4. Um dos que defendem esta postura Alfred Stepan: 8.

David Pion-Berlin: Political Management of the Mi-

The New Professionalism of Internai Warfare and Mi-
litary Role Expansion em Abrahatn F. Lowenthal y J.
Samuel Fitch (eds.): Armies and Politics in /.a/n Ameri-
ca, Holmes & Meier, Nova York, 1986, p. 134-150.
5. Veja Michael C. Desch: Civilian Control of the Milita-
ry: the Changing Security Environment, Johns Hopkins
University Press, Baltimore, Maryland, 1999.
6. David Pion-Berlin e Craig Arceneaux: Decision-
Makers or Decision-Takers? Military Missions and Civilian
Control in Democratic South America em Armed Forces
& Socety, v. 26, n. 3, primavera de 2000, p. 413-436.
7. Veja Claude Welch, Ir.: No Farewell to Arms? Military
Disengagement from Politics In frica and Latin Ameri-
ca, Westview Press, Boulder, 1987.
litary in Latin America em Military Review, v. 85, n. 1,
1-2/2005, p. 19-31.
O Brasil e a poltica externa dos EUA
9. Para mais informaes sobre este tema, veja D. Pion-
Berlin e Harold Trinkunas: Attention Defidts: Why Antnio de Aguiar Patriota
Politicians Ignore Defense Policy in Latin America em
Latin American Research Review, v. 42, n. 3, 10/2007,
p. 76-100.
10. Scott Morgenstern: Explaining Legislative Politics
in Latin America em Scott Morgenstern e Benito Nacif Although the United States remains as the sole superpower in the international system, we can no longer say that
(eds.): Legislative Politics in Latin America, Cambridge the current world orderfitsrigorously into a "unipolar" model.The resources, both political and military, atthe
University Press, Cambridge, 2002, p. 413-444. disposal of the American government and society, although virtually unmatched, do not guarantee the capacity
of defining results on a global scale. The appearance of new actors, as well as the operation, albeit imperfect,
of the multilateral mechanisms, prevent Washington from being equated to what Rome once was, as demons-
trated by the Journalist Cullen Murphy in his book Are We Rome?

O sistema internacional atravessa um pero- mentos de maior e menor engajamento in-

do de mudanas como no se v h vrias
centenas de anos. Estamos no incio de uma
longa fase de ajustes cujo ponto de chegada
no claro e. em que nossa sabedoria, sofisti-
cao e compreenso sero fundamentais.
Henry Kissinger1
Embora os Estados Unidos permane-
am a nica superpotncia do sistema in-
ternacional, j no se pode dizer, hoje, que
a ordem mundial se enquadre em um mo-
delo rigorosamente "unipolar". Os recur-
sos polticos e militares de que dispem o
governo e a sociedade norte-americanos,
ainda que .virtualmente incontrastveis,
no lhes asseguram a capacidade de defi-
nir resultados em escala global. O apareci-
mento de novos atores e o funcionamento,
ainda que imperfeito, de mecanismos
multlaterais impedem que Washington
possa ser equiparada ao que foi Roma,
como bem ilustra o jornalista Cullen Mur-
phy em seu recente livro Are We Rome?.2
Desde o fim da Guerra Fria e da estru-
tura bipolar, o modo de interao dos Esta-
dos Unidos com o mundo vem sofrendo
constantes acomodaes. A poltica externa
norte-americana tem oscilado entre mo-
ternacional, maior e menor apego ao multi-
lateralismo, maior e menor inclinao pelo
uso da fora militar ou da diplomacia.
Essas oscilaes no deixam de exercer
influncia sobre as relaes do Brasil com
os EUA. O momento promissor por que
passa o relacionamento bilateral coincide
com o perodo de maior abertura coope-
rao ao qual corresponde a poltica exter-
na do segundo mandato de George W.
Bush.
Neste artigo, busco descrever o proces-
so de adaptaes por que passa o sistema
internacional ("O mundo hoje"), a evolu-
o recente da poltica externa dos Estados
Unidos ("A poltica externa norte-ameri-
cana: evoluo recente") e o atual momen-
to das relaes Brasil-EUA ("A atual pol-
tica externa norte-americana").
O mundo hoje
O sistema internacional atravessa um
perodo de transformaes profundas. Na
Antnio de Aguiar Patriota embaixador do Brasil nos
Estados Unidos.

96 POLTICA EXTERNA 97 VOL 17 Nl JUN/JUL/AGO 2008

 O BRASIL E A POLTICA EXTERNA DOS EUA

ausncia de termo que se aplique atual
configurao de poder em escala global,
pode-se dizer que o mundo se caracteriza,
hoje, pela superposio de elementos de
unipolaridade, multipolaridade e bipola-
ridade.
Unipolaridade porque os Estados Uni-
dos seguem sendo a nica superpotncia.
Seus gastos militares no ano fiscal de 2009
(que comea em outubro de 2008) podero
ultrapassar os 700 bilhes de dlares, a
julgar pela proposta enviada pela Casa
Branca ao Congresso - quase 50% do total
estimado de todos os outros Estados.3 Sal-
ta aos olhos a diferena em relao ao se- polis sobre o Oriente Mdio, em novem-
gundo colocado, a China, que, pelas cifras
oficiais, gastou com seu aparato de defesa,
em 2007, 45 bilhes de dlares.4 No campo
econmico, a situao anloga. O PIB es do G-8, sob a forma do G-8 + 5. E no
norte-americano, em 2007, foi de mais de
13 trilhes e meio de dlares. O do Japo,
segundo colocado, no chegou a 4 trilhes
e meio5 (embora a Unio Europeia, toma-
da em seu conjunto, apresente PIB supe-
rior ao dos EUA). Quando se trata de cin-
cia e tecnologia, o desempenho dos EUA
continua sendo o mais impressionante. Os
cinco mais bem classificados institutos de
pesquisa do mundo so norte-america-
nos.6 Dos vinte melhores, 12 esto nos Es-
tados Unidos, ficando os oito restantes
pulverizados entre outros seis atores.7 No
que se refere a produo acadmica, da-
quelas que seriam, de acordo com o Natio-
nal Research Council, as vinte mais bem
conceituadas universidades do mundo,
apenas uma no norte-americana (a d-
cima nona, que a Universidade de Cam-
bridge, na Inglaterra).8
Mas mesmo com todo esse poderio os
Estados Unidos no logram, por si ss,
assegurar a consecuo de objetivos no
plano internacional, como ilustram, entre
outras, as situaes no Iraque e no Afega-
nisto. Constata-se tambm a existncia
de vulnerabilidades internas superpo-
tncia, como evidenciam, por exemplo,
uma balana comercial deteriorada e, mais
recentemente, a crise desencadeada no
mercado imobilirio subprime.
Os elementos de multipolaridade de-
correm do papel desempenhado no ape-
nas pelas potncias da segunda metade do
sculo XX, mas tambm por agentes que,
pela primeira vez, tm atuao mais efeti-
va nos processos decisrios internacionais
- caso de grandes democracias do mundo
em desenvolvimento como o Brasil, a n-
dia e a frica do Sul. significativo que
esses'trs pases tenham sido convidados,
pelos EUA, para a Conferncia de Anna-
bro de 2007. Igualmente reveladora a
participao dos mesmos trs pases, acres-
cidos da China e do Mxico, nas delibera-
mesmo sentido apontam a mudana da
dinmica negociadora da OMC, a partir
do surgimento do G-20, e a crescente dis-
seminao da ideia de que o Conselho de
Segurana das Naes Unidas precisa ser
ampliado para tornar-se mais representa-
tivo e eficaz.
Podem-se tambm discernir, no sistema
internacional contemporneo, elementos
de uma incipiente bipolaridade associa-
dos ascenso da China - interessante
haver John Bolton, ex-embaixador dos
EUA junto ONU, observado que os EUA
e a China seriam, a seu ver, os dois mais
importantes membros do Conselho de Se-
gurana.9 No se trataria de bipolaridade
como a da Guerra Fria. Basta lembrar a
interdependncia existente entre as econo-
mias norte-americana e chinesa. Ou o fato
de que Washington e Pequim no dispem
de esferas claramente circunscritas de in-
fluncia, como ocorria entre os Estados
Unidos e a Unio Sovitica. Em certas
instncias, as duas capitais chegam mes-
mo a se associar na preservao do status
quo - vide a oposio de ambos proposta polar", a predominncia norte-americana
de ampliao do Conselho de Segurana
circulada em 2005 por Brasil, Alemanha,
ndia e Japo. Mas, para alm dos desafios
de segurana relativos ao combate ao ter-
rorismo, um dos temas que mais preocupa
os formuladores e estudiosos da poltica
externa dos EUA a administrao do re-
lacionamento com uma China que cami-
nha para a condio de segunda maior
potncia do planeta.
A poltica externa norte-
americana: evoluo recente
A poltica externa norte-americana
vem-se ajustando ao processo de acomo-
daes por que passa o sistema internacio-
nal desde o fim da Guerra Fria.
No imediato ps-Guerra Fria, o mundo
ter vivido um "momento unipolar", para
usar a expresso de Charles Krautham-
mer.10 Prevalecia a sensao de que se
inauguraria uma era de consensos. Fran-
cis Fukuyama, com seu "fim da histria",11
chegou a sustentar que, vencida a oposi-
o entre o iderio comunista e o modelo
ocidental, no haveria alternativa para a
democracia e o livre mercado. A comuni-
dade das naes j contaria com sua "sn-
tese" histrica. Derrotado o "imprio
sovitico", o sistema de Estados se organi-
zaria em torno da superpotncia sobrevi-
vente. Como escreveu Zbigniew Brze-
zinski, "maio de 1945 j havia definido a
nova posio dos EUA como a principal
potncia democrtica do mundo; dezem-
bro de 1991 marcou sua ascenso como a
primeira potncia verdadeiramente global
do mundo".12 Era a Pax Americana.
nesse ambiente que eleito o presi-
dente George H. W. Bush (tambm referi-
do como "Bush 41", para distingui-lo de
seu filho George W. Bush, o 43 presidente
dos EUA). Sob a gide do "momento uni-
coincidiu com um horizonte de oportuni-
dades no cenrio internacional. Moscou
lidava com os escombros da Unio Sovi-
tica. As perspectivas das relaes de Wa-
shington com o conjunto da Europa eram
de crescentes convergncias. A China ain-
da no se delineava como potncia de al-
cance global, e o Japo permanecia aliado
certo. Com a "Iniciativa para as Amri-
cas", aquilo que nos EUA se costuma de-
nominar "Hemisfrio Ocidental" se con-
vertia, no discurso de Bush 41, em espao
privilegiado de cooperao. A partir da
interveno no Iraque, em 1991, autoriza-
da pelo Conselho de Segurana das
Naes Unidas e objeto de amplo apoio
internacional, era possvel imaginar um
Oriente Mdio menos instvel. A Confe-
rncia de Madri representaria a contrapar-
tida ao apoio oferecido pelo mundo rabe
ao militar para a desocupao do
Kuwait, com os EUA na liderana do pro-
cesso de paz que levaria, nos primeiros
meses do governo do presidente Bill Clin-
ton, aos Acordos de Oslo. Vivia-se a im-
presso de que todos aspiravam aos mes-
mos objetivos. Bush 41, afeito esfera
internacional e com experincia diplom-
tica, parecia presidir tambm ao que ele
prprio chamou de "nova ordem mun-
dial", expresso que se tornou a marca de
um poltico que, na Casa Branca, deu si-
nais de haver-se dedicado mais frente
externa do que agenda domstica.
Mas os consensos do imediato ps-
Guerra Fria duraram pouco. Conflitos no
tradicionais ganharam em importncia,
sem detrimento da persistncia de confli-
tos entre Estados: as crises da Somlia e da
ex-Iugoslvia, o genocdio em Ruanda e as
tenses recorrentes no Oriente Mdio ps-
Oslo apontavam para um cenrio de im-
previsibilidade.
Em 1993, Bill Clinton assume a presi-
dncia dos Estados Unidos. O fenmeno
da globalizao estruturou o modo como
o novo presidente conceberia a insero
dos EUA no mundo. Zbigniew Brzezinski,
que salienta a falta de experincia diplo-

98 POLTICA EXTERNA 99 VOL 17 Nl JUN/JUL/AGO 2008


mtica de Clinton e sua preferncia por
poltica interna, comenta que a nfase de
Clinton na globalizao "propiciava fr-
mula conveniente para a juno do inter-
no e do externo em um dado aparente-
mente coerente, liberando-o da obrigao
de definir uma estratgia disciplinada de
poltica externa".13
Seja como for, a poltica externa de Bill
Clinton adquire a marca do engajamento.
Especialmente durante os ltimos quatro
anos de sua administrao, com Madelei-
ne Albright frente do Departamento de
Estado, os EUA assumiriam grande ativis-
mo internacional. Albright promoveu o
que chamaria de "multilateralismo asser-
tivo" - mostrando-se talvez mais assertiva
do que mulrilateral. Na vizinhana ime-
diata, verificaram-se os esforos pela apro-
vao do Nafta e, posteriormente, o desen-
volvimento do projeto da Ala e o incio
do processo da Cpula das Amricas. Al-
bright costumava afirmar serem os EUA
"a nao indispensvel",14 asseverando
que, "do alto de nossa estatura, enxerga-
mos mais longe do que outros pases".15
O desejo de uma liderana que fosse
percebida como "benigna" levou Bill Clin-
ton a buscar comprometer os EUA com
vrios instrumentos multilaterais - o Pro-
tocolo de Quioto, o CTBT (Tratado de
Proscrio de Testes Nucleares), o TPI (Tri-
bunal Penal Internacional). Em todos os
casos, contudo, um Congresso de maioria
republicana e avesso a compromissos in-
ternacionais vinculantes inviabilizou o
processo de ratificao dos textos assina-
dos. O Senado rejeitou o CTBT; quanto a
Quioto e ao TPI, o Executivo sequer consi-
derou haver reunido as condies polti-
cas necessrias para submet-los a consi-
derao parlamentar.
Bill Clinton reagiu aos desafios espec-
ficos que se apresentaram a seu governo
alternando impulsos unilaterais com coor-
denao diplomtica. No caso das crises
100 POLTICA EXTERNA
balcnicas da dcada de 1990, por exem-
plo, exerceu presso sobre o regime de
Slobodan Milosevic, tendo procurado
encaminhar o tema, sob formato plurilate-
ral, nos Acordos de Dayton, assinados em
dezembro de 1995. Em 1999, esteve por
trs da ofensiva da Otan no Kosovo contra
alvos srvios, sem preocupar-se com auto-
rizao prvia do Conselho de Segurana masiado breve de solidariedade global,
das Naes Unidas. Quanto aos esforos
de desnuclearizao da Coreia do Norte,
negociou com Pyongyang, diplomatica-
mente, em 1994, um acordo que seria rom-
pido nos primeiros meses da administra-
o de seu sucessor. Ao mesmo tempo,
no agiu, na avaliao de vrios observa-
dores, para que o Conselho de Segurana
atuasse de maneira tempestiva frente ao
genocdio de Ruanda.16 Tampouco teve
xito em seu esforo mediador para o
Oriente Mdio em Camp David. Em 1998,
sucumbiria a impulsos unilaterais nos
bombardeios ao Sudo e na operao "Ra-
posa no Deserto", contra o Iraque.
Meses aps o fim da era Clinton, o ce-
nrio poltico global sofreu o impacto dos
atentados terroristas de 11 de Setembro de
2001, em Washington, Nova York e Pensil-
vnia. George W. Bush chegara Casa
Branca, meses antes, sob forte influncia
neoconservadora. Em pouco tempo, o ter-
rorismo seria elevado ao topo de sua agen-
da internacional. A "luta contra o terror",
em diferentes medidas, passou a envolver
ou afetar a comunidade internacional co-
mo um todo: ataques subsequentes em
Madri, Londres e Bali contriburam para a
percepo de que nenhum pas estava
imune a aes terroristas.
No imediato ps-11 de Setembro, o
mundo emprestou forte solidariedade aos
EUA. Washington interveio militarmente
contra o Talib no Afeganisto, com a au-
torizao do Conselho de Segurana das
Naes Unidas. Por breve perodo, che-
gou-se a imaginar que a ameaa terrorista
O BRASIL E A POLTICA EXTERNA DOS EUA
poderia criar espaos de cooperao e for-
talecimento do multilateralismo. Como
escreveu Anne-Marie Slaughter, da Uni-
versidade de Princeton, em seu The Idea
That Is America, o mundo inteiro, logo
aps os ataques de 11 de Setembro, "ps-
se a nosso lado, chocado e com tristeza;
comum esquecermos aquele momento de-
aquela oportunidade de unir quase todos
os pases na luta contra o terrorismo e su-
as causas profundas".17
O esprito de unio e cooperao do
imediato ps-11 de Setembro duraria pou-
co, menos ainda do que o verificado no
imediato ps-Guerra Fria. Em maro de
2003, teve incio a operao militar contra
o Iraque de Saddam Hussein, "guerra
preemptiva" que desafiou os preceitos da
Carta da ONU. Comeou a configurar-se,
na administrao de George W. Bush, um
padro de conduta internacional que po-
deria ser qualificado como de "engaja-
mento unilateralista". Ganhou espao a
noo de que seria papel dos Estados Uni-
dos combater o terrorismo e a proliferao
de armas de destruio em massa, e di-
fundir a democracia e o livre comrcio em
escala global - se necessrio, ao amparo
da doutrina da preemptive action, a custo
de aes militares e "mudanas de regi-
me". Impulsionaram essa noo no ape-
nas o universo dos neoconservadores,
mas os "falces" de toda ordem, que coin-
cidiam, na prtica, com as prescries
unilateralistas e belicosas do neoconser-
vadorismo.
A "Segunda Guerra do Golfo" repercu-
tiu sobre os frgeis equilbrios do Oriente
Mdio. Polarizaram-se as relaes entre
sunitas e xiitas. O Ira ampliou seu raio de
influncia regional. Uma guerra - cuja
justificativa primeira, a presena de armas
de destruio em massa no Iraque, pro-
vou-se sem fundamento - provocou, na
leitura de analistas de diferentes tendn-
101 VOL 17 Nl JUN/JUL/AGO 20C
cias, danos considerveis imagem in-
ternacional da superpotncia. Outros as-
pectos rela'tivos poltica dos EUA de
combate ao terrorismo, como aqueles liga-
dos priso de Guantnamo e a seu siste-
ma jurdico prprio, alm dos abusos co-
metidos por militares norte-americanos
em Abu Ghraib, afetaram negativamente
o soft power de Washington.
Com o tempo, os obstculos que se
impunham - e ainda se impem - re-
construo do Iraque ps-Saddam Hus-
sein, assim como prpria liderana dos
EUA no Oriente Mdio, ganharam em vi-
sibilidade junto opinio pblica interna-
cional e tambm junto sociedade norte-
americana. Fizeram-se sentir, ento, as
implicaes domsticas da poltica ira-
quiana do governo de George W. Bush. O
desgaste do unilateralismo tornou-se evi-
dente e o neoconservadorismo esgotou-se
como iderio poltico. A cidadania norte-
americana acusou o golpe: depois de mais
de uma dcada de preponderncia repu-
blicana no Capitlio, as eleies de meio-
mandato de novembro de 2006 devolve-
ram aos democratas o controle da Casa
dos Representantes e do Senado. A mensa-
gem era claramente de mudana. Especia-
listas em poltica externa norte-americana
passavam a defender um novo tipo de
engajamento internacional, baseado na
cooperao e no dilogo. Brent Scowcroft,
em debate com Hertry Kissinger e Zbig-
niew Brzezinski, assim resume, em junho
de 2007, o que parece ser, nos Estados
Unidos, o consenso emergente: "Creio que
ns [os EUA] somos parte do mundo, que
queremos cooperar com o mundo. Afinal,
fomos ns que pusemos de p a Liga das
Naes, a ONU, a Otan. Essa a maneira
como fazemos as coisas. Essa a maneira
como queremos fazer as coisas. Desejamos
trabalhar com amigos, com aliados, com
pessoas de boa vontade para fazer deste
um mundo melhor".18

A atual poltica externa
norte-americana
As eleies legislativas de novembro
de 2006 fizeram soar um "alarme" ao qual
se podem associar inflexes importantes
na ao externa norte-americana. A verda-
de, porm, que, mais acentuadamente
em algumas reas do que em outras, essas
inflexes j se ensaiavam desde os primei-
ros meses do segundo mandato de George
W. Bush. Para fins de anlise, pode-se es-
tabelecer, como marco inicial do ajuste de
rumo da poltica externa de Bush 43, o
momento anterior s eleies de 2006, em
que Condoleezza Rice assume o Departa-
mento de Estado. J naquela altura, postu-
ras como a recusa ao dilogo com governos
considerados hostis e a tomada de decises
sem preocupao com seu grau de aceita-
bilidade internacional comearam a ser
substitudas por um renovado "realismo",
orientao que os conhecedores da trajet-
ria de Condoleezza Rice nunca deixaram
de lhe atribuir. Na prtica, constata-se
que, a partir de 2005, tendncias neocon-
servadoras so gradualmente substitudas
por uma viso mais pragmtica, ou "rea-
lista", das relaes internacionais.
Exemplo significativo a renovada
aposta na diplomacia, em 2005, no tocante
ao processo de desnuclearizao da Co-
reia do Norte. Essa atitude ficou paten-
te na abordagem mais construtiva de
Washington no mbito das "conversaes
hexapartites", que envolvem tambm a
China, a Rssia, o Japo e as Coreias. No
caso do Ira, os EUA passaram a apoiar,
tambm em 2005, os esforos negociado-
res do Reino Unido, da Frana e da Ale-
manha (o "UE-3").
A retomada, pelos Estados Unidos, dos
esforos de paz no Oriente Mdio, em
2007, mostra de que, em Washington, a
problemtica do terrorismo aponta hoje
para a necessidade de um engajamento
internacional maior e qualitativamente di-
102 POLTICA EXTERNA
ferente. A Conferncia de Annapolis, de
novembro de 2007, ilustra esse ponto. A
iniciativa poder ter sido motivada em
parte por um desejo de isolar o Ira, hip-
tese sobre a qual muito se especulou. Mas
representa uma retomada, por Washing-
ton, da mobilizao internacional no trata-
mento do conflito israelo-palestino.
Em Annapolis, o chanceler Celso Amo-
rim recordou que, na sesso de abertura
da Assembleia Geral das Naes Unidas
de 2006, o presidente Lula realara a ne-
cessidade de que mais pases se engajas-
sem nos esforos de paz no Oriente M-
dio, inclusive pases em desenvolvimento
que mantivessem boas relaes com ra-
bes e israelenses. A lista de convidados
para Annapolis respondeu a essa viso.
Talvez tal lgica j esteja sendo vista como
elemento relevante no somente para o
xito do processo de paz no Oriente M-
dio, mas tambm para a promoo da paz
em sentido mais amplo.
O momento atual das
relaes Brasil-EUA
No foram poucos os que imagina-
ram um desgaste nas relaes Brasil-EUA
quando da eleio do presidente Lula. Em
um primeiro momento, as negociaes da
Ala esbarraram em uma incompatibilida-
de de pontos de vista quanto prpria fi-
nalidade do exerccio: o Brasil, com seus
parceiros do Mercosul, interessava-se por
maior acesso ao mercado norte-america-.
no; os Estados Unidos desejavam promo-
ver harmonizao regulatria em temas
como investimentos, compras governa-
mentais e propriedade intelectual, com
padres mais rgidos que os da OMC. Mas
a dificuldade de ratificao, pelo Congres-
so norte-americano, do Cafta, aprovado
em julho de 2005 por margem de apenas
um voto, sinalizou mudana significati-
O BRASIL E A POLTICA EXTERNA DOS EUA
va no ambiente poltico norte-americano
quanto a acordos de livre comrcio - e o
novo ambiente, ao esvaziar em Washing-
ton o processo da Ala, contribuiu indire-
tamente para uma aproximao pragmti-
ca entre o Brasil e os Estados Unidos.
verdade que o presidente Lula comeara a
construir uma relao de franqueza e con-
fiana com seu homlogo norte-americano
a partir das visitas que fez aos Estados
Unidos em 2002, ainda como presidente
eleito e, no ano seguinte, j no primeiro
ano de seu governo. Mas o cenrio em que
ocorreria uma mudana qualitativa nas
relaes bilaterais configurou-se mais cla-
ramente no segundo mandato de George
W. Bush.
Sob Condoleezza Rice, o Departamen-
to de Estado passou a dedicar mais aten-
o, em sua poltica para a Amrica Lati-
na, aos pases maiores e ao Brasil em
particular - em contraste com perodos
anteriores, em que a prioridade parecia
ser a Amrica Central e o Caribe. Com as
sucessivas eleies de governos "rotula-
dos" como de "esquerda" e de "centro-
esquerda" na regio, os EUA matizaram o
prisma ideolgico atravs do qual ten-
diam a conceber as relaes com a Amri-
ca Latina como um todo, passando a reco-
nhecer a importncia da agenda do
combate pobreza e do desenvolvimento
social. O Brasil passou a ser mais clara-
mente identificado, em Washington, como
ator de influncia regional e global. As
afinidades multitnicas e democrticas fo-
ram revalorizadas e surgiram novas reas
de convergncia.
No Brasil, em paralelo nfase na inte-
grao sul-americana e ao estabelecimento
de parcerias com as demais regies em
desenvolvimento, o carter universal da
poltica externa do governo Lula permitiu
que um movimento de aproximao com
os pases do Sul se realizasse sem prejuzo
do relacionamento com parceiros do mun-
do desenvolvido. Foi nesse contexto que a
103 V O L 1 7 Nl
Unio Europeia conferiu ao Brasil status
de parceiro estratgico. Foi tambm nesse
contexto que comeou a ser escrito um
captulo de renovao e amadurecimento
da relao bilateral entre o Brasil e os Esta-
dos Unidos.
possvel afirmar que uma promisso-
ra fase das relaes bilaterais se consolida
a partir do encontro que os presidentes
Lula e Bush mantiveram na Granja do
Torto, em novembro de 2005. Na vspera,
haviam fracassado os esforos norte-ame-
ricanos para obter, na IV Cpula das Am-
ricas, em Mar dei Plata, uma declarao a
favor da Ala - assessor prximo ao presi-
dente Bush chegou a comentar que, em
Mar dei Plata, os EUA haviam-se resigna-
do a evitar o "enterro definitivo" daquele
exerccio negociador. Ficava subentendido
que a Ala fora posta entre parnteses.
No comunicado conjunto que emanou
do encontro presidencial da Granja do
Torto, foram feitas as primeiras refern-
cias ao estabelecimento de um "dilogo
estratgico"19 entre o Brasil e os Estados
Unidos. O texto inclua tambm meno
importncia do Mercosul e da Comunida-
de Sul-Americana de Naes para a inte-
grao das Amricas e para a promoo
da estabilidade e da democracia na regio,
no que ter sido a primeira manifestao
formal, da parte dos EUA, de reconheci-
mento da especial relevncia das iniciati-
vas sul-americanas de integrao. Igual-
mente, Bush comentaria em ocasies
subsequentes que, naquele encontro, o
presidente Lula o entusiasmara com res-
peito experincia brasileira em matria
de biocumbustveis.
O estabelecimento do dilogo estrat-
gico tinha sido articulado alguns meses
antes do encontro da Granja do Torto
margem da abertura da Assembleia Geral
das Naes Unidas, por sugesto do ento
subsecretrio de Estado para Assuntos Po-
lticos, Nicholas Burns. A caracterizao
do dilogo bilateral sobre temas polticos
JUN/JUL/AGO 2008
como "estratgico" j era aplicada pelos
Estados Unidos a suas consultas com pa-
ses como China, ndia, Japo e Rssia. De
certa forma, o estabelecimento de tal di-
logo anteciparia o reconhecimento do Bra-
sil como ator de influncia no apenas re-
gional, mas tambm global. Em abril de
2007, a secretria de Estado Condoleezza
Rice assim o declarou, em Washington, ao
apresentar balano da viagem do presi-
dente Bush regio no ms anterior.
Dilogo estratgico no se confunde
com parceria estratgica ou alinhamento.
A ampliao do dilogo poltico fornece
elementos para o amadurecimento das re-
laes entre os dois pases, mas persistem
divergncias, como aquelas associadas s
negociaes sobre as regras que se apli-
cam, na OMC, ao comrcio de bens agrco-
las; forma como foi concebida a invaso
do Iraque; e, em certa medida, democra-
tizao das instncias decisrias multilate-
rais, que vem sendo ativamente promovi-
da pelo Brasil. Sobre este ltimo ponto, se,
por um lado, os dois pases convergem,
em teoria, quanto ao objetivo de fortalecer
o multilateralismo, por outro, obstculos
foram levantados a iniciativas lideradas
pelo Brasil no plano multilateral, como o
G-20, na Conferncia Ministerial da OMC
em Cancn (2003), e a roposta que, em
2005, Brasil, Alemanha, ndia e Japo cir-
cularam para a ampliao do Conselho de
Segurana.
Assim, com o dilogo estratgico sur-
gia uma maior faixa de sintonia. A atual
convergncia em relao estabilizao marco de repercusso internacional. Alm
do Haiti, por exemplo, contrasta com pe-
rodo ainda recente, em meados da dcada
de 1990, em que o Brasil e os EUA no
chegaram a uma viso comum sobre o
tratamento a ser dado questo haitiana.
So frequentes as manifestaes de apreo
de autoridades norte-americanas, inclusi-
ve do secretrio de Defesa Robert Gates,
em relao liderana demonstrada pelo
Brasil na Minustah. Quanto frica, o
Brasil e os EUA, por meio de iniciativas de
cooperao "trilateral", esto conferindo
contorno concreto ao desejo comum de
trabalhar pela promoo da paz, da demo-
cracia e da prosperidade no continente
africano, uma sinalizao inovadora em si
mesma.
Ao longo de 2006, a intensa interlocu-
o entre os ministros de Relaes Exterio-
res e entre os subsecretrios do Itamaraty
e do Departamento de Estado prepararia o
terreno para a sequncia de encontros en-
tre os dois presidentes em 2007.
Em maro de 2007, a segunda visita do
presidente George W. Bush ao Brasil se
organizou em torno de agenda essencial-
mente positiva, com a discusso de ternas
como cooperao energtica, paz no Haiti,
promoo do desenvolvimento e comrcio
internacional. Foi assinado, na ocasio, o
Memorando de Entendimento para o Avan-
o da Cooperao em Biocombustveis. novos caminhos para a intensificao dos
A cooperao no campo energtico,
com nfase em biocombustveis, passou a
desempenhar papel indutor da diversifi-
cao da agenda entre Brasil e Estados
Unidos. Como afirmou a secretria Rice,
"o acordo de etanol com o Brasil apenas
o comeo de uma relao transformada,
apropriada ao tamanho e importncia do
Brasil, regional e globalmente". O Brasil e
os EUA, como detentores de cerca de 70%
da produo mundial de etanol, associa-
ram-se na promoo de novas fontes alter-
nativas de energia. A assinatura do memo-
rando de entendimento representaria um
potencial de crescimento. Os Estados Uni-
da vertente de cooperao bilateral, o do-
cumento anunciava a possibilidade de co-
operao em terceiros pases e consignava
um esforo plurilateral - em parceria com
a Unio Europeia, China, ndia e frica do
Sul - voltado para o desenvolvimento de
padres tcnicos universalmente aceitos
para o etanol.
No mesmo ms de maro de 2007, os Brasil. Destas, 60% possuem investimen-
presidentes Lula e Bush se reencontraram
em Camp David, onde o presidente do
Brasil foi recebido para reunio de traba-
lho em localidade reservada a lderes de
pases considerados influentes e amigos.
Alm de discusso aprofundada sobre
energia, Rodada Doha, Amrica do Sul,
frica e apoio consular a cidados brasi-
leiros nos Estados Unidos - entre outros
assuntos -, ocorreu pormenorizada e pro-
dutiva conversa sobre a reforma do Conse-
lho de Segurana da ONU. A Embaixada
em Washington receberia instrues para
intensificar o dilogo sobre esse tema.
Tambm do ponto de vista econmico-
comercial o encontro de Camp David
gerou resultados importantes. Os dois
presidentes registraram a constituio do
Frum de Inovao e criaram o Frum de empresas norte-americanas no pas mais
Altos Executivos de Empresas Brasil-EUA
(CEO Frum), voltado para o intercmbio
direto de informaes e a identificao de
valor de US$ 34,6 bilhes, dos quais os
contatos entre os setores privados de am-
bos os pases. Os presidentes Lula e Bush
anunciaram programa de cooperao tri-
lateral em biocombustveis com o Haiti,
Repblica Dominicana, El Salvador e So
Cristvo e Nevis. Comprometeram-se a
dar seguimento concluso de acordo bi-
lateral sobre bitributao, alm de terem
renovado o memorando de entendimento
no campo educacional e a parceria em cin-
cia e tecnologia.
Esses avanos em Camp David. vieram
somar-se a uma relao econmico-comer-
cial que j robusta e apresenta grande
visita ao Brasil em 2007, sobre pedido
dos permanecem o maior parceiro comer-
cial individual do Brasil e maior investi-
dor estrangeiro no pas. Os investimentos
e o comrcio bilateral entre o Brasil e os
Estados Unidos vm crescendo continua-
mente nos ltimos anos. Das quinhentas
maiores empresas norte-americanas, pelo
menos trezentas realizam negcios com o
tos no setor industrial. Empresas brasilei-
ras tambm tm-se destacado no mercado
norte-americano. Merece registro nossa
participao nos setores aeronutico, de
agronegcios, de servios de engenharia e
construo e siderurgia. Em 2007, os EUA
responderam por 15,6% das exportaes
brasileiras e 15,5% de nossas importaes
globais. Entre 2004 e 2007, o comrcio total
entre os dois pases passou de 32 bilhes
para 44 bilhes de dlares. O exame da
pauta bilateral revela que houve cresci-
mento nas exportaes de cerca de cin-
quenta dos cem principais produtos ex-
portados para os EUA em 2007.20
Individualmente, os Estados Unidos
so os maiores investidores diretos no
Brasil. O total de recursos investidos por
que dobrou nos ltimos dez anos. Em
2007, o fluxo lquido de investimento dire-
to estrangeiro para o Brasil totalizou o
EUA contriburam com US$ 6,1 bilhes.21
O Brasil tambm se apresenta como inves-
tidor cada vez mais ativo na economia
norte-americana. Em 2007, o estoque de
investimento brasileiro nos EUA superou
os 6 bilhes de dlares.22
Interessante notar que a ampliao da
agenda poltica est contribuindo para
que divergncias no campo comercial no
sejam superdimensionadas, como nas
questes do licenciamento compulsrio
de patentes para medicamentos ou de di-
ferendos levados ao sistema de soluo de
controvrsias da OMC. Interpelado, em
brasileiro de consultas aos Estados Uni-
dos relativo a subsdios agrcolas, o ento
subsecretrio de Estado para Assuntos
Polticos, Nicholas Burns, afirmou consi-
derar "normal" o fato de o Brasil e o Ca-
nad terem ingressado na OMC com
aquela queixa. Declarou Burns: "Canad,
EUA e Brasil so os melhores scios do
mundo, e as disputas no vo interferir
nas relaes".

104 POLTICA EXTERNA 105 VOL 17 N"l JUN/JUL/AGO 2008


As relaes do Brasil com os Estados
Unidos atravessam momento positivo,
com crescente confiana recproca e res-
peito mtuo. No caso do Brasil, no se
justifica o sentimento por vezes expresso
em anlises da poltica externa norte-ame-
ricana de que Washington no dedica
ateno suficiente Amrica Latina. re-
veladora da ateno diferenciada que vem
sendo dispensada ao Brasil a iniciativa da
Comisso de Relaes Exteriores da Casa
dos Representantes dos EUA de elaborar e
aprovar resoluo especfica sobre as rela-
es bilaterais. Na resoluo, de 9 de outu-
bro de 2007, o Legislativo Norte-america-
no "reconhece que os Estados Unidos e o
Brasil atingiram um ponto de confluncia
estratgica de interesses" e cita frase da
secretria Condoleezza Rice, para quem
"os EUA vem o Brasil como um lder re-
gional e um parceiro global".
Sem dvida, contribuem para essa per-
cepo positiva elementos intrnsecos rea-
lidade brasileira atual, como a estabilidade
macroeconmica, o crescimento da econo-
mia com reduo de desigualdade, o enrai-
zamento democrtico e o perfil mais atuan-
te e criativo de nossa poltica externa.
Ao olharmos para o futuro,- possvel
afirmar que, nas grandes linhas, as mu-
danas que os crticos do neoconservado-
rismo esperavam dos Estados Unidos em
matria de poltica externa j esto sendo
operadas pela prpria Casa Branca de
Bush 43. Apesar de que se assiste a uma
campanha eleitoral em que a palavra de
ordem "mudana", o mais provvel
que o prximo ocupante da Casa Branca
tenda a no se afastar em demasia daquilo
que a administrao Bush procura articu-
lar em seus derradeiros esforos interna-
cionais.
verdade que o humor, em determina-
dos segmentos da sociedade norte-ameri-
106
cana, parece favorecer uma retrao do
papel internacional dos EUA, dada a fadi-
ga de uma ao externa profundamente
controvertida. Mas os desdobramentos
dos ltimos anos, sobretudo as dificulda-
des enfrentadas no Iraque e, mais ampla-
mente, a ineficcia do unilateralismo, ten-
dem a apontar, em Washington, para a
busca de um engajamento pela coopera-
o. amplamente difundido, entre os
assessores de poltica externa dos pr-can-
didatos presidncia - os senadores John
McCain, Barack Obama e Hillary Clinton
-, o sentimento de que um desengajamen-
to internacional dos Estados Unidos sim-
plesmente no vivel.
Ao mesmo tempo em que o consenso
parece apontar para a premncia do dilo-
go e da cooperao, persiste, no mbito
dos que pensam a poltica externa norte-
americana, a crena no "excepcionalismo
norte-americano" - os EUA seriam uma
nao "escolhida", diferente de todas as
demais. Mesmo entre personalidades con-
sideradas mais "progressistas", advoga-se
maior engajamento internacional, defen-
de-se a necessidade de alianas abrangen-
tes, rejeita-se o unilateralismo, mas no
necessariamente se abre mo do "excep-
cionalismo".
O "excepcionalismo", em sua manifes-
tao internacional, leva noo de que
seria "natural" no se submeterem os EUA
s normas que, no mais, se aplicam ao
conjunto dos atores do sistema internacio-
nal - por exemplo, as Convenes de Ge-
nebra sobre o Direito Internacional Huma-
nitrio. como se, por fora de sua prpria
natureza, os Estados Unidos constitus-
sem uma "exceo legtima" ao direito
internacional.23
Francis Fukuyama, em seu America at
the Crossroads, examina os motivos pelos
quais a ao do governo de George W.
Bush no Iraque teria despertado tamanha
onda de antiamericanismo no mundo. O
autor salienta o reconhecimento implcito,
POLTICA EXTERNA
O BRASIL E A POLTICA EXTERNA DOS EUA
no documento "Estratgia de Segurana
Nacional dos Estados Unidos", emitido
pela Casa Branca em setembro de 2002, do
"excepcionalismo norte-americano". Es-
creve Fukuyama: "Claramente, a doutrina
da guerra preventiva no pode ser genera-
lizada de forma segura para todo o siste-
ma internacional. Vrios pases enfrentam
ameaas terroristas e poderiam inclinar-se
a lidar com essas ameaas por meio de
intervenes 'preemptivas' ou da derru-
bada de regimes que supostamente abri-
gam terroristas. A Rssia, a China e a
ndia se encaixam nessa categoria. Entre-
tanto, se qualquer dos trs pases anun-
ciasse uma estratgia geral de guerras
preventivas/'preemptivas' como meio pa-
ra lidar com o terrorismo, os EUA seriam,
sem dvida, os primeiros a objetar. O fato
de que os norte-americanos se do um
direito que negariam a outros pases se
baseia, na 'Estratgia de Segurana Nacio-
nal', em um julgamento implcito de que
os Estados Unidos so diferentes de ou-
tros pases e de que se pode confiar que
utilizaro seu poder militar de maneira
justa e sbia, como outras potncias no
necessariamente fariam".24
H vozes nos Estados Unidos que con-
testam o "excepcionalismo", apesar de
tratar-se de conceito de razes histricas
fortemente arraigadas. A aceitao de que
o "excepcionalismo" essencialmente in-
compatvel com o multilateralismo - tal
como consolidado ao longo de vrios s-
culos25 - pressuposto que aparece na re-
flexo de influentes intelectuais norte-
107 VOL 17 N"l
americanos, como Anne-Marie Slaughter.
A professora de Princeton assinala, em The
Idea That Is America: "A rejeio a que se
imponham quaisquer limites nossa so-
berania, em reas como teste de armas
nucleares e uso preventivo da fora, pode
nos impedir de impor limites sobre tercei-
ros, tornando o mundo um lugar mais
perigoso. Se pensamos em ns como uma
cidade auto-suficiente na colina, sugeri-
mos ao resto do mundo que ns somos o
farol que espalha luz para outros pases.
Mas se pensamos menos em ns e mais
nos nossos ideais, nos unimos a outros
pases e nossos ideais que passam a ser a
luz que brilha sobre todos".26 Apesar de
argumentaes como a de Slaughter27 pa-
rece pouco provvel, porm, que, no futu-
ro prximo, os EUA evoluam na direo
por ela imaginada.
Em um mundo mais multipolar, cabe-
r a atores como o Brasil demonstrar que
somente com a sedimentao de um mul-
tilateralismo revigorado, sem "excepcio-
nalismos", ser possvel reproduzir, no
plano internacional, o ambiente propcio
realizao humana que garantido, no
interior dos pases, pelo Estado de Direi-
to e pela democracia representativa. Pa-
ralelamente, medida que ampliamos
nossas convergncias com os Estados
Unidos, com base em valores comparti-
lhados, como duas grandes democracias
multitnicas, aumentaro as oportunida-
des para aes conjuntas inovadoras em
benefcio dos dois pases, das Amricas e
do mundo.
JUK/JUL/AGO 2008