Consideran que es importante pagar los tributos?

Pulso Per. La encuesta realizada por Datum mostr que el 81% de la poblacin siente
que los recursos recaudados por la Sunat se gastan de forma inadecuada. Creen que la
inversin prioritaria debe ser en educacin El 87% de los peruanos considera
que es importante pagar impuestos, pero siente que hacerlo es
complicado, revel la encuesta Pulso Per del marzo, realizada por
Datum a nivel nacional.

Pese a la importancia que le da la ciudadana al pago de impuestos,

slo el 10% cree que no es importante, un grupo importante (el 37%)
asegur que no paga sus impuestos, mientras que el 63% dice s
hacerlo.

Una de las razones por las que no se paga podra ser que el 64%
siente que el sistema tributario peruano es complicado y solo el 24%
lo ve sencillo.

Respecto de la sensacin del gasto de los impuestos recaudados por el

gobierno, la encuesta mostr que el 81% de la poblacin cree que se
hace en forma inadecuada y el 10% cree que s hay un buen gasto.

En ese sentido, el 40% de los encuestados piensa que el gasto debe

centrarse en educacin, el 26% en salud, el 17% en seguridad, un 4%
en infraestructura y el 12% en todos los sectores.

FICHA TCNICA
Encuestadora: Datum.
Grupo objetivo: Hombres y mujeres de 18 a 70 aos, de todos los
N.S.E.
Muestras: 411 encuestas.
Margen de error: +/- 4.8% con un nivel de confianza de 95%.

Ficha completa en el enlace

Por qu son importantes los impuestos

A menudo se supone que los impuestos son algo malo, que los gobiernos quieren
privar a los ciudadanos de su dinero ganado con tanto esfuerzo. Pero desde una
perspectiva de justicia econmica y derechos humanos, los impuestos son cruciales
por las cuatro R:
 Rentas: financiamiento para ofrecer los servicios que los ciudadanos necesitan
Redistribucin: para enfrentar la pobreza y la desigualdad
Representacin: generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos
y reivindicar espacio en la formulacin de polticas
Reformulacin de precios: limitar los malos pblicos, alentar los bienes
pblicos.
A continuacin explicamos la importancia de cada una y sus vnculos con la
problemtica de la justicia econmica y social.

La tributacin financia la mayor parte del presupuesto de educacin,

particularmente los sueldos de los maestros, y por ello requiere ms atencin a fin
de que los pases puedan alcanzar los objetivos de Educacin para Todos en
2015.

Los impuestos son una fuente vital de rentas para la mayora de los gobiernos a fin de
financiar la infraestructura y servicios esenciales para sus ciudadanos. Desde luego,
las rentas no sern utilizadas automticamente en tales bienes sociales. Pero cuando
los gobiernos obtienen rentas de los impuestos, los ciudadanos estn en una posicin
mucho ms fuerte para ejercer presin a fin de que dichas rentas sean gastadas en
los servicios a los que tienen derecho.

Tomando la educacin como ejemplo, en 1995 el gobierno de Ghana introdujo un

nuevo impuesto al valor aadido (IVA) de 17.5%, que inicialmente dio lugar a
protestas generalizadas. El gobierno se vio obligado a revocar la medida, y en 1997
se introdujo el IVA a 10%, acompaado de una campaa intensiva del gobierno para
crear conciencia entre los ciudadanos sobre en qu se usaran las rentas de los
impuestos. Posteriormente el IVA fue elevado a 12.5%, y las rentas del 2.5% aadido
fueron asignadas a educacin mediante el Fondo Fiduciario para la Educacin de
Ghana. Siendo la educacin fundamental para todo el mundo, la medida prendi bien. 2

ActionAid ha destacado que los gobiernos prefieren utilizar las rentas tributarias, en
lugar de ayuda o prstamos, para cubrir los salarios de los maestros, porque son
relativamente seguras y previsibles. No quieren contratar maestros con dinero de la
ayuda, y luego encontrar que no pueden pagar los sueldos dos o tres aos ms tarde,
y despedir maestros por reduccin de planilla es polticamente muy sensible. Por lo
tanto, la mejor manera de obtener ms dinero para ms maestros es ampliar la base
tributaria nacional. Cuando las contribuciones de la ayuda han permitido a los
3

gobiernos mejorar la prestacin de servicios, las rentas recaudadas internamente

tienden a ser tambin un factor importante. En Kenia, la declaracin de la gratuidad de
la educacin primaria en 2005 llev a que el Estado se diera cuenta de la necesidad
de aumentar los recursos tributarios para mantener la promesa electoral del
presidente. Esto, junto con otras necesidades sociales, ha llevado a aumentar las
metas y la recaudacin tributarias a fin de mejorar la educacin y otros servicios.
5
Lo que se aplica a la educacin se aplica a muchos otros servicios que dependen del
apoyo y los fondos del gobierno. Millones de pequeos agricultores en los pases del
Sur dependen de que los gobiernos proporcionen capacitacin, investigacin y crdito
y desarrollen mercados para insumos y productos; sin embargo, los gobiernos de
frica tienden a gastar demasiado poco en esta rea, y el apoyo de los donantes a la
agricultura ha sido deplorablemente inadecuado durante las ltimas dcadas.
Mayores ingresos por impuestos nacionales permitiran a los gobiernos una mayor
prestacin de estos servicios, o al menos dara a los ciudadanos la posibilidad de
argumentar a favor de que se produzca este gasto. Abordar las altas tasas
de mortalidad materna e infantil, enfrentar con xito el VIH, reducir la plaga de la
malaria y otras enfermedades tropicales, todo esto requiere financiamiento fiable a
largo plazo de los gobiernos. Desde luego, el financiamiento mediante la tributacin
no es el nico factor que impulsar la prestacin de dichos servicios. Otros factores
tales como la voluntad poltica son cruciales. Pero los impuestos son una parte
importante de la solucin. Por esta razn, los ciudadanos de muchos pases han
tratado de influir en las polticas tributarias a fin de obtener los servicios que les
corresponden.

Por lo tanto, si ustedes estn haciendo campaa por la prestacin o la mejora

de la educacin, salud u otros servicios, intervenir en la problemtica tributaria
debe ser una parte central de sus esfuerzos.

Impuestos y derechos humanos

Todos los gobiernos del mundo tienen ciertas responsabilidades ante sus ciudadanos.
El marco jurdico de los derechos humanos establece esas responsabilidades.
Sin embargo, los derechos humanos abarcan derechos no slo sociales y polticos,
sino tambin derechos econmicos y sociales. Los requisitos mnimos para el
cumplimiento de los derechos econmicos y sociales incluyen el suministro de
productos alimenticios disponibles para la poblacin, atencin en salud primaria
esencial, alojamiento y vivienda bsicos y las formas ms bsicas de educacin.

Los grupos que trabajan en derechos humanos deben preocuparse acerca de cmo
los derechos se realizan a travs del presupuesto, y cmo se violan cuando los
Estados son incapaces de cumplir sus obligaciones debido a una tributacin dbil o
inequitativa.
En 1986, las Naciones Unidas hicieron explcita la relacin entre este derecho y los
recursos necesarios para financiarlo. Ms recientemente, los objetivos de desarrollo
del milenio (ODM) son un intento de crear un punto de referencia prctico para que los
Estados trabajen por la implementacin de los derechos humanos.

Los activistas de los ODM suelen centrarse en presionar a los pases para que
cumplan sus promesas de ayuda, encaminadas a alcanzar los ODM. Si bien esto es
importante, hay un reconocimiento cada vez mayor de que la realizacin progresiva
de los derechos, a la larga, requiere la movilizacin de los recursos nacionales a
travs de los impuestos. De hecho, un reciente anlisis de la Tax
Justice Network/ Red de Justicia Fiscal mostr una fuerte relacin entre los pases
africanos con altos niveles de recaudacin de impuestos y los que hacan progresos
con respecto a los ODM. 6

Se estn movilizando recursos para que los gobiernos cumplan sus

responsabilidades con la realizacin progresiva de los derechos? Si no es as, un
gobierno puede estar faltando a sus obligaciones en derechos humanos y puede tener
que rendir cuentas por ello.

Redistribucin: para enfrentar la pobreza y la desigualdad

La poltica tributaria puede desempear un papel importante en la redistribucin de la

riqueza dentro de una economa. La prestacin de servicios que se describe en la
seccin anterior es una forma de enfrentar la pobreza y la desigualdad mediante
la tributacin, pues son los pobres los que tienden a depender ms de los servicios
esenciales tales como salud y educacin financiados con fondos pblicos. Como
hemos visto con el estudio de caso de Bolivia en la pgina 2, la poltica tributaria tiene
el potencial para redistribuir la riqueza de un pas desde los ricos (en este caso
empresas de petrleo y gas) hacia los ms pobres y vulnerables (personas de edad, y
nios que de lo contrario careceran de educacin). Este es un ejemplo de tributacin
progresiva y equitativa.

Los sistemas tributarios pueden incluir elementos progresivos o regresivos. Por

ejemplo, un pas podra depender de la tributacin de la riqueza de recursos, la
tributacin de las empresas o la tributacin de la propiedad al tiempo que recauda
menos impuestos de las personas con bajos ingresos. O bien los impuestos a la renta
podran diferenciarse entre los que tienen ingresos ms bajos y los que tienen
ingresos ms altos. Por lo general, estas polticas seran consideradas progresivas.
Por el contrario, una dependencia de los impuestos al consumo (que gravan
alimentos, combustible y otros bienes) sera considerada regresiva.

En realidad, los sistemas tributarios suelen ser regresivos de todo el mundo. Esto es
an ms probable que sea el caso en muchos pases del Sur, que tienden a tener
niveles especialmente bajos de tributacin sobre los ingresos y dependencia excesiva
de los impuestos al consumo. Por ejemplo, en Amrica Latina los impuestos sobre la
renta de las personas naturales contribuyen slo el 4% de la recaudacin
tributaria general. A algunos pases del Sur les va mejor. En Bangladesh la tributacin
directa comprende un 20%. En Ghana, la cifra es el 22%, pero esto es mucho mayor
que la mayor parte de sus vecinos regionales y est todava muy por debajo de la
media de los pases desarrollados de 35%. Un sistema tributario regresivo puede
8

hacer mucho dao y puede incluso contribuir directamente a la concentracin de la

riqueza, como se ha demostrado que hace en Amrica Latina, donde la desigualdad
es mayor despus de pagados los impuestos que antes de pagados los impuestos.

El consenso tributario impulsado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el

Banco Mundial y otros en los ltimos dos o tres decenios ha tendido a contribuir a la
promocin de la naturaleza regresiva de muchos sistemas tributarios. Mientras que
los pases han sido fuertemente alentados a minimizar la tributacin de los
inversionistas extranjeros, as como a reducir los impuestos al comercio que antes
eran importantes fuentes de rentas para el gasto social (ambas tendencias se explican
en detalle ms adelante en este captulo), los gobiernos, entretanto, han sido instados
a aumentar los impuestos a las compras, generalmente conocidos como impuesto al
valor aadido (IVA) o a veces denominados impuesto a los bienes y servicios (IBS) o
impuestos al consumo. Estas recomendaciones de poltica se basan en la premisa
de que los impuestos deben ser econmicamente neutrales y deben centrarse
solamente en aumentar las rentas, ignorando el potencial de los impuestos para poner
en cuestin la desigualdad.

Es difcil hablar de luchar por una sociedad equitativa y por la justicia social a menos que
se concretice realmente la agenda de la tributacin progresiva.

Coalicin por la Liberacin de la Deuda, Filipinas 7

El IVA no es equitativo con los ms pobres

La mayora de pases del Sur tienen grandes sectores informales y significativas

poblaciones rurales, de los cuales es difcil para los gobiernos con administraciones
tributarias dbiles recaudar impuestos a la renta. Incluso si los gobiernos tuvieran en
funcionamiento mejores sistemas, estos suelen ser los ciudadanos menos capaces de
pagar impuestos. En respuesta a este problema, as como a las presiones de las
instituciones financieras internacionales (IFI) y donantes, muchos pases del Sur
vienen dependiendo cada vez ms de una expansin del IVA para sus rentas
tributarias. Mientras que las economas de los pases desarrollados tienden a
depender del IVA en cerca de un 30% del total de rentas tributarias, en los pases del
Sur dicho impuesto es a menudo considerablemente mayor. En Amrica Latina, los
impuestos al consumidor representan casi las dos terceras partes de las rentas
tributarias, siendo el IVA el ms importante de estos impuestos.

Sin embargo, los impuestos al consumo como el IVA o el IBS son normalmente
impuestos regresivos. A menos que se aplique un conjunto integral de exenciones a
los productos y servicios bsicos consumidos por las personas pobres, stas gastarn
un porcentaje mucho mayor de sus ingresos mnimos en los bienes y servicios
gravados con estos impuestos que los que tienen grandes ingresos disponibles. As
que una demasiada dependencia del IVA por parte de un gobierno para generar sus
rentas puede acabar profundizando la desigualdad en un pas. Por esta razn el IVA
ha sido un foco de las protestas por justicia tributaria en pases de todo el mundo.

?
Definicin

Tributacin progresiva o regresiva?:

Un impuesto es progresivo si representa una mayor proporcin de ingresos para las
personas con ingresos ms altos que para las personas con ingresos ms bajos.
De este modo, las personas ms ricas pagan una mayor proporcin de sus ingresos
en impuestos que las personas ms pobres. Por el contrario, un impuesto es regresivo
si las personas ms pobres pagan una mayor proporcin.

Desigualdad de gnero en el sistema tributario? 12

Los sistemas tributarios tambin pueden desempear un papel en abordar o

exacerbar la desigualdad econmica entre hombres y mujeres. Esto puede ser
implcito o explcito.
Implcitamente, un impuesto idntico puede tener un impacto diferencial en las
mujeres y en los hombres debido a las diferentes funciones sociales y econmicas de
unas y otros. Por ejemplo:

Una alta tasa de impuestos sobre los asalariados a tiempo parcial puede
afectar a las mujeres ms que a los hombres debido a que las mujeres son ms
propensas a trabajar a tiempo parcial para acomodarse a las responsabilidades
familiares.
Si el cdigo tributario trata a una pareja casada como una sola unidad
(combinando sus ingresos a efectos tributarios), la pareja puede enfrentar una
penalidad por matrimonio, por la cual terminan pagando ms que cuando
presentaban sus impuestos por separado como personas solteras. Esto por lo
general afecta desproporcionadamente a las mujeres porque el mayor impuesto
es asignado de hecho sobre la segunda fuente de ingresos. Las mujeres tienen
ms probabilidades de ganar menos que sus cnyuges y sus ingresos, por
tanto, son generalmente considerados como secundarios.
El cambio de impuestos directos a impuestos indirectos como el IVA puede
producir mayores desigualdades de gnero si se gravan con impuestos artculos
de primera necesidad que son consumidos en forma desproporcionada por
hogares encabezados por mujeres. 13
 Los hombres tienen ms probabilidades que las mujeres de beneficiarse de
exenciones de impuestos a la renta y a las empresas pues tienen ms
probabilidades de tener propiedades y valores.

Asimismo, a veces hay diferencias explcitas integradas en el sistema tributario entre

cmo tributan hombres y mujeres. En Pakistn, por ejemplo, el cdigo tributario
permite que las mujeres que trabajan protejan de los impuestos una mayor cantidad
de sus ingresos que los hombres que trabajan. Por el contrario, en Sudfrica anterior
a 1994, las mujeres casadas eran gravadas con tasas ms altas que los hombres
casados.
Por lo tanto, es importante que los grupos que trabajan en cuestiones tributarias
evalen las repercusiones de gnero de las estructuras fiscales y cuestionen los
sistemas que son regresivos desde una perspectiva de gnero.

Un sistema tributario debe ser progresivo, lo que significa que los que tienen ingresos
ms altos paguen mayores impuestos como porcentaje de sus ingresos que los que
tienen ingresos ms bajos.

Taxation and Development in Ghana: Finance, Equity and Accountability, 2009 15

Si el gobierno sigue otorgando exoneraciones fiscales para atraer inversionistas, dnde

conseguiremos dinero para financiar la educacin primaria, construir carreteras y reducir
la mortalidad infantil? Lo tomaremos de los impuestos indirectos tales como el Impuesto al
Valor Aadido, que grava a ms filipinos.

Professor Leonor Magtolis-Briones, Social Watch 16

Quin tiene el dinero, los gobiernos centrales o los locales?

En muchos pases del Sur, la tributacin local representa slo una pequea parte del
total de rentas tributarias. En Ghana, los distritos siguen siendo fiscalmente
dependientes de las transferencias centrales y de los donantes. Sin embargo, hay
muy poca coordinacin entre las autoridades locales y las autoridades tributarias
nacionales. Los ciudadanos se enfrentan constantemente a dos conjuntos distintos y
descoordinados de recaudadores de impuestos y demandas tributarias, mientras que
algunos funcionarios tributarios nacionales reportan que los funcionarios tributarios
locales buscan a veces incrementar la recaudacin local fomentando la evasin de
impuestos nacionales. Esto socava la credibilidad del sistema en su conjunto y puede
dar lugar a ciudadanos poco instruidos o carentes de informacin que paguen ms
impuestos de lo que deberan.

La importancia de las organizaciones de la sociedad civil que se manifiestan

directamente sobre la problemtica de la equidad tributaria se ve resaltada por
las recientes tendencias en reforma tributaria. Un informe de
PricewaterhouseCoopers y el Banco Mundial deja en claro que el cambio ms
popular en los sistemas tributarios en todo el mundo entre 2004 y 2006 fue
reducir las tasas de impuestos a las utilidades de las sociedades. El sector
17

privado ha sido eficaz para asegurar reformas en su beneficio.

Lamentablemente es menos comn escuchar las voces que luchan por un
aumento en la recaudacin tributaria y reformas fiscales equitativas. Los grupos
de la sociedad civil pueden promover polticas tributarias favorables a los
pobres al asegurar que cuestiones de equidad cruciales sean parte de los
debates sobre tributacin.

Representacin: generar la transparencia de los gobiernos ante los

ciudadanos y reivindicar espacio en la formulacin de polticas
Generar la transparencia de los gobiernos ante los ciudadanos

Si ustedes estn trabajando en cuestiones de gobernanza y transparencia, los

impuestos deben tambin estar en su agenda. La tributacin es ms que recaudacin
de rentas; es tambin una parte fundamental de la consolidacin del Estado y la
democracia. Un importante estudio examin el vnculo entre democracia e impuestos
en 113 pases entre 1971 y 1997. Encontr que introducir o aumentar los impuestos
sin simultneamente aumentar y mejorar la prestacin de servicios llevaba a los
ciudadanos a exigir sus derechos y a reformas democrticas ulteriores. 18

Los activistas siempre han cuestionado a los gobiernos cuando stos recaudan y
gastan las rentas pblicas de manera inequitativa o corrupta. En muchos pases la
imposicin de impuestos inequitativos ha sido un importante catalizador del cambio
social y poltico, desde el impuesto de capitacin en la Inglaterra medieval hasta el
motn del t en Boston y el IVA en Ghana en el decenio de 1990. La relacin a largo
plazo entre la tributacin y el desarrollo de gobiernos con mayor grado de
transparencia y capacidad de respuesta tiene una serie de componentes:

La negociacin colectiva en torno a la renta tributaria crea un contrato social

entre los miembros de la sociedad que estn pagando impuestos y votando por
partidos polticos, y las autoridades que esperan recaudar y gastar esas rentas
de una manera que beneficie a quienes las eligieron. Los impuestos hacen que
el gobierno sea ms inmediato y visible, y en ltima instancia que rinda cuentas
en mayor grado. Una cuestin crucial es que la equidad en el sistema tributario
es importante para generar esa rendicin de cuentas entre gobiernos y
ciudadanos; sin la percepcin de que los grandes actores estn aportando la
parte que les corresponde, el incentivo para que los ciudadanos comunes hagan
lo mismo disminuye considerablemente.
Un Estado que depende de los impuestos necesita una economa saludable
para generarlos. Eso requiere ciudadanos y empresas que florezcan, por lo que
el gobierno tiene inters en responder a sus necesidades.
Para recaudar impuestos de forma fiable, los gobiernos necesitan servicios
tributarios eficientes, responsables y honestos (esto es, buena gobernanza
administrativa).
Sin embargo, sin transparencia y acceso a la informacin, los ciudadanos son menos
capaces de exigir a los gobiernos que rindan cuentas. Sin saber cuntos impuestos se
estn recaudando y de dnde, las personas son menos capaces de hacer propuestas
sobre cmo debe gastarse el dinero. La falta de transparencia y la falta de libertad de
informacin son cuestiones que tambin son fundamentales para el control
democrtico que una poblacin mantiene sobre su gobierno. Por lo tanto, la demanda
de transparencia y libertad de informacin es un tema de campaa en s mismo, as
como un aspecto central de las campaas por justicia tributaria. Muchas
organizaciones y activistas estn encontrando formas de conseguir que los gobiernos
compartan esta informacin y hacer que rindan cuentas.

Los impuestos proporcionan a la gente un arma: si el gobierno no acta bien, uno puede
retener sus impuestos, especialmente cuando se trata de corrupcin de alto nivel. La
capacidad de respuesta del gobierno es mayor del gobierno a los ciudadanos que antes.

Alvin Mosioma, Red de Justicia Fiscal frica

Protestas por impuestos y representacin

En la India colonial, Gandhi organiz marchas en el decenio de 1940 contra los

impuestos injustos que la administracin colonial britnica impona sobre el
pueblo indio sin el derecho a decidir cmo se gastaban.
En el Reino Unido, cuando las mujeres hicieron campaa por el voto,
adoptaron el lema sin voto no hay impuestos.
Durante los acontecimientos que llevaron a la guerra de independencia de
Estados Unidos en 1776, los colonos britnicos que no estaban representados
en el Parlamento del Reino Unido se congregaron alrededor del grito de no hay
impuestos sin representacin. Esto estableci el precedente del derecho a ser
gravado slo por los representantes electos por uno mismo.

En los tiempos actuales de independencia, algunos activistas de la justicia tributaria

han invertido el lema de los defensores de la independencia estadounidense para
decir no hay representacin sin tributacin, reconociendo que es poco probable que
se logre una representacin apropiada sin un sistema tributario transparente y
equitativo.

Campaa ciudadana por derecho a la informacin sobre impuestos

La contraparte de presionar por la aplicacin equitativa de los impuestos es presionar

por la transparencia e inclusin en el sistema tributario. En Sierra Leona, los
ciudadanos necesitan desesperadamente informacin detallada sobre cmo se
calculan los impuestos, cunta renta tributaria se recauda y cmo se utiliza esa renta.
En el plano del gobierno local, esto es particularmente importante cuando
los ciudadanos se quejan de que el clculo de los impuestos es arbitrario y que no se
dispone de informacin sobre cunta renta se recauda y cmo se gasta. La
 transparencia puede ser la base para alentar el cumplimiento voluntario de
las obligaciones tributarias y, en trminos ms amplios, construir la legitimidad y la

En cualquier sociedad mnimamente organizada, existe una infraestructura bsica que permite
el desarrollo de la vida moderna. Calles asfaltadas, carreteras, hospitales, escuelas, bomberos,
polica, ayuntamientos, servicios pblicos (gas, agua, electricidad). Tambin existen
organizaciones que se encargan de la defensa y seguridad de los ciudadanos, como el ejrcito.

Cmo crees que se sostiene todo esto?

Uno puede suponer que no necesita de todo eso y que no se deberan pagar impuestos. De ser
as, todo eso deberas pagarlo directamente a proveedores privados: educacin privada,
transporte privado (helicpteros supongo, ya que sin carreteras), sanidad privada, etc.

Tambin deberas pagarle al cacique local o al seor de la guerra que pise ms fuerte en tu rea,
ya que alguien deber protegerte si vives en un sitio sin polica ni justicia (de hecho, es
probable que debas pagarle para que l mismo no te mate o te eche de tu casa).

En fin, ni siquiera el pas ms capitalista y liberal del mundo funciona sin impuestos, aunque si
insistes en arreglrtelas solo sin un Estado en funciones, podras emigrar a Somalia. All no
existen los impuestos.

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Preguntas relacionadasMs respuestas a continuacin

Por qu Hacienda trata tan mal a los autnomos?

Por qu los impuestos en Espaa son tan altos?

Si un espaol contrata a otro espaol a traves de upwork.com, debe el

empleado autnomo espaol emitir una factura con IVA?

A cunto ascenderan los gastos derivados de comprar una parcela rstica en

Espaa?

En qu consiste lo que comunmente se conoce como "Impuesto al Sol"?

Arturo Carrasco

Escrito hace 26 ago. 2016 5 votos positivos de Javier Fernandez, Santiago Ribas Roca, Aurelio
Germes, Hannah Long, (ms)
En primer lugar, Albert Einstein tambin poda estar equivocado. Es ms, en todo aquello
que no tuviera que ver con su campo de conocimiento, en el que era un genio, poda ser alguien
poco versado. Habra que saber ms del por qu dijo esa frase en cualquier caso.

En segundo lugar, y respondiendo a tu pregunta. Pagamos impuestos porque vivimos

en sociedad, es tan sencillo como eso. Podra aadir que vivimos en una sociedad avanzada, en
contraposicin a las sociedades ms primitivas (tribus) donde no hay riqueza suficiente ni
estructuras de estado como para recaudarlos. Si no estoy equivocado los primeros impuestos se
recaudaban para financiar guerras, luego ms tarde para sufragar los gastos derivados de
gestionar una Casa Real y todo su squito.

En las sociedades avanzadas actuales se vivira en un caos permanente de no existir impuestos,

la violencia campara a sus anchas por las calles. Los impuestos, mejor o peor gestionados,
sirven para reequilibrar las enormes desigualdades que el sistema capitalista crea (no es una
crtica, es un dato objetivo). Sin acceso a ser educados y a ser atendidos en un sistema pblico
de salud se generara mucha frustracin difcil de canalizar. Hay un sinfn de estructuras que
han de ser compartidas socialmente y no siempre los intereses privados estn dispuestos a
invertir en ellas, o es muy rentable tener un espacio pblico como el Parque del Retiro de
Madrid? La electricidad no habra llegado a cada rincn de Espaa si no fuera gracias a la
titularidad pblica de Red Elctrica de Espaa, slo tienes que ver cmo Internet no llega a
todos los municipios del pas porque a da de hoy no se considera un servicio bsico como el
agua corriente y la luz.

En conclusin, los impuestos ayudan a mantener la paz social por un lado y

promover la igualdad de oportunidades por otro. Un pas que no se esfuerce en
corregir las desigualdades propias del sistema econmico en el que vivimos, nico que ha
demostrado ser viable, es un pas condenado al caos y la violencia. Puede llevar ms o menos
tiempo, pero sera as. Sin embargo es tambin imprescindible que se desarrolle una cultura del
esfuerzo, que exista una recompensa para aquellos que ms se esfuerzan por prosperar. Un
sistema demasiado paternalista donde se vive bien sin trabajar demasiado est condenado a
fracasar, por tanto es muy importante que la forma en que gastamos los impuestos incentive el
emprendimiento y desincentive el parasitismo.

Vulneracin de principios tributario

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 das del mes de noviembre de 2004, reunido el Tribunal

Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los
Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente;
Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO

Accin de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo

contra las Ordenanzas N. os 171-MSS y 172-MSS expedidas por la Municipalidad
de Santiago de Surco, que aprueban el rgimen legal tributario y los importes
de arbitrios municipales correspondientes al ejercicio fiscal 2004; las
Ordenanzas N.os 003-96-O-MSS, 006-97-O-MSS, 002-98-O-MSS y 01-0-MSS; el
artculo 4 de la Ordenanza N. 024-MSS (2000), el artculo 4 de la Ordenanza
N. 55-MSS (2001), el artculo 6 de la Ordenanza N. 92-MSS (2002), los
artculos 7 y 8 y la Segunda Disposicin Final de la Ordenanza N. 128-MSS
(2003), as como el artculo 5 de la Ordenanza N. 130-MSS (2003), por
contener vicios de inconstitucionalidad.

ANTECEDENTES

Argumentos de la Defensora del Pueblo

Con fecha 16 de julio del 2004, la Defensora del Pueblo interpone demanda de
inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas expedidas por la
Municipalidad de Santiago de Surco, alegando que las mismas vulneran los
principios tributarios de legalidad (no ratificacin por ordenanza provincial y
aplicacin retroactiva de la ley), no confiscatoriedad y capacidad contributiva;
y asimismo, porque utilizan criterios prohibidos para la determinacin del
importe a pagar por concepto de arbitrios.

a) Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N. os 171-MSS y 172-

MSS

Respecto a las Ordenanzas N. os 171-MSS y 172-MSS, correspondientes

al ejercicio fiscal 2004, indica que se ha vulnerado el principio de legalidad
tributaria por no haberse cumplido con las formalidades preestablecidas en el
ordenamiento jurdico para su vigencia, es decir, por no haber sido ratificadas y
publicadas antes del 30 de abril de cada ejercicio tributario, conforme lo
establece el artculo 69-A de la Ley de Tributacin Municipal, Decreto
Legislativo N. 776.

Refiere que la Ordenanza N. 171-MSS y como consecuencia la Ordenanza N.

172-MSS- seala expresamente, en su segunda disposicin transitoria y final,
que la misma entrar en vigencia al da siguiente de su publicacin, lo cual
contradice directamente el principio de legalidad tributaria ya que desconoce
lo dispuesto por el artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades. Este
hecho trae como consecuencia que, en la prctica, sus normas se apliquen de
manera retroactiva antes de su ratificacin-, vulnerando lo previsto en el
artculo 103 de la Constitucin.

Afirma que los tribunales administrativos como el Indecopi y el Tribunal Fiscal

han coincidido en sealar que las ordenanzas en materia tributaria rigen a
partir y hacia delante- de la ratificacin por parte de la Municipalidad
Provincial, tal como lo dispone el artculo 40 de la Ley Orgnica de
Municipalidades. Sin embargo, lo que no han coincidido es en la posicin
respecto al momento originario en que se hace exigible al contribuyente el
pago por concepto de arbitrios municipales, lo que deber ser materia de
pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

Tambin manifiesta que las Ordenanzas vulneran lo dispuesto en el artculo 69-

B de la Ley de Tributacin Municipal, al disponer que el municipio local calcule
los importes de los arbitrios utilizando las frmulas previstas en la Ordenanza
N. 172 MSS, y no los criterios utilizados hasta el 1 de enero del ejercicio
anterior (2003), reajustados nicamente en base al ndice de Precios al
Consumidor.

Aade que las referidas ordenanzas transgreden el principio de no

confiscatoriedad de los tributos y de capacidad contributiva, en la medida que
la verificacin de la efectiva prestacin del servicio (como hecho imponible del
tributo) no se asume como un supuesto previo e indispensable a la
determinacin del monto a pagar y a la exigencia misma del pago, siendo que
en la prctica estos pagos se exigen de manera anticipada.

Finalmente, sostiene que otra forma como se viene afectando el principio de no

confiscatoriedad de los tributos es mediante el uso de criterios vedados para la
determinacin de arbitrios, como son la utilizacin del valor del predio. En ese
sentido, concuerda con los lineamientos desarrollados por la Comisin de
Acceso al Mercado del Indecopi, la cual admite como criterios vlidos el
tamao, uso y ubicacin del predio, indicando que tales criterios constituyen
parmetros referenciales y razonables para determinar los importes a pagar
por los vecinos, en el caso de arbitrios por servicios de Limpieza Pblica,
Mantenimiento de Parques, Jardines y Serenazgo.

b) Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N. os 003-96-0-MSS,

006-97-0-MSS, 002-98-O-MSS, 01-99-0-MSS, 24-MSS y parcial de las
Ordenanzas 24-MSS, 55-MSS, 92-MSS, 128-MSS, 130-MSS,
correspondientes a los ejercicios fiscales 1997, 1998, 1999, 2000, 2001,
2002 y 2003.

Respecto de estas ordenanzas, lo que pretende la entidad demandante

es que se declare la invalidez de los efectos jurdicos subsistentes derivados de
la vigencia de las cuestionadas ordenanzas durante los ejercicios fiscales antes
sealados, debido a que presentan vicios de inconstitucionalidad desde su
origen; en otras palabras, pretende que se determine la prohibicin de la
eficacia ultractiva de estos dispositivos.

Refiere que, en estos casos, la declaratoria de inconstitucionalidad sobre la

norma derogada debe tener efectos ex nunc (hacia delante), pues de lo
contrario podra producirse una quiebra de la seguridad jurdica; y porque,
conforme se ha sealado en la STC N. 2592-2002-AA/TC, el Tribunal Fiscal se
encuentra habilitado para evaluar la validez de ordenanzas municipales que
regulan materia tributaria. Aade que lo que se busca es permitir que el
contribuyente deje de pagar los importes devengados e impagos al da
siguiente de publicada la sentencia, adems de extinguir los procedimientos de
ejecucin coactiva en trmite.

Advierte que existe una limitacin a esta posicin, debido a la imposibilidad de

realizar una evaluacin sobre la validez de dispositivos legales municipales con
una antigedad mayor a cuatro (4) aos, plazo mximo que establece el
artculo 43 del Cdigo Tributario para la compensacin o devolucin de
tributos.
Al igual que las Ordenanzas N. os 171-MSS y 172-MSS, sostiene que, en estos
casos, tampoco se cumpli con el procedimiento de ratificacin previsto en la
ley, e igualmente se utilizaron criterios prohibidos para la determinacin del
monto de arbitrios, como son el valor del predio y la UIT, agregando que esta
ltima no guarda ninguna conexin lgica con los servicios que prestan las
municipalidades.

Argumentos de la Municipalidad de Surco

La Municipalidad Distrital de Surco, a travs de su representante, contesta la

demanda y la contradice en todos sus extremos. Respecto al requisito de
ratificacin de las Ordenanzas Distritales por parte de las Provinciales, seala
lo siguiente:

Que no es suficiente que el requisito de la ratificacin se encuentre

establecido en una Ley Orgnica, sino que el mismo debe contemplarse de
la propia Constitucin; slo as podra afirmarse que la no ratificacin
vulnera el principio de legalidad.

Que no existe ningn artculo o norma mediante la cual se seale que la

ordenanza en materia de arbitrios publicada en el diario oficial El Peruanono
entra en vigencia al da siguiente de su publicacin, sino a partir del da
siguiente de la publicacin de su ratificacin por la
Municipalidad Provincial.

Que, en la medida en que la Municipalidad Distrital cumpla los requisitos

establecidos en el artculo 69-A y 69-B de la Ley de Tributacin Municipal,
con relacin a los arbitrios, no hay ningn tipo de sustento o interpretacin
que pueda justificar la razn por la cual, en tanto la Municipalidad
Provincial no ratifique la Ordenanza, la Distrital tenga que seguir brindando
un servicio que es efectivo, pero por el cual no podra sino cobrar cuando
recin la Municipalidad Provincial ratifique la ordenanza correspondiente.
 Que en la definicin constitucional del principio de legalidad en materia
tributaria, la Constitucin vigente slo ha previsto, de acuerdo a lo sealado
por los artculos 74, 195, inciso 4), 196, inciso 3) y 200, inciso 4), que el
principio de legalidad para los gobiernos locales consiste en utilizar como
instrumento normativo la Ordenanza Municipal, pero en ningn artculo de
la Constitucin se ha establecido que la Ordenanza en materia tributaria
emitida por una Municipalidad Distrital, para que cumpla con el principio de
legalidad, debe ser ratificada por la Provincial.

Que el artculo 51 de la Constitucin seala que la publicidad es esencial

para la vigencia de toda norma del Estado; por consiguiente, la ratificacin
slo confirma una norma que de acuerdo a la Constitucin ya naci vlida.

Que respecto al requisito de pre publicacin a que se refiere el literal c) del

artculo 60 de la Ley de Tributacin Municipal, seala que slo es exigible
para la creacin de nuevas tasas, y no para aquellas que ya venan siendo
cobradas.

Que el acto de ratificacin tan slo tiene una naturaleza declarativa, es

decir, representa la convalidacin de un acto ya nacido y responde a las
relaciones de coordinacin entre las municipalidades. Esta afirmacin,
argumenta, parte de la razonabilidad de lo dispuesto en el propio artculo
69-A de la Ley de Tributacin Municipal, que seala que concluido el
ejercicio fiscal y, a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente, todas las
municipalidades publicarn sus ordenanzas aprobando el monto de las
tasas por arbitrios (...) En ese sentido, alega que para fijar las tasas por
arbitrios municipales es necesario establecer el costo de servicio, lo cul
slo podra conocerse con el nmero de predios afectos al 31 de diciembre
del ejercicio anterior.

Por tal motivo, advierte que es un imposible jurdico que la Ordenanza se

encuentre publicada y ratificada el 1 de enero de cada ejercicio, y que, por
ello, es lgico que la aprobacin y publicacin se haya previsto hasta el 30
de abril de cada ejercicio. Asimismo, aduce que la ratificacin, tal y como se
est concibiendo, implica establecer relaciones de jerarqua entre
la Municipalidad Provincial y Distrital, criterio que no puede ser admitido
bajo ninguna interpretacin constitucional.
 Y, finalmente, que al tratarse de tributos de periodicidad trimestral, basta
con que todos los aspectos se presenten el primer da del trimestre al que
corresponde la obligacin tributaria, para que se considere que ha nacido la
misma. El hecho de que se est obligado a pagar dicho tributo sin que se
haya culminado el trimestre, no significa que el tributo sea confiscatorio.

Respecto al uso de criterios vedados para la determinacin de arbitrios, seala

que:

Debe diferenciarse los criterios para la determinacin de arbitrios de

aquellos utilizadospara su distribucin. En el primer caso, se debe
considerar el costo efectivo que demanda la prestacin de los servicios de
acuerdo a su tipo, ya que los criterios para la distribucin se fijan en base a
criterios objetivos, tomando en cuenta el nmero de contribuyentes de la
localidad y el nmero de predios.

La capacidad contributiva s debe ser tomada en cuenta. Ello es posible en

la medida en que la capacidad contributiva, en el caso de las tasas, deja de
ser la justificacin del tributo y ms bien representa un factor objetivo para
graduar la asuncin del costo del servicio por parte de los contribuyentes.
De ah que el valor del predio, indicador de la capacidad contributiva,
resulte ser un criterio vlido.

La estructura peculiar de la tasa determina que, en atencin a su calidad

de tributo vinculado, el principio de provocacin del costo sea
preponderante, y que, en funcin a su naturaleza contributiva, sea el
principio de capacidad contributiva el elemento complementario.

Sobre la posibilidad de cuestionar ordenanzas derogadas, pero cuyos efectos

subsisten en el tiempo, seala que no puede hablarse de aplicacin ultractiva
de las ordenanzas, pues en la actualidad nicamente son aplicadas respecto de
los hechos generadores ocurridos durante los ejercicios en que se encontraban
vigentes.
 FUNDA
MENTOS

Delimitacin del petitorio

1. La Defensora del Pueblo, mediante la presente accin de

inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas de la Municipalidad de
Santiago de Surco que establecieron el pago de arbitrios por concepto de
Serenazgo, Limpieza Pblica, Parques y Jardines, para los periodos fiscales
1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, solicita a este
Colegiado la revisin constitucional de las mismas, bsicamente por lo
siguientes argumentos:

I. Respecto a la impugnacin de ordenanzas ya derogadas, demanda el

pronunciamiento del Tribunal Constitucional, debido a que los efectos de
las mismas an perviven en el tiempo.

II. La Municipalidad de Santiago de Surco, en la emisin de las

Ordenanzas Municipales impugnadas, no ha respetado el mecanismo
formal de ratificacin para su validez, establecido en la Ley Orgnica de
Municipalidades.

III. La Municipalidad de Santiago de Surco ha cobrado arbitrios utilizando

criterios no admisibles para su cuantificacin.

Marco del anlisis constitucional

2. Partiendo de los tres temas que delimitan el petitorio, este Tribunal desarrollar el
correspondiente anlisis de constitucionalidad sobre la base de una interpretacin desde
la Constitucin y las normas integrantes del parmetro o bloque de constitucionalidad.
 En ese sentido, a fin de verificar si en este caso se han violado los principios de
legalidad y no confiscatoriedad alegados, se pronunciar respecto a lo siguiente:

La facultad del Tribunal para la revisin de normas derogadas.

El fundamento constitucional de la ratificacin de las ordenanzas

distritales por parte de la Municipalidad Provincial, el parmetro de
constitucionalidad y el principio de legalidad; en cuyo caso se esclarecer
lo siguiente:

- Si la ratificacin es un elemento esencial de validez de la ordenanza.

- Si la ratificacin de las ordenanzas distritales por las provinciales es

un requisito constitutivo o declarativo de la vigencia de la norma.

- Tomando en cuenta el marco legal aplicable a las ordenanzas impugnadas,

desde qu momento debieron generarse los efectos jurdicos de las ordenanzas
ratificadas, es decir, desde cundo fueron exigibles a los contribuyentes?

Los criterios a tomarse en cuenta para la distribucin del costo del

servicio; en cuyo anlisis se evaluar la pertinencia del uso del principio de
capacidad contributiva en este tipo de tributos.

La evaluacin del principio de no confiscatoriedad en la cuantificacin de

arbitrios

Marco constitucional de los tributos municipales: el caso de los arbitrios

por concepto de Serenazgo, Limpieza Pblica, Parques y Jardines

3. El artculo 74 de la Constitucin establece que los gobiernos regionales y

los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y
 tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin, y con los lmites que
seala la ley. Asimismo, seala que el Estado, al ejercer la potestad
tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad
y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn tributo
puede tener carcter confiscatorio.

4. El artculo 74 reconoce facultad tributaria a los gobiernos locales para la

creacin de tasas y contribuciones, siempre que: a) sea dentro de su
jurisdiccin; y, b) con los limites que establece la ley.

Ello quiere decir que las Municipalidades no pueden ejercer su potestad

tributaria de manera arbitraria, sino que dicho reconocimiento constitucional
estar legitimado siempre que se encuentre dentro del marco legal que la
Constitucin consagra. Ser, entonces, mediante la ley de la materia como
se regule el instrumento idneo para ejercer la potestad tributaria, as como
el procedimiento para su validez y vigencia.

De este modo, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley de Tributacin

Municipal, en lo que sea pertinente, constituyen el parmetro de
constitucionalidad para el correcto ejercicio de la potestad tributaria
municipal.

5. Como quiera que se cuestionan Ordenanzas cuya vigencia ha sido por los
periodos 1996 al 2004, analizaremos el caso en funcin a los artculos
vigentes y aplicables a dichas normas. Tanto el artculo 94 de la hoy
derogada Ley N. 23853, Orgnica de Municipalidades (publicada el 9 de
junio de 1984), como el artculo 40 de la actual Ley N. 27972, Orgnica de
Municipalidades (publicada el 27 de mayo de 2003), han contemplado el
requisito de ratificacin por parte del Concejo Provincial para la vigencia de
las Ordenanzas Distritales.

6. Por su parte, el Decreto Legislativo N. 776, Ley de Tributacin Municipal

(LTM), estableca que:
 El hecho generador de la obligacin tributaria es la prestacin efectiva
por la municipalidad de un servicio pblico individualizado en el
contribuyente (LTM, arts. 66. y 68.).

La prestacin del servicio pblico debe encontrarse reservado a los

municipios, de acuerdo con la Ley Orgnica de Municipalidades (LTM, art.
68.).

Su clculo debe hacerse durante el primer trimestre del ejercicio fiscal,

en funcin del costo efectivo del servicio a prestar, y slo puede
incrementarse en ese ejercicio hasta el porcentaje de variacin del ndice
de Precios al Consumidor (LTM, art. 69.).

Las ordenanzas que aprueban los arbitrios deben ser publicadas al

concluir el ejercicio fiscal o, a ms tardar, al 30 de abril del ao siguiente,
explicndose los costos efectivos que demanda el servicio segn el
nmero de contribuyentes de la localidad beneficiada, as como los
criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso (LTM, art. 69).

Por su parte, la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario -aplicable a
todas las consecuencias jurdicas originadas por los tributos-, establece que su
rendimiento slo puede ser destinado a cubrir el costo de los servicios cuya
prestacin genera la obligacin. Por su parte, la Norma X seala que las leyes
tributarias rigen desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial,
salvo disposicin contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o
en parte.

De manera que, a fin de no vulnerar los principios constitucionales para la

creacin de tributos, este es el marco constitucional que debi respetarse en la
produccin de Ordenanzas por arbitrios municipales.

Juicio de validez de normas derogadas

7. En el Expediente N. 0004-2004-AI/TC (Caso ITF), el Tribunal Constitucional
estableci el criterio vinculante respecto a la revisin de los efectos de
normas derogadas, sealando que: (...) no toda norma derogada se
encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun en ese
caso, existen dos supuestos en los que procedera una demanda de
inconstitucionalidad: a) cuando la norma contine desplegando sus efectos,
y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de
inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumpli en el
pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria.

8. Ello tomando en cuenta que la derogacin termina con la vigencia de la ley,

pero no logra eliminarla del ordenamiento jurdico; afecta su aplicabilidad
futura, mas no su existencia y, por tanto, tampoco su aplicabilidad para las
situaciones pasadas creadas a su amparo, que no hayan quedado agotadas.
Por tanto, como se ha sealado, la derogacin de una ley o norma con rango
de ley no es impedimento para que este Tribunal pueda juzgar su validez
constitucional. Como lo ha expresado su par italiano: (...) el control de la
Corte Constitucional puede y debe ser realizado, inexorablemente, todas las
veces que de eficacia y de aplicacin de la ley pueda hablarse,
independientemente de su derogacin sobrevenida, siempre y cuando su
eficacia y aplicacin se mantengan [Sentenza N. 4/1959].

9. De este modo, estando a que el presente proceso de inconstitucionalidad se

cuestiona Ordenanzas con tiempo de vigencia de un ejercicio fiscal, pero
cuyos efectos perviven en el tiempo, es evidente que el Tribunal
Constitucional puede pronunciarse y ser susceptible de alcanzar, con su
fallo, los efectos de tales normas; toda vez que, con base en las mismas, se
han emitido en muchos casos rdenes de pago, determinaciones y multas,
las cuales han derivado en procedimientos de cobranzas coactivas que an
continan en trmite.

El fundamento de la ratificacin de Ordenanzas Distritales por parte

de una Municipalidad Provincial, el parmetro de constitucionalidad y
el principio de legalidad

10. En el Exp. N. 007-2001-AI/TC, el Tribunal confirm la constitucionalidad del

procedimiento de ratificacin de Ordenanzas Distritales por parte de una
Municipalidad Provincial, sealando que no resulta contrario ni a la garanta
 institucional de la autonoma municipal ni tampoco al principio de legalidad
en materia tributaria.

Este Colegiado sustent tal interpretacin en el hecho de que, en un Estado

descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben
apuntar hacia similares objetivos, de modo que el diseo de una poltica
tributaria integral puede perfectamente suponer - sin que con ello se afecte
el carcter descentralizado que puedan tener algunos niveles-, la adopcin
de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre s, lo que implica
que un mecanismo formal como la ratificacin de ordenanzas distritales por
los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una poltica
tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que
consagra el artculo 74 de la Constitucin.

11. Y es que la ratificacin guarda sustento con la necesidad armonizar y

racionalizar el sistema tributario a nivel de municipalidades y evitar, as, las
diferencias irracionales entre las distintas jurisdicciones municipales. Ello,
por supuesto, no resta autonoma para la creacin de tributos, pero s ayuda
a resguardar que exista un estndar mnimo en los criterios para la
determinacin de servicios municipales, y a evitar la arbitrariedad en la
cuantificacin de los mismos.

Por ejemplo, podra darse el caso que dos distintas municipalidades, para
brindar un determinado servicio, utilicen maquinarias e insumos valuados
de manera similar y programen prestar el servicio con la misma frecuencia;
sin embargo, una de ellas termine determinando un monto mayor a
distribuir que la otra. De no existir el filtro de la ratificacin, este tipo de
situaciones sera imperceptible.

12. En consecuencia, no queda duda que la ratificacin es un mecanismo de

control sobre la produccin de normas, consustancial a la garanta de la
autonoma municipal. Por lo tanto, de ninguna manera el Tribunal
Constitucional puede admitir el alegato de la defensa de la Municipalidad de
Surco, de que la falta de fundamento de la ratificacin se sustenta en que
se ha derogado la participacin de las municipalidades provinciales como
segunda instancia en el procedimiento contencioso tributario. Pareciera que,
en su errado entender, la simplificacin administrativa en las instancias de
reclamacin que perfectamente queda justificada a favor de los
 contribuyentes-, tiene el mismo fundamento que una exigencia en el
procedimiento de produccin normativa, necesario para garantizar un
sistema tributario de mayor equidad.

Menos an cabe admitir que el requisito de la ratificacin establece una

relacin de jerarqua entre municipalidades; todo lo contrario, ste se
enmarca dentro de las relaciones de coordinacin entre gobiernos locales,
propio de un Estado descentralizado.

13. La defensa de la Municipalidad de Surco, al sealar que la ratificacin es

vlida slo si estuviese contemplada en el texto de la Constitucin, omite
una lectura completa del artculo 74 de nuestra Constitucin, mediante el
cual se establece el ejercicio de la potestad tributaria municipal con los
lmites que establece la ley. Esta disposicin, determina la ampliacin del
parmetro de control constitucional al ejercicio de la potestad tributaria
municipal, de modo que el marco de referencia para constatar la
validez/invalidez de sus ordenanzas no se limita nicamente a la lectura
literal de la Constitucin, sino que integra las normas con contenido
material que deriven de ella; esto es, la Ley de Tributacin Municipal y la
Ley Orgnica de Municipalidades, en los preceptos referidos a atribuciones y
competencias de las municipalidades en el ejercicio de su potestad
tributaria.

Ello en concordancia con el artculo 22 de la LOTC, el cual dispone que:

Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas
mencionadas en el artculo 20, el Tribunal considera, adems de los
preceptos constitucionales las leyes que dentro del marco constitucional, se
hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los
rganos del Estado.

14. Al respecto, el Tribunal Constitucional precis en el Exp. N. 007-2002-

AI/TC, que: (...) en determinadas ocasiones, ese parmetro puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitucin y, en concreto, a
determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condicin sea
reclamada directamente por una disposicin constitucional (v.g. la ley
autoritativa en relacin con el decreto legislativo). En tales casos, estas
fuentes asumen la condicin de normas sobre la produccin jurdica, en
un doble sentido; por un lado, como normas sobre la forma de la
 produccin jurdica, esto es, cuando se les encarga la capacidad de
condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su
mismo rango; y, por otro, como normas sobre el contenido de la
normacin, es decir, cuando por encargo de la Constitucin pueden limitar
su contenido (Fund.Jur. N. 5).

Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitucionales para integrar el

parmetro), es lo que en el derecho constitucional comparado se ha
abordado bajo la denominacin de bloque de constitucionalidad (as, en
Espaa) o de normas interpuestas (caso de Italia).

15. Pues bien, estando a lo antes dicho, puede afirmarse que el requisito de la
ratificacin es un elemento esencial de validez de las Ordenanzas
distritales? La respuesta, obviamente, es afirmativa, y se sustenta en lo
sealado en los fundamentos precedentes; por consiguiente, su finalidad no
puede ser declarativa, sino ms bien constitutiva, slo con ella se convalida
la vigencia de Ordenanza Distrital como norma exigible a particulares.
Puede afirmarse que la Ordenanza Distrital ya existe antes de la ratificacin,
pero, no obstante, an no es vlida ni eficaz, por no estar conforme con
todas las reglas para su produccin jurdica.

16. De este modo, para evaluar si en la produccin de normas de carcter

tributario, las municipalidades han respetado el principio de legalidad,
importar verificar si en el marco del referido parmetro de
constitucionalidad se ha respetado el instrumento idneo para la creacin
de tributos municipales (Ordenanza); as como el procedimiento para la
produccin del mismo, esto es, que se hayan cumplido todos los requisitos
exigidos para su validez y eficacia.

Publicidad y entrada en vigor de las ordenanzas distritales en materia

tributaria

17. Es claro entonces que, si una Municipalidad Distrital al emitir sus

ordenanzas por arbitrios no ha cumplido con el requisito de la ratificacin,
no se encuentra habilitada para exigir dicho cobro a los usuarios en base a
tal norma. Sin embargo, queda pendiente concordar el momento de la
ratificacin (validez) con la publicidad de la norma (eficacia).
18. En la sentencia recada en el Exp. N. 0021-2003-AI/TC, este Colegiado
seal que, tal como se desprende de una interpretacin sistemtica del
artculo 51, in fine, y del artculo 109 de la Constitucin, la publicacin
determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no
determina su constitucin, pues sta tiene lugar con la sancin del rgano
que ejerce potestades legislativas, criterio que es aplicado mutatis
mutanditambin a las ordenanzas municipales.

Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la

publicacin de una norma no deben resolverse en clave validez o
invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no ha sido publicada,
sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquello que
no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un
proceso de inconstitucionalidad, pues no ser posible expulsar del
ordenamiento jurdico aquello que nunca perteneci a l.

Consecuentemente, las Ordenanzas Municipales quedan constituidas tras su

aprobacin y sancin por parte del Concejo Municipal, pero carecen de
eficacia y obligatoriedad mientras no sean publicadas.

19. Lo expuesto se sustenta en el artculo 51 de la Constitucin, que establece

que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. En
consecuencia, el procedimiento para la produccin de Ordenanzas
Distritales en materia tributaria, requiere de la ratificacin por parte del
Concejo Provincial y que dicho Acuerdo sea publicado. Slo as podrn
cobrarse arbitrios vlidos, pues se habr respetado el principio de legalidad
para la creacin de normas.

20. Ahora bien, debe precisarse cmo ha de interpretarse lo antes sealado

segn lo dispuesto en el artculo 69 de la Ley de Tributacin Municipal [1] y
la Ley Orgnica de Municipalidades [2], respecto al momento en que deben
darse por cumplidos estos requisitos, y desde cundo debieron ser exigibles
para los contribuyentes.
21. El artculo 69 de la Ley de Tributacin Municipal, establece que el clculo
de tasa por arbitrios se efecta dentro del primer trimestre de cada ejercicio
fiscal. Por su parte, el artculo 69-A seala que, concluido el ejercicio fiscal,
y a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente, todas las municipalidades
debern publicar sus ordenanzas aprobando el monto de arbitrios,
explicando los costos de determinacin y los criterios que justifiquen los
incrementos. El artculo 69-B indica que, en caso no se cumpla lo dispuesto
en el artculo 69-A dentro del plazo establecido, slo se podrn determinar
el importe de arbitrios tomando como base el monto de las tasas cobradas
por arbitrios al 1 de enero del ao fiscal anterior, reajustndolos con la
aplicacin de la variacin del ndice de Precios al Consumidor IPC.

La derogada Ley Orgnica de Municipalidades, en su artculo 94, y el

artculo 40 de la Ley Orgnica vigente, Ley N. 27972, establecen el
requisito de la ratificacin para la vigencia de las ordenanzas distritales.

22. Al respecto, la Municipalidad Distrital de Surco afirma que si bien la Ley

Orgnica de Municipalidades establece el requisito de ratificacin, en
ningn caso ha sealado un plazo para la misma. Por consiguiente, el
mecanismo de ratificacin no ha sido definido ni en la Ley Orgnica de
Municipalidades ni en la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional
( Exp. N. 007-2001-AI).

Sostiene que la exigencia de la publicacin hasta el 30 de abril, conforme al

artculo 69-A de la Ley de Tributacin Municipal, est referida nicamente la
Ordenanza Distrital, mas no al Acuerdo del Concejo de ratificacin, con lo
cual, queda claro que lo dispuesto por el legislador es que tal ratificacin
slo opera como convalidacin o confirmacin de la ordenanza distrital,
pudiendo efectuarse en cualquier momento.

23. En efecto, el Tribunal Constitucional en el Exp. N. 007-2001-AI/TC,

nicamente se pronunci sobre la confirmacin de constitucionalidad del
requisito de ratificacin, constituyendo desde ese momento jurisprudencia
vinculante en el ordenamiento jurdico peruano. Corresponde, en esta
oportunidad, determinar cmo debe operar ese mecanismo en funcin a sus
finalidades intrnsecas de acuerdo al parmetro de constitucionalidad.
24. En ese sentido, reiteramos que el mecanismo de ratificacin es un requisito
esencial de validez y la publicacin del Acuerdo de Concejo, requisito
esencial para su vigencia; y, por tanto, constituyen requisitos constitutivos y
no meramente declarativos, como lo sostiene la Municipalidad de Surco.
Cabe entonces preguntarse, qu sentido de razonabilidad tendra que un
requisito necesario para la validez y vigencia de una norma, pueda
establecerse indefinidamente; y qu sentido tendra que, en el caso de
ordenanzas que crean arbitrios cuya vigencia es de un ejercicio fiscal, se
pueda cumplir con un requisito esencial de validez, casi al finalizar dicho
ejercicio o, lo que es peor, al ao siguiente, 5 aos ms tarde, como en el
caso de la Ordenanza N. 003-96-O-MSS.

25. Evidentemente, aceptar una tesis como la que sostiene el demandado,

tornara irrazonable la exigencia de la ratificacin, desnaturalizando su
sustento constitucional, el cual, conforme se ha sealado en los
fundamentos 11 y 12, cumple la funcin de armonizar y racionalizar el
sistema tributario municipal para una mejor garanta del servicio a los
contribuyentes.

Es por ello que el artculo 69-A de la Ley de Tributacin Municipal no puede

interpretarse en forma aislada e incongruente respecto al parmetro de
constitucionalidad; y, en ese sentido, si bien se seala que la Ordenanza
que aprueba arbitrios deber publicarse hasta el 30 de abril, debe
entenderse que est referido a dicha ordenanza en tanto vlida y vigente, es
decir, debidamente ratificada y publicada a esa fecha.

Lo contrario sera admitir la aplicacin retroactiva de la norma, lo cual

vulnerara la seguridad jurdica en materia tributaria, entendida
como certeza, confiabilidad, congruencia de normas e interdiccin de la
arbitrariedad en la aplicacin de una norma, lo que comporta que se integre
en su contenido el respeto a los principios de legalidad (produccin
normativa), igualdad y no confiscatoriedad, traducidos en el respeto a los
derechos fundamentales de los contribuyentes.

26. En consecuencia, se infiere de lo desarrollado en los fundamentos

precedentes y de las disposiciones bajo comentario, lo siguiente: a) las
ordenanzas aprobadas, ratificadas y publicadas hasta al 30 de abril de cada
ejercicio fiscal, tendrn efectos jurdicos para todo el ao; b) sern exigibles
 ante los contribuyentes al da siguiente de la publicacin de la ordenanza
ratificada, cuando esto haya ocurrido hasta el 30 de abril; c) no es posible
otorgarles efectos retroactivos y, por ende, los costos por servicios en el
periodo anterior a la vigencia de la nueva ordenanza vlida, sern exigibles,
en base al monto de arbitrios cobrados al 01 de enero del ao fiscal anterior
-creado mediante ordenanza vlida o las que precedan, de ser el caso-,
reajustadas con la variacin del IPC; d) en caso que no se haya cumplido
con ratificar y publicar las ordenanzas en el plazo previsto, corresponde la
aplicacin del artculo 69-B de la Ley de Tributacin Municipal.

27. Respecto al requisito de la pre publicacin de la ordenanzas segn lo

dispone el inciso c) del artculo 60 del Decreto Legislativo N. 776 [3], a
juicio, de este Tribunal, constituye un elemento no esencial de validez;
siendo bsicamente de difusin de la norma, por lo que no debe incidir en la
vigencia de la ordenanza misma; tan es as que su exigencia ha sido
suprimida por el Decreto Legislativo n.952.

La determinacin del costo del servicio y los parmetros generales de

distribucin: casos arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pblica, Parques y
Jardines.

La Defensora del Pueblo invoca en su demanda la necesidad de un

pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto a los criterios objetivos
que puedan considerarse razonables para la determinacin de arbitrios. A estos
efectos, sustenta su demanda en los lineamientos de la Comisin de Acceso al
Mercado sobre arbitrios municipales, aprobados por Resolucin N. 008-2003-
CAM-INDECOPI, cuya finalidad es evitar que el cobro de arbitrios constituya una
barrera burocrtica de ingreso al mercado, encontrando conformidad con la
aceptacin del uso, tamao y ubicacin del predio como parmetros
referenciales vlidos, mas no con el criterio valor del predio.

28. Primeramente, debe distinguirse entre los dos momentos de la

cuantificacin de tasas por concepto de arbitrios, cuales son, la
determinacin global del costo del servicio y la distribucin del mismo
entre la totalidad de los contribuyentes de una determinada jurisdiccin.
Entendemos que, cuando la Defensora del Pueblo expresa su preocupacin
e invoca al Tribunal para que establezca criterios de uniformidad, se refiere
 al segundo momento, ya que la determinacin de costos por un servicio
prestado slo puede ser establecido a ciencia cierta por quien presta el
servicio.

29. Claro est que el hecho de que sean las municipalidades a quienes les
corresponda esta facultad, no las autoriza a considerar de manera
indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos,
pues los mismos -directos e indirectos-, debern ser idneos y guardar
relacin objetiva con el servicio que se preste.

30. No pareciera, pues, que justificar el costo o mantenimiento del servicio en

mayor medida por costos indirectos, como por ejemplo remuneraciones, o
incluso tomar en cuenta dietas de regidores como en algunos casos se ha
hecho- logre este objetivo; resulta ms razonable la justificacin basada en
el valor y mantenimiento de la maquinaria e insumos empleados, as como
la frecuencia en la prestacin del servicio.

Tampoco podra admitirse como costos vlidos aquellos que integran el

rubro otros gastos indirectos, sin que ellos sean disgregados para dar
cuenta al contribuyente de cules son esos gastos indirectos que han
elevado el costo del servicio a recibir. Por estas consideraciones, reviste
especial importancia la ratificacin provincial y su intervencin para
proponer directrices tcnicas orientadoras en aras de una mejor
estructuracin de costos.

31. Tmese en cuenta que el contribuyente o usuario no tiene la libertad para

discernir si toma o no el servicio, pues adems de tratarse de un tributo
(naturaleza impositiva), en el caso de servicios de limpieza pblica,
seguridad ciudadana, as como parques y jardines, se encuentra frente
a servicios esenciales, de los cuales de ninguna manera puede prescindir.
Por tal motivo, las municipalidades deben justificar de manera detallada el
hecho en base al cual sustentan el cobro; para ello no bastar el anexo del
informe tcnico para alegar que se ha cumplido con el requisito de la
justificacin cuando el mismo no se encuentra detallado.
Revisin de los criterios antes establecidos por el Tribunal
Constitucional

32. Ahora bien, en el Expediente N. 0918-2002-AA/TC (Caso Estudio Navarro

Abogados S.C.R. Ltda.), el Tribunal Constitucional tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre los criterios de distribucin en los casos de arbitrios por
servicio de serenazgo, limpieza pblica, de disposicin final de residuos
slidos y de parques y jardines, sealando que: (...) en todos los casos, el
Municipio justifica la utilizacin de los criterios de determinacin de los
tributos sobre la base de la capacidad contributiva de los contribuyente
(valor o uso de los predios), entendiendo que ellos permiten una
distribucin justa (o equitativa) y adecuada del costo total del servicio; sin
embargo, al igual que en el caso del arbitrio de serenazgo, dicha
justificacin y relacin no resulta congruente con la naturaleza del tributo.
(Fund.Jur. N. 12).

En dicha oportunidad, el Tribunal estableci que, en el caso de arbitrios

por su naturaleza-, el hecho generador de la obligacin tributaria es la
prestacin efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo clculo debe
hacerse en funcin de su costo, por lo que no resulta criterio vlido el valor
del predio para el pago del Impuesto Predial, su ubicacin o uso; ello
porque no existe una relacin vlida entre el servicio pblico recibido y el
valor, ubicacin o uso del inmueble.

El Tribunal Constitucional considera conveniente la revisin del criterio

antes expuesto, a fin de ajustarlo a la problemtica de este tipo de tributos
y lograr un mayor grado de justicia y equidad en su exigencia.

33. Tcnicamente no puede evaluarse las tasas de la misma manera que los
impuestos, porque difcilmente se ver en los primeros el hecho generador.
En el caso de las tasas, la base imponible se traducir en la distribucin
global de costos entre todos los contribuyentes de una determinada
jurisdiccin. Es ms conveniente, entonces, analizarlas en funcin a la
intensidad del uso del servicio.
34. Por ello, concordamos con la posicin doctrinal que expresa que: (...)
quizs sea ms razonable en estos casos prescindir de la utilizacin del
elemento cuantitativo base imponible, que es un concepto de necesaria
aplicacin individualizada, para la medicin de riquezas individuales. La
naturaleza de estos tributos demanda la utilizacin en cada caso, de los
elementos de cuantificacin ms adecuados para medir el uso del servicio
que realiza cada cual. Criterios que pueden serlo de fijacin y distribucin
de cuotas fijas, moduladas en funcin del grado de utilizacin del servicio
que realice cada sujeto pasivo (...) Lago Montero, Jos Mara. Tasas
Locales: Cuanta. Marcial Pons. Madrid. 2004. Pg. 123.

35. Si bien la cuantificacin del costo efectivo del servicio presenta una mayor
complejidad cuando se habla de costo concreto por prestacin
efectivamente singularizada, esta frmula admite una mayor flexibilidad al
haberse incorporado su determinacin en funcin a un goce potencial,
determinndose aquello que previsiblemente deber pagar cada individuo,
asumiendo que el servicio es ofrecido o puesto a su disposicin aunque no
lo use.

En la cuantificacin de las tasas se parte de dos principios: el principio de

cobertura y el principio de equivalencia. El primero se refiere al lmite
cuantitativo del costo global del servicio para su distribucin, mientras que
el segundo, al coste individualizado real o potencial de cada servicio, de
modo que no podrn exigirse tasas por servicios que no
sean susceptibles de ser individualizados y que no procuren algn beneficio
a las personas llamadas a su pago.

36. Frente a lo antes sealado, en un tema tcnicamente tan complejo como

es la fijacin de criterios para la cuantificacin de arbitrios municipales, se
han evaluado dos posibles alternativas, cuales son: 1) no descartar ninguna
variable como vlida sino, ms bien, cuidar que los costos fijados y su
distribucin no sean excesivos e irrazonables; o, 2) sealar parmetros
generales que, a juicio del Tribunal, permitan determinar lo que
razonablemente debe pagar cada contribuyente por el servicio prestado.

Descartamos la primera alternativa, debido a los riesgos de arbitrariedad

que puede generar; sin embargo, debe tomarse en cuenta que, a partir del
periodo 2005, las modificaciones a la Ley de Tributacin Municipal ya han
 previsto algunos criterios vlidos, sin descartar otros que pudieran surgir.
La segunda alternativa resulta ser la ms ptima, pues a nuestro juicio, la
fijacin de parmetros de uniformidad y equidad coadyuvan a que sea
menos probable que la cuanta de una tasa resulte irrazonable o excesiva.

Con ello, el Tribunal no pretende cerrar la posibilidad al hecho de que, si

existen nuevos criterios a futuro, estos sean tomados en cuenta; sino que
lo que se busca es establecer una lnea de interpretacin que permita
conocer cundo un criterio es vlido.

37. Ahora bien, la evaluacin de estos aspectos no significa que el Tribunal

Constitucional termine por regular conceptos correspondientes al
Legislativo o al ejercicio de la potestad tributaria de las municipalidades;
sino que, dentro de nuestra labor de Intrprete de la Constitucin y
protector de los derechos fundamentales de la persona, consideramos
necesario pronunciarnos de manera orientadora por aquello que no estuvo
definido claramente en la Ley de Tributacin Municipal y que ha generado
una creciente problemtica nacional en los contribuyentes. De ah el
inters pblico y la trascendencia de un pronunciamiento oportuno de este
Colegiado.

Nuestro anlisis, por consiguiente, parte de la premisa de que las

municipalidades, al igual que el Poder Legislativo y el Ejecutivo, cuando
ejercen potestad tributaria, se encuentran obligados a observar los
principios constitucionales de la tributacin que nuestra Constitucin
establece en su artculo 74.

Que criterios estn proscritos y cules se admiten como parmetros generales para la
distribucin de costos por arbitrios?

38. En primer lugar, es necesario entender que los criterios de cuantificacin

deben tomar en cuenta la especial naturaleza de cada servicio o actividad
que se realice; por tal motivo, no se aplican de la misma manera en todos
los tipos de arbitrios.
 En consecuencia, ser la distinta naturaleza de cada servicio la que
determine la opcin cuantificadora ms adecuada, para lograr acercarnos a
un equilibrio en la distribucin de costos por uso efectivo o potencial del
servicio; en este caso, el criterio de razonabilidad y la conexin lgica entre
el servicio prestado y la intensidad de su uso, resultan elementos de
especial relevancia.

a) La ubicacin, el uso y tamao del predio como criterios

39. Cabe hacer una precisin respecto a la afirmacin vertida en el Expediente

N. 0918-2002-AA/TC, que seala que el valor del predio, su tamao,
ubicacin o uso, no resultan criterios vlidos de cuantificacin.

Tales criterios no son vlidos en la medida que no se constate una

vinculacin directa o indirecta entre el servicio pblico prestado y la
intensidad de su goce; contrario sensu, de verificarse esta conexin en
cada caso y evaluando su pertinencia, los mismos sern susceptibles de ser
admitidos.

40. En ese sentido, la admisin o negacin de un criterio como vlido no

puede definirse de manera uniforme, sino que depender de que, en el
caso de un arbitrio especfico, los criterios utilizados guarden una conexin
razonable con la naturaleza del servicio brindado.

La razonabilidad como criterio determinante de la validez del cobro

41. La aplicacin de criterios de razonabilidad evita que la decisin de

distribuir el costo del servicio sea discrecional por falta de reglas claras, y
estar sujeto a parmetros objetivos que sustentan dicha decisin; en el
caso de distribucin de costos por servicios municipales, esta objetividad
se verifica cuando exista una conexin lgica entre la naturaleza del
servicio y el grado de intensidad en su uso, de modo tal que, gracias al
criterio empleado, se obtengan con mayor fidelidad el monto que
corresponde pagar en cada caso.
 Conforme lo hemos venido sealando, un criterio ser vlido y por tanto
aplicable, si se tiene en cuenta su conexin lgica con la naturaleza del
servicio. No obstante ello, procederemos a analizar de manera general los
tres criterios referidos en el Proceso de Inconstitucionalidad:

En el caso de limpieza pblica

42. Generalmente involucra el pago por servicios de recoleccin y transporte

de residuos, barrido y lavado de calles avenidas, relleno sanitario, etc.
Depender de la mayor intensidad del servicio en cada contribuyente, a fin
de generar una mayor obligacin de pago en estos casos.

Para el Tribunal resulta razonable que quien contamina ms por

generacin de basura y desperdicios -, debe pagar un arbitrio mayor. Por
ello, un criterio ad hoc en este caso lo constituye el uso del predio; por
ejemplo, no puede negarse que los establecimientos comerciales generan
mayor cantidad de basura que una casahabitacin. De igual modo, el
numero de personas que en promedio habitan un predio tambin
determinar que en un caso u otro sea previsible una mayor generacin de
basura.

No creemos, sin embargo, que esta finalidad se consiga del mismo modo,
al utilizar el criterio tamao del predio, pues no necesariamente un predio
de mayor tamao genera mayores residuos. Bajo este razonamiento
compartimos lo resuelto por el TSJ de Canarias (Tenerife) de fecha 7 de
abril de 1999, en el que se proscribe el uso del parmetro metros
cuadrados de superficie, en la tasa por recogida de basura, para todos los
supuestos distintos de vivienda comprendidos en la norma, atendiendo al
hecho de que, un despacho profesional, una cafetera, un supermercado,
etc., de la misma superficie, no generan el mismo volumen de residuos.

Sin embargo, s creemos que podra ser utilizado de mediar una relacin
proporcional entre el tamao del predio y el uso del mismo. Por ejemplo, en
estos casos, siendo dos predios de la misma actividad comercial pero de
distinto tamao, ser objetivo presuponer que el predio de mayor tamao
genera ms desperdicios. De otro lado, consideramos que el criterio tamao
 del predio s determina que se reciba un mayor servicio por barrido y lavado
de calles.

En este tipo de arbitrios, consideramos importante citar como ejemplo el

caso del Municipio de Torrelles de Llobregat (Barcelona), en el cual se opt
por usar como base imponible de la tasa, la cantidad y tipo de residuos
generados por cada sujeto pasivo de forma individual, con lo cual se cre
una tasa de basura por generacin puerta a puerta, acercndose de este
modo a un mayor grado de equidad en el cobro. (Puig Ventosa, Ignasi. Las
tasas de basura de pago por generacin. El caso de Torrelles de Llobregat
En: Crnica Tributaria. IEF. Nm 111-2004).

En el caso de parques y jardines

43. El servicio brindado suele orientarse a la implantacin, recuperacin,

mantenimiento y mejoramiento de parques y jardines de uso pblico. Si
bien los beneficios ambientales y preservacin de reas verdes benefician
a todos por igual, quienes viven con mayor cercana a parques y jardines,
indudablemente reciben un beneficio mayor; de ah que la ubicacin del
predio, resulta, en este caso, el criterio de distribucin principal, pues
el uso y tamao del predio resultan tangenciales para medir, por s
mismos, el beneficio en este caso,

En el caso de arbitrios de serenazgo

44. El servicio de serenazgo cumple el objetivo de brindar seguridad

ciudadana, por lo general, mediante servicios de vigilancia pblica y
atencin de emergencias. Como servicio esencial, la seguridad es un
necesidad que aqueja por igual a todo ciudadano, por lo que el tamao del
predio resulta un criterio no relacionado directamente con la prestacin de
este servicio; sin embargo, es razonable admitir que el uso de este servicio
se intensifica en zonas de mayor peligrosidad, para cuya medicin es
importante el criterio de ubicacin del predio; asimismo, puede admitirse el
criterio uso del predio, ya que, por ejemplo, la delincuencia y peleas
callejeras suelen producirse con mayor intensidad en lugares de uso
comercial y discotecas.
 Finalmente, debe tomarse en cuenta que estos tres criterios ya han sido
positivizados por el legislador en la ltima modificacin legislativa a la Ley
de Tributacin Municipal, mediante Decreto Legislativo N. 952, cuyo tenor
es: Artculo 69 (...) Para la distribucin entre los contribuyentes de una
municipalidad, del costo de las tasas por servicios pblicos o arbitrios, se
deber utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio pblico
involucrado, entre otros criterios que resulten vlidos para la distribucin: el
uso, tamao y ubicacin del predio del contribuyente (...).

b) La incidencia de la capacidad contributiva en la determinacin de

la cuanta de las tasas

45. En la doctrina se ha afirmado comnmente que este es un criterio

aplicable a impuestos, pero que encuentra dificultad en el caso de las
tasas, pues en estas ltimas lo que importa es la retribucin del costo que
demanda el servicio y su mantenimiento, en cuyo caso es poco relevante la
capacidad contributiva del usuario del servicio.

46. La diferencia esencial es que, en el caso de los impuestos, el hecho

imponible pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad
contributiva; cosa distinta ocurre con las tasas (arbitrios), donde prevalece
el carcter contraprestativo por el uso de un servicio, adecundose ms
bien a los principios de cobertura y beneficio o equivalencia del costo.

47. Tal afirmacin en teora no resulta errada, pues si se trata de retribuir el

costo de un servicio, poco importara en principio- si el usuario puede
pagar la totalidad o parte del mismo. A nuestro juicio, aceptar esta
afirmacin en todos sus extremos nos alejara de la realidad, porque nadie
puede negar que en un mismo mbito jurisdiccional no slo convergen
zonas de mayor y menor peligrosidad, zonas comerciales y zonas urbanas,
sino tambin zonas pudientes frente a zonas de mayor pobreza; en cuyo
caso, el servicio prestado por el municipio podra encontrar un diferente
cariz.

Si bien de lo que se trata es de costear un servicio, nada obsta para que las
Municipalidades tomen en cuenta reglas de justicia en la imposicin; y es
que nadie puede ser llamado al pago de tributos si por lo menos no cuenta
 con una capacidad mnima para satisfacerlos. La capacidad contributiva
como uno de los principios constitucionales bsicos para el ejercicio de la
potestad tributaria del Estado, guarda estrecha relacin con el principio de
igualdad.

En ese sentido, cabe preguntarse cundo y hasta qu punto este principio

puede ser considerado al momento de distribuir los costos por arbitrios
municipales.

48. Hemos sealado que la capacidad contributiva no es lo determinante sino

lo alternativo en el caso de los arbitrios municipales, debindose apreciar
en conjunto con otros criterios. Por ello, una primera prohibicin al
momento de cuantificar tasas es que el criterio de capacidad contributiva
sea utilizado como nico criterio o el de mayor prevalencia, pues es
justamente en estos casos donde la tasa se convierte en un impuesto
encubierto. Las prohibiciones al uso del valor del predio como criterio de
cuantificacin, cuando este resulta determinante para aumentar el pago de
arbitrios, se justifica porque el mayor valor de un inmueble o los
incrementos del mismo durante un ao, de ninguna manera pueden
determinar, por s mismos, el aumento de los montos. Ello, deber ser
evaluado para efectos del pago del impuesto predial.

Slo por citar un ejemplo, no se encuentra relacin razonable entre el

mayor costo de un predio y el servicio de serenazgo, puesto que en,
principio, la seguridad ciudadana es de inters pblico y representa un
servicio esencial para todos los usuarios en igual medida; sin embargo,
resulta claro que hay viviendas situadas en zonas de mayor peligrosidad,
en cuyo caso el pago por una mayor intensidad en el uso del servicio se
establece no por el costo de la vivienda, sino por la mayores posibilidades
de riesgo y emergencia.

49. A nuestra consideracin, la capacidad contributiva como criterio de

distribucin se justifican nicamente si la misma estuviera directa o
indirectamente relacionada con el nivel de beneficio real o potencial
recibido por el contribuyente; y en ese sentido, servir como criterio
adicional junto con otros criterios referidos en esta Sentencia. Debe
 advertirse las dificultades que esta regla presenta en el caso de servicios
esenciales, que por ser necesarios e imprescindibles, difcilmente
permitirn determinar la capacidad contributiva de los usuarios, mayor an
en el caso de personas fsicas.

50. Otro aspecto de debe tomarse en cuenta es evitar que, bajo el pretexto de
atender a la capacidad contributiva, se termine exigiendo una contribucin
mayor que la equivalente al coste del servicio prestado. Consideramos que
el principio de capacidad contributiva se adeca ms si es utilizado para
bajar la cuota respecto del estndar, mas no para aumentarla.

Hay una cuota contributiva ideal, la cual no puede ser rebasada de manera
desproporcionada, bajo ningn pretexto. De tal manera que, a menos que
la propia municipalidad asuma tal exceso, el mismo no puede ser admitido.

Los servicios de serenazgo, limpieza pblica y parques y jardines son

esenciales y de ineludible recepcin; es lgico, entonces, que sea ms
factible y justificado atender al principio de capacidad contributiva, no
siempre como criterio de determinacin positiva, sino ms bien
establecindose exoneraciones u otros beneficios de pago, como lo son las
tarifas sociales, para aquellos contribuyentes con menores recursos.

c) La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) como criterio cuantificador

51. Los demandantes alegan que se trata de un criterio proscrito, puesto que
no se encuentra una conexin lgica entre ella y alguno de los servicios
municipales prestados. Por su parte, la defensa de la Municipalidad de
Surco indica que su empleo se justifica puesto que dicho importe es
utilizado en nuestra legislacin como parmetro para fijar montos a cobrar
por multas, tasas, exoneraciones, entre otros.

52. Al respecto, la Norma XV del Cdigo Tributario, define la UIT como: el

(...) valor referencial que puede ser utilizado en las normas tributarias
 para determinar las bases imponibles, deducciones, limites de afectacin y
dems aspectos que considere conveniente el legislador (...)

La finalidad de la UIT normalmente es lograr la actualizacin de montos,

que pueden estar expuestos a riesgo de quedar desfasados, como por
ejemplo a causa de inflacin.

53. Las tasas por servicios municipales, conforme lo hemos sealado (Fund.
Jur. 29 y 30, supra) son tributos en los cuales resulta difcil entender la base
imponible como un concepto pensado para la medicin individualizada de
riqueza exteriorizada por la realizacin del hecho imponible, como si se
tratara de impuestos. En estos casos, resulta mejor, para efectos de
equidad, hablar de criterio de reparto en base a una cuota global.

A fin de fijar esos criterios de reparto es necesario que exista una conexin
lgica entre el servicio prestado y la intensidad del uso, lo que determinar
que la distribucin de costos sea razonable.

A juicio del Tribunal, si se trata de actualizar montos, la Ley de Tributacin

Municipal ha previsto los reajustes de acuerdo al ndice de Precios al
Consumidor, lo cual resulta ms propicio que el uso de la UIT.

54. En el caso de las ordenanzas impugnadas, mediante el uso de la UIT no se

logra evidenciar una distribucin razonable en las tasas por arbitrios, pues
en estos casos, al ser usado conjuntamente con el valor del predio,
distorsiona el verdadero consumo de los usuarios. As, se observa que en la
mayora de los casos, la Municipalidad de Surco ha determinado el pago en
funcin a rangos establecidos por el valor del predio segn el autovalo, al
cual, se le ha aplicado un porcentaje de la UIT vigente al ao del servicio.

Evidentemente, dicha frmula no es viable para medir el uso del servicio,

pues lo nico que determina la cuanta del pago en estos casos es el valor
del predio, y este de ninguna manera puede ser un criterio preponderante
para distribuir costos.
55. Por estas razones, consideramos que en ninguno de los casos que vienen
siendo analizados en la presente Sentencia se ha justificado el uso de la
UIT como criterio capaz de medir directa o indirectamente la intensidad en
el uso del servicio, ya que nicamente, expresa un clculo en funcin al
valor del predio.

Alcances del principio de no confiscatoriedad en el caso de arbitrios

municipales

La Defensora del Pueblo seala que las Ordenanzas cuestionadas son

confiscatorias porque su exigencia en el pago no se sustenta en la
verificacin del hecho imponible, ni en criterios admisibles para la
determinacin del costo efectivo que demanda el servicio municipal.
Asimismo, sealan que tales normas han instituido un modelo confiscatorio
de recaudacin del tributo municipal, al exigir el pago anticipado de
arbitrios, sin la comprobada prestacin efectiva del servicio municipal por
todo el trimestre.

56. El principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la

potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda
afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las
personas.

Debe tomarse en cuenta, adems, que la confiscatoriedad puede evaluarse

no slo desde el punto de vista cuantitativo, sino tambin cualitativo,
cuando se produzca una sustraccin ilegitima de la propiedad por
vulneracin de otros principios tributarios, sin que en estos casos interese
el monto de lo sustrado, pudiendo ser incluso perfectamente soportable
por el contribuyente. (Hernndez Berenguel, Luis. El Poder Tributario y la
nueva Constitucin. En: Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario.
N. 24. Junio. 1993).

57. Al respecto, el Tribunal Constitucional sostuvo en el Exp. N. 2727-2002-

AA/TC, que el principio de confiscatoriedad tiene la estructura propia de lo
que se denomina un concepto jurdico indeterminado. Es decir, su
contenido constitucionalmente protegido no puede ser precisado en
trminos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado
 en cada caso, teniendo en consideracin la clase de tributo y las
circunstancias concretas de quienes estn obligados a sufragarlo. No
obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en nuestro Estado
democrtico de derecho, es posible afirmar, con carcter general, que se
transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que
un tributo excede el lmite que razonablemente puede admitirse como
justificado en un rgimen en el que se ha garantizado constitucionalmente
el derecho subjetivo a la propiedad.

58. Por ello, conforme se declar en el Exp. N. 0004-2004-AI/TC

(acumulados), es preciso distinguir la eventual inconstitucionalidad de un
tributo en atencin a su incidencia concreta en las circunstancias
particulares en las que se encuentre cada uno de los obligados a
sufragarlo, y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir la ley que lo
regula, la cual slo podra ser determinada, en sentido abstracto,
analizando los elementos constitutivos del tributo, y particularmente la
materia imponible y la alcuota, cuyos contenidos o dimensiones podran
ser muestras evidentes de un exceso de poder tributario.

59. Cabe preguntarse, entonces, cundo se constata, en el caso de arbitrios

municipales, que un cobro es confiscatorio?

60. Las ordenanzas impugnadas, en todos los casos, fueron ratificadas fuera
del plazo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades; y siendo este
un requisito sustancial para su validez, se concluye que no se ha respetado
el principio de legalidad. Por lo tanto, dichas normas resultan confiscatorias
desde un punto de vista cualitativo.

61. La evaluacin de la confiscatoriedad cuantitativa tiene una mayor

dificultad por cuanto debe determinarse, primero, si el costo global del
servicio es el que verdaderamente corresponde al gasto incurrido por el
Municipio; y, luego, si la distribucin de dichos costos entre la totalidad de
contribuyentes, ha sido tal, que cada contribuyente termine pagando lo
que verdaderamente le corresponde por el beneficio, en funcin a la
intensidad del uso del servicio.
 Es en este ltimo caso donde radica la mayor dificultad para determinar lo
que verdaderamente corresponde pagar y cul sera el exceso, sobre todo
cuando se habla en trminos de beneficio potencial. Por ello, es ms
coherente que, en caso de conflicto, la carga de la prueba respecto a la
efectiva prestacin del servicio, le corresponda a la administracin
municipal.

62. Definitivamente, uno de los elementos que contribuyen a verificar la

confiscatoriedad cuantitativa, en el primer caso, es la falta del informe
econmico-financiero que sustente el coste; y, en el segundo, el uso de
criterios vlidos para la distribucin de arbitrios. De este modo, si la
distribucin del coste se ha basado en criterios que no guardan relacin
lgica con la naturaleza del servicio, cabe una fuerte presuncin de que la
carga asumida por el contribuyente no es la real, pudiendo ser mayor al
costo ideal, o incluso extremadamente mayor, debindose analizar las
circunstancias particulares de cada caso.

63. Esperamos que, en lo subsiguiente, el Tribunal Fiscal no evite efectuar este

anlisis bajo la excusa de estar supeditado nicamente a la ley; incluso,
de admitirse ello, no debe eludirse el anlisis de una ordenanza municipal
de conformidad con la Ley de Tributacin Municipal y la Ley Orgnica de
Municipalidades. De esta manera, tomando en cuenta que estas normas
establecen los requisitos de fondo y forma para las Ordenanzas en materia
tributaria, lo adecuado para el contribuyente frente a presuntos cobros
arbitrarios es que dicha situacin sea resuelta lo antes posible, y es
evidente que un Tribunal especializado en materia tributaria se encuentra
plenamente facultado para realizar esta labor de manera efectiva.

Anlisis de las Ordenanzas cuestionadas

A lo largo de la presente sentencia hemos detallado la interpretacin que

debe observarse en la produccin de normas tributarias municipales,
especficamente en el caso de arbitrios, as como el contenido que debe
observarse en las mismas. Corresponde, ahora, emitir, pronunciamiento
circunscrito a los parmetros establecidos, sobre la constitucionalidad de las
Ordenanzas impugnadas en este proceso de inconstitucionalidad.
64. Primeramente, respecto al requisito de ratificacin, conforme se ha
verificado y la misma defensa de la Municipalidad de Surco lo ha admitido
en la contestacin de su demanda (pg. 38), todas las Ordenanzas
impugnadas fueron ratificadas; sin embargo, la publicacin del acuerdo de
ratificacin de las mismas, conforme se observa en el cuadro adjunto, se
llev a cabo en un plazo que excede cualquier criterio de razonabilidad,
puesto que, en algunos casos como en el de los arbitrios de 1996, la norma
vlida (ratificada y publicada) recin cobr vigencia en el ao 2001. De
este modo se tiene que la del ao 1998 recin pudo surtir efectos en el ao
1999, la del 2000 en el ao 2001, y las del 2002, 2003 y 2004, a mitad o
ms, del ao en que debieron regir.

Las nicas excepciones son: a) la Ordenanza N. 03-96-MSS, pues en ese

caso la Ley de Tributacin Municipal no contemplaba plazo mximo de
publicacin y ratificacin; y, b) la Ordenanza N. 055-MSS, ratificada antes
del 30 de abril, por lo cual era susceptible de generar efectos para todo el
ao, a partir de la fecha de su publicacin.

Es claro que, en ningn caso la Municipalidad de Surco estaba habilitada

para efectuar el cobro de arbitrios antes de la publicacin del Acuerdo de
Ratificacin pues, conforme se ha desarrollado en los fundamentos 24 a 26,
dicho acuerdo debi ser publicado a ms tardar el 30 de abril de cada
ejercicio. Sin embargo, ninguna ordenanza cumpli con tal requisito y peor
an, conforme lo asevera en su escrito de fecha 22 de noviembre del 2004,
dicha Municipalidad consider estar habilitada para cobrar arbitrios desde
el primer trimestre del ejercicio fiscal. Consecuentemente, lo cobrado bajo
dicho criterio de manera retroactiva es ilegal, por contrariar lo dispuesto en
el parmetro de constitucionalidad.

ORDENANZA FECHA DE FECHA DE PUBLICACIN DEL ACUERDO DE

PUBLICACIN RATIFICACIN

003-96-O-MSS 04.08.1996 ACUERDO DE CONCEJO N. 228 Publicado el

07.08.2001
006-97-O-MSS 22.05.1997

002-98-O-MSS 18.02.1998 ACUERDO DE CONCEJO N. 028 Publicado el

06.02.1999

001-99-O-MSS 18.01.1999 ACUERDO DE CONCEJO N 213 Publicado el

20.11.1999
 024-MSS 26.01.2000
ACUERDO DE CONCEJO N. 154 Publicado el
19.06.2001

055-MSS 14.01.2001 ACUERDO DE CONCEJO N. 067 Publicado el

21.03.2001

092-MSS 18.01.2002 ACUERDO DE CONCEJO N. 176 Publicado el

07.08.2002

128-MSS 22.01.2003 ACUERDO DE CONCEJO N. 067 Publicado el

07.06.2003

130-MSS 24.01.2003 ACUERDO DE CONCEJO N. 182 Publicado el

11.10.2003

171-MSS 25.01.2004 ACUERDO DE CONCEJO N. 241 Publicado el

25.08.2004
172-MSS 28.01.2004

ANEXO 172- 21.07.2004

MSS

Ordenanza N. 003-96-O-MSS (04.08.1996), Ordenanza N. 006-97-O-MSS

(22.05.1997), Ordenanza N. 002-98-O-MSS (18.06.1998), Ordenanza N. 01-
99-O-MSS (18.01.1999)

65. En todas estas Ordenanzas se ha utilizado el criterio valor de predio

preponderantemente o en conjunto con la UIT, por lo que resultan invlidas
y, por tanto, inconstitucionales, pues conforme a lo expuesto en los
fundamentos 47 al 51, supra, la UIT no resulta criterio vlido porque
expresa la distribucin de costos nicamente en funcin al valor del predio.

El artculo 4 de la Ordenanza N. 024-MSS (26.01. 2000), artculo 4 de la

Ordenanza N. 55-MSS (14.01.2001), artculo 6 de la Ordenanza N. 92-
MSS (18.01.2002) y artculo 5 de la Ordenanza N. 130-MSS (24.01.2003)

66. Los artculos impugnados establecen la vigencia de dichas Ordenanzas a

partir del da siguiente de su publicacin. Tales disposiciones son
inconstitucionales por cuanto, conforme se ha desarrollado en esta
 sentencia, la vigencia de la ordenanza distrital que grava arbitrios, est
supeditada para su validez, a la ratificacin y publicacin del respectivo
Acuerdo de Concejo Provincial. En este caso, se han vulnerado los
principios de legalidad, de no confiscatoriedad cualitativa y no aplicacin
retroactiva de normas.

67. La Defensora alega, respecto a las Ordenanzas cuestionadas, que han

instituido un modelo confiscatorio de recaudacin, al exigir un pago
anticipado de arbitrios sin la comprobada prestacin efectiva del servicio
municipal para todo el trimestre. En otras palabras, la Defensora,
cuestiona el hecho de que el aspecto temporal de la hiptesis de
incidencia, conforme se establece en las Ordenanzas, no coincide con la
realizacin del hecho imponible.

El aspecto temporal de la hiptesis de incidencia establece cundo se dar

por realizado el hecho imponible; as, en el caso de las tasas por arbitrios,
se determinar en qu fecha se tendr por cumplida la puesta a disposicin
o uso del servicio, a efectos del cobro. Entendemos que la naturaleza
propia de este tipo de tributos y la obligacin del municipio de brindar un
servicio pblico esencial de manera continua, hacen viable que se
establezca este tipo de ficciones en la Ordenanza, tomando en cuenta que,
para brindar estos servicios, la Municipalidad ya habra incurrido en gastos
para costearlos y el usuario podr hacer uso de ellos potencialmente en
cualquier momento. Estas consideraciones otorgan razonabilidad a lo
dispuesto en las Ordenanzas.

Lo importante en estos casos es que la exigencia del cobro se asiente en

una Ordenanza vlida y vigente.

Los artculos 7 y 8 y la Segunda Disposicin Final de la Ordenanza N. 128-

MSS (22.01.2003)

68. La Segunda Disposicin Transitoria y Final aludida, debe ser declarada

inconstitucional, por establecer que la vigencia de la Ordenanza es a partir
del da siguiente de su publicacin, desconociendo el requisito de la
ratificacin para su validez y vigencia.
 El artculo 8 establece como criterios de distribucin en todos los tipos de
arbitrios, el valor del predio (autovalo), uso o actividad del predio y el
valor de la UIT; es por consiguiente, inconstitucional, pues conforme a lo
sealado en los fundamentos 47 a 51, supra, la UIT no resulta criterio
vlido cuando se utiliza para expresar distribucin de costos en funcin al
valor del predio, en cuyo caso, lo que determina la inconstitucionalidad es
el uso preponderante del autovalo reflejado en porcentaje de la UIT.

El artculo 7 establece que la obligacin del pago de las cuotas

trimestrales vence el ltimo da hbil de los meses de febrero, mayo,
agosto y noviembre. Segn la Defensora, esta es una exigencia ilegtima,
por no tomar en cuenta la verificacin efectiva del servicio prestado como
supuesto necesario para determinar el monto a pagar. Al respecto, en el
fundamento 63, supra, hemos sealado que, tomando en cuenta la
naturaleza de este tipo de tributos, tales disposiciones sern razonables,
siempre y cuando se trate de normas vlidas y vigentes.

Ordenanzas N. 171-MSS (25.01.2004) y 172-MSS (28.01.2004)

69. Se observa, adems, que en el artculo 3 de la Ordenanza N. 172-MSS, la

distribucin de costos est basada en el autovalo como criterio
preponderante, lo cual no puede ser admisible, conforme lo hemos
sealado en el fundamento 44, supra.

Efectos en el tiempo de la declaracin de inconstitucionalidad

70. El artculo 204 de la Constitucin establece que la norma declarada

inconstitucional queda sin efecto al da siguiente de la publicacin de la
sentencia que as la declara. Por su parte, el artculo 74 de la Constitucin
prescribe que no surten efecto las normas tributarias dictadas en violacin
de los principios tributarios, disposicin que, junto a lo previsto por los
artculos 36 y 40 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (LOTC),
permite a este Colegiado, de manera excepcional, modular los efectos de
su sentencia en el tiempo, en el caso de normas tributarias.
 As, en materia tributaria, conforme se establece en el segundo prrafo del
art. 36 de la LOTC, (...) el Tribunal debe determinar de manera expresa en
la sentencia los efectos de su decisin en el tiempo y resolver (...) lo
pertinente respecto de las situaciones jurdicas producidas mientras estuvo
en vigencia.

Esta atribucin permite al Tribunal Constitucional decidir, en materia

tributaria, si los efectos de sus sentencia deben ser a futuro (ex nunc) o con
carcter retroactivo (ex tunc), en cuya deliberacin, evaluaciones en torno al
coste econmico, jurdico y poltico de su decisin adquieren especial
relevancia.

71. La trascendencia del presente caso, dada la creciente expectativa de los

contribuyentes y gobiernos respecto a la cuantificacin de los arbitrios
municipales, hace necesario que este Tribunal Constitucional delimite los
posibles efectos de su decisin y que se obtenga de ella lo ms valioso
para la sociedad.

72. El presente es un caso que, circunscrito en los vicios y anomalas a la

produccin normativa de la Municipalidad de Surco, reproduce una
problemtica que a nivel nacional aqueja a la mayora de gobiernos locales
y usuarios de los servicios prestados por ellas. Se ha observado a lo largo
de los ltimos aos una notoria falta de tecnicismo para la determinacin y
distribucin de costos por servicios municipales, adems de la
inobservancia de requisitos de validez de sus ordenanzas; frente a ello, no
puede desconocerse tampoco la falta de previsin legislativa para
establecer procedimientos de ratificacin en tiempo eficaz y acordes a la
realidad, as como la falta de reglas claras sobre criterios de distribucin de
arbitrios.

Afortunadamente, el Decreto Legislativo N. 952, publicado el 3 de febrero

del 2004, que modifica algunos artculos de la Ley de Tributacin Municipal,
ya ha venido corrigiendo esta situacin.
73. En este escenario, un primer aspecto a considerar es que la declaracin
de inconstitucionalidad de las Ordenanzas impugnadas con efecto
retroactivo (ex tunc), involucrara la devolucin o compensacin de la
totalidad de lo recaudado de acuerdo a lo establecido en el Cdigo
Tributario, por tratarse de pagos indebidos. Esta posibilidad dada la
antigedad de algunas normas impugnadas y la vigencia de sus efectos,
situacin que se agrava, considerando que es una problemtica que se
reproduce a nivel nacional -, creara un caos financiero y administrativo
municipal en perjuicio de los propios contribuyentes, a quienes finalmente
se busca garantizar.

Las cuantiosas devoluciones que habilitara un fallo con efectos

retroactivos, haran inviable la propia continuidad y mantenimiento de los
servicios que hoy en da deben suministrar los municipios, y con ello, la
propia gestin municipal. Este, a nuestro juicio, el argumento que impide a
este Tribunal hacer uso de su facultad excepcional de declarar la
inconstitucionalidad con efecto retroactivo.

74. Y es que, en la valoracin, de las consideraciones expuestas, el principio

de unidad de la constitucin y el de concordancia prctica, nos obliga a
buscar un justo equilibrio entre la capacidad de los municipios para seguir
gestionando servicios y el respeto a los principios constitucionales para la
creacin de tributos.

75. Este tipo de evaluacin, en casos de sentencias que anulan tributos, es

una consideracin que diversos Tribunales y Cortes Constitucionales han
tomando en cuenta en varias ocasiones. De ah que se afirme que: (...)
cuando se dicten sentencias anulatorias de tributos que han estado
cobrndose por mucho tiempo, los efectos retroactivos de aqullas pueden
producir serias dislocaciones en las finanzas pblicas, pues el Estado o la
entidad pblica correspondiente se veran obligadas a devolver grandes
sumas de dinero ilegtimamente recaudadas. A fin de evitar estos
problemas, se utilizan las sentencias anulatorias, pero dimensionando sus
efectos hacia futuro (...) (Hernndez Valle, Rubn. La tipologa de las
sentencias constitucionales con efectos fiscales. En: Revista Espaola de
Derecho Constitucional. Ao 14. Nm 41. Pg. 240).
 Sera irrazonable que, a consecuencia de la decisin de un Tribunal
Constitucional, la solucin brindada resulte ms perjudicial que el hecho de
que la norma reputada inconstitucional permanezca en el sistema jurdico.

76. Otro aspecto adicional, evaluado por este Tribunal, es que aun cuando se
hable de cobros indebidos por vicio de nulidad en la produccin de normas,
ningn ciudadano podra desconocer que lo recaudado fue utilizado para
financiar servicios finalmente brindados. La discusin sobre el monto que
corresponde a lo debidamente pagado y el que result excesivo es algo que
nicamente puede ser determinado en cada caso particular; pero ello no es
consistente con una poltica de devolucin in toto, cuando en la prctica se
generaron costos de administracin.

77. La decisin de no otorgar retroactividad a los efectos de esta sentencia no

impide que, con justa razn, se determine dejar sin efecto cualquier
cobranza en trmite, as como impedir el inicio de cualquier procedimiento
cuya finalidad sea la de ejecutar el cobro de deudas originadas en las
normas declaradas inconstitucionales. Con ello, se impide la aplicacin de
normas inconstitucionales a hechos pasados que no hayan quedado
agotados.

78. Finalmente, para el Tribunal Constitucional otro aspecto que merece

ventilarse es el concerniente a la elaboracin de la estructura de costos por
servicios. No slo en el caso materia de este proceso, sino en varios
procesos de amparo contra diferentes Municipalidades, se ha observado
que las ordenanzas no consignan informes tcnicos o, de considerarlos, no
especifican cmo se llega a establecer los montos que ah se alegan.
Asimismo, suele apelarse a consignar costos indirectos, sin que el
contribuyente tenga una explicacin de cules son. Ello, evidentemente,
resta certeza al contribuyente respecto a si lo pagado por arbitrios
corresponde efectivamente al costo del servicio.

Por estas razones, es importante invocar la intervencin oportuna de la

Contralora General de la Repblica a fin de que en sus auditoras a los
gobiernos locales, conceda mayor atencin a la inspeccin sobre la forma
cmo las Municipalidades vienen determinado los costos de sus servicios, y
de este modo, establecer certeramente las responsabilidades civiles,
administrativas y penales a que hubiera lugar.
 Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la accin de inconstitucionalidad; en

consecuencia, inconstitucionales las siguientes Ordenanzas:

Ordenanzas N. 171-MSS y 172-MSS (2004).

Ordenanza N. 003-96-O-MSS (1996).

Ordenanza N. 006-97-O-MSS (1997).

Ordenanza N. 002-98-O-MSS (1998).

Ordenanza N. 001-99-MSS (1999).

El artculo 4 de la Ordenanza N. 024-MSS (2000).

El artculo 4 de la Ordenanza N. 55-MSS (2001).

El artculo 6 de la Ordenanza N. 92-MSS (2002).

Los artculos 7 y 8 y la Segunda Disposicin Final de la Ordenanza N.

128-MSS (2003).

El artculo 5 de la Ordenanza N. 130-MSS (2003).

2. Declarar que la presente sentencia surte efectos a partir del da

siguiente de su publicacin y, por consiguiente, no habilita la devolucin
o compensacin de pagos efectuados a consecuencia de las Ordenanzas
declaradas inconstitucionales, quedando a salvo aquellas solicitudes por
pagos indebidos o en exceso originados en motivos distintos a la
declaratoria de inconstitucionalidad.
3. Declarar que los trminos de esta Sentencia no habilitan la
continuacin de procedimientos de cobranza coactiva en trmite, ni el
inicio de estos o cualquier otro tipo de cobranza relacionada con las
Ordenanzas declaradas inconstitucionales.

4. Se invoca la intervencin de la Contralora General de la Repblica

para que, dentro de las funciones que la Constitucin le confiere y
conforme a lo sealado en el fundamento 78 supra, programe auditoras
a la Municipalidad Distrital de Surco y dems municipios, a fin de
evaluar la forma cmo se han determinado los costos por servicios de
arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pblica, Parques y Jardines; y se
establezcan, de ser el caso, las responsabilidades civiles, administrativas
y penales a que hubiera lugar.

Publquese y notifquese.

SS.

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

REVOREDO MARSANO

GONZALES OJEDA

GARCA TOMA

Decreto Legislativo 776, Ley de Tributacin Municipal (modificada por la Ley 26725). No se
[1]

consideran las modificaciones del Decreto Legislativo 952 (publicado el 03-02-2004) por no ser
aplicables al caso.
 Artculo 69.- Las tasas por servicios pblicos o arbitrios, se calcularn dentro del
primer trimestre de cada ejercicio fiscal, en funcin del costo efectivo del servicio a prestar. Los
reajustes que incrementen las tasas por servicios pblicos o arbitrios, durante el ejercicio fiscal,
debido a variaciones de costo, en ningn caso pueden exceder el porcentaje de variacin del
Indice de Precios al Consumidor que al efecto precise el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica, aplicndose de la siguiente manera:

a) El ndice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana se aplica a las tasas por

servicios pblicos o arbitrios, para el Departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia
Constitucional del Callao.

b) El ndice de Precios al Consumidor de las ciudades capitales de departamento del

pas, se aplica a las tasas por servicios pblicos o arbitrios, para cada Departamento, segn
corresponda.

Los pagos en exceso de las tasas por servicios pblicos o arbitrios reajustadas en
contravencin a lo establecido en el presente artculo, se consideran como pagos a cuenta, o a
solicitud del contribuyente, deben ser devueltos conforme al procedimiento establecido en el
Cdigo Tributario." (*)

Artculo 69-A.- Concluido el ejercicio fiscal y a ms tardar el 30 de abril del ao siguiente,

todas las Municipalidades publicarn sus Ordenanzas aprobando el monto de las tasas por
arbitrios, explicando los costos efectivos que demanda el servicio segn el nmero de
contribuyentes de la localidad beneficiada, as como los criterios que justifiquen incrementos, de
ser el caso.

La difusin de la Ordenanza antes mencionada, se realiza en el Diario Oficial El Peruano, en el

caso de la provincia de Lima; en el Diario encargado de las publicaciones oficiales del lugar, si se
trata de una Municipalidad de la Capital de un Distrito Judicial; y mediante bandos pblicos y
carteles impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales de todas las dems
circunscripciones que no sean capital de distrito judicial, de lo que dar fe la autoridad judicial
respectiva.

Artculo 69-B.- En caso que las Municipalidades no cumplan con lo dispuesto en el Artculo 69-
A, en el plazo establecido por dicha norma, slo podrn determinar el importe de las tasas por
servicios pblicos o arbitrios, tomando como base el monto de las tasas cobradas por servicios
pblicos o arbitrios al 1 de enero del ao fiscal anterior reajustado con la aplicacin de la
variacin acumulada del ndice de Precios al Consumidor, vigente en la Capital del
Departamento o en la Provincia Constitucional del Callao, correspondiente a dicho ejercicio
fiscal.
[2]
Tanto el artculo 94 de la derogada Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 23853 y el artculo 40 de
la Ley Orgnica vigente, Ley N. 27972, establecen el requisito de la ratificacin para la vigencia de las
ordenanzas distritales, sin establecer plazo mximo.

[3]
Artculo 60.- Conforme a lo establecido por el inciso 3 del artculo 192 y por el artculo 74 de
la Constitucin Poltica del Per, las Municipalidades crean, modifican y suprimen contribuciones
o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los lmites que fije la ley.

En aplicacin de lo dispuesto por la Constitucin, se establece Las siguientes normas

generales:

a) La creacin y modificacin de tasas y contribuciones se aprueban por Edicto, con los

lmites dispuestos por el presente Ttulo.

b) Para la supresin de tasas y contribuciones las Municipalidades no tienen ninguna

limitacin legal.

c) Los Edictos municipales (ORDENANZAS) que crean tasas debern ser

prepublicados en medios de prensa escrita de difusin masiva de la circunscripcin por un plazo
no menor a 30 das antes de su entrada en vigencia.

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS

* Carmen del Pilar Robles Moreno.

Profesora de Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Catlica del Per y de la UNMSM.
I INTRODUCCION
En esta oportunidad, efectuaremos un primer acercamiento a los denominados Principios del
Derecho Tributario, tambin conocidos como los Limites al Ejercicio de la Potestad Tributaria.
Esto con la finalidad de conocer exactamente cuales son, en que consisten, que sucede si no
se cumplen, y que podemos hacer nosotros como operadores del derecho tributario en estos
casos.

A manera de adelanto podemos decir que los principios del Derecho Tributario son la garanta
de que gozan los contribuyentes frente al Estado, cuyo poder tributario o capacidad jurdica
para crear tributos se encuentra limitada precisamente por estos principios 1.
II DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
Seala Rodolfo Spisso 2 que El derecho constitucional tributario es el conjunto de principios y
normas constitucionales que gobiernan la tributacin. Es la parte del derecho Constitucional
que regula el fenmeno financiero que se produce con motivo de detracciones de riqueza de
los particulares en favor del Estado, impuestas coactivamente, que hacen a la subsistencia de
ste, que la Constitucin organiza, y al orden, gobierno y permanencia de la sociedad cuya
viabilidad ella procura.
Ahora bien, como sabemos, la Constitucin es el conjunto de los principios y las normas que
de por si constituyen un sistema orgnico, por el cual, estos principios y normas se encuentran
vinculados, de tal manera que no es posible hacer una interpretacin aislada, sino que esta se
debe efectuar de acuerdo al sistema completo, es decir tomando como base a la constitucin.
Es justamente en razn de ello que, el tema tributario se debe explicar partiendo de la
perspectiva constitucional.

En la actualidad el derecho constitucional tributario lo entendemos como el conjunto de

normas y principios que surgen de las constituciones y cartas , referentes a la delimitacin de
competencias tributarias entre distintos centros de poder (nacin, provincias, estados) y a la
regulacin del poder tributario frente a los sometidos a l , dando origen a los derechos y
garantas de los particulares, aspecto, este ultimo, conocido como el de garantas de los
contribuyentes, las cuales representan, desde la perspectiva estatal, limitaciones
constitucionales del poder tributario . 3
El derecho constitucional tributario es segn algunos autores, aquella parte del derecho
constitucional que se refiere a materia tributaria; es decir, no es propiamente derecho
tributario, sino derecho constitucional aplicado al derecho tributario. Y segn otros autores
como Catalina Garca Vizcano, no comparten el criterio de ubicar a esta rama jurdica
especfica dentro del derecho constitucional, sino que sostienen que pese al obvio contenido
constitucional de sus normas, debe comprendrsela dentro del derecho tributario, a los efectos
de lograr una clara sistematizacin lgica de las normas que componen este derecho y para
una mejor comprensin de sus conceptos e instituciones4.
Mas all de que la doctrina no est unnimemente de acuerdo sobre si el derecho
constitucional tributario es derecho constitucional aplicado al derecho tributario o si ste est
comprendido dentro del derecho tributario; en lo que s estn de acuerdo es que el derecho
constitucional tributario tiene en su contenido temas como: los principios, garantas y normas
que regulan la potestad tributaria, temas como los derechos humanos y tributacin, la vigencia
de la norma tributaria en el tiempo, la teora de la exencin tributaria.

Entendemos al Derecho Constitucional Tributario, como aquella parte del Derecho

Constitucional, que se denomina tributario, debido al objeto que regula y trata. Es decir, que
aunque se le considera como una rea del Derecho Tributario, no se trata de Derecho
Tributario Sustantivo, ya que, en esencia es la parte del Derecho Constitucional que regula los
temas tributarios, como por ejemplo especifica en la Constitucin (claro esta) quienes gozan, o
a quienes se les ha otorgado Potestad Tributaria, en que forma se ha otorgado sta potestad
tributaria, cuales son los lmites que tienen que respetar aquellos que ejercen potestad
tributaria.2.1. Potestad Tributaria
La Potestad Tributaria, llamada por algunos, Poder Tributario, es aquella facultad que tiene el
Estado de crear, modificar, derogar, suprimir tributos, entre otros, facultad que le es otorgada a
diferentes niveles de gobierno o entidades del Estado, exclusivamente en la Constitucin.

Esta potestad tributaria, no es irrestricta, no es ilimitada (como lo fue en la antigedad), sino

que su ejercicio se encuentra con lmites que son establecidos tambin en la Constitucin, de
tal manera que a quien se le otorga Potestad Tributaria, se encuentra obligado al cumplimiento
de estos lmites, para el ejercicio de la potestad otorgada sea legtimo.

2.2. Limites al ejercicio de la Potestad Tributaria

Como hemos indicado, se sealan en la Constitucin, pero no necesariamente todos los
lmites al ejercicio de la potestad tributaria se indican en forma expresa, ya que hay una serie
de principios que se encuentran implcitos, es decir no es necesario que la Constitucin los
seale.

2.3. Constitucin de 1979

En el artculo 139 de la Constitucin de 1979 se indicaba lo siguiente:

Slo por ley expresa se crean, modifican o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y
otros beneficios tributarios. La tributacin se rige por los principios de legalidad, uniformidad,
justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economa en la recaudacin. No hay impuesto
confiscatorio ni privilegio personal en materia tributaria..

De otro lado, el artculo 77 indicaba que todos tienen el deber de pagar los tributos que les
corresponden y de soportar equitativamente las cargas establecidas por la ley para el
sostenimiento de los servicios pblicos

Lo primero que podemos apreciar, es que el artculo 139 va dirigido a quienes se les otorga
potestad tributaria, en estricto podamos decir al legislador, o entidad que goza de potestad
tributaria, (y los lmites que obviamente se deben cumplir), mientras que el artculo 77 va
dirigido a las personas, administrados, contribuyentes en su caso.

2.4. Constitucin 1993

En el artculo 74 de la Constitucin vigente, se establece que:
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneracin, exclusivamente
por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas,
los cuales se regulan mediante decreto supremo.
Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear modificar y suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que
seala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva
de ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn
tributo puede tener efecto confiscatorio
No surten efecto las normas tributarias dictadas en violacin de lo que establece el presente
artculo.

Como podemos apreciar, la actual Constitucin seala expresamente slo cuatro Principios
del Derecho Tributario, que es lo mismo que decir los cuatro Lmites que debe respetar quien
ejerce potestad tributaria: i) Reserva de Ley, ii) Igualdad, iii) Respeto a los Derechos
Fundamentales de la Persona, iv) No Confiscatoriedad.

Asimismo, el ltimo prrafo de este artculo indica que aquellas normas tributarias que se
dicten violando este artculo no surten efecto.

Este ltimo prrafo debe ser entendido en su verdadera dimensin, que a nuestro parecer es
justamente la consecuencia de lo que debera suceder cuando quien ejerce la potestad
tributaria no respeta estos lmites en el ejercicio de esta potestad. Esto constituye la excepcin
a la regla general establecida por el artculo 200 de la Constitucin.

Es decir, la Constitucin ha precisado en el artculo 74 quienes gozan de potestad tributaria,

pero no otorga (como hemos indicado anteriormente) potestad tributaria irrestricta, sino
restringida, en el sentido que el ejercicio de esta potestad se encuentra limitada justamente
por los cuatro principios que hemos mencionado y que ms adelante trabajaremos.

Sabemos de otro lado, que la propia Constitucin ha previsto en el artculo 200, numeral 4)
que La Accin de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de
ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso,
normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales que contravengan la
Constitucin en la forma o en el fondo

Asimismo, el artculo 204 de la Constitucin precisa que:

La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el

diario oficial. Al da siguiente de la publicacin, dicha norma queda sin efecto. No tiene efecto
retroactivo la sentencia del Tribunal que declara inconstitucional, en todo o en parte, una
norma legal.

De lo hasta aqu sealado, podemos afirmar lo siguiente:

1.- La regla general est contenida en el artculo 200 y 204 de la Constitucin, segn la cual la
sentencia del Tribunal Constitucional (que declara la inconstitucionalidad de la norma) produce
efectos solo para adelante.

.- La excepcin a esto, se encuentra en el ltimo prrafo del artculo 74 de la Constitucin

segn el cual la referida sentencia del Tribunal Constitucional (que versa sobre la violacin de
principios constitucionales tributarios) puede producir efectos para atrs.

3.- Esta excepcin a la regla general tiene que aparecer en la propia Constitucin y no en
normas de menor jerarqua, como la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, el Cdigo
Procesal Constitucional, entre otras.

Ahora bien, veamos como el Cdigo Procesal Constitucional, aprobado por la Ley 28237
seala en su artculo 81 lo siguiente:

Las sentencias fundadas recadas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sin efecto las
normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales y carecen de efectos
retroactivos. Se publican ntegramente en el Diario Oficial El Peruano y producen efectos
desde el da siguiente de su publicacin.
Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violacin del artculo 74 de
la Constitucin, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de
su decisin en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones jurdicas
producidas mientras estuvo en vigencia.

Entonces, el Cdigo Procesal Constitucional est regulando los efectos de las normas
dictadas en violacin de lo establece el artculo 74, en ese sentido, debemos entender que si
no existiera el ltimo prrafo del artculo 74 de la Constitucin, el articulo 81 del Cdigo
Procesal Constitucional sera inconstitucional: inclusive podramos afirmar que el artculo 74
es la condicin de validez del artculo 81 del Cdigo Procesal Constitucional.

III RESERVA DE LEY

Segn este principio que est vinculado al principio de legalidad- algunos temas de la
materia tributaria deben ser regulados estrictamente a travs de una ley y no por reglamento.

El complemento al principio de reserva de la ley, y respecto del cual se debera interpretar sus
preceptos, es el principio de Legalidad el cual se puede resumir como el uso del instrumento
legal permitido por su respectivo titular en el mbito de su competencia 5.
Seala el doctor Humberto Medrano 6, que en virtud al principio de legalidad, los tributos slo
pueden ser establecidos con la aceptacin de quienes deben pagarlos, lo que modernamente
significa que deben ser creados por el Congreso en tanto que sus miembros son
representantes del pueblo y, se asume, traducen su aceptacin.

En derecho tributario, este principio quiere decir que slo por ley (en su sentido material) se
pueden crear, regular, modificar y extinguir tributos; as como designar los sujetos, el hecho
imponible, la base imponible, la tasa, etc 7.

Desde la perspectiva de Iglesias Ferrer 8 son diversas las razones que han llevado a
considerar que determinados temas tributarios slo puedan ser normados a travs de la ley:

Primero: Impedir que el rgano administrador del tributo regule cuestiones sustantivas
tributarias a travs de disposiciones de menor jerarqua.

Segundo: Impedir que un ente con poder tributario originario como el ejecutivo o el municipio,
que son ms dinmicos, abusen de su dinamicidad y se excedan.

Tercero: Impedir que se den casos de doble imposicin interna y normas tributarias
contradictorias.

Segn el referido autor todas estas razones tienen como denominador comn evitar el caos y
premunir de la formalidad adecuada a la norma tributaria que as lo merezca por su
sustancialidad.

Sin embargo, este principio ha ido evolucionando con el tiempo, de tal manera que, por las
necesidades propias de la tcnica en el mbito tributario, muchas veces es necesaria la
delegacin de competencias del legislativo al poder ejecutivo, situacin que se ha
generalizado en distintos pases. En nuestro pas dicha situacin viene establecida como
precedente en la Constitucin de 1979.

Como todos los dems principios, el de legalidad no garantiza por si slo el cumplimiento
debido de forma aislada, ya que el legislador podra el da de maana (ejemplo hipottico),
acordar en el congreso el incremento del Impuesto General a las Ventas del 19% al 49%, y
estara utilizando el instrumento debido, la Ley, pero probablemente este incremento en la
alcuota sea considerado como confiscatorio. De la misma forma, el congreso podra acordar
que todos los contribuyentes del Impuesto a la Renta (sin excepcin alguna) a partir del
ejercicio 2005, tributarn este impuesto con una alcuota nica (no progresiva sino
proporcional) del 52 %. Vemos como se aplica el principio de legalidad, pero este no es
suficiente, ya que no se estara contemplando la capacidad contributiva de los contribuyentes.

IV IGUALDAD
Segn el principio de igualdad tributaria los contribuyentes con homognea capacidad
contributiva deben recibir el mismo trato legal y administrativo frente al mismo supuesto de
hecho tributario 9.

El doctor Jorge Bravo Cucci 10 seala lo siguiente:

El principio de igualdad es un lmite que prescribe que la carga tributaria debe ser aplicada de
forma simtrica y equitativa entre los sujetos que se encuentran en una misma situacin
econmica, y en forma asimtrica o desigual a aquellos sujetos que se encuentran en
situaciones econmicas diferentes. El principio bajo mencin supone que a iguales supuestos
de hecho se apliquen iguales consecuencias jurdicas, debiendo considerarse iguales dos
supuestos de hecho cuando la utilizacin o introduccin de elementos diferenciadores sea
arbitraria o carezca de fundamento racional.

Este principio se estructura en el principio de capacidad contributiva, formulada dentro del

marco de una poltica econmica de bienestar y que no admite las comparaciones
intersubjetivas 11.

El principio de igualdad de sustenta en que a los iguales hay que tratarlos de manera similar, y
a los desiguales hay la necesidad de tratarlos de manera desigual. Justamente este principio
de igualdad es la base para que el legislador pueda tener tratos desiguales entre los
contribuyentes, y es la base para el otorgamiento de exoneraciones y beneficios tributarios.

En nuestro pas no necesariamente esto se cumple, ya que, como podemos apreciar del
Impuesto a la Renta, las deducciones no son reales, sino que se presumen. Es por ello, que
dos sujetos que ganan lo mismo, pero que tienen capacidad contributiva real distinta (uno
puede ser soltero y vivir en casa de sus padres, y el otro puede ser casado, tener 4 hijos y una
esposa que no trabaja ni percibe ingresos), van a tener la misma deduccin. (hace algunos
aos en la ley del Impuesto a la Renta, si se permitan que las deducciones sean reales
(principio de causalidad), pero el abuso de los contribuyentes, llevo (aparentemente) a utilizar
el criterio actual. Adems hay que tener en cuenta que para efectos de la fiscalizacin, es
mucho ms sencillo trabaja con deducciones presuntas.

Finalmente, es importante mencionar que la igualdad se traduce en dos tipos: i) Igualdad en la

Ley, ii) Igualdad ante la Ley. En el primer caso, el legislador se encuentra impedido de tratar
desigual a los iguales, en el segundo caso, una vez que la norma se ha dado, es la
Administracin Tributaria quien tiene el deber de tratar a los contribuyentes en la misma forma,
es decir trato igual ante la Ley.

V NO CONFISCATORIEDAD

Por este principio los tributos no pueden exceder la capacidad contributiva del contribuyente
pues se convertiran en confiscatorios. Hay lo que nosotros llamamos el mundo de lo tributable
(y nos podemos imaginar una lnea horizontal), y aquello que podra convertirse en
confiscatorio, bajo esta misma lnea horizontal. Lo que tenemos que aprender a diferenciar es
cuanto lo tributario est llegando al lmite, de tal manera que no cruce la lnea a lo
confiscatorio.

El principio de No Confiscatoriedad defiende bsicamente el derecho a la propiedad, ya que el

legislador no puede utilizar el mecanismo de la tributacin para apropiarse indirectamente de
los bienes de los contribuyentes.

A decir de Juan Velsquez Caldern 12:

Este principio tiene una ntima conexin con el derecho fundamental a la propiedad pues en
muchos casos, ya tratndose de tributos con una tasa irrazonable o de una excesiva presin
tributaria, los tributos devienen en confiscatorios cuando limitan o restringen el derecho de
propiedad pues para poder hacer frente a las obligaciones tributarias ante el Fisco el
contribuyente se debe desprender de su propiedad.

Segn el profesor Villegas citado por Csar Iglesias Ferrer 13 La confiscatoriedad existe por
que el Estado se apropia indebidamente de los bienes de los contribuyentes, al aplicar un
gravamen en el cual el monto llega a extremos insoportables, desbordando as la capacidad
contributiva de la persona, vulnerando por esa va indirecta la propiedad privada e
impidindole ejercer su actividad.

Como hemos sealado anteriormente, la potestad tributaria debe ser ntegramente ejercida
por medio de normas legales (principio de legalidad), este principio de legalidad no es sino
solo una garanta formal de competencia en cuanto al origen productor de la norma, pero no
constituye en s misma garanta de justicia y de razonabilidad en la imposicin. Es por esta
razn que algunas las Constituciones incorporan tambin el principio de capacidad
contributiva que constituye el lmite material en cuanto al contenido de la norma tributaria.

Pero, la potestad tributaria que ejerce el Estado no debe convertirse en una arma que podra
llegar a ser destructiva de la economa, de las familias y de la sociedad, en el caso que exceda
los lmites ms all de los cuales los habitantes de un pas no estn dispuestos a tolerar su
carga. En este sentido, debemos comprender bien el lmite entre lo tributable y lo confiscatorio,
muchas veces difcil de establecer.

El lmite a la imposicin equivale a aquella medida que al traspasarse, produce consecuencias

indeseables o imprevisibles, de tal modo que provoca efectos que menoscaban la finalidad de
la imposicin o que, se opone a reconocidos postulados polticos, econmicos, o sociales.

Todo gravamen influye sobre la conducta del contribuyente y esto sucede particularmente
cuando llega a determinada medida o la pasa, y suele hablarse de lmites de la imposicin
cuando su medida influye sobre la conducta del contribuyente en forma tal que el efecto
financiero corre peligro de malograrse o que la imposicin produzca efectos indeseables.

Por ello, si el estado pretende que los contribuyentes cumplan adecuadamente con sus
obligaciones tributarias debe tener presente los siguientes lmites a la imposicin: i) Lmite
psicolgico, que es el punto a partir del cual el contribuyente prefiere el riesgo al cumplimiento
de la obligacin tributaria; ii) Lmite econmico, entendido como el lmite real de soportar la
carga tributaria; iii) Lmite jurdico, que pretende normar el lmite econmico real del
contribuyente. Este ltimo lo encontramos en la Constitucin y en la Jurisprudencia.

Sobre que es considerado confiscatorio en materia tributaria, se ha recogido el concepto de la

razonabilidad como medida de la confiscatoriedad de los gravmenes, se considera que un
tributo es confiscatorio cuando el monto de su alcuota es irrazonable. As, se sostiene que
para que un tributo sea constitucional y funcione como manifestacin de soberana, debe
reunir distintos requisitos, entre los cuales se ubica en lugar preferente la razonabilidad del
tributo, lo cual quiere decir que el tributo no debe constituir jams un despojo.

La confiscacin puede evaluarse desde un punto de vista cualitativo y otro cuantitativo:

1. Cualitativo: es cualitativo cuando se produce un sustraccin ilegitima de la propiedad por

vulneracin de otros principios tributarios (legalidad por ejemplo) sin que interese el monto de
lo sustrado, pudiendo ser incluso soportable por el contribuyente.

2. Cuantitativo: es cuantitativo cuando el tributo es tan oneroso para el contribuyente que lo

obliga a extraer parte sustancial de su patrimonio o renta, o porque excede totalmente sus
posibilidades econmicas.

VI RESPETO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Segn Jorge Bravo Cucci 14 En rigor, el respeto a los derechos humanos no es un principio
del Derecho Tributario, pero s un lmite al ejercicio de la potestad tributaria. As, el legislador
en materia tributaria debe cuidar que la norma tributaria no vulnere alguno de los derechos
humanos constitucionalmente protegidos, como lo son el derecho al trabajo, a la libertad de
asociacin, al secreto bancario o a la libertad de transito, entre otros que han sido recogidos
en el artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per.

A decir de Juan Velsquez Caldern 15 :

Esta es una de las innovaciones ms importantes en materia tributaria.

Sin embargo, habra que precisar que si bien se pone en preeminencia el respeto a estos
derechos fundamentales en materia tributaria, la no consignacin legislativa no le hubiera
dado menor proteccin pues el solo hecho de haberse consignado en la Constitucin una lista
(en nuestro entender abierta) de derechos fundamentales ya les confiere rango
constitucional y, en consecuencia, la mayor proteccin que ellos puedan requerir. En otras
palabras, no era necesario dicha declaracin, tcnicamente hablando. Al margen de ello,
creemos que es justificable su incorporacin porque ofrece garanta a los contribuyentes, dado
que los derechos fundamentales de la persona podran verse afectados por abusos en la
tributacin.

De otro lado, es importante comentar que la Comisin de Estudios de Bases de Reforma de la

Constitucin, en la separata especial publicada en el diario el Peruano el 26 de julio del ao
2001 en lo relacionado a los principios indica lo siguiente:

Lmites al ejercicio de la potestad tributaria. La potestad tributaria, para ser legtima, tiene que
ser ejercida respetando los derechos fundamentales de las personas, lo cual se garantiza
mediante la incorporacin de los principios de observancia obligatoria. Se sugiere que los
siguientes principios deban ser i) Legalidad, ii) Igualdad, iii) Generalidad, iv) No
Confiscatoriedad.

Como podemos apreciar, no se seala al respeto a los derechos fundamentales como un

principio ms, sino como el requisito indispensable para que la potestad tributaria sea legtima.

VII PRINCIPIOS IMPLICITOS

Asimismo, y como hemos sealado anteriormente, hay principios explcitos y otros implcitos,
veamos algunos que aunque no estn contemplados en forma expresa en el artculo 74 de la
Constitucin vigente, constituyen principios implcitos:

7.1. PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

Conocida tambin como capacidad econmica de la obligacin, consiste como dice el profesor
Francisco Ruiz de Castilla en la aptitud econmica que tienen las personas y empresas para
asumir cargas tributarias 16, tomando en cuenta la riqueza que dicho sujeto ostenta. Impone
tambin respetar niveles econmicos mnimos, calificar como hiptesis de incidencia
circunstancias adecuadas y cuantificar las obligaciones tributarias sin exceder la capacidad de
pago.

Existen 2 tipos de capacidad contributiva:

1. Absoluta: aptitud abstracta que tienen determinadas personas para concurrir a los tributos
creados por el estado en ejercicio de su potestad tributaria. Este tipo de capacidad contributiva
se toma en cuenta en el momento en el que el legislador delimita los presupuestos de hecho
de la norma tributaria.
2. Relativa: Es aquella que orienta la determinacin de la carga tributaria en forma concreta.
Este tipo de capacidad contributiva, permite fijar cuales son los elementos de la cuantificacin
de la deuda tributaria.

La persona que esta apta econmicamente para pagar impuestos debe contribuir, el que tiene
riqueza solo para cubrir sus necesidades vitales y las de su familia, carece de capacidad
contributiva, por el contrario, la existencia de grandes utilidades constituye evidencia de
capacidad contributiva, por ejemplo.

Para calcular la capacidad contributiva el legislador toma como ndice los ingresos, rentas,
incrementos patrimoniales debidamente comprobados de la totalidad o de una parte
constitutiva del patrimonio del sujeto deudor tributario, tambin la produccin de bienes, venta
de bienes, consumo de bienes o servicios hace presumir un nivel de riqueza como ndice de
capacidad contributiva.

De otro lado, el principio de capacidad contributiva exige una exteriorizacin de riqueza, o

renta real o potencial que legitime la imposicin, es por ello que el principio de no
confiscatoriedad, al fijar la medida en que el tributo puede absolver esa riqueza, subraya la
existencia de capacidad econmica como presupuesto de la imposicin tributaria. De tal
manera que tiene que existir necesariamente capacidad econmica para que exista imposicin
tributaria. Esto es justamente a nuestro modo de ver la razn por la cual existen deducciones
en algunos impuestos, como es el caso del Impuesto a la Renta, debemos entender que las
deducciones (as sean presuntas) deben satisfacer las condiciones mnimas de subsistencia
del contribuyente o de este y de su familia.

7.2. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD

Este principio establece que las normas tributarias deben ser debidamente publicadas para
poder tener vigencia.

Este principio est muy relacionado con la vigencia de las normas, ya que sin publicacin no
hay vigencia, y por tanto, tampoco eficacia. En el caso peruano existe un problema que
afortunadamente ya fue resuelto. Este consista en lo siguiente:

El artculo 51 de la Constitucin vigente seala que . La publicidad es esencial para la

vigencia de toda norma del Estado

Promulgacin y Publicacin
La promulgacin es el acto por el cual el Jefe de Estado firma el proyecto que le ha sido
enviado por el congreso.
Se entiende que con la promulgacin el Jefe de Estado le atestigua la existencia de la ley y
ordena a las autoridades que la cumplan y hagan cumplir en todas sus partes, as como
dispone la publicacin como el requisito indispensable para que una norma exista y sea de
obligatorio cumplimiento.

As, el artculo 108 de la Constitucin vigente establece que La ley aprobada segn lo
previsto por la Constitucin, se enva al Presidente de la Repblica para su promulgacin
dentro de un plazo de quince das.

En relacin a la publicidad, la Ley Orgnica de Regiones (Ley 27867), seala en su artculo 42

que La norma regional de alcance general (Ordenanza Regional) es obligatoria desde el da
siguiente de su publicacin en el diario Oficial el Peruano, salvo plazo distinto expresamente
sealado en la misma, debiendo publicarse adems en el diario encargado de las
publicaciones judiciales en la capital de la Regin.

En este mismo sentido, seala el artculo 44 de la Ley Orgnica de Municipalidades vigente

( Ley 27972) que Las ordenanzas deben ser publicados en el diario Oficial El Peruano o
en el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdiccin. Las normas
municipales rigen a partir del da siguiente de su publicacin, salvo que la propia norma
postergue su vigencia. No surten efecto las normas que no hayan cumplido con el requisito de
la publicacin o difusin

En relacin a la publicacin, es hacer de conocimiento de todos los ciudadanos una ley que ha
sido previamente suscrita o por el Jefe de Estado o el Presidente del Congreso, de ser el caso.
Es poner en conocimiento del pblico en general, de los ciudadanos, el texto ya promulgado, y
tiene lugar mediante la insercin de la norma jurdica en el diario oficial.

En este mismo orden de ideas, el artculo 51 de la Constitucin vigente establece que ..La
publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado, y finalmente recordemos el
artculo 109 La ley es obligatoria desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial,
salvo disposicin contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

Luego de tener clara la diferencia entre promulgacin y publicacin, veamos el artculo 74

tercer prrafo de la Constitucin Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a
partir del primero de enero del ao siguiente a su promulgacin
De lo sealado anteriormente, debemos entender para todos los efectos que (caso del artculo
74) no se trata de la promulgacin, sino de la publicacin de la ley.
Como podemos apreciar, la redaccin del artculo 74 no es clara, cuando seala ao siguiente
a su promulgacin, en realidad no es relevante la fecha de la promulgacin, sino la fecha en
que la norma aparece publicada. Ya que, en el entendido de una norma sobre temas
sustantivos del Impuesto a la Renta (tributo de periodicidad anual), que sea promulgada por el
presidente de la repblica el 31 de diciembre del ao A y publicada el 5 de enero del ao B, va
entrar en vigencia el primer da de enero siguiente al ao de su publicacin y no de su
promulgacin.
Asimismo, debemos sealar que, aunque no es tcnicamente correcto hablar de
promulgacin, sino publicacin, sabemos que por lo general se entiende que una y otra (la
promulgacin y publicacin de una Ley) son actos indisolubles, ya que, cuando el Presidente
promulga una ley, la manda inmediatamente a publicar, de lo contrario no la promulgara. No
obstante ello, el legislador nuevamente desaprovecha esta oportunidad para efectuar una
modificacin necesaria, ya no sealar promulgacin sino publicacin.

7.3. PRINCIPIO DE EQUIDAD

Consiste en que la imposicin del tributo mediante la norma debe ser justa, entendiendo
justicia como razonable.

El principio de equidad tiene su antecedente en el principio de justicia formulado por Adam

Smith, as se precisa que Los sbditos de cada Estado deben contribuir al sostenimiento del
gobierno en una proporcin lo ms cercana posible a sus respectivas capacidades: es decir,
en proporcin a los ingresos de que gozan bajo la proteccin del Estado. Justamente de la
observancia o menosprecio de esa mxima depende lo que se llama equidad o falta de
equidad en los impuestos 17

Como seala el profesor Ruiz de Castilla, dentro de las caractersticas del sistema tributario se
debe respetar el principio de equidad, lo cual significa que el tributo debe guardar
proporciones razonables; y en relacin a la presin tributaria, la equidad significa que debe
existir una relacin prudente entre el total de ingresos de los contribuyentes y la porcin que
de stos se detrae para destinarla al pago de tributos; en relacin a las clases de equidad, el
profesor indica que hay equidad horizontal y equidad vertical, entendiendo como equidad
horizontal que aquellos contribuyentes que se encuentran en una misma situacin deben
soportar idntica carga tributaria, a diferencia de la equidad vertical, que implica que los
contribuyentes que tienen menor capacidad contributiva asuman menor presin tributaria,
mientras que los contribuyentes que poseen una mayor riqueza deben soportar una carga
tributaria ms elevada 18

7.4. PRINCIPIO DE ECONOMIA EN LA RECAUDACION

Mediante este principio las normas tributarias no pueden resultar inoportunas, en el sentido
que para el cumplimiento de estas en la recaudacin no pueden generar un gasto mayor que
el que por la va del tributo se obtiene; es decir, si el cumplimiento de la norma genera mucho
gasto, tanto que es mayor a lo que se obtendran por el ingreso de ese tributo, entonces la
norma viola el principio de economa en la recaudacin.

Evidentemente la recaudacin es la funcin ms importante que debe cumplir la

Administracin Tributaria, y ello genera evidentemente un gasto al poner en movimiento toda la
maquinaria de la Administracin para poder recaudar determinado tributo, entonces, de lo que
se trata es que el monto recaudado por un tributo sea mayor al monto que se gasta para
recaudar este, de lo contrario no tendra ningn efecto que la norma se cumpla, ya que en
lugar de recaudacin, lo que se generara sera un mayor gasto para la Administracin, que
finalmente se convertira en un gasto tributario, por decir lo menos absurdo.

7.5. PRINCIPIO DE CERTEZA Y SIMPLICIDAD

Consiste en que la norma tributaria debe ser clara y precisa, debe determinar con precisin el
sujeto, el hecho imponible, la base imponible, la alcuota, fecha, plazo y modalidades de pago,
exenciones y beneficios en general, infracciones posibles, sanciones aplicables y recursos
legales que proceden frente a una actuacin ilegal de la administracin.

En este sentido, las normas tributarias deben ser claras y entendibles, que excluyan toda duda
sobre los derechos y deberes de los contribuyentes, que sean simples de entender

As lo seala el profesor Ruiz de Castilla, un sistema tributario debe respetar. El principio de

simplicidad, ya que los tributos se deben traducir en frmulas que ser las ms elementales
posibles, para facilitar su entendimiento y aplicacin por parte de los contribuyentes y para
propiciar la eficiencia de la Administracin Tributaria. En este mismo sentido, advierte el
profesor Ruiz de Castilla que a lo largo de la historia, se advierte una constante tensin entre
los principios de equidad y de simplicidad. Es difcil lograr sistemas tributarios que ofrezcan un
equilibrio perfecto entre la equidad y la simplicidad. Los sistemas tributarios deben tener una
estructura justa. La idea de justicia distributiva dice que se debe dar a cada uno lo que le
corresponde. La asignacin de cargas tributarias para los contribuyentes tiene que ser
razonable. La paradoja es que cuanto ms esfuerzos hace el legislador para llegar a frmulas
impositivas justas, las reglas resultan ms numerosas y complicadas, alejndose del ideal de
simplicidad 19

Lamentablemente en nuestro pas el principio de simplicidad es casi un imposible, ya que las

normas tributarias que regulan los tributos ms sencillos como los Municipales por ejemplo, no
son lo suficientemente sencillas para que un contribuyente pueda conocerla, entenderla y
cumplirla, sin necesidad de buscar a un especialista en la materia. Ms an, hay algunas
normas de naturaleza tributaria como por ejemplo la Declaracin de Predios, que en lugar de
facilitar su cumplimiento, lo complican por la falta de simplicidad en el sistema.

Mencione algn pago que no califique como tributo