PROFESOR GUIA:
MARIA JOSE PEREZ BRAVO
MIEMBROS DE LA COMISION:
JOSE INOSTROZA LARA
ENRIQUE OVIEDO SAAVEDRA
SANTIAGO DE CHILE
JULIO 2009
1
Esta tesis se enmarca dentro del proyecto Implementacin e
Instrumentacin de Polticas Pblicas en su Dimensin Regional y Local del II
Concurso de Anillos de Investigacin en Ciencias Sociales, modalidad en
Innovacin de Polticas Pblicas 2007, Comisin Nacional de n I vestigacin
Cientfica y Tecnolgica (CONICYT).
2
RESUMEN
De manera general, de este estudio se concluye que las iniciativas de prevencin del
delito necesitan de un enfoque territorial y que es el Municipio la institucin ms
adecuada para asumir esta tarea. Sin embargo, se constata tambin que estas iniciativas
se deben enmarcar dentro de un diseo institucional que contemple una coordinacin
territorial adecuada con los mbitos regionales y nacionales. En la misma lnea, esta
investigacin concluy que el rediseo del Comuna Segura mediante la supresin
de los fondos concursables y la profesionalizacin de los equipos ejecutores, adems de
la generacin de orientaciones tcnicas a los proyectos, fue una decisin acertada.
Por otro lado, al analizar el diseo actual se detectaron un conjunto de limitantes que
impiden alcanzar un mayor xito. En este sentido, el presente documento busca ser un
aporte al mejoramiento de la poltica actual, tanto por la deteccin de entrabes como
por la propuesta de soluciones. En materia de desafos se constata que las dimensiones
problemticas se refieren, en primer lugar, a la falta de definicin de la estrategia del
Programa, especficamente, la ausencia de consenso respecto a sus objetivos. En un
segundo lugar se refieren a la insuficiencia en la definicin institucional, que se
manifiesta en la dificultad para formalizar las relaciones entre los principales actores
de esta poltica, las cuales actualmente se sustentan en la discrecionalidad. Finalmente,
existiran dificultades en la gestin de la ENSP para alcanzar una distribucin ms
eficiente de los recursos a travs de una oferta pblica con mayor alcance territorial en
cuanto a la demanda. Respecto a las propuestas de mejoramiento de la gestin de los
Planes de Seguridad, ellas se relacionan con la bsqueda de alternativas financieras
plurianuales para implementar proyectos de prevencin y, la necesidad, tanto de una
gestin basada en la coordinacin territorial, como de evaluaciones de resultados e
impactos de estos proyectos.
3
INTRODUCCIN: Planteamiento del problema y objetivos de la
investigacin 7
2.1 Definiendo la 24
descentralizacin.
4
3.1 Las polticas nacionales de seguridad pblica: el caso de 31
Chile
3.3 Rediseo del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los
actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto
de la Estrategia Nacional de Seguridad 46
Pblica.......................................................................................
5
3. Financiacin adecuada para los proyectos de prevencin social del
delito.. 111
Bibliografa.. 121
6
INTRODUCCIN: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS:
Los motivos que posiciona a los Municipios en un rol clave en las polticas de
prevencin se fundamentara en la experiencia internacional de estrategias
exitosas a nivel local (ICPC, 2008). Desde la literatura especializada se
recomienda que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial
que responda a los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005;
Lahosa 2000). En consecuencia, se asume que los gobiernos locales es la
institucin ms pertinente para trabajar con un enfoque territorial. Son ellos
los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor
compresin de sus problemas. Esta caracterstica les permitira mantener una
cierta ventaja, frente a otras instancias de decisin poltica-administrativa, para
conocer qu proyectos de prevencin son los ms pertinentes a sus realidades
locales.
7
descentralizacin tanto como proceso poltico que busca relevar a los actores
locales as como instrumento de gestin que facilita la implementacin de la
poltica. Sin embargo, no existe un nico modelo que defina en que actores
locales se debe delegar esa responsabilidad. El anlisis de la experiencia de las
organizaciones sociales y el Municipio como las entidades responsables de la
gestin y ejecucin de iniciativas de prevencin, tambin se transformarn en
unos de los ejes directrices de esta investigacin.
Por otro lado, desde una perspectiva de la estrategia del programa tambin se
presentaron dificultades respecto a los objetivos del programa. En los
documentos tcnicos del programa se seala que su principal objetivo es
fortalecer las capacidades locales (institucionales y comunitarias) para crear
estrategias de seguridad. Sin embargo, desde un punto de vista poltico, las
autoridades sealaban que el programa incidira en descender la victimizacin.
Si bien la tensin poltica-tcnica responde a un rasgo general de las polticas
pblicas, en el programa que estudiaremos esta tensin adquiere una gran
notoriedad. En el Comuna Segura la divergencia de objetivos gener que las
expectativas desde la oposicin poltica y tcnica sobre esta iniciativa se
centraran en la baja de la delincuencia. Los lmites para que este Programa
asuman sta responsabilidad ser otro mbito que abarcar esta investigacin.
Con el paso del tiempo, el Comuna Segura fue rediseado manteniendo parte
de sus componentes pero suprimiendo los fondos concursables. Adems, se
crearon orientaciones tcnicas para guiar naturaleza de los proyectos y se
profesionaliz la ejecucin de los proyectos mediante concursos pblicos
(destinados a profesionales). As, este programa pas a denominarse Planes
Comunales de Seguridad Pblica y su financiamiento pas a centrarse bajo la
8
modalidad del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal. Es durante este mismo
perodo que cambia el concepto de seguridad ciudadana por el concepto de
seguridad pblica. Este cambio de concepto coincidira con la transicin de un
modelo descentralizado basado en una importante responsabilidad de las
organizaciones sociales (coproduccin de seguridad: seguridad ciudadana)
donde incluso podan ejecutar los proyectos a un modelo que designa al
Municipio (seguridad pblica) como la principal entidad responsable de la
gestin e implementacin del modelo.
Ahora bien, ms all de las posibles interpretaciones sobre este punto, otra de
las grandes diferencias entre el Programa Comuna Segura y los actuales Planes
Comunales de Seguridad Pblica es el contexto institucional donde estn
insertas. Si bien el Comuna Segura signific una poltica del nivel central a
ejecutar en diversas comunas del pas, no exista una instancia institucional
mayor que coordinara en distintos niveles territoriales la totalidad de la oferta
pblica en seguridad. Durante el mismo perodo que este Programa se
transforma en los Planes Comunales, comienza a implementarse a fines del ao
2006 la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Esta Estrategia nace con
el fin de focalizar, coordinar y temporalizar las lneas la Poltica Nacional de
Seguridad Ciudadana (elaborada en el 2005). La ENSP representara un
instrumento de gestin intersectorial para abordar la multicausalidad de la
delincuencia. Es decir, expresa la voluntad por coordinar a los diversos
Ministerios y Servicios de la oferta pblica para trabajar por alcanzar una
mayor seguridad para el pas, comprometindose cada sector con determinadas
metas. Adems, por primera vez, las autoridades se comprometen con una
cifra concreta para bajar la delincuencia en un tiempo determinado: 10% menos
de hogares victimizados hacia el 2010.
9
con la aparicin de la ENSP se fortalece la institucionalidad regional en esta
rea con la figura de los Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP
una poltica relativamente nueva (slo dos aos), no hay una definicin
explicita en cmo estos dos niveles territoriales- regional y comunal- se pueden
articular y dar forma a una gestin territorial con un carcter ms integral. Los
antecedentes en Chile sealan que las reformas descentralizadoras sucedidas
a nivel local y regional han seguidos caminos paralelos y no integrados en gran
parte de las polticas pblicas (Serrano y Fernndez, 2003). Siguiendo esta
tendencia y dado la juventud de la ENSP, este trabajo indicar un dficit en los
grados de institucionalizacin de ambas instancias territoriales, adems de la
falta de un diseo que permita justificar la necesidad de su plena integracin y
coordinacin.
10
legales del Municipio slo en el rea de la prevencin. El problema no se
encontrara en la falta de facultades legales del Municipio en el rea de control,
sino en la carencia de reglamentos que obligue o incentive un trabajo en
conjunto entre estas dos entidades, necesitndose un compromiso entre el nivel
central de las policas y los gobiernos locales. As un buen Plan de prevencin
debera coordinarse con el rea de control. Finalmente, la importancia de la
participacin ciudadana es fundamental, especialmente, en modelos de trabajo
que incorporen sus opiniones y visiones de los problemas que ms los aquejan.
Sin embargo, se necesitaran modificaciones para que su presencia sea lo ms
representativamente posible del territorio.
OBJETIVOS:
Objetivo General:
Objetivos Especficos:
11
6. Caracterizar el proceso de implementacin de estos planes, detectando sus
principales nudos de gestin, trabas institucionales y problemas de
definicin de su poltica.
12
CAPITULO I: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y PBLICA COMO
PROBLEMTICA DE POLTICA PBLICA
2
En pases como Australia e Inglaterra la solucin al problema de la criminalidad y el temor asociado a
ste, se ha transformado en un gran atractivo para campaas polticas que pretenden captar votos a travs
de polticas populistas de mayor control y represin (Farral, 2005). En Espaa, la atmsfera de temor al
delito comn y atentados terroristas, alimentada por los medios de comunicacin, ha llevado a realizar
importantes modificaciones jurdicas de carcter penal por parte de los ltimos gobiernos R ( echea,
Fernandez y Benitez, 2004).
3
En adelante, se entender victimizacin como el nmero de hogares o personas que declaran en una
encuesta haber sido vctimas de algn delito.
13
siendo el pas menos victimizado de la regin latinoamericana (Olavaria, 2006)4.
A nivel de delitos violentos, como robo con violencia, Chile se presenta como el
pas con menor victimizacin de la regin (Dammert, 2005). Sin embargo, en
tipo de delitos contra la propiedad, como el robo de accesorios desde el
vehculo, Chile se presenta dentro de los pases ms victimizados.
Considerando que los delitos violentos son los ms asociados a los altos niveles
de temor, sorprende el dato que Chile pese a ser un pas sin altos niveles de
violencia, sea uno de los pases con mayores niveles de temor en la regin
latinoamericana (Dammert y Lunecke, 2002). De esta forma, en nuestro pas el
hecho de existir bajos niveles de violencia no cambia que la delincuencia sea el
problema que ms preocupa a los chilenos, aspecto crucial para el anlisis de
polticas pblica.
4
Se debe advertir que en las distintas encuestas internacionales de victimizacin que ha realizado las
Naciones Unidas, Chile no ha sido elegido como parte de la muestra. Lo que ha realizado Olavaria (2006)
y otros autores (Dammert, 2005) es homologar algunos delitos de esta encuesta internacional con
encuestas de carcter nacional, pudiendo alcanzar un margen para comparar la victimizacin de Chile con
otros pases.
14
Grafico 1:
Total Pas
Porcentaje de hogares victimizados 2003 - 2007
Durante los ltimos 12 meses ud o algn miembro de su hogar fue vctima de algn delito?
43,0
38,3 38,4 34,8
5
En primer lugar, en Fundacin Paz Ciudadana, institucin dedicada desde 1990 al anlisis de la
delincuencia se ha caracterizado por elaborar crticas al Gobierno en esta materia pero adems ha
colaborado tcnicamente en programas ejecutados por el Gobierno. En esta institucin se ha sealado que
existe una estabilizacin en la victimizacin de los hogares entre Noviembre del 2004 a Junio del 2006.
Posteriormente, pese a un aumento significativo en Noviembre del 2006 con un 41,7% de los hogares
victimizados, esta cifra desciende en Junio del 2007 alcanzando un 38%, manteniendo la trayectoria de
estabilizacin. El caso del Instituto Libertad y Desarrollo 5 arroj en su ltima encuesta trimestral, un
aumento de los hogares victimizados de un 17% en Junio del 2007 a un 21% en Octubre del mismo ao.
Sin embargo, esta ltima cifra es similar a las mediciones de aos anteriores, lo que se orienta
nuevamente a una cierta estabilizacin de los delitos.
6
No slo la victimizacin estara desigualmente distribuida segn la representatividad socioeconmica
de la comuna, sino adems la confianza y evaluacin a las instituciones encargas de la seguridad, las
medidas de proteccin frente a la delincuencia as como los niveles de participacin ciudadana y el temor
al delito, dependera en gran medida de este factor (Acevedo, 2008).
15
Pese a esta estabilizacin de la victimizacin, ello no se traduce en una baja en
los niveles de temor a la delincuencia. Las distintas ENUSC, Libertad y
Desarrollo y Paz Ciudadana, coinciden en sealar que el temor se incrementa
cada ao. Con estos niveles de temor no es extrao que la seguridad
ciudadana, dentro de los derechos polticos y civiles, ha llegado a ser percibida
por la poblacin como uno de los derechos ms importantes de las personas,
posicionndose por sobre el derecho a la justicia y a la igualdad ante la ley
(Ministerio del Interior, 1999). A ello se aade que, durante los ltimos cuatro
aos, la delincuencia ha sido considerada como el problema que ms debiera
dedicar esfuerzo las autoridades segn la opinin pblica, posicionndose por
sobre la salud y la pobreza como lo demuestra el siguiente grfico (CEP, 2008):
16
Para interiorizarnos sobre este punto, es necesario primero dilucidar la
diversidad de conceptos que definen seguridad, temtica que abordaremos en
seguida.
Por ltimo, nos encontramos con la seguridad ciudadana donde existe una
notable falta de claridad en su definicin y su uso. La mayor parte de las
definiciones la vinculan con la seguridad pblica y tiende a ser asociada con
el tratamiento de la delincuencia y las causas de la actividad criminal. Para
la obtencin de la seguridad ciudadana se requiere de la responsabilidad
tanto del Estado y de sus diversos organismos, como de la ciudadana en
17
general. Este concepto surge, histricamente, durante la dcada de los
noventa en Amrica Latina con la vuelta al rgimen democrtico y con el
intento de desarticular la atmsfera de seguridad militar dando mayor
cabida a las expresiones de la sociedad civil. En este sentido, la participacin
activa de la ciudadana en la superacin del problema de la seguridad a travs
de sus organizaciones comunitarias, resulta indispensable para incrementar
los niveles de prevencin y de satisfaccin de la gente.
18
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son
desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la
comunidad y del sector privado.. Como podemos observar, este concepto de
Lahera va ms all de la tradicional visin de polticas pblicas diseadas,
implementadas y evaluadas exclusivamente por el Estado. En la actualidad,
las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos
que intervienen en su cumplimiento. La ampliacin de los actores involucrados
en este proceso ser un mbito central cuando analicemos en forma
especfica las polticas de seguridad ciudadana implementadas en Chile.
8
En este aspecto el mundo anglosajn presenta una clara evolucin al diferenciar los trminos politics
(distribucin de poder y consensos) y policy (poltica pblica), lo que no sucede en nuestro lenguaje
utilizando indistintamente la misma palabra poltica para ambos conceptos.
9
En el caso chileno, durante las campaas presidenciales del ao 2005, la primera vez que se reunieron
los candidatos a discutir sus programas fue por motivo de entregar soluciones a la problemtica de la
delincuencia. En efecto, Joaqun Lavin propuso la crcel isla para los delincuentes ms peligrosos y la
tercera es la vencida aludiendo que al tercer delito cometido, el delincuente se queda 15 aos en la
19
Una poltica pblica en materia de seguridad ciudadana, segn Gmez
(2007) representa un conjunto organizado y estructurado de acciones que
buscan generar situaciones, bienes y servicios pblicos para satisfacer las
demandas de los ciudadanos, transformar condiciones de vida, modificar
comportamientos, generar valores o actitudes que se correspondan con la
ley, la moral y la cultura propia de una comunidad. As, toda poltica
pblica en ste mbito, debera, por principio, responder a los problemas de
inseguridad ciudadana, violencia, delincuencia y crimen que afecta a una
comunidad, entendiendo stos como problemas pblicos, que como tal
demandan una intervencin desde el espacio pblico
crcel sin derecho a libertad provisional. Sebastin Piera, desde una visin de mayor eficiencia en la
gestin pblica, propuso entregarles ms atribuciones a los inspectores municipales en materias
administrativas y devolver las labores policiales a los carabineros que hoy cumplen esas tareas
administrativas. Por su parte, Michelle Bachelet, la actual presidenta, realiz una propuesta ms
orientada a la prevencin social del delito, como es por ejemplo, que a partir del jardn infantil se
entreguen programas que fomenten el respeto, transmisin de valores, y solucin de conflictos
alternativos a la violencia. Tomas Hirsch apunt ms a las causas estructurales de la delincuencia,
principalmente a la desigualdad econmica del pas, y enfatizaba la necesidad de cambiar el actual
sistema neoliberal. (El Mercurio, 11 de Julio del 2005).
20
1.4 - Estrategias de polticas de seguridad pblica: entre un mayor control y
prevencin:
10
Un ejemplo de polticas policiales de control se desarroll en EEUU durante los 90 con el nombre de
tolerancia cero. Se activ un mayor control sobre las faltas menores y sobre los desordenes sociales
existentes en los barrios. La premisa subyacente es que cuando no se controlan esos eventos, es dable
esperar que se cometan delitos ms graves al futuro. Cuando proliferan los grafitis, la vagancia juvenil y
el consumo de alcohol y drogas en las calles, es posible que los victimarios perciban que existe
indiferencia gubernamental hacia este tipo de situaciones, por lo que accin policial a faltas menores sera
implacable (Dammert y Lunecke, 2002).
21
este marco, que surgen las polticas de prevencin, como va alternativa y
complementaria a las medidas de control, aplicndose en diversos pases.
11
Las cursivas son nuestras. Este aspecto ser el eje directriz de esta investigacin.
22
Una poltica pblica de seguridad ciudadana responsable debera integrar los
aspectos positivos de las estrategias de control y prevencin. Alcanzar un
equilibrio entre ambas estrategias implicara combatir la delincuencia y
violencia tanto en el corto plazo (polticas de control) pues se necesita detener la
delincuencia que ocurre en el da a da, como en el largo plazo incidiendo en
sus causas o disuadiendo su potencial ocurrencia (polticas de prevencin)
(Gmez, 2007). Sin embargo, la realidad de los pases de Amrica Latina dista
mucho de este equilibrio ideal. Segn Zuiga (2007), en nuestro continente a
pesar de un cierto consenso respecto a la relevancia de la prevencin y de la
participacin comunitaria, se sigue invirtiendo ms en justicia criminal que
prevencin. Esto se debera a que las iniciativas preventivas tienen efectos que
slo son observables en el largo plazo (5 a 10 aos) y requieren de un mayor
involucramiento del medio familiar y social, por lo que muchas veces la presin
poltica por la inmediatez obliga a trasladar recursos hacia medidas ms
visibles como las de control (Tocornal, 2004). As ambas medidas, prevencin y
control, corren por caminos distintos y tienden a competir por recursos. Las
autoridades polticas, que estn en su cargo por no ms de 5 aos, al momento
de realizar un accountability a la ciudadana, necesiten evidenciar avances
concretos en materia delictual, lo que generalmente se traduce en explicitar una
baja en los niveles de victimizacin, no en su estabilizacin o potencial descenso
en el futuro. Ante ello, las polticas de control tienden a ser priorizadas.
23
CAPITULO II: BREVE ESBOZO DE LA DESCENTRALIZACIN:
DEFINICIN CONCEPTUAL Y SU GRADO DE AVANCE EN CHILE:
Para Boisier (2004), debe quedar claro que an cuando los procesos de
desconcentracin y descentralizacin se encuentran en un mismo continuo, el
primero de ellos alude a una capacidad de decisin desde un nivel jerrquico
dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratndose de una cuestin
interna que no requiere sino de la voluntad del nivel jerrquico superior. Por
otro lado, la descentralizacin implicara la creacin de un ente distinto con
capacidad de decisin y que supone la concesin de personalidad jurdica
propia, de recursos y normas propias de funcionamiento. Pero la creacin de
entes de esta naturaleza, se encuentran obstaculizados estructuralmente por un
factor comn en varios pases: el centralismo.
24
descentralizacin poltica representara la facultad de los ciudadanos de participar
en la eleccin de sus representantes subnacionales y esto ocurre cuando el Gobierno
Central abandona la facultad de designar estas autoridades pblicas
subnacionales (ejemplo los Municipios). Esta descentralizacin slo tiene sentido
sobre la base de una descentralizacin territorial e implica algn grado de
descentralizacin funcional. Finalmente existe la descentralizacin fiscal que
hace referencia a la transferencia de competencias fiscales sobre determinados
ingresos y gastos pblicos desde un nivel de gobierno a otro de nivel menor,
junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos. Segn esta
clasificacin seran los municipios la institucin ms avanzada en
descentralizacin, pues en ellos existe la descentralizacin poltica,
administrativa y financiera.
Para Boisier (2004), en algunos pases de Amrica Latina, uno de los factores
que ha facilitado el proceso de descentralizacin ha sido la Reforma del Estado.
Recuperada la democracia a comienzos de los 90` se ha tratado de no
reimplementar el viejo estilo estatal, remplazndolo por uno nuevo, donde la
sociedad civil se transformara en el nuevo y multitudinario agente conductor de
25
cambio. En esta perspectiva, es la sociedad civil y no un agente nico, quien
conduce este proceso. Para que ello sea posible es necesario potenciar su
autonoma y la capacidad de decisin por parte del Estado. Es as que debera
existir, segn el autor, una creciente demanda autonmica desde la sociedad
civil, ejerciendo un rol de contraparte frente a la cultura centralista.
Por su parte, Serrano y Raczynski (2001) sealan que una de las bondades de la
descentralizacin del Estado es que ella contribuye a un proceso de
modernizacin y agilizacin de la gestin, al acercar la administracin a las
personas y permitir una conexin ms directa con sus prioridades y
preocupaciones. Desde una perspectiva poltica-ciudadana se considera que la
descentralizacin del Estado, al acercar las instituciones a la gente, facilita su
participacin en la toma de decisiones y permite un mayor control de la
ciudadana sobre la accin pblica. En teora, la descentralizacin debera
estimular la participacin en la medida que los individuos consideran que las
polticas locales poseen una repercusin ms directa sobre sus vidas y que sus
opiniones son consideradas a la hora de tomar decisiones (BID, 1997, citado por
Serrano y Raczynski 2001).
Siguiendo esta lnea de anlisis, Correa (2001) al investigar los factores que en
Chile incidiran en la capacidad democrtica del Estado, seala que tal
capacidad dependera en parte de un modelo de gestin de polticas pblicas
descentralizado. Un modelo de esta naturaleza, permitira al Estado un mayor y
mejor grado de respuesta posible a las demandas y necesidades de la
ciudadana, no slo en cuanto a la entrega de servicios, sino tambin y ms
importante an, a la apertura y espacios de participacin y de oportunidades de
desarrollo para cada habitante del pas.
26
Por otro lado, el engranaje elemental para un modelo de gestin de polticas
pblicas descentralizado es la activa participacin ciudadana. Para ello, es
fundamental que la comunidad participe en el proceso de toma de decisiones
en torno a los temas que afectan sus oportunidades y el mejoramiento de la
calidad de vida, lo que requiere de un conocimiento y compenetracin
profunda de los problemas y visiones de los diferentes sectores que componen
la sociedad civil local y regional. Siguiendo esta perspectiva, una programacin
descentralizada debiera contar con diagnsticos lo ms acabados posible
respecto a las caractersticas del problema, sus causas directas e indirectas, sus
manifestaciones, sus efectos laterales. Tal diagnstico debera ser el resultado de
un proceso participativo sistemtico de la comunidad local, donde se
identifique el problema, delimite sus componentes, se propongan soluciones, se
definan responsabilidad y se propongan vas de financiamiento.
De esta forma, como bien ha sealado Duhart (2002, citado por Rupin, 2006) los
enfoques tradicionales de formulacin de polticas y toma de decisiones
pblicas parecen entrar en crisis en dominios cada vez ms numerosos de la
vida social, adems deben enfrentar el aumento de la contestacin ciudadana.
Con todo esto, la autoridad del Estado se vera erosionada en su capacidad de
interpretar el bien comn, mientras que los sistemas de decisin se muestran
debilitados y perplejos ante problemticas nuevas, ms complejas, transversales
e inciertas, que escapan a los criterios de gobernabilidad y de soluciones
clsicas. En consecuencia, los modos de accin pblica estaran marcados por
una ruptura progresiva de la exclusividad o monopolio que el Estado detentaba
hasta ahora para determinar el inters general. La inclusin de una mayor
participacin ciudadana indicara una evolucin hacia nuevas formas de
legitimacin de las decisiones y de las polticas pblicas, privilegiando la
apertura y transparencia del proceso mismo de decidir y no slo la eficiencia o
aceptabilidad de las decisiones resultantes. Un proceso mayor de
descentralizacin potenciara esta apertura a la ciudadana, lo cul se cristaliza
en algunas polticas de seguridad implementadas en los ltimos aos en Chile.
Sin embargo, la capacidad del actual sistema poltico para potenciar modelos de
gestin ms descentralizada an es tarea pendiente. Considerando lo anterior,
resulta central analizar el caso chileno y realizar un breve balance del proceso
de descentralizacin.
27
Comn Municipal, fondo solidario que redistribuye los recursos entre los
Municipios.
12
Se instituye (1993) en forma autnoma la Asociacin Chilena de Municipalidades; se reform (1999) la
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades que innov en el rea de gestin municipal. A nivel
Regional, se dicta en 1992 una Ley Orgnica Constitucional con lo cual las Regiones pasaron a ser
organizaciones con personalidad jurdica propia (Gobiernos Regionales); se crearon los Consejos
Regionales por eleccin indirecta a travs de los Concejales municipales; se agregaron nuevos fondos de
inversin de decisin regional como la Inversin Regional de Asignacin Regional ISAR (1996) y la
Inversin Regional de Asignacin Local IRAL (1996).
28
desconcentracin de presupuesto pero no su descentralizacin ya que estos recursos
han aportado poco a la autonoma subnacional. El crecimiento del presupuesto
desconcentrado pero no descentralizado, se debera a la creacin de
instrumentos que si bien se distribuyen regionalmente, ya vienen definidos sus
fines desde el nivel central (provisionado) 13.
13
Los datos indican que la inversin pblica que es de decisin descentralizada, en 1990 era el 27,2% del
total nacional, llega a un mximo de un 41,2% en el ao 2000 y de all desciende a 32,1%. Peor an es la
inversin comunal, dentro de esta inversin total, la ms cercana a las decisiones ciudadanas, disminuye
su proporcin de 17,2% a 11,3%. Todas las cifras e indicadores econmicos en materia de
descentralizacin tienen cierta tendencia a la mejora de 1990 a 2000 y retroceden de all al 2005
(Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007).
14
La idea de insularidad en la gestin hace referencia a que cada unidad, divisin, departamento o
ministerio se trabaja como en una isla separada, y en el peor de los casos, con antagonismo, mala
comunicacin y traslapo de funciones entre s. Para ms detalle ver Waissbluth 2008.
29
A modo de sntesis, desde un anlisis sistmico, Leyton (2006) seala los
elementos que surgen como nudos crticos al proceso de descentralizacin. La
relacin que se mantienen entre stos elementos y su retroalimentacin,
generaran una dinmica perversa que no permite progresar en este proceso.
Ello se grafica en el siguiente cuadro.
30
CAPITULO III: CONTENIDOS DESCENTRALIZADORES DE LAS
POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA :
En el caso de Sudamrica, son varios los pases que han diseado y que estn
ejecutando polticas nacionales de seguridad. Entre estos pases, Manzano
(2006) del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana (CESC) de la
Universidad de Chile destaca a Chile, Per, Argentina y Brasil. Si bien es cierto
que en los cuatros pases mencionados han sido los Ministerios de Interior o de
Justicia los organismos rectores de las polticas, se realizaron una amplia
convocatoria en la implementacin y seguimiento del proyecto, incluyendo a
diversos organismos del gobierno central, estatal o regional y municipal, a
instituciones privadas y a la comunidad en general (Manzano, 2006).
31
Profundizando el anlisis, en el caso de la Poltica Nacional de Seguridad
aplicada en Chile, para la FLACSO- Chile (2007) el reconocimiento de la
carencia de un espacio articulador de las diversas iniciativas del Gobierno en
materia de seguridad y la falta de mecanismos de evaluacin de ellas, propici
las condiciones para pensar una poltica nacional de seguridad. A ello se sum
un cierto agotamiento de las soluciones a corto plazo implementadas por los
Gobiernos durante la dcada de los noventa. Segn la FLACSO, durante esos
aos las medidas adoptadas se restringan al mbito de la seguridad pblica
especialmente al rea de control: modernizacin de los instrumentos de
funcionamiento de las policas (mayor tecnologa); mayor dotacin de policas;
mejoramiento de la persecucin criminal; construccin de infraestructura
carcelaria; medidas legislativas que endurecen las penas aplicadas. En este
mbito, la reflexin en torno a otras reas de las polticas de seguridad, como es
la prevencin social y situacional era an muy incipiente. Slo a partir del ao
2000 comienzan a perfilarse con mayor fuerza las polticas de prevencin.
15
Para una visin crtica de las polticas de seguridad adoptadas entre 1990 y 2005, ver Serie de Informe
Poltico n 91 de Libertad y Desarrollo Delincuencia 1990-2005: Evaluacin crtica y propuestas,
Agosto 2005
32
este desafo. Ante esta constatacin, se convoca a las agencias ministeriales
involucradas en las distintas reas con competencia en el tema de la prevencin
para hacerlas partcipes de esta iniciativa buscando comprometerlas en la
consecucin de un plan coordinado desde Interior.
Ahora bien, el diseo de la PNSC estaba ya definido, sin embargo faltaba una
de las etapas del ciclo de las polticas pblicas con mayor dficit en nuestra
regin (Lahera, 2002; Cortazar 2006): su implementacin. Con el objetivo de
focalizar, coordinar y temporalizar las lneas de accin de esta Poltica, a partir
de Noviembre del 2006, bajo la presidencia de Michelle Bachelet, se comenz a
ejecutar la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Los principales ejes
de accin de esta estrategia estn centrados en: generar la institucionalidad
adecuada para esta estrategia; disponibilidad de la Informacin para su
ejecucin; implementacin de polticas para la Prevencin de la delincuencia;
polticas de Control y Sancin; polticas para una Rehabilitacin adecuada para los
infractores de la ley penal; y finalmente Asistencia a las vctimas de delitos
violentos. Los principios que guan la ENSP son: Integralidad, Focalizacin,
Territorialidad, Coordinacin, Participacin Ciudadana, Seguimiento y
Evaluacin.
16
Es interesante observar la pluralidad de actores que asistieron a este foro. Dentro de las instituciones
que pertenecan los actores convocados, destacan: Universidad de Chile, Universidad Catlica,
Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Fundacin Paz Ciudadana, SUR
Profesionales, Asesoras para el Desarrollo, entre otras. Adems participaron parlamentarios,
representantes de las policas y personeros del Gobierno. Sin embargo, se destaca la no asistencia de
ningn representante del Instituto Libertad y Desarrollo, centro de pensamiento vinculado a la derecha
poltica.
17
Ver http://www.seguridadpublica.gov.cl/.
33
implementadas. Es decir, comprometerse mediante metas a disminuir la
delincuencia en un tiempo determinado. Es as que el actual Gobierno se ha
comprometido disminuir en 10 puntos porcentuales los hogares victimizados al
llegar al ao 2010 y en 9 puntos porcentuales el nmero de delitos por hogar.
Ello se lograra a travs de los logros que alcanzaran la implementacin de la
ENSP. Desde la perspectiva de creacin de Valor Pblico de Mark Moore
(1998), estas metas crearan valor, por un lado, porque como analizamos la
delincuencia es el problema que ms afecta la ciudadana en Chile y por lo tanto
valorara su solucin, mientras por otro, la gestin se realizara en forma ms
transparente mediante un accountability de las metas pero con debilidades en
la exposicin de los recursos invertidos en ellos.
34
problema multicausal como es la delincuencia, es un avance sustancial dentro
de las historia de las polticas de seguridad implementadas en Chile.
35
Seguridad, es trascendental analizar los principales puntos de la experiencia del
Programa Comuna Segura, con fuerte nfasis en el proceso de aprendizaje de
una poltica pblica. En el siguiente apartado se analizarn las ventajas de las
estrategias locales de seguridad, profundizando en el estudio del Plan Comuna
Segura.
18
la mejor manera depender de la realidad de cada localidad, es decir, de los problemas especficos
que ah existan, y de las capacidades humanas y monetarias que logren aunarse en torno al objetivo de
disminuir los niveles delictivos y el temor (Blanco, 2005, Pg. 5).
36
la que deba contemplar esquemas y planes de trabajo propios. El xito del
programa, pues efectivamente se bajo las cifras de delincuencia en esas
ciudades, se atribuira a cuerpos administrativos especialmente constituidos en
cada ciudad, los que dieron apoyo y operatividad al programa, adems de
contar con espacio autnomos de decisin. Adicionalmente, se contempl la
entrega de fondos para proyectos comunitarios (Blanco, 2005).
37
La implementacin de un programa de carcter preventivo y de participacin
ciudadana como es el Comuna Segura se fundamentara principalmente por el
xito de experiencias internacionales que aplicaron programas de esta
naturaleza (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001). En efecto,
pese al aporte de polticas destinada al control, se ha criticado a estas medidas
porque slo administraran el problema, retendran la delincuencia dentro de
un crecimiento moderado o simplemente porque no solucionan la constante
renovacin de delincuentes. La experiencia de pases que llevan dcadas
desarrollando programas de prevencin, indicaran que ellos tienen efectos
duraderos y una capacidad de irradiacin ms all de los beneficiarios directo
de estos programas (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001).
Tocornal (2004)
38
Entre los principales actores involucrados directamente en el programa se
encuentra, en primer lugar, desde el nivel central de Gobierno la Unidad de
Coordinacin Territorial. sta posee como funcin la coordinacin del programa
y supervisin de los diversos Secretarios Tcnicos. A nivel municipal, un actor
trascendental en todo el proceso de la elaboracin del programa es el Secretario
Tcnico (ST). Este profesional posee dentro de sus principales funciones:
convocar a la comunidad a participar en el concurso y a constituir los Consejos
de Seguridad Ciudadana; asesoramiento tcnico al Consejo para la seleccin de
proyectos; fiscalizacin a las Organizaciones responsables de la ejecucin de los
proyectos. Un segundo actor a nivel local es la Mesa Tcnica, entidad
Entre los principales actores se encuentra el Secretario Tcnico (ST). Este
profesional posee dentro de sus principales funciones: convocar a la comunidad
a participar en el concurso y a constituir los Consejos de Seguridad Ciudadana;
asesoramiento tcnico al Consejo para la seleccin de proyectos; fiscalizacin a
las Organizaciones responsables de la ejecucin de los proyectos. Un segundo
actor a nivel local es la Mesa Tcnica, entidad encargada de coordinar al interior
del Municipio la ejecucin del Plan Comunal de Seguridad, facilitando el
trabajo intersectorial a nivel local. Esta mesa esta compuesta por: Directores de
Obras Municipales, de Desarrollo Comunitario, de Corporacin de Educacin
Municipal y el Secretario Comunal de Planificacin.
Ahora bien, siguiendo con la lnea de anlisis de este trabajo y con la definicin
de descentralizacin presentada en el captulo II, el actor que representaba de
mejor forma una poltica con criterios descentralizadores, dentro de este
programa especfico, es el Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana. Esto se
debera a que potencia una mayor capacidad de los actores locales para definir
las polticas y programas ms acorde con su realidad particular, as como
permite un mayor acercamiento de la administracin central a los problemas
locales de las personas, en otras palabras, por ser la instancia en que la oferta de
programas y polticas seran definidos desde la demanda local.
39
CUADRO 3: INTEGRANTES DEL CONSEJO COMUNAL
21
Sin embargo, un punto que debilitara el argumento de descentralizacin fiscal es que los proyectos
aprobados por el Consejo, deben ser visados por la Subsecretara de Interior previo al traspaso de los
recursos.
22
Si bien es cierto que en algunas comunas del pas existen funcionarios municipales encargados de la
seguridad, stos no poseen las atribuciones que poseen los Carabineros, por ejemplo, en la facultad para
investigar y detener a un delincuente.
40
CUADRO 4: ETAPAS DEL PROGRAMA COMUNA SEGURA
Etapas Tareas
1) Seleccin de las Comunas Aplicacin del ndice de Vulnerabilidad Social-Delictual que
selecciona las comunas con mayor delincuencia y vulnerabilidad
social, condiciones para aplicar el programa.
2) Instalacin del Programa a) Suscripcin de Convenios.
b) Capacitacin de los ST.
c) Asamblea de Capacitacin Ciudadana.
d) Constitucin de los Consejos Comunales.
3)Elaboracin del a) Recogida de Informacin: encuestas y dilogos ciudadanos.
Diagnstico b) Anlisis de Informacin.
c) Elaboracin del Diagnstico.
4) Elaboracin del Plan a) Diseo del Plan.
Comunal b) Sancin por parte del Consejo de Seguridad.
c) Difusin del Plan a la Comunidad.
5) Implementacin y a) Ejecucin de lneas del Plan Comunal a travs de la
actualizacin del Plan implementacin del Fondo Concursable.
Comunal. b)Actualizacin peridica del Plan Comunal
6) Evaluacin del Programa Evaluaciones sucesivas en trminos de resultados y procesos.
y Plan Comunal
Fuente: Tocornal (2004)
23
En este sentido, cuando Correa (2001) nos sealaba en el captulo II que un aspecto crucial en la
gestin de polticas descentralizadas es que la ciudadana posea un sentido de propiedad en el diseo del
programa que finalmente se implemente, la experiencia del Comuna Segura avanzara en esta direccin
41
proyectos se encuentran: sectorizacin de la intervencin segn los problemas
indicados por el diagnstico comunal, nmero de personas beneficiadas por el
proyecto, nivel de aporte de las organizaciones y nivel de asociatividad de las
organizaciones postulante. La idea del programa era crear instancias de
asociatividad entre las organizaciones, por ello existan distintas tipologas de
organizaciones. Algunas eran el representante legal y administrativa del
proyecto y adems lo ejecutaban. Existan otras que participaban en el diseo y
ejecucin pero no en su administracin, mientras otras slo aportaban dinero,
servicios o mano de obra al proyecto.
Otro mbito relevante del Comuna Segura, que a nuestro juicio ser centro
de anlisis en su posterior rediseo, es la tipologa de proyectos a financiar por
el Fondo Concursable. Son dos las principales tipologas. En primer lugar, estn
los proyectos clasificados como de promocin. En ellos se contemplan
proyectos destinados a actividades culturales, artsticas y recreativas, adems
de capacitacin educacional. Un segundo tipo de proyectos son los de
infraestructura destinados a la iluminacin de las calles, la recuperacin de
espacios pblicos y la construccin de recintos de encuentro social como sedes
sociales y multicanchas. Son los proyectos de promocin los que adjudicaron
una mayor cantidad de proyectos (46%), seguida por los de infraestructura
(31%) (Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior, 2001).
Estos son los principales aspectos del primer programa en Chile de prevencin
del delito implementado a nivel nacional25. Para Tocornal (2004) del CESC
(Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile),
unos de los principales aciertos del programa fue la articulacin entre gobierno
central, municipios (incluso en aquellos donde el alcalde era de oposicin
poltica) y la comunidad. Su diseo gener participacin de organizaciones
sociales de base, ONGs locales y el gobierno, con un claro componente de
descentralizacin administrativa. Adems, se alcanz un conocimiento ms
24
El tipo de aporte de las organizaciones se expresa en la valorizacin realizada en actividades como
mano de obra, uso de sedes sociales, materiales, etc.
25
En el plano de la prevencin en drogas, el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
(CONACE), su programa PREVIENE, estrategia implementada a nivel comunal, tambin respondera a
una lgica descentralizada: se desea la descentralizacin de la gestin pblica, apuntando a la
diversificacin de los centros de decisin y de poder (Sanzana, 2006, pg.20). Para un exhaustivo y
crtico anlisis de este programa ver (Sanzana, 2006)
42
acabado de las realidades delictivas locales por parte de los mismos vecinos y
las autoridades locales y centrales, pues en algunas comunas no se haban
realizado diagnsticos locales.
Por otro lado, la generacin de valor pblico de este programa, nacido desde el
Ministerio del Interior, se materializ en el logro de legitimidad en el territorio,
lo que se expres en la activa participacin de organizaciones sociales26 y en el
aumento del nmero de denuncias, reflejado en un anlisis economtrico del
programa. La mayor legitimidad es resultado de una mayor confianza de las
personas en las autoridades, considerando el acto de denuncia como una
condicionante para una posterior disminucin de la delincuencia (Benavante,
2002). Segn este autor, el programa tendra dentro de sus objetivos aumentar
el nmero de denuncias, siendo en esta lnea donde se alcanza el impacto
esperado. Sin embargo, con el paso de los aos de la implementacin del
programa, comenzaron las dudas y cuestionamientos importantes respecto a los
objetivos e impactos del programa. Esto se puede resumir en las siguientes
interrogantes: Efectivamente se disminuyeron las cifras de la delincuencia?
Alguna vez el programa se propuso como objetivo incidir en una baja de la
delincuencia? De que forma incide la participacin ciudadana en la
disminucin de delito? Es posible esperar efectos a largo plazo en los
programas de prevencin?
En primer lugar, como lo han sealado algunos estudios, exista una dbil
definicin respecto a los objetivos que pretenda alcanzar el programa
Comuna Segura (Garca 2007; Tocornal 2004). Esta falta de claridad gener
confusin en las expectativas respecto a la disminucin de la delincuencia por
medio de la prevencin y la participacin ciudadana, siendo sta la crtica ms
frecuente que se le realiza al programa. Segn un estudio de Beyer y Vergara
(2006) de la Facultad de Economa de la Universidad Catlica, se sugiri
explcitamente el rediseo del programa con el objetivo de transformarlo en una
herramienta efectiva para elevar los costos o reducir los beneficios de delinquir.
Para estos autores el principal problema del programa es que difcilmente
apuntaba a las causas que estn detrs de la iniciacin de los jvenes en el delito
y tampoco contribua a afectar el comportamiento de las personas que evalan
cometer actos delictivos. Por ello, sealan los autores, no disminuy la
delincuencia.
26
Posteriormente se criticar la cobertura y representatividad de esta participacin de organizaciones
sociales.
43
como el mundo acadmico a travs del Libertad y Desarrollo, adems de
trabajos de la Universidad Catlica, las condiciones para que el programa
continuar funcionando de la misma forma eran adversas. Ambas instituciones,
basndose en la teora racional del comportamiento delictivo, argumentaban
que el programa no aument los costos de delinquir ni tampoco disminuy sus
beneficios. En este sentido, desde la perspectiva de valoracin de la ciudadana
resulta peculiar considerar la opinin de los ciudadanos sobre las medidas ms
pertinentes para enfrentar la delincuencia y la orientacin preventiva del
Comuna Segura. As, Allende (2004) en su estudio del ao 2004 sealaba que
los chilenos se inclinan ms por medidas de mayor control para enfrentar la
delincuencia como el aumento de penas y el control policial que por actividades
preventivas de la ciudadana. Esto se podra reflejar en el xito que tuvo el
discurso de campaa presidencial de Joaqun Lavn durante el ao 1999,
centrado principalmente en el combate a la delincuencia a travs de una mayor
mano dura faltndole un mnimo porcentaje para derrotar a Ricardo Lagos.
Otro elemento que reafirma esta visin son los resultados de la Encuesta
Nacional Urbana de Victimizacin 2005 (Ministerio Interior 2006) donde se
obtiene que para los chilenos las principales causas de los niveles de
delincuencia se deberan principalmente a sanciones dbiles de la justicia, falta
de vigilancia policial, adems de la falta de trabajo.
De esta forma, parte del entorno poltico y tcnico as como algunos datos de la
opinin pblica, sealan la necesidad de mayor medidas de control para
disminuir la delincuencia que medidas de prevencin. En ese contexto como
fue que se invirti tantos recursos en una medida preventiva contraria a parte
de la opinin pblica y la oposicin poltica y tcnica? La respuesta ya ha sido
sealada. Las estrategias de prevencin con participacin ciudadana en otros
pases han resultado exitosas en el largo plazo. Adems del respaldo de la
experiencia internacional, el Gobierno de la poca tuvo un amplio respaldo
tcnico de la institucin ms importante, de aquellos aos, como fue Paz
Ciudadana. Tambin el mundo acadmico, por ejemplo, el Centro de Estudio
de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, respaldan programa de
prevencin con participacin ciudadana27, y junto a ellos, importantes ONGs
que trabajan en los territorios de las comunas ms vulnerables.
27
Ver http://www.cesc.uchile.cl/prevencion.html.
44
beneficiados por los productos del programa en sus propios barrios (canchas de
ftbol, mejor iluminacin pblica, nuevas sedes vecinales etc.) legitiman la
estrategia y entregan su amplia aprobacin al programa. De hecho, en una
Encuesta de Victimizacin y Opinin Pblica (en Fundacin Paz Ciudadana-
Ministerio de Interior, 2001) realizada en las comunas donde aplic el
programa, la proporcin de las personas a favor de medidas preventivas es
mayor que en estudios como el de Allende (2004), demostrando la legitimidad
que alcanzan estas iniciativas.
45
organizaciones, lo que condujo a que muchas veces se repitieran las
organizaciones ganadoras y a que algunos actores monopolizaran el fondo por
su mayor peso dentro del Consejo. Segn Tocornal (2004) el hecho que sean las
Juntas de Vecinos la organizacin que se adjudicaba ms proyectos se debera a
que poseen vnculos clientelistas con el Alcalde, adems de ser poco
representativa de la comunidad. Adems, se seala el peligro que generaba
para el programa la influencia del Alcalde sobre el Secretario Tcnico (ST), en
tanto la dependencia administrativa era municipal, mientras que la
dependencia tcnica era del nivel central.
3.3- Rediseo del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los
actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto de la
Estrategia Nacional de Seguridad Pblica:
46
directivos del programa hubieran explicitado que el Comuna Segura no
buscaba bajar los ndices de la delincuencia en el corto plazo. Posiblemente, la
cantidad de crticas hubiera sido menor. Evaluar un programa preventivo slo a
partir de su impacto inmediato en la disminucin de los delitos resulta
peligroso si se desean mantener vigentes este tipo de polticas. Sin embargo,
frente a la necesidad de articular alianzas para la intervencin en reas o
problemas donde existe falta de consenso, la presentacin de objetivos amplios
y atractivos puede ser una estrategia que permita la confluencia de diversos
actores y la reduccin de conflictos.
28
En el ao 2001, cuando el programa slo se implementaba en 12 comunas del pas la cantidad de
organizaciones sociales beneficiadas fue de 1783, con un promedio de 149 por comuna. Para el mismo
ao la cantidad de proyectos presentados fue de 880 en estas 12 comunas (Fundacin Paz Ciudadana-
Ministerio de Interior, 2001). Haca el ao 2006, la cantidad de proyectos financiados desde el comienzo
del programa ascendi a 4000 (Libertad y Desarrollo 2006).
29
Segn la Consultora Accin Vecinal y Ciudadana (Citada por DIPRES 2003) existira una alta
satisfaccin de los usuarios del programa especialmente con la modalidad del fondo concursable.
47
instituciones pblicas para resolver sus problemas. De hecho, en un estudio
comparativo de varios pases (Naranjo, 2005) al analizarse las cifras de
delincuencia a travs de denuncias, son los pases desarrollados los que
presentan mayores cifras de delincuencia (medida como denuncia por cada
100.000 habitantes) pues tendran una mayor confianza en las instituciones.
30
Columna de Opinin, Diario La Tercera 29 Abril 2008.
48
CUADRO 5: Gasto Pblico en Seguridad y Orden- Denuncias
Fuente: Libertad y Desarrollo (2008) en base a datos de la DIPRES y Ministerio del Interior.
49
analizado con rigurosidad, el natural proceso de una poltica pblica
responsable conducira a su rediseo lo que analizaremos a continuacin.
50
la constituye la articulacin de los mbitos nacional, regional y comunal36, cada
uno con sus respectivos instrumentos de planificacin, como parte de un todo
relacionado (Pg. 5).
Pese a esta ltima valoracin, lo cierto es que con la supresin de los Fondos
Concursables, se modifica la forma de participacin de la comunidad. El
rediseo del Programa Comuna Segura se fundamenta principalmente en el
traspaso de responsabilidad, que antes estaba en manos de las organizaciones
sociales en el diseo y ejecucin de los proyectos, al Municipio. En otras
palabras, la coproduccin de seguridad antes centrada en la ciudadana (lo que
genera el nacimiento del concepto seguridad ciudadana) se traslada a una
institucin pblica (seguridad pblica). En este contexto, es posible interpretar
que no es casualidad que durante este mismo rediseo exista un cambio de
concepto de seguridad realizado por el Ministerio para llamar a sus programas
y servicios: la Divisin de Seguridad Ciudadana se pasa a llamar Divisin de
Seguridad Pblica, la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana se
operacionaliza en la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP), los
antiguos Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana ahora son los Consejos
Comunales de Seguridad Pblica, lo mismo ocurre con los planes comunales y
regionales. El trmino seguridad ciudadana que predomin desde la llegada
de la democracia donde se destacaba la participacin de la ciudadana en la
coproduccin de la seguridad, hoy ha dejado de ser utilizado.
36
Las negritas son nuestras.
51
organizaciones y los ya comentados proyectos financiados que se alejaban del
horizonte de la seguridad. Tal vez el concepto de seguridad pblica posee
mayor carga emocional al brindar un mayor sentimiento de proteccin a las
personas, que el concepto de seguridad ciudadana asociado en ocasiones a las
juntas de vecinos ampliando su sede o remodelando su cancha de ftbol. Es
decir, el concepto de seguridad pblica se asocia a instituciones pblicas
(Policas, Gobierno Central o Municipio) que podran generar mayor confianza
en la ciudadana al momento de entregar soluciones al problema de la
delincuencia. Ser el concepto de seguridad pblica un cambio en la forma de
abordar el problema que ms que coproducir seguridad con los ciudadanos,
efectivamente consiga menores cifras de delincuencia con otros instrumentos
pblicos? Surgirn nuevas formas de participacin ciudadana tras la supresin
de los fondos concursables? La vuelta al concepto de seguridad pblica
generar mayor valor pblico o un mayor respaldo de la ciudadana? Esta es
una de las dimensiones que indagar nuestra investigacin, mediante
entrevistas a actores claves.
52
Cuadro 6: Estructura Organizacional de la ENSP
ENSP: Consejo Nacional de Seguridad Pblica (S.P.) (Liderado por el Ministerio del
Interior)
Como se puede apreciar, la ENSP desde el nivel central fija los grandes ejes en
que las estructuras territoriales, regionales y locales, debern regirse para
alcanzar la meta de disminuir la victimizacin. En el caso de los Planes
Regionales, stos estn coordinados por la figura del Coordinador Regional (CR)
de Seguridad Pblica y su articulacin se expresa en los Consejos Regionales.
Estos Consejos estn presididos por el Intendentes e integrado por SEREMIS,
Jefes de las Policas, Fiscal Regional, entre otras autoridades. En sus sesiones se
definen parte de los Planes Regionales de Seguridad, discutiendo sobre
presupuesto y lneas de accin en los ejes de accin de la ENSP. Como la ENSP
posee como misin gestionar intersectorialmente las medidas para abordar la
delincuencia, se fijan metas y responsabilidades para cada servicio y Ministerio
integrado en la ENSP. De esta forma, el CR esta llamado a verificar y coordinar
el cumplimiento de estas metas y responsabilidades. En la actualidad existen
Coordinadores en todas las regiones del pas, con sus respectivos Consejos, y se
encuentran sesionando peridicamente.
53
afecta. Sin embargo, con la ENSP se realiza una serie de cambios. Mediante una
revisin exhaustiva de diversos documentos, se sintetiz los principales
cambios, que a nuestro juicio, transformaron el Programa Comuna Segura en
un Plan Comunal de Seguridad Pblica.
54
Cuadro 7: Dimensiones de anlisis del Rediseo del Plan Comuna Segura
Municipio.
Fuente: Elaboracin Propia en Base a: Ministerio de Interior ; (2008-b); (2008-c); (2008-d);
(2006-c); Fundacin Paz Ciudadana- Ministerio de Interior (2002); Tocornal, 2004.
37
* Dentro de los proyectos no se incluyen los ejes de la ENSP: Control y Sancin
55
Como se puede apreciar existen una serie de dimensiones en que el Programa
Comuna Segura fue modificado, destacando principalmente el traspaso de la
responsabilidad de ejecucin de los proyectos, antes a cargo de la comunidad,
al Municipio. En este nuevo escenario es el Municipio el responsable
administrativo de la ejecucin del proyecto ya sea en forma directa a travs de
sus departamentos, programas o corporaciones o por la contratacin de
servicios externos (ejecucin indirecta). La seleccin del personal que ejecutar
los proyectos se realiza a travs de un concurso pblico a cargo de la misma
entidad y, finalmente, es el Municipio el que est a cargo de las obligaciones
contractuales, como el pago del personal que ejecuta los proyectos con los
fondos entregados desde el nivel central.
38
Un ejemplo que puede servir para ilustrar este cambio, es la exigencia de fundamentacin conceptual
del problema a solucionar, una metodologa clara de intervencin e indicadores de los productos que se
pretende alcanzar.
56
Ahora bien, la eleccin de los proyectos a implementar tampoco se puede
interpretar como un acto completamente descentralizado pues existe una
fiscalizacin del Gobierno sobre la calidad tcnica de los proyectos. El siguiente
cuadro resume el proceso previo al traspaso de los recursos del FAGM.
PASO 1: Visacin del Proyecto y Sancin del Consejo Comunal sobre los
Proyectos
Perfi
Elaboracin de
Consejo Comunal de
Propuesta Comunal: Seguridad Pblica:
Conjunto de Proyectos que Se decide que proyectos
postulan para ser deberan ejecutarse y se
financiados por el FAGM discute sobre la orientacin
del Plan Comunal
Ministerio de Interior
Los proyectos se:
Secretario a) Aprueban
Propuesta
Tcnico de la Comunal
b) Se le realizan observaciones
Comuna c) Rechazan
Perfi
57
Como podemos apreciar existe desde el nivel central un control de la calidad
tcnica de los proyectos y si bien este control exista en el diseo del Comuna
Segura, los antecedentes recolectados hasta aqu indicaran que en aos
anteriores existieron casos de desvo de estos fondos a otras reas. Para
subsanar estos problemas y avanzar en el control tcnico de los proyectos,
actualmente desde el Ministerio del Interior se elabor un manual de
Orientaciones Administrativas y Tcnicas para el diseo, ejecucin, evaluacin y
rendicin de cuentas de proyectos financiados por el Fondo de Apoyo de Gestin
Municipal, documento que facilitara la elaboracin y seleccin de los proyectos
mejor sustentados tcnicamente por medio de su estandarizacin. El tiempo de
ejecucin de los proyectos se encuentra entre los 8 y 10 meses.
58
Como se puede concluir, el efecto de clientelismo poltico es una amenaza
latente en esta rea. Si el traspaso de Fondos se condicionar slo a travs de la
convergencia poltica entre el Gobierno de turno y el Municipio ello
retrocedera cualquier estrategia de seguridad a nivel comunal. Sin embargo, la
eleccin de las comunas donde se aplican los Planes Comunales se realiza de
acuerdo al ndice de Vulnerabilidad Socio Delictual, el cul mide la presencia
de factores de riesgo asociados al comportamiento delictivo en las comunas.
As, a pesar de que hay comunas donde no se aplican los Planes Comunales
como Las Condes o Providencia donde sus Alcaldes son de la oposicin poltica
al Gobierno, existe otras comunas lideradas por ediles de la oposicin donde se
aplica esta estrategia desde la poca del programa Comuna Segura, como es el
caso de Recoleta o La Florida. De esta forma, es posible ver que en trminos
prcticos no existen restriccin o preferencias por razones polticas para
acceder a la colaboracin financiera y tcnica que entrega el Ministerio del
Interior.
59
De esta forma, el margen de accin de los Municipios est restringido al rea de
la prevencin ya sea a travs de guardias municipales o programas para
prevenir factores de riesgo en poblacin vulnerable. Pero la voluntad y
liderazgo poltico del Alcalde y los recursos humanos y financieros del
Municipio son clave si se desea entregar mayor seguridad a la comunidad,
pues a pesar de que la polica responde a un mando central, las iniciativas de
mejor coordinacin entre el Municipio y el mando policial es parte del trabajo
de algunos Municipios. El Instituto Libertad y Desarrollo (2004), analiza el caso
de la Municipalidad de Santiago. Si bien esta comuna no es representativa del
pas, pues al ser la Capital mantiene un rol estratgico, adems de contar con
ms recursos que otras comunas, lo cierto es que sus iniciativas han sido
implementadas por otras comunas. Entre las medidas de este Municipio se
destacan las casetas de seguridad instaladas en algunas calles (buscan la
prevencin de ilcitos y la disminucin de la sensacin de inseguridad);
vehculos con guardias municipales (que colaboran con la polica otorgando
informacin o disuadiendo); contratacin de Carabineros en retiros;
constitucin de reuniones de coordinacin entre Municipio, Cmara de
Comercio y Policas para detener el comercio ambulante y los robos; y el
cuestionado fono recompensa que buscaba premiar econmicamente a quienes
denuncian delitos.
en Norteamrica, donde el acercamiento a la comunidad y a las agencias del Gobierno Local se produce
en un contexto donde las policas son locales y plenamente descentralizadas. En nuestro pas, como las
policas dependen del Gobierno Central, los mecanismos a travs del cul stas responden ante la
autoridad local no existen o son pocos claros.
60
por el Ministerio, el liderazgo del Alcalde y la buena capacidad de gestin del
Municipio permitiran la posibilidad de una poltica local exitosa segn la
visin de ACHM (2007).
Por lo mismo, esperar que un programa que representa menos del 1% del total
del gasto pblico en materia de seguridad tenga un alto impacto es atribuirle
una excesiva responsabilidad en la baja de la delincuencia. A ello se aade, un
problema estructural que est presente en Chile en los programas de
prevencin y otros programas. Su naturaleza presupuestaria responde a un
financiamiento anual, lo que entra en conflicto con el tiempo necesario para
alcanzar algn tipo impacto en estos proyectos. Los programas duran
aproximadamente 8 meses, y su renovacin depende de la votacin del
Consejo Comunal de Seguridad lo que sucede anualmente. Esta temporalidad
de los proyectos menor a un ao entra en tensin con lo recomendado por la
61
literatura especializada que considera que el impacto de los programas de
prevencin en reducir la delincuencia, se reflejaran en el mediano y largo plazo
con programas de ms largo aliento (Tocornal, 2004). As, la bsqueda de un
financiamiento plurianual para este tipo de iniciativa en otros niveles
territoriales (Central o Regional) es un todo un desafo para nuestro pas,
considerando que en otros pases ha existido un avance en ello42.
62
desde el ao 2001 en el contexto del Comuna Segura, con la aparicin de la
ENSP en el escenario de las polticas de seguridad surge la figura de los
Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP una poltica
relativamente nueva (slo dos aos), no hay claridad en cmo estos dos niveles
territoriales- regional y comunal- se pueden articular y dar forma a una gestin
territorial con un carcter ms integral. Hasta ahora la relacin entre los niveles
territoriales slo se reduca entre el nivel nacional y comunal. Dado la juventud
de la ENSP, no se explicitan los grados de institucionalizacin de ambas
instancias territoriales, adems de un diseo que permita justificar la necesidad
de su plena integracin y coordinacin. Esta necesidad se refleja en el hecho de
que en ocasiones existen supervit de recursos a nivel regional (dineros se
gastan en forma apresurada para no tener recursos sin gastar) y una falta de
recursos en el nivel comunal (Acua, 2009).
Ante los limitantes de las polticas locales, una buena gestin de parte de las
autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el
nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (coordinadores de la
ENSP), permitira trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada
e integral. En este sentido, el rol de los Consejos de Seguridad Pblica a travs
de los Coordinadores Regionales y Secretarios Tcnicos, es clave para orientar
los Planes de Seguridad en sus distintos niveles y conseguir instancias de
mayor coordinacin. Esta mayor coordinacin permitira una asignacin ms
eficiente de los recursos, adems de definir mejores mecanismos que permitan
aprovechar todos los recursos disponibles y transferirlos donde ms se
necesitan. Es a travs de una gestin territorial integral que la meta de
reduccin 10% los hogares victimizados a nivel nacional podra alcanzarse de
forma ms eficiente. El proceso de articulacin de estos distintos niveles
territoriales, analizado desde la propia visin de los actores involucrados, es el
espritu que inspira este trabajo y que analizaremos a continuacin.
63
CAPTULO IV DISEO METODOLGICO:
Con respecto a la asistencia a una sesin del Consejo, esta tcnica de observador
no participante permiti comprender la dinmica de esta actividad. Se observ
el papel que cumplen cada uno de sus integrantes, el contenido de las
discusiones surgidas, las posiciones de cada uno ellos, el rol que juega el
Secretario Tcnico, entre otros mbitos. Por lo tanto, esta opcin de recoleccin
de informacin permiti conocer de forma ms cercana este trascendental
espacio de los Planes Comunales, adquiriendo una percepcin adicional a las
respuestas de las pautas de preguntas. Adems permiti entrar en contacto con
otros actores que posteriormente fueron entrevistados.
64
categora del entrevistado. Las preguntas detalladas se integrarn en el anexo
1.
2) Gestin x x
del Nivel
Central
Implementaci
n de las 3) Gestin x x
polticas Regional
pblicas 4) Consejos x x
Regionales
5) Gestin x x
Comunal
6) Secretara x x
Tcnica (ST
7) Consejos x x
Comunales
65
Cuadro 10: Cargo de los entrevistados y su distribucin
66
CAPTULO V: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIN:
Uno de los rasgos distintivos de la ENSP es que no slo compromete al M. del Interior sino a
un conjunto de la oferta pblica, es un tema innovativo en trminos de polticas pblicas
Jefe de Unidad Gestin Territorial (UGR)
De esta forma, existe la conviccin, tanto de los entrevistados del nivel central
como del nivel regional y comunal, que a travs del surgimiento de la ENSP, se
expresa una nueva visin de la seguridad pblica diferente a la mantenida en
los aos anteriores. As, la seguridad pblica va ms all de contar con
mayores policas o con una reforma procesal penal, tambin abarcara mbitos
como el rol de la familia, la violencia en los colegios, consumo de drogas,
actividades de esparcimiento, etc. Se pas a tener en la mesa a los mismos de
siempre que eran abogados que hacan las leyes, a tener actores diferentes. En
esto ha contribuido la ENSP.
67
ejes de la poltica. Actualmente existen servicios que deben responder
anualmente para ir avanzando a nivel de pas en sus agencias sobre la solucin
de ciertos problemas.
Esta visin optimista del nivel regional en torno a una ENSP renovada que
incorporar la visin regional, contrasta con la opinin de los actores a nivel
comunal. Eso se refleja en la opinin de algunos Secretarios Tcnicos (ST) que
sealan no conocer versiones de la ENSP que incorporen las opiniones de
agentes locales. Segn lo declarad,o no existiran los espacios para esta
retroalimentacin.
68
Como podemos desprender de estos prrafos, el diseo original de la ENSP no
contempla la incorporacin de la visin regional y comunal a la solucin del
problema de la delincuencia. Esto se hace evidente al no existir un espacio
formal e informal para alimentar este proceso lo que termina con un diseo
centralizado de esta poltica. Sin embargo, existe cierta expectativa de algunos
actores de una nueva versin de la ENSP que incorpor esta perspectiva ms
descentralizada. La necesidad de una visin ms territorial que contribuya
desde la oferta pblica a la solucin de este problema social, se nos presentar
ms evidente en el anlisis de las prximas dimensiones.
Subsecretaria de Carabineros
69
una buena gestin local o no: La descentralizacin no es el fin, el fin es la seguridad.
Si por ejemplo el nivel central lo hace bien, para que descentralizar entonces?.
Finalmente, a nivel comunal, una de las crticas de los Secretarios Tcnicos (ST)
se dirige al funcionamiento centralizado de los Planes Comunales,
70
especficamente, en el rea de visacin de proyectos. As un Secretario Tcnico
es explcito en su argumento: Debera existir una instancia descentralizada donde se
puedan evaluar los proyectos. Estoy pensando una evaluacin a nivel regional que
pueda contribuir a agilizar el proceso de presentacin de proyecto, su evaluacin y
traspaso de recursos
3- Coordinacin Territorial:
Nuestro desafo ms que monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta
pblica en las comuna
Coordinador Regional de Seguridad Pblica
71
Esta juventud se representa en las declaraciones de funcionarios del nivel
central. Segn stos an no se ha definido la forma en que se relacionar las
coordinaciones regionales con el nivel comunal. Se han realizado jornadas con
las CR y ST para la forma que se trabajar en el futuro. La juventud de esta
poltica, expresada en su dbil institucionalizacin en torno a la relacin regin-
comuna, se explicita an ms con la visin de un ST de la Regin
Metropolitana: Es que no se nada del nivel regional, yo jams he conversado con una
Coordinacin Regional. No hay coordinacin con el nivel regional. Esta opinin del
nivel comunal, se complementa con lo sealado por la CR de la misma Regin:
Nosotros no nos relacionamos formalmente aunque s personalmente con los
Secretarios Tcnicos A,B,C o D. Nuestra relacin con ellos es a travs del nivel
nacional. Recin la semana pasada43 tuvimos un encuentro con los ST para ver un
vehculo formal de vinculacin.
Esta dbil mirada sobre lo comunal de parte de los CR esta presente en las
reflexiones de la CR de la Regin Metropolitana. Nuestro desafo ms que
monitoreo de metas regionales, es ofrecer a los territorios la oferta pblica en las
43
Septiembre del ao 2008.
44
Una comuna puede presentarse con un gran equipo tcnico pero si no hay una agente poltico que
pueda movilizar recursos con distintos sectores, podra fallar su gestinEn esta tarea debera cumplir
un rol importante el Coordinador Regional (Funcionario UGR).
72
comunas. Ellos (ST) son el canal ms valioso de informacin, ello debieran estar
sentados en mesas donde se tomen decisiones.
El diseo institucional que permita una gestin territorial que integre el nivel
regional con el comunal, no debera pensarse en forma a priori como un modelo
estndar para todas las regiones sino que se debera primero indagar en las
particularidades de las regiones de Chile. En este sentido, en el momento de
terminar las entrevistas en la Regin Metropolitana, surgi la necesidad de
contrastar este particular caso con la experiencia de otras regiones de nuestro
pas. As fue que se decidi viajar a la Regin de O`Higgins para ver si el
problema de la falta de coordinacin entre distintos niveles territoriales, se daba
tambin en esta regin. Los siguientes fueron los resultados.
45
En esta regin, la relacin con el nivel regional es muy buena, somos un mutuo apoyo porque somos
slo 4 ST. Hemos participado de los Consejos Regionales, ellos han participado de los Consejos
Comunales. Sin embargo, esta instancia no se da en otras regiones, lo que corroboramos al asistir a un
encuentro nacional de ST. Ellos ven al coordinador como un obstculo, que quiere mantener una
73
territorial que integre lo regional con lo comunal, no sucedera en la VI Regin.
Esto se debera, en primer lugar, a que en esta regin existen slo 4 ST lo que
facilita el trabajo de coordinacin de la CR a diferencia del caso de la Regin
Metropolitana. En segundo lugar, existira segn lo declarado por los
entrevistados, una buena relacin entre los actores de ambos niveles
territoriales. El carcter discrecional de esta relacin dificulta interpretar sus
causas.
De esta forma, no hay claridad sobre la forma en que el nivel regional trabajar
con el nivel comunal. La necesidad de fijar lneas de funcionamiento se hace
ms necesaria an en la Regin Metropolitana donde esta relacin se hace ms
compleja. As, las autoridades nacionales desplazan esta definicin para el ao
2009, donde se establecera con mayor claridad la forma de funcionamiento de
esta relacin. En este sentido, existe en ellos una expectativa que la falta de
vinculacin entre ambos niveles territoriales se solucionara a travs una nueva
institucionalidad destinada a ella. Con la informacin presentada hasta ahora se
hace evidente la necesidad que las coordinaciones regionales vayan ms all
del monitoreo de metas. Es decir, que se transformen en agentes movilizadores
de recursos (polticos y econmicos) respaldando a los actores del nivel
comunal que enfrentan a diario a numerosos problemas. El problema surge
cuando se piensa la forma de alcanzar este objetivo. Para pensar en soluciones,
la dimensin del tipo de financiamiento para proyectos y planes de seguridad
es clave, temtica que analizaremos enseguida.
74
4- Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad:
Ahora, lo que genera ms conflicto en los ST es que los proyectos duran entre 8
y 10 meses. Segn estos actores, este tiempo es muy breve para que los
programas de prevencin47 que financian los FAGM puedan alcanzar los
resultados que se desean. Como bien seala un ST: Yo creo que con programas de
mayor tiempo tendramos un mejor impacto, profesionales ms seguros en su estabilidad
laboral, y un grupo de beneficiarios que recibiran buen servicio.
75
mirada a mediano plazo, no a corto plazo, pero el problema es que el Ministerio funciona
con una lgica de proyectos que slo pueden durar un ao. Yo creo que la prevencin
funciona, pero a su debido tiempo (Experto).
Existe otro tema que los entrevistados no explicitan pero que es posible deducir
desde la lgica de estos proyectos. Si bien los proyectos mencionados son
anuales, si el Consejo Comunal decide al ao siguiente financiar el mismo
proyecto que haya conseguido buenos resultados existe la posibilidad que el
proyecto se repita el prximo ao. Sin embargo, pese la trascendencia que
pueda tener un proyecto y a los buenos resultados que pudiera haber tenido, si
el Consejo decide por otros motivos no continuar con el proyecto, tambin
existe esa posibilidad. Son los costos y beneficios de mantener una lgica
democrtica y participativa en la eleccin de los proyectos. Volveremos sobre
este punto cuando analicemos los Consejos Comunales de Seguridad.
48
Si el problema es que gran parte de las iniciativas dura entre 7 y 10 meses, despus de esos meses
hay como 4 meses que se debe esperar la llegada de las nuevas remesas. Si no le das continuidad pierde
sustentabilidad la iniciativa y eso lo sabemos (ST a). Esta demora genera otro problema tal como lo
seala otro ST: Esos profesionales se quedan sin pega durante el tiempo que se demoran en llegar los
recursos. Esto es complicado, por que ellos me preguntan a cada rato que pas con los proyectos,
cuando llega la plata. Tambin esta probabilidad que ellos encuentren trabajo y el equipo se desarme
(ST b).
76
Va a ser nuestro trabajo como ST tomar iniciativas para hacer alianzas con el
municipio y en virtud de la alianza con el Alcalde, ver de donde sacamos recursos.
49
En esta regin hemos marcado nuestro propio sello. Yo trabaj firmemente para poder aprovechar
de la mejor forma posible que los FNDR pudieran financiar proyectos de seguridad pblica. Nos hemos
inclinado por financiar proyectos de prevencin situacional, por ejemplo, una red de cmaras vigilantes
en el centro de Rancagua. Ah puedes ver un ejemplo de articulacin y consenso. Primero lo aprob el
Consejo Regional, adems del previo apoyo poltico del Intendente, lo que en su conjunto gener la
condicin de disponibilidad de recursos ( CR Regin de O`Higgins).
77
nuevas oportunidades de financiamiento. Con el caso de la Regin de
O`Higgins que demuestra la capacidad de innovacin en la gestin de estos
Planes, surge la necesidad de generar un cambio en el rol de las CR. Si la CR
tena como fin monitorear las metas regionales de la ENSP, con el caso de la
Regin de O`Higgins se ampla su funcin a un agente movilizador de recursos,
que buscar instancias regionales de financiamiento. Si bien en conversaciones
con el nivel central se declara que la utilizacin de los FNDR para financiar
proyectos de seguridad se da en otras regiones, sta prctica an es incipiente.
78
5- Gestin Comunal en materia de seguridad:
Uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del ST sea exclusiva en una
oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros actores del Municipio.
Secretario Tcnico
Desde la mirada del Ministerio del Interior esta demora se debera a problemas
en la capacidad instalada en los Municipios. El Jefe de la UGR reconoce que el
proceso de aprobacin de los Municipios necesita de mayor celeridad pero
tambin existiran problemas con el capital humano instalado en los
Municipios. Existe un dficit en la calidad tcnica de ciertos proyectos, lo que
tambin dificulta el proceso de visacin.
79
inciden en la calidad de las iniciativas de prevencin y los posibles impactos
que pudieran tener en sus beneficiarios y en la poblacin en general.
Otro tema que apareci en las entrevistas y que representa un mbito que
compete a la gestin comunal es la transversalizacin de la seguridad en los
Municipio. A lo largo de de este trabajo, hemos puesto nfasis que la
delincuencia, al ser un problema social multicausal, necesita de una gestin
pblica multisectorial que trabaje en buscar soluciones. Esta es la modalidad de
gestin en que se inspira la ENSP, modalidad que debiera ser replicada
tambin en el nivel comunal. La necesidad de transversalizar la seguridad en el
Municipio no slo es sugerida por la literatura especializada sino que tambin
son los propios ST quienes estn convencidos de esta necesidad.
Con respecto a la doble dependencia de los ST, como agentes pagados por el
Ministerio del Interior pero que deben trabajar en las dependencias del
Municipio, el ST anteriormente citado seala que ellos pueden aportar al
Municipio, por ejemplo, al trabajo de la DIDECO (Direccin de Desarrollo
Comunitario). Debera existir una sintona entre el Alcalde, el ST y la DIDECO,
lo que implica que el ST deba adaptarse al funcionamiento del Municipio.
Segn este actor, en numerosos Municipios el ST muchas veces se queda
aislado, trabaja en forma paralela al funcionamiento de los otros departamentos
del Municipio: uno de los potenciales problemas que pueden surgir es que la labor del
ST sea exclusiva en una oficina, en un programa fijo y que no se relacione con otros
actores del Municipio.
Por lo tanto, para que la transversalidad de la seguridad funcione a nivel
comunal, la insercin del ST en el funcionamiento de trabajo de los
departamentos del Municipio es clave. Esto podra facilitar lo mencionado en
varias ocasiones sobre el potencial rol de los ST como agente movilizador de
recursos. En otras palabras, el trabajo del ST con los actores municipales
permitira generar una mejor bsqueda de recursos alternativos que consigan
alcanzar una mayor autonoma frente a los recursos recibido desde el nivel
central. De hecho, la Subsecretaria de Carabineros, al ser consultada sobre los
problemas que generan programas de prevencin con financiamiento anual,
seala la necesidad de buscar recursos en los Municipios lo cul podra
generar mayor sustentabilidad a los proyectos.
80
Considerar los recursos municipales como un medio que permita otorgar
mayor sustentabilidad a los proyectos comunales de prevencin, nos conduce
al problema de disponibilidad de recursos en este nivel territorial. Sin
embargo, algunos ST critican la posicin de los alcaldes se quejan
constantemente que no hay recursos para el tema de delincuencia, pero al
mismo tiempo, dicen que es un tema prioritario. Uno de estos profesionales se
atreve a plantear una visin de futuro sealando que en diez aos ms los
Municipio no podrn excusarse de no poseer recursos para la seguridad. As,
un departamento de Seguridad Ciudadana en un Municipio ser tan
importante como un departamento de obras o un consultorio.
De esta forma, emerge una perspectiva a largo plazo donde los Municipios
deberan priorizar dentro de sus agendas el tema de la delincuencia. Esto
genera un nuevo escenario dentro de las polticas pblicas a nivel local, pues se
ampliaran los departamentos que funcionan al interior de los Municipios,
otorgndole un carcter ms institucional a este problema. Es cierto que en los
Municipios con ms recursos se ha avanzado en esta lnea otorgando incluso
recursos para financiar guardias municipales. Sin embargo, en los Municipios
ya sea con menos recursos o menos poblado existen dficit de departamentos
especializados en esta materia (ACHM, 2007).
Estos son los desafos para los Municipios. No obstante, falta el anlisis de un
actor clave dentro de las polticas de seguridad: los ciudadanos. Analizaremos
ahora la experiencia y perspectivas de futuro de la participacin ciudadana.
50
Desde los fondos concursables existente en CONACE hasta aquellos fondos en cultura desde la
creacin del FONDART.
81
Para la gran mayora de los actores entrevistados, tanto del nivel nacional,
regional as como comunal, la decisin de eliminar los fondos concursables fue
una decisin acertada. As, segn la Subsecretaria de Carabineros, el hecho que
estos fondos se hayan eliminado no tendran consecuencias en la baja o alta de
la delincuencia, puesto que parte de los proyectos no tenan una relacin directa
con el tema. Desde el Ministerio del Interior se seal que la participacin
ciudadana se limitaba a la aprobacin de los proyectos que se decidan en el
Consejo Comunal de Seguridad, es decir, no exista una participacin en el
sentido amplio del trmino. Por un lado, no participaba toda la poblacin,
pues slo los miembros del Consejo forman parte del proceso de aprobacin de
los proyectos, mientras por otro lado, esta participacin se limitaba a la
frecuencia de los consejos que son habitualmente mensuales.
Al analizar las causas del agotamiento de este modelo de trabajo, surgen las
dudas sobre donde se encuentran las fallas de esta experiencia. Si en el
exceso de confianza del Estado en descentralizar estas polticas hasta las
mismas bases sociales o simplemente un problema de gestin en la forma en
que se diseo e implement esta poltica. Ya analizamos la opinin del nivel
central, a travs de la Subsecretaria de Carabineros, que sealaba que los
programas de prevencin eran muy sofisticados para endosarle la
responsabilidad a la comunidad.
82
llevaba en el nivel comunal. Esta visin es reforzada por el nico ST que
defiende la mantencin de estos fondos: La apuesta de eliminar los fondos
concursables es una apuesta arriesgada porque en comunas pobres como stas la
participacin comunitaria es la que da sustentabilidad a las polticas en el mediano
plazo.
Por lo tanto, no todos los actores consideran que los problemas del Comuna
Segura se deben a la poca preparacin de la comunidad para asumir la
responsabilidad de implementar proyectos de prevencin social. Existira la
necesidad que las autoridades se responsabilicen de entregar las herramientas
adecuadas (como capacitacin tcnica) para que la comunidad asuma este rol.
83
los actores locales, este traspaso de responsabilidad al Municipio an sigue
respondiendo a una lgica descentralizada.
84
entregar informacin, ellas saben donde ocurren los delitos y es esa informacin
la que no estara utilizndose en gran parte de las comunas.
Tengo referencias muy distintas respecto de los Consejos, para algunos el Consejo es
un instancia muy importante para legitimidad de la poltica y para otros una instancia
burocrtica
Jefe UGR
85
las instituciones que en su estructura. Si lo que interesa es la participacin,
seala la autoridad, los Consejos Comunales son una herramienta por lo que
tambin pueden existir otras vas de participacin. Es decir, la autoridad
considera que se debe mantener los Consejos slo si estn cumpliendo su
funcin participativa, si no es as, se deberan buscar otras alternativas51.
Desde el nivel local, algunos ST presentan ciertas posturas crticas sobre los
Consejos Comunales52. Se seala que el Consejo debiera ser una instancia
profesional, con un mayor despliegue territorial como consultas a la gente,
pero no una instancia donde la gente pueda decidir proyectos de carcter
tcnico. Esta postura, si bien es excepcional dentro de los ST entrevistados,
coincide plenamente con lo declarado por la Subsecretaria, en el sentido de
buscar instancias alternativas de participacin al Consejo si es que ste no esta
cumpliendo esta funcin. Adems, se evidencia cierta desconfianza en la gente
para tareas con cierta responsabilidad tcnica como es la eleccin de los
proyectos a implementar. Esta coincidencia de visiones nos evidencia que esta
postura de desconfianza- expresada en una visin de polticas pblicas
centralizadas (al menos en la eleccin de proyectos)- no slo se dara a nivel de
autoridades nacionales sino incluso a nivel local.
Otro punto relevante que se rescata de las entrevistas, es el rol que pueden
jugar los Consejos no slo en la eleccin de los proyectos de prevencin sino
tambin en incidir en estrategias de control. Un actor que participa en los
51
Esto se traducira en la visin de que en ciertas comunas pueden ser ms tiles los Consejos que en
otras, por ejemplo, en una comuna ABC1-C2 generalmente la gente es menos participativa por lo que se
deberan buscar otras formas de participacin como la entrega de informacin annima o va mail
52
Los consejos tiene muy escasa importancia. La gente no va motivada. No veo una instancia de
debate, anlisis, tampoco de mayor propuesta, la instancia esta desgastada porque los consejeros no
creen en ella, van por un motivo social pero no por un aporte tcnico Secretario Tcnico.
53
As, la apuesta de nosotros fue ampliar el n de representantes comunitarios en el Consejo. Surge un
proceso de retroalimentacin, donde el Consejo no es slo para informar sino tambin hay ciertos
debates sobre lo que est pasando en seguridad pblica en la comuna Secretario Tcnico.
86
Consejos pero que generalmente no adquiere relevancia en los relatos sobre
estas instancias son las Policas. Gran parte de los ST advierten que la presencia
de los Policas en los Consejos es compleja, pues estn siempre cambiando el
Polica oficial que debera ir a la reunin lo que genera cierta inestabilidad. La
trascendencia de su funcin se fundamenta en que sirve como elemento
articulador para que las Policas puedan conocer la percepcin de la gente
generndose condiciones para la toma de decisiones importantes. Esto lo
advierten algunos ST54.
Este ltimo punto nos conduce a un problema de fondo de los Consejos que ya
exista desde la poca del Comuna Segura: la falta de representatividad territorial
en los Consejos. La anterior experiencia gener que no todos los representantes
comunitarios en los Consejos tuvieran una verdadera voz territorial en esta
instancia. En ocasiones se conformaban grupos de inters que no dejaban
incorporar nuevas voces en los Consejos, lo que terminaba con lobbys o
clientelismo poltico. Por este motivo, uno de los desafos ms importantes en
este plano para los ST es que los Consejos sean espacios de voz que representen
a la mayora de los vecinos, incluso que representen a nuevos lderes vecinales
adems de los ya tradicionales. Esta idea est asociada a lo desarrollado
54
Al estar representadas en los Consejos tanto unidades vecinales como autoridades pblicas se ha
logrado una mejor comunicacin con las policas. Esto se traduce en que se ha alcanzado cierta
incidencia en detener hechos delictivos, deteniendo a delincuentes en lugares X, donde los policas
trabajan con la informacin que manejan los vecinos Secretario Tcnico.
87
anteriormente en torno a la bsqueda de mecanismos que permitan a la oferta
pblica alcanzar la mayor precisin territorial posible.
55
La planificacin de Carabineros de Chile en cada comuna es a travs de una divisin territorial llamada
cuadrantes. Por cada cuadrante se le asigna un nmero determinado de policas surgiendo el llamado Plan
Cuadrante de Carabineros Para ver ms detalles ver la pgina de Carabineros de Chile
http://www.subsecar.cl/ComunidadPrevencion/cuadrante.php
56
Para mayo detalle ver Prevencin Social del Delito: La corresponsabilidad ciudadana. Plan Comunal
de Seguridad Pblica de la Comuna de Pedro Aguirre Cerda
88
instancia como un espacio donde se deciden puntos relevantes que afectan a su
comuna.
Otro problema que surge de esta dimensin, es que no basta con la asistencia de
los Consejeros, sino que los representantes de los vecinos deberan estar
capacitados tcnicamente para comprender las discusiones sobre los proyectos
que se implementarn. Un peligro existente en la modalidad de trabajo de los
Consejos, es cuando un representante vecinal, que no est preparado para
comprender el fenmeno delictivo y sus polticas, es altamente permeable ms
a actores con argumentos polticos o intereses particulares que permeable a
actores que justifiquen la pertinencia tcnica de un proyecto determinado. En
otras palabras, aceptar la democratizacin en la toma de decisiones de los
proyectos implicara cierta formacin tcnica de los actores involucrados con el
fin de evitar la politizacin constante del debate o justificaciones que escapan de
la real necesidad de los proyectos. As como el rediseo del Comuna Segura
signific una estandarizacin de los proyectos exigiendo un mayor sustento
tcnico a stos, la misma lgica podra extenderse a los miembros del Consejos
Comunal. La necesidad de capacitacin ya se aplic en una comuna donde su
ST seala que gran parte de sus Consejeros fueron capacitados en una
Universidad sobre este tema. Esto ltimo significa un gran avance
manifestando nuevamente la capacidad de innovacin de ciertos actores
cuando stos adquieren un rol con mayor liderazgo. La flexibilidad de los
Planes Comunales financiados desde el nivel central, permite entregar espacios
para que los actores locales innoven en modalidades de trabajo.
89
Santiago, esta presente en ms de un ST. Esta idea se justifica porque no hay
una planificacin zonal de grandes territorios de la ciudad. Existen comunas
aledaas que poseen los mismos problemas (niveles de pobreza, desempleo
juvenil, etc.) lo que implicara tambin pensar en soluciones comunes o al
menos una comunicacin sobre que acciones esta tomando la comuna vecina.
Lo que quisiramos que el Alcalde tenga un mayor compromiso con lo temas policiales,
no para que l salga a patrullar, sino para canalizar esa informacin comunal para
Carabineros.
Subsecretaria de Carabineros
Con el paso de los aos se ha ampliado en algunos actores la visin del rol de
los Municipios en el rea de control y su coordinacin, especialmente, con
Carabineros. As lo concibe la mxima autoridad nacional en sta rea: la
Subsecretaria de Carabineros. La autoridad seala que el intercambio de
informacin entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros es necesario para
administrar mejor los recursos policiales: Este tipo de relaciones hay que potenciar.
Por ejemplo, aunque no pueda incidir el Alcalde en la forma en que organiza el Plan
Cuadrante, la informacin que se levanta a partir de este Plan, es una informacin que
el Alcalde tiene que manejar. La Subsecretaria considera que el rol de la
prevencin de los Municipios debe ser entendido en forma amplia59. Pese a que
no tener relacin con el rea de control, hay funciones municipales que se
relacionan con el accionar policial.
58
Para ms detalles ver La cada del crimen en Bogot: Una dcada de polticas de seguridad
ciudadana , M. Llorente y A. Rivas en
http://www.urbalvalparaiso.cl/p4_urbalred14/site/artic/20031119/asocfile/LLORENTEYRIVAS.pdf.
59
Seala el ejemplo que si un grupo de jvenes de una comuna se juntan los fines de semana en un lugar
determinado, se llamar muchas veces a Carabineros para solucionar el problema. Para esta autoridad, los
recursos policiales no debieran gastarse en asuntos menores y el DIDECO de la comuna podra colaborar
buscando un espacio para que los jvenes se junten.
90
No existe un consenso entre los ST en torno el rol que deben o no deben
cumplir los Municipios en el rea de Control. Algunos postulan que s pueden
incidir esta dimensin. La fiscalizacin de patentes de alcohol, la regulacin de
las reglas del trnsito, el catastro de sitios eriazos donde se cometan delitos, el
recorrido de agentes municipales con Carabineros por la ciudad, son parte de
estas actividades asociadas al Control. Esta colaboracin del Municipio a las
Policas es importante considerando que una queja transversal de los ST es la
falta de Carabineros. En algunas comunas de 200.000 habitantes existen
alrededor de 150 Carabineros por lo que su dficit es altamente perceptible60.
Esto nos conduce a la necesidad del difcil trabajo de coordinacin entre las
autoridades polticas y las Policas. Existen casos en que esta coordinacin ha
generado resultados positivos. Es el caso del Plan Santiago aplicado en el centro
de la ciudad, donde la CR declara que gran parte del xito de la estrategia se
debe al trabajo coordinado con Carabineros y su voluntad por incorporarse a la
iniciativa. Este actor seala que si hay una meta bien articulada donde el acento
esta en la reduccin del crimen y la vocera la tienen todos los actores
incluyendo las policas, a stos les conviene trabajar con una meta as y lo
hacen, no por mandato, sino por un compromiso adquirido y de coordinacin.
Ambos son ejemplos de coordinacin que sin pasar por un mandato de carcter
jerrquico puede resultar cuando los diferentes actores podran ser
beneficiados del producto final de la intervencin. Sin embargo, la coordinacin
entre ambos actores se ve obstaculizada por un problema estructural en esta
relacin: los grados de discrecionalidad. Al no existir un mandato oficial que
obligue un trabajo coordinado, en la prctica, todo depende del la voluntad de
los actores, de la calidad de sus relaciones interpersonales y de los intereses en
juego. Esta percepcin es compartida por actores del nivel regional y local. Un
CR seala lo complejo de las relaciones de la Intendencia con Carabineros
cuando se cambia de jefes zonales. Lo mismo seala un ST cuando relata que
exista una buena relacin entre el Alcalde y el Mayor de Carabineros durante
60
En palabras de un ST: Carabineros a diferencia de otras policas de otros pases, son una figura que
genera respeto de efecto disuasivo. Carabineros es sumamente necesario como actor, si pudiramos
establecer una coordinacin ms directa, generaramos un mejor trabajo.
91
un tiempo importante, no obstante, al cambiar de Mayor esa relacin cambio en
forma negativa.
61
Para mayor informacin ver en la pgina web de la Asociacin Chilena de Municipalidades
especficamente en : http://www.munitel.cl/file_admin/archivos_munitel/ciuda/ciuda3.pdf.
92
Por lo tanto, antes de comprometerse a pactar acuerdos se debera reflexionar
sobre la calidad del trabajo que esta ofreciendo el Municipio. Un compromiso
serio por los actores locales (Alcalde, ST, Jefes de Seguridad) podra generar un
mayor incentivo en los Policas para trabajar en conjunto. El desafo se
encuentro en encontrar los incentivos adecuados para que ambos actores
puedan ser beneficiados por este trabajo.
Se debera apostar que la victimizacin en una comuna tiene que ver con la
Municipalidad, cosa que sabemos que no es as
62
Yo puedo trabajar con indicadores de impacto en prevencin. Por ejemplo, en prevencin temprana
a jvenes con riesgo social puedo medir el nmero de ellos que entran a la Comisara en un ao, si
entran menos es que porque la intervencin puede estar generando efectos. Todos los programas pueden
tener impacto de un ao para otro, esto que la prevencin se puede medir en plazos de 5 o 10 aos no es
as Subsecretaria de Carabineros.
93
nunca tuvo como objetivo disminuir la victimizacin. Para este actor el
programa al poseer un carcter de poltica nacional, deba mantener el objetivo
de bajar la delincuencia para conseguir apoyo y legitimidad poltica. El objetivo
verdadero sera el fortalecimiento de las capacidades locales para generar
estrategias de seguridad. En consecuencia, no existira un consenso sobre cul
es el objetivo final de los Planes Comunales de Seguridad. Desde una
perspectiva estratgica del programa, la divergencia de objetivos genera
importantes consecuencias. Una de ellas, tal como lo analizamos en captulos
anteriores, es la generacin de expectativas en torno a objetivos que no son los
correctos o que no tengan posibilidades de viabilidad. Otra consecuencia de
esta ambigedad de objetivos, es la falta de un parmetro claro para definir que
comuna esta realizando bien su trabajo lo se relaciona con sus posibilidades de
egreso del programa.
Desde el nivel central se ha pensado en crear una lnea base para evaluar todos
los componentes del Programa. Cuando se analiza qu indicadores y variables
utilizar para esta lnea base, nuevamente, la baja de la delincuencia surge como
tema conflictivo dentro de los entrevistados. Para un funcionario de la UGR no
es irracional pensar en considerar la baja la delincuencia como indicador, pero
advierte una serie de limitaciones: se debera apostar que la victimizacin en una
comuna tiene que ver con la Municipalidad, cosa que sabemos que no es as. Es un buen
indicador para discriminar en las comunas entre los avances que se producen o no, pero
no es un buen indicador para medir gestin municipal. Segn este profesional, la
94
aplicacin de un programa no puede depender de la baja o alza de la
victimizacin, sera un error poltico, tcnico, que un programa o poltica
depende de este factor. Incluso advierte que ni siquiera la baja de la
victimizacin podra ser asociado completamente a medidas de control. Esto
sera un gran peligro, seala este actor, puesto que es muy tentador para cierto
mundo poltico comprobar que los sistemas de represin, sancin y persecucin
penal son los que estn produciendo un xito en la baja de delincuencia.
Continuando con este debate, otro ST no cree que los proyectos FAGM
generen un efecto significativo en el descenso de la delincuencia, ms bien el
actor considera que la organizacin comunitaria y el trabajo coordinado con
Carabineros alcanzaran un mayor efecto para este objetivo. Como se puede
observar, la discusin esta abierta a distintas posturas. Sin embargo, para
fortalecer estas posiciones se debera trabajar ms en los esquemas
metodolgicos que comprueben los posibles efectos de los programas. Mientras
no se refuerce metodolgicamente este punto, es posible que los debates
continen, incrementndose los riesgos de politizacin de los argumentos.
Ahora bien, cuando una comuna alcanza los resultados que se plantea, emerge
como discusin la temtica del egreso de las comunas. Es decir, en gran parte
de los actores esta presente la idea que las comunas en algn momento debern
alcanzar una autonoma respecto a la ayuda financiera y tcnica del nivel
central. El tiempo en que debera ocurrir este egreso es un punto donde los
actores entrevistados difieren.
63
Ello no dejan de hacer trnsito o gestin en otros mbitos por falta de recursos, ellos deben priorizar.
Si el tema de seguridad es clave para ellos, deben priorizar. Subsecretaria de Carabineros.
95
incorporarlos como parte de su PLADECO: Si no existiese el FAGM los
Municipios deberan gestionar recursos para cubrir su dficit. No tiene nada que ver la
existencia de estos fondos con su capacidad de abordar el tema de seguridad. Es un fondo
de complemento, como en cualquier otro mbito. Por su parte, el Jefe de la UGR
considera que la eventual creacin de la Subsecretara de Prevencin permitira
establecer un mecanismo formal que permita designar que Comunas ingresan o
egresan de los Planes Comunales64.
96
coordinacin territorial, especficamente, en la relacin entre el nivel regional y
comunal. La comunicacin de estos dos niveles , a travs de los Coordinadores
Regionales y Secretarios Tcnicos, se sustentara hasta hoy en la
discrecionalidad de estos actores. En este mismo mbito, pudimos comprobar
la falta de espacios donde los actores locales y regionales incidieran en el diseo
de la ENSP, lo que podra generar una oferta pblica central desconectada de lo
territorial. A ello le sumamos que el financiamiento anual de los proyectos de
prevencin generara problemas tanto en el impacto en sus beneficiarios as
como en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores. Otro de los mbitos
problemticos es la relacin entre los Alcaldes/Intendentes y las Policas basada
en mayor grado en relaciones personales que institucionales. Nuevamente, la
falta de un diseo institucional que formalice las relaciones entre actores claves
en los Planes de Seguridad deja la discrecionalidad como nico mecanismo en
que se sustenta parte de esta estrategia. En este sentido, existira la necesidad de
explicar los incentivos necesarios para demostrar los beneficios que generara
una mejor relacin entre los actores.
97
Conclusiones y Propuestas de Poltica Pblica:
Chile, uno de los pases con menores ndices de delitos violentos de Amrica
Latina, se posiciona como uno de los pases con mayores ndices de sentimiento
de inseguridad (Dammert y Lunecke, 2002). Esto ha generado que la
delincuencia se constituya como el problema que ms preocupa a los chilenos
(CEP, 2008) pese a no presentar caractersticas de un pas violento65. Ms all de
la distancia entre los datos objetivos y la subjetividad de los chilenos, lo
importante es que la delincuencia representa un problema social que no slo ha
sido influenciado por la continua politizacin de su debate sino que tambin
ha sido tratada desde las polticas pblicas. Las polticas de prevencin y control
del delito, rehabilitacin, sistema de informacin delictual y asistencia a
vctimas, son materias que han adquirido un peso cada vez mayor dentro de la
oferta pblica (desde el nivel central al local), adems de instituciones privadas
especializadas en el tema. En consecuencia, el anlisis de la oferta pblica
central, regional y local en seguridad pblica y sus niveles de coordinacin
territorial, desde la visin de diversos actores, ha sido el foco en que se ha
centrado este trabajo. Dentro de esta oferta, hemos priorizado el anlisis de las
polticas de prevencin social del delito. Entenderemos por prevencin las
acciones que buscan reducir la delincuencia focalizndose en sus factores
causales.
65
La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes es un indicador clave para caracterizar un pas violento.
Chile es el pas con menores cifras de esta tasa en la regin latinoamericana con 5 homicidios cada
100.000 habitantes en comparacin a cifras que superan los 30 homicidios como El Salvador(ICPC,2008)
98
instrumentos ms adecuados para abordar la complejidad del fenmeno
delictivo: programas diseados e implementados por el nivel central en el
territorio o programas con elementos descentralizadores que permiten otorgar
grados de autonoma en las decisiones locales. Existen pases y programas que
han optado por el diseo e implementacin centralizado. En el caso especfico
de programas de prevencin del delito, pases como Chile han optado por un
diseo realizado desde el nivel central pero con un importante componente de
decisin local. En este contexto, la relevancia de la descentralizacin se
manifiesta cuando los programas la utilizan tanto como una herramienta de
legitimidad del nivel central en el territorio66 as como fundamento de una
poltica que busca relevar el rol de actores locales.
Por otro lado, varios son los autores que conciben que el proceso de
descentralizacin y la participacin ciudadana deben ser complementarios
(Serrano y Raczynski 2001; Correa 2001; Rupin, 2006).Desde una perspectiva
poltica-ciudadana, se considera que la descentralizacin, al acercar las
instituciones a la gente, facilita su participacin en la toma de decisiones y
permite un mayor control de la ciudadana sobre la accin pblica. La
descentralizacin debera estimular la participacin en la medida que los
individuos consideran que las polticas locales poseen una repercusin ms
directa sobre sus vidas y que sus opiniones son consideradas a la hora de tomar
decisiones.
Es bajo estas definiciones que hemos analizado las polticas de prevencin del
delito en Chile, especficamente, la transicin del Programa Comuna Segura a
los actuales Planes Comunales de Seguridad a cargo del Ministerio del Interior.
No slo existi una decisin por otorgarles contenidos descentralizadores sino
que el elemento de participacin ciudadana es fundamental. De similar forma que
la descentralizacin, la participacin ciudadana tambin puede ser concebida en
forma instrumental. El concepto de seguridad ciudadana nace bajo la idea de
coproduccin de seguridad entre el Estado, sus Instituciones y la participacin
66
Un ejemplo de ello es cuando en los Consejos Comunales de Seguridad Pblica en cada sesin se
instala el logotipo del Ministerio y del Gobierno de Chile, adquiriendo visibilidad el nivel central en el
territorio.
67
Un caso de estrategias descentralizadas con resultados positivos es el ocurrido en la ciudad de Bogot
con un importante descenso de los ndices de homicidios. En este pas se realizaron reformas
constitucionales para entregar mayores atribuciones al Alcalde tales como mandato directo a la polica
nacional.
99
de la comunidad. Gran parte de la literatura sobre prevencin del delito
argumenta la necesidad de la participacin ciudadana para su xito
(Vanderschueren, 2004). As, a travs de una mayor participacin ciudadana se
alcanzaran ciudades y barrios ms seguros68.
68
La relacin entre seguridad y participacin ciudadana se fundamentara en la idea de la asociatividad y
capital social. Una mayor participacin incidira en una mayor cohesin social de las bases sociales,
potencindose los vnculos entre los grupos comunitarios generando un control social informal sobre el
delito. As por ejemplo, el hecho que los vecinos se conozcan entre s fortalecera estrategias como cuidar
la casa del vecino cuando ste no este, generar redes de conexin con las Policas, discutir sobre los
puntos del barrio donde se presenten mayores focos delictivos, etc. Estas acciones no slo podran incidir
en disminuir la victimizacin sino adems en la percepcin de inseguridad de los vecinos.
69
Es cierto que desde una perspectiva crtica, este programa puede ser ledo ms como instancia
desconcentrada (mandato de un nivel jerrquico mayor a otro inferior dentro del mismo organismo) que
descentralizada. Esto se presentara principalmente en el diseo de esta poltica que impone, desde el
nivel central al territorio, los componentes y las formas de funcionamiento del programa. Por otro lado,
otorgar un mayor nfasis en la primera etapa del programa a las organizaciones sociales (Comuna
Segura) y despus a los Municipios (Planes Comunales) podra interpretarse como una actitud que
evita la descentralizacin al no centrarse en el fortalecimiento del gobierno local. Estos factores pueden
100
Sin embargo, al transcurrir los aos, los problemas de este programa con ciertos
contenidos descentralizadores se hicieron evidentes. Esto se refleja tanto en las
evaluaciones al programa as como en las entrevistas realizadas en este trabajo a
numerosos actores. Los resultados de esta investigacin muestran que en la
prctica, la participacin que supuestamente deba ser transversal a la
comunidad se centr -en algunos casos- en pocos grupos, adems de reducirse a
la votacin sobre los proyectos a ejecutar. Es decir, no existi una participacin
con una convocatoria amplia y que se extendiera ms all de las sesiones
extraordinarias del Consejo que es el momento en que se vota los proyectos que
se ejecutarn. Por otro lado, se careci de una mayor fiscalizacin tcnica y
administrativa, desde el nivel central a las unidades ejecutoras, generndose
problemas como el financiamiento de proyectos que escapaban del horizonte de
la seguridad ciudadana as como la falta de rendicin de cuentas de los
recursos recibidos por parte de las organizaciones.
generar escepticismo sobre una verdadera apuesta descentralizadora del Estado. Pese a lo anterior, en
esta poltica existen importantes responsabilidades que son del nivel local: el rol que cumple el Consejo,
los ciudadanos y el Alcalde en la eleccin de los proyectos. Adems tras el rediseo del programa, la
gestin del programa en funciones como el proceso de eleccin de los equipos ejecutores, la
administracin de los recursos recibidos, el pago a los equipos ejecutores, todas estas acciones son de
responsabilidad del Municipio.
101
cambio de concepto, nadie posee una versin oficial que argumente y explique
este cambio70.
Por este motivo, el punto clave del rediseo fueron los resultados obtenidos. Si
hubiera existido en gran parte de las comunas una participacin amplia,
pertinencia en la eleccin de los proyectos y ms an una disminucin de la
victimizacin, el modelo de los fondos concursables tal vez se hubiera
mantenido. No obstante, la principal debilidad estuvo en el diagnstico de las
capacidades de las organizaciones y de los dirigentes sociales para jugar un rol
clave en la definicin y en la ejecucin de la poltica.
102
ms a la lgica de promocin de asociacin comunitaria en torno a un problema
que a la prevencin especfica del consumo de droga. Esta similitud deja un
espacio para la crtica en torno a la forma en que las polticas pblicas
apuestan por la participacin ciudadana como un componente para
conseguir sus objetivos. No existira certeza sobre los reales efectos de la
participacin ciudadana en polticas pblicas de esta naturaleza. La falta de
conocimiento sobre la efectiva capacidad de las organizaciones sociales para
conseguir los objetivos de los programas aumenta las posibilidades de
rediseos si es que esos objetivos no se alcanzan. Un ejemplo de ello es este
desplazamiento de la ciudadana a un rol ms indirecto, lo cul podra
reproducirse en otras polticas pblicas.
Sin embargo, la hiptesis de este estudio indic que pese al xito que podran
generar iniciativas desde el nivel local, existiran importantes dificultades y
limitantes en Chile para conseguir este objetivo. Nuestra investigacin nos
permiti acceder y comprender estas dificultades. Entre ellas, destaca la
exigencia ciudadana por mayor control pero facultades legales slo en el rea
de la prevencin. Ejemplo de ello, es que la coordinacin entre el Alcalde y
Mayor de Carabineros en una comuna depende de la discrecionalidad entre
ambos actores. Otro ejemplos son la escasez de recursos en los municipios
donde precisamente existen mayor cifras de delincuencia; la falta de
financiamiento plurianual en los programas de prevencin; la dependencia
financiera y tcnica hacia el nivel central; un mejor perfil de los RRHH;
deficiencia en el funcionamiento de los Consejos Comunales; las dificultades en
71
Debe recordarse que los proyectos financiados por el FAGM responden a las tipologas definidas en las
Orientaciones Tcnicas y Administrativas de los proyectos FAGM, documento elaborado por el
Ministerio del Interior.
103
los grados de coordinacin entre los distintos niveles territoriales. Ante este
panorama se constata la necesidad de disear estrategias locales en plena coordinacin
con los distintos niveles territoriales y polticos. Ante los limitantes de las polticas
locales, una buena gestin de parte de las autoridades comunales para trabajar
en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con
el nivel central (coordinadores de la ENSP), permitira trabajar los problemas de
la delincuencia en forma articulada e integral.
104
1- Ambigedad en los objetivos del programa y necesidad de evaluacin:
Uno de los aspectos ms importantes para mejorar el programa Plan Comunal
se relaciona con su estrategia, principalmente, con trabajar sobre un consenso de
su objetivo. Como ya lo anticipbamos, si no existe un acuerdo en torno al
objetivo, el resto del ciclo de la poltica pblica del programa (gestin,
implementacin del programa y evaluacin) podra orientarse en forma errada.
Si no hay consenso sobre el objetivo del Programa se podran generar
problemas de comunicacin y coordinacin entre el conjunto de actores
involucrados. De esta forma, si existe algo particular que nos entregaron las
entrevistas sobre el Programa de Seguridad y su anterior versin Comuna
Segura, es la divergencia entre los diversos actores sobre el objetivo del
programa. Mientras para la Subsecretaria de Carabineros el objetivo original era
contribuir al descenso de la delincuencia, otros actores difieren de este punto.
Segn el documento oficial del Plan Comunal su objetivo es fortalecer las
capacidades locales para el desarrollo de estrategias comunales seguridad
pblica.
Podemos interpretar que ste ltimo es el objetivo tcnico que los gestores
ms directos al programa lo conocen. El objetivo de bajar la delincuencia
representara un objetivo poltico, donde ciertos actores, principalmente las
autoridades polticas, difundiran este meta para obtener el programa una
mayor atraccin desde el punto de vista de la legitimidad ciudadana y poltica.
Esta tensin poltica-tcnica genera problemas en la estrategia del programa
frente a la opinin pblica, poltica y tcnica, las cuales podran crearse
expectativas erradas sobre los resultados del programa, lo que ya sucedi en el
pasado. Esta tensin podra repetirse en otras polticas72.
72
Durante este trabajo analizamos cmo tanto la oposicin poltica (Derecha poltica) como tcnica
(Instituto Libertad y Desarrollo) evaluaron este programa desde el objetivo de bajar la delincuencia y no
slidamente desde la perspectiva de fortalecer las capacidades en los municipios. En el caso del Programa
Previene de CONACE, podra interpretarse que su objetivo poltico podra ser bajar el consumo de
drogas pero en lo tcnico es difundir campaas para evitar el consumo e implementar capacidades en el
nivel local (Municipio y sociedad civil) para esta accin. En la actualidad no existen instrumentos para
evaluar este objetivo poltico puesto que no existen encuestas con representatividad comunal que
permite confirmar el descenso o aumento del consumo de drogas.
73
Se debe recordar que los proyectos FAGM bordean los $ 6.000.000.000 al ao (cerca de 70 millones
por cada comunas) siendo que el total del gasto pblico en seguridad y orden pblico es cerca de billn de
pesos ($973.985.000.000). Es decir, el dinero atribuido a los Planes Comunales representa slo un 0,6%
del presupuesto total asignado al orden pblico. Slo para dimensionar estas cifras, el presupuesto total
de Carabineros para el ao 2008 es de $ 335.056.000.000 (DIPRES, 2008).
105
seguridad baje la delincuencia, es atribuirle una excesiva responsabilidad, lo
que podra conducirnos a una cierta distorsin.
Propuesta de Solucin:
106
Cuadro 12
Cuadro 13
Proyectos fortalecer y Usuarios del Diseo La unidad Si bien uno podra Realizar una
FAGM potenciar proyecto Ministerio del de anlisis utilizar este indicador evaluacin de
conductas Interior deberan ser como un Proxy a la resultados de los
Ejemplo de pro- victimizacin comunal, proyectos,
Gestin: los
tipologa: sociales los beneficiarios son generando
Prevencin disminuyendo b) Municipio beneficiarios: muy pocos (cerca de indicadores para
con nios y conductas c) Secretario disminuir 50) en comparacin al ello. Adems
adolescentes en asociadas a Tcnico sus total de jvenes que realizar una
situacin de la violencia y d) Ministerio conductas existe en una comuna. evaluacin de
vulnerabilidad delincuencia del Interior. violentas. Adems ya analizamos impacto con
que son varios los grupos de control y
Implementa- factores que podran lnea de base.
cin incidir en la
victimizacin.
a) Equipos
Ejecutores
74
Es cierto que en el diseo original del Programa, aquellas comunas que lograran fortalecer esta
capacidad deban egresar de la colaboracin externa que representa el programa lo que nunca sucedi.
No obstante, despus de mltiples dilogos con funcionarios del Estado y expertos, se lleg a la
conclusin que hoy en da existe poca viabilidad tcnica y poltica para este egreso. En primer lugar,
desde una lgica de incentivos no es racional eliminar el financiamiento a aquellas comunas que logren el
objetivo. En segundo lugar, el actual escenario de surgimiento constante de delincuentes adolescentes y
preadolescentes, no permite una disminucin de los recursos invertidos en prevencin social por ms que
el Municipio haya desarrollado capacidades autnomamente. La subvencin del Estado en esta rea a
travs de una gestin descentralizada como es este programa, debiera ser mantenida al menos en el
mediano plazo. En tercer lugar, el egreso sera una errada estrategia poltica. Que el Estado deje de
invertir en esta rea, primero generara problemas en la opinin pblica puesto que la delincuencia es uno
de los problemas sociales ms importantes y segundo tensionara la relacin con los Alcaldes,
independientes de su coalicin poltica.
107
Con esta distincin entre el programa y los proyectos, podremos distinguir las
responsabilidades de los actores involucrados y el valor que agrega cada uno.
As por ejemplo, puede existir un equipo ejecutor de proyectos con una
capacidad tcnica excepcional. No obstante, su trabajo podra dificultarse con la
gestin misma del programa como la demora en la visacin de los proyectos y
el atraso del envo de recursos. Estos problemas administrativos cuyo
responsable sera el Ministerio y en parte el Municipio (ver cuadro 8), podran
incidir en la calidad tcnica de los proyectos y en sus posibles resultados. En
consecuencia, analizar un programa de esta naturaleza implica una asignacin
bien definida de responsabilidades, con los indicadores correspondientes a cada
componente. Una vez desarrollados estos indicadores, se debera realizar una
gestin del conocimiento donde se publiquen y compartan las mejores prcticas y
analizar aquellas con ms dificultades. La asignacin clara de los responsables
segn cada etapa se transformara en un importante insumo para compartir
estas experiencias.
108
2- Descoordinacin entre el nivel regional y comunal en la Regin
Metropolitana:
75
Existen antecedentes de profesionales destinados a la seguridad en algunas regiones previo a las
actuales Coordinaciones Regionales. Sin embargo, anteriormente no trabajaban bajo una Estrategia
Nacional que impone la coordinacin territorial como unos de sus objetivos y donde existen estas
Coordinaciones en todas las regiones del pas.
109
aparecen en ningn reglamento que las CR deban coordinarse con las ST, ms
bien su funcin se centra en coordinar y ejecutar el Consejo y Plan Regional de
Seguridad Pblica. El problema de fondo de esta falta de coordinacin es la
debilidad de la oferta pblica para satisfacer potenciales demandas territoriales y asignar
recursos donde ms se necesiten. Este punto lo fundamentamos ante la evidencia
(Acua, 2009) de casos donde existen supervit de recursos a nivel regional
(existen recursos sin gastar ante ausencia de cartera de proyectos) y dficit de
recursos precisamente en las comunas donde existe ms delincuencia. De esta
forma, la comunicacin entre CR con ST podra incidir en la transferencia de
recursos a aquellas comunas que ms lo necesiten, lo que se alcanzara a travs
de una oferta pblica regional con precisin territorial en cuanto a la demanda.
Como vemos, esto es un reflejo de las debilidades del actual marco institucional
que slo permite descansar esta relacin en lo discrecional, siendo esto una
amenaza para el trabajo de una gestin territorial integral como as pretende la
ENSP.
Propuestas de Solucin:
76
Esta redefinicin se facilitara ya que las CR responde a las Intendencias y sta a su vez dependen del
Ministerio del Interior de donde se articula la ENSP. Por lo tanto, slo con una instruccin del Ministro
podra redefinirse los roles sin pasar por decisiones de otros Ministerios. Sin embargo, esta solucin legal
podra obstaculizarse por potenciales luchas entre fuerzas polticas. Es sabido que para algunos Alcaldes
les dificulta el trabajo con las Intendencias al ser estas elegidas por el Ejecutivo. Por otro lado, podra
existir ciertas desconfianzas de los Intendentes por Alcaldes que alcancen un importante liderazgo que los
pudiera opacar.
110
b) En complemento al manejo de informacin, en este estudio se ha constatado
la importancia de formalizar los espacios de coordinacin. Por ello, por
ejemplo, debera existir en la RM la obligatoriedad de realizar al menos una
reunin al ao entre la CR y ST, donde los ST podran estar divididos por
zonas del gran Santiago. Es decir, una reunin con todos los ST de la zona
norte, lo mismo para la zona sur, oriente y poniente. En estas reuniones los
ST podra manifestar sus principales problemas, analizando en la CR las
posibilidades de articular la oferta pblica regional para contribuir a facilitar
soluciones. Estas reuniones podra ser una alternativa a la opcin poco
viable de juntar a los 35 ST en los Consejos Regionales. Con esta medida es
posible responder a los ST que reclamaron la falta de presencia de la CR en
el territorio, adems esto les permitira conseguir un espacio para incidir en
la discusin sobre las lneas de inversin regional. Finalmente estos
encuentros (aplicable a las restantes regiones) podran servir como una
instancia de gestin del conocimiento, en el sentido, de intercambios de
experiencias, de informacin y de buenas prcticas77.
77
Actualmente, lo ms prximo a esta instancia son los encuentros zonales organizados por el nivel
central de acuerdo a zonas geogrficas del pas (norte, norte chico, RM. etc.). Sin embargo, esta lgica
esta pensada como induccin del nivel central en la relacin Ministerio-ST y no como un espacio de
intercambios de experiencias entre diferentes ST.
111
El convenio entre el Ministerio del Interior y los Municipios para recibir los
recursos del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal (FAGM) es anual y los
proyectos slo duran entre 8 a 10 meses. Este breve tiempo no slo incide en la
calidad del servicio entregado y, por lo tanto, en el impacto en los
beneficiarios, sino adems en la estabilidad laboral de los equipos ejecutores78.
Por lo tanto, la bsqueda de un financiamiento plurianual a estos proyectos se
presentara como una necesidad, tanto para garantizar el impacto de las
inversiones, como para asegurar la estabilidad y compromiso de los equipos de
trabajo.
Propuestas de Solucin:
78
Recordemos que los equipos trabajan entre 8 y 10 meses y en ocasiones se quedan hasta 4 meses sin
trabajo esperando que lleguen los recursos del ao siguiente. Esto incide en la estabilidad de los equipos
porque muchas veces stos optan por cambiarse a un trabajo ms estable.
79
Ejemplos de estas metas son aquellas vinculadas a SEREMIS, por ejemplo, programas en los colegios
para prevenir la violencia o la extensin de programas de prevencin de drogas a cargo de CONACE.
112
seguridad pblica, especficamente, en prevencin social80. La delincuencia se
encuentra dentro de los problemas ms importantes que segn la ciudadana el
gobierno se debiera dedicar (CEP, 2008), por lo tanto, se generara valor
pblico en esta decisin. Con este mecanismo de provisin se protege que los
recursos sean afectados por coyunturas de distintas naturalezas otorgando una
mayor sustentabilidad a esta poltica.
80
El mecanismo sera el subttulo 24 que permite transferencias corrientes y no es necesaria la evaluacin
del nivel central (MIDEPLAN) para dar curso a estas iniciativas. Esto agilizara el proceso de envo de
recursos.
81
Donde se considerara el certificado del Ministerio del Interior que propusimos en las pginas
anteriores, donde las comunas que demuestren un buen desarrollo de sus capacidades internas para
trabajar en estrategias de seguridad, obtendrn esta certificacin.
82
En la actualidad existe concursos para financiar proyectos de cultura que son financiados con FNDR.
En el caso de la Regin de Valparaso, el 2% del FNDR destinado a cultura representa un poco ms de
200 millones de pesos, cifra similar se destinaran a los proyectos de prevencin social del delito.
113
4- Seleccin del personal adecuado y capacitacin:
Para una mejora en la coordinacin territorial y en la bsqueda de
financiamiento plurianual de los proyectos, un adecuado perfil de recurso
humano es primordial. En gestin pblica, la seleccin de los profesionales
adecuados siempre genera el dilema entre la experticia tcnica y el criterio
poltico. El caso de los programas de seguridad ciudadana representa en forma
pura este problema. En ellos existen numerosos problemas que podran
solucionarse con la contratacin de profesionales ms idneos en esta temtica
especfica. Sin embargo con este trabajo concluimos que, adems de la
experticia tcnica, el manejo en reas de gestin y administracin, incluida la
experiencia poltica, es fundamental.
Propuestas de Solucin:
1-a) En el caso de los ST estos se eligen por concursos pblicos, llegando a una
terna donde el Alcalde elige finalmente el ST. La propuesta consiste en que la
eleccin final de este profesional sea 50% en base al criterio tcnico-profesional
que proponga la DSP y 50% a la eleccin del Alcalde. As se podra alcanzar
cierto equilibrio pues hasta hoy el Alcalde posee excesiva predominancia en
esta eleccin83. Sin embargo, adems de la experticia tcnica se debera capacitar
a este actor en estrategias que le faciliten la misin de conseguir recursos extras
a los recibidos de los FAGM. Para ello es importante que mantenga una buena
relacin con los departamentos del Municipio, por lo que la experiencia laboral
anterior en cargos pblicos es clave.
83
Es tal el nivel de predominancia del Alcalde, que tras la llegada de nuevos Ediles con la eleccin de
Octubre del 2008, en la mitad de las comunas con Planes Comunales se cambi al ST. Esto genera que se
pierdan la experiencia acumulada de algunos profesionales lo que incide en la calidad de la gestin del
Programa.
84
Por ejemplo, en el caso del CR de la Regin de O`Higgins, este actor que innov en utilizar los
recursos regionales para proyectos de seguridad, su cargo anterior era de jefe de gabinete del pasado
Intendente. Esta experiencia profesional le facilita conseguir apoyo dentro de los actores que trabajan en
la oferta pblica regional.
114
5- Discrecionalidad en la relacin Mayor de Carabineros y Alcalde:
Propuestas de Solucin:
85
Segn el International Centre Prevention of Crime (2008), las ciudades y comunas que han obtenido
xito en esta materia, en gran parte de ellas, se realizan importantes acuerdos o contratos entre los
municipios y las policas para alcanzar un trabajo en conjunto.
115
beneficia con un mayor contacto con la poblacin accediendo a sus
problemas, debe existir el compromiso de proteccin para la ciudadana.
Propuestas de Solucin:
116
elige democrticamente un representante por cada mesa territorial para
participar en el Consejo86.
3- Liderazgo del Alcalde: Un aprendizaje que nos han dejado las entrevistas, es
que la calidad de los Consejos dependen en gran parte del compromiso que
tenga el Alcalde con esta instancia. Si el Consejo est dentro de la agenda del
Alcalde se incrementan las posibilidades que este espacio alcance un
carcter ms formal, y que las decisiones sean tomadas en un contexto de
participacin de actores trascendentes para la Comuna. Si el Alcalde entrega
las seales necesarias para otorgar la mayor relevancia posible al Consejo,
por ejemplo, a travs de su asistencia constante, los dems miembros del
Consejo interpretarn esta instancia como un espacio donde se deciden
puntos relevantes que afectan a su comuna. Lo ptimo sera que en cada
sesin del Consejo deba asistir el Alcalde, postergndola si es que l no
puede asistir. En caso contrario su principal asesor o persona de confianza
debiera estar.
86
La principal amenaza de esta modalidad al igual que otras formas de participacin, es que los
dirigentes elegidos se mantengan por mucho tiempo en el puesto. Para ello se debera crear una normativa
que seale la necesidad de modificar a los representantes, contemplando variables como permanencia en
el puesto y evaluacin de desempeo.
117
donde las autoridades justificaran el gasto de los recursos recibidos.
Finalmente, la capacitacin de los consejeros generara valor al mejorar las
condiciones para elegir los proyectos ms pertinentes a la comuna. Los escasos
recursos estaran mejor focalizados.
87
Un ejemplo que otorg la Subsecretaria de Carabineros fue el caso de un barrio vulnerable de una
comuna de Santiago. En l existan problemas con pandillas juveniles. Se instal una mesa de trabajo del
poder judicial y las policas, donde los vecinos expusieron los problemas que los aquejaban, sealando
las caractersticas de los hechos delictivos. Despus de un trabajo en conjunto se solucion el problema
bajando la victimizacin en lugar, generando los resguardos necesarios para la entrega de informacin.
118
Propuestas de Solucin:
119
8- Desafos futuros
120
de avance en este tema88. No slo el candidato de la Concertacin y otros
candidatos de orientacin ms progresista sealaron la necesidad de polticas
de prevencin, sino incluso el candidato de la coalicin poltica de derecha,
Sebastin Piera, explicit que dentro de sus ejes para esta temtica ser la
prevencin social del delito uno de los principales. Todos los candidatos se
refirieron, desde sus perspectivas, a cmo deba ser la institucionalidad
adecuada pare mejores polticas de prevencin.
88
Este debate se realiz el 1 de Julio del 2009 y fue convocado por la Fundacin Paz Ciudadana. En el
asistieron 5 candidatos presidenciales y pese a que Piera no asisti envi una grabacin con sus
medidas. Para ms detalles ver diario El Mercurio del da 2 de Julio.
121
BIBLIOGRAFIA
Benavente J., Contreras D., Melo E., Montero R., Programa Antidelincuencia:
Evaluando Comuna Segura, Departamento de Economa de la Universidad de
Chile, 2002.
BID (1997), Amrica Latina tras una dcada de Reformas, citado por Serrano (2001).
Blanco J (2005). Hacia una poltica antidelictual local, Revista Paz Ciudadana
disponible en www.pazciudadana.cl.
122
Buvnic M. y A. Morrison (1999), Notas Tcnicas sobre violencia, Banco
Interamericano del Desarrollo, Washington D.C, Sitio Web:
http://www.iadb.org/sds/doc/SOCNotaTecnica5S.pdf.
123
Domnguez C. (2004), Esfuerzos Locales en el Combate a la Delincuencia: Programas
implementados por la I. Municipalidad de Santiago, Instituto Libertad y Desarrollo.
Farral S. (2005), Measuring the fear of crime with greater accuracy (Economic &
Social Research Council), Society Today, Department of Criminology, Keele
University, NEWCASTLE.
(http://bjc.oxfordjournals.org/cgi/content/abstract/44/1/127).
124
Gmez C., Elementos para la construccin de polticas pblicas de seguridad
ciudadana, entrevista en Revista Electrnica Red de Prevencin del Delito:
Comunidad + Prevencin, disponible en www.cesc.cl.
Instituto Libertad: Ideas para Chile, Seguridad Pblica en Chile, Volumen XIX N
188, Abril 2008.
125
Lunecke A.(2005), La prevencin local del delito en Chile: Experiencia del Programa
Comuna Segura en Ciudad y Seguridad en Amrica Latina, L. Dammert y G.
Paulsen, Editores, FLACSO Chile.
-(2006 a), Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana 2005, Ministerio del
Interior e Instituto Nacional de Estadstica.
-(2004 a), Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana 2003, Ministerio del
Interior e Instituto Nacional de Estadstica.
126
- (2004 b), Diagnstico de la Seguridad Ciudadana en Chile: Foro de Expertos en
Seguridad Ciudadana.
Naranjo O., Reflexiones sobre el delito callejero, Polica Nacional de Colombia, en:
http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/Colombia/evaluaciones/delitocajellero
.ppt.
Olavaria M. (2006), El Crimen en Chile: Una mirada desde las vctimas. Centro de
Estudios de Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, 2006.
Serrano C., Fernndez I., Descentralizacin del Estado en el nivel regional y local:
reformas paralelas?, en Serie de Estudios Socioeconmicos N 18, CIEPLAN.
127
Tocornal, X. (2004). Cul es el papel de la Comunidad en la Prevencin del
delito?. Boletn Ms Comunidad Ms Prevencin, Centro de Estudios en
Seguridad Ciudadana, INAP, Universidad de Chile (1), 2-7.
128
ANEXO 1 Cuestionario de preguntas dirigido a distintos niveles territoriales:
129
Dimensin Sub Preguntas Nivel Nivel Nivel
Dimensin Centr Regio Comun
al nal al
a) Cul es su opinin de la forma en
que se diseo y posteriormente se
implement la ENSP? Se incorpor la x x x
opinin de las regiones o comunas en su
elaboracin o se realiz slo desde el
nivel central?
x x x
b) A su perecer Existi un cambio de
orientacin en las polticas de seguridad
desde un mayor nfasis en la
prevencin a un mayor esfuerzo en el
control de la delincuencia?
a)Como se coordinan los distintos
1)Articulacin niveles territoriales? Instancias x x x
de los niveles informales o mecanismos institucionales.
territoriales
b) Como se retroalimentan los niveles
regionales y comunal? Poseen opinin x x x
las comunas en la definicin de los
Planes Regionales? O viceversa?
c) Cul es el mecanismo institucional
130
que monitorea el cumplimiento de las x x
distintas metas comprometidas por los
distintos niveles territoriales y por la
oferta pblica sectorialista?
2) Gestin del
Nivel Central a) Se condiciona el traspaso de los x
recursos a los Municipios que no hallan
rendido cuenta en etapas anteriores?
Implementacin de b) Porcentajes de proyectos aprobados y x
las polticas reprobados. Cuales son las principales
pblicas causas de rechazo? Quin decide esto?
c)En el 2009, existir una modalidad de
inversin con incentivo a las comunas
con una mejor calidad de su gestin en x
seguridad y que incorporen de la manera
ms eficaz a la sociedad civil En que
consiste esta modalidad? Existen
indicadores?
x
b) Se financian proyectos en los Planes
Regionales?
c) Como es el mecanismo de
rendicin de cuentas de los x
recursos?
131
mandato a los Carabineros a nivel
regional?
132
accionar de funcionarios municipales.
133
b) Proceso de toma de decisiones: x
Cmo se vota? Todos los votos valen
lo mismo?
c) Cul es el nivel de asistencia de los x
participantes? Cada cuanto tiempo se
renen? Cuanto duran las reuniones?
134