61 LOPJ, formada por el Presidente del TS,
los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el ms
moderno de cada Sala.
B) La competencia objetiva o por razn de la materia.
La distribucin de competencias entre los rganos
jurisdiccionales no es una cuestin balad, pues de sus reglas
depende la aplicacin del derecho constitucional al juez
predeterminado, establecido en el art. 24.
La regla tradicional de distribucin de competencias en la
jurisdiccin administrativa parta de una correlacin entre el mbito
de la competencia territorial del rgano del que proviene el acto
recurrido. Sin embargo, en la actualidad esta equiparacin solo se
mantiene para la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS,
que enjuicia los actos y disposiciones emanados del Consejo de
Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno; adems se le asigna
la competencia de conocer de los recursos contra los actos de otros
rganos constitucionales: CGPJ, Congreso, Senado, TC, Tribunal de
Cuentas y Defensor del Pueblo, as como los recursos contra los actos
y disposiciones de la Junta Electoral Central.
Artculo 12.
1. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocer en nica
instancia de los recursos que se deduzcan en relacin con:
a. Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del
Gobierno.
b. Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c. Los actos y disposiciones en materia de personal, administracin y gestin
patrimonial adoptados por los rganos competentes del Congreso de los Diputados,
del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo.
2. Conocer tambin de:
a. Los recursos de casacin de cualquier modalidad, en los trminos establecidos por
esta Ley, y los correspondientes recursos de queja.
b. Los recursos de casacin y revisin contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de
Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funcionamiento.
c. Los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de la Audiencia
Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el artculo 61.1.1 de la Ley
Orgnica del Poder Judicial.
3. Asimismo conocer de:
a. Los recursos que se deduzcan en relacin con los actos y disposiciones de la Junta
Electoral Central, as como los recursos contencioso-electorales que se deduzcan
 contra los acuerdos sobre proclamacin de electos en los trminos previstos en la
legislacin electoral.
b. Los recursos deducidos contra actos de las Juntas Electorales adoptados en el
procedimiento para eleccin de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales,
en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial.

Por su parte la Sala Especial del TS ser competente de la

revisin de las Sentencias de la Sala Tercera TS; adems de los
procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de
partidos polticos.
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN conoce
en nica instancia de los recursos contra disposiciones y actos de los
Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los recursos contra
actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de
Financiacin del Terrorismo. Conoce tambin de los recursos no
atribuidos a los TSJ en relacin con los convenios entre las
Administraciones y de los recursos contra las resoluciones del Tribunal
Econmico-administrativo Central.
Artculo 11.
1. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional conocer en nica
instancia:
a. De los recursos que se deduzcan en relacin con las disposiciones generales y los
actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general y en materia de
personal cuando se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de
funcionarios de carrera. Asimismo conocer de los recursos contra los actos de
cualesquiera rganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden
y antigedad en el escalafonamiento y destinos.
b. De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando
rectifiquen en va de recurso o en procedimiento de fiscalizacin o de tutela los
dictados por rganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional.
c. De los recursos en relacin con los convenios entre Administraciones pblicas no
atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
d. De los actos de naturaleza Econmico-Administrativo dictados por el Ministro de
Economa y Hacienda y por el Tribunal Econmico-Administrativo Central, con
excepcin de lo dispuesto en el artculo 10.1.e).
e. De los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades
de Financiacin del Terrorismo, y de la autorizacin de prrroga de los plazos de las
medidas de dicha Comisin, conforme a lo previsto en la Ley de Prevencin y Bloqueo
de la Financiacin del Terrorismo.
f. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales, con excepcin de lo dispuesto en el artculo 10.1.k.
g. De los recursos contra los actos del Banco de Espaa y del Fondo de Reestructuracin
Ordenada Bancaria adoptados conforme a lo previsto en el Real Decreto-ley 24/2012,
de 31 de agosto, de reestructuracin y resolucin de entidades de crdito.
2. Conocer, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados
por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los correspondientes
recursos de queja.
3. Conocer de los recursos de revisin contra sentencias firmes dictadas por los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-administrativo.
4. Tambin conocer de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.

A los Juzgados Centrales de lo Contencioso-

administrativo se atribuye el conocimiento de los recursos de
personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios
de Estado, salvo que confirme en va de recurso actos de rganos
inferiores (que ser competencia de los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo), o se refieran al nacimiento o extincin de la relacin
de servicio de funcionarios de carrera. Conoce tambin de los
recursos contra actos de los rganos centrales de la Admn. General
del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional
en materias de personal, propiedades especiales y expropiacin
forzosa; de los recursos contra las disposiciones generales y actos
emanados de los organismos con personalidad jurdica propia
pertenecientes al sector pblico con mbito en todo el territorio
nacional; en materia de responsabilidad patrimonial de los recursos
contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de
Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros; y de las
resoluciones que acuerden la inadmisin de asilo poltico.
Artculo 9.
1. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocern de los recursos que
se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:
a. En primera o nica instancia en las materias de personal cuando se trate de actos
dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en va de
recurso, fiscalizacin o tutela, actos dictados por rganos inferiores, o se refieran al
nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera, o a las
materias recogidas en el artculo 11.1.a sobre personal militar.
b. En nica o primera instancia contra los actos de los rganos centrales de la
Administracin General del Estado en los supuestos previstos en el apartado 2.b del
artculo 8.
c. En primera o nica instancia de los recursos contencioso-administrativos que se
interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los
organismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al
sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de
lo dispuesto en el prrafo i del apartado 1 del artculo 10.
d. En primera o nica instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los
Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando
lo reclamado no exceda de 30.050 euros.
e. En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las
peticiones de asilo poltico.
f. En nica o primera instancia, de las resoluciones que, en va de fiscalizacin, sean
dictadas por el Comit Espaol de Disciplina Deportiva en materia de disciplina
deportiva.
2. Corresponder a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la
autorizacin a que se refiere el artculo 8.2 de la Ley 34/2002 as como autorizar la ejecucin
de los actos adoptados por la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual para
que se interrumpa la prestacin de servicios de la sociedad de la informacin o para que se
retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicacin de la Ley 34/2002, de
11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la informacin y de Comercio Electrnico.

Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los

Tribunales Superiores de Justicia cien su competencia bsica a
la fiscalizacin de la Admn. autonmica y de la Admn. local, salvo
las atribuidas a los juzgados de lo Contencioso-administrativo.
Artculo 10.
1. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia
conocern en nica instancia de los recursos que se deduzcan en relacin con:
a. Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades
Autnomas, cuyo conocimiento no est atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo.
b. Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autnomas y de las
Entidades locales.
c. Los actos y disposiciones de los rganos de gobierno de las asambleas legislativas de
las Comunidades Autnomas, y de las instituciones autonmicas anlogas al Tribunal
de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administracin y
gestin patrimonial.
d. Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativos
Regionales y Locales que pongan fin a la va econmico-administrativa.
e. Las resoluciones dictadas por el Tribunal Econmico-Administrativo Central en
materia de tributos cedidos.
 f. Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades
Autnomas, as como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las
Juntas Electorales sobre proclamacin de electos y eleccin y proclamacin de
Presidentes de Corporaciones locales, en los trminos de la legislacin electoral.
g. Los convenios entre Administraciones pblicas cuyas competencias se ejerzan en el
mbito territorial de la correspondiente Comunidad Autnoma.
h. La prohibicin o la propuesta de modificacin de reuniones previstas en la Ley
Orgnica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunin.
i. Los actos y resoluciones dictados por rganos de la Administracin General del
Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel
orgnico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal,
propiedades especiales y expropiacin forzosa.
j. Los actos y resoluciones de los rganos de las Comunidades Autnomas
competentes para la aplicacin de la Ley de Defensa de la Competencia.
k. Las resoluciones dictadas por el rgano competente para la resolucin de recursos
en materia de contratacin previsto en el artculo 311 de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Pblico, en relacin con los contratos incluidos en el
mbito competencial de las Comunidades Autnomas o de las Corporaciones locales.
l. Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos
Contractuales.
m. Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la
competencia de otros rganos de este orden jurisdiccional.
2. Conocern, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y
autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, y de los correspondientes
recursos de queja.
3. Tambin les corresponde, con arreglo a lo establecido en esta Ley, el conocimiento de
los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo.
4. Conocern de las cuestiones de competencia entre los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo con sede en la Comunidad Autnoma.
5. Conocern del recurso de casacin para la unificacin de doctrina previsto en el
artculo 99.
6. Conocern del recurso de casacin en inters de la Ley previsto en el artculo 101.

La competencia de los Juzgados de lo Contencioso-

administrativo de mbito provincial se describe en funcin de
grupos de conflictos procedentes de todas las Administraciones (local,
autonmica y estatal) segn se describe en el art. 8 LJC-A.
Artculo 8.
1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocern, en nica o primera instancia
segn lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las
mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento
urbanstico.
2. Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan
frente a los actos administrativos de la Administracin de las comunidades autnomas, salvo
cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a. Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin
de servicio de funcionarios pblicos de carrera.
b. Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros
y en ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no excedan de
seis meses.
c. Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050
euros.
3. Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a
disposiciones y actos de la Administracin perifrica del Estado y de las comunidades
autnomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho
pblico, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las
resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen ntegramente los dictados por
aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela.
Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin
perifrica del Estado y los organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a
todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre
dominio pblico, obras pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales.
 4. Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de
extranjera por la Administracin perifrica del Estado o por los rganos competentes de las
Comunidades Autnomas.
5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas
Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y
candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los trminos previstos en la
legislacin electoral.
6. Conocern tambin los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones
para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de
su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin
pblica.
Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin
o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y
necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro
derecho fundamental.
Adems, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocern de las autorizaciones
para la entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya
sido acordada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso
e inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal
oposicin.

Como se ha visto, la segunda instancia o apelacin est

atribuida, nicamente, a las Salas de lo Contencioso de los TSJ y a la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN.
Los recursos de casacin se atribuyen a las Salas de lo
Contencioso-administrativo de los TSJ, limitadamente a la casacin
por unificacin de doctrina y en inters de la Ley, y a la Sala de lo
Contencioso-administrativo del TS para las restantes ordinarias
modalidades de la casacin.
Por ltimo, los recursos de revisin contra las sentencias firmes
de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo corresponden a las
Salas de Revisin de los TSJ y a la Sala de lo Contencioso de la AN las
que se interpongan contra las resoluciones de los Juzgados Centrales.
Y a la Sala de lo Contencioso del TS las dictadas por la Sala de lo
Contencioso de la AN, de los TSJ y las secciones del propio TS.
C) La competencia territorial.
La existencia de rganos judiciales con la misma competencia
objetiva o material pero que actan en mbitos territoriales distintos
o sobre el mismo territorio obliga a precisar a cul de ello se asigna la
competencia.
Con carcter general la competencia se atribuye al rgano
jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano que
hubiere dictado el acto o disposicin. Esta regla admite dos
excepciones:
- Cuando el recurso tenga por objeto actos de las administraciones
pblicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones
ser competente, a eleccin del demandante, el Juzgado o Tribunal en
cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede el
rgano autor del acto.
- Cuando se impugnen planes de ordenacin urbana y actuaciones
urbansticas, expropiatorias y, en general, las que comporten
intervencin administrativa en la propiedad privada, la competencia
corresponder al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin
radiquen los inmuebles afectados.
Estas reglas no se aplicaran cuando el acto impugnado afectase
a una pluralidad de destinatarios y fueran diversos los juzgados o
Tribunales competentes, en cuyo caso, se asignar al rgano
jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano
administrativo emisor del acto.

5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo.-

En el proceso contencioso-administrativo se reproduce la mista
temtica que en los procesos civiles sobre el concepto de parte, la
capacidad de ser parte, la capacidad procesal o capacidad para
actuar en el proceso, la representacin, postulacin o defensa, y, en
fin, los delicados problemas de la legitimacin.
A) La condicin de demandante y demandado.
Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho
a acudir ante el juez afirmando la titularidad de un derecho o un
inters y solicitando una pretensin, y son partes pasivas o
demandadas los sujetos contra quienes se dirige esa pretensin y que
se resisten o se oponen a concederla.
Como en todo proceso, en el contencioso-administrativo
tambin se enfrentan dos partes. La particularidad de este proceso es
que por regla general estos papeles estn asignados previamente, de
forma que los ciudadanos asumen el papel de ser demandantes y la
Admn. la de demandado. Los particulares, sin embargo, pueden
actuar en la posicin de demandados en dos ocasiones:
- En el proceso de lesividad, en el que la Admn. autora del acto lo
impugna previa declaracin de lesividad en el plazo de cuatro aos.
- Otra es cuando los particulares entran en el proceso como
codemandados, es decir, demandados juntamente con la Admn.
A quin se atribuye la condicin de demandada cuando son
dos administraciones las que intervienen en la produccin de un acto,
una como autora y otra como fiscalizadora? En este caso, la LJC-A
entiende como demandada a la Admn. fiscalizadora.
En el caso de un contencioso interadministrativo, tendr la
condicin de demandante la Admn. que tome la iniciativa de
formular el requerimiento.
B) Capacidad para ser parte, capacidad procesal,
representacin y defensa.
Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las
personas fsicas y jurdicas que tienen capacidad jurdica con arreglo
al Derecho civil y adems los grupos de afectados, uniones sin
personalidad o patrimonios independientes o autnomos, entidades
todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al
margen de su integracin en las estructuras formales de las personas
jurdicas.
 No pueden interponer recurso contencioso-administrativo
contra una Admn.: a) los rganos de la misma, salvo que una ley lo
autorice expresamente, b) los particulares cuando obren por
delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella, y c) las
entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, CCAA o entidades locales, respecto de la
actividad de la Admn. de la que dependan, exceptundose aquellos
a los que por ley se haya dotado de un estatuto especfico de
autonoma respecto de dicha Admn.
En cuanto a la capacidad procesal, es decir, la aptitud para
estar directamente en juicio, la tienen, adems de las personas que la
ostenten con arreglo a la LEC, los menores de edad para la defensa
de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les
est permitida por el ordenamiento jurdico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela.
La representacin de las partes deber conferirse a un
procurador con poder al efecto y la defensa encomendarse a un
abogado.
C) La legitimacin.
Adems de la capacidad, la parte ha de ostentar la legitimacin
adecuada. sta consiste en una especial conexin del recurrente con
la pretensin y que responde a la pregunta de en qu le afecta o
qu le importa o qu le va en ello. Porque si al recurrente no la
afecta en absoluto el acto o disposicin recurrida no puede estar en
juicio pretendiendo su nulidad o su ajuste al ordenamiento. Por ello la
legitimacin supone, ante todo, la existencia de un sujeto portador
de un derecho o de un inters; pero no basta con un sujeto titular de
un derecho o portador de un inters, es preciso, aunque la Ley no lo
explicite, el concepto de lesin, es decir, que ese derecho o inters
hayan sido agredidos o desconocidos por la disposicin o el acto
recurrido.
La legitimacin es concepto clave en la caracterizacin de la
justicia administrativa. Si para la legitimacin bastara con invocar la
defensa de la legalidad frente a la presunta infraccin cometida por la
Admn. se estara ante una accin popular. Si, por el contrario, el
ejercicio se limita a quien acredita una lesin jurdica, estamos, como
es el caso, ante una legitimacin subjetiva y un proceso
contencioso-administrativo garantista nicamente de los derechos e
intereses de los particulares y no de la legalidad.
Precisamente la evolucin garantista de lo Contencioso-
administrativo est ligada a una evolucin ampliadora de la
legitimacin y del paso de un proceso protector nicamente de
derechos subjetivos a un proceso que linda casi la accin popular. Una
figura destacable en relacin a la legitimacin es la denominada
sustitucin procesal, establecida en el art. 19 LJC-A, donde se
faculta a los vecinos el ejercicio de acciones en nombre e inters de
las Corporaciones locales ante la pasividad de stas.
 La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando
el recurrente pretende, adems de la anulacin del acto, el
reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y/o adems
el resarcimiento de daos.
Y qu se entiende por inters? El TS describe el inters para
recurrir como aquel que, de prosperar el recurso, producira algn
beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC
amplia este concepto e incluye tambin los intereses indirectos, de
modo que todo inters individual y social tutelado por el Derecho
indirectamente con motivo de la proteccin del inters general puede
calificarse como inters legtimo (SSTC 17 octubre y 11 julio 1.983).
6. Objeto del recurso.-
La LJC-A incluye en la temtica del objeto del recurso
contencioso-administrativo la delimitacin de la actividad
administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las
partes, de otra, regulando despus cuestiones menores como la
acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso.
El proceso contencioso-administrativo tiene siempre por objeto
la actividad de una Admn., una actividad que puede manifestarse
tanto en un acto expreso como presunto, una disposicin general, una
inactividad o una actuacin material constitutiva de va de hecho.
A) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de
actos y reglamentos.
El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la
hiptesis ms tradicional y comn, contra actos expresos o presuntos
que pongan fin a la va administrativa, ya sean definitivos o de
trmite. Debe significarse que la LJC-A ha extendido el concepto de
actos de trmite a los que producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legtimos.
La impugnacin de las disposiciones de carcter general puede
ser directa o indirecta de los actos que se produzcan en aplicacin de
sta. En todo caso, la falta de impugnacin directa o la desestimacin
del recurso frente a ella, no impide la impugnacin de los actos de
aplicacin invocando el mismo fundamento.
La LJC-A (art. 27) ha introducido la cuestin de la ilegalidad del
reglamento. Por la que el juez de lo contencioso que declare la
nulidad de un acto por considerar ilegal la disposicin general en que
se funda, deber promover ante el rgano jurisdiccional competente
la impugnacin directa de la disposicin general.
Tanto en el caso de impugnacin de actos como de
reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos. En el recurso de
anulacin la pretensin se cie a la anulacin de un acto o
disposicin. En el recurso de plena jurisdiccin, el recurrente,
adems de la anulacin, exige el reconocimiento de una situacin
jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para
el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin
de daos y perjuicios.
Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad
del recurso de los llamados actos consentidos, es decir, actos que
sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los
confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos
en tiempo y forma.
B) El recurso contra la inactividad de la Admn.
La LJC-A introduce el recurso contra la inactividad de la Admn.,
tomando el concepto alemn de la accin administrativa prestacional.
Con l se pretende que el juez condene a la Admn. a dictar un acto o
realizar una determinada actividad, una accin muy distinta de la
accin de anulacin por la que se persigue la simple declaracin de
invalidez. La Ley lo reconoce en dos nicos supuestos: 1. Cuando la
Admn., en virtud de una disposicin general, convenio o contrato
est obligada a realizar una prestacin concreta en favor de una o
varias personas. 2. Cuando la Admn. no ejecute sus actos firmes.
En ambos supuestos, el demandante podr pretender del
rgano jurisdiccional que condene a la Admn. al cumplimiento de
sus obligaciones en los concretos trminos que estn establecidas.
Pero en qu medida supone esta regulacin una mayor
garanta, una innovacin a lo anterior? Realmente en poco, pues la
Ley limita esta accin a prestaciones concretas y actos que tengan
un plazo legal para su adopcin, y de ah que la eventual sentencia
condenatoria se limite a ordenar el cumplimiento de las obligaciones
administrativas en los trminos que estn establecidas.
C) El recurso contra la va de hecho11.
La materia administrativa recurrible incluye tambin la va de
hecho, entendiendo por tal aquellas actuaciones materiales de la
Admn. que carecen de la necesaria cobertura jurdica y lesionan
derechos e intereses legtimos de cualquier clase. Pero,
prcticamente, la va de hecho es el cauce adecuado para reaccionar
contra la Admn., cuando priva o invade la propiedad o inquieta en la
posesin de los bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido.
Estamos, pues, ante una accin declarativa y de condena, en
cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse
con las medidas cautelares. Con esta modalidad del recurso
contencioso-administrativo se pueden combatir aquellas actuaciones
materiales de la Admn. que carecen de la necesaria cobertura
jurdica y lesionan derechos e intereses legtimos de cualquier clase.

11
Para Garca de Enterra y T.R. Fernndez, nos encontramos ante va de hecho
administrativa en aquellos supuestos en que la Administracin Pblica "pasa a la
accin sin haber adoptado previamente la decisin que le sirva de fundamento
jurdico y en aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad
material de ejecucin, comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de
propiedad o de una libertad pblica"
 En la va de hecho no es necesario preparar la accin siguiendo
una fase previa gubernativa, aunque potestativamente el
interesado podr formular un requerimiento a la Admn. actuante. Si
la Admn. no atiende al requerimiento dentro de los diez das, el
interesado podr deducir directamente recurso contencioso-
administrativo.
D) El rgimen de las pretensiones.
Las pretensiones del proceso contencioso son limitadoras de los
poderes del juez, acumulables, ampliables y cuantificables.
Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional que deber
juzgar dentro del lmite de las pretensiones formuladas por las partes
y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. No
obstante, el juez puede provocar una clarificacin de las posiciones
de las partes si al dictar sentencia estimare que la cuestin sometida
a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por
las partes o por existir en apariencia otros motivos.
La acumulacin de diversas pretensiones en un mismo
proceso es posible siempre que se deduzcan en relacin con un
mismo acto, disposicin o actuacin. Lo sern tambin de varios actos
cuando exista entre ellos conexin directa.
Distinta de la acumulacin es la ampliacin del recurso.
Mediante el cual las partes pueden solicitar la ampliacin al nuevo
acto y tambin a la resolucin expresa respecto de la pretensin
inicialmente interpuestos contra actos presuntos. En este ltimo caso
podr el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento
en la aceptacin de la resolucin expresa que se hubiere dictado o
solicitar la ampliacin a la resolucin expresa. El plazo para recurrir la
resolucin expresa ser de dos meses.
Desaparecidas las tasas judiciales para cuya determinacin era
fundamental la fijacin de la cuanta de las pretensiones, todava esa
fijacin cumple otras finalidades y en especial la de servir de criterio
para la determinacin de las competencias entre los rganos
jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos. Por
ello, el rgano jurisdiccional fijar la cuanta del recurso, una vez
formulados los escritos de demanda y contestacin, en los que las
partes podrn exponer, por medio de otros, su parecer al respecto.
La cuanta del recurso vendr determinada por el valor econmico de
la pretensin objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la
legislacin procesal civil, con determinadas especialidades.
 TEMA XII. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1. El proceso contencioso administrativo como un proceso

revisor o de apelacin y sus insuficiencias.-
El proceso contencioso-administrativo naci en 1.845 como un
proceso civil de primera instancia e inmediatamente evolucion hacia
un modelo similar al proceso de apelacin civil, en el que el acto
administrativo recurrido interviene de sentencia de primera instancia
y el expediente administrativo cumple las funciones de los actos
judiciales. Y de la misma forma que en la apelacin civil la no
impugnacin de la sentencia en primera instancia en el plazo previsto
produce el efecto de cosa juzgada, as tambin la no impugnacin del
acto administrativo en los brevsimos plazos de los recursos daba y da
lugar al mismo efecto de cosa juzgada o, lo que es igual, lo convierte
en un acto firme y consentido.
Lo ms llamativo, pues, del proceso contencioso-administrativo
es que la Admn. marca el momento en que el proceso debe ser
iniciado mediante la notificacin del acto seal del comienzo de un
brevsimo plazo de caducidad que inexorablemente sustituye a los, en
principio, generosos y amplios plazos de prescripcin de los derechos
materiales de que pudiera creerse asistido el recurrente.
A) La configuracin histrica del dogma revisor.
El carcter revisor del proceso contencioso, es decir, su
funcionalidad como recurso de apelacin contra un acto o resolucin
dictada por la Admn. se ha venido configurando histricamente por
la legislacin existente.
Pero que la primera instancia del proceso contencioso se
asemeje a la segunda instancia o apelacin del proceso civil sobre
todo en cuanto produce el efecto de cosa juzgada, equiparable al acto
firme y consentido que bloquea toda accin futura- no significa que
no existan profundas diferencias con ste, diferencias que juegan en
favor de la Admn. La ms notable es, sin duda, que la interposicin
del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto administrativo,
frente a la regla general que las apelaciones contra las sentencias
civiles de primera instancia si suspenden la eficacia; por otra parte, el
juez civil que ha juzgado la primera instancia y dictado sentencia no
es, obviamente, parte en el proceso de apelacin, en cambio s lo es
la Admn. autora del acto en el proceso contencioso-administrativo.
B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor.
 La doctrina no ha dudado en afirmar el carcter revisor de actos
del proceso contencioso, una visin ajustada a la Ley de 1.956 y
anteriores, lo que, obviamente, llev a graves restricciones en la
admisin de los recursos y por ende a la garanta judicial efectiva del
art. 24 CE.
La primera restriccin es la derivada de la exigencia del acto
previo. De la misma manera que no se concibe una apelacin civil sin
una sentencia del juez de primera instancia, tampoco se concibe un
proceso contencioso-administrativo sin un acto previo. Por lo mismo
tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos
de los citados como impugnados en el escrito de interposicin del
recurso e introducidos en el trmite de formulacin de demanda; ni
tampoco se acepta que el recurrente pretenda un pronunciamiento
jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposicin
salvo que se den los requisitos de la ampliacin.
La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en
la apelacin civil. Las limitaciones vigentes proceden precisamente de
la Ley de 1.956, que permiti al rgano jurisdiccional circunscribirla a
los hechos de indudable trascendencia.
En el carcter revisor se apoya la regla de la preferencia, a la
hora de dictar sentencia, del anlisis de los vicios graves de
procedimiento, considerados stos como vicios de orden pblico,
sobre las causas de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones
de fondo. Una doctrina cuyo efecto anulatorio de las actuaciones
practicadas, reponiendo el expediente al momento y lugar de la
infraccin resulta satisfactorio cuando anula de forma fulminante los
actos de sancin o de limitacin de derechos; pero que aplicada al
enjuiciamiento de otras manifestaciones de la actividad
administrativa favorables al recurrente solo sirve para retrasar an
ms reconocimiento de derechos, beneficiando a la Admn. causante
del vicio procedimental, que se libra as de una inmediata condena
judicial.
Con todo, la principal consecuencia del carcter revisor o de
apelacin que se otorga al proceso contencioso de primera instancia
es la equiparacin que establece entre sentencia civil de primera
instancia y acto administrativo, de forma que lo mismo que aqulla
deviene en cosa juzgada e inatacable si no se apela en el breve plazo
establecido en la LEC (art. 457: cinco das), tambin el acto
administrativo no recurrido en el plazo de dos meses se transmuta en
acto firme y consentido definitivamente inatacable.
C) La Ley Jurisdiccional de 1.998: mantenimiento del carcter
revisor para la impugnacin de actos.
La LJC-A -como reza en su Exposicin de Motivos- trata de
superar la tradicional y restringida concepcin del recurso
contencioso-administrativo como una revisin judicial de actos
administrativos previos, pero advierte que del recurso contra actos,
el mejor modelado en el perodo precedente, poco hay que renovar y
por consiguiente mantiene el principal efecto del carcter revisor, que
es la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros
firmes y consentidos (art. 28).
Y cul es la justificacin de mantener esa naturaleza revisora?
Para el legislador se trata de una regla que se apoya en elementales
razones de seguridad jurdica, que no solo deben tenerse en cuenta
en favor del perjudicado por un acto administrativo sino tambin en
favor del inters general y de quienes puedan resultar individual o
colectivamente beneficiados o amparados por l.
Pero ni estas ni otras parecidas razones pueden llegar a
justificar el efecto guillotina a modo de prescripcin fulminante que
supone la prdida de los derechos sustantivos de quin no recurre en
los mediocres plazos de los recursos administrativos (un mes) o del
contencioso (dos meses).
El derecho a elegir el momento de combatir una injusticia es
una garanta de quien la sufre, sin que se le pueda obligar a hacerlo
seguidas del acto lesivo, o en un brevsimo plazo so pena de perder
definitivamente su derecho.
El autor considera inexplicable dicha consecuencia del carcter
revisor, pues no reconoce el principio de igualdad de las partes,
prevaleciendo los intereses de la Admn., que si cuenta con los plazos
de prescripcin de los derechos materiales para ejercitar contra sus
propios actos. Adems se pregunta si produce tanta inseguridad
jurdica, pues la ampliacin de plazos no significa la no ejecucin del
acto.
D) El abandono de carcter revisor en los recursos contra la
inactividad de la Admn. y sus vas de hecho.
Al tiempo que se mantiene el dogma revisor del proceso en los
recursos contra actos con aplicacin de la regla del cierre del proceso
a los actos firmes y consentidos (art. 28), la LJC-A configura dos tipos
de proceso cuyo objeto no es una sacralizada decisin previa con
vocacin de cosa juzgada sino ms sencillamente una conducta
omisiva o agresiva de la Admn., como deba ser en todos los
restantes supuestos impugnativos.
Se crea as, fuera del contexto revisor, un recurso contra la
inactividad de la Admn. que se dirige a obtener de la Admn.,
mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestacin
material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos
iniciados de oficio, all donde no juega el mecanismo del silencio
administrativo. Pero la admisin de esta variedad del proceso queda
sujeta a minuciosas cautelas: de una parte, no se permite a los
rganos judiciales sustituir a la Admn. en aspectos no prefigurados
por el Derecho; y de otro lado, la Ley limita siempre esta accin a
prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su
adopcin.
Tambin fuera del carcter revisor del proceso, la Ley instaura
el recurso contra las actuaciones materiales en va de hecho
que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo
que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil.
Consecuentemente, no debe ser de aplicacin a estos
supuestos el art. 28 de la Ley que expresamente excluye del mbito
del recurso contencioso los actos que sean reproduccin de otros
anteriores definitivos y firmes por no haber sido recurridos en tiempo
y forma. Esa inaplicacin supondr la posibilidad de ejercitar la misma
pretensin, si bien ser preciso reiterar la reclamacin en va
administrativa.

2. Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto

recurrido.-
La tutela cautelar es un tema de gran actualidad porque se
presenta como la ltima oportunidad desde el frente procesal de
salvar la Justicia administrativa de su profunda crisis, las dilaciones
indebidas, provocadas por una masificacin de recursos que es
incapaz de resolver. Cuando al retraso en la resolucin de los
procesos se une que la sentencia no puede ejecutarse por no haber
tomado las adecuadas medidas de aseguramiento, estamos cerca de
la total inoperancia.
Antes de la LJC-A no se prevea otra medida cautelar que la
suspensin del acto administrativo; una situacin que contrastaba
con las amplias medidas cautelares de los procesos administrativos
francs e italiano en los que un elevado nmero de litigios se
resuelven sin necesidad de agotar el proceso principal por la va de
medidas cautelares. La LJC-A ha hecho un aparente esfuerzo de
ampliacin de las medidas cautelares, impulsada por una previa
jurisprudencia progresiva y la evolucin seguida por otros
ordenamientos europeos.
A) Referencias comparadas.
B) Las medidas cautelares en el Derecho espaol.
La Ley de 1.956 solo admita la suspensin de efectos como
nica medida cautelar, y la supeditaba al periculum rei, es decir, a
que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior
de la pretensin ejercitada.
La LJC-A cambia el planteamiento anterior, pues no limita las
medidas cautelares a la suspensin de efectos del acto recurrido,
pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia (art. 129).
En definitiva, ahora son posibles, junto a las medidas de suspensin
de efectos, cualesquiera otras positivas o negativas de hacer o no
hacer.
Sin embargo la LJC-A es muy limitativa en cuanto al fundamento
o causa en que el juez puede apoyar la medida cautelar, segn
precepta el art. 130 previa valoracin circunstanciada de todos los
intereses en conflictos, la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la
disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso.
Esto significa que el elemento esencial para conceder la medida
cautelar sigue siendo el riesgo que corre el objeto de la pretensin
mientras se tramita el proceso.
La ley descarta que tenga cabida la fundamentacin de la
medida cautelar sobre la apariencia del buen derecho, por muy
evidentes que sean las razones fcticas y jurdicas. En definitiva, para
acordar, modificar o revocar medidas cautelares el juez solo puede
atender a evitar que la ejecucin del acto o aplicacin de la
disposicin pudiera hacer perder su finalidad legtima al recurso.
La medida cautelar puede verse dificultada por las garantas
que el juez deber imponer al solicitante de la medida cuando de sta
pudieran derivar perjuicios de cualquier naturaleza. Estas garantas
sern las adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.
Otra cautela contra la medida cautelar consiste en que
levantada la medida por sentencia firme u otra causa, la Admn. o la
persona que pretendiere tener derecho a indemnizacin de los daos
sufridos con motivo de ella podr solicitar sta ante el propio rgano
jurisdiccional por el trmite de los incidentes, dentro del ao siguiente
a la fecha de alzamiento.
La medida cautelar podr solicitarse en cualquier estado del
proceso, salvo que se solicitare la suspensin de la vigencia de una
disposicin general o de algunos de sus preceptos, en cuyo caso la
peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o la
demanda. Es posible solicitar la medida cautelar antes de la
interposicin en los supuestos de inactividad de la Admn. o va de
hecho.
Contra el auto que acuerde la medida cautelar no cabe recurso
alguno, pero el mismo juez o tribunal convocar a las partes a una
comparecencia que habr de celebrarse dentro de los 30 das
siguientes, sobre el levantamiento, mantenimiento o modificacin de
la medida adoptada. Las medidas cautelares estarn vigentes hasta
que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento o hasta
que ste finalice por cualquiera de las causas previstas en la ley; no
obstante, podrn ser modificadas o revocadas si cambiaran las
circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.

3. El procedimiento contencioso-admvo de primera o nica

instancia.-
La LJC-A regula un procedimiento comn de primera instancia o
nica instancia, a los que se ha aadido un procedimiento abreviado
para conflictos de menor entidad. Adems, reinstaura dos
procedimientos especiales, el procedimiento de proteccin de
derechos fundamentales y el procedimiento en los casos de
suspensin administrativa previa de acuerdos, e instaura uno nuevo,
la cuestin de ilegalidad de reglamentos.
A) El inicio del procedimiento.
 El procedimiento en primera o nica instancia se inicia de forma
diferente segn los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad,
conflicto entre Administraciones o entes pblicos y recursos de
particularidades contra stas.
El recurso contencioso-administrativo se iniciar por un escrito
de interposicin reducido a citar la disposicin, acto, inactividad o
actuacin constitutiva de va de hecho que se impugne y a solicitar
que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompaaran al mismo
los siguientes documentos: a) el que acredite la representacin del
compareciente; b) los que acrediten la legitimacin del actor cuando
la ostente por habrsela transmitido otro por herencia o por cualquier
ttulo; c) la copia o traslado de la disposicin o acto expreso que se
recurran, o indicacin del expediente en que se haya recado el acto o
el peridico oficial en que la disposicin se haya publicado, o la
identificacin del rgano, expediente o cualquier otro dato que sirva
para identificarlo, en caso que el recurso se interponga por
inactividad de la Admn.; d) los documentos que acrediten el
cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las
personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos aplicables.
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito
de interposicin. Este trmite no es necesario en el recurso dirigido
contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho en
que no existan terceros interesados, que podr iniciarse mediante
demanda en que se concretar la disposicin, acto o conducta
impugnados y se razonar su disconformidad conforme a Derecho,
acompaando los documentos antes dichos.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo
es de dos meses contados desde el da siguiente al de la publicacin
o notificacin del acto o disposicin impugnada, si fuera expreso. Si
no lo fuera, el plazo ser de seis meses.
La ley establece un plazo de diez das contra la va de hecho, a
contar desde el da siguiente a la terminacin del plazo de otros diez
das establecido a la Admn. para que conteste al requerimiento. Si
no hubiese requerimiento, el plazo ser de veinte das desde el da
que se inici la actuacin administrativa en va de hecho. El plazo
para interponer el recurso de lesividad ser de dos meses a contar
desde el da siguiente a la fecha de declaracin de lesividad. Y en los
litigios entre administraciones ser de dos meses, salvo que por ley
se establezca otra cosa.
B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y
reclamacin del expediente administrativo.
Examinada de oficio por el rgano jurisdiccional la validez de la
comparecencia a travs del escrito de interposicin y de los
documentos presentados (en caso contrario requerir su subsanacin
en el plazo de diez das), aquel acordar, si lo solicita el recurrente o
lo estima conveniente, que se publique un anuncio con la
interposicin del recurso en el peridico oficial que proceda,
atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor.
Estos anuncios tienen por objeto llamar a terceros interesados para
que comparezcan. Lo mismo se har si se hubiera iniciado por
demanda, concedindose un plazo de quince das para que
comparezcan quienes tengan un inters legtimo.
Al propio tiempo el rgano jurisdiccional requerir de la Admn.
la remisin del expediente administrativo, ordenndole emplace
a quienes aparezcan como interesados en l, para que puedan
personarse en el plazo de nueve das. El expediente administrativo es
la pieza ms importante para el juzgador; ste se reclamar al rgano
autor de la disposicin o acto y deber ser remitido en el plazo
improrrogable de veinte das. El expediente, original o copiado, se
enviar completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompaado
de un ndice, asimismo autentificado de los documentos que
contenga. La Admn. conservar siempre el original o una copia
autentificada de los expedientes. Se excluirn del expediente,
mediante resolucin motivada, los documentos clasificados como
secreto oficial.
Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente,
la LJC-A ha arbitrado medidas extremas: en primer lugar, la
imposicin de multas de 300,50 a 1.202,02 euros a la autoridad o
empleado responsable, siendo reiterada cada veinte das hasta el
cumplimiento; en segundo lugar, sin con las tres primeras multas
coercitivas no se consigue la remisin del expediente el juez o
tribunal pondr los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, sin
perjuicio de seguir imponiendo multas.
C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y
contestacin a la demanda. La reconvencin.
Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente,
emplazamiento y personacin de terceros, la Ley establece un
trmite de admisin para que el rgano jurisdiccional pueda
rechazar el recurso cuando constatare de modo inequvoco y
manifiesto la falta de jurisdiccin o incompetencia del juzgado, la falta
de legitimacin del recurrente, no existir motivo de impugnacin o
haber caducado el plazo de interposicin.
A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que el
expediente administrativo no est completo, podrn solicitar, dentro
del plazo para formular la demanda o contestacin, la ampliacin
del expediente, lo que suspender el curso del plazo de
formalizacin de demanda o de contestacin.
En el escrito de demanda se consignarn, con la debida
separacin, los hechos, los fundamentos de Derecho y las
pretensiones que se deduzcan, en justificacin de las cuales podrn
alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante
la Admn. Con la demanda se acompaaran los documentos en que
los recurrentes funden su derecho.
El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se
falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista o conclusiones. Si
la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso
para sentencia, una vez contestada la demanda.
Las partes demandadas podrn formular dentro de los primeros
cinco das del plazo para contestar la demanda, alegaciones
previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que
pudieran determinar la inadmisibilidad. Del escrito que formule
alegaciones previas se dar traslado por cinco das al actor, el cual
podr subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez das.
La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe
formularse en plazo de veinte das o de los que quedasen despus de
los invertidos en el trmite de formulacin de alegaciones previas, y
tiene la misma estructura formal que la demanda: separacin de
hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre
acompaamiento de documentos.
En el proceso administrativo se ha rechazado, con carcter
general, la reconvencin, es decir que la Admn. pueda revertir
contra el actor, aduciendo diversas razones que tienen que ver con el
carcter revisor de esta jurisdiccin. Esta negacin a la reconvencin
es igualmente establecida por la jurisprudencia.
D) La prueba.
La apertura de un periodo de prueba se condiciona, en
principio, a que las partes lo soliciten por medio de otros, en los
escritos de demanda y contestacin y en los de alegaciones
complementarias, expresando de forma ordenada los puntos de
hecho sobre los que haya de versar la prueba. Pero en todo caso es el
juez el que decide.
La prueba se har con arreglo a las normas del proceso civil, si
bien el plazo ser de quince das para proponer y treinta das para
practicar.
E) El periodo conclusivo.
El proceso administrativo termina con una fase de
recapitulacin y valoracin de lo actuado, cuya existencia se remite a
la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y
en la contestacin que se celebre vista, que se presenten
conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites,
para sentencia. Dicha solicitud habr de formularse por otros en los
escritos de demanda o contestacin o por escrito presentado en el
plazo de tres das contados desde que se declare concluso el perodo
de prueba. En otro caso, solo acordar la celebracin de vista o la
formulacin de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante
o cuando, habindose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las
partes.
En el acto de vista, se dar palabra a las partes por su orden
para que de forma sucinta exponga sus alegaciones. El juez o
presidente de sala podr invitar a los defensores de las partes a que
concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea
preciso. Cuando se acuerde el trmite de conclusiones, las partes
presentarn unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la
prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus
pretensiones en el plazo de diez das.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o
tribunal declarar que el pleito ha quedado concluso para sentencia,
salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas
para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har
inmediatamente despus de que finalice la prctica de la prueba
acordada.

4. Terminacin del procedimiento.-

El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos
civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento del actor
y por allanamiento del demandado. Adems puede terminar por
reconocimiento en va administrativa de las pretensiones del
demandante o por conciliacin judicial.
A) La sentencia: contenido, extensin y lmites.
La sentencia es el modo normal de terminacin del proceso y
por ella el rgano jurisdiccional decidir sobre la regularidad del
proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictar en el plazo
de diez das desde que el pleito haya sido declarado concluso y
decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso y en todo
caso se pronunciar sobre las costas.
Se declarar la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las
pretensiones cuando: a) el juzgado o tribunal carezca de jurisdiccin;
b) se hubiera interpuesto por persona incapaz o no legitimada; c)
tuviere por objeto disposiciones o actos no susceptibles de
impugnacin; d) recayera sobre cosa juzgada o existiera
litisdependencia; e) o cuando el escrito fuera de plazo (art. 69 LJC-A).
El recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la
disposicin, acto o actuacin impugnada. Por el contrario se estimar
cuando incurriera en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico,
incluso la desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria
contendr alguno de estos pronunciamientos:
a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o
parcialmente la disposicin o acto recurrido o dispondr que cese o se
modifique la actuacin.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de
una situacin jurdica individualizada, reconocer dicha situacin y
adoptar las medidas necesarias para el pleno restablecimiento de la
misma.
c) Si la medida consistiera en la emisin de un acto o en la prctica
de una actuacin jurdicamente obligatoria, la sentencia podr
establecer plazo para que se cumpla el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se
declarar en todo caso el derecho a la reparacin, sealando quin
viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar tambin la cuanta de
la indemnizacin (art. 71 LJC-A).
Un lmite importante a los poderes del juez es la prohibicin de
determinar el contenido de los preceptos de una disposicin general
en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos
administrativos.
En principio, la sentencia solo produce efectos entre las partes,
pero si se trata de una disposicin general los tendr erga omnes12
desde el da en que sea publicado el fallo (art. 72 LJC-A). En cuanto al
posible efecto retroactivo, las sentencias no afectarn por s mismas a
la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo
hayan aplicado antes de que la anulacin alcanzara efectos generales
(art. 73 LJC-A).
La estimacin de pretensiones de reconocimiento o
restablecimiento de una situacin jurdica individualizada solo
produce efectos entre partes. No obstante, es posible, y con muchas
cautelas, la extensin de los efectos de una sentencia en
materia tributaria y de personal a terceros que se encuentren
en idntica situacin jurdica que los favorecidos por la sentencia
siempre que sta no se encuentra pendiente del recurso de revisin o
de casacin en inters de la ley y fuere contraria a la jurisprudencia
del TS o los TSJ. Es preciso adems que la pretensin del tercero no
sea cosa juzgada ni se hubiere dictado resolucin consentida y firme
por la Admn. y que se solicite en el plazo de un ao desde la ltima
notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso.
B) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial.
El proceso termina tambin por el desistimiento, que consiste
en una declaracin de voluntad del actor por la que abandona la
accin ejercitada en el proceso. Al igual que acontece en el recurso de
apelacin civil el desistimiento del proceso administrativo provoca
que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
posteriormente inatacable. No obstante, el art. 74 LJC-A establece un
supuesto donde el actor puede desistir en primera instancia y
despus solicitar la continuacin del procedimiento.
El allanamiento es un comportamiento procesal del
demandado, normalmente la Admn., que acepta mediante una
manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Dicha
conformidad puede producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo
caso las partes podrn ponerlo en conocimiento de rgano judicial
que, sin ms trmites, dictar sentencia con las pretensiones del
demandante, salvo si ello supusiere una infraccin al ordenamiento,
en cuyo caso comunicar a la partes los motivos opuestos.
Por ltimo, la LJC-A establece la conciliacin judicial para
conseguir la rpida terminacin de los procedimientos. En funcin de
12
Frente a todos.
sta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la
demanda y la contestacin, somete a la consideracin de las partes el
reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de
alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia (art. 77 LJC-A).

5. Procedimiento abreviado.-
Por los trmites del procedimiento abreviado se tramitan los
recursos que se deduzcan ante los juzgados de lo contencioso, sobre
cuestiones de personal al servicio de las administraciones, sobre
extranjera, inadmisin de peticiones de asilo y aquellas cuya cuanta
no supere los 13.000 euros.
Prescindiendo del escrito y trmite de interposicin, el proceso
se inicia por la demanda, que el juez trasladar al demandado citando
a las partes para la celebracin de vista y ordenando a la Admn. que
remita el expediente administrativo. Recibido el expediente, el juez lo
remitir al actor y a los interesados para que puedan hacer
alegaciones. Si las partes no comparecieren, o lo hiciere solo el
demandado, se tendr al actor por desistido y se le condenar en
costas; y si compareciere solo el actor, se proseguir la vista en
ausencia del demandado. En definitiva se trata de un proceso
establecido en el art. 78 LJC-A, el cual cuenta con numerosas
peculiaridades simplificadoras.

6. El sistema de recursos.-
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de
un sistema de recursos que tiene en cuenta la diversa importancia del
acto judicial impugnado (providencia, auto y sentencia) y la
naturaleza y cuanta del objeto del proceso. Los recursos admitidos
hoy en el contencioso-administrativo son el recurso de splica y los
recursos de apelacin, casacin y revisin.
A) Evolucin.
B) El recurso de splica.
El recurso de splica, caracterizado por la rapidez de
planteamiento y de resolucin, se interpone ante el propio rgano
jurisdiccional autor de la resolucin, quien igualmente lo resuelve. Es
admisible contra las providencias y autos no susceptibles de
apelacin o casacin, salvo contra los expresamente exceptuados, los
autos que resuelvan los recursos de splica, los de aclaracin y las
solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin. El recurso se
interpone en el plazo de cinco das, a contar desde el da siguiente al
de la notificacin de la resolucin impugnada. Del escrito de recurso
se dar traslado a las dems partes por trmino comn de tres das, a
fin de que puedan impugnarlo.
C) El recurso de apelacin.
La apelacin por su funcin revisora de la sentencia es una
reiteracin, pero simplificada, del debate objeto del proceso, un
debate que en la apelacin debe articularse no frente a la pretensin
de la parte que dio lugar al inicial proceso dialctico, sino frente a la
sentencia que remata la primera instancia, y no sobre un nuevo
material documental, sino ante los autos o conjunto de
documentos en que se formaliz el primer juicio. Con esta doble
concrecin sobre los autos y las sentencias se evita que el proceso se
convierta en un eterno retorno y una fiel reproduccin de los
planteamientos, alegaciones y pruebas de la primera instancia. En
definitiva, la apelacin no puede ser otra cosa que una depuracin
de los resultados de la primera instancia.
Son apelables los autos de los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-
administrativos ante las Salas de lo Contencioso de los TSJ y la AN,
respectivamente.
En cuanto a las sentencias de los mismos rganos sern todas
ellas susceptibles de recurso de apelacin ante las Salas antes
referidas, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de
tres millones de ptas. Y los relativos a materia electoral.
El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en
ambos efectos, es decir, adems de trasladar la competencia del
Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la
sentencia, lo que no obsta al juez a que pueda adoptar medidas
cautelares. Se admite tambin la ejecucin provisional de la
sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de
producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparacin.
La tramitacin del recurso de apelacin sigue tres fases:
interposicin, admisin y resolucin.
La interposicin tiene lugar ante el Juzgado que hubiere
dictado la resolucin apelada, dentro de los quince das siguientes al
de su notificacin, mediante escrito de alegaciones en que se
fundamente el recurso, escrito sobre cuya admisin decide el juzgado
y del que se dar traslado a las dems partes, para que en el plazo
comn de quince das puedan formular su oposicin. En los mismos
escritos pueden pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de
vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso.
La resolucin corresponde a las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los TSJ o de la AN, a las que se remitirn los escritos
de las partes y los autos de primera instancia. Ante ellas podrn
practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido denegadas o
no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por
causas que no les sean imputables a la parte que las solicita. La Sala
resolver directamente sin celebracin de vista, salvo que lo hubieren
solicitado las partes, se practicaran pruebas o la Sala lo estimase
oportuno. Lo que el Tribunal de apelacin no puede hacer es devolver
los autos al inferior cuando ste declar la inadmisibilidad del recurso
en primera instancia; obligando con ello a la Sala a entrar
directamente en el fondo del asunto y evitar la reiteracin de la
primera instancia.
7. Los diversos recursos de casacin y revisin.-
La casacin naci en la Revolucin francesa como una tcnica
para reprimir las tentativas de los jueces de invadir las competencias
legislativas. Con el paso del tiempo las funciones de la casacin se
han modificado o ampliado, atendindose con ella un triple frente y
por este orden: mantener en los lmites de la competencia al juez
inferior, vigilar la observancia por ste de las formas procesales y, en
fin, regular y uniformar la aplicacin del Derecho a travs del respeto
a lo establecido por la jurisprudencia de los Tribunales superiores.
En puridad, el juez de casacin, juez de control negativo, no
debera dictar una nueva sentencia en sustitucin de la que casa o
anula, sino reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte una
nueva, ajustndose a los trminos de la sentencia de casacin, con lo
que adems ejerce sobre ste una accin educativa y disciplinar. Sin
embargo, esta caracterstica de la casacin no concurre en nuestro
recurso de casacin, en que el rgano jurisdiccional de casacin dicta
en trminos similares a lo que hace el juez de apelacin, salvo en los
casos en que aprecie falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento.
Son tres los recursos de casacin que regula la ley: el recurso
ordinario, el recurso de casacin para unificacin de doctrina y el
recurso de casacin en inters de la ley.
A) El recurso ordinario de casacin.
La casacin ordinaria se admite contra las sentencias dictadas
en nica instancia, por la Sala de lo Contencioso de la AN y por las
Salas de lo Contencioso de los TSJ, ante la Sala de lo Contencioso del
TS, salvo: a) las que se refieran a cuestiones de personal al servicio
de la Admn., y que no afecten al nacimiento o extincin de la
relacin de servicio de funcionarios de carrera; b) las recadas en
asuntos cuya cuanta no exceda de veinticinco millones de pesetas,
excepto cuando se trata del procedimiento especial para la defensa
de los derechos fundamentales, distintos del derecho de reunin; c) y
materias dictadas en materia electoral.
Se admite en todo caso recurso de casacin contra las
sentencias de la AN y de los TSJ que declaren nula o conforme a
Derecho una disposicin de carcter general y contra las resoluciones
del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable.
En cualquier caso el recurso contra las sentencias de los TSJ
debe fundarse nicamente en infraccin de normas de Derecho
estatal o comunitario europeo que hayan sido relevantes y
determinantes en el fallo. Este requisito debe ser cuidadosamente
invocado y justificado para evitar frecuentes inadmisiones.
Tambin son susceptibles de recurso de casacin, previo recurso
de splica, en los mismos supuestos de las sentencias, los autos
siguientes: a) los que declaren la inadmisin del recurso contencioso-
administrativo; b) los que pongan trmino a la pieza separada de
suspensin o de otras medidas cautelares; c) los recados en
ejecucin de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no
decididas, directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los
trminos del fallo que se ejecuta; d) los dictados sobre ejecucin
provisional; e) los dictados para extender los efectos de una sentencia
a terceros en situacin anloga.
Los motivos del recurso de casacin son, en primer lugar, la
infraccin de normas que afectan al funcionamiento institucional del
Tribunal a quo; y en segundo lugar, la infraccin de las normas del
ordenamiento jurdico o de la jurisprudencia que fueran aplicables
para resolver las cuestiones objeto de debate.
El iter procedimental del recurso de casacin comienza con la
presentacin del escrito de preparacin, que tiene lugar ante la
Sala que hubiere dictado la resolucin recurrida en el plazo de diez
das. Si el escrito cumple con los requisitos, el recurso se tendr por
preparado, emplazndose a las partes dentro del plazo de treinta das
antes la Sala de lo Contencioso del TS al que se remitirn los autos
originales y el expediente.
A seguidas, y ya ante el TS, el recurrente habr de personarse y
formular en los treinta das del emplazamiento el escrito de
interposicin, que al tiempo lo es de alegaciones, en el que se
expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare,
citando las normas o jurisprudencia que considere infringidas.
Pasa despus dicho escrito y las actuaciones al magistrado
ponente para que se instruya y someta a la deliberacin de la Sala la
admisin o inadmisin del recurso. La inadmisin deber fundarse
en alguna de las causas que con gran amplitud formula la ley.
Superado el trmite de admisin, se entregar copia del escrito
de interposicin a la parte o partes recurridas y personadas para
que formalicen escrito de oposicin en el plazo comn de treinta das.
La sentencia de casacin podr declarar la inadmisibilidad del
recurso de casacin si concurre alguno de los motivos previstos para
ello; o bien admitirlo y fallar en casacin.
B) El recurso de casacin por unificacin de doctrina.
A pesar de nombre tan solemne, el alcance o finalidad
perseguida por esta modalidad de la casacin es ms bien modesta.
Se trata de un recurso de consolacin a favor de quienes, porque sus
conflictos son pobres y modestos, no pueden combatir las sentencias
que les son adversas con la casacin ordinaria.
C) Recursos de casacin en inters de la ley.
La casacin en inters de la ley es un instrumento de control a
favor de las Administraciones pblicas sobre las resoluciones de los
rganos jurisdiccionales excluidos de la casacin. En esta casacin,
excluidos los particulares recurrentes, solo est legitimada la Admn.
pblica que tenga inters legtimo en el asunto.
El recurso se interpondr en el plazo de tres meses,
directamente ante la Sala de lo contencioso del TS. La peculiaridad de
este recurso es que la sentencia que se dicte respetar, en todo caso,
la situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida.
D) El recurso extraordinario de revisin.
Es un recurso extraordinario que se interpone ante las Salas de
lo Contencioso de los TSJ o ante la Sala de lo contencioso del TS,
contra sentencias firmes por motivos excepcionales.
Los motivos que dan lugar a la revisin son los siguientes:
a) si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos
decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo
favor se hubiere dictado.
b) si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al
tiempo de dictarse aqulla ignoraba una de las partes haber sido
reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o
declarase despus.
c) si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical,
fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las
declaraciones que sirvieron de fundamento en la sentencia.
d) si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de
cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta.
La interposicin del recurso deber hacerse en el plazo de tres
meses. En ningn caso podr interponerse el recurso de revisin
despus de transcurridos cinco aos desde la fecha de publicacin de
la sentencia.
Con el escrito es indispensable acompaar un documento
justificativo de un depsito de doce mil pesetas. Una vez presentado,
el tribunal reclamar los autos y mandar emplazar a cuantos en l
hubieran litigado para que comparezcan en trmino de cuarenta das.
La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisin
revocar en todo o en parte la sentencia revisada, y devolver los
autos a la sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en
los trminos que se contienen en la sentencia de revisin.

8. Ejecucin de sentencias.-
A) El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y
control judicial.
La regla tradicional en la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas ha sido que la materialidad de sta
corresponda a la Admn. que hubiere dictado el acto o la disposicin
objeto del recurso, lo que supona que dependiera de ella cumplir o
no las sentencias. La anterior Ley de 1.956 estableca que el Tribunal
sentenciador poda adoptar a instancia de las partes cuantas
medidas fueran adecuadas para promover la ejecucin de la
sentencia, o proceder de oficio a adoptar las medidas que
considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado. Los
poderes del Tribunal no eran insignificantes, y podan llegar incluso a
la deduccin de culpa en los Tribunales penales, por una
desobediencia punible en los mismos trminos establecidos para las
sentencias de lo civil o de lo criminal.
Este sistema no infringa, a juicio del autor, el art. 117.3 CE,
pues el papel de la Admn. en la ejecucin de la sentencia no pasa de
ser un simple servidor e instrumento de la propia ejecucin judicial.
Acertada o desacertada sta crtica doctrinal, lo cierto es que la LJC-A
la ha tenido muy en cuenta dejando las cosas ms o menos como
estaban, amn de permitir multas coercitivas contra los funcionarios y
la Admn.
La LJC-A proclama que la potestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden
jurisdiccional, precisndose que su ejercicio compete al que haya
conocido el asunto en primera o nica instancia, y que tanto las
partes como todas las personas, pblicas o privadas, estn obligadas
a prestar colaboracin, declarndose nulos de pleno derecho los actos
contrarios a los pronunciamientos de las sentencias.
Pero como era de esperar, a la hora de la verdad tambin la LJC-
A resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia de igual forma
que su antecesora, encomendndola al rgano administrativo que
hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden
del juez (art. 104.1).

Artculo 104.
1. Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicar en el plazo de diez
das al rgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la
comunicacin, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las
declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el rgano responsable del
cumplimiento de aqul.

B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la

ejecucin.
A diferencia de la Ley de 1.956 que estableca una serie de
supuestos tasados de extraordinaria y difcil ocurrencia, la LJC-A en
cuanto a la suspensin e inejecucin de las sentencias establece
en el art. 105.1 que no podr suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecucin total o parcial del fallo. Sin embargo, a
seguidas de tan enftica declaracin, el mismo artculo admite lo
mismo que la Ley de 1.956, configurando una especie de
expropiacin especial en funcin del peligro cierto de alteracin
grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la
integridad del territorio nacional. Igual que antes, salvo que ya no se
considera como causa de suspensin o inejecucin el quebranto
grave de la Hacienda pblica.
S es diversa la regulacin de la imposibilidad de ejecucin.
Mientras que la Ley de 1.956 negaba tal realidad: no podr
suspenderse ni declararse inejecutable una sentencia por causas de
imposibilidad material o legal. Pero la imposibilidad es una realidad
que no puede negarse (p. ej. la anulacin de la expropiacin de unos
terrenos sobre los que ya se ha construido un aeropuerto) y que,
cuando se presenta, fuerza a la conversin de derechos, es decir, a
un cumplimiento por equivalencia mediante la indemnizacin de
daos y perjuicios. Prescribe el art. 105.2 LJC-A que el rgano que
est obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la
autoridad judicial a travs del representante procesal de la Admn. en
el plazo de dos meses a fin de que, con audiencia de las partes y
quienes consideren interesados, el juez o tribunal aprecie o no dichas
causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor
efectividad de la ejecutoria, fijando, en su caso la indemnizacin que
proceda.
C) Incidentes de ejecucin y poderes del juez.
La instrumentacin de la ejecucin, en vez de optar por confiar
en el juez y otorgarle plenos poderes y libertad de formas para
resolver por s, de oficio o a instancia de parte, todos los incidentes de
ejecucin, permite su procedimentalizacin y de paso, pleito sobre
pleito, que se eternicen los conflictos que se susciten en este trmite
de ejecucin.
La LJC-A (art. 109) admite que la Admn., las dems partes
procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste
en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover
incidentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas
cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las referidas
al rgano responsable de la misma, plazo mximo de cumplimiento,
medios y procedimiento a seguir. Un auto adems, para que no se
acaba nunca, recurrible en apelacin o en casacin. Habr que
terminar con todos estos incidentes y esperar a que transcurran los
plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las
partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo
mandado.
D) Modalidades de la ejecucin.
La LJC-A, adems de la regulacin general, despieza los diversos
y ms frecuentes supuestos de ejecucin de sentencias en atencin a
sus contenidos:
Cuando la Admn. fuera condenada al pago de una cantidad
lquida, el rgano encargado de su cumplimiento acordar el pago
con cargo a su presupuesto que tendr siempre la consideracin de
ampliable (art. 106).
Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el juez o
tribunal dispondr, a instancia de parte, la inscripcin del fallo en los
registros pblicos a que hubiere tenido acceso dicho acto, as como su
publicacin en los peridicos oficiales o privados, si concurriese causa
bastante para ello. Si la sentencia es de anulacin de una
disposicin o acto general, el rgano judicial ordenar su
publicacin en diario oficial en el plazo de diez das a contar de la
firmeza de la sentencia (art. 107).
 Si la sentencia fuera la condena a realizar una determinada
actividad o a dictar un acto, el juez o tribunal podr, en caso de
incumplimiento: a) ejecutar la sentencia a travs de sus propios
medios o requiriendo la colaboracin de las autoridades y agentes de
la Admn. condenada o, en su defecto, de otras Administraciones
pblicas; b) adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera
la eficacia que, en su caso, sera inherente al acto omitido, entre las
que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Admn.
condenada (art. 108).
E) La extensin a terceros de los efectos de una sentencia
firme.
Novedad de la LJC-A es la extensin a terceros de los efectos de
una sentencia firme si versa sobre materia tributaria o de personal al
servicio de la Admn., y asimismo en los casos de suspensin de la
tramitacin de procesos anlogos a otros que se tramiten con
preferencia, y precisamente con la finalidad de extender despus los
efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso procesal.
9. Procesos especiales.-
A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales
La LJC-A mantiene el proceso establecido en la Ley 62/1.978, de
Proteccin Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, con el mismo
carcter preferente y sumario, pero introduce importantes
variaciones. La ms relevante novedad es el tratamiento del objeto
del recurso y, por tanto, de la sentencia-, que, segn la nueva
versin, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las
pretensiones propias del proceso a que se refieren los arts. 31 y 32
LJC-A siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los
derechos o libertades por razn de los cuales el recurso hubiere sido
formulado. A todos los efectos la tramitacin de estos recursos tendr
carcter preferente.
El plazo de interposicin es de 10 das. El escrito de
interposicin se concibe como un anticipo de la demanda puesto
que se expresar con precisin y claridad el derecho o derechos cuya
tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos que dan
fundamento al recurso. De lo que se trata es de tener una sntesis de
las pretensiones y argumentaciones del actor para poder decidir
sobre la admisin o inadecuacin del procedimiento especial. La
remisin del escrito de interposicin sirve tambin para practicar el
emplazamiento al rgano administrativo, que deber en cinco das
remitir el expediente.
Despus viene un trmite de admisin del procedimiento
especial a cuyo efecto el juez, en el supuesto de estimar posibles
motivos de inadmisin o inadecuacin del procedimiento, los
comunicar a las partes y lo resolver, tras orlas en una
comparecencia en la que convocar a stas y la Ministerio Fiscal.
Acordada la prosecucin del procedimiento especial se pondr de
manifiesto al recurrente el expediente y dems actuaciones por plazo
de ocho das para formalizar la demanda y acompaar los
documentos, de los que dar traslado al Ministerio Fiscal y las partes
(arts. 117 a 120 LJC-A).
La sentencia, y sta es una novedad destacable, estimar el
recurso cuando la disposicin, actuacin o el acto incurran en
cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin
de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de
los susceptibles de amparo (art. 121).
Tramitacin especial se da a la prohibicin o propuesta de
modificacin de reuniones, prevista en la LO 9/1.983 del Derecho
de Reunin. El recurso se interpondr dentro de las 48 horas
siguientes a la notificacin (art. 122).
B) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general.
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria
por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplicada, y
no fuere competente para anularla en un recurso directo, deber
plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente (art. 27
LJC-A).
Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio,
de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstancia de una
sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de
aplicacin y al resolver por el juez competente para el recurso directo.
La sentencia estimar o desestimar parcial o totalmente la
cuestin, salvo que faltare algn requisito procesal insubsanable, caso
en que se declarar inadmisible. La eventual y posterior sentencia
que, en contra de la primera, confirmar la validez del reglamento, no
afecta para nada a la primera, pues no se modifica la situacin
jurdica creada por ella (art. 126).
C) Procedimiento en los casos de suspensin administrativa
previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades pblicas.
Suprimidos los controles administrativos directos de las
Administraciones superiores sobre las inferiores, solo quedan las
tcnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema
judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del
reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad
cuestionada, dicha suspensin administrativa debe ir seguida de la
impugnacin o traslado de aqullos ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa, conforme a lo reglado en el art. 127 LJC-A.