Tomo VI Seguridad Ciudadana 2016

Manuales Prcticos para la Gestin Municipal
Tomo VI
Elaboracin de planes de
seguridad ciudadana
Flix Murazzo Carrillo

Serie Manuales Prcticos para la Gestin Municipal
Tomo VI Elaboracin de planes de seguridad ciudadana
Primera edicin, abril del 2016, Lima, Per

1000 ejemplares
2016
Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal (INICAM)
Fundacin Konrad Adenauer (KAS)
INICAM KAS
Av. Javier Prado Oeste 1418, Lima 27, Per Av. Larco 109, piso 2, Lima 18, Per
Telfono: (511) 422-0336 / 422-3138 Telfono: (511) 416-6100
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Correo electrnico: inicam@inicam.org.pe Web: www.kas.de/peru
Web: www.inicam.org.pe
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2016-05609.
Responsable de la elaboracin del Manual: Flix Murazzo Carrillo
Colaboradores: Manuel Pino Ayulo

Ernesto Senz Huamn
Patricia Chombo Rios
Alianza para Investigacin y Proteccin en Seguridad Ciudadana
(APIPSEC)
Criminlogos Asociados del Per
Diagramacin:
Carmen Inga Colonia
Cuidado de edicin:
Roco Moscoso Blanco
Impreso en:
Ediciones Nova Print S. A. C.
Av. Ignacio Merino 1546, Lima 14, Per
Telfono: (511) 422-0499
Derechos reservados. Se autoriza la reproduccin total o parcial de este documento, siempre

y cuando se haga referencia a la fuente.
ndice
Principales abreviaciones ............................................................... 7
Prlogo ....................................................................................... 9
Presentacin............................................................................... 11
Introduccin ................................................................................ 15
Captulo 1
Anlisis del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC)
1.1 Por qu no se han obtenido resultados en el propsito gubernamental
de enfrentar con xito la inseguridad ciudadana en el pas? .................................. 21
1.2 Funcionalidad del SINASEC .................................................................................... 23
Captulo 2
Aspectos doctrinarios
2.1 Gestin de la seguridad ciudadana ......................................................................... 27
2.2 Acciones tcticas ..................................................................................................... 28
2.3 Aspectos operativos para desarrollar las tcticas.................................................... 28
Captulo 3
Gua de procedimientos para el Comit de Seguridad Ciudadana Local
3.1 Organizacin .......................................................................................................... 39
3.2 Direccin ................................................................................................................ 41
3.3 Ejecucin y Control ............................................................................................... 43
3.4 Formalizacin ......................................................................................................... 47
Captulo 4
Elaboracin de planes de seguridad ciudadana
4.1 Fases que comprende la metodologa .................................................................... 51
4.2 Pasos para la elaboracin de los planes de seguridad ciudadana ........................... 52
6 ELABORACIN DE PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA
Captulo 5
Identificacin de alternativas con el mtodo FODA
5.1 El mtodo FODA ................................................................................................... 67
5.2 Los factores de la matriz FODA ............................................................................ 68
5.3 El mtodo FODA aplicado a la inseguridad ciudadana......................................... 69
Captulo 6
El mtodo ZOPP y el Observatorio de Seguridad Pblica
6.1 La metodologa alemana ZOPP............................................................................. 89
6.2 Aplicando el ZOPP a la problemtica de la inseguridad ciudadana...................... 90
Captulo 7
Recomendaciones para las autoridades
7.1 Viejos vicios comunales/eternos vacos existenciales ............................................. 97
7.2 Mensajes ................................................................................................................ 99
Anexos
Formatos tiles para la gestin
Anexo 1. Modelo de ordenanza regional/municipal para la creacin,
implantacin e implementacin del Observatorio de
Seguridad Pblica Local .................................................................................... 105
Anexo 2. Modelo de ordenanza de designacin del representante ante el
Comit de Seguridad Ciudadana Local ............................................................. 107
Anexo 3. Esquela de notificacin ...................................................................................... 108
Anexo 4. Formato de acta de reunin del Comit de Seguridad Ciudadana Local ......... 109
Anexo 5. Formato de un Plan de Seguridad Ciudadana Local......................................... 111
Anexo 6. Informe sobre el Plan de Seguridad Ciudadana Local ...................................... 113
CAPTULO 1. ANLISIS DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA 7
Principales abreviaciones
APIPSEC Alianza para la Investigacin y Proteccin en Seguridad Ciudadana

CODISEC Comit Distrital de Seguridad Ciudadana
CONASEC Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
COPROSEC Comit Provincial de Seguridad Ciudadana
CORESEC Comit Regional de Seguridad Ciudadana
FODA Anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
INICAM Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal
INPE Instituto Nacional Penitenciario
KAS Konrad Adenauer Stiftung
LOM Ley Orgnica de Municipalidades
MES Monitoreo, evaluacin y supervisin
MOF Manual de Organizacin y Funciones
MPI Manual de Procedimientos Internos
OSEP Observatorio de Seguridad Pblica
PNP Polica Nacional del Per
PROMCAD Asociacin Promocin y Capacitacin para el Desarrollo
SINASEC Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
ZOPP Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (por sus siglas en alemn)
Prlogo
A fines del 2002, ad portas del cambio de las autoridades electas para asumir
los gobiernos locales en las municipalidades provinciales y distritales del pas,
el INICAM decidi apoyar el proceso de transferencia entre las autoridades
que concluan su gestin en ese ao y las que se iniciaran al siguiente,
dotndolas de instrumentos que les facilitaran la tarea de preparar un
informe de gestin, realizar la transferencia entre las administraciones e
iniciar las nuevas gestiones. De esta manera, se inici la publicacin de la
serie Manuales Prcticos para la Gestin Municipal, cuya cuarta edicin fue
distribuida por INICAM entre las autoridades municipales.
La publicacin de estos manuales ha sido posible en el marco del Convenio
de Cooperacin Tcnica y Financiera Interinstitucional que la Fundacin
Konrad Adenauer (KAS) sostiene con el INICAM desde hace ms de 32
aos, con la finalidad de consolidar los procesos democrticos impulsando
la descentralizacin y el fortalecimiento de las municipalidades y, de
manera especial, mejorando la administracin de la seguridad ciudadana.
La Ley Orgnica de Municipalidades confiere responsabilidades, generales
y especficas, a las municipalidades en relacin con el desarrollo local y
el bienestar de los ciudadanos; en este contexto, los alcaldes presiden los
comits de defensa civil y de seguridad ciudadana en sus jurisdicciones.
En esta situacin, en la que el pas viene enfrentando diversas expresiones
de inseguridad ciudadana y la actuacin del Gobierno Nacional se muestra
poco efectiva, somos conscientes de que los gobiernos locales no pueden
permanecer ajenos ni ponerse al margen de la gestin de un problema que
preocupa tanto a los vecinos y afecta, de mltiples formas, el desarrollo del
pas. Aun cuando la inseguridad ciudadana obedece a distintas causas, sus
efectos siempre se manifestarn en el mbito local, y los vecinos esperan que
sus autoridades asuman mayor protagonismo en el diseo y organizacin
de acciones para enfrentarlos.
Con la finalidad de contribuir con las autoridades regionales y locales, que

tienen que administrar la inseguridad ciudadana en sus mbitos, el INICAM
decidi involucrarse en la gestin de este delicado tema. As, en el 2012 formul
el Plan Piloto de Seguridad Ciudadana para la Provincia de Piura y el Distrito
de Castilla, el cual sirvi de base para la formulacin, en el 2013, de la propuesta
del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y luego fue complementado, en
el 2014, con el ensayo Reflexiones sobre la seguridad ciudadana. Estos estudios,
que contaron con el liderazgo especializado del teniente general de la Polica
Nacional del Per Flix Murazzo Carrillo y un equipo de consultores de
la Alianza para la Investigacin y Proteccin en Seguridad Ciudadana
(APIPSEC), y con el auspicio de la Fundacin Konrad Adenauer, fueron
puestos a disposicin de las autoridades en los distintos mbitos de la gestin.
En los diferentes foros y eventos, tanto nacionales como internacionales, en los
que los representantes de INICAM hemos tenido la oportunidad de participar, sea
en calidad de organizadores o de invitados, hemos subrayado nuestra posicin
institucional en el sentido de que la gestin de este problema no se debe limitar
a su tratamiento policial consideramos que esta debera ser la medida ltima,
sino que debe basarse en la prevencin de los riesgos y las vulnerabilidades.
Estos hechos no siempre son delictivos, pero s generan inseguridad y se deben
prevenir en el mbito local, para lo cual es necesario dotar a las autoridades
con las capacidades y medios necesarios para la gestin de la seguridad pblica
con el enfoque de una verdadera descentralizacin como el camino ms corto
hacia el desarrollo. INICAM enarbola tcnicamente esta doctrina y la difunde
polticamente, promoviendo debates a partir de sus actividades institucionales.
En esta ocasin, se aade una publicacin ms de la serie Manuales Prcticos
para la Gestin Municipal, con el Manual VI, Manual para la elaboracin
de planes de seguridad ciudadana, instrumento que ponemos a disposicin
de las autoridades y funcionarios de las municipalidades provinciales y
distritales del pas. De este modo, esperamos contribuir a que enfrenten
la inseguridad ciudadana contando con informacin oportuna y confiable,
que les permita identificar las causas de los problemas y disear medidas
correctivas inteligentes, basadas en la previsin desde la gestin local, desde
una accin concertada y consensuada con los actores involucrados.
El INICAM agradece al teniente general de la Polica Nacional del Per y
abogado Flix Murazzo Carrillo, as como a la Fundacin Konrad Adenauer,
cuyo concurso ha permitido el desarrollo y la publicacin del Manual VI de
la serie, el Manual para la elaboracin de planes de seguridad ciudadana.
Arquitecto lvaro Ugarte Ubilla

Director ejecutivo del Instituto de Investigacin
y Capacitacin Municipal (INICAM)
Presentacin
La crnica situacin de inseguridad pblica por la que atraviesa el Per,

que afecta y preocupa constantemente a diferentes sectores de la sociedad,
ha motivado la realizacin de investigaciones que se iniciaron en el 2012
con un plan piloto regional, provincial y distrital. Este plan sirvi de base
para formular una propuesta del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana,
que luego fue complementado con el ensayo Reflexiones sobre la seguridad
ciudadana en el Per, cuya segunda edicin fue publicada en el 2014, con
el soporte institucional de la Asociacin Promocin y Capacitacin para
el Desarrollo, y del Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal
(PROMCAD-INICAM), as como el auspicio de la Fundacin Konrad Adenauer
(KAS) de Alemania.
Continuando con estos trabajos para contribuir a la gestin de la seguridad

ciudadana, en esta oportunidad presentamos, y ponemos a disposicin de las
autoridades y funcionarios locales, el Manual VI, Manual para la formulacin
de planes de seguridad ciudadana. El desarrollo y la formulacin de estas
investigaciones estuvo a cargo del autor del presente manual, Flix Murazzo
Carrillo, quien actualmente es director consultor de la Asociacin Alianza
para la Investigacin y Proteccin en Seguridad Ciudadana (APIPSEC), como
Director Consultor; y de Criminlogos Asociados del Per como director
general. Estas entidades comparten las conceptualizaciones, el contenido y
los propsitos del Manual para la elaboracin de planes de seguridad ciudadana
formulado con el auspicio de KAS y el apoyo de PROMCAD-INICAM, por
considerarlo un instrumento importante para enfrentar con xito este mal
social.
El haber identificado las vulnerabilidades, fallas y defectos del Sistema

Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC) ha permitido disear los
objetivos estratgicos y, por ende, las acciones estratgicas, que debern
ser complementadas con acciones tcticas y operacionales. Todo ello

en el marco establecido por la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC); es decir, con la aplicacin y ejecucin en
sus diferentes niveles: los comits distritales, provinciales y regionales, y el
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC).
El Estado peruano, mediante la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de

Seguridad Ciudadana, ha planteado una forma de organizacin mediante
comits regionales, provinciales y distritales de seguridad ciudadana. En el
caso de las municipalidades, los alcaldes son los presidentes de dichos comits;
es decir, son los responsables de este cometido, por lo que es menester
que, independientemente de sus responsabilidades municipales como tales,
lideren el sistema de seguridad ciudadana local. Para ello, requieren un
instrumento que les ayude a planificar, organizar, dirigir, ejecutar y controlar
las diversas actividades que permitan, en sus respectivas jurisdicciones, el
logro de objetivos estratgicos a favor de la seguridad ciudadana, lo que se
plasmara mediante los observatorios de seguridad pblica.
Para viabilizar este cometido, los actores de cada una de estas instancias
es decir, las autoridades y la comunidad en general deben tener en
claro cules son sus funciones, roles y responsabilidades, lo que asegurar
una participacin proactiva a favor de la seguridad ciudadana en sus
correspondientes localidades. Actualmente, no hemos logrado alcanzar este
nivel de participacin porque las autoridades vinculadas al CONASEC han
promovido la formulacin de planes de operaciones basados en importante
informacin estadstica, pero que en la prctica no se traducen en verdaderos
resultados, que respondan a una concepcin holstica, integral, multisectorial,
intergubernamental, transversal, social e inclusiva. Por tanto, no son planes
eficaces, capaces de orientar las acciones frente a una situacin tan grave,
cuando la comunidad en general exige precisamente eso.
La ley de creacin del SINASEC prev el funcionamiento de los comits

mediante una Secretara Tcnica. Por ello, es necesario potenciar la labor de
dichos comits y del Consejo, los cuales, de conformidad con la propuesta
del trabajo complementado por APIPSEC con apoyo de INICAM y auspicio de
KAS, se congregaran en un Observatorio de Seguridad Pblica, inicialmente
de alcance distrital, pero con proyeccin a que se implante a nivel provincial,
regional y finalmente nacional. En concordancia con dicha norma, el director
ejecutivo del Observatorio sera nombrado por el alcalde, previo concurso
pblico de mritos convocado de acuerdo con un perfil profesional.
Ello respondera a una concepcin diferente de la que tiene el Observatorio

de Criminalidad del Ministerio Pblico o los observatorios de seguridad
PRESENTACIN 13
ciudadana municipales, que cumplen principalmente labores de registro

de datos sobre hechos delictivos consumados y que han sido denunciados,
y realizan su labor solamente con fines estadsticos. Por el contrario, el
observatorio planteado realizara una labor dinmica, en la que no solo se
registren datos de carcter delictivo, sino que se procese la informacin
sobre todo tipo de riesgo, peligro o amenaza a la seguridad ciudadana en
las respectivas jurisdicciones. En este modelo, al poblador de a pie se le
ofreceran facilidades para que proporcione informacin en primera instancia
como persona afectada, no solo acerca de hechos delictivos, sino de otros
peligros generados por acciones u omisiones dolosas o culposas.
Este observatorio impulsara con inmediatez las acciones necesarias para

conjurar el peligro o resolver el problema que constituya un riesgo o amenaza
de cualquier tipo, y que sea de competencia de entidades pblicas o privadas
a las que se retransmitira la informacin puntual; posteriormente, estas
entidades ejecutaran las acciones de control de gestin y as se aseguraran
resultados concretos, que actualmente no se obtienen. El observatorio
tambin centralizara la informacin sobre potenciales infractores de la ley
que trajinan con impunidad, cuya identidad es frecuentemente de dominio
de la propia comunidad, la que, a la fecha, no cuenta con un mecanismo
estructurado por el Estado que le permita proporcionar datos puntuales
acerca de estas personas; claro est que este mecanismo de comunicacin
directa tendr que ser reservado, confidencial, seguro, annimo y simple,
lo que se logra, por ejemplo, mediante el uso de la preconcebida pgina
web u otras frmulas que la tecnologa moderna ofrece para salvaguardar
la identidad del usuario.
Es conveniente, por todo lo descrito, que los diferentes actores del

observatorio propuesto conozcan sus funciones, roles, responsabilidades,
procedimientos, etctera, lo que asegurar la efectividad de la accin. Es en
este punto en el que surge la imperiosa necesidad de contar con un manual
que sirva de gua a dichos actores, de tal manera que el trabajo se realice
coordinada y eficazmente. Por ello, con el presente manual se pretende
formular una serie de protocolos, a manera de gua de procedimientos, que
orienten las actividades pendientes de desarrollar por los diferentes actores
que constituyen el SINASEC, de tal manera que conozcan y dominen las
tareas que deben cumplir, lo que har realidad la expresin La seguridad
ciudadana es tarea y compromiso de todos.
Teniente General PNP Flix Murazzo Carrillo

Consultor especialista en seguridad ciudadana
INICAM
Introduccin
Este manual se constituye como una verdadera gua para la gestin municipal
en su papel de integrante y, en el caso del alcalde, lder del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana (SINASEC) ya sea a nivel distrital o provincial que
es el caso de los gobiernos locales, entindase municipalidades y de los
gobernadores en las regiones.
La labor de estructuracin y formulacin articulada en un Plan Piloto de

Seguridad Ciudadana dej un acervo tecnolgico que se ha aprovechado
en el presente documento, que se nutre con la experiencia de haber
desarrollado talleres participativos, trabajo de laboratorio y otras acciones
de construccin de instrumentos sobre la base del diagnstico realizado con
el mtodo Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP por
sus siglas en alemn)1 y otros instrumentos, como el anlisis de Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA). De esta manera, se
aterriz en la identificacin de las fallas, los defectos y las vulnerabilidades
del SINASEC que constituyen una clamorosa omisin del actual plan
gubernamental, y se proyectaron objetivos y acciones estratgicas para el
cortsimo, el corto, el mediano y el largo plazo, lo cual nos permite contar
con un enfoque uniforme sobre el problema.
Es en este punto en el que se plante la estructura del manual y se utiliz

todo lo estudiado, analizado y por validar como instrumento, que es la
propuesta del Observatorio de la Seguridad Pblica. Este observatorio
1 ZOPP es la sigla en alemn del mtodo Ziel Orientierte Project Planung, Planificacin de Proyectos
Orientada a Objetivos. El mtodo ZOPP se aplica en el anlisis y el planeamiento, porque la experiencia ha
mostrado que la cooperacin es ms fcil y exitosa cuando los participantes pueden ponerse de acuerdo sobre
objetivos que han sido expresados en la forma ms clara posible
tendr una estructura orgnica y funcional en el SINASEC; es decir, no

estar integrado en el Manual de Organizacin y Funciones (MOF) de
la municipalidad, sino que formar parte de la estructura del Comit
Provincial/Distrital de Seguridad Ciudadana, cuyo presidente es el alcalde,
quien, como tal, tiene que cumplir la labor para la cual fue elegido, que
es principalmente de orden municipal, y no el otro cargo que, como
aadidura, la Ley 27993 le ha asignado.
El alcalde, en su calidad de presidente del Comit de Seguridad Ciudadana,

lidera la implementacin del Observatorio Provincial/Distrital; por lo
tanto, no es necesario hacer modificacin alguna ni en el MOF ni en otros
instrumentos normativos de la Municipalidad que, respondiendo a su Ley
Orgnica Municipal, cumplen un rol diferente. En cuanto al marco legal,
primero, el 11 de febrero del 2003, se emiti la Ley 27933, Ley del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana; posteriormente, el 27 de mayo del 2003 se
promulg la Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades (LOM); es decir,
ambas leyes se publicaron en el mismo ao, con una diferencia de 3 meses
y 16 das, y no se compatibilizaron sus contenidos. Por ello, vemos que en
ninguno de los 35 incisos del artculo 9 de la LOM, referido a las atribuciones
del Concejo Municipal que preside el alcalde, se seala especficamente
que tiene la atribucin de encargarse de la seguridad ciudadana. Es ms: ni
siquiera se menciona el trmino seguridad ciudadana, lo que, obviamente, ha
generado mayor desentendimiento del tema.
Una forma adicional de comprender esta dicotoma normativa es revisar la

propia Ley de Municipalidades, Ley 27972: en ninguno de los 35 incisos del
artculo 20, referido a las atribuciones del alcalde, se menciona la atribucin
correspondiente a la seguridad ciudadana. El inciso 30 solamente seala
lo siguiente: Presidir el Comit de Defensa Civil de su jurisdiccin, y
ninguno de los incisos alude a la presidencia del Comit de Seguridad
Ciudadana que se prescribe en la Ley 27933, aprobada y publicada 14
semanas antes.
La gerencia o subgerencia de seguridad ciudadana de la municipalidad

provincial/distrital, al igual que el serenazgo, seguirn constituyendo, como
debe ser, las fuerzas administrativas y operativas del gobierno local. Esto no
tiene por qu variar; por el contrario: el observatorio de seguridad pblica
provincial/distrital los utilizar como proveedores de servicios y, sobre todo,
de informacin. Su participacin contribuir a que el observatorio cumpla su
funcin, que, se insiste, ayudara al comit provincial de seguridad ciudadana.
As, tanto las gerencias como el serenazgo continuaran formando parte de la
estructura municipal, y apoyaran al observatorio solamente con su quehacer
y brindndole informacin.
INTRODUCCIN 17
El manual facilitar a las autoridades y funcionarios de las municipalidades

la tarea de organizar y establecer los roles y responsabilidades funcionales
de todos los actores de los comits de seguridad ciudadana, en este caso,
el comit provincial/distrital de seguridad ciudadana. Actualmente, ese
instrumento no existe, y por eso cada persona tiene su propia percepcin,
su propia visin, sus propias animadversiones y nada funciona; como
consecuencia de la burocratizacin, el trabajo se torna difuso, confuso e
improductivo.
Como se ha planteado en el plan piloto y en el ensayo publicado, con las 35

actividades estratgicas propuestas se busca que el observatorio se convierta
en una plataforma en la que se centralicen la participacin y la informacin
que ser analizada. Este esfuerzo se traducir en la desconcentracin de
las acciones, en resultados tangibles que evidenciarn la productividad de
los entes pblicos y/o privados de la localidad, responsables de enfrentar
y conjurar los peligros, riesgos o amenazas a la seguridad ciudadana,
cualquiera que sea su naturaleza u origen, ya sea de connotacin delictiva
o no. Actualmente, esto no ocurre porque no existe la entidad que asuma
este rol, y menos la voluntad poltica de viabilizar su funcionamiento.
En este manual, se pretende utilizar todo lo que sea favorable, como el

marco lgico que forma parte del plan piloto y del ensayo, en el que se
sealan las acciones estratgicas y tareas; estas se realizarn con la proactiva
participacin de los equipos que se constituirn para enfrentar los diversos
problemas de la localidad. Estos equipos analizarn cada problemtica en los
plazos establecidos; en su evaluacin, acogern las medidas que les parezcan
buenas y aplicables, y, obviamente, propondrn que no se considere aquello
que no ayuda. Este es el caso del serenazgo, entidad que tendr que subsistir
en la medida en que la realidad lo exija. Esperemos que cuando se logre que
la Polica Nacional del Per (PNP) cumpla con eficiencia y efectividad su rol
funcional, por su propio peso se vaya decantando el tema. Sin embargo, por
ahora esto es un anhelo; mientras tanto, tendremos que continuar con lo que
tenemos. Se tendr que analizar el nivel de productividad del serenazgo para
potenciar su trabajo y justificar la sostenibilidad econmica constituida
por los aportes de los miembros de la comunidad, que a la fecha vienen
pagando doblemente por un servicio de seguridad que se brinda a medias o
mucho menos.
En otras palabras, todo lo bueno que vienen haciendo las autoridades

permanecer y se potenciar; y lo deficiente, no, pues no se trata de repetir
lo que equivocadamente se hace en la administracin pblica, que se ilustra
en esta frase: Llegan como buenos y descartan de plano todo lo que
hacen las municipalidades y sus funcionarios.
La posicin frente a la inseguridad ciudadana determina que no es suficiente

el esfuerzo de estructurar un plan piloto, de publicar un libro, si se carece
de una herramienta como un manual, que seale de manera clara qu hacer
para lograr resultados. El compromiso del autor se mantiene firme, y cuenta
con el valioso apoyo de INICAM. Tomemos, pues, la decisin y manos a la
obra, porque adicionalmente a la falta de recursos, nos faltar tiempo.
CAPTULO 1
1
2
3
4
5
6
7
Anlisis del Sistema Nacional

de Seguridad Ciudadana
(SinaSec)
CAPTULO 1
Anlisis del Sistema

Nacional de Seguridad
Ciudadana (SinaSec)
1.1 POR QU NO SE HAN OBTENIDO RESULTADOS EN

EL PROPSITO GUBERNAMENTAL DE ENFRENTAR
CON XITO LA INSEGURIDAD CIUDADANA EN EL
PAS?
Porque el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana formulado por el actual
Gobierno para los aos 2013-2018 adolece de las siguientes debilidades:
u Inexistencia de una slida poltica de Estado que, as enunciada, sea
aprobada, difundida, conocida, sostenida y defendida por gobernantes
y gobernados. Este vaco genera una labor difusa, descoordinada,
burocrtica e improductiva por parte del SINASEC.
u Ausencia de un verdadero diagnstico que identifique con solvencia las fallas,
los defectos y las vulnerabilidades del SINASEC, y que, en funcin de estos,
disee los objetivos y una estrategia efectiva contra la inseguridad ciudadana.
u Falta de dominio de los conceptos doctrinarios bsicos, sin los cuales no es
posible identificar, definir y delimitar el problema. Esta debilidad impide
la proyeccin de las acciones coherentes y necesarias para enfrentar con
xito la inseguridad ciudadana.
u Existencia de sesgos que distorsionan la conceptualizacin del problema
y lo limitan nicamente a atender las necesidades y no a enfrentar las
vulnerabilidades del SINASEC. Esto ltimo exige enfocarse no solo en las
consecuencias, sino tambin en las causas de los diversos riesgos tanto en
los mbitos delictivos como en los no delictivos.
u Ausencia de un diseo de objetivos estratgicos que, sustentados en un
buen diagnstico, permitan la ejecucin de acciones estratgicas puntuales
y debidamente articuladas con el enfoque tctico y operacional en el
marco de un plan
u Omisiones en la identificacin y determinacin de los roles y las

responsabilidades que deben ser de cumplimiento obligatorio para todos
y cada uno de los actores, tanto de la administracin pblica como de la
comunidad en general.
u Ausencia de actitudes personales y aptitudes tcnico-profesionales, en
los actores, que evidencien un posicionamiento con niveles aceptables de
capacidad de gestin y compromiso para involucrarse proactivamente en
el logro de metas y objetivos gubernamentales y comunales.
u Ineficaz articulacin de la accin multisectorial, transversal,
intergubernamental, intersectorial, social e inclusiva. Es necesario abordar
en forma integral, holstica y simultnea los aspectos jurdicos, normativos
y legales; polticos, tcnicos y profesionales; sociales, culturales,
educacionales y ambientales; y econmico-financieros y presupuestarios.
Esta articulacin no es exclusiva ni excluyente del rol policial.
u Limitaciones en el alcance de los logros con niveles de productividad
tangibles y suficientes, que revelen una interactuacin sistmica y
permanente de los actores en rechazo de la rutina improductiva, la falta
de transparencia, la insensibilidad e indiferencia social, y el excesivo
burocratismo en la gestin.
u Falta de eficacia y eficiencia de los diversos estamentos del SINASEC
representados en los comits regionales, provinciales y distritales, debido
a la inoperancia, desconocimiento y/o ineptitud de sus miembros.
u Ausencia de medidas motivadoras y sancionadoras para ejemplarizar
positivamente a los actores segn cumplan o no su rol y responsabilidades
funcionales, y as garantizar el logro de resultados efectivos en la lucha
contra la inseguridad ciudadana.
u Inadecuada articulacin de los esfuerzos de los diversos actores. Esto se
debe a la inexistencia de mecanismos con protocolos de participacin,
utilizacin y coordinacin obligatoria y efectiva, con procedimientos
creativos e innovadores. Tampoco se usa la tecnologa moderna y la
inteligencia operativa para enfrentar todos y cada uno de los riesgos y
modalidades delictivas que afectan la seguridad ciudadana.
u Carencia de mecanismos de monitoreo y evaluacin del cumplimiento
de acciones estratgicas programadas en los mbitos educativo, laboral,
de la salud, entre otros, con el fin de mitigar y/o reducir los factores de
proclividad entre la poblacin vulnerable
u Vacos en la implementacin de frmulas idneas para garantizar el
cumplimiento de los plazos establecidos para el desarrollo, de principio
a fin, de las tareas proyectadas.
u Inoperancia de las acciones de control efectivas para que los programas

y proyectos planteados se desarrollen respetando su estricta ejecucin en
el corto, mediano y largo plazo.
u No adopcin de decisiones firmes y oportunas a nivel gubernamental.
Estas decisiones deberan apuntar a la presencia de suficientes lderes,
capaces de ejecutar acciones y asumir responsabilidades para enfrentar
con xito la inseguridad ciudadana.
u Falta de una firme determinacin, por parte de las autoridades y la
comunidad en general, para enfrentar en forma efectiva y prioritaria, y
sancionar severamente los actos de corrupcin y delitos graves. Este vaco
genera en la poblacin desconfianza, incredulidad y desaliento respecto
a los gobernantes, as como falta de identificacin y compromiso con el
sistema democrtico.
u Defectos en la promocin de frmulas de actuacin gubernamental
que respeten la institucionalidad y los roles de las entidades pblicas,
la normatividad constitucional, la ley y la dignidad de las personas. Este
respeto es incompatible con la indebida injerencia del poder poltico, que
afecta la gobernabilidad.
u Ausencia de un enfoque que revele que el Per es un pas ordenado,
integral y holstico, que responde a una audaz visin y a una firme misin
gubernamental con soporte financiero y presupuestario, y autonoma
administrativa y operativa de las entidades. De esta manera, se garantizara
la toma de decisiones oportunas y se asumira con responsabilidad la tarea
de obtener xitos en la lucha contra la inseguridad ciudadana.
u Inexistencia de una entidad pblica, dentro del SINASEC, que asuma el
rol proactivo de centralizar articuladamente la informacin sobre los
riesgos, peligros y amenazas contra la seguridad local. Adems, debera
contar con la capacidad de difundir y descentralizar la accin para atender
los problemas con efectividad. Asimismo, monitorear los resultados
aglutinando los esfuerzos, racionalizando los recursos y priorizando la
coordinacin articulada entre los diversos actores de la administracin
pblica y privada.
1.2 FUNCIONALIDAD DEL SINASEC
Por otro lado, las fallas, defectos o vulnerabilidades del SINASEC se pueden
sintetizar en lo siguiente:
u Un sistema jurdico, penal, procesal penal, administrativo y penitenciario
ineficaz, cuya gestin requiere un serio replanteamiento. Se debe atender
prioritariamente la identificacin de las personas infractoras de la ley y

agraviadas por delitos o afectadas por siniestros.
u Carencia de un adecuado canal de comunicacin en el binomio autoridad-
comunidad, en el que no se utilizan adecuadamente las herramientas que
la tecnologa moderna ofrece.
u Problemas por falta de capacidad en la gestin y escaso compromiso de
participacin proactiva de gobernantes y gobernados, que evidencian
alarmantes niveles de improductividad funcional.
u Insuficiente nmero de cuadros lderes capaces de efectivizar la accin
del Estado contra la inseguridad ciudadana en el sector pblico y en la
propia comunidad.
u Escenario social en el que existe en la ciudadana una percepcin de
desesperanza, desilusin y defraudacin debido a la ineficacia del Estado
frente a la corrupcin y comisin de delitos graves, y a la falta de respeto
por la institucionalidad y los roles que deben cumplir las entidades
pblicas.
CAPTULO 2. ASPECTOS DOCTRINARIOS 25
CAPTULO 2
Estrategias
Seguridad
Tcticas
Acciones
Gestin
CAPTULO 2. ASPECTOS DOCTRINARIOS
CAPTULO 27
2
2.1 GESTIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
La inseguridad ciudadana es un problema que nos aqueja a todos los peruanos,

pues durante estos ltimos aos hemos presenciado o experimentado
directamente innumerables hechos delictivos. Hoy en da, la vida vale poco
y matar a alguien no solo es algo cotidiano, sino que la impunidad se impone
ante la justicia; pero, aun as, nuestras autoridades siguen vendindonos
la idea de que la inseguridad ciudadana es una simple percepcin lejana a
la realidad. Atrs quedaron aquellos das en que los ciudadanos podamos
circular sin miedo por las calles y a cualquier hora del da, en los que ser
vctima de un asalto era algo casi impensado. Entonces, qu pas en el
pas? Qu causas generaron este problema? Cules son las medidas para
enfrentarlo?
A. Objetivo estratgico general

Reducir sistemtica, permanente y progresivamente los factores que favorecen
la comisin de delitos y otros riesgos que afectan la seguridad ciudadana.
B. Objetivos estratgicos especficos

u Superar las deficiencias de los sistemas jurdico, penal, procesal penal,
administrativo y penitenciario, principalmente en lo que se refiere a la
identificacin tcnico-cientfica plena y fehaciente de las personas.
u Implementar un canal de comunicacin efectivo entre los miembros de la
comunidad y sus autoridades, utilizando para ello la tecnologa moderna.
u Fortalecer la capacidad de gestin, as como el compromiso social y
motivacional de gobernantes y gobernados.
u Captar y emplear un nmero suficiente de lderes gubernamentales y

comunales con roles y responsabilidades predeterminados.
u Revertir con acciones concretas la percepcin de la ciudadana respecto
a que el Estado peruano es algo ineficaz en el cumplimiento de sus
obligaciones y que no respeta la institucionalidad, lo que genera impunidad
frente a la corrupcin y otros delitos graves.
2.2 ACCIONES TCTICAS

A. Identificar, previo diagnstico, los riesgos, peligros y amenazas en la
localidad. Para ello, se realizarn reuniones de trabajo y seminarios-taller.
B. Aplicar de manera coordinada los principios administrativos planificacin,
organizacin, direccin, ejecucin y control en la gestin, para lo cual
se designarn equipos de trabajo con funciones especficas.
C. Determinar los roles y las responsabilidades que les corresponden, tanto a
los actores de la administracin pblica como de la comunidad en general,
en el plan de seguridad ciudadana formulado. Se utilizarn indicadores
para medir la productividad.
D. Implementar observatorios de seguridad pblica para impulsar y
consolidar la investigacin y adecuada gestin en seguridad ciudadana a
nivel distrital, provincial, regional y nacional. Para ello, se involucrar a
los actores de los comits de seguridad ciudadana creados por ley.
E. Utilizar mecanismos de comunicacin efectiva, con participacin de
todos los medios, para difundir los resultados obtenidos en las acciones
efectuadas en cumplimiento del plan contra la inseguridad ciudadana
local.
2.3 ASPECTOS OPERATIVOS PARA DESARROLLAR LAS

TCTICAS
A. Identificar, previo diagnstico, los riesgos, peligros y
amenazas en la localidad. Para ello, se realizarn reuniones
de trabajo y seminarios-taller.
a. El alcalde, como presidente del Comit de Seguridad Ciudadana,
convocar, tanto a los representantes de los sectores gubernamentales
y de la administracin pblica de la localidad como a la comunidad en
general, para que participen en seminarios-taller. En estos espacios se
identificar todo tipo de riesgos delictivos y no delictivos que afectan
la convivencia pacfica, el orden y la tranquilidad local, a efectos de
confirmar el diagnstico de la seguridad ciudadana.
b. El alcalde, con el aporte de la Secretara Tcnica del Comit de

Seguridad Ciudadana respectivo, planificar, organizar, dirigir
y ejecutar las acciones necesarias para organizar diversos eventos
seminarios-taller, conferencias, reuniones de trabajo que fomenten la
participacin proactiva de todos los actores. Con este fin, se establecern
responsabilidades individualizadas para cada uno de los miembros del
Comit de Seguridad Ciudadana.
c. Los acuerdos a los que se llegue en cada evento sern monitoreados.
Peridicamente se evaluar el cumplimiento de las tareas encomendadas y
los resultados se informarn a la cabeza del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana.
B. Aplicar de manera coordinada los principios administrativos

planificacin, organizacin, direccin, ejecucin y control
en la gestin, para lo cual se designarn equipos de trabajo
con funciones especficas.
a. El presidente del Comit de Seguridad Ciudadana seleccionar a los
miembros que tengan los perfiles adecuados para desarrollar los procesos
administrativos e integrar el staff responsable de planificar las acciones.
b. Con el aporte de la Secretara Tcnica del Comit de Seguridad Ciudadana
respectivo, sobre la base del diagnstico realizado se formular el proyecto
del plan de seguridad ciudadana local. Para ello, se nombrarn equipos de
trabajo encargados de analizar la problemtica especfica encomendada;
en cada caso, se sealarn las responsabilidades, las tareas pendientes y
los plazos.
c. Los contenidos de los informes formulados por los equipos de trabajo
sern evaluados e integrados, con el fin de estructurar el plan de seguridad
integral con metas y objetivos reales para el inmediato, el corto, el mediano
y el largo plazo.
C. Determinar los roles y las responsabilidades que les

corresponden, tanto a los actores de la administracin
pblica como de la comunidad en general, en el plan de
seguridad ciudadana formulado. Se utilizarn indicadores
para medir la productividad.
a. Se sealarn individualmente los roles y las responsabilidades de los
funcionarios o servidores. Estos se debern cumplir de manera coordinada,
en un contexto articulado de acciones que persiguen el objetivo comn
de favorecer a la comunidad.
b. Se centralizar la informacin sobre las diversas actividades programadas

con sus propios recursos por las entidades pblicas, con apoyo de las
organizaciones sociales. Previamente, se coordinarn las fechas, los
lugares y los propsitos que se espera alcanzar.
c. Se identificarn los lugares crticos de la localidad donde deben centrarse
las actividades orientadas a reducir, mediante programas sociales, los
factores que afectan la seguridad ciudadana.
d. Peridicamente, se formular un informe de la productividad alcanzada
por los diversos actores integrantes del comit de seguridad ciudadana
local.
e. Se determinarn las medidas motivadoras o sancionadoras que correspondan
a los miembros del comit e integrantes de la comunidad, en funcin de
cmo hayan cumplido sus tareas.
D. Implementar observatorios de seguridad pblica para

impulsar y consolidar la investigacin y adecuada gestin
en seguridad ciudadana a nivel distrital, provincial, regional
y nacional. Para ello, se involucrar a los actores de los
comits de seguridad ciudadana creados por ley.
Con el propsito de centralizar la informacin que afecta la convivencia
pacfica, el orden y la tranquilidad local, el gobernador regional o alcalde
que es al mismo tiempo el presidente del Comit de Seguridad Ciudadana
local implementar progresivamente un Observatorio de Seguridad Pblica
Local. Lo har mediante una resolucin regional u ordenanza municipal,
segn corresponda, y utilizando los recursos disponibles, sin perjuicio
de ir fortaleciendo paulatinamente la infraestructura fsica y tecnolgica
requerida.
Los componentes del Observatorio sern los siguientes:
a. Direccin Colegiada del Observatorio

De conformidad con las atribuciones sealadas en la Ley 27933 para
enfrentar la inseguridad, el alcalde, como presidente del comit, nombrar
a un funcionario de la municipalidad, o en su defecto a un representante
gobernacin regional segn corresponda, y coordinar con las
jefaturas del Ministerio Pblico y la sede de la PNP de la jurisdiccin,
para que dichas autoridades nombren a un representante permanente
que integre la Direccin Colegiada. Estos representantes debern
cumplir con el perfil adecuado para el cumplimiento eficiente de su labor.
La Direccin Colegiada del Observatorio de Seguridad Pblica tendr una
estructura orgnica funcional, que comprender un rgano consultor. Los
rganos de direccin estarn conformados por la Direccin Ejecutiva y

sus rganos de apoyo, de asesoramiento, y de lnea o de ejecucin.
La infraestructura fsica con la que cuente el Observatorio permitir el
desempeo regular y adecuado de todas las personas que lo integren. En la
medida de lo posible, se irn incorporando mejoras.
b. rgano de Consultora de la Direccin Colegiada

La Direccin Colegiada estar integrada por los representantes de la
Municipalidad, la Polica Nacional y el Ministerio Pblico, debidamente
acreditados. Ellos contarn con el soporte administrativo y operativo de un
equipo de profesionales con conocimiento y experiencia comprobada en el
manejo de la inseguridad ciudadana. El equipo monitorear las funciones
desarrolladas por el director ejecutivo y las oficinas que conforman el
observatorio.
c. Direccin Ejecutiva
El director ejecutivo del Observatorio contar con conocimiento y experiencia
en este tema, con estudios y aos de servicio relacionados con la labor
policial, el ejercicio de la abogaca u otra especialidad que garantice el logro
de resultados. Ser nombrado mediante concurso pblico de mritos, y
asumir simultneamente la condicin de secretario tcnico del comit de
seguridad ciudadana local.
El director ejecutivo, que contar con el apoyo del personal asignado, ser el
responsable de la adecuada administracin del Observatorio, que se traducir
en resultados tangibles. Sus tareas estarn sealadas en el ROF establecido.
La principal tarea del director ejecutivo consiste en garantizar la accin
coordinada de todos los integrantes del Observatorio. As, asegurar que
se centralice la informacin acerca de los riesgos, peligros o amenazas de
la localidad, para su adecuado tratamiento, consistente en la recepcin, el
registro, la validacin, la clasificacin, el procesamiento analtico y sinttico,
la calificacin y la difusin. Asimismo, las acciones sern descentralizadas
para asegurar la inmediata atencin de la entidad pblica y/o privada
involucrada. Finalmente, se realizar el monitoreo de los resultados.
Antes de contratar al personal del Observatorio, se lo evaluar para garantizar
que cada integrante se adece al perfil personal y tcnico-profesional
requerido.
d. Oficina de Asesoramiento de la Direccin Ejecutiva

Estar integrada por las autoridades o funcionarios de la localidad y los
miembros de la comunidad seleccionados por el director ejecutivo, quienes,
como integrantes del Comit de Seguridad Ciudadana, contribuirn a
potenciar las disposiciones emanadas desde la Direccin Ejecutiva mediante

la Jefatura de Operaciones.
e. rgano de Apoyo de la Direccin Ejecutiva

Est formado por las siguientes oficinas de apoyo directo, que constituyen
el soporte administrativo de la gestin del director ejecutivo, y cuya
organizacin y funciones se establecern en el correspondiente MOF:
u La Oficina de Secretara y Mesa de Partes
u La Oficina de Estadsticas y Archivo
u La Oficina de Comunicaciones y Apoyo Tcnico
u La Oficina de Informacin
f. rgano de Apoyo del Observatorio de Seguridad Pblica

Estar constituido por la Oficina Central de Datos, que ser comandada por
un profesional con experiencia acreditada en el rea de inteligencia. Esta
oficina asumir la responsabilidad del ingreso, el registro, la validacin,
la clasificacin, el procesamiento de anlisis y sntesis, la calificacin y la
difusin de la informacin para que sea canalizada, mediante la Direccin
Ejecutiva, hacia las entidades pblicas y/o privadas comprometidas en la
atencin del peligro, riesgo o amenaza.
Deber contar con los ambientes y el equipamiento mnimo para que el
personal cumpla sus labores. Asimismo, se tendrn que adoptar las medidas
pertinentes para garantizar la seguridad, la reserva, la conservacin, la
confidencialidad y la adecuada administracin de la informacin que tenga
a su cargo.
El personal asignado a la Oficina Central de Datos deber cumplir con los
estndares funcionales que garanticen el procesamiento tcnico-profesional,
reservado, seguro y confidencial de la informacin que llegue a su poder.
Se respetarn los canales preestablecidos, que se dirigirn, para efectos de
control, desde la Direccin Ejecutiva. Se asegurar que la informacin
procesada no se publicite por ningn motivo, bajo la responsabilidad civil,
penal y/o administrativa que corresponda.
g. Jefatura de Operaciones
El jefe de Operaciones del Observatorio de Seguridad Pblica quien
contar con el soporte de las unidades de los rganos de Ejecucin de
la Direccin Ejecutiva ser el responsable del trabajo administrativo-
operativo. Su designacin responder a un proceso de seleccin riguroso
que acredite el cumplimiento del perfil tcnico-profesional requerido.
Es decir, ser un profesional capaz de mostrar las siguientes condiciones:
experiencia administrativa y operativa obtenida como producto de la jefatura

de entidades pblicas o privadas vinculadas con el servicio a la comunidad,
respaldo acadmico que as lo garantice, hoja de vida intachable, proactividad
para trabajar en equipo, ascendencia sobre los trabajadores, sensibilidad
social, dominio de la cultura de la reserva y confidencialidad de los datos,
entre otros.
El jefe de Operaciones ser el soporte funcional del director ejecutivo
del Observatorio de Seguridad Pblica, responsable del tratamiento de la
informacin recibida por las unidades ejecutivas y de su articulacin con las
siguientes unidades:
1) Unidad de Portal Web. Con el apoyo de personal tcnico-profesional se
instalar el soporte tecnolgico que permita contar con una pgina web
elaborada de acuerdo con la realidad sociocultural, educativa, ambiental
y sobre todo delictiva o de riesgo diverso en la localidad. De manera
simple, reservada, objetiva, confidencial y segura, los usuarios, sin revelar
su identidad, tendrn la posibilidad de transmitir informacin de toda
ndole que contenga hechos evidentes o latentes que repercuten en la
inseguridad ciudadana. Esta informacin ser procesada por el personal
especializado, que la canalizar mediante la Direccin Ejecutiva.
2) Unidad de Cmaras de Videovigilancia. Ser la encargada de monitorear
y registrar la informacin contenida en imgenes y audios sobre hechos
que afectan la seguridad ciudadana local. Se encargar de adoptar las
medidas de seguridad y conservacin de la informacin, as como de
retransmitirla de manera inmediata hacia la PNP y/o el serenazgo, para
que intervengan oportunamente. Asimismo, informar sus acciones al
director ejecutivo mediante partes diarios.
3) Unidad Central Telefnica. Se alimentar de la informacin proveniente
de cabinas telefnicas estratgicamente ubicadas, que sern de libre
acceso para la atencin de emergencias. Las llamadas al Observatorio no
tendrn costo alguno, de conformidad con un convenio con la empresa
de telefona. Igualmente, dicha unidad recibir informacin por medio
de mecanismos como Whats App y otros, que se canalizarn mediante
la Direccin Ejecutiva.
4) Unidad de Juntas Vecinales y Entidades Corporativas Sociales. Las
juntas vecinales y entidades corporativas sociales de la localidad rondas
urbanas y rurales, rondas campesinas, comunidades indgenas, etctera
sern empadronadas. El director ejecutivo designar, con el acuerdo de
estas organizaciones, a la persona que las representar ante la Direccin
Ejecutiva del Observatorio de Seguridad Pblica Local; este representante
contar con las facilidades de infraestructura y medios que le permitan
cumplir con eficacia las tareas que se le encomendarn.
El director ejecutivo, con apoyo de las entidades pblicas y privadas que

conforman el Comit de Seguridad Ciudadana Local, programar un
ciclo de capacitacin dirigido a los miembros de las juntas vecinales y
entidades corporativas sociales de la jurisdiccin. En estas reuniones se
desarrollarn contenidos acadmicos que los preparen para su labor de
intervencin como alerta temprana frente a los diversos riesgos, peligros
y amenazas contra la seguridad ciudadana.
5) Unidad de Programas Sociales. Esta unidad se encargar de coordinar
y centralizar los esfuerzos de los diferentes sectores gubernamentales
acreditados en la jurisdiccin para desarrollar conjuntamente programas
sociales a favor de las personas desposedas que radican en zonas
vulnerables y puntos crticos de la localidad. El propsito es fomentar
una adecuada comunicacin, propiciando el respeto y la consideracin
mutua que fortalezcan tanto el principio de autoridad como la confianza
entre las autoridades y la poblacin que habita en lugares sensibles. De
esta manera, se reducirn los niveles de proclividad delictiva e infraccin
de la ley.
El alcalde, como presidente del Comit de Seguridad Ciudadana,
mantendr estrecha coordinacin con los representantes de los sectores
gubernamentales de la localidad, a efectos de programar, en forma
conjunta, acciones cvicas o sociales. Se los orientar para identificar las
zonas y puntos crticos donde se deben realizar las actividades, y se les
ofrecer seguridad mediante la PNP de dicha jurisdiccin.
6) Unidad de Mapeo Georreferencial. Esta unidad, que forma parte
de los rganos de ejecucin del Observatorio, ser la responsable de
mantener actualizados los datos sobre la identidad de los infractores, as
como las fechas, horas y lugares en los que actuaron. Para ello, utilizar
todos los medios tecnolgicos de los que disponga. Asimismo, realizar
proyecciones sobre la base de las cuales se puedan neutralizar actos que
afecten la convivencia pacfica, el orden y la tranquilidad social en la
localidad.
7) Unidad de Comunicaciones y Serenazgo. Esta unidad, que forma
parte de la estructura orgnico-funcional de las correspondientes
municipalidades, mantendr un coordinador en el Observatorio
de Seguridad Pblica. De este modo, se asegurar una efectiva
comunicacin con las autoridades competentes, para que puedan
intervenir inmediatamente frente a los riesgos, y se articular una
efectiva accin policial y del Serenazgo.
El director ejecutivo impulsar programas de capacitacin dirigidos a los
serenos, con el fin de evitar descoordinaciones, duplicidad de esfuerzos e
inefectividad en las intervenciones.
8) Unidad de Coordinacin de Operaciones. Una vez confirmado

el diagnstico sobre los riesgos, peligros y amenazas que afectan la
seguridad ciudadana, cada localidad proyectar acciones estratgicas para
enfrentarlos. Entre estas acciones, se seleccionarn las ms importantes
y urgentes. Esta unidad planificar, organizar, dirigir y controlar las
tareas funcionales que respondan a las acciones estratgicas del Plan de
Seguridad Ciudadana, que debern realizarse en los plazos previstos.
Por cada accin estratgica, se designar a un equipo de trabajo integrado
por funcionarios o miembros de la comunidad competentes y con
experiencia en el tema, que respondan a un perfil tcnico-profesional. Ellos
analizarn la problemtica y prepararn un informe con planteamientos
concretos.
El alcalde, como presidente del Comit de Seguridad Ciudadana, recabar
estas propuestas y las traducir en proyectos, que debern contar con
el adecuado soporte financiero, econmico y presupuestario para su
desarrollo; asimismo, se pagarn dietas a los integrantes del Comit.
Igualmente, esta unidad de operaciones canalizar la informacin
procesada, que, convertida en una disposicin del director ejecutivo del
Observatorio de Seguridad Pblica, se tramitar con urgencia para ser
atendida por las entidades pblicas y/o privadas competentes.
CAPTULO 3. GUA DE PROCEDIMIENTOS PARA EL COMIT DE SEGURIDAD CIUDADANA LOCAL 37
CAPTULO 3
Gua de procedimientos
para el Comit de Seguridad
Ciudadana Local
CAPTULO 39
CAPTULO 3. GUA DE PROCEDIMIENTOS PARA EL COMIT DE SEGURIDAD CIUDADANA LOCAL
3
Gua de procedimientos
para el Comit de
Seguridad Ciudadana
Local
Est claro que, frente a la creciente inseguridad ciudadana que las diferentes
administraciones gubernamentales no han logrado controlar, es necesario
aplicar un nuevo enfoque. Una alternativa consiste en desarrollar un plan
piloto elaborado por PROMCAD-INICAM con el auspicio de la KAS y la
participacin de profesionales de APIPSEC. Este plan se basa en una visin
holstica de la problemtica y propone planteamientos sui gneris para
concretar las disposiciones de la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (CONASEC), que establecen, entre otras medidas,
la creacin de comits de seguridad ciudadana distritales, provinciales y
regionales.
Es preciso dinamizar el quehacer de dichos comits de seguridad ciudadana
porque muestran una escasa productividad, pues actan en forma
descoordinada, contradictoria y burocrtica. Para impulsar la proactividad
orgnico-funcional de los diversos actores, es necesario implementar un
Observatorio de Seguridad Pblica.
En este marco, es vital contar con un manual bsico que contenga una gua
de procedimientos dirigida a los presidentes de los comits de seguridad
ciudadana. Por ello, seguidamente se describirn las pautas que deben
seguir los alcaldes de los gobiernos locales y gobernadores regionales en
este tema.
3.1 ORGANIZACIN
Es necesario que las autoridades se familiaricen con la Ley del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC). Por ello, la oficina de Asesora
Jurdica deber compilar, analizar y plantear las recomendaciones necesarias
para la adecuada toma de decisiones en el marco jurdico, as como establecer
el presupuesto.
En esta etapa, deber expedirse la resolucin regional, resolucin municipal u

ordenanza municipal respectiva que crea, como parte del Comit de Seguridad
Ciudadana local, el Observatorio de Seguridad Pblica. Se establecern
los mecanismos de implantacin e implementacin presupuestaria, que
comprender la estructura orgnico-funcional, la infraestructura, el
equipamiento tecnolgico, el mobiliario, el material diverso y, obviamente,
la modalidad de contratacin del personal.
Igualmente, se disearn los respectivos manuales de organizacin y
funciones (MOF) y de procedimientos internos (MPI), administrativos
y operativos, para el Observatorio de Seguridad Pblica, con propuestas
alcanzadas por los propios servidores de la entidad. Estos manuales sern
aprobados con la respectiva normatividad regional o local. Se establecern
los perfiles personales tcnico-profesionales de los funcionarios y servidores,
los que se tomarn en cuenta para su contratacin por concurso pblico de
mritos.
Los integrantes del Comit de Seguridad Ciudadana Local deberan ser los
siguientes:
u Gobernadores regionales, alcaldes provinciales, alcaldes distritales
u Poder Judicial (distritos judiciales)
u Ministerio Pblico (juntas de fiscales)
u Gobernadores y tenientes gobernadores (Ministerio del Interior)
u Polica Nacional del Per de la jurisdiccin (Ministerio del Interior)
u Defensora del Pueblo
u Cmara de Comercio y Produccin
u Comisionado para la Paz y el Desarrollo
u Sectores del Gobierno Central/direcciones regionales
u Obispado, arzobispado
u Instituto Penitenciario (INPE), Ministerio de Justicia
u Universidades nacionales y particulares
u Contralora General de la Repblica
u Representantes de colegios profesionales
u Representantes de juntas vecinales
u Representantes de los medios de comunicacin
u Representantes de otras organizaciones civiles
u Secretarios tcnicos de la CONASEC, el Comit Regional de Seguridad
Ciudadana (CORESEC), el Comit Provincial de Seguridad Ciudadana
(COPROSEC) y el Comit Distrital de Seguridad Ciudadana (CODISEC)
Una vez que se determine a qu actores se va a convocar, se les notificar
formalmente previo acuerdo respecto a su disponibilidad de tiempo
para comprometerlos a que asistan a una reunin en la que se analizar la
problemtica de la inseguridad ciudadana en la jurisdiccin. Se les enviar
invitaciones fsicas y virtuales, con miras a institucionalizar estas reuniones

con periodicidad mensual.
Se nombrar a un coordinador permanente que contacte con dichas
entidades, quien se encargar adems de registrar los principales datos
de los participantes: nombres y apellidos, entidad a la que representan,
cargo que ocupan, correo electrnico, telfono celular, fijo y alternativo,
y suscripcin de firma. Es necesario precisar que la legislacin establece
apremios y sanciones a quienes, de manera reiterada e injustificada, no
asumen las obligaciones que les corresponden en los mencionados comits.
Para esta primera reunin, adems de los soportes tecnolgicos necesarios,
se debe contar con un texto ilustrado que describa, de manera preliminar, la
problemtica de inseguridad ciudadana local. Este texto abordar aspectos
como la situacin del problema a nivel local, la forma en que se transmite
la poltica gubernamental nacional en el mbito local, la aplicacin de los
objetivos gubernamentales considerando las caractersticas de la jurisdiccin,
el planteamiento tentativo de las acciones frente al problema, entre otros.
En la reunin, es preciso destacar la importancia de que todos los actores
se involucren en el plan de seguridad ciudadana propuesto para la localidad.
Asimismo, se deben reforzar otras pautas bsicas orientadas a sostener una
actitud motivadora para un adecuado trabajo de equipo. Otra recomendacin
es mantener la apertura a las propuestas de los asistentes.
En esta etapa, la autoridad regional o local como presidente del Comit
de Seguridad Ciudadana deber prever el presupuesto necesario para
desarrollar las actividades del Observatorio de Seguridad Pblica. As, se
tienen que cubrir los gastos de infraestructura, mobiliario, equipamiento,
contratacin del personal y otros.
3.2 DIRECCIN
El encuentro de los integrantes de los comits de seguridad ciudadana
permitir el contacto personal directo con las autoridades responsables.
Lo principal es identificar los perfiles personales y profesionales de los
asistentes, para conocer, de manera individualizada, cules son sus aptitudes
potenciales.
Esta convocatoria permitir consolidar las pautas para llevar a cabo las
reuniones de trabajo, cuya periodicidad, fechas y horas, ser acordada por
consenso. Se puede aprovechar las reuniones para desarrollar seminarios-
taller, conferencias, etctera, cuya organizacin comprende tomar en cuenta
el mobiliario, los tiles e instrumentos de trabajo, apoyo tecnolgico diverso,
etctera. Igualmente, es primordial la preparacin de agendas de trabajo,
que pueden incluir la preparacin de encuestas, entrevistas, entre otros. El
financiamiento deber ser previsto por la presidencia de la administracin

gubernamental comprometida.
Se debe determinar cuntos equipos de trabajo se requieren, de acuerdo con
los fines planteados. Estos equipos estarn conformados por integrantes con
el perfil personal y profesional ad hoc para abordar la temtica pendiente
de analizar y resolver. Los equipos, tanto de laboratorio como de campo,
se debern estructurar de acuerdo con los fines que persiguen. Al trmino
de su trabajo, cada equipo preparar su respectivo informe.
Para tomar medidas de prevencin frente a los factores de riesgo, peligro o
amenaza evidentes o latentes en la jurisdiccin, es necesario recordar que
estos pueden ser tanto delictivos como no delictivos. Asimismo, se deben
determinar sus causas y establecer escenarios posibles de las consecuencias
que acarreara tal o cual medida. De esta manera, las acciones que se ejecuten
respondern a un enfoque estratgico de carcter multisectorial, integral,
intergubernamental, holstico, intersectorial, transversal, con participacin
social e inclusivo.
En el mbito delictivo, se identificarn los riesgos, peligros y amenazas
que involucren la participacin de los principales actores del Comit
de Seguridad Ciudadana Local. Asimismo, se identificar a los actores
directamente involucrados por la problemtica delincuencial de la localidad,
como fiscales, jueces, policas, miembros del serenazgo, representantes
de las empresas privadas de seguridad, miembros de las juntas vecinales,
comunidades organizadas, entre otros. De esta manera, se podrn identificar
con precisin las principales modalidades delictivas y su modus operandi, as
como los puntos crticos de la ciudad, con datos puntuales como las fechas,
das y horas de mayor incidencia, e incluso, de ser posible, la identidad de
los presuntos infractores.
En el mbito no delictivo, las autoridades y los vecinos identificarn los
riesgos, peligros y amenazas de inseguridad ciudadana generados por el
hombre ya sea por accin u omisin dolosa o culposa, como conflictos
sociales o familiares, prostitucin, epidemias, enfermedades infecto-
contagiosas, adicciones y desatenciones gubernamentales o por la naturaleza
sismos, desbordes de ros, lluvias, huaicos, maretazos, olas de calor o fro,
sequas, inundaciones, as como desatenciones diversas.
Asimismo, deber convocarse a concurso de mritos para designar al
funcionario que cumplir la labor de director ejecutivo del Observatorio,
quien, a su vez, se desempear como secretario tcnico del Comit de
Seguridad Ciudadana Local. Este funcionario deber responder al perfil
tcnico-profesional requerido, que involucra el ttulo profesional, la
experiencia funcional en el tema, la idoneidad, las referencias personales,
etctera.
3.3 EJECUCIN Y CONTROL

En esta etapa, el Observatorio de Seguridad Pblica ya debe estar consolidado
y contar con los recursos y la infraestructura requeridos, lo que incluye
la contratacin del personal que cumplir las tareas. Asimismo, se debe
contar con su partida de nacimiento normativa, consistente en un ordenanza
regional o municipal.
Sobre la base del MOF y de los MPI administrativo y operativo vigentes,
se instruir a los contratados en las tareas que les corresponde realizar
de acuerdo con su perfil y respectiva responsabilidad funcional, que se
describirn ms adelante.
La Direccin Colegiada estar conformada por los representantes del
gobierno local, el Ministerio Pblico y la PNP, quienes sern seleccionados
previa coordinacin con el presidente del Comit de Seguridad Ciudadana
Local por sus correspondientes instituciones. Estos funcionarios, que
debern responder al perfil personal y profesional previamente establecido,
sern nombrados por un perodo de dos aos, renovable por un ao ms,
salvo que incurran en falta grave.
Este colegiado ser el responsable de supervisar la buena marcha del
Observatorio, e instruir al director ejecutivo (secretario tcnico) sobre el
cumplimiento de los acuerdos a los que arriben en las sesiones del Comit
de Seguridad Ciudadana Local. Por su parte, el director ejecutivo reportar
a dicho colegiado las directivas emanadas de la Direccin Ejecutiva, as
como los resultados y las novedades que se presenten; tambin informar
personalmente sobre estos hechos al alcalde, sea en una reunin privada o
en las sesiones del Comit.
La Direccin Colegiada contar, como rgano de apoyo, con una secretara;
y, como rgano de consulta, con una instancia conformado por expertos
profesionales responsables de garantizar la ptima gestin del Observatorio
de Seguridad Pblica.
La Direccin Ejecutiva ser asumida por el secretario tcnico del Comit de
Seguridad Ciudadana Local, quien acceder al cargo mediante un concurso
pblico. Este funcionario deber ser un profesional titulado de preferencia
en las reas de Derecho y Ciencias Polticas y/o Administracin y Ciencias
Policiales; asimismo, se le exige experiencia en el rea no menor de quince
aos, trayectoria intachable no puede tener antecedentes policiales,
judiciales, penitenciarios ni crediticios, acreditada responsabilidad en el
ejercicio de la funcin pblica o empresarial, actitud proactiva y creativa, y
facilidad para fomentar el trabajo de equipo, entre otros aspectos.
El director ejecutivo es el responsable de garantizar la adecuada gestin
administrativa y operativa de las subunidades, y est en la obligacin
de atender los requerimientos de informacin que realice la Direccin

Colegiada. Asimismo, deber reportar peridicamente al presidente del
Comit de Seguridad Ciudadana Local las novedades que se produzcan, y
brindar al equipo consultor las facilidades para monitorear las actividades y
los procesos, la evaluacin de las respuestas y los resultados, la supervisin
de los roles y las responsabilidades funcionales, y el respeto y sujecin a
los protocolos. Sus acciones de coordinacin se basarn en la adecuada
planificacin, organizacin, direccin, ejecucin y control de las actividades
de las subunidades bajo su control, para lo cual dictar las disposiciones o
medidas pertinentes para garantizar el logro de resultados efectivos.
La Direccin Ejecutiva contar con las siguientes oficinas de apoyo:
Secretara y Mesa de Partes, Archivo y Estadsticas, Apoyo Tcnico y
Comunicaciones, e Informacin. Sus funciones sern reguladas por el MOF
y los MPI respectivos. Igualmente, contar con el apoyo de la Central de
Datos, responsable de administrar la informacin relativa a los riesgos,
peligros o amenazas contra la seguridad ciudadana en la localidad. Mediante
un procesamiento tcnico-profesional, la informacin ser transformada
en medidas de inteligencias apropiadas, efectivas, oportunas y tiles para la
actuacin de la entidad pblica y/o privada que corresponda.
La Central de Datos contar con las reas de recepcin de informacin;
validacin y clasificacin de la informacin; procesamiento de la informacin
anlisis deductivo e inductivo, sntesis, calificacin, etctera y difusin de
datos de inteligencia. Estas tareas se disearn sobre la base de la informacin
sobre los riesgos obtenida tanto de fuentes abiertas como confidenciales, as
como de los datos recopilados mediante los rganos de lnea o ejecucin del
Observatorio.
Las medidas de inteligencia diseadas como producto del trabajo de la Central
de Datos sern comunicadas de inmediato a la Oficina de Operaciones, que
las implementar con la urgencia requerida. As, se constituirn en una
respuesta efectiva para atacar el peligro, riesgo o amenaza. Paralelamente, esta
informacin se retransmitir a la Direccin Ejecutiva, para su conocimiento.
Adicionalmente, la Oficina de Coordinacin de las Operaciones tendr bajo
su responsabilidad funcional la convocatoria de las actividades estratgicas
descritas en el Plan Piloto. La planificacin, organizacin, direccin,
ejecucin y supervisin de estas actividades estar a cargo de los jefes de los
equipos, quienes se responsabilizarn por cumplirlas en el plazo previsto.
Asimismo, ellos plasmarn los resultados en un informe y, posteriormente,
recibirn el pago de las dietas que les correspondan.
En el momento en que lo considere pertinente, la Direccin Ejecutiva
enviar la informacin preparada por la Jefatura de Operaciones tanto a los
destinatarios encargados de conjurar el peligro entidad pblica y/o privada
competente como al rgano de control del Observatorio, para que ambos

puedan hacer el seguimiento simultneo de los resultados.
La Oficina de Control de Gestin, que forma parte del rgano de asesoramiento
de la Direccin Ejecutiva, estar integrada por los integrantes del Comit
de Seguridad Ciudadana Local que fueron seleccionados por el director
ejecutivo entre los miembros de las juntas vecinales, organizaciones sociales,
etctera, que respondan a un perfil social de sensibilidad y compromiso con
la seguridad ciudadana. La productividad de estas personas ser evaluada
peridicamente, y podrn ser ratificadas o reemplazadas segn los resultados.
Asimismo, podrn recibir el pago de dietas establecidas en resoluciones u
ordenanzas pblicas.
Los rganos de lnea o de ejecucin de la estructura orgnico-funcional
del Observatorio, bajo responsabilidad del director ejecutivo (secretario
tcnico) y dependientes funcionalmente del jefe de Operaciones, son los
siguientes: Portal Web, Central de Cmaras de Videovigilancia, Central
Telefnica, juntas vecinales, vigilantes particulares y otras organizaciones
colectivas, programas sociales, Central de Mapeo Georreferencial, Serenazgo
y Comunicaciones, y Coordinacin de Operaciones.
La Unidad de Portal Web ser la responsable funcional del diseo, el
contenido y la administracin de la informacin mediante un portal web
ex profesamente estructurado para establecer un canal de comunicacin
annimo, simple, confidencial y reservado. De esta manera, los miembros
de la comunidad podrn transmitir informacin sobre los riesgos evidentes
o latentes, as como datos puntuales respecto a la identidad de los presuntos
infractores de la ley, vctimas de delitos y afectados por siniestros, con
detalles sobre las circunstancias del hecho. El Observatorio procesar esta
informacin y validar las acciones que correspondan. Asimismo, procesar
los datos provenientes de las redes sociales, como Facebook y Twitter.
La Unidad Central de Cmaras de Videovigilancia, responsable funcional
del registro, la conservacin y el monitoreo de las grabaciones, debe cuidar
que se cuente con cmaras en nmero suficiente y estratgicamente ubicadas
en los puntos crticos de la localidad. Asimismo, esta informacin debe ser
transmitida a las entidades encargadas de la prevencin e investigacin de
delitos y todo tipo de hechos que generen inseguridad.
La Unidad de Central de Lnea Telefnica es la responsable de la operatividad
del sistema telefnico, que tendr lnea gratuita para que el usuario informe al
Observatorio los hechos que, en su opinin, afectan la seguridad ciudadana.
Estos datos sern retransmitidos a las autoridades competentes, quienes
prepararn una respuesta efectiva frente al riesgo, peligro o amenaza.
Igualmente, esta unidad registrar la informacin proveniente de los
aplicativos tipo WhatsApp que enven los usuarios.
La Unidad de Juntas Vecinales y Corporativas Sociales es la responsable

funcional del registro, la organizacin y la supervisin de las actividades de
alerta temprana en seguridad ciudadana. Para ello, ofrecer capacitacin y
medios materiales chalecos, silbatos, aparatos de comunicacin y artculos
de defensa personal a los miembros de las juntas vecinales, rondas urbanas
y rurales, rondas campesinas, comunidades indgenas, vigilantes particulares,
empresas de seguridad privada y otras organizaciones de la comunidad que
voluntariamente manifiesten su intencin de participar en la lucha contra
la inseguridad.
La Unidad de Programas Sociales es la responsable funcional de identificar
los problemas y programar acciones sociales a favor de las familias de
las zonas vulnerables de la localidad, con el fin de reducir el ndice
de proclividad delictiva. Esta ayuda abarcar acciones de educacin
alfabetizacin, deportes, recreacin, salud vacunacin, programas de
prevencin de enfermedades, trabajo y produccin pequeas y medianas
empresas (PYMES), y atencin comunitaria a vctimas de la violencia
social y familiar hogares disfuncionales, drogadiccin, alcoholismo, otras
adicciones.
La Unidad de Central de Mapeo Georreferencial es responsable funcional
del registro, actualizacin, conservacin y transmisin de informacin
sobre puntos crticos de la localidad, con especificacin de las modalidades
delictivas y sus frecuencias fechas, das y horas de perpetracin. Sobre la
base de este conjunto de datos, las instituciones encargadas del control y la
represin programarn sus operativos.
La Unidad de Serenazgo y Comunicaciones acta mediante un funcionario
del serenazgo, quien cumple la funcin de coordinar con el Observatorio
las labores preventivas y operativas en la localidad. Esta unidad cuenta con
su propia infraestructura, personal y equipamiento, y acta en coordinacin
con la PNP. Por ello, ambas realizan patrullajes conjuntos para garantizar
resultados efectivos en los diversos puntos crticos de la comunidad.
La Unidad de Coordinaciones de Operaciones es la responsable funcional
de convocar, organizar, coordinar, ejecutar y supervisar el desarrollo de
las acciones estratgicas propuestas para el inmediato, corto, mediano y
largo plazo. Con este fin, se designarn tantos equipos de trabajo como
nmero de acciones estratgicas se considere necesario implementar; estas
acciones sern seleccionadas entre las 35 que ofrece el ensayo Reflexiones
sobre la seguridad ciudadana en el Per. Los integrantes de los equipos son
representantes de los sectores gubernamentales, instituciones pblicas,
entidades privadas u otras organizaciones. Ellos, con el apoyo de esta oficina,
actuarn en el marco de un plan de trabajo, y posteriormente formularn el
informe respectivo.
Todas las unidades descritas en este punto forman parte de los rganos de
ejecucin o de lnea, y cada una contar con un funcionario responsable
de la coordinacin ante el jefe de Operaciones del Observatorio. Este
funcionario se encargar de mantener el flujo de informacin y enlaces para
garantizar el logro de resultados efectivos contra la inseguridad ciudadana
en la comunidad.
3.4 FORMALIZACIN
La labor del Observatorio se medir en funcin de resultados efectivos que
debern formalizarse en dos productos: el documentario y el comunicacional.
El documentario se plasmar en la formulacin de partes diarios sobre
las novedades del servicio, informes semanales, informes consolidados
(mensuales) y memorias anuales en las que se registrarn los pormenores
mediante balances de gestin, y un sistema de seguridad documentaria
y de archivos tecnolgicos (back up). Igualmente, como consecuencia de
la actividad del Observatorio se generarn oportunidades para normar
procedimientos y acciones mediante resoluciones regionales, resoluciones
ministeriales u ordenanzas municipales que formarn parte del historial de
la entidad. Tambin se plantearn propuestas de iniciativas legislativas frente
a hechos nuevos, lo que enriquecer el cuerpo de leyes.
El comunicacional se realizar en forma permanente. Los resultados
concretos obtenidos por el Observatorio de Seguridad Pblica y tambin
las dificultades presentadas se difundirn mediante conferencias de prensa
peridicas, boletines e informes escritos dirigidos a las autoridades del
Gobierno Nacional y de los gobiernos regionales y locales, as como a los
representantes de las entidades pblicas y privadas comprometidas en la
lucha contra la inseguridad ciudadana.
CAPTULO 4. ELABORACIN DE PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA 49
CAPTULO 4
ZONA DE SEGURIDAD
seguridad ciudadana
CAPTULO 4. ELABORACIN DE PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA
CAPTULO 51
4
seguridad ciudadana
4.1 FASES QUE COMPRENDE LA METODOLOGA

Para elaborar planes de seguridad ciudadana, proponemos cinco fases
secuenciales, como se detalla a continuacin:
Fase 1: Planificacin y preparacin

u Coordinar con los representantes de las entidades pblicas y privadas.
u Asesorar la conformacin del Comit de Gestin de la Seguridad
Ciudadana, como paso previo para la implementacin del Observatorio,
y definir los roles, las funciones y responsabilidades de sus integrantes.
u Revisar y analizar los antecedentes normativos, as como los procesos de
planeamiento y evaluacin de la gestin municipal, que formarn parte
del diagnstico.
u Elaborar el plan de trabajo desagregado que incluya la etapa de anlisis
normativo y estratgico, as como los recursos y el presupuesto necesarios.
Fase 2: Capacitacin y sensibilizacin

u Realizar un taller de induccin dirigido a los representantes de las
entidades pblicas y privadas.
u Acompaar y brindar soporte tcnico a la estrategia de difusin y dems
actividades informativas y de sensibilizacin que la municipalidad realizar
en los diferentes sectores del distrito.
Fase 3: Diagnstico participativo

u Establecer parmetros y niveles de anlisis que permitan determinar las
causas de la inseguridad local.
u Revisar informacin secundaria, normatividad y otros materiales
relacionados con el tema.
u Realizar entrevistas en profundidad a funcionarios de los sectores pblicos
y privados, as como a representantes de la comunidad civil organizada,
para recoger su informacin y opiniones.
u Realizar talleres de diagnstico participativo con la comunidad, en los

diferentes sectores del distrito.
u Elaborar el documento de diagnstico de la seguridad ciudadana de la
localidad, que comprende el anlisis de los factores endgenos y del
entorno, incluyendo las polticas nacionales y regionales.
Fase 4: Planeamiento estratgico

u Realizar talleres participativos con la comunidad y actores locales para
determinar las acciones estratgicas, tcticas y operacionales.
u Elaborar propuestas de polticas y reglamentos para abordar los problemas
que causan inseguridad ciudadana.
u Realizar un taller de plan de accin en el que se validar la propuesta de
polticas y reglamentos.
u Validar el plan con el Comit de Gestin de la Seguridad Ciudadana y
realizar los ajustes correspondientes.
u Brindar soporte tcnico a la gestin municipal para que presente el plan
al Concejo y luego este sea aprobado mediante una resolucin.
u Realizar la presentacin final del Plan de Gestin Local de la Seguridad
Ciudadana a las autoridades, as como a los lderes y representantes de
las organizaciones del distrito.
Fase 5: Estrategia de implementacin

u Elaborar una propuesta de implementacin del Plan de Gestin Local
de la Seguridad Ciudadana, en coordinacin con el gerente municipal y
los funcionarios designados.
u Asesorar a la municipalidad para que determine los cambios necesarios
con el fin de facilitar la implementacin del Plan de Gestin Local de la
Seguridad Ciudadana.
u Desarrollar una versin educativa del Plan y asesorar a la municipalidad
en el proceso de difusin y aprobacin por parte de la comunidad.
4.2 PASOS PARA LA ELABORACIN DE LOS PLANES

DE SEGURIDAD CIUDADANA
Fase 1: Planificacin y preparacin

a. Preparacin del anlisis
Organizacin, delimitacin y planificacin del trabajo de anlisis.
b. Recoleccin e interpretacin de la informacin

Es la parte operativa del proceso, en la que los actores locales participan
en el anlisis de la problemtica de seguridad ciudadana y se establecen
las primeras conclusiones.
c. Consolidacin y sistematizacin de la informacin

Es la fase en la que se sintetiza y sistematiza la informacin proporcionada
por los actores, para facilitar su anlisis posterior.
d. Anlisis y conclusiones
Esta fase implica un exigente anlisis de la situacin. Para asegurar la
riqueza y legitimidad de los resultados, debe realizarse con la participacin
de todos los actores registrados en el directorio local.
Fase 2: Capacitacin y sensibilizacin

La sensibilizacin engloba incontables formas de actividad cuyo propsito es
concientizar a la poblacin sobre la seguridad ciudadana y los riesgos tanto
delictivos como no delictivos.
Hacer llegar el mensaje apropiado a la audiencia adecuada
Una campaa o actividad de sensibilizacin eficaz es la que consigue
hacer llegar un mensaje a una audiencia en particular, e influye en el
comportamiento de dicha audiencia. Esto es ms fcil en teora que en la
prctica. Hablar a gritos no basta para conseguir que la gente escuche. La
investigacin, la reflexin y una cuidadosa planificacin incrementarn la
probabilidad de conectar con la audiencia prevista y lograr un efecto.
En un proceso de sensibilizacin, se debe hacer lo siguiente:
u Establecer los objetivos estratgicos.
u Determinar la audiencia destinataria.
u Utilizar la informacin recopilada para formular un mensaje efectivo.
u Elaborar un programa de comunicacin.
Luego, se debe analizar la efectividad de emplear diferentes medios de
comunicacin, como internet, radio, televisin, prensa escrita, mensajes de
personajes famosos que actan como portavoces, etctera.
Fase 3: Diagnstico participativo

El diagnstico es el proceso mediante el cual se identifica la problemtica
de un territorio en funcin de su gestin. Con este fin, se deben observar
y analizar las condiciones del entorno y, sobre esa base, determinar cules
son los factores clave de la seguridad ciudadana que se deben abordar, as
como las capacidades requeridas
Su objetivo esencial es proporcionar la informacin que permita a los actores
locales lo siguiente:
u Establecer cul es la situacin del territorio en ese momento.
u Identificar el modelo de gestin de la seguridad ciudadana que se aplica.
u Definir las estrategias, tcticas y operaciones que es necesario implementar.
La metodologa para realizar un diagnstico territorial en seguridad

ciudadana considera las siguientes actividades:
a. Recopilacin de informacin secundaria
Consiste en recopilar y analizar los datos existentes sobre determinada
localidad. Habitualmente, se puede recurrir a los registros de la
Municipalidad, publicaciones, estudios de las instituciones que han
intervenido directamente en la zona, entre otras fuentes.
b. Diagnstico preexistente
Sobre la base de la informacin secundaria, se determinan las
potencialidades y debilidades del territorio en funcin de la planificacin
y la gestin local de la seguridad ciudadana.
c. Entrevistas a informantes claves

Las interpretaciones de la situacin de la seguridad ciudadana deben ser
oportunamente validadas con entrevistas a lderes representativos de la
localidad (previamente identificados). De esta manera, se aprovechan las
percepciones de los propios actores.
d. Observacin directa
La observacin directa permite comprobar la informacin proveniente de
diversas fuentes. Se recomienda realizar reconocimientos territoriales de
las reas de riesgo, mediante trabajo de campo y recorridos fsicos guiados.
De este modo, se podr levantar un mapa de la ubicacin geogrfica de
los problemas de seguridad ciudadana delictiva y no delictiva del distrito.
e. Ejemplo de diagnstico participativo

Cules fueron los hechos relevantes a travs de la historia?
Lo primero que se debe hacer es compartir con el equipo tcnico
la metodologa de trabajo y las tareas que le toca a cada uno. Es
importante que los miembros del equipo tengan perfiles diferentes, pero
complementarios. Luego, es clave seleccionar los problemas que se van
a analizar, de acuerdo con dos criterios:
u Importancia del problema para la economa de la localidad.
u Consecuencias del problema en la vida de la poblacin.
Despus, se tiene que asegurar que el objetivo de analizar la inseguridad
ciudadana quede claro para todos los miembros del equipo, considerando
los diferentes puntos de vista. Posteriormente, se debe hacer un ejercicio
colectivo que busque aproximarse al flujo de problemas.
Seguidamente, se determinar el mbito de accin que abarcar el
diagnstico, as como a los actores que deben vincularse (instituciones y
niveles de gobierno en la administracin pblica).
Finalmente, se debe establecer cul es la informacin necesaria, y desagregarla

por temas. Asimismo, se seleccionarn los mtodos de recoleccin y las
fuentes. Los temas pueden ser los siguientes:
u Historia y dinmicas sociales
u Gestin de recursos naturales
u Inventario de actores
u Caracterizacin de actores
u Matriz de polticas locales
u La matriz histrica
Permite visualizar y establecer una lnea del tiempo de los acontecimientos
importantes en una localidad, con la finalidad de observar los factores que
han generado las condiciones de inseguridad.
Tabla 1 Efectos de los desastres en la ciudad de Ica

Ao del suceso Evento Cmo afect a la seguridad ciudadana?
1998 Inundacin Las calles anegadas ocasionaron accidentes de trnsito.
2007 Terremoto Murieron ms de 550 personas y cientos resultaron heridas.
2012 Delitos de Se produjeron daos personales y gasto generalizado en
extorsin sistemas de seguridad.
u Gestin de recursos locales

Esta matriz identifica los recursos con que cuenta una localidad, con la
finalidad de establecer las fuentes de riesgo.
Tabla 2 Ciudad de Ica: gestin de los recursos locales

Recursos Descripcin Observaciones
Fuentes de Potable
Muchos sectores de la periferia se abastecen por cisternas.
agua (sector urbano)
Las calles son angostas y los propietarios de vehculos no
Sistema vial Desordenado
cumplen con las medidas de trnsito.
Deficiente, en Las calles an presentan viviendas colapsadas por el sismo del
Infraestructura
reconstruccin 2007.
Sin regulacin Se observan muchos vehculos informales, que se prestan para
Vehculos
efectiva cometer delitos.
Sistema de Los observatorios municipales no cuentan con informacin
Desarticulado
comunicacin actualizada y sistematizada.
Presupuesto Escaso Los recursos son limitados y existe poca capacidad de ejecucin.
Participacin La poblacin se mantiene en su papel de vctima ante la
Incipiente
ciudadana inseguridad.
Otros
u Inventario de actores
El inventario o base de datos de los actores locales es un mecanismo que
promueve la participacin ciudadana. Consiste en construir y socializar
una base de datos de los actores pblicos y privados que trabajan en el
mbito de la seguridad ciudadana, especificando qu papel cumplen. De esta
manera, se facilita el intercambio de informacin, y la bsqueda de sinergias
y complementariedades.
Esta herramienta mejora el conocimiento mutuo de los actores pblicos
y privados involucrados en la seguridad ciudadana, as como de sus
actuaciones. El intercambio de informacin facilita la bsqueda de sinergias
y complementariedades que propicien la participacin ciudadana en el
desarrollo local.
Tabla 3 Ciudad de Ica: inventario de actores locales

Actores
Sectores Actores
Autoridades Rol
Gobierno regional Gobernador y consejeros Regulacin
Poltico Municipalidades provinciales Alcalde y regidores Regulacin
Municipalidades distritales Alcalde y regidores Regulacin
Asesores-consultores Asesora
Profesional-
Empleados Poblador
tcnico
Trabajadores Poblador
Universidades Rectores-decanos Formacin e
investigacin
Acadmico
Entidades tcnicas Directores Formacin
Centros educativos Directores Formacin
Locales-regionales Gerentes Inversin
Empresarial Nacionales Gerentes Inversin
Internacionales Gerentes Inversin
Colegios profesionales Decanos Consultora
Social Gremios Presidentes Representacin
Centros culturales Presidentes Vigilancia
Otros Poder Judicial Presidente Regulador
Ministerio Pblico
Procuradura Presidente Sancionador
Polica Nacional Jefe Autoridad
Juntas vecinales Presidentes Fiscalizador
Tabla 4 Ciudad de Ica: caracterizacin de los actores locales

Sectores
Caractersticas Profesional-
Poltico Acadmico Empresarial Social
tcnico
Actores Autoridades Funcionarios y Planta directiva Industriales y Lder de la
Quines son? y cabezas de trabajadores y alumnos comerciales organizacin
organizacin diversos
Actividades Gobernar Laborar Ensear/ Invertir Administrar
Qu hacen? aprender
Estrategia Normativas Conocimientos Clases, Recursos Estatutos
Cmo lo hacen? y experiencias conferencias
Riesgos Medios de Planes de Individualmente Necesidades Corporativamente
Cmo manejan sus prensa contingencia del mercado
riesgos?
Equidad Normas Utilizacin de Directamente Directamente Directorio
Cmo es su acceso legales medios
y cmo toman
decisiones sobre
recursos y beneficios?
Cultura: Qu Partidarias Estatuto, Sesgos Actividad Actividad cultural
costumbres tienen? normativa profesionales empresarial
Organizacin Vertical Horizontal Orgnico- Orgnico- Orgnico-
Cmo es su funcional funcional funcional
organizacin?
Resultados Polticos Tcnico- Expedicin Brindan Deportivos,
Qu resultados profesionales de ttulos servicios y recreacionales y
tienen? profesionales productos culturales
Tabla 5 Ciudad de Ica: matriz de polticas locales
Consecuencias en la Efectos
Polticas Descripcin
seguridad ciudadana Favorables Desfavorables
Uso del suelo Exploraciones Conflictos X
Seguridad ciudadana Desarrollo del plan Resultados X
Transporte Infraestructura deficitaria Accidentes X
Promocin y fomento Fuentes de trabajo Creacin de PYMES X
Reguladoras Normativa legal Informes X
Inclusivas Acciones estratgicas Impacto de resultados X
Ambientales Medidas Participacin X
Tursticas Acciones estratgicas Imagen X
Presupuesto local Administracin Recursos X
Otras
Fase 4: Planeamiento estratgico para la implantacin e

implementacin del Observatorio de Seguridad Pblica Local
Partiendo de la constatacin de que el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana no cumple con eficacia sus objetivos, es menester tomar
medidas orientadas a superar la burocracia administrativa y operativa, la
descoordinacin funcional de los actores y la desarticulacin de las acciones.
Para ello, basta poner en la prctica lo que la propia Ley 27933 seala;
es decir, utilizar los diversos comits regionales, provinciales y distritales
(CORESEC, COPROSEC y CODISEC) y el CONASEC para instalar en su
interior mediante una resolucin regional u ordenanza municipal, segn
corresponda un Observatorio de Seguridad Pblica que supere el actual
vaco del quehacer gubernamental (grfico 1).
Observatorio de Seguridad Pblica

Grfico 1 Organigrama funcional
Secretara Direccin Colegiada Consultora
Estadstica
Secretara
Direccin Ejecutiva
Apoyo
Informacin
Recepcin
Validacin Central de Control y
Procesamiento Datos Gestin
Difusin
Operaciones
Portal Cmaras, Lnea JJ. VV. Programas Mapeo Coordinacin

Serenazgo
web videos telefnica VV. PP. sociales georreferencial de operaciones
El Observatorio de Seguridad Pblica Local ser la entidad que garantizar

resultados. Pero, para que haya resultados, tiene que haber informacin
adecuadamente administrada. Por ello, el Observatorio debe contar con la
fluidez necesaria para que los rganos de ejecucin provean la informacin.
Es decir, debe haber un canal de comunicacin entre las autoridades y la
comunidad en general, que puede ser una pgina web bien estructurada, que
permita la transmisin de datos sin poner en riesgo la seguridad e identidad
de las personas. Las redes sociales tambin se utilizarn con este fin.
Toda la informacin obtenida por distintas fuentes ingresar, mediante la

mesa de partes, a la Secretara del Observatorio de Seguridad Pblica, para
su administracin inmediata. Estas fuentes son las siguientes: las cmaras
de videovigilancia instaladas en las zonas vulnerables y puntos crticos de la
localidad; las lneas telefnicas estratgicamente ubicadas, con aplicaciones
tecnolgicas para ser usadas de modo gratuito por la poblacin; la informacin
obtenida en el desarrollo de los programas sociales; la informacin
proporcionada por los integrantes de las juntas de vigilancia, rondas urbanas/
rurales, comits de autodefensa, rondas campesinas, comunidades nativas,
vigilantes particulares/privados, etctera; los datos actualizados que brinde
el mapeo georreferencial de la localidad; el trabajo del serenazgo local con
su sistema de vigilancia y patrullaje; y finalmente, los datos obtenidos como
resultado de la aplicacin de las acciones estratgicas diseadas para ser
ejecutadas en el Plan de Seguridad Local.
Una vez que se cuenta con el insumo principal para obtener resultados, que
es la informacin en bruto, mediante la Direccin Ejecutiva dependiente
de la Direccin Colegiada se la derivar al jefe de Operaciones para su
tratamiento. Los expertos en el anlisis de inteligencia personal en retiro
de la Polica Nacional o Fuerzas Armadas que trabajan en la Central de
Datos convertirn el insumo bsico de informacin en inteligencia, para lo
cual seguirn los pasos recomendados por la doctrina. Esta informacin de
inteligencia ser derivada para su atencin a las entidades pblicas o privadas
competentes, para conjurar con efectividad el riesgo, peligro o amenaza
contra la seguridad (vase el grfico 2).
Observatorio de Seguridad Pblica

Grfico 2 Flujograma
Portal web
Cmara de video Direccin

Consultora
Colegiada
Lnea de telfono
Entidades
Secretara Direccin pblicas
JJ. VV.
Operacin Resultados
VV. PP. Mesa de Partes Ejecutiva
Entidades
Programas privadas
sociales Central de
Control
Mapa Datos
georreferenciado
Serenazgo Archivo
Coordinacin de
operaciones
Los bajos niveles de productividad de los actuales comits de seguridad

ciudadana se deben a varios factores, uno de los cuales es que no cuentan
con un verdadero diagnstico de la realidad; por el contrario, existen sesgos
al pensar que este problema es solamente de ndole policial o delictiva.
Tampoco se identifica con claridad cul es el principal problema, cules
son las fallas, defectos o vulnerabilidades del SINASEC. Por estas razones,
las acciones no obedecen a objetivos claros; se carece de una estrategia
complementada con acciones tcticas y operacionales; no se determinan
roles, tareas ni responsabilidades generales y especficas; no se cumplen
los plazos establecidos; y adicionalmente, como si todo esto fuera poco, no
existen adecuados mecanismos de control de gestin. Todo ello genera una
falta de productividad y ausencia de resultados.
Los resultados solo se obtienen en la medida en que se utilice un mecanismo
como el planteado con la creacin del Observatorio de la Seguridad Pblica,
capaz de centralizar la informacin de los hechos, sean o no de carcter
delictivo. Como ya se ha sealado, esta informacin ser adecuadamente
procesada por expertos en inteligencia, que se encargarn de registrarla,
validarla, clasificarla y analizarla. Posteriormente, esta informacin se
derivar hacia las entidades pblicas y/o privadas responsables de actuar en
cada caso, las que sern monitoreadas por los comits de seguridad locales.
Solo as se garantizarn resultados (vase el grfico 3).
Grfico 3 Gestin de resultados del Observatorio de Seguridad Pblica
Productividad
SINASEC
Comits de seguridad
No ciudadana S
Diagnstico real Registro Validacin Clasificacin

Centralizacin de
Identificacin de informacin
fallas del SINASEC Observatorio Difusin Calificacin Procesamiento
Diseo de objetivos, de la Seguridad
estrategias y tcticas Pblica Entidades
Descentralizacin pblicas
Determinacin de Participacin de
tareas y roles de acciones Entidades actores
privadas
Cumplimiento de
plazos[ Control de
gestin
Control y evaluacin
de gestin
Sin resultados Resultados efectivos

En los observatorios de seguridad pblica (OSEP) se aplicar la estrategia del

trinomio informacin-accin-reaccin. De esta manera, se superar la prctica
difusa, descontrolada, descoordinada, desarticulada e ineficiente que en este
momento llevan a cabo las instancias que deberan garantizar la seguridad
ciudadana.
Como la inseguridad ciudadana es un problema complejo por ser multicausal,
pluriofensivo y multidiversificado, se requiere un enfoque multisectorial,
transversal, intergubernamental, social inclusivo y participativo. Es preciso
fomentar un trabajo de gestin coordinado, caracterizado por la planificacin,
organizacin, direccin, ejecucin y control efectivos. Asimismo, se
monitorearn las actividades y procesos, se evaluarn las respuestas y
resultados, y se supervisar el cumplimiento de los roles y protocolos; este
proceso se simboliza con las siglas MES (monitoreo, evaluacin y supervisin),
pero debe hacerse todos los das (vase el grfico 4).
Grfico 4 Gestin coordinada
Gestin xito
coordinada
Planificacin
M E S
Monitoreo Evaluacin Supervisin
Organizacin
Direccin
Actividades Respuestas Roles
procesos resultados protocolos
Ejecucin
Control
Si el trabajo no se desarrolla de esta manera, la gestin estar condenada al

fracaso como producto de la descoordinacin, la improvisacin, el desorden,
la desorientacin, la inaccin y el descontrol, que es lo que viene ocurriendo
de alguna forma (vase el grfico 5).
Grfico 5 Gestin descoordinada
Gestin Fracaso
descoordinada
Improvisacin
Desorden
Desorientacin
Inaccin
Descontrol
Por otra parte, es claro que el Observatorio de Seguridad Pblica deber

contar con una infraestructura mnima, de acuerdo con los recursos
y la problemtica local. Es necesario que sus instalaciones alberguen
adecuadamente al personal de las oficinas descritas en el organigrama
(vase el grfico 1). Adems, estos trabajadores deben contar con los
equipos tecnolgicos, de comunicacin y transporte, material y mobiliario
que requieran para el cumplimiento adecuado de su misin. Todo esto se
lograr paulatinamente, a la par que las medidas administrativas que brinden
soporte legal.
De esta manera, se superarn las dificultades por las que actualmente tiene
que pasar el ciudadano de a pie, quien, cuando se enfrenta a un problema de
inseguridad ciudadana, se ve obligado a transitar por el calvario dramtico
y con frecuencia inefectivo de recurrir a una serie de instancias como
la seguridad privada, el cuerpo de bomberos, el serenazgo, la PNP, el
Ministerio Pblico, el Poder Judicial y el INPE. En todas estas instituciones,
los problemas del ciudadano por lo general son atendidos de manera parcial,
lo que le produce una gran insatisfaccin. As, se convierte en una vctima
de la evidente descoordinacin entre dichas entidades, lo cual redunda en
una gran ineficiencia.
Toda esta situacin se puede evitar si las instancias estatales, mediante la
suma de esfuerzos participativos, utiliza la racionalidad para garantizar una
reaccin apropiada, efectiva, inmediata, oportuna y til (vase el grfico 6).
Grfico 6 Accin y reaccin
Accin Reaccin
1
Personas A
2 Apropiada
8 Seguridad
INPE privada
U E
til Efectiva
7 3 Racionalidad
Poder Descoordinacin
Judicial Bomberos
O I
Oportuna Inmediata
6 4
Ministerio Serenazgo
Pblico
5
PNP
CAPTULO 5. IDENTIFICACIN DE ALTERNATIVAS CON EL MTODO FODA 65
CAPTULO 5
Fortalezas Amenazas
Debilidades Oportunidades
Identificacin de alternativas
con el mtodo FODA
CAPTULO 5. IDENTIFICACIN DE ALTERNATIVAS CON EL MTODO FODA
CAPTULO 67
5
Identificacin de
alternativas con el
mtodo FODA
5.1 EL MTODO FODA2

La sigla FODA, es un acrstico de fortalezas (Factores crticos positivos
internos con los que se cuenta), Oportunidades (Aspectos positivos externos
que podemos aprovechar utilizando las fortalezas), Debilidades (Factores
crticos negativos internos, que se deben eliminar o reducir) y Amenazas
(Aspectos negativos externos que podran obstaculizar el logro de los
objetivos). Tambin se pueden encontrar en diferentes bibliografas en
castellano como Matriz de Anlisis DAFO, o bien SWOT Matrix en ingls.
FODA: Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
La matriz FODA es una herramienta de anlisis que puede ser aplicada a

cualquier situacin, individuo, producto, organizacin, institucin o empresa
que est actuando como objeto de estudio en un momento determinado. Es
como si se tomara una radiografa de determinada situacin que se est
estudiando. Las variables analizadas y lo que estas representan en la matriz
son particulares de ese momento. Sobre la base de ese anlisis se tomarn
decisiones estratgicas para mejorar la situacin en el futuro.
Aplicacin de la matriz de anlisis FODA

El anlisis FODA permite conformar un cuadro de la situacin actual del
objeto de estudio persona, empresa u organizacin. En funcin de este
diagnstico preciso se pueden tomar decisiones acordes con los objetivos y
2 Esta parte toma como base el portal web <http://www.matrizfoda.com/>.

las polticas. Luego de haber realizado el primer anlisis FODA, se aconseja

realizar sucesivos anlisis peridicamente, tomando como referencia el
primero, con el propsito de saber hasta qu punto se estn cumpliendo
los objetivos planteados en la formulacin estratgica.
Esto es recomendable porque las condiciones externas e internas son
dinmicas y algunos factores cambian mucho con el paso del tiempo, mientras
que otros sufren modificaciones mnimas. La frecuencia de estos anlisis de
actualizacin depender del tipo de objeto de estudio y del contexto que se
est analizando.
En trminos del marketing en particular, y de la administracin de empresas
en general, diremos que la matriz FODA es el nexo que permite pasar del
anlisis de los ambientes interno y externo de la empresa hacia la formulacin
y seleccin de estrategias para competir en el mercado.
El primer objetivo del anlisis FODA consiste en sacar conclusiones sobre
la forma en que el objeto estudiado ser capaz de afrontar los cambios y
las turbulencias del contexto oportunidades y amenazas a partir de sus
fortalezas y debilidades internas. El siguiente paso consiste en precisar las
estrategias que se deben seguir.
Para comenzar un anlisis FODA, se debe hacer una distincin crucial entre
las cuatro variables y determinar qu elementos le corresponden a cada una.
5.2 LOS FACTORES DE LA MATRIZ FODA

Tanto las fortalezas como las debilidades son factores internos de la
organizacin, por lo que es posible actuar directamente sobre ellas. En
cambio, las oportunidades y las amenazas son factores externos, y solo se
puede intervenir modificando aspectos internos para adecuarse o mitigar
sus efectos.
a. Los factores internos

u Fortalezas: Son las capacidades especficas con las que cuenta la entidad,
que le permiten tener una posicin privilegiada frente a la competencia.
Se trata de recursos que se controlan, capacidades y habilidades que
se poseen, actividades que se desarrollan positivamente, etctera. Por
ejemplo, capacidades, atributos, prerrogativas, facultades.
u Debilidades: Son los factores que determinan una posicin desfavorable,
recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen, actividades que
no se desarrollan positivamente. Por ejemplo, vulnerabilidades, vacos,
defectos, impedimentos, dificultades.
b. Los factores externos

Es decir, las oportunidades y las amenazas, que son las situaciones que se
producen en el entorno.
u Oportunidades: Son los factores positivos, favorables, explotables
que se deben descubrir en el entorno, y que permiten obtener ventajas
competitivas. Por ejemplo, posibilidades, probabilidades, coyunturas,
ocasiones.
u Amenazas: Son las situaciones que pueden llegar a atentar incluso
contra la permanencia de la organizacin. Por ejemplo, peligros, riesgos,
imponderables amedrentadores.
El anlisis FODA no se limita solamente a elaborar cuatro listas. La
parte ms importante consiste en evaluar los puntos fuertes y dbiles, las
oportunidades y las amenazas, as como en extraer conclusiones acerca de
la situacin del objeto de estudio y la necesidad de emprender una accin
en particular.
Solo con este tipo de anlisis y evaluacin integral del FODA se estar
en condiciones de plantear alternativas de solucin frente a problemas
especficos. Por lo tanto, se puede decir que el FODA es una herramienta
para tomar decisiones.
5.3 EL MTODO FODA APLICADO A LA INSEGURIDAD

CIUDADANA
Para darle mayor validez al uso de la metodologa FODA, es imprescindible
que los integrantes del equipo encargado estn comprometidos con el
tema de la seguridad ciudadana, pero adems cuenten con conocimientos y
experiencia sobre la realidad que van a tratar, de tal manera que sus aportes
sean sustanciales. Este equipo de trabajo debe actuar bajo la direccin del
responsable de la entidad o funcionario designado, quien promover su
participacin proactiva.
Dos factores incidirn en lograr que el resultado del FODA sea lo ms aproximado
posible a la realidad, y que las conclusiones y propuestas sean objetivas:
a) Contar con informantes calificados; es decir, los participantes debern ser

seleccionados sobre la base de su conocimiento de la realidad y experiencia
en el tema.
b) En lo posible, encargar la conduccin del proceso a un moderador especializado

en manejo de dinmicas grupales, ajeno a la organizacin.
Primer paso: lluvia de Ideas

Los integrantes del equipo enunciarn, de manera individual, cules son, en
su opinin, las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del tema
que se est analizado.
En este primer paso, no existe lmite alguno en cuanto al nmero de variables:
mientras ms numerosas sean, mejor. Para seleccionar estas variables, hay que
considerar aspectos relacionados con los recursos humanos nivel tcnico
profesional, nivel de capacitacin, experiencia funcional, con la informacin
de archivo de la entidad, su normatividad y rol social; con la organizacin
de los procesos o procedimientos; con la logstica infraestructura, medios
materiales, sistema econmico, financiero y presupuestario, equipamiento;
y por ltimo, con los vnculos de la entidad con la poblacin y el nivel en
que los ciudadanos aprueban el servicio que brinda.
Segundo paso: construccin participativa del FODA

Una vez concluida la lluvia de ideas, el conductor analizar las propuestas
y las integrar en cuatro listas: fortalezas, debilidades, oportunidades y
amenazas. Seguidamente, cada miembro del equipo fundamentar su
planteamiento, que ser sometido a la votacin colectiva, para ver si es
aceptado o rechazado.
Tercer paso: priorizacin de factores del FODA

Como resultado del paso anterior, se contar con cuatro listas. En este
paso, se realizar otra votacin en la que se elegirn las cinco variables ms
importantes en cada una de las listas. As, al final del ejercicio se contar
con las cinco fortalezas, las cinco debilidades, las cinco oportunidades y las
cinco amenazas ms importantes, segn la opinin del equipo. El jefe de la
entidad o el responsable designado dirigirn este paso.
Ejemplos de fortalezas en seguridad ciudadana:
u La institucin policial cuenta con una slida estructura orgnica, y el
personal tcnico-profesional muestra conocimientos, experiencia y
especializacin en las funciones pblicas.
u En la comunidad existen entidades pblicas y privadas que desarrollan
actividades vinculadas con la seguridad (ministerios, municipalidades,
etctera).
u La cobertura poltica del Gobierno goza de competencia funcional y
capacidad de gestin para la convocatoria, organizacin y diseo de una
estrategia integral de seguridad ciudadana.
u Los sectores gubernamentales y operadores de justicia se esfuerzan por

ejecutar actividades destinadas a enfrentar con eficacia la inseguridad
ciudadana.
u El marco jurdico nacional determina la existencia y vigencia del respeto
por la autoridad y el Estado de Derecho en un marco democrtico.
u Es posible proponer y aprobar leyes o normas para organizar a la
comunidad en funcin del inters colectivo y la cautela de los derechos
ciudadanos.
u Los funcionarios pblicos dominan diferentes temas vinculados con la
problemtica de la inseguridad ciudadana.
Ejemplos de oportunidades en seguridad ciudadana:

u Mediante la sistematizacin de acciones y la aplicacin de medidas
gubernamentales a nivel nacional, es posible intensificar las coordinaciones
para el diseo de un plan estratgico.
u Se puede promover el liderazgo del presidente de la Repblica y de
las autoridades gubernamentales, regionales y locales para la proactiva
participacin de los diferentes estamentos y sectores de la poblacin.
u Es posible convocar a la sociedad organizada de todo el pas para
promover acciones corporativas con el fin de contrarrestar la inseguridad
ciudadana.
u Es prioritario confirmar los diagnsticos de inseguridad ciudadana
existentes en los diferentes sectores gubernamentales, administracin
de justicia y comunidad en general.
u Se puede preparar un mapeo delictivo georreferencial en todo el pas,
con hechos cronolgicamente registrados.
u Estn dadas las condiciones para crear y fortalecer un canal de comunicacin
inmediato, veraz, eficaz y reservado entre las autoridades del Gobierno
nacional, regional y local, y la comunidad adecuadamente organizada.
u Sobre la base de informacin oportunamente difundida se pueden
neutralizar las acciones que afectan la seguridad ciudadana.
Ejemplos de debilidades en seguridad ciudadana:

u La dispersin de los esfuerzos gubernamentales determina la subsistencia
de un clima de inseguridad grave, creciente y crnica en todo el pas.
u La deficiente administracin y gestin de la problemtica afecta el orden
y atenta contra el patrimonio pblico y privado.
u Actualmente, no existe a nivel nacional una estrategia efectiva para la lucha
contra las infracciones penales y otros factores que afectan la seguridad
ciudadana.
u En algunos sectores gubernamentales y de la sociedad organizada

prevalece una dbil cultura organizacional, lo que impide la participacin
proactiva en acciones de seguridad ciudadana.
u La administracin gubernamental nacional carece de un efectivo sistema
de control de gestin administrativa y operativa.
u La evaluacin de la productividad de las autoridades comprometidas
es deficiente; adems, se presentan muchas dificultades para supervisar
los procesos y recursos asignados a frenar los actos de corrupcin que
repercuten en la inseguridad ciudadana.
u No existe una base de datos integral y actualizada, que permita la
identificacin plena y fehaciente de los infractores, agraviados de delitos,
afectados por siniestros, etctera.
u No se cuenta con un mecanismo de observacin capaz de monitorear el
comportamiento social en sus diversas modalidades delictivas, que afectan
la seguridad ciudadana.
Ejemplos de amenazas en seguridad ciudadana:

u Los factores de riesgo se incrementan por la carencia y/o inaplicabilidad,
como poltica de Estado, de una lucha frontal contra la criminalidad en
todas sus formas.
u Los problemas sociales como corrupcin generalizada, inmoralidad
pblica, injusticia, exclusin e inequidad se incrementan frente a la
ineficacia de las autoridades, que genera falta de gobernabilidad.
u Se est produciendo un recrudecimiento de la violencia terrorista, el
crimen organizado, etctera, lo que genera un clima de inseguridad
ciudadana permanente.
u Frente a la ineficacia de las autoridades para frenar la delincuencia, la
poblacin, especialmente del mbito rural y la periferia de las ciudades,
toma medidas violentas por cuenta propia.
u Se acrecienta la falta de respeto por el Estado de Derecho y el sistema
democrtico justicia por sus propias manos, lo que agrava la crisis de
seguridad ciudadana.
u Ante la opinin pblica mundial, el Per contina siendo calificado como
un proveedor de drogas estimulantes como la cocana, alucingenas
como la marihuana, narcticas como la herona, entre otras, con el
consiguiente desprestigio del pas.
u Los inocultables riesgos para la seguridad en el territorio nacional
desestabilizan el pas y generan la prdida de divisas provocada por la
fuga de inversionistas extranjeros e incluso nacionales. Obviamente, esto
perjudica al tesoro pblico.
u La economa nacional se ve afectada por el incumplimiento de los
acuerdos planteados en los tratados de libre comercio (TLC) y otras
alianzas estratgicas a nivel mundial.
Cuarto paso: anlisis matemtico de los factores priorizados

Como se recordar, el tercer paso concluy con la seleccin de las cinco
principales fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas determinadas
corporativamente por el equipo de trabajo; es decir, se cuenta con veinte
enunciados. En este paso, se pulir la redaccin de estos textos con el fin
de destacar las ideas fuerza, capaces de transmitir los conceptos de manera
concisa, precisa y clara; de esta manera, los textos se podrn incorporar con
facilidad en la matriz lgica que se utilizar.
Los enunciados de fortalezas y debilidades (cinco de cada uno) sern rotulados
como variables X del uno al diez, en forma vertical y al lado izquierdo de la
matriz; y los enunciados de oportunidades y amenazas sern rotulados como
variables Y, tambin del uno al diez, y se los colocar en forma horizontal
en el lado superior de la matriz.
En el presente caso, se han seleccionado por consenso las cinco fortalezas,
cinco debilidades, cinco oportunidades y cinco amenazas, que son las
siguientes:
a. Fortalezas
1) La institucin policial cuenta con una slida estructura orgnica, y
el personal tcnico-profesional muestra conocimientos, experiencia y
especializacin en las funciones pblicas.
2) En la comunidad existen entidades pblicas y privadas que desarrollan
actividades vinculadas con la seguridad (ministerios, municipalidades,
etctera).
3) La autoridad formal del Estado otorga a los gobiernos competencia funcional
y capacidad de gestin para la convocatoria, organizacin y diseo de una
estrategia integral.
4) El marco jurdico determina la existencia y vigencia del principio y respeto
por la autoridad, as como la vigencia del Estado de Derecho en un marco
democrtico.
5) Existe la facultad legislativa de proponer y aprobar leyes o normas para
organizar a la comunidad en funcin del inters colectivo, as como
cautelar los derechos ciudadanos.
b. Oportunidades
1) Mediante la sistematizacin de acciones y la aplicacin de medidas
gubernamentales a nivel nacional se pueden intensificar las coordinaciones
para el diseo de un plan estratgico.
2) Es posible convocar a la sociedad organizada a nivel nacional para
promover acciones corporativas con el fin de contrarrestar la inseguridad
ciudadana.
3) Es prioritario confirmar los diagnsticos de inseguridad ciudadana existentes

en los diferentes sectores gubernamentales, administracin de justicia y
comunidad en general.
4) Se puede preparar un mapeo delictivo georreferencial en todo el pas, con
hechos cronolgicamente registrados.
5) Estn dadas las condiciones para crear y fortalecer un canal de comunicacin
inmediato, veraz, eficaz y reservado entre las autoridades del Gobierno
nacional, regional y local y la comunidad adecuadamente organizada.
c. Debilidades
1) La dispersin de los esfuerzos gubernamentales determina la subsistencia de
un clima de inseguridad grave, creciente y crnica en el pas.
2) Actualmente, no existe o no es aplicable una estrategia integral efectiva, a
nivel nacional, para la lucha contra las infracciones penales y otros factores
que afectan la seguridad ciudadana.
3) En algunos sectores gubernamentales y de la sociedad organizada
prevalece una dbil cultura organizacional, lo que impide la participacin
proactiva en acciones de seguridad ciudadana.
4) La administracin gubernamental nacional carece de un efectivo sistema
de control de gestin administrativa y operativa.
5) No existe una base de datos integral y actualizada, que permita la identificacin
plena y fehaciente de los infractores, agraviados de delitos, afectados por
siniestros, etctera.
d. Amenazas
1) Se han incrementado los factores de riesgo que afectan la seguridad ciudadana
en el pas por la ausencia, como poltica de Estado, de una lucha frontal
contra la criminalidad en todas sus formas.
2) Los problemas sociales corrupcin generalizada, inmoralidad pblica,
injusticia, exclusin e inequidad se han agudizado frente a la ineficacia
de las acciones de las autoridades, que genera falta de gobernabilidad.
3) Se est produciendo un recrudecimiento de la violencia terrorista, el crimen
organizado, etctera, lo que genera un clima de inseguridad ciudadana
permanente.
4) Ante la opinin pblica mundial, el Per contina siendo calificado como
un proveedor de drogas estimulantes como la cocana, alucingenas
como la marihuana, narcticas como la herona, entre otras con el
consiguiente desprestigio del pas.
5) Los inocultables riesgos para la seguridad en el territorio nacional
desestabilizan el pas y generan la prdida de divisas provocada por la fuga de
inversionistas extranjeros e incluso nacionales. Obviamente, esto perjudica
al tesoro pblico.
Quinto paso
Se colocan en la matriz las ideas fuerza, previamente seleccionadas (vase
el grfico 7).
Grfico 7 Matriz bsica para el anlisis del SINASEC
Oportunidades Amenazas
Matriz FODA para el anlisis

del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana
Y1 Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7 Y8 Y9 Y10
X1
X2
Fortalezas
X3
X4
X5
X6
X7
Debilidades
X8
X9
X10
Sexto paso: valoracin de los factores de influencia

Para el llenado de la matriz, cada miembro del equipo le asignar un valor
numrico a cada enunciado (vase el grfico 8), de acuerdo con la respuesta
que d a una pregunta que le har el coordinador. As se determinar el nivel
de influencia que tiene el problema por analizar.
Esta tarea primero ser realizada de manera estrictamente personal por
cada miembro del equipo, para evitar influencias negativas o sesgos en el
anlisis.
Grfico 8 Tabla de valores
Relacin entre factores FODA

Grado de incidencia Valor
Muy alta 5
Alta 4
Normal 3
Baja 2
Muy baja 1
Sptimo paso: clasificacin de los factores

Este paso tambin se realiza en forma individual. Consiste en que el
coordinador les plantea a los miembros del equipo, uno por uno, una serie
de preguntas, que a continuacin describiremos, respecto al valor que se le
otorgar a cada tem.
Este ejercicio se har por columnas, en forma vertical, de la siguiente manera:
Primera accin: se lee la primera fortaleza (X1) y se la confronta con la
primera oportunidad (Y1). El ejercicio se repite; es decir, se leen la segunda,
la tercera, la cuarta y la quinta fortaleza (X2, X3, X4 y X5), y se las confronta
con la primera oportunidad (Y1). La forma en que se confronta consiste
en plantear la siguiente pregunta: De qu manera el hecho de que mi
entidad cuente con esta fortaleza me va a permitir explotar esta oportunidad
y alcanzar el propsito institucional?.
Segunda accin: se lee la primera oportunidad (Y1) y se la confronta con
las cinco debilidades enunciadas en la matriz (X6, X7, X8, X9 y X10),
formulando la siguiente pregunta: De qu manera el hecho de explotar
esta oportunidad va a permitir superar esta debilidad de mi entidad y alcanzar
el propsito institucional?.
Como resultado de estas preguntas y respuestas, debe surgir un criterio de
valoracin individual. Hay que recordar que el trabajo se hace sucesivamente
por columnas; es decir, se sigue la columna de las Y desde la primera hasta
la dcima en forma ordenada, sucesiva y correlativa.
En esta matriz no existe la valoracin nada porque se entiende que se han
seleccionado las variables de mayor connotacin, que de todas maneras
inciden en la problemtica; por lo tanto, en este conjunto no puede existir
una variable que no tenga ninguna relacin con el problema.
Tercera accin: una vez que se ha terminado de confrontar las cinco fortalezas
con las cinco oportunidades, e igualmente las cinco oportunidades con las
cinco debilidades es decir, se ha concluido la valoracin de las cinco primero
columnas (oportunidades de la Y1 a la Y5), se proceder a trabajar con
las columnas de las siguientes variables Y Y6, Y7, Y8, Y9 e Y10, que se
confrontarn con las fortalezas y las debilidades para establecer el nivel de
influencia en el problema.
Cuarta accin: De qu manera el hecho de contar con esta fortaleza
X1, X2, X3, X4 y X5 va a permitir eliminar esta amenaza Y6, Y7, Y8,
Y9 e Y10 que impide el logro del propsito institucional? y De qu
manera esta amenaza Y6 y sucesivamente Y7, Y8, Y9 e Y10, sumada
a esta debilidad X6, X7, X8, X9 y X10, puede impedir que la entidad
logre sus propsitos institucionales?.
Grfico 9 Matriz de valoracin de los factores
Es posible desarrollar un mapeo delictivo
Incremento de factores de riesgo contra

Es posible convocar la participacin de
Se han establecido prioridades a partir
Incremento del clima de violencia por

Se dan condiciones de favorables para
intensificar acciones de coordinacin
canales de comunicacin de actores

Existen condiciones para fortalecer
recrudecimiento de la criminalidad
Agudizacin de las contradicciones
sociales debilitan la gobernabilidad
Escala del trfico de drogas genera
desetabiliza la economa del pas

geo-referenciado de todo el pas
Incremento de ndices de riesgo

desprestigio mundial del pas
del diagnstico de seguridad
Matriz FODA para el anlisis del Sistema
la seguridad de la sociedad
Nacional de Seguridad Ciudadana
la sociedad organizada
Y1 Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7 Y8 Y9 Y10
PNP cuenta con cuadros de Personal
X1 4 4 5 5 4 22 4 3 3 3 4 17
Tcnico y Profesional
SNSC integrado y apoyado por Entidades
X2 4 4 4 3 3 18 3 3 3 2 3 14
Pblicas diversas
Fortalezas
Autoridad formal del Estado a partir de

X3 3 4 3 4 4 18 3 4 4 3 4 18
sistema funcional y poltico
Marco Jurdico de valor al principio y
X4 4 3 2 3 4 16 4 4 4 4 4 20
respeto a la autoridad
Entidades del SNSC cuentan con iniciativa
X5 3 2 2 2 2 11 2 2 2 2 2 10
legislativa para mejorar normatividad
18 17 16 17 17 85 16 16 16 14 17 79
Esfuerzos gubernamentales dispersos
X6 4 4 3 4 4 19 4 4 4 3 4 19
generan clima de grave inseguridad
Estrategia contra infracciones penales no es
X7 4 4 5 5 4 22 4 4 4 4 4 20
integral ni eficaz
Debilidades
Dbil cultura organizacional, crisis,

X8 3 4 3 3 4 17 3 3 3 4 2 15
identidad y compromiso
Ineficacia de los Sistemas de control de la
X9 2 3 2 4 3 14 4 4 4 2 3 17
gestin administrativa y operativa
Se carece de una base de datos integral y
X10 4 3 4 4 3 18 3 3 3 3 3 15
actualizada sobre factores de riesgos
17 18 17 20 18 90 18 18 18 16 16 86
Grfico 10 Matriz de valoracin de los factores
Es posible desarrollar un mapeo delictivo
Incremento de factores de riesgo contra

Es posible convocar la participacin de
Se han establecido prioridades a partir
Incremento del clima de violencia por

Se dan condiciones de favorables para
intensificar acciones de coordinacin
canales de comunicacin de actores

Existen condiciones para fortalecer
recrudecimiento de la criminalidad
Agudizacin de las contradicciones
sociales debilitan la gobernabilidad
Escala del trfico de drogas genera
desetabiliza la economa del pas

geo-referenciado de todo el pas
Incremento de ndices de riesgo

desprestigio mundial del pas
del diagnstico de seguridad
Matriz FODA para el anlisis del Sistema
la seguridad de la sociedad
Nacional de Seguridad Ciudadana
Y1 la sociedad organizada
Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7 Y8 Y9 Y10
PNP cuenta con cuadros de Personal
X1 22 17
Tcnico y Profesional
SNSC integrado y apoyado por Entidades
X2 18 14
Pblicas diversas
I II
Fortalezas
Autoridad formal del Estado a partir de

X3 18 18
sistema funcional y poltico
Marco Jurdico de valor al principio y
85 79
X4 16 20
respeto a la autoridad
Entidades del SNSC cuentan con iniciativa
X5 11 10
legislativa para mejorar normatividad
18 17 16 17 17 85 16 16 16 14 17 79
Esfuerzos gubernamentales dispersos
X6 19 19
generan clima de grave inseguridad
Estrategia contra infracciones penales no es
X7 22 20
integral ni eficaz
III IV
Debilidades
Dbil cultura organizacional, crisis,

X8 17 15
identidad y compromiso
Ineficacia de los Sistemas de control de la
90 86
X9 14 17
gestin administrativa y operativa
Se carece de una base de datos integral y
X10 18 15
actualizada sobre factores de riesgos
17 18 17 20 18 90 18 18 18 16 16 86
Octavo paso: valorizacin de los factores

Una vez concluido el trabajo individual, el funcionario que conduce este
anlisis congregar a todos los integrantes del equipo y cada uno informar
qu valoraciones estableci en la matriz y sustentar sus argumentos. Sobre
la base de estas sustentaciones individuales, el equipo llegar a un consenso
respecto al valor que se le debe asignar a cada tem. De esta manera, se
reducir el margen de subjetividad.
Noveno paso: tabulacin de valores

Concluida la labor de establecer el consenso del equipo sobre la valoracin
numrica final de la matriz, ya se contar con una sola matriz integrada y, por
tanto, se podrn sumar las cantidades, tanto vertical como horizontalmente.
As se establecer el valor numrico de cada cuadrante.
La idea es que, para iniciar la labor de enfrentar la problemtica, en el
corto plazo se priorizarn las acciones estratgicas que han alcanzado la
mayor puntuacin en cada cuadrante, y se establecer su proyeccin hacia
el mediano y largo plazo.
Dcimo paso: identificacin de los cuatro cuadrantes

La matriz estructurada para incorporar valoracin numrica posee cuatro
cuadrantes, que se forman de la fusin de las fortalezas con las oportunidades,
las fortalezas con las amenazas, las oportunidades con las debilidades y las
amenazas con las debilidades.
Si se suman las cifras que aparecen en cada uno de estos cuadrantes y se
las divide entre el nmero de cuadrantes (cuatro), entonces obtendremos
un nmero que servir como un termmetro (media) y, a la vez, como
un referente que nos permitir conocer cul es la situacin del problema
analizado aplicando el FODA.
La siguiente frmula nos permite establecer el valor global de la incidencia
de factores:
SC1 + SC2 + SC3 + SC4 85 + 79 + 90 + 86

IF = _______________________ IF = _______________________
NCC 4
IF = 85
Donde:
IF = Incidencia de factores (media)
SC1 = Suma de valores del cuadrante 1
NCC = Nmero de cuadrantes = 4
Dcimo primer paso: anlisis de la relacin de factores

En concordancia con lo explicado en el paso anterior, es importante sealar
lo siguiente:
u La fusin de las fortalezas con las oportunidades denota las potencialidades.

u La fusin de las fortalezas con las amenazas denota los riesgos.
u La fusin de las oportunidades con las debilidades denota los desafos.
u La fusin de las amenazas con las debilidades denota las limitaciones.
En este sentido, las puntuaciones reflejan una especie de medicin o

termmetro de la situacin analizada, que permite conocer y proyectar las
posibilidades de alcanzar el objetivo propuesto (vase el grfico 10).
Grfico 11 Interaccin de los factores FODA
Matriz FODA para el anlisis del

Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana
Y1 Y2 Y3 Y4 Y5 Y6 Y7 Y8 Y9 Y10
X1
X2
Fortalezas
X3 Potencialidades Riesgos
X4
X5
X6
X7
Debilidades
X8 Desafos Limitaciones
X9
X10
Dcimo segundo paso: valorizacin del anlisis de factores

u Cuando el cuadrante de las potencialidades supera la media, es positivo
porque significa que estas tienen una alta valoracin. Cuando est por
debajo de la media, es negativo. En el caso en estudio, alcanza 85; es decir,
est en la media, no es positivo ni negativo.
u Igualmente, cuando el cuadrante de los riesgos supera la media, es negativo

porque significa que estos son mayores; en cambio, cuando alcanza una
valoracin por debajo de la media, es positivo. En el caso en estudio, la
puntuacin es 79, por debajo de la media, lo que indica que no existen
muchos riesgos.
u Cuando el cuadrante de los desafos supera la media, es positivo porque
significa que, con gran esfuerzo, se pueden alcanzar los objetivos; cuando
la cifra est por debajo de la media, es negativo, pues los desafos son
escasos. En el caso en estudio, la puntuacin es 90; es decir, est por
encima de la media, lo que significa que podrn alcanzarse los objetivos.
u Cuando el cuadrante de las limitaciones supera la media, es negativo, pues
estas son excesivamente altas; en cambio, cuando la valoracin est por
debajo de la media, es positivo, ya que las limitaciones no son significativas.
En el caso en estudio, el puntaje es 86, casi est en la media; por lo tanto,
las limitaciones no son apremiantes.
De este modo, tenemos que cuanto ms cercana o ms lejana de la media
se ubique la valoracin obtenida por cuadrante, tambin varan de mayor
a menor, o de menor a mayor, las posibilidades de enfrentar con xito el
problema.
Dcimo tercer paso: identificacin de acciones estratgicas

Una vez que se han establecido las valoraciones por cuadrantes, el equipo est
en mejores condiciones de interpretar la realidad analizada. Ello no significa
que all termine el trabajo, porque de qu valdra que se identifiquen las ms
importantes fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas si solamente
se quedan en un listado y no se utilizan para enfrentar articuladamente el
problema? Eso equivaldra a que un mdico, luego de examinar al paciente y
analizar los resultados de los anlisis, se limite a describir la enfermedad y no
la cure. Entonces, lo que se debe hacer en este caso es utilizar los resultados
del anlisis para plantear acciones estratgicas concretas.
Frmula para determinar la accin

estratgica
X+Y+Z
X = Variable fortaleza / debilidad
Y = Variable oportunidad / amenaza
Z = Variable realidad (creatividad)
Dcimo cuarto paso: acciones estratgicas y proyectos

Para llevar a cabo lo sealado en el paso anterior, hay que tener en
cuenta que trabajar con una matriz lgica exige mucha agilidad mental
que permita combinar las variables descritas como fortalezas con sus
oportunidades, y tambin con sus amenazas; igualmente, las oportunidades
y amenazas con sus debilidades, utilizando la variable X para las fortalezas
y debilidades, y la variable Y para las oportunidades y amenazas.
La variable Z representa la creatividad, pues no se trata de obtener un
listado de enunciados sino de utilizar la imaginacin inteligentemente para
articularlas y proyectar acciones estratgicas, que es la razn final de la
aplicacin del FODA.
As, se trata de formular proyectos a partir del anlisis de las acciones
estratgicas, por lo cual se identifican fortalezas y oportunidades (FO) que
constituyen las potencialidades, fortalezas y amenazas (FA) que representen
riesgos, debilidades y oportunidades (DO) que definen los desafos, y
debilidades y amenazas (DA) que constituyen las limitaciones.
Acciones estratgicas
Fortalezas y oportunidades
(FO)
Fortalezas y amenazas
(FA)
Proyectos
Debilidades y oportunidades
(DO)
Debilidades y amenazas
(DA)
Dcimo quinto paso

La combinacin o articulacin de las variables X + Y + Z que se encuentran
en los diferentes cuadros determina las acciones estratgicas que se
traducirn en proyectos. Estos sern encargados a profesionales que
asumirn la responsabilidad de cumplir las metas y los objetivos trazados
de acuerdo con un plan preestablecido en funcin de tareas, plazos,
roles, responsabilidades, indicadores de productividad y alcance de las
medidas.
Ejemplos:
POTENCIALIDADES (Fortalezas y oportunidades)

u La fusin de las variables X/Y en forma vertical presenta, en el primer
cuadrante, cinco sumas, la mayor de las cuales de la oportunidad Y1 es
18, cifra superior que las otras (Y2, Y3, Y4, Y5), que suman 16/17 (grficos
9 y 10). Por ello, la accin estratgica se proyectar sobre la base de la
oportunidad Y1.
Y1: Posibilidad de intensificar coordinaciones mediante la sistematizacin
de acciones y aplicacin de medidas gubernamentales en el pas para el
diseo de un plan estratgico.
u La fusin de las variables X/Y en forma horizontal presenta, en el primer
cuadrante, cinco sumas, la mayor de las cuales de la variable X1 es 22,
cifra superior que las otras (X2, X3, X4, X5), que suman 18/16/11 (grficos
oportunidad X1.
X1: Se cuenta con una institucin policial con slida estructura orgnica,
con personal tcnico-profesional que domina los conocimientos requeridos,
cuenta con experiencia y realiza funciones pblicas especializadas.
Frmula
X1= Personal tcnico profesional
Y1= Intensificar coordinaciones
Z = (Creatividad)
Accin estratgica (X1 + Y1 + Z)

Convocar a los profesionales y tcnicos PNP, as como a las autoridades
de los diferentes poderes del Estado y funcionarios de los sectores
de la administracin pblica, a reuniones peridicas de diseo y
consolidacin de los planes estratgicos y operativos regionales,
provinciales y distritales. Estos planes sern de cumplimiento obligatorio
por parte de los involucrados en la problemtica de la inseguridad
ciudadana.
RIESGOS: fortalezas y amenazas

u La fusin de las variables X/Y en forma horizontal presenta, en el segundo
cifra superior que las otras, que suman 18, 17, 14 y 10. Por ello, la accin
estratgica se proyectar sobre la base de la fortaleza X4.
X4 = El marco jurdico, que determina la vigencia del principio de respeto

por la autoridad y del Estado de Derecho en un sistema democrtico.
u La fusin de variables X/Y en forma vertical presenta, en el segundo
cuadrante, cinco sumas, la mayor de las cuales de la variable Y10 es 17,
cifra superior que las otras, que suman 16/14 (grficos 9 y 10). Por ello,
la accin estratgica se proyectar sobre la base de la amenaza Y10.
Y10: Que los riesgos para la seguridad en el territorio nacional
desestabilicen el pas y provoquen la fuga de inversionistas extranjeros e
incluso nacionales, lo cual generara una prdida de divisas que afectara
al tesoro pblico.
Frmula
X4 = El marco jurdico
Y10 = Riesgos que desestabilizan al pas
Z = (Creatividad)
Accin estratgica (X4 + Y10 + Z)

Si se eleva el nivel de la labor funcional del personal PNP mediante
indicadores de productividad, se pueda viabilizar en el marco jurdico que
sustenta el principio de autoridad y respeto por los derechos humanos
la identificacin y el control de los riesgos que desestabilizan al pas y al
rgimen democrtico.
DESAFOS: oportunidades y debilidades

u La fusin de las variables Y/X en forma vertical presenta, en el tercer
cuadrante, cinco sumas, la mayor de las cuales de la variable Y4 es 20,
cifra superior que las otras (Y1, Y2, Y3, Y5), que suman 18/17 (grficos
oportunidad Y4.
Y4 = Establecimiento y definicin del mapeo delictivo georreferencial en
todo el pas, con hechos cronolgicamente registrados que afectan la
seguridad ciudadana.
u La fusin de variables Y/X en forma horizontal presenta, en el tercer
cifra superior que las otras (X6, X8, X9, X10), que suman 19/18/17/14.
Por ello, la accin estratgica se proyectar sobre la base de la
debilidad X7.
X7: Inexistencia o inaplicabilidad, a nivel nacional, de una estrategia integral

para la lucha efectiva contra las infracciones penales y otros factores que
afectan la seguridad ciudadana.
Frmula
X7 = Inexistencia o inaplicabilidad de una estrategia integral
Y4 = mapeo delictivo georreferencial.
Z = (Creatividad)
Accin estratgica (Y4 + X7 + Z)

Una vez establecido el mapeo georreferencial de los ndices delictivos y
otros peligros en la jurisdiccin, se podr concretar una estrategia contra
la incidencia del crimen organizado. Con la participacin proactiva de la
poblacin, y en el marco de los roles, las responsabilidades y los plazos
preestablecidos, se aplicar un sistema de control sustentado en una base
de datos actualizada.
LIMITACIONES: amenazas y debilidades

u -La fusin de variables Y/X en forma vertical presenta, en el cuarto
cuadrante, cinco sumas. Tres columnas (Y6, Y7, Y8) tienen el mismo
valor, 18, mientras que las otras (Y9, Y10) alcanzan 16 (grficos 9 y 10).
En estos casos, para la proyeccin de la accin estratgica se puede utilizar
tanto una de las tres primeras como las tres simultneamente.
Y6/Y7/Y8 = Crecimiento de los factores de riesgo contra la seguridad
ciudadana en el pas/Agudizacin de las contradicciones sociales/
Recrudecimiento de acciones de violencia por la carencia y/o
inaplicabilidad, como poltica de Estado, de una lucha frontal contra la
criminalidad en todas sus formas.
u La fusin de las variables Y/X en forma horizontal presenta, en el tercer
cifra superior que las otras (X6, X8, X9, X10), que suman 19/18/17/14.
Por ello, la accin estratgica se basar en la debilidad X7.
X7: Inexistencia o inaplicabilidad, a nivel nacional, de una estrategia integral
para la lucha contra las infracciones penales y otros factores que afectan
la seguridad ciudadana.
Frmula
Y6/Y7/Y8 = Crecimiento de factores de riesgo
X7 = Inexistencia o inaplicabilidad de estrategia integral
Z = (Creatividad)
Accin estratgica (Y6/Y7/Y8 + X7 + Z)

Un equipo multidisciplinario formular una estrategia para enfrentar, en el
corto plazo, la inseguridad ciudadana y el recrudecimiento de la criminalidad
social, que afectan la gobernabilidad del pas.
CAPTULO 6. EL MTODO ZOPP Y EL OBSERVATORIO DE SEGURIDAD PBLICA 87
CAPTULO 6
rbol de
objetivos
rbol de
problemas
El mtodo ZOPP y el
Observatorio de Seguridad
Pblica
CAPTULO 6. EL MTODO ZOPP Y EL OBSERVATORIO DE SEGURIDAD PBLICA
CAPTULO 89
6
El mtodo ZOPP y
el Observatorio de
Seguridad Pblica
6.1 LA METODOLOGA ALEMANA ZOPP3

ZOPP es la sigla de Ziel Orientierte Project Planung, Planificacin de
Proyectos Orientada a Objetivos.
El mtodo ZOPP es aplicado en el anlisis y planeamiento, porque la
experiencia ha demostrado que la cooperacin es ms fcil y exitosa cuando
los participantes logran ponerse de acuerdo sobre objetivos que han sido
expresados en la forma ms clara posible.
El proyecto es formulado en varias fases utilizando el mtodo ZOPP de
planificacin. El anlisis, sus resultados y el trabajo de planificacin en su
conjunto constituyen el marco lgico del proyecto; la matriz de planificacin
presenta la estructura bsica. Los objetivos solo pueden ser formulados
claramente si las causas y los efectos de los problemas que se espera resolver
han sido analizados antes.
El punto de partida del anlisis es determinar el problema central, para
luego averiguar cules son sus causas primarias o inmediatas y seguidamente
encontrar las causas de las causas, o causas generadoras. A partir del
problema central, se debe establecer qu efectos especficos produce este y,
finalmente, determinar el efecto general o ltimo de la problemtica analizada.
Una vez concluido el rbol de problemas, sus causas y sus efectos, se lo
reelabora en trminos positivos. De esta manera, el problema central
constituir el objetivo central; las causas primarias se transformarn en los
objetivos estratgicos, y las causas generadoras, en objetivos especficos. Si
los objetivos se alcanzan, los efectos especficos se convierten en indicadores
de logro y logro general.
3 Basado en <http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/eLearning/dnp/2/html/contenido-2.1.2-ZOPP.html>.
Los problemas afectan a la poblacin en general, a grupos sociales en

particular y a las instituciones. Por lo tanto, todos los grupos afectados
y sus intereses correspondientes deben ser tomados en cuenta, lo que se
denomina anlisis de la participacin. Se realiza un anlisis de objetivos, en
el que se incluyen tambin posibles estrategias para lograrlos. Mediante la
matriz de planificacin se ordena un esquema de objetivos para el proyecto,
que debe mostrar coherencia, justificacin y realismo.
Los niveles en la matriz son entrelazados por hiptesis basadas en las
condiciones que rodean al proyecto. Mediante la ejecucin de actividades y
el logro de resultados, se producen efectos a nivel del objetivo del proyecto
y, en consecuencia, del objetivo superior, que ser definido ms adelante en
la construccin del rbol de objetivos.
6.2 APLICANDO EL ZOPP A LA PROBLEMTICA DE LA

INSEGURIDAD CIUDADANA
Planteamiento del problema de inseguridad pblica y de alternativas de
accin:
A. rbol de problemas de la seguridad ciudadana

a. Problema general
Inexistencia de una entidad pblica responsable de centralizar la informacin
sobre los riesgos de inseguridad, as como de desarrollar la capacidad de
descentralizar y controlar la accin gubernamental y comunitaria.
b. Causas primarias
u Problemas de ndole jurdica.
u Problemas de gestin gubernamental.
u Problemas de gestin comunal.
u Problemas de ndole presupuestaria.
c. Causas generadoras
1) Causas generadoras de ndole jurdica
u Normatividad ineficiente.
u Falta de juristas especializados en este tema.
u La participacin no constituye una prioridad de la comunidad jurdica ni
del poder estatal.
2) Causas generadoras de ndole gubernamental

u Falta de voluntad y decisin del poder poltico y las autoridades.
u Deficiente mecanismo de eleccin o nombramiento de autoridades
idneas.
u Inexistencia de un sistema gubernamental para garantizar la seleccin,
preparacin, evaluacin y depuracin de las personas con aspiraciones a
ocupar puestos polticos.
3) Causas generadoras de ndole comunal

u Falta de capacidad de gestin y compromiso de gobernantes y gobernados.
u Deficitaria formacin educativa en los diferentes niveles sociales.
u El sistema educativo no prioriza el desarrollo de capacidades de gestin
pblica en trminos ticos.
4) Causas de ndole presupuestaria

u Mala administracin de presupuestos y recursos disponibles.
u Ineficiente control de la gestin pblica y privada.
u Falta de aplicacin de medidas sancionadoras e incentivadoras.
d. Efecto general
Elevacin de los niveles de inseguridad pblica.
e. Efectos especficos
Falta de productividad funcional:
u Carencia de resultados eficaces.
u Malestar generalizado en la comunidad.
u Ausencia del principio de autoridad.
En el grfico 12 se ilustra la manera en que se estructuran el problema

central, y sus causas y efectos.
B. rbol de objetivos de la seguridad ciudadana

a. Objetivo central
Implantar e implementar progresivamente observatorios de seguridad pblica
distritales, provinciales y regionales, adems del nacional, para la adecuada
administracin de esta problemtica.
Grfico 12 rbol de problemas de la seguridad ciudadana
Efecto Incremento de los niveles de

general inseguridad pblica
Efectos Falta de Carencia de Malestar Ausencia del

especficos productividad resultados generalizado en principio de
funcional eficaces la comunidad autoridad
Inexistencia de una entidad pblica responsable de centralizar la

Problema informacin sobre diversos riesgos de inseguridad y desarrollar la
central capacidad de descentralizar y controlar la accin gubernamental y
comunitaria
Causas Causas de ndole Causas de ndole Causas de ndole Causas de ndole

primarias jurdica gubernamental comunal presupuestaria
Causas
generadoras
b. Objetivos estratgicos
1) Superar la problemtica de ndole jurdica.
2) Superar la problemtica gubernamental.
3) Superar la problemtica de gestin comunal.
4) Superar el problema de ndole presupuestaria.
c. Objetivos especficos
1) Superar la problemtica de ndole jurdica
u Expedir normatividad efectiva para la creacin de observatorios.
u Formar a juristas especializados en seguridad.
u Proponer a operadores de la administracin de justicia idneos
profesionalmente, para elevar el nivel de productividad de los observatorios.
2) Superar la problemtica gubernamental.

u Establecer la poltica de Estado en seguridad pblica.
u Replantear los mecanismos en procesos de eleccin y nombramiento de
autoridades.
u Establecer un sistema gubernamental para formar a funcionarios pblicos

idneos para laborar en la administracin pblica.
3) Superar la problemtica de gestin comunal

u Difundir la poltica de Estado en seguridad pblica.
u Promover programas de capacitacin gubernamental y comunal.
u Desarrollar eventos, cursos de posgrado, diplomados, cursillos, seminarios
talleres y conferencias sobre seguridad pblica dirigidos a los diferentes
estamentos de la sociedad.
4) Superar el problema de ndole presupuestaria

u Capacitar para evitar la inadecuada administracin de presupuestos y
recursos disponibles.
u Potenciar el control sobre los actos de corrupcin en la gestin pblica
y privada.
u Aplicar, de manera firme y preventiva, las medidas sancionadoras e
incentivadoras dirigidas a los actores.
d. Logro
Reducir en forma progresiva, sistemtica y eficaz los factores de riesgo, peligro
o amenaza para la sociedad mediante el funcionamiento del Observatorio
de la Seguridad Pblica.
e. Indicadores de logro
1) Elevar el nivel de la productividad funcional.
2) Potenciar la obtencin de resultados efectivos.
3) Lograr el bienestar general en la comunidad.
4) Fortalecer el principio de autoridad.
Para finalizar, sealaremos que el vaco que existe en el Per acerca del
tema de la inseguridad ciudadana es bastante grave. Se refiere a que, en el
actual Plan de Seguridad Ciudadana 2013-2018, no se ha establecido qu
factores constituyen las fallas, los defectos y las vulnerabilidades; sin esta
vital informacin, no ser posible lograr resultados tangibles a favor de la
seguridad ciudadana. Esto determina que la accin del Estado sea dispersa,
descoordinada y burocrtica, situacin que se debe revertir para que se
instaure la paz, la tranquilidad y el desarrollo.
Por ello, se exhorta a que se atienda adecuadamente esta problemtica, lo que
se lograra implementando los observatorios de seguridad pblica locales y
aplicando las 35 acciones estratgicas contenidas en los estudios desarrollados

por INICAM y el autor, los cuales han sido referidos en la presentacin de
este manual. El contenido de esta propuesta, as como su estructura, metas,
indicadores de avance, plazos de ejecucin, responsabilidades y mbito
de aplicacin pueden encontrarse en la pgina web <www.inicam.org.pe/
publicaciones>.
En el grfico 13 se ilustra la estructura de esta propuesta.
Grfico 13 rbol de objetivos de la seguridad ciudadana
Indicador de Reducir progresiva, sistemtica y

logro final eficazmente los factores de riesgo
Indicadores de Elevar el nivel de la Incrementar los Lograr bienestar Fortalecer el

logros productividad funcional resultados efectivos general en la comunidad principio de autoridad
Objetivo Implantar e implementar progresivamente observatorios de seguridad

central pblica distritales, provinciales, regionales y nacional para la adecuada
administracin de esta problemtica.
Objetivos Superar problemtica de Superar problemtica Superar problemtica de Superar problema

estratgicos ndole jurdica gubernamental gestin comunal presupuestal
Objetivos
especficos
CAPTULO 7. RECOMENDACIONES PARA LAS AUTORIDADES 95
CAPTULO 7
Recomendaciones
para las autoridades
CAPTULO 7. RECOMENDACIONES PARA LAS AUTORIDADES
CAPTULO 97
7
Recomendaciones para
las autoridades
7.1 VIEJOS VICIOS COMUNALES/ETERNOS VACOS

EXISTENCIALES
En las siguientes lneas presentamos algunas ideas e inquietudes comunes
sobre las que las autoridades y funcionarios deberan reflexionar.
1. Esto no lo compone nadie

El mundo ha cambiado y, obviamente, el Per tambin; lo lamentable son
los cambios para mal y no para bien. Todos sabemos que hacer las cosas
mal es lo ms fcil; hacerlas bien es ms difcil porque requiere tiempo,
conocimientos, experiencia y esfuerzo.
No debemos quedarnos fijados al pasado, pues no lo podemos cambiar.
Aunque haya sido esplendoroso, el pasado sirve solo para aleccionarnos
acerca de lo ocurrido y sealarnos que, si hicimos las cosas mal,
tenemos que dejar de hacerlo. Hablando de hacer las cosas, es menester
interiorizar que no podemos sostener posiciones negativas ni pesimistas
si queremos lograr el cambio que nosotros, nuestras familias, nuestra
comunidad, nuestro pas y el mundo requieren. Esta es una tarea para
personas que no se aletargan ni amilanan con el quehacer cotidiano.
Las personas que se recuerdan en la historia no son aquellas que vegetaron
en la rutina, sino las que, con sus ideas y acciones, transformaron el mundo;
los ejemplos ms claros los tenemos en los personajes de la historia que
transcendieron su entorno.
El idealismo en un propsito es elemental. Las utopas del hoy se pueden
convertir en las realidades del maana en la medida en que lo queramos.
Soar despierto es un ingrediente de la persona que no solo busca ascender
en la escala social, sino transcender en el espectro social.
2. Tarea de todos/responsabilidad de nadie

Para lograr cualquier cometido, se tiene que generar un compromiso por
parte de los actores; para ello, el lder debe estar en la capacidad de plasmar
una organizacin idnea con el fin de lograr un objetivo comn.
Hay una tendencia a que subsista el desorden en cualquier actividad. Por qu
sucede esto? Porque, como se dice, tarea encargada a todos es responsabilidad
de nadie. Las tareas siempre deben tener responsables, con funciones y roles
preestablecidos, y deben estar sujetas a control. Porque dar una orden es el
10% de una accin, el otro 90% es hacer que se cumpla.
Un cuento narra que cuatro personas, cuyos nombres eran Todos, Alguien,
Cualquiera y Nadie, tenan que realizar un trabajo. Inmediatamente, se
pusieron de acuerdo en encargarle la tarea a Todos, pero l haba pensado
que Alguien podra hacerlo mejor. Sin embargo, pas el tiempo y Nadie se
dio cuenta de que Cualquiera no lo hizo. Esto molest a Alguien porque
afect a Todos, porque Nadie hizo lo que Cualquiera poda haber hecho.
Entonces, la moraleja del cuento es la siguiente: Si Todos fuese Alguien,
Nadie sera Cualquiera.
3. Hacemos las cosas por gusto

Se dice que la alegra es colectiva y contagiosa; la depresin, en cambio, es
individual y peligrosa. La dinmica de la vida es hacer y seguir haciendo; claro
est que hay que buscar hacer las cosas bien porque las palabras emocionan,
pero los hechos conmocionan. En el escenario de hacer las cosas, hay que
evitar tres situaciones: no hacer las cosas, hacerlas mal y hacerlas a medias.
Esta ltima es la ms grave, porque, por un lado, se crean expectativas
que, cuando no se cumplen, generan frustracin; y por otro, se pierde la
oportunidad de adquirir experiencia. Hay que recordar que esta ltima es
imprescindible en la vida, porque en los momentos de crisis, ms importante
que el conocimiento es la experiencia.
4. Hazte de fama y chate a la cama

Muchas veces, hacemos de nuestra vida un discurso con varios contenidos que
no se complementan, sino que se contradicen. No ejercitamos, ni siquiera
al final de nuestras vidas, los valores y principios que proclamamos; por el
contrario, los dejamos marchitarse. Esto convierte nuestro paso por este
mundo en un anfiteatro en el que se produce una colisin entre lo que se
piensa, se dice, se siente, se hace y se cree. La palabra no tiene valor, ya que
no se interioriza que, una vez empeada, nunca debe ser traicionada, sino
ms bien honrada.
Las personas deben mantener en la vida una posicin de dignidad y no

de banalidad, pues no importa cmo te llamas, cmo te ves, sino lo que
realmente eres y, principalmente, lo que hiciste despus de nacer. Uno
llega al mundo y recibe un nombre, unos padres y un entorno que no
escogi, pero cambiar los aspectos negativos de este entorno depende de
uno mismo, porque el ser pobre depende de Dios, pero el ser malo depende
de uno.
Ser nominado en un cargo es una gran oportunidad que se puede convertir
en una fortaleza eterna. Lo ms importante no es lo malo que me pase, sino
lo bueno que yo pueda hacer frente a dicho problema; porque uno aprende
no cuando evita los problemas, sino cuando los enfrenta, los resuelve y recibe
una leccin.
5. Qu bonito habla y qu poquito hace

La historia nacional y mundial est plagada de personajes que hicieron de
la palabra una accin macabra, porque poco siente y quiere quien pretende
transmitir su mensaje solo con palabras y no acompaarlas con acciones.
Muchas veces, se tomen decisiones por influjo emocional y no intelectual.
Nos dejamos impresionar por lo aparentemente inmenso, majestuoso o
grandioso que encubre una mentira disfrazada de verdad, en la que aparece
la palabra mal dicha o quiz maldecida, y no damos pie a la reflexin que
nos permita tomar una decisin correcta.
En el norte del pas existen algunas expresiones que muestran la sabidura
popular, que se burla de quienes hablan mucho, pero hacen poco: La buena
chicha, para venderse, no necesita bandera o Mucha jaba para tan pocos
mangos.
7.2 MENSAJES
Las normas no deben ser vistas como una barrera para la gestin, sino
como instrumentos que la ordenan, que deben irse perfeccionando y
adecuando a la gran heterogeneidad de situaciones por las que atraviesan
las municipalidades del Per, con sus particulares enfoques y necesidades
de desarrollo.
Somos un pueblo que tradicionalmente ha cedido sus obligaciones y derechos
a los gobiernos y vive esperando que el Estado le resuelva todo. Esto se
entiende as porque existe una tendencia generalizada a denominar Estado
al Gobierno Nacional y sus dependencias. Esta mentalidad debe cambiar,
porque la sociedad y el Gobierno, en el marco del Estado, tienen diferentes
responsabilidades, que son complementarias.
Tanto las autoridades como la poblacin deben tener presente que las obras
y los servicios forman parte de las obligaciones del Estado mediante sus
gobiernos. El pueblo no tiene que darles las gracias a las autoridades por
las obras que estas realizan ni por los servicios que prestan, porque para eso
fueron elegidas. Es suficiente con reconocerlas y felicitarlas por el deber
cumplido.
Grfico 14 El ciclo de la gestin
2. 3.
Sistema Sistema
Nacional Nacional
Presupuesto del Inversin
Estado Pblica
4.
1.
Sistema
Sistema
integrado de
Nacional de
Administracin
Planeamiento Sistemas de gestin
Financiera
pblica
7. 5.
Sistema de Sistema de
Monitoreo y Adquisiciones y
Evaluacin de 6. Contrataciones
Proyectos Sistema del Estado
Nacional de
Ejecucin y
Supervisin de
Proyectos
Fuente: lvaro Ugarte. Manuales Prcticos para la Gestin Municipal, tomo III. Inicio de la gestin: agenda para los primeros cien das.
Lima: INICAM y KAS, 2014, p. 26.
Durante las ltimas dcadas, se ha desarrollado un proceso de ordenamiento

del sistema nacional de gestin pblica basado en los sistemas administrativos
que lo integran. Este ciclo est constituido por una secuencia cclica
de sistemas: planeamiento, presupuesto, inversin, administracin,
contrataciones, ejecucin y supervisin, monitoreo y evaluacin, y se
reinicia con el planeamiento. Aunque consideramos su utilidad potencial
para mejorar la gestin pblica, tambin es verdad que sus efectos han
resultado adversos, porque los procesos que realizan los funcionarios y las
autoridades han devenido en extremadamente lentos y onerosos.
Estas dificultades son an ms dramticas en las municipalidades con

menos recursos humanos y financieros, que representan cerca del 70% de
los municipios del pas. La congestin y confusin reinantes no permiten
gestionar la seguridad ciudadana con eficiencia ni eficacia.
Sin embargo, si bien la falta de recursos es una dificultad, de ninguna
manera es un impedimento. La dbil cultura de pago de los tributos por
parte de la poblacin debe ser enfrentada con creatividad. Por ejemplo,
con la comunidad se pueden suscribir convenios que permitan que los
vecinos aporten materiales locales y mano de obra no calificada, mientras la
municipalidad entrega los bienes y servicios no disponibles en la comunidad.
Este sistema puede ser utilizado para construir la infraestructura de los
futuros Observatorios de Seguridad Pblica.
Usualmente, los gobiernos locales pequeos y rurales no cuentan con el
personal adecuado, ya sea por insuficiencia presupuestal o porque en el
lugar no existen profesionales o tcnicos que dominen las diversas materias
municipales. Esta carencia debe impulsar a sus alcaldes a ser ms creativos en
su gestin; ellos deben recurrir a las potencialidades que existen en el medio
Grfico 15 Paradigma del desarrollo sostenible
Personas y
organizaciones
Ing
n
ci
res
a
os,
erv
Ca
tec
res
pa
no
ci
yp
ida
Servicios
da
log
ev
in
de
Cultura y tradiciones
a,
dd
sy
c
Decisiones,
rva
em
Equidad e inclusin
da
exc
nse
fiscalizacin y
li
ple
ed
Ca
o
Co
en
contribuciones
tes
Gobierno Local Capital humano

Ordenamiento
Tributos, IVA
del territorio
Tecnologa
Recursos Plusvala Financiamiento

naturales Capacidad fsica Productores
Informacin
Industriales
Equipamiento e Polticas
Empresarios
infraestructura Inversin en desarrollo
Recursos y facilidades
para cumplir los roles y responsabilidades que seala la ley. La seguridad

es uno de los servicios que los gobiernos locales prestan a las personas y
organizaciones, con participacin de otras entidades.
Grfico 16 Enfoque conceptual de la estructura orgnica de la municipalidad
Instancia
poltica
s
Ase
nta
cue
s
ora
de
Rin
Ins
e
pon
tru
ye
Dis
Monitorea
Instancia Instancia
operativa Informa tcnica
El grfico 16, que tambin fue desarrollado en el 2004 por Peter Schrder
en Nueva gestin pblica: aportes para un buen gobierno, seala la distribucin
y delimitacin de las funciones de direccin, planeacin y ejecucin que
corresponden a cada organismo. En la gestin del Observatorio de la
Seguridad Pblica, que esperamos que se implemente en las municipalidades
y gobernaciones, tambin se deben delimitar los roles y las funciones de estas
instancias, con sus correspondientes atribuciones y responsabilidades.
ANEXOS
Formatos tiles para la

gestin
CAPTULO 1. ANLISIS DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD CIUDADANA
ANEXO 105
1
Modelo de ordenanza regional/municipal para la creacin,

implantacin e implementacin del Observatorio
de Seguridad Pblica Local
Ordenanza N.
Lugar, da/mes/ao
Visto el informe del presentado por el Comit de Seguridad Ciudadana, mediante el

cual plantea la necesidad y conveniencia de crear, implantar e implementar un Observatorio
de Seguridad Pblica Local.
Considerando
Que la Constitucin Poltica del Per, en sus artculos 1 y 2, seala que el fin supremo del
Estado y la sociedad es la defensa de la persona humana y el respeto por su dignidad y sus
derechos fundamentales, ahora afectados por la inseguridad ciudadana. Igualmente, que el
artculo 197 alude a los servicios de seguridad ciudadana a cargo de las municipalidades, con
colaboracin de la Polica Nacional del Per.
Que la Ley 27972, del 27 de mayo del 2003, Ley de Municipalidades, en su artculo 85
establece un Sistema de Seguridad Ciudadana; al igual que la Ley 27933, del 11 de febrero
del 2003, crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para enfrentar los riesgos de
inseguridad ciudadana en el pas.
Que el Estado peruano, mediante su estructura orgnico-funcional que comprende a

entidades pblicas y privadas de la comunidad organizada, debe procurar enfrentar con
xito la inseguridad ciudadana, buscando una mayor participacin proactiva de gobernantes y
gobernados con un enfoque articulado de carcter holstico, multisectorial, intergubernamental,
transversal, integral, socialmente inclusivo y participativo para enfrentar las fallas, defectos o
vulnerabilidades del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
Que el principal insumo para obtener resultados eficaces contra la inseguridad ciudadana es
la informacin sobre los diversos riesgos, peligros o amenazas que afectan a la comunidad,
tanto de carcter delictivo como no delictivo. Y que es necesario establecer un mecanismo
que centralice esta informacin, la procese y la difunda a las entidades pblicas y privadas
directamente involucradas con esta problemtica, accin que debe ser monitoreada en funcin
de resultados mediante un adecuado sistema de control de gestin, que a la fecha no se cumple.
Que la Ley 27933, del 11 de febrero del 2003, establece la creacin del Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana y de los comits regionales, provinciales y distritales, a los cuales hay
que otorgarles mayor dinamismo, puesto que a la fecha no han logrado el nivel de eficiencia
y eficacia que la comunidad reclama con todo derecho.
Que es factible repensar y replantear las acciones que viene efectuando el Estado peruano en
el mbito de la seguridad ciudadana, y que el informe sealado constituye un planteamiento
coherente y viable, que propone la creacin de los observatorios de seguridad pblica local,
que se implantarn e implementarn progresivamente, primero a nivel distrital y luego a
nivel provincial, regional y nacional.
Que esta propuesta guarda conformidad con los objetivos del Estado peruano y lo dispuesto
en la normatividad legal del pas.
Se resuelve:
Artculo primero: Crear el Observatorio de Seguridad Pblica en la localidad, para lo cual se

aprueba la propuesta de estructura orgnico-funcional, la que podr ser objeto de variaciones
de acuerdo con las caractersticas y necesidades de la jurisdiccin.
Artculo segundo: Implantar e implementar el Observatorio de Seguridad Pblica, cuya

infraestructura, equipos y bienes materiales se solventar con los fondos presupuestarios
disponibles para obras de la administracin gubernamental, ingresos por canon, donaciones,
aportes voluntarios y otros legalmente constituidos.
Artculo tercero: Nombrar, dentro del Comit de Seguridad Ciudadana Pblica Local, a los
integrantes de una comisin que se encargar de disear y estructurar los procedimientos
operativos que se aplicarn, de conformidad con las caractersticas de la jurisdiccin, en el
plazo de noventa das contados desde la implantacin del Observatorio de Seguridad Pblica.
Regstrese, comunquese y archvese.
Firma y postfirma de la autoridad

ANEXO 107
2
Modelo de ordenanza de designacin del representante

ante el Comit de Seguridad Ciudadana Local
Ordenanza regional/municipal N.
Lugar, da/mes/ao
Vista la propuesta recibida de la entidad . con

oficio de fecha en la que se propone como representante permanente ante el
Comit de Seguridad Ciudadana a la persona de
Considerando:
Que la Ley 27933, del 11 de febrero del 2003, crea el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (SINASEC) y reconoce la existencia de comits de seguridad ciudadana local
regional (CORESEC), provincial (COPROSEC) y distrital (CODISEC), y que es conveniente
dotar a dichas entidades de organicidad y funcionabilidad mediante la incorporacin de los
actores locales.
Que la misma Ley, en sus artculos 14 y 15, seala que la responsabilidad de la presidencia
de los mencionados comits recaer en el gobernador o alcalde local y que, por lo tanto, hay
que otorgarles formalidad a estos cargos.
Que es sumamente importante establecer roles y responsabilidades de cumplimiento

obligatorio para los diversos actores que conforman los mencionados comits de seguridad
ciudadana.
Se resuelve
Artculo nico:
Reconocer al seor
, identificado con DNI , como representante de la entidad
ante el Comit de Seguridad Ciudadana Local a partir
de . por un periodo de
Regstrese, comunquese y archvese.
Firma y postfirma de la autoridad

108
ANEXO 3 ELABORACIN DE PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA
Esquela de notificacin
Mediante la presente se notifica a:
..
Para que asista a la reunin que se realizar en .., el
da. a horas , en la que se desarrollar la siguiente agenda:
.......
Lugar
Fecha
Firma
ANEXO 109
4
Formato de acta de reunin del Comit de Seguridad

Ciudadana Local
En la ciudad de., en el da del mes de del ao, reunidos los integrantes

del Comit de Seguridad Ciudadana Local que a continuacin se sealan (mencionar nombres,
apellidos y entidad a la que representan):
Para desarrollar la siguiente agenda:
Han arribado a los siguientes acuerdos:

En seal de conformidad, a las horas de la misma fecha, las personas mencionadas

suscriben el acta, y se establece que la prxima reunin para evaluar los resultados de los
acuerdos se realizar el da del mes de del ao
______________________________ _____________________________
______________________________ _____________________________
______________________________ _____________________________
CAPTULO 4. ELABORACIN DE PLANES DE SEGURIDAD CIUDADANA
ANEXO 111
5
Formato de un Plan de Seguridad Ciudadana Local
Marco legal
Dispositivos legales, listado y descripcin de la normatividad constitucional, nacional, re-
gional, provincial y distrital.
Diagnstico local
Ubicacin y descripcin geogrfica: Superficie, lmites, altitud, caractersticas, zonas de acceso,
etctera.
Aspecto poblacional: Habitantes censados por edad y sexo, niveles educativos, niveles econ-
micos/pobreza, informacin por regin, provincia, distrito, centro poblado, etctera.
Estadsticas sobre hechos que afectan la seguridad ciudadana

Hechos delictivos: Homicidios, suicidios, robos, hurtos, lesiones corporales, daos materiales,
usurpaciones, violencia social/familiar, entre otros.
No delictivos: Accidentes de trnsito, siniestros diversos como sismos, inundaciones, incen-
dios, derrumbes, huaicos, apagones, explosiones, entre otros.
Descripcin de zonas y puntos crticos/vulnerables

De mayor incidencia delictiva: Robos, hurtos, drogas, pandillaje, prostitucin ilegal.
De mayor riesgo: Falta de iluminacin, falta de semaforizacin, terrenos no cercados, caren-
cia de seales de seguridad vial, comercio ambulatorio e informal, paraderos informales,
lugares de consumo de alcohol y drogas, etctera.
Descripcin de la problemtica social/familiar

Violencia familiar y comunal, categorizacin de hogares disfuncionales, niveles de pobreza,
desocupacin, subempleo, consumo de alcohol o drogas, corrupcin pblica, desenfreno en
reuniones sociales, etctera.
Descripcin de la problemtica educativa

Abandono/desercin escolar, bajo nivel de rendimiento educativo, insuficiente compromi-
so familiar en la educacin escolar y tcnica-universitaria, carencia de escuelas de padres,
embarazo temprano, violencia sexual, acoso sexual, acoso escolar (bulling), maltrato escolar,
consumo de alcohol o drogas, pandillaje escolar, etctera
Descripcin de la problemtica de salud

Enfermedades frecuentes, falta de vacunaciones, presencia de plagas, enfermedades endmi-
cas, enfermedades contagiosas por diversas causas, insuficiente actitud preventiva de la salud
por parte de la poblacin, carencia de charlas de salud, falta de informacin dirigida a los
jvenes sobre enfermedades de contagio sexual, etctera.
Descripcin de la problemtica de trabajo

Empleo informal, carencia de puestos de trabajo, abusos de empleadores contra empleados,
obreros o trabajadores del hogar, insuficiente pago por la labor de los trabajadores, con-
flictos entre empleadores/trabajadores, presencia de mafias en el escenario laboral, pago de
cupos por proteccin, etctera.
Descripcin de la problemtica de transporte
Problemas relativos a los medios de transporte pblico en el parque automotor local, em-
presas de transporte areo, terrestre, ferrocarril, fluvial, etctera. Empresas de medios de
transporte menores como taxis, colectivos, mototaxis, etctera.
Descripcin de la problemtica de produccin
Problemas y conflictos relacionados con la actividad agrcola rural y urbana, actividad pes-
quera, actividad industrial y comercial en general, con detalles de las dificultades.
Descripcin de la problemtica ambiental
Aspectos fsicos, qumicos y otras actividades en el medio local que afectan la calidad de vida.
Descripcin de la problemtica delictiva/violencia colectiva
Estado de salud mental de la poblacin por estamentos sociales, conductas antisociales,
incumplimiento de responsabilidades de algunos actores, etctera.
Formalizacin de la accin
Informes generales que sealen las acciones estratgicas corporativas que se deben realizar
en el corto, mediano y largo plazo frente a las problemticas descritas.
Se deben puntualizar las tareas con indicadores de medicin de productividad, plazos de
ejecucin, responsabilidades individualizadas de actores y alcance de medidas.
Entidades involucradas
Pblicas: Autoridades polticas gobernadores, alcaldes, etctera. Poder Judicial, Ministerio
Pblico, Polica Nacional del Per, gobernaciones, procuraduras, sectores gubernamenta-
les, etctera.
Privadas: Entidades educativas en todos sus niveles, empresariado local, cmara de comercio
local, colegios profesionales, gremios sociales, centros culturales, comunidad organizada en
general.
Recursos presupuestarios
Asignados por el erario nacional, ingresos por canon, donaciones, aportes voluntarios, et-
ctera.
Anexos
Documentacin que ilustre o grafique acciones sugeridas/planes puntuales y corporativos
formulados por las entidades pblicas y privadas que intervienen como actores en el plan de
seguridad ciudadana local.
Nota
Los tems del formato se podrn adaptar a la realidad de la problemtica.
ANEXO 113
6
Informe sobre el Plan de Seguridad Ciudadana Local
Esquema
I. Informacin
Debe contener las referencias histricas sobre los aspectos de seguridad ciudadana en
los que se sustentar el plan; se sealar la normativa legal, as como las acciones de
organizacin y coordinacin que adoptarn las autoridades locales.
II. Hechos
Descripcin cronolgica y detallada de todos los acontecimientos que se producen en
la localidad que constituyen riesgos, peligros o amenazas, tanto de carcter delictivo
como no delictivo, ocasionados dolosa o culposamente por el ser humano o por la
naturaleza.
III. Anlisis
Estudio pormenorizado de todas y cada una de las variables descritas en el acpite
anterior. Estar a cargo de equipos de tcnicos y profesionales especializados en la
temtica, quienes, en los plazos establecidos, presentarn un informe de la situacin de
inseguridad ciudadana local que considere alternativas de accin.
IV. Propuestas
Las alternativas se consolidarn en actas que debern ser suscritas por los responsables
de los equipos designados, que sern monitoreados por el Observatorio de Seguridad
Pblica.
V. Acuerdos
La suma de las alternativas propuestas sentar las bases del Plan de Seguridad
Ciudadana Local, que deber desarrollarse en los plazos previstos. Estar sujeto a los
mecanismos de control del Comit de Seguridad Ciudadana Local y ser monitoreado
permanentemente desde el Observatorio de Seguridad Pblica. Sus resultados sern
difundidos peridicamente a la comunidad mediante conferencias de prensa, comunicados
a la opinin pblica e informacin a los medios.
Bibliografa
1. Murazzo Carrillo, Flix; Ensayos Reflexiones sobre la Seguridad

Ciudadana en el Per, Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal,
1ra edicin, 2013.
2. Murazzo Carrillo, Flix; Ensayos Reflexiones sobre la Seguridad

Ciudadana en el Per, Instituto de Investigacin y Capacitacin Municipal,
2da edicin, 2014.

Tomo VI Seguridad Ciudadana 2016

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Manuales Prcticos para la Gestin Municipal

Flix Murazzo Carrillo

Tomo VI Elaboracin de planes de seguridad ciudadana

Primera edicin, abril del 2016, Lima, Per

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2016-05609.

Responsable de la elaboracin del Manual: Flix Murazzo Carrillo

Colaboradores: Manuel Pino Ayulo

Derechos reservados. Se autoriza la reproduccin total o parcial de este documento, siempre

Principales abreviaciones ............................................................... 7

APIPSEC Alianza para la Investigacin y Proteccin en Seguridad Ciudadana

Con la finalidad de contribuir con las autoridades regionales y locales, que

Arquitecto lvaro Ugarte Ubilla

La crnica situacin de inseguridad pblica por la que atraviesa el Per,

Continuando con estos trabajos para contribuir a la gestin de la seguridad

El haber identificado las vulnerabilidades, fallas y defectos del Sistema

ser complementadas con acciones tcticas y operacionales. Todo ello

El Estado peruano, mediante la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de

La ley de creacin del SINASEC prev el funcionamiento de los comits

Ello respondera a una concepcin diferente de la que tiene el Observatorio

ciudadana municipales, que cumplen principalmente labores de registro

Este observatorio impulsara con inmediatez las acciones necesarias para

Es conveniente, por todo lo descrito, que los diferentes actores del

Teniente General PNP Flix Murazzo Carrillo

La labor de estructuracin y formulacin articulada en un Plan Piloto de

Es en este punto en el que se plante la estructura del manual y se utiliz

tendr una estructura orgnica y funcional en el SINASEC; es decir, no

El alcalde, en su calidad de presidente del Comit de Seguridad Ciudadana,

Una forma adicional de comprender esta dicotoma normativa es revisar la

La gerencia o subgerencia de seguridad ciudadana de la municipalidad

El manual facilitar a las autoridades y funcionarios de las municipalidades

Como se ha planteado en el plan piloto y en el ensayo publicado, con las 35

En este manual, se pretende utilizar todo lo que sea favorable, como el

En otras palabras, todo lo bueno que vienen haciendo las autoridades

La posicin frente a la inseguridad ciudadana determina que no es suficiente

Anlisis del Sistema Nacional

Anlisis del Sistema

1.1 POR QU NO SE HAN OBTENIDO RESULTADOS EN

u Omisiones en la identificacin y determinacin de los roles y las

u Inoperancia de las acciones de control efectivas para que los programas

1.2 FUNCIONALIDAD DEL SINASEC

prioritariamente la identificacin de las personas infractoras de la ley y

2.1 GESTIN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

La inseguridad ciudadana es un problema que nos aqueja a todos los peruanos,

A. Objetivo estratgico general

B. Objetivos estratgicos especficos

u Captar y emplear un nmero suficiente de lderes gubernamentales y

2.2 ACCIONES TCTICAS

2.3 ASPECTOS OPERATIVOS PARA DESARROLLAR LAS

b. El alcalde, con el aporte de la Secretara Tcnica del Comit de

B. Aplicar de manera coordinada los principios administrativos

C. Determinar los roles y las responsabilidades que les

b. Se centralizar la informacin sobre las diversas actividades programadas

D. Implementar observatorios de seguridad pblica para

a. Direccin Colegiada del Observatorio

rganos de direccin estarn conformados por la Direccin Ejecutiva y

b. rgano de Consultora de la Direccin Colegiada

d. Oficina de Asesoramiento de la Direccin Ejecutiva

potenciar las disposiciones emanadas desde la Direccin Ejecutiva mediante

e. rgano de Apoyo de la Direccin Ejecutiva

f. rgano de Apoyo del Observatorio de Seguridad Pblica

experiencia administrativa y operativa obtenida como producto de la jefatura

El director ejecutivo, con apoyo de las entidades pblicas y privadas que

8) Unidad de Coordinacin de Operaciones. Una vez confirmado

En esta etapa, deber expedirse la resolucin regional, resolucin municipal u