CONTRADIES MUNICIPAIS NO CONTEXTO FEDERATIVO BRASILEIRO

1. INTRODUO
A ideia para este trabalho surgiu do questionamento sobre a
condio dos municpios em executar todas as polticas em que so
demandados, bem como as possveis limitaes para colocar em prtica a sua
agenda. Isso num contexto em que se somam baixa arrecadao prpria,
grande nmero de municpios, sendo grande parte destes de pequeno porte e
uma forte concentrao fiscal nas mos do Poder Central.
Percebe-se, ao longo do trabalho, que os municpios nunca foram
capazes de arcar com suas despesas unicamente com a arrecadao primria,
dependendo sempre dos outros entes federativos. Com a promulgao da
Constituio de 1988, entende-se que tal situao se agravou, haja vista ter-se
atribudo s administraes locais servios pblicos a serem prestados por
elas. Tal afirmao pode ser facilmente comprovada pela concentrao de
empregados pblicos municipais quando analisados todos os empregados
pblicos em todos os nveis.
Diante do que foi colocado, o presente artigo buscar jogar luz em
algumas contradies que os municpios brasileiros ficam sujeitos, sendo
colocados numa posio, simultaneamente, de predadores de recursos
pblicos e entes federados com alta demanda por servios pblicos locais.
Espera se com isso ampliar a discusso do federalismo brasileiro e entender
um pouco mais da complexidade em que os entes federados esto inseridos.
Este trabalho est dividido em trs partes, fora esta presente
introduo. No captulo 2 ser feita uma abordagem terica sobre os aspectos
considerados aqui como geradores de impasse para os municpios e j citados
acima. No captulo 3 sero apresentados dados que corroboram a perspectiva
trabalhada pelos autores e no captulo 4 sero apresentadas as concluses.
fundamental salientar que o objetivo aqui proposto expor e
debater, ainda que brevemente, a situao municipal no Brasil e alguns
arranjos que os compelem para uma situao de dficit fiscal, que acaba por
decorrer no enrijecimento da capacidade de inovao da administrao
municipal, bem como na restrio de sua autonomia financeira. No h por
objetivo aqui, propor solues e caminhos alternativos para que os municpios
possam se colocar a parte dessas contradies. Os caminhos alternativos para
a amenizao das contradies municipais devero ser objeto para estudo
posterior.

2. DESENVOLVIMENTO
2.1. Federalismo e Arranjo Federativo Brasileiro;
Nas palavras de Riker, o federalismo um sistema que pode ser
compreendido como organizao poltica em que as atividades do governo
so divididas entre os governos regionais e um governo central, de tal forma
que cada tipo de governo tem certas atividades sobre as quais ele toma as
decises finais (Riker apud Lijphart, 2003. p. 214). Diversos arranjos podem se
entremear dentro dessa definio, com diversos graus de interao,
coordenao e controle entre os entes federados.
Um dos modelos mais conhecidos o chamado federalismo
cooperativo. Ele buscou promover o bem comum coletivo e manter coesa a
federao, mitigando as desigualdades entre suas unidades (Oliveira, 2007, p.
11), bem como esmiuando melhor as competncias de cada ente pblico.
Essa cooperao entre os entes acabou por gerar um Poder Central mais forte
e com maior capacidade de articulao, j que seria necessrio um Poder
Central forte para delegar aos governos subnacionais a responsabilidade de
alocar os recursos pblicos (com o objetivo de atender de forma mais eficiente
a demanda por polticas pblicas de cada local), bem como, como dito acima,
de garantir, simultaneamente, o bem comum coletivo.
A ausncia de competio na prestao de servios pblicos fez
com que a qualidade desses servios casse exatamente em um momento que
a questo da eficincia do Estado ganhava fora. Somou - se a isso uma srie
de crises econmicas mundiais em que o Estado baseado num arranjo
federativo cooperativo no foi capaz de dar respostas efetivas1 (Dulci, 2009).
Em um contexto de crticas centralizao e baixa eficincia, gerada pela
falta de competitividade, eis que surge o federalismo competitivo. Na esteira

1
...crescente desordem, com crises sucessivas os dois choques do petrleo, a crise da
dvida externa dos pases perifricos, rivalidades econmico financeiras entre os pases
centrais. Presses cruzadas se concentram sobre os governos, vindas tanto do lado do capital
quanto do lado do trabalho, reduzindo a margem de governabilidade do sistema (Dulci, 2009,
p. 112).
liberal do governo de Ronald Reagan (1981-1989), foram reduzidas funes do
governo central e ampliadas as competncias dos governos subnacionais, isso
para responder s crticas em face da ineficincia quando a maior parte dos
servios prestada pelo governo central que, com o acmulo de funes, se
agiganta (Afonso, 2004 apud Oliveira, 2007).
Ponto central do federalismo competitivo exatamente a autonomia
financeira dos entes subnacionais, sendo que, para Thomas Dye (1990, apud
Abrcio & Costa, 1999) as aes de competncias desses entes devem ser
financiadas pelos prprios, haja vista a dependncia financeira torna-los
dependentes do poder central, comprometendo o equilbrio de foras. O
modelo competitivo se pautou tambm pela eficincia. Para os entusiastas
desse modelo, a competio entre os entes faria com que os servios pblicos
fossem mais bem prestados. Isso porque, para eles, a competio entre as
unidades subnacionais poderia contribuir nos seguintes termos: o cidado iria
se mudar para um ente que prestasse os melhores servios e, assim,
contribuiria, por meio de seus impostos, com a manuteno desse ente. Sob
esta tica, todos os entes pblicos se esforariam ao mximo para prestar os
melhores servios com o menor nus tributrio ao cidado, o que melhoraria,
por meio da competio, o custo benefcio dos servios pblicos.
Considerado o autor que mais nfase d ao federalismo competitivo,
Thomas Dye (1990 apud Abrcio & Costa, 1999) via na competio um meio
de melhorar a atuao dos entes federados, alm de perceber nesse modelo
maior controle do indivduo sobre o poder estatal. Esse controle se daria ante a
proximidade do indivduo com o ente federativo de menor extenso territorial.
J autores como Vargas (2011) chamam a ateno para o fato de
que a descentralizao concebida como panaceia para eficincia econmica.
Arretche (1996, p. 15) complementa que a capacidade de efetuar as polticas
pblicas localmente no implica em um aumento da eficincia ou em um
aumento da accountability: A proximidade no , assim, condio suficiente
para evitar que determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas
segundo padres clientelistas, sendo que, a boa prestao de uma poltica
pblica depende mais do desenho institucional do que da esfera em que
ocorre. Alm disso, para um modelo como o arranjo competitivo dar certo,
deveria haver pleno acesso informao acerca das viabilidades de cada um
dos competidores, bem como haver a plena possibilidade de cada cidado em
mudar-se para os lugares mais lucrativos, levando em considerao a
permuta de imveis e de empregos (Oliveira, 2007).
A competio presumida por este arranjo federativo acaba por
fragilizar a confiana e os laos de unio entre os entes federados (Abrcio &
Costa, 1999), se distanciando, assim, da unio que pressupe a prpria forma
de estado que esse modelo se prope a oferecer melhoras. Alm disso, esse
modelo pode gerar distoro na prestao de servios pblicos e ampliar a
desigualdade entre entes porque ao prestar um servio de qualidade, um ente
federado pode atrair para si, cidados que desejam usufruir daquele servio,
mas que no contriburam para ele. H um aumento da demanda sem que
necessariamente ocorra maior arrecadao (Machado, 2009) e caso haja
ampliao da arrecadao, por meio de mais impostos, isso pode significar
uma expulso de grupos com mais recursos. Isso geraria, segundo Arretche
(1996), uma corrida para baixo, quer dizer, os entes federados brigariam
para oferecer menores taxas de impostos, mas com uma cesta de servios
pequena, deixando a populao que realmente depende desses servios - e
normalmente a mais vulnervel - ainda mais vulnervel.
E nesse contexto que surge o mais recente dos modelos, o
federalismo institucional, com a proposta de demonstrar que para a garantia da
eficincia na administrao seria adequado instituies fortes, que permitiriam
a convivncia pacfica entre o poder central e os entes subnacionais, sem que
um necessariamente se impusesse ao outro (Oliveira, 2007). Tais instituies
permitiriam equilbrio entre o autogoverno dos entes subnacionais, que se
debruariam sobre as matrias regionais e locais, bem como teriam poder de
atuar em negociaes entre si e com o governo central (Burgess, 1993 apud
Abrcio e Costa, 1999), e a cooperao coordenada pelo poder central,
mantendo a essncia pactual do federalismo.
No caso brasileiro, o federalismo pde vivenciar um momento de
descentralizao logo no incio da Repblica, com o poder ficando concentrado
nas mos de oligarquias locais e governos subnacionais, mas j no final da
chamada Repblica Velha (algo em torno de 40 anos) teve incio um longo
processo de centralizao da autoridade decisria que permitiu a Arretche
(1996) pontuar que o federalismo brasileiro majoritariamente centralizador e
que isso pode ser observado pela centralizao dos tributos no Governo
Central. Segundo a mesma autora (Arretche, 2010, p.594) parte desse
processo centralizador pode ser compreendido na percepo de que os
governos subnacionais no tinham capacidade para executar de modo
satisfatrio as polticas pblicas e tambm na ideia de que a autonomia local
era ferramenta para perpetuao de oligarquias atrasadas no poder que
manipulavam e exploravam eleitores ignorantes.

Essa centralizao decisria permitiu uma homogeneidade de regras e de

polticas pblicas que deveriam ser ofertadas. Isso, somado s transferncias
compensatrias, eram (e so) uma poderosa arma do Poder Central para
tentar combater as desigualdades entre entes federados. No entanto, regras
comuns a todos no significam que as polticas resultantes sero tambm
homogneas, j que a capacidade estatal de cada ente distinta e isso
influencia no servio que prestado (Arretche, 2010). Para compreender um
pouco dessa desigualdade e de como isso impacta na prestao de servios
pblicos, Paes e Siqueira (2008) ponderam que o desenvolvimento
econmico brasileiro se deu prioritariamente nas regies Sul e Sudeste,
ampliando o dinamismo econmico dessas regies, bem como sua
infraestrutura, seu capital humano qualificado e sua capacidade de
financiamento, gerando uma espcie de crculo virtuoso 2 Soma-se a isso
que, a partir da dcada de 1930, as polticas de proteo social que foram
implementadas tinham como foco apenas os trabalhadores formais, que
estavam em sua maioria, nas mencionadas regies, o que reforou ainda
mais a desigualdade regional, j que a presena do Estado se fez mais
consistente.
Um novo processo de descentralizao se iniciou quando os impactos das
crises econmicas da dcada de 1970 acima mencionadas atingiram o pas,
mas dado o cenrio de ditadura militar, foi uma descentralizao lenta e
pontual. Grosso modo, o que se fez nesse momento, final da dcada de
1970, (Oliveira, 2007) foi recompor um pouco as alquotas de transferncias e
descentralizar algumas receitas. O pice dessa descentralizao se d com a
Constituio Federal de 1988 que elevou o municpio categoria de ente
federativo autnomo, com, segundo Lassance (2012), considervel
autonomia poltica e financeira. O sistema que da emergiu um dos mais
descentralizados no mundo (Arretche, 2010). Isso acabou por limitar a
capacidade de gasto do governo federal e consequentemente, sua
capacidade de coordenao (Arretche, 2008). Ainda sim os tributos, a
arrecadao, ficaram nas mos da Unio o que gerou um desequilbrio fiscal
que buscou ser sanado atravs das transferncias fiscais (Giraldo & Kempfer,
1996). O problema aqui foi que a CF-88 aprovou um desenho que ampliava a
descentralizao e as transferncias fiscais, mas no descentralizava
competncias e no vinculava o gasto (Arretche, 2005), gerando um baixo

2
[1] O ente tem mais dinamismo econmico, arrecada mais, pode implementar mais polticas
pblicas e de forma mais eficiente e bem executada porque pode contar com mo de obra
qualificada (e pode pagar por mo de obra qualificada).
 compromisso dos governos subnacionais para com o equilbrio fiscal
(Arretche, 2006). Os governos que se seguiram a partir da dcada de 1990
conseguiram avanos em relao a esses desequilbrios potencializados pelo
texto constitucional de 88 (...) Desde ento, a Unio vem num processo de
retomada da sua capacidade de coordenao (Goulart, 2014, pp. 14-15).

2.2. Tratamento legal das finanas municipais com a Constituio de

1988;
2.2.1. Receitas originrias - Tributos de competncia dos municpios;
A receita pblica majoritariamente se d por meio da imposio de
tributos aos administrados. O tributo, conforme a conceituao do Cdigo
Tributrio Nacional CTN, toda prestao pecuniria compulsria, em moeda
ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito,
instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada (art. 3, do CTN).
Nesse nterim, os tributos podem ser divididos em cinco espcies,
conforme o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal STF3. Tal
ressalva importante devido ao fato de o art. 5, do CTN e o art. 145, da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil - CRFB, restringirem como
espcies de tributo apenas os impostos, as taxas e as contribuies de
melhoria. O entendimento jurisprudencial ptrio, no entanto, admite como
espcies tributrias autnomas o emprstimo compulsrio e as contribuies
especiais.
Apesar da rica discusso a respeito das espcies tributrias, no
presente trabalho seria incua tal abordagem, haja vista ser o emprstimo
compulsrio de competncia exclusiva da Unio, por determinao do art. 148,
da CRFB, assim como a regra das contribuies especiais, que competem
exclusivamente a Unio (art. 149, da CRFB), com a exceo aos Estados,
Distrito Federal e municpios quanto instituio de tais contribuies para o
custeio de benefcio previdencirio aos seus servidores pblicos (art. 149, 1,
da CRFB).
Das trs espcies tributrias originariamente elencadas pelo CTN e
pelo art. 145, da CRFB, de suma importncia ressaltar que as contribuies
de melhoria so tributos cobrados por qualquer dos entes federados quando se

3
Julgamentos dos recursos Extraordinrios de n 146733-9/SP e 138284/CE
realiza obra pblica da qual decorra valorizao imobiliria (art. 81, do CTN e
art. 145, III, da CRFB). Tal tributo tem como limite de arrecadao total pelo
poder pblico o valor gasto na obra e como limite de nus ao contribuinte o
valor especfico valorizado de seu imvel.
No entanto, a contribuio de melhoria no possui tratamento legal
complementar Constituio, bem como no costumeiramente adotada
pelos entes federativos. A despeito disso, mesmo que o fosse fortemente
aplicada, h que se rememorar o seu carter indenizatrio. O Estado recebe
por valorizar o imvel do contribuinte, na medida em que gastou com uma obra
pblica. O Estado, portanto, arrecada um tributo depois de gastar verba
pblica.
A mesma tica pode ser aplicada s taxas. Elas podem ser cobradas
tambm por todos os entes federativos quando do exerccio do poder de polcia
ou da prestao de servio pblico4. No entanto, possuem carter retributivo,
sendo que remuneram a atividade estatal. Logo, possuem potencial
arrecadatrio menor que a espcie tributria do imposto.
O imposto, pela definio do art. 16, do CTN, o tributo cuja
obrigao tem fato gerador uma situao independente de qualquer atividade
estatal relativa ao contribuinte, como por exemplo, a renda e a propriedade.
Assim, por se tratar de um trabalho sobre municpios, importante arrolar que
de competncia dos municpios a instituio de impostos sobre a propriedade
predial e territorial urbana - IPTU; sobre a transmisso "inter vivos", a qualquer
ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de
direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de
direitos a sua aquisio - ITBI; e sobre servios de qualquer natureza - ISSQN.
Assim, compete aos municpios instituir impostos sobre a
propriedade territorial urbana de imveis situados em sua jurisdio, sobre a
venda desses imveis, bem como a venda dos direitos a eles referentes e
sobre a prestao de servios. Convm aqui ressaltar que tanto o ITBI quanto
o ISSQN so impostos que dependem da circulao de riquezas e da
conjuntura econmica do Municpio, haja vista o fato gerador ocorrer apenas
quando h compra e venda ou prestao de servios. O nico imposto que

4
Artigos 77, do CTN e 145, II, da CRFB.
independe da conjuntura econmica local, garantindo a arrecadao do ente
federativo local o ITPU.
Em sntese, so receitas originrias dos municpios as taxas e
contribuies de melhoria, o IPTU, o ITBI e o ISS.

2.2.2. Sistemtica da repartio de receitas tributrias;

Delineados os tributos de competncia dos municpios, faz-se
necessrio tambm sistematizar os repasses constitucionais destinados a tais
entes federativos. Os repasses entre os entes herana do modelo
cooperativo de federalismo, sendo, desde a Constituio de 1946, o principal
campo das disputas federativas.
A CRFB, promulgada em 1988, trata do tema na Seo VI (Da
Repartio das Receitas Tributrias), localizada no Ttulo VI (Da Tributao e
do Oramento). No entanto, no possuindo a repartio de receitas natureza
jurdica de tributo, entende-se pela localizao topolgica equivocada. Em
verdade so relaes intergovernamentais, que de modo algum dizem respeito
aos contribuintes (Coelho, 2015: 350). A despeito disso, os artigos 157 a 162,
da CRFB, sistematizam a lgica dos repasses da Unio aos Estados e
municpios e dos Estados aos municpios, lgica que deve ser tratada haja
vista serem os repasses importantssimas fontes de receitas para as
administraes pblicas locais. Em decorrncia do corte terico do presente
trabalho, optou-se por debruar apenas sobre o que destinado aos
municpios.
Alterado pela Emenda Constitucional - EC n 42, de 2003, o art. 158
determina pertencerem aos municpios todo o produto da arrecadao de
Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza IR incidente na
fonte de rendimentos pagos, seja pela administrao direta (Municpio), seja
pela administrao indireta municipal (autarquias e fundaes do Municpio).
Ainda, tambm pertence ao Municpio cinquenta por cento da arrecadao do
Imposto sobre a propriedade territorial rural - ITR incidente sobre os imveis
rurais que se situarem na localidade. Nesse caso, ainda, a destinao alcana
cem por cento, caso o Municpio fiscalize e cobre o imposto.
Ainda no art. 158, destina-se aos municpios cinquenta por cento
daquilo que o Estado arrecada a ttulo de Imposto sobre a propriedade dos
veculos automotores IPVA referentes aos veculos licenciados no territrio
de cada Municpio, bem como vinte e cinco por cento do arrecadado pelo
Estado do Imposto sobre circulao de mercadorias e prestaes de servios
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao ICMS.
Apesar de pouca discusso, convm mencionar tambm o art. 153,
5, II, da CRFB, que determina Unio, quando o ouro for definido como ativo
financeiro ou instrumento cambial, transferir 70% da arrecadao ao Municpio
em que ocorrer o fato gerador do Imposto sobre as operaes de crdito,
cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios - IOF, envolvendo
o ouro.
J o art. 159, recebeu alteraes das ECs n.42, de 2003, n 44, de
2004 e n 55, de 2007. Tal artigo trata dos chamados Fundos de Participao,
seja de Estados, seja dos municpios. O inciso I, do art. 159, determina que do
total arrecadado pela Unio de IR - no se considerando os valores j
pertencentes aos municpios, como discorrido em linhas pretritas, e nem aos
Estados, nos mesmos moldes (art. 157, I, da CRFB) e de Imposto sobre
produtos industrializados - IPI, quarenta e oito por cento sero destinados para
Fundos de Participao. No caso em exame, importante destacar que desses
quarenta e oito, vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento destinado ao
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e vinte e trs inteiros e
cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos municpios, sendo que
um por cento deve ser entregue nos primeiros dez dias de dezembro de cada
ano (art. 159, I, b e d).
Aos Estados e Distrito Federal ser entregue tambm pela Unio
dez por cento da arrecadao com o IPI, distribudos proporcionalmente s
importaes. Desse total recebido, cada Estado dever entregar aos seus
municpios vinte e cinco por cento. Por fim, vinte e nove por cento do que a
Unio arrecada da contribuio de interveno no domnio econmico relativa
s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados,
gs natural e seus derivados e lcool combustvel CIDE Combustvel, deve
ser entregue aos Estados. Estes, por sua vez, devem destinar vinte cinco por
cento do percebido aos seus municpios.
Como salta aos olhos, os municpios recebem parte de suas receitas
atravs de repasses, seja dos Estados, seja da Unio. Ocorre que, apesar de
os repasses serem consagrados constitucionalmente, alm de historicamente
servirem como meio de reduzir as disparidades entre os entes federativos, h
que se ressaltar a total ausncia de autonomia no delineamento dos tributos
base de tais repasses, alinhados s perspectivas locais. IR, IPI, IOF, CIDE
Combustvel, IPVA e ICMS, so tributos de competncia da Unio e dos
Estados, cabendo a tais entes o poder de delineamento.
Por bvio que tal sistemtica consagrada constitucionalmente,
sendo claro o direito dos municpios no recebimento dos repasses. No entanto,
quando so comparados aos impostos de competncia originria, receitas
sobre as quais o os municpios possuem autonomia no delineamento, percebe-
se maior participao das primeiras na receita total, justamente a parcela sobre
a qual os municpios no possuem autonomia.

2.3. Vinculao e limite de gastos dos municpios;

O art. 167, IV, da CRFB, veda a vinculao de receita de impostos.
Tal dispositivo homenageia o princpio da no afetao da receita oriunda de
impostos, princpio com fundamento na separao dos poderes, conferindo ao
Executivo margem de administrao dos recursos para alm de vinculaes
que o Legislativo possa instituir. Em via de mo dupla, suas excees buscam
evitar que as administraes pblicas releguem funes estatais essenciais,
como sade e educao (Leite, 2014, p. 75).
Apesar de a arrecadao dos impostos no ser vinculada a uma
atividade estatal, importante ressaltar que o Municpio no possui total
liberdade no gasto daquilo que arrecada. O art. 212, da CRFB, enftico ao
determinar que no mnimo vinte e cinco por cento da receita com impostos
originrios deve ser destinada educao.
A mesma exceo a no vinculao atribuda sade, qual o
Municpio deve destinar quinze por cento da arrecadao com seus impostos
originrios bem como a arrecadao com os repasses que recebe (art. 198,
2, III cominado com art. 7, da Lei Complementar n 141, de 2012).
Ainda, apesar de no haver um quantitativo mnimo determinado,
existe a possibilidade de a arrecadao com impostos ser vinculada aos gastos
para a realizao de atividades da administrao tributria, como preceitua o
art. 37, XXII, da CRFB, s garantias s operaes de crdito, permitida pelo
art. 165, 8 e s garantias Unio para quitao de dbitos (art. 167, 4).
No caminho contrrio das excees a no vinculao de receitas,
encontra-se a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Enquanto as primeiras
impem determinados gastos aos municpios, a ltima impe teto para algumas
despesas.
Como dantes asseverado, a ausncia de vinculao dos gastos e a
ampla autonomia concedida aos municpios com a Constituio de 1988,
acabou por decorrer em baixo compromisso com a sade fiscal, aguardando
sempre o socorro dos entes federativos de maior abrangncia territorial. Nesse
sentido, imponente instrumento de controle das administraes pblicas locais
sobreveio no ordenamento jurdico ptrio na data de 05 de maio de 2000: a Lei
de Responsabilidade Fiscal LRF.
Uma das mais destacadas imposies da LRF dirigidas aos
municpios a limitao do gasto com pessoal em sessenta por cento (art. 19,
III, da LRF), sendo cinquenta e quatro, no mximo, com servidores do Poder
Executivo, e seis por cento, no mximo, com servidores do Poder Legislativo.
Ainda com relao aos servidores, vedado o aumento de gasto com pessoal
cento e oitenta dias antes do fim do mandato do chefe do executivo municipal
(art. 21, pargrafo nico, da LRF). Outra restrio a vedao de se criar
benefcio referente seguridade social sem a determinao da fonte de
custeio, norma exarada pelo art. 24.
Ao fim, deve-se destacar a possibilidade de um ente transferir
recursos ao outro, com a vinculao dos valores a determinado fim, desde que
ambos os entes preencham os requisitos tanto da lei que destina os recursos
quanto da LRF, em seu art. 25.
Pelo narrado, percebe-se que o Municpio, hodiernamente, no
possui liberdade total para destinao dos seus gastos, encontrando limitaes
em ambos os extremos. Nesse nterim, convm mencionar que a justificativa
para tais imposies se consagra tanto doutrinariamente quanto pelos fatos
ocorridos em tempos passados. No entanto, as vinculaes de gasto, bem
como o aumento dos deveres com os municpios com seus administrados
impactaram no equilbrio fiscal dos municpios, o que ser abordado a seguir.
2.4. Servios atribudos aos municpios pela Constituio de 1988;
O processo de redemocratizao foi marcado por um perodo de
grande otimismo e por grandes demonstraes cvicas. (Carvalho, 2008). Esse
otimismo se estendeu composio da Assemblia Constituinte e
expectativa de que desse novo texto constitucional sairia um novo Pas.
A forte centralizao, tanto poltica quanto fiscal, ocorrida no perodo
ditatorial (1964-1984) fez com que a idia de centralizao ficasse atrelada ao
autoritarismo vivido naqueles dias. A campanha das Diretas J representou um
novo momento do federalismo com a sua radical transformao enquanto
instituio poltica (Lassance, 2012) e o processo da redemocratizao que
veio atrelado a ele teve na descentralizao uma forma de alterar e de se
descolar da ditadura. Affonso (1996), sobre isso, completa:

No caso do Brasil, a descentralizao veio com a redemocratizao [...].

Dessa forma, ocorreu uma identificao entre a luta contra o autoritarismo e a
luta pela descentralizao. A Unio ficou sem defensores durante a
elaborao da Constituio Federal de 1988 e a descentralizao processou-
se de forma desordenada, sem um projeto articulador. (p.06)

Com tal mudana de paradigma, os municpios tiveram ampliadas

sua autonomia fiscal, poltica e administrativa, tendo seu papel alargado
(Carneiro, no prelo). A ampliao do papel da administrao pblica local pode
ser observada pela atribuio de competncias tributrias originrias e
competncia para prestao de servios especficos e delineamento de
polticas locais. Tal autonomia salta aos olhos quando da inovao
constitucional brasileira em elevar o Municpio ao patamar de ente federativo
autnomo. Todo esse aparato desenhado para os municpios pode ser
observado pelo numerrio de servidores dentro do quadro de empregados
pblicos no pas, o que ser abordado em captulo seguinte.
O art. 30, da CRFB, conforme a redao dada pela EC n 53, de
2006, impe aos municpios a competncia de organizar e prestar, diretamente
ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial (inciso V);
manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; (inciso VI), prestar,
com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de
atendimento sade da populao (VII); promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e
estadual (inciso IX).
Ainda, conforme a norma insculpida no art. 23, da CRFB, compete
aos municpios, juntamente com Estados e Unio, a conservao do patrimnio
pblico, cuidar da sade e da assistncia pblica, proteger o patrimnio
imaterial, proporcionar meios de acesso cultura, educao, cincia,
tecnologia, pesquisa e inovao, proteger o meio ambiente, fomentar a
produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar, promover
programas habitacionais e de saneamento bsico, combater a pobreza,
fiscalizar a explorao de recursos hdricos e promover polticos de educao
no trnsito.
Em sntese, cabe aos municpios prestar servio de transporte
coletivo e proteger o patrimnio histrico-cultural local, alm de ser o
responsvel pela educao infantil e fundamental e pela sade, sendo esses
dois ltimos com cooperao tcnica e financeira dos demais entes federados.
Ainda, em matria de competncia comum entre Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios, insta salientar polticas na direo da sade e da
educao, como tambm, da proteo do patrimnio imaterial, do meio
ambiente, habitao, saneamento bsico, transito e produo agropecuria. Ou
seja, os municpios aparecem como executores e responsveis, ainda que de
maneira compartilhada, em todas as reas que impactam diretamente a vida
dos cidados.
Nos captulos seguintes ficar mais claro o impacto que essa
dinmica representa para os municpios.

3. DADOS
O que a teoria tem mostrado pode ser identificado tambm quando
se observa os dados dos municpios brasileiros. Os dados coletados e
processados pelo IBGE ao longo de um sculo no Brasil mostram que a carga
tributria de responsabilidade do governo federal sempre foi, percentualmente,
maior que a dos governos subnacionais, comprovando a centralizao da
autoridade no Poder central na histria brasileira (Goulart, 2014). O Grfico 1
mostra com clareza essa situao.
 O que tambm pode ser observado no grfico acima que houve,
ao longo de todo o tempo, uma baixa variao na arrecadao municipal, em
relao ao PIB.
Isso corrobora o que Arretche (2005) afirma sobre a pouca mudana da
diviso de competncias tributrias ao longo da Repblica. Os perodos em
que se pode observar um aumento do percentual da carga tributria em
relao ao PIB so, (1) logo no incio, em 1934, quando os municpios
aparecem pela primeira vez com competncias exclusivas para arrecadar e
(2) no final da dcada de 1980, como reflexo da descentralizao de receitas
definida pela Constituio de 1988, sendo que logo em seguida h uma
reduo da porcentagem da carga tributria para patamares pouco acima dos
anteriores graas s medidas do governo federal para reduzir essa perda de
participao no bolo tributrio. (Goulart, 2014, pp.45-46).

O Grfico 2 vem reforar a percepo da concentrao da

arrecadao no governo federal. Chamado de centralizao fiscal, o Grfico
abaixo mostra a participao percentual do governo federal no total do Estado,
ou seja, de tudo o que o Estado arrecada, quanto de responsabilidade
arrecadatria do governo federal.
O que fica claro que mesmo nos perodos de menor participao
do governo federal (como prximo ao incio do Estado Novo -1934 -, ao incio
da Ditadura Civil Militar 1964 - e no incio da dcada de 1990), ela nunca foi
menor que 55% do total do governo, o que mostra o elevado grau de
centralizao arrecadatria na histria brasileira.

Quando se observa essa centralizao arrecadatria em relao

aos gastos primrios do governo federal, fica claro como a carga tributria do
governo federal cresceu de maneira muito similar s suas despesas primrias.
O Grfico 3 mostra isso com muita clareza.
Interessante observar que quando se exclui as transferncias
intergovernamentais da conta das despesas primrias, h uma mudana
significativa no Grfico, conforme apresentado no Grfico 4.
 O que fica patente que, a partir da dcada de 1930 (quando
surgiram as primeiras transferncias do governo central), ... comea um
processo de descolamento entre as linhas da arrecadao tributria e das
despesas primrias. Esse deslocamento vai se ampliando a partir de 1964,
mas nesse primeiro momento parece ser mais fruto do supervit gerado pelas
reformas [tributrias] de 1965 do que pelo impacto das transferncias fiscais. A
partir da dcada de 1990, com as diversas medidas adotadas pelo Governo
Central para diminuir os impactos da descentralizao de receitas, h um claro
aumento da arrecadao em relao ao PIB enquanto as despesas primrias
do governo federal continuam oscilando na mesma faixa percentual desde a
dcada de 1940 (entre 5% a 10% do PIB). Isso mostra claramente a
importncia das transferncias para o financiamento dos governos
subnacionais. (Goulart, 2014, pp. 49-50).
 Aos dados apresentados no Grfico 4 pode - se somar as
informaes trazidas pelo Grfico 5. Nele observa - se a relao entre a carga
tributria dos governos municipais e as despesas primrias desses mesmos
entes. O que se apresenta um cenrio em que os municpios nunca foram
capazes de arcar sozinhos com as suas despesas primrias, sendo que h um
aumento considervel nessa diferena a partir da dcada de 1990
impulsionado justamente pelo aumento de servios pblicos prestados por este
ente.

Esse aumento na quantidade de servios pblicos prestados pelos

municpios consequncia direta da Constituio de 1988, como pontuado no
captulo anterior. Ainda, a imposio de novos deveres aos municpios teve
como reflexo o aumento da contratao de novos servidores. H que se
ressaltar que integram os quadros de pessoal dos municpios mais da metade
dos empregados pblicos do pas.
 interessante tambm pontuar que a ampliao do quadro de
funcionrios entra no que Oliveira (2007) pondera sobre os municpios terem
um comportamento que fica muito vulnervel dficits. Quer dizer, a ampliao
de despesas locais paga, em grande medida por transferncias, e essas
transferncias vm de impostos sobre rendimentos, produo e consumo. Em
uma situao de crise, em que haja reduo de arrecadao, haver tambm
reduo de repasses para os governos locais, mas nem todas as despesas
realizadas so facilmente cortadas em momentos de crise, como o caso da
ampliao do funcionalismo pblico, mas faz se necessrio ampliar o
funcionalismo pblico para ser capaz de atender as demandas constitucionais.
Essa situao, alm de tornar o dficit municipal uma realidade quase
inevitvel, limita tambm sua capacidade de planejamento e os desestimula a
assumir e empreender novas polticas.
A tabela 1 mostra com clareza esse aumento do funcionalismo
pblico.

Tabela 1: Evoluo do emprego pblico, por nvel de governo, no Brasil,

no perodo 1993-2007.
Governo 1993 (pessoas) 2007 (pessoas) Variao (%)
Federal 1.483.839 1.565.669 5,5
Estadual 3.652.239 3.502.156 -4,1
Municipal 2.871.232 5.206.716 81,3
Total 8.007.310 10.274.541 28,3
Fonte: Adaptado de Marconi (2010: 223 apud Carneiro, no prelo).

Ainda na escolha dos empregados pblicos como parmetro, de

suma importncia destacar que existe tendncia na concentrao de
servidores da sade e da educao na esfera municipal, como ilustra a tabela
a seguir.
Tabela 2: Estrutura do emprego pblico nas reas de educao e sade,
por nvel de governo (%).
Educao Sade
Governo
2002 2007 2002 2007
Federal 3,8 4,3 13,3 12,6
Estadual 46,4 40,9 37,1 33,6
Municipal 49,8 54,8 49,6 57,8
Total 100 100 100 100
Fonte: Adaptado de Marconi (2010: 244-248 apud Carneiro, no prelo).
 A receita disponvel para a promoo das polticas consagradas
(arrecadao originria acrescida de repasses) menor para os municpios,
situao que fica ainda mais trgica quando analisada a arrecadao tributria
originria apenas.

Tabela 3: Estrutura da arrecadao tributria e da receita disponvel, por

nvel de governo, no Brasil - anos selecionados (%).
Arrecadao Tributria Receita Disponvel
Ano
Federal Estadual Local Federal Estadual Local
1988 70,5 26,5 3 62,3 26,9 10,8
2000 69,2 26,3 4,5 55,5 25,6 17,8
2008 69,5 25,4 5,1 53,9 26,2 19,9
2012 69,6 24,9 5,5 56 24,6 19,5
Fonte: Adaptado de Marconi (2010: 244-248 apud Carneiro, no prelo).

Apesar do auxlio dos outros entes e da ampliao da competncia

fiscal dos municpios, importante asseverar que a imposio de competncias
administrativas decorreu, em muitos casos, em dficit fiscal dos municpios,
como bem informa Carneiro (no prelo):

O ganho na receita disponvel dos municpios aps as mudanas introduzidas

pela CF-88 parece perder flego a partir dos anos 2000, com a participao
dos governos locais e na receita do setor pblico estabilizando-se em
patamar prximo de 20% do total. Trata-se de situao de difcil reverso a
partir de decises tomadas no mbito local. De um lado, os impostos de
competncia municipal somente apresentam potencial arrecadatrio com
relevncia econmica em municpios de maior porte (Vieira, 2009), que so
minoria no cenrio brasileiro. De outro, a autoridade tributria no pas
regida por regras federais homogneas (Arretche, 2010: 597), com a
autonomia tributria dos municpios ficando restrita, na prtica, definio
das alquotas dos impostos que lhes competem. Assim, ainda que se
empenhem no sentido do aumento da arrecadao prpria, o que se insinua
na trajetria de crescimento da participao dos governos locais na
arrecadao tributria total, a ampla maioria dos municpios no tem como
escapar da dependncia face transferncia de recursos, compulsria e
voluntria, oriunda dos governos estadual e federal (CARNEIRO, no prelo).

Por fim, percebe-se que a competncia tributria dos municpios

ampla na Constituio de 1988, o que faz com que os entes federativos locais
participem da arrecadao total do Estado brasileiro. Em contrapartida,
percebe-se que os servios a serem prestados pelos municpios impe a eles
grande peso oramentrio, havendo desequilbrio entre os servios prestados e
a participao na arrecadao, que se entende por no ser suficiente. Tal fato,
alm de prejudicar a autonomia municipal, tornando a administrao local cada
vez mais dependente de repasses, pode decorrer em dficit oramentrio.

4. CONCLUSO
O presente trabalho buscou retomar, de forma muito breve, a
situao municipal no federalismo brasileiro. Tentou se trazer um pouco de
luz para os diferentes mecanismos que atuam neste ente federado, como a
baixa arrecadao prpria, a forte centralizao fiscal no governo federal e o
excesso de demandas por polticas locais. O que ficou patente que esses
mecanismos atuam de forma a limitar e sufocar os municpios.
Como foi mostrado, ao municpio coube basicamente a mesma
gama de impostos para tributao exclusiva, resultando em uma baixa
arrecadao prpria e com pouca variao em relao ao PIB ao longo do
tempo. Somado a isso, o municpio enfrentou grandes restries a sua
autonomia para gerir sobre esses tributos de sua competncia exclusiva, sendo
que essa situao s se alterou num quadro mais recente, com a Constituio
de 1988 (Arretche, 2005), mesmo assim com restries. O governo federal
determina, em alguns casos como no ISS, qual a alquota mxima que o
municpio pode cobrar, limitando diretamente a autonomia que o ente tem para
determinar suas bases de arrecadao. O resultado disso um ente federado
amesquinhado, com baixa capacidade de executar polticas prprias,
replicando e seguindo a agenda poltica do governo federal.
As transferncias fiscais, fundamentais para que os governos
subnacionais tenham recursos suficientes para suas despesas, reforam ainda
mais esse mecanismo, principalmente quando so vinculadas. Mesmo que a
vinculao no diga como o recurso deve ser gasto (mas onde, o que para
alguns autores seria um feixe de autonomia para o municpio), ainda sim seria
uma reduo considervel de sua autonomia porque a ele no caberia mais
definir quais so suas reas prioritrias e nem quanto recurso destinar a elas.
Soma se a isso o crescimento vertiginoso de execuo de polticas
pblicas a cargo dos municpios. Ainda que os direcionamentos dessas
polticas fiquem, em sua grande maioria, sob a responsabilidade da Unio (e
em alguma medida, dos estados), a execuo, a infraestrutura necessria, a
capacidade de prestar um servio de qualidade e de se adequar realidade
local, fica, em sua maioria esmagadora, na responsabilidade dos municpios.
Quando se observa a estrutura dos municpios brasileiros e se constata,
segundo o IBGE, que quase 70% deles tem populao menor que 20.000
habitantes e quase 45% tem populao inferior a 10.000 habitantes, fica claro o
desafio. Os municpios so, em sua grande maioria, pequenos e precisam
ofertar uma gama muito grande de servios, para os quais muitas vezes no
tem nem capacidade tcnica ou cidados suficientes para usufruir do servio e
compensar o dispndio de recurso pblico.
Desse arranjo surge um ente federado cujo dficit fiscal parece ser
uma realidade inevitvel e para o qual no se pode atribuir apenas a noo de
falta de vontade poltica na prestao de polticas pblicas de qualidade. Para
a prestao destas, urge, tambm, maior qualidade na arrecadao, inclusive
com a preocupao voltada para esses municpios de menor porte, os quais
contam, muitas vezes, com baixa arrecadao prpria e com baixo dinamismo
econmico local.
Do recorte aqui delimitado, espera-se que saia, no futuro, novas
anlises, mais aprofundadas, sobre a situao municipal no federalismo
brasileiro e sobre o impacto gerado no municpio pelos diversos arranjos
tributrios e federativos. E espera se tambm que este trabalho no seja
encarado com uma viso pessimista e determinante da situao municipal,
mas como um trabalho que tem por intuito ajudar a desfazer o intrincado
emaranhado em que se situa esse ente para que, no futuro prximo, novos
caminhos possam se desenhar.

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