A Concessão de Subsídio Por Meio Do Sistema Financeiro de Habitação

Thas Porto Ferreira
A Concesso de Subsdios por meio

PUC-Rio - Certificao Digital N 0015582/CA
do Sistema Financeiro de Habitao
Dissertao de Mestrado
Dissertao apresentada como requisito parcial para
obteno do grau de Mestre pelo Programa de Ps-
graduao em Economia do Departamento de Economia
da PUC-Rio.
Orientador: Prof. Rogrio Ladeira Furquim Werneck
Rio de Janeiro
Fevereiro de 2004
Thas Porto Ferreira
A Concesso de Subsdios por meio do

Sistema Financeiro de Habitao
Dissertao apresentada como requisito parcial para

obteno do grau de Mestre pelo Programa de Ps-
graduao em Economia do Departamento de Economia
do Centro de Cincias Sociais da PUC-Rio. Aprovada

pela Comisso Examinadora abaixo assinada.
Prof. Rogrio Ladeira Furquim Werneck

Orientador
Departamento de Economia PUC-Rio
Prof. Dionsio Dias Carneiro

Prof. Mrcio Gomes Pinto Garcia

Prof. Joo Pontes Nogueira

Vice-Decano de Ps-Graduao do Centro de
Cincias Sociais (CCS) PUC-Rio
Rio de Janeiro, 15 de agosto de 2003

Todos os direitos reservados. proibida a reproduo total
ou parcial do trabalho sem autorizao da universidade, da
autora e do orientador.
Thas Porto Ferreira

Graduou-se em Economia na PUC-Rio em 1999 e iniciou
o Mestrado em Economia na PUC-Rio em 2000.
Trabalhou como assistente de pesquisa no Departamento
de Economia da PUC-Rio em 1999. Desde 2002, trabalha
no Departamento de Estudos e Pesquisas (DEPEP) do
Banco Central do Brasil.
Ficha Catalogrfica
Ferreira, Thas Porto
A concesso de subsdios por meio do

sistema financeiro de habitao / Thas
Porto Ferreira ; orientador: Rogrio Ladeira
Furquim Werneck. Rio de Janeiro : PUC,
Departamento de Economia, 2004.
122 p. ; 30 cm
Dissertao (mestrado) Pontifcia

Universidade Catlica do Rio de Janeiro,
Departamento de Economia.
Inclui referncias bibliogrficas.
1. Economia Teses. 2. Brasil. 3.

Sistema Financeiro de Habitao (SFH). 4.
Financiamentos habitacionais. 5. Subsdios.
I. Werneck, Rogrio Ladeira Furquim. II.
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro. Departamento de Economia. III.
Ttulo.
Para meus pais, por tudo.

Agradecimentos
Ao meu orientador, Professor Rogrio Ladeira Furquim Werneck, por suas idias
maravilhosas e por seu apoio e compreenso.
Aos professores da Banca Examinadora, Dionsio Dias Carneiro e Mrcio Gomes

Pinto Garcia, pelos valiosos comentrios.
Ao Sr. Teotnio Costa Rezende, da Caixa Econmica Federal, cujas contribuies

tornaram-se indispensveis para a concretizao desse estudo. A Sra. Vera Lcia
Martins Vianna, da Caixa Econmica Federal, pela ateno e pelo auxlio.
CAPES, FAPERJ e PUC-Rio, que tornaram possvel a realizao desse

trabalho.
Aos meus pais. O apoio e a confiana de vocs foram indispensveis para que eu
conclusse esse trabalho.
Ao meu querido Andr, por me ajudar e por no me deixar desistir. Sem voc, eu
no conseguiria.
Aos amigos que conquistei na PUC-Rio, por tornarem esses anos de rduo
trabalho to prazerosos.
A todos os professores e funcionrios do Departamento de Economia da PUC-

Rio, que tanto me ensinaram e ajudaram. amiga Graa, por me socorrer nos
momentos mais difceis.
Aos funcionrios do Departamento de Estudos e Pesquisas, em especial a Andr

Minella, e aos funcionrios do Departamento de Normas do Sistema Financeiro
do Banco Central do Brasil, por toda a ajuda.
A todos os meus familiares e amigos, pelo carinho.

Resumo
Ferreira, Thas Porto; Werneck, Rogrio Ladeira Furquim. A

concesso de subsdios por meio do Sistema Financeiro de
Habitao. Rio de Janeiro, 2004. 122p. Dissertao de
Mestrado Departamento de Economia, Pontifica Universidade
Catlica do Rio de Janeiro.
Esta dissertao analisa o setor habitacional brasileiro, aps a

criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), com nfase nas
caractersticas dos financiamentos realizados no mbito do Sistema e
nas benesses concedidas de forma indiscriminada aos muturios. Por
meio de estudos de caso, identificam-se os principais fatores
responsveis por essa concesso de subsdios, os quais podem ser
classificados em trs grupos: falhas intrnsecas aos planos de

financiamento, renegociaes contratuais oferecidas pelo governo
entre 1983 e 1985, e planos de estabilizao econmica
implementados na segunda metade da dcada de 80 e na primeira
metade da dcada de 90. Apresenta-se a anlise da contribuio
individual de cada fator, bem como seu efeito conjunto, o que permite
concluir que os muturios do SFH receberam enormes subsdios, que
resultaram no esgotamento das fontes de financiamento para as
dcadas subseqentes. Conclui-se que as benesses concedidas de
forma generalizada tiveram um efeito perverso, uma vez que foram
aplicadas em razo inversamente proporcional s necessidades dos
muturios. Os detentores de dvidas mais elevadas e, portanto, em
mdia, possuidores de maior renda, receberam subsdios mais
elevados. Dessa forma, houve transferncia de riqueza da sociedade
como um todo para os muturios do Sistema, em especial,
transferncia de riqueza das classes mais pobres para as mais
abastadas e transferncia de recursos dos que no possuam casa
prpria para os que haviam adquirido sua moradia.
Palavras-chave
Brasil, Sistema Financeiro de Habitao (SFH), financiamentos
habitacionais, subsdios.
Abstract
Ferreira, Thas Porto; Werneck, Rogrio Ladeira Furquim.

Subsidization Mechanisms in the Brazilian Housing
Financing System (SFH). Rio de Janeiro, 2004. 122p. MSc.
Dissertation Departamento de Economia, Pontifica
Universidade Catlica do Rio de Janeiro.
This thesis analyzes the evolution of the Housing Financing

System (SFH) in Brazil, focusing on the characteristics of the
mortgages and on the subsidies given to borrowers. Homebuyers were
given large subsidies that led to the breakdown of the system in the
following decades. Using case studies, the main factors that gave rise
to those subsidies are identified and classified into three groups:

failures in the structure of the financial plans, contract renegotiations
offered from 1983 through 1985, and macroeconomic stabilization
plans launched in the second half of the 1980s and the first half of the
1990s. The individual contributions of each factor for the overall
subsidies are estimated. It is also shown that subsidies had a very
perverse distributional effect, since high-debt holders received
proportionally larger subsidies. There was a transfer of wealth from
society as a whole to homebuyers, from the poorest to the richest, and
from those who did not own a house to homeowners.
Keywords
Brazil, Housing Financial System (SFH), mortgages, subsidies.
Sumrio
Lista de Grficos ...................................................................................... 10
Lista de Tabelas ....................................................................................... 11
Lista de Quadros ...................................................................................... 12
1 Introduo .......................................................................................... 13
2 Aspectos Microeconmicos do Mercado Habitacional ....................... 15

2.1 O BEM HABITAO ....................................................................... 15
2.2 AS CURVAS DE OFERTA E DEMANDA ................................................ 17
2.3 O GOVERNO................................................................................... 19
2.4 CONCLUSES ................................................................................. 21
3 A Ascenso do SFH ........................................................................... 23
3.1 CRIAO E ESTRUTURA DO SISTEMA ................................................. 23
3.2 PRIMEIROS PLANOS DE FINANCIAMENTO (A, B E C) E SURGIMENTO DO
FCVS..................................................................................................... 25
3.3 "NOVOS" PLANOS DE FINANCIAMENTO (PCM E PES) E CES............. 28
3.4 O DESEMPENHO DO SISTEMA NAS DCADAS DE 60 E 70 ................... 30
4 A Decadncia do SFH ........................................................................ 41
4.1 CENRIO MACROECONMICO .......................................................... 41
4.2 O INCIO DOS PROBLEMAS (1980-1985)........................................... 54
4.3 PLANOS DE ESTABILIZAO (1986-2002) ......................................... 61
5 Os Subsdios Implicitamente Concedidos: Um Estrago de Grandes
Propores ............................................................................................... 73
5.1 MOTIVAO: O ROMBO DO FCVS .................................................... 73
5.2 EXERCCIOS DE SIMULAO ............................................................. 75
5.2.1 Contratos de Financiamento .................................................. 75
5.2.2 Metodologia ............................................................................ 78
5.2.3 Planos de Financiamento Inconsistentes ............................... 81
5.2.4 Os Custos da Inflao ............................................................ 83
5.2.5 Renegociaes Contratuais ................................................... 86
5.2.5.1 Efeitos do Decreto n 88.371/83 (Reduo de prestaes com
semestralizao de reajustes) ................................................................87
5.2.5.2 Efeitos do Decreto-Lei n 2.065/83 (Reduo de prestaes
com semestralizao de reajustes e adoo do salrio mnimo como
indexador de prestaes) ........................................................................89
5.2.5.3 Efeitos da RC n 04/84 do BNH (Reduo de prestaes e
adoo do salrio mnimo como indexador de prestaes) .....................91
5.2.5.4 Efeitos da RC n 46/85 do BNH, da RD n 47/85 do BNH e da
C. DESEG n 12/85 do BNH (Reduo de prestaes com adoo do
salrio da categoria profissional do muturio como indexador de
prestaes) .........................................................................................92
5.2.5.5 Comparao dos Vrios Efeitos ...............................................94
5.2.6 Planos de Estabilizao Econmica....................................... 95
5.2.6.1 Plano Cruzado ........................................................................96
5.2.6.2 Plano Vero ........................................................................99
5.2.6.3 Plano Collor I..........................................................................100
5.2.7 Um Estrago de Grandes Propores....................................101
6 Lies, Perspectivas e Consideraes Finais ..................................111
7 Referncias Bibliogrficas ................................................................120

Lista de Grficos
Grfico 1 IGP-DI....................................................................................40
Grfico 2 Nmero de Financiamentos Concedidos pelo SFH...............55
Grfico 3 Financiamento Superior Conjunto D..................................106
Lista de Tabelas
Tabela 1 PIB...........................................................................................33
Tabela 2 Principais Recursos do SFH....................................................35
Tabela 3 SFH Financiamentos Habitacionais.....................................37
Tabela 4 Estimativa dos Recursos Financiados pelo SFH por Faixa de
Renda........................................................................................................39
Tabela 5 Caderneta de Poupana, Haveres Monetrios e Haveres
Financeiros No-Monetrios.....................................................................56
Tabela 6 Participao Percentual da Caderneta de Poupana.............56

Tabela 7 Haveres Financeiros...............................................................57
Tabela 8 Prestaes e Salrio-Mnimo..................................................84
Tabela 9 Saldos Residuais ao Final dos Prazos Contratuais................95
Tabela 10 Saldos Residuais ao Final dos Prazos Contratuais.............101
Tabela 13 Distribuio da Populao de acordo com a Renda Familiar
Mdia Mensal..........................................................................................109
Tabela 14 Estimativa das Necessidades Habitacionais por Faixa de
Renda Familiar........................................................................................110
Lista de Quadros
Quadro 1 Financiamentos.............................................................................................77
Quadro 2 Alteraes Contratuais Propostas pelo Governo...................87
Quadro 3 Planos de Estabilizao Econmica......................................96
Quadro 4 Conjuntos de Alteraes Contratuais Adotadas Conjunto
A..............................................................................................................103
B..............................................................................................................103

C..............................................................................................................104
D..............................................................................................................104
1
Introduo
A importncia do setor habitacional para o crescimento da economia e para

a melhoria dos indicadores sociais justifica o interesse pelo tema. Por um lado, os
gastos com habitao comprometem elevada parcela da renda dos indivduos,
independentemente da classe social em que se situem. De fato, a compra da casa
prpria um dos maiores estmulos poupana das famlias.
Ademais, a construo de habitaes (em conjunto com a construo civil

em geral) desempenha um importante papel, principalmente no caso de um pas
como o Brasil, pois se trata de um setor onde a absoro de mo-de-obra pouco

qualificada bastante expressiva. Alm disso, a falta de habitaes condizentes e,
em conseqncia, a falta de servios pblicos bsicos, como o saneamento, um
grave problema social.
Diante disso, o propsito do presente trabalho fornecer uma anlise do

setor habitacional brasileiro, desde a criao do Sistema Financeiro de Habitao
(SFH) em 1964, considerado um marco na definio das polticas de habitao
governamentais.
Mostrar-se- que, apesar dos problemas intrnsecos estrutura do SFH, o

Sistema apresentou um bom desempenho at o final da dcada de 70. Entretanto, a
partir do incio dos anos 80, em meio s condies macroeconmicas adversas e
adoo de medidas governamentais inadequadas, o modelo de poltica
habitacional baseado no SFH comeou a apresentar sinais de fraqueza que
culminaram em uma crise institucional que levou todo o sistema existente
falncia. No que tange decadncia do programa de financiamento habitacional,
cumpre destacar a concesso generalizada de subsdios a seus muturios. Tais
subsdios apresentavam carter altamente regressivo, dado que os maiores
beneficiados eram famlias de renda mdia e alta. Ser dada nfase anlise
desses subsdios, por meio de simulaes de alguns financiamentos no
14
mbito do SFH.
O Captulo 2 apresenta as caractersticas do mercado do bem habitao,

enfatizando suas particularidades. Aps essa breve descrio, parte-se para a
anlise da experincia brasileira. O Captulo 3 descreve a criao do SFH e seu
desempenho satisfatrio, apesar de seus problemas estruturais, durante os
primeiros anos de funcionamento. O Captulo 4 trata da decadncia do Sistema,
iniciada com os abalos causados pelo cenrio macroeconmico adverso, e
concretizada com a adoo de medidas governamentais inadequadas. Estas
provocaram um rombo na estrutura do SFH, na medida em que concederam
benesses indiscriminadas aos muturios. A anlise dos efeitos dessas benesses na
evoluo dos financiamentos habitacionais est presente no Captulo 5. Por fim, o
Captulo 6 apresenta as principais concluses do estudo e as lies a serem tiradas

dos 30 anos de funcionamento do SFH para que se possa construir um novo
sistema, que atenda de forma eficiente as necessidades da populao.
2
Aspectos Microeconmicos do Mercado Habitacional
O presente captulo tem como objetivo auxiliar a compreenso do

comportamento do mercado habitacional, enfatizando os aspectos
microeconmicos do mesmo. O captulo est dividido em trs sees. O propsito
da primeira seo apresentar as caractersticas que definem, em termos
econmicos, o bem habitao. Para tanto, necessrio identificar os elementos
que compem este bem e que lhe atribuem valor.
Notar-se- que algumas particularidades do bem habitao exigem que o

tratamento terico do mesmo seja diferenciado. Os principais pontos referentes

complexidade desse tratamento esto expostos na segunda seo.
A terceira seo trata especificamente do papel do governo no mercado de

habitaes. Discutem-se as possveis formas de interveno governamental e seus
diferentes propsitos.
2.1
O Bem Habitao
A complexidade do mercado de habitaes/moradias comea pela prpria

definio do bem em questo. Aaron [1972] apresenta duas interpretaes
concomitantes para o termo moradia: por um lado, representa uma construo, um
edifcio, no qual indivduos fixam residncia, e que se diferencia por tipo,
tamanho, localidade, etc., e que denotaremos unidade residencial. Em um
sentido mais amplo, o autor refere-se ao termo servios de habitao, com o
intuito de identificar o bem intangvel oriundo da combinao da construo em si
com diversos insumos, como gs, eletricidade, manuteno, entre outros. Este
16
seria o bem analisado em seu estudo.
Entretanto, Aaron reconhece que as transaes no mercado de habitaes

refletem o comportamento dos indivduos em relao a uma cesta de bens e
servios, que engloba, no s o bem moradia (em seu sentido mais amplo), mas
tambm uma srie de facilidades que compem a vizinhana, como escolas,
praas, comrcio, transportes pblicos, e os prprios vizinhos. Isso porque a
utilidade dos agentes e, conseqentemente, sua demanda decorre de todo esse
conjunto.
Embora tambm diferencie construes e servios de habitao, Muth

[1960] exibe uma definio um pouco diferente, segundo a qual servio de
habitao a quantidade de servio gerado por uma unidade residencial por

unidade de tempo. Assim, ele assume que o nico insumo na produo dos
servios habitacionais a prpria edificao residencial.
Olsen [1969] adota a definio de Muth ao destacar a coexistncia de dois

mercados de habitaes: um mercado por um bem de consumo (os servios
habitacionais) e um mercado por um bem de investimento (a construo
residencial). Embora ambos estejam intimamente relacionados, Olsen ressalta que
alguns agentes participam unicamente de um desses mercados (da a importncia
de defini-los separadamente), como o caso de inquilinos e construtoras que,
respectivamente, integram diretamente apenas o mercado do bem de consumo e o
mercado do bem de investimento.
Em seu estudo sobre problemas urbanos, Muth [1975] ressalta que a

demanda pelo bem habitao fruto da busca dos agentes por uma srie de
satisfaes, que vo desde o abrigo e o conforto distino social. Segundo ele,
so os servios de habitao que provm essas satisfaes, e o fato de que, ceteris
paribus, unidades residenciais maiores apresentam preos ou aluguis mais
elevados advm, basicamente, da relao (quase sempre direta) entre o tamanho
das residncias e a quantidade de servios habitacionais que elas podem gerar.
17
Independentemente da definio que se considere mais adequada,

consensual o fato de que o termo habitaes denota mais do que simplesmente o
conjunto de construes domiciliares. Com efeito, como mencionado em Rosen
[1985], mensurar a quantidade do bem habitao (doravante, usado sempre em seu
sentido mais amplo) demandado ou ofertado por um agente representa apenas uma
dentre tantas outras das dificuldades enfrentadas quando se pretende
especificar um modelo que descreva de forma satisfatria o funcionamento desse
mercado.
De fato, a prxima seo introduz uma srie de outros possveis problemas

ao expor uma sntese da metodologia em geral adotada nos trabalhos que se
propem a explicar parte do comportamento econmico que norteia as decises
dos agentes no mercado residencial.
2.2
As Curvas de Oferta e Demanda
Adotando a mesma abordagem de Rosen [1985], ser apresentada uma viso

geral das tcnicas comumente utilizadas para o estudo do mercado habitacional,
acompanhada de uma descrio dos seus principais problemas.
Os modelos que buscam analisar os aspectos microeconmicos do mercado

de moradias tm como principal preocupao a estimao de curvas de oferta e
demanda. Em geral, a tarefa para a qual maior esforo direcionado a
construo da curva de demanda adequada.
O objetivo chegar a uma formulao do tipo1
D
Qhi = f ( p hi , Yi , Z i ) + i ,
1
A notao segue a utilizada em Rosen [1985].
18
onde QhiD representa a quantidade de servios habitacionais demandada pela
i-sima observao, phi denota o preo desse bem, Yi , a renda, Zi um vetor de

variveis demogrficas que a teoria sugere serem importantes (como raa, sexo,
idade, etc.) e i representa o erro (termo estocstico).
Alguns autores trabalham com um formato pr-determinado de funo

demanda, enquanto outros derivam-na a partir da maximizao de uma funo
utilidade considerada apropriada. De qualquer forma, a escolha da funo seja
ela de demanda ou de utilidade feita de modo relativamente arbitrrio, uma
vez que os fundamentos tericos no impem muitas restries sobre a mesma.
Alm disso, costuma-se assumir que a funo f no varia entre os indivduos (no
caso de dados cross-section) ou ao longo do tempo (time series), o que vem a ser
uma hiptese bastante forte.
No que diz respeito aos argumentos da funo demanda, os problemas vo

desde a dificuldade de obter as observaes relativas a phi (j que, em geral, os
dados disponveis referem-se ao valor da unidade residencial em si e,
conseqentemente, expressam o valor de phi Qhi ) possvel omisso de
variveis relevantes (o que, quase sempre, gera coeficientes estimados viesados).
Dentre tais variveis, podemos destacar a renda permanente2 e a expectativa de
preos futuros. Dado que o bem moradia tambm desempenha o papel de um
ativo no portflio de um agente, poder-se-ia incluir os retornos de outros ativos na
lista de variveis explicativas relevantes.
No que tange oferta do bem moradia, a maioria dos trabalhos considera a

curva de longo prazo como sendo infinitamente elstica e o maior desafio
modelar o comportamento dos ofertantes no curto prazo. Como determinantes de
curto prazo, so apontadas as condies de financiamento e a evoluo dos custos
de produo. O objetivo responder a questes concernentes ao perodo de tempo
necessrio para se alcanar o equilbrio de longo prazo e descrever como se d
esse processo de ajuste.
2
Outra varivel de difcil mensurao.
19
Enfim, como caracterstico de todo modelo, inmeras simplificaes

fazem-se necessrias, sobretudo quando o objetivo de estudo revela-se
particularmente complexo, como o caso do mercado de habitaes. Embora
inevitveis, esses obstculos metodolgicos podem vir a comprometer a
confiabilidade dos resultados gerados. , pois, de grande interesse analisar a
forma como esses problemas so contornados.
A atuao do governo no mercado de habitaes fato que merece especial

destaque, haja vista seu poder de influncia sobre esse mercado. Sendo assim, a
prxima seo destina-se investigao do papel exercido pelo governo.
2.3
O Governo3
A atuao do governo de grande importncia na anlise do mercado

residencial, visto que, na grande maioria dos pases, agentes governamentais
dispem de uma srie de polticas que afetam de forma direta ou indireta a
oferta e a demanda por moradias. Dentre as diversas formas com que o governo
conta para atuar nesse mercado, merece destaque a oferta de casas populares, o
controle dos valores dos aluguis cobrados, as regras referentes a cobranas e
dedues de impostos, os subsdios concedidos de forma explcita ou implcita e a
interveno no mercado de crdito.
Uma das justificativas para a interveno governamental no mercado

residencial a busca de uma melhor distribuio de renda. Todavia, para que esse
objetivo seja alcanado, imprescindvel que se adotem polticas habitacionais
estritamente direcionadas a beneficiar indivduos de classes de renda baixa. Este
seria o caso da construo e venda/aluguel de casas populares a preos
subsidiados.
3
Esta seo baseia-se em Aaron [1972], Whitehead [1974], Muth [1975] e Rosen [1985].
20
Entretanto, se ao optar pela venda ou aluguel de moradias subsidiadas, o

intuito do governo melhorar o bem-estar das famlias beneficirias, deve-se
dizer que, em teoria, a forma mais eficiente de alcanar tal meta seria por meio da
transferncia direta de renda. Isso porque o mesmo nvel de utilidade poderia ser
alcanado com um montante inferior de despesas por parte do governo4. As
famlias favorecidas por uma redistribuio direta de renda ficariam pelo menos
to satisfeitas quanto se recebessem um subsdio especfico, dada a liberdade que
os indivduos teriam para gastar essa renda.
Contudo, essa pode ser justamente uma das razes pelas quais os governos
costumam optar por oferecer os subsdios por meio de habitaes, e no
meramente por meio de transferncias de renda. As polticas adotadas pelo
governo so financiadas por todos os contribuintes e, se o objetivo coletivo ,

mais precisamente, facilitar o acesso da populao menos favorecida a moradias
em condies minimamente satisfatrias, o subsdio especfico pode ser um meio
mais eficiente (do que a transferncia direta de renda) de alcan-lo.5,6
Tendo em vista o grande nmero de aes geralmente tomadas pelo governo

para alterar o funcionamento do mercado residencial, conclui-se que a distribuio
mais justa de renda no seu nico propsito. De fato, a presena de
externalidades no mercado de moradias parece ser uma forte justificativa para a
interveno governamental.
Ao decidir o quanto investir em sua residncia, um indivduo desconsidera

os efeitos que esse investimento ter, por exemplo, sobre seus vizinhos.
Conseqentemente, do ponto de vista social, tende a ocorrer subinvestimento.
Uma forma de corrigir tal imperfeio por meio de impostos/subsdios.
4
Ver Muth [1975] para uma estimativa do volume de gastos necessrios para gerar, por meio da
redistribuio direta de renda, o mesmo nvel de utilidade aos beneficirios do programa de
moradias subsidiadas dos EUA na dcada de 60.
5
Como destaca Rosen [1985]: (...) the notion that society cares not only about the distribution
of income per se, but also about the distribution of certain necessary commodities.
6
Aaron [1972] argumenta tambm que subsdios especficos podem encontrar maior apoio poltico
do que transferncias de renda.
21
Contudo, importante que esses recaiam especificamente sobre a atividade

geradora de externalidades, o que certamente dificulta sua aplicao.
O mercado de habitaes requer esquemas de financiamento de longo prazo

para amparar, tanto a demanda (j que o valor das unidades residenciais excede a
renda anual das famlias), quanto a oferta (dados os elevados prazos de maturao
dos investimentos). Argumenta-se que famlias de renda mais baixa teriam
maiores dificuldades (seja devido escassez de emprstimos ou devido s altas
taxas cobradas sobre tais emprstimos, com base nas probabilidades de default) de
obter financiamento, o que seria um motivo para a atuao do governo como
agente financiador ou apenas assegurando os emprstimos. Com efeito, o mercado
de crdito costuma ser muito afetado pela inflao, pelo desemprego e por outros
fatores que variam de acordo com as polticas econmicas do governo. Sendo

assim, alguns autores defendem a idia de que h espao para o governo intervir
no mercado de crdito com o objetivo de amenizar esses efeitos.
2.4
Concluses
As sees anteriores representaram um esforo de compreenso das

interrelaes e das peculiaridades observadas no setor habitacional, desde a
caracterizao do bem habitao em si atuao dos diferentes agentes inseridos
neste mercado, passando pelas dificuldades metodolgicas presentes em qualquer
estudo cujo tema seja o complexo mercado residencial.
Basicamente, os modelos tericos que objetivam o entendimento do

funcionamento desse mercado podem ser divididos em dois grandes grupos. De
um lado, esto os chamados modelos macroeconmicos, que procuram verificar o
comportamento da oferta e da demanda de habitaes de forma agregada,
buscando detectar as variveis que as influenciam.
22
Por outro lado, h modelos cuja preocupao principal o comportamento

individual; estes procuram determinar as variveis que influenciam a deciso do
indivduo no processo de escolha da habitao. Incluem-se nesta categoria os
modelos de equilbrio parcial e de equilbrio geral.
Embora reconhecendo as importantes contribuies de cada classe de

modelo para a compreenso do funcionamento do mercado de habitaes, este
captulo dedicou-se, basicamente, anlise dos aspectos referentes aos modelos
microeconmicos, com o propsito de fornecer um quadro de referncia analtico
para uma posterior anlise do papel do Estado no segmento residencial. Antes de
se discutir as polticas habitacionais adotadas pelo governo brasileiro,
imprescindvel que se entenda como o mercado funciona, onde ele falha e como
algumas polticas pblicas o afetam.

3
A Ascenso do SFH
3.1
Criao e estrutura do sistema
O Sistema Financeiro de Habitao (SFH) foi criado em 1964, em meio s

reformas realizadas pelo governo Castelo Branco, por meio da Lei n 4.380
(21/08/64). Trata-se de um marco fundamental na histria da interveno
governamental no setor habitacional.
Antes do surgimento desse novo arcabouo institucional, o funcionamento

do setor de financiamento habitacional era bastante precrio devido, em grande
parte, conjuno de taxas de inflao elevadas com o teto de 12% ao ano para as
taxas de juros nominais. Esse cenrio, marcado pela presena de taxas de juros
reais negativas, inviabilizava investimentos de prazos mais longos, como os do
setor em questo. Somente com a instituio da correo monetria (Lei n 4.357,
de 17/07/64) foi possvel desenhar um sistema capaz de atrair poupana e de se
refinanciar.
Inicialmente, o sistema era composto pelo Banco Nacional de Habitao

(BNH), pelas Companhias de Habitao (COHABs), pelas Cooperativas
Habitacionais (COOPHABs), pelas Sociedades de Crdito Imobilirio (SCIs) e
pelas Caixas Econmicas Federal (CEF) e Estaduais (CEEs). Em 1966, foram
criadas as Associaes de Poupana e Emprstimo (APEs). Todas essas
instituies podem ser divididas em dois grandes blocos, que se destinavam a
atender a mercados distintos e contavam com diferentes fontes de recursos.
O BNH, por meio das COHABs e COOPHABs, na funo de banco social,

destinava seus financiamentos s camadas mais pobres da populao (at seis
24
salrios mnimos). Para tanto, contava inicialmente com recursos a fundo perdido
sob a forma de 1% da folha de pagamento de todos os empregados sujeitos ao
regime da CLT. Tais recursos mostraram-se insuficientes, o que levou o governo,
em 1966, a criar o FGTS (Lei n 5.107/66). Trata-se de um fundo compulsrio
constitudo pelo conjunto de contas vinculadas e individuais, abertas pelos
empregadores em nome de seus empregados, a partir do recolhimento de 8%
sobre a folha de salrios e da aplicao de juros e correo monetria7. A gesto
desse Fundo coube ao BNH, tornando-se a sua principal fonte de recursos e
instrumento de implantao da sua programao dentro do Sistema. No entanto,
tais recursos seriam obrigatoriamente destinados a operaes com garantias reais,
com correo monetria e com rentabilidade superior ao custo do dinheiro
depositado, inclusive juros.
O BNH desempenhava ainda um segundo papel, o de emprestador de ltima

instncia do SFH, garantindo a liquidez e a solvncia do sistema. Para cumprir
esta funo, o Banco responsabilizava-se pela gesto do Fundo de Garantia de
Depsitos e Letras Imobilirias (FGDLI) e do Fundo de Assistncia de Liquidez
(FAL), dois fundos contbeis com o propsito de cobrir riscos de atividades e
operaes do SFH. Ambos contavam com recursos advindos de contribuies
compulsrias correspondentes a um determinado percentual do saldo de recursos
captados junto ao pblico pelas instituies financeiras. O objetivo do FGDLI era
garantir a integridade das poupanas populares aplicadas em letras imobilirias e
em cadernetas de poupana, enquanto o do FAL era prestar socorro em situaes
de iliquidez das entidades que compunham o Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimos, o SBPE.
O SBPE era integrado por instituies pblicas e privadas (SCIs, APEs e

Caixas Econmicas) que captavam recursos do pblico por meio de instrumentos
como os depsitos de poupana e as letras imobilirias (LI)8, e financiavam os
mercados de classes mdia e alta, podendo tambm aplicar recursos do FGTS. A
7
Inicialmente, determinou-se que os recursos depositados nas contas do FGTS renderiam juros
reais de 3% a 6% ao ano; entretanto, em 1971, ficou estabelecido que as novas contas do Fundo
renderiam simplesmente 3% ao ano.
8
Apenas as Sociedades de Crdito Imobilirio (SCI) podiam emitir letras imobilirias.
25
ttulo de refinanciamento, essas instituies podiam contar ainda com recursos

repassados pelo BNH.
Em resumo, pode-se dizer que o SFH operava a partir de dois subsistemas

voltados para diferentes estratos da populao e suas principais fontes de recursos
eram o FGTS, os depsitos em cadernetas de poupana, as captaes em letras
imobilirias e os retornos de suas prprias aplicaes. Entretanto, deve-se notar o
grau de interdependncia dos subsistemas, expresso, por exemplo, nas funes de
rgo central do SFH desempenhadas pelo BNH. A seguir, analisar-se-o os
instrumentos de financiamento do Sistema.
3.2
Primeiros Planos de Financiamento (A, B e C) e Surgimento do FCVS
Os contratos de financiamento realizados junto aos agentes do SFH eram

efetuados com base na Unidade Padro de Capital (UPC), que era corrigida no
primeiro dia de cada trimestre civil com base na variao mensal acumulada do
valor nominal das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN)9. Com
isso, objetivava-se aplicar a correo monetria (que, por ser um mecanismo
novo, ainda no era totalmente compreendido pela populao) de uma forma
simples e padronizada.
O novo Sistema exigia a criao de novos instrumentos para o

financiamento habitacional, o que ocorreu em 1966. Por meio da Instruo n
5/66, foram criados os dois primeiros Planos de Financiamento da Casa Prpria,
os Planos A e B.
Inicialmente, o Plano A era destinado populao de mais baixa renda,
9
As Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN) foram criadas pela Lei n 4.357, de
16/07/1964, com valor inicial igual a dez cruzeiros.
26
sendo assim aplicado apenas ao financiamento de habitaes cujos valores no

excedessem 75 salrios mnimos. O Plano caracterizava-se por no impor uma
correo uniforme para os valores nominais dos saldos devedores e das
prestaes, na medida em que utilizava ndices e periodicidades diferentes para o
reajustamento de tais valores. Os saldos devedores eram corrigidos
trimestralmente, de acordo com o ndice de variao do valor nominal da ORTN,
enquanto as prestaes, embora mensais, apenas sofriam reajustes anuais, 60 dias
aps a promulgao do novo salrio mnimo, e com base no ndice de variao do
mesmo.
Esse esquema de reajustes diferenciados tornava possvel a existncia de

saldos residuais ao final dos prazos originais. A poltica salarial ento vigente
reforava essa possibilidade, uma vez que implicava uma queda no valor da razo
salrio mnimo/ORTN. Com o intuito de quitar os saldos residuais, determinou-se
que os prazos originais poderiam ser prorrogados, no mximo por 300 meses,
sendo que, ao final da prorrogao mxima, as prestaes mensais passariam a ser
reajustadas juntamente com os saldos devedores, de acordo com a variao da
ORTN.
Enfim, a simples descrio das caractersticas bsicas do Plano A permite

concluir que se tratava de um esquema financeiramente inconsistente, o que,
posteriormente, levaria necessidade de criao do Fundo de Compensao de
Variaes Salariais (FCVS).
O outro plano inicialmente elaborado foi o chamado Plano B. Ao contrrio

do Plano A, este apresentava correo monetria simultnea, a cada trimestre
civil, de saldo devedor e prestaes, segundo a variao do valor nominal da
ORTN no perodo.
Diferentemente do Plano A, o Plano B pode ser caracterizado como

financeiramente consistente, dado que seu esquema de reajustes (que faz com que
prestaes e saldo devedor tenham a mesma evoluo em termos reais) leva
necessariamente total liquidao da dvida ao trmino do prazo contratual
27
salvo, obviamente, em casos de inadimplncia.
O critrio especial de reajuste das prestaes do Plano A tornava-o bem

mais interessante aos muturios, mas o objetivo do SFH era conceder esse tipo de
financiamento apenas s classes de baixa renda. Entretanto, diante da presso da
sociedade, o BNH decidiu, em 1967, que o Plano A poderia ser utilizado em
financiamentos de habitaes com valores at 500 salrios mnimos. Alm disso,
foram criados simultaneamente o Plano C e o FCVS.
O Plano C era bastante semelhante ao Plano A, j que apresentava o mesmo

esquema de reajuste trimestral do saldo devedor e reajuste anual das prestaes.
Entretanto, a data do reajuste das prestaes era sempre um ms aps a data do
reajuste anual do salrio da classe profissional a que pertencesse o muturio, e no

60 dias aps a promulgao do novo valor do salrio mnimo (mas o ndice de
reajuste das prestaes ainda permanecia vinculado ao salrio mnimo).
Com a ampliao do limite de financiamento do Plano A e com a criao do

Plano C, o SFH distanciou-se de sua inteno inicial de utilizar planos
financeiramente inconsistentes apenas nos financiamentos de menor valor
unitrio, para que se assegurasse a capacidade de pagamento dos muturios de
menor renda. De fato, no momento da criao do Plano C, j se previam algumas
complicaes, o que pode ser comprovado pela criao do FCVS.
O FCVS foi criado em junho de 1967, por meio da RC10 n 25/67 do BNH,
juntamente com o Plano C, com o intuito de limitar a prorrogao do prazo
contratual (dos Planos A e C) ao mximo de 50%. O Fundo recebeu um aporte
inicial de recursos do BNH (Ncr$10.000.000,00 dez milhes de cruzeiros novos,
conforme estabelecido no item 9 da RC n 25/67, correspondente a cerca de
US$3.755.163,00) e, a partir de sua criao, seria mantido com recursos oriundos
de contribuies dos adquirentes de casa prpria.
10
Resoluo do Conselho de Administrao do BNH.
28
Os muturios dos Planos A e C deveriam contribuir com o valor de uma

prestao inicial para que, ao final da prorrogao mxima do prazo contratual, os
dbitos remanescentes fossem assumidos pelo Fundo. Ou seja, se ainda existisse
saldo devedor aps o prazo adicional permitido, caberia ao BNH liquid-lo junto
ao agente financeiro, em lugar do muturio, utilizando-se dos recursos do FCVS.
Este pagamento deveria ocorrer vista.
Deve-se notar que a estrutura do FCVS foi concebida simplesmente para

suportar eventuais saldos residuais decorrentes dos reajustes diferenciados, e no
para arcar com um elevado volume de dbitos.
3.3
"Novos" Planos de Financiamento (PCM e PES) e CES
Os Planos A e C sofreram vrias crticas, particularmente em relao

incerteza quanto ao nmero de prestaes a serem pagas pelos muturios. Em
1969, com o objetivo de pr fim a tais crticas, o BNH alterou os planos existentes
e extinguiu a possibilidade de qualquer prorrogao do prazo original.
Por meio da RC n 36/69, foram criados o Plano de Correo Monetria

(PCM) e o Plano de Equivalncia Salarial (PES). O primeiro era exatamente igual
ao Plano B, com o mesmo esquema de reajustes do saldo devedor e das
prestaes. Houve apenas a mudana do nome, em uma tentativa de deixar para
trs tudo relacionado aos primeiros planos.
J os Planos A e C deram lugar ao PES, que manteve a sistemtica de

correo trimestral do saldo devedor, com base na UPC/ORTN, e correo anual
29
das prestaes, com base na variao do salrio mnimo11. A maior novidade foi
que o nmero de prestaes, salvo em casos de liquidao antecipada e de
amortizaes extraordinrias, passou a ser fixo e igual ao nmero de meses do
prazo contratual. Se por ventura ainda houvesse dbito remanescente ao final do
prazo originalmente contratado, o FCVS o absorveria12.
Como forma de compensar a impossibilidade de prorrogao do prazo

original, determinou-se que os muturios no mais contribuiriam ao FCVS com o
valor de uma prestao inicial. Ao invs disso, instituiu-se um novo mecanismo, o
Coeficiente de Equiparao Salarial (CES), que funcionaria como um
multiplicador das prestaes contratuais e cujo objetivo era compatibilizar os
reajustes das prestaes com os reajustes do saldo devedor e, assim, evitar a
existncia de saldo residual no final do prazo contratado.
De acordo com a RC n 36/69 do BNH, o Coeficiente de Equiparao

Salarial ser fixado periodicamente pelo BNH, tendo em vista: (a) a relao
vigente entre o valor do salrio mnimo e o valor da UPC do BNH; e (b) o valor
provvel dessa relao, determinado com base em sua mdia mvel observada em
prazo fixado pelo Conselho de Administrao do BNH.
A prestao inicial seria multiplicada por esse coeficiente, cujo valor seria
periodicamente fixado pelo BNH, com base nas estimativas do comportamento
futuro das correes monetrias do saldo devedor e das prestaes. A partir dessas
estimativas, determinar-se-ia o valor do coeficiente, de tal modo que o estado da
dvida se anulasse no final do contrato. Pelo menos foi assim at 1977, quando a
sistemtica do PES foi alterada pela RC n 01/77: o CES passou a ser fixo para
qualquer ms de reajustamento e os muturios voltaram a contribuir para o FCVS
com at 0,5% do valor do financiamento, podendo esse valor ser pago vista ou
ser incorporado ao saldo devedor, opo do financiado.
11
Somente em maio de 1979, com a RD n 15 do BNH (Resoluo da Diretoria do BNH), o a
correo das prestaes do PES tambm passaria a ser feita com base na variao da UPC, mas
ainda com periodicidade anual.
12
Por outro lado, caso o dbito fosse extinto antes do prazo do contrato, as demais prestaes
seriam revertidas para o FCVS.
30
Com a Resoluo n 04/79 do BNH, fixaram-se os seguintes valores para o

CES e para a contribuio ao FCVS nos financiamentos do PES concedidos a
partir de agosto de 1979: (i) para contratos iguais ou inferiores a 500 UPC, o CES
seria 1,11 e a contribuio ao FCVS, 0,35% do valor do financiamento; (ii) para
contratos superiores a 500 UPC e iguais ou inferiores a 1.800 UPC, o CES seria
1,13 e a contribuio, 0,35% do valor do financiamento; e (iii) para contratos
superiores a 1.800 UPC, o CES seria 1,15 e a contribuio ao FCVS seria 0,3% do
valor do financiamento.
Deve-se admitir a importncia do simples reconhecimento do problema - o

prejuzo imposto ao FCVS pelas discrepncias entre os ndices de reajuste das
prestaes e do saldo devedor - e da tentativa de solucion-lo por meio do CES.
Todavia, cabe destacar a ameaa de fortes desequilbrios ao FCVS, caso as taxas

de inflao futuras (e, por conseguinte, o CES) fossem subestimadas.
Tendo explicitado as principais caractersticas do modelo criado na dcada

de 60, pode-se partir para a anlise da performance do Sistema ao longo dos anos.
A seo seguinte concentra-se nos anos 60 e 70, perodo no qual os problemas do
SFH ainda no se mostravam to graves.
3.4
O Desempenho do Sistema nas Dcadas de 60 e 70
Como visto nas sees anteriores, os primeiros passos para a criao do

SFH surgiram em 1964, mas at o final da dcada de 60, sua estrutura ainda
estava sendo montada. vlido, portanto, mencionar os principais aspectos do
cenrio macroeconmico da dcada de 60 antes de passarmos anlise do
desempenho do setor nos anos 70.
31
A reforma do setor habitacional fez parte do conjunto de reformas13

empreendidas pela dupla Campos-Bulhes aps o golpe militar de 1 de abril de
1964. Tais reformas buscavam facilitar a consecuo dos objetivos do programa
econmico elaborado, o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), os
quais eram, entre outros, acelerar o ritmo de desenvolvimento econmico, conter
gradativamente o processo inflacionrio, atenuar os desequilbrios sociais e as
tenses por eles geradas e corrigir a tendncia de dficits exagerados no balano
de pagamentos.
O programa priorizava a recuperao do crescimento econmico, no

permitindo que o combate inflao prejudicasse o ritmo da atividade produtiva.
Ainda assim, o PAEG apresentava um diagnstico para o processo inflacionrio
brasileiro que identificava os dficits pblicos, o excesso de crdito dado s

empresas e os aumentos salariais superiores ao aumento de produtividade como
suas principais causas. Por isso, o programa baseava-se no controle mais estrito
dos gastos pblicos, da poltica salarial e da poltica de crdito s empresas.
Se, por um lado, as bem estruturadas e modernizantes reformas

institucionais que constituram um dos pilares do PAEG abriram espao para o
crescimento econmico que se iniciaria em 1968, por outro, a poltica salarial
implementada (considerada outro pilar do programa), baseada em uma frmula
oficial de reajuste, gerava compresso salarial14. De fato, acredita-se que a poltica
salarial implementada foi importante elemento de explicao da deteriorao da
distribuio de renda entre os anos 60 e 70.15
vlido destacar que foi em meio a esse ambiente de achatamento salarial
13
As reformas priorizavam trs reas que eram consideradas os pontos de estrangulamento
institucionais da economia: fiscal, financeira e cambial. Por meio de uma reforma fiscal, buscava-
se corrigir as distores tributrias e, assim, reduzir os dficits governamentais e elevar a
capacidade de poupana nacional; por meio de reformas bancria e financeira, objetivava-se
fortalecer o mercado financeiro (considerado subdesenvolvido e incapaz de suprir as necessidades
de crdito da economia); por meio de alteraes na poltica econmica externa, visava-se
equilibrar o Balano de Pagamentos.
14
De acordo com a Lei n 4.725/65, os reajustes salariais seriam feitos com base na mdia
aritmtica dos salrios nos ltimos 24 meses (e no mais com base no pico salarial).
15
Segundo Lara Resende, em Abreu (org) (1990), a aplicao da frmula de ajuste salarial oficial
teria reduzido o salrio mnimo a cada ano, de 1965 a 1974, enquanto o salrio real mdio
industrial caiu entre 10% e 15%, dependendo do deflator usado, entre 1965 e 1967.
32
(em particular, do salrio mnimo), que surgiram os primeiros planos de

financiamento do SFH, entre os quais o Plano A, que vinculava o reajuste das
prestaes (mas no o do saldo devedor) ao reajuste do salrio mnimo. Torna-se,
portanto, altamente compreensvel o interesse dos muturios nesse tipo de plano.
Com efeito, houve fortes presses por parte da sociedade para que o governo
tomasse medidas que atenuassem as condies salariais adversas vigentes, o que
acabou gerando a ampliao do limite dos financiamentos por meio do Plano A,
bem como a posterior criao do Plano C.
Em 1967, uma nova equipe econmica (com Delfim Netto como ministro da
Fazenda) assumiu o poder, trazendo consigo um novo programa, o Programa
Estratgico de Desenvolvimento (PED). Apesar desse novo programa tambm
apresentar como objetivos primordiais a acelerao do desenvolvimento e a

conteno gradual da inflao, a nova equipe considerava que a inflao de
demanda j havia sido controlada pelo PAEG e que o maior problema agora eram
as presses sobre os custos, notadamente o custo de crdito. Com esse intuito,
pode-se dizer que houve uma reverso nas polticas monetria, creditcia e fiscal,
que se tornaram mais flexveis e, posteriormente, expansionistas. Deve-se destacar
a expanso do crdito, inclusive a expanso dos recursos destinados construo
e aquisio de moradias por meio do SFH.
A equipe de Delfim Netto deparou-se com uma poltica salarial com regras
de reajuste definidas pelo governo e com o enfraquecimento do movimento
sindical e do poder de barganha dos trabalhadores. Com o intuito de no exercer
presso sobre os custos, decidiu-se manter as regras existentes em 1967. Somente
em 1968 houve alteraes na poltica salarial, que perdurariam at 1974. As
mudanas vieram por meio da Lei n 5.451, na tentativa de acabar com os efeitos
perversos da subestimao da inflao sobre a renda dos trabalhadores. Ainda
assim, deve-se ressaltar que as diversas sries que avaliam a evoluo dos salrios
reais no perodo 1967-1973 apontam para a conteno dos mesmos.
Assim, embora o crescimento da economia no perodo do "Milagre" tenha

sido extremamente significativo (Tabela 1), o que indubitavelmente trouxe
33
progressos para o pas, os dados apontam para um agravamento da desigualdade.

Apesar das origens da deteriorao da distribuio de renda estarem ligadas
crise que antecedeu o golpe militar e as polticas contracionistas adotadas j em
1964, no se pode negar a contribuio do perodo 1967-1973 para a piora desse
cenrio.
TABELA 1 - PIB
Ano % Variao no ano
1964 3,4
1965 2,4
1966 6,7
1967 4,2
1968 9,8
1969 9,5
1970 10,4
1971 11,3
1972 12,1
1973 14,0
1974 9,0
1975 5,2
1976 9,8
1977 4,6
1978 4,8
1979 7,2
Fonte: Velloso (1987) e IBGE (1988).
In: Abreu (1990).
Tal quadro explica, em parte, a presso da sociedade por alteraes na

estrutura do SFH que gerassem maiores benefcios aos muturios, como foi o caso
do PES, que, como visto, garantia aos muturios um nmero fixo de prestaes a
serem pagas. Entretanto, a maior parte dos beneficiados pertencia aos estratos
superiores de renda. De fato, parte do "fracasso" da poltica habitacional
direcionada ao mercado popular est relacionado ao padro de acumulao de
capital, com a reduo da massa salarial vigente na economia brasileira no perodo
em questo. As famlias de baixa renda no dispunham de poupana suficiente
nem de condies para enfrentar a correo monetria nos pagamentos das
prestaes.
34
Apesar de tudo, no perodo at ento analisado, o SFH ainda no

apresentava graves problemas. De fato, o Sistema apresentava um bom
funcionamento: os planos de reajustes das prestaes eram gerenciados de
maneira satisfatria, sem fortes comprometimentos potenciais do FCVS, apesar de
alguns planos de financiamento apresentarem uma inconsistncia financeira
intrnseca sua estrutura. Alm disso, para evitar problemas no FCVS e para
equilibrar as operaes ativas e passivas do Sistema, em 1971, o BNH determinou
a alterao do sistema de amortizaes utilizado pelos agentes financeiros do
SFH: o mtodo baseado na Tabela Price foi substitudo pelo Sistema de
Amortizao Constante (SAC). Enquanto na Tabela Price as prestaes so
constantes, no SAC as prestaes so declinantes, pois, ao longo do tempo, a
parcela referente aos juros vai declinando. Sendo assim, com a substituio do
mtodo de amortizao, aumentou-se o valor nominal das prestaes iniciais, o
que dificultou ainda mais o acesso das famlias de baixa renda aos financiamentos
habitacionais. Por outro lado, o Sistema contava com um substancial volume de
recursos: a captao por meio de cadernetas de poupana apresentava
crescimento, embora os recursos do FGTS ainda fossem - at 1973, inclusive - a
principal fonte de recursos (Tabela 2), e o retorno dos financiamentos ainda no
era problemtico.
35
TABELA 2 - Principais Recursos do SFH

Distribuio Percentual dos Saldos em Fim de Perodo
Recursos do Pblico
TOTAL FGTS TOTAL
Ano Caderneta Poupana Letras Imobilirias
(1) (2) (3) = (1)+(2) (4) (5) = (3)+(4)
1966 75,00 25,00 100,00 - 100,00
1967 10,06 16,37 26,43 73,57 100,00
1968 12,26 17,09 29,35 70,65 100,00
1969 16,38 17,39 33,77 66,23 100,00
1970 21,15 17,49 38,64 61,36 100,00
1971 22,99 17,17 40,16 59,84 100,00
1972 28,33 17,35 45,68 54,32 100,00
1973 34,18 15,04 49,22 50,78 100,00
1974 41,48 11,34 52,82 47,18 100,00
1975 49,29 7,50 56,79 43,21 100,00
1976 54,93 4,71 59,64 40,36 100,00
1977 56,09 3,42 59,51 40,49 100,00
1978 57,16 2,15 59,31 40,69 100,00
1979 59,31 1,46 60,77 39,23 100,00
1980 60,38 0,99 61,37 38,63 100,00
1981 64,05 0,66 64,71 35,29 100,00
1982 64,98 0,34 65,32 34,68 100,00

1983 69,21 0,30 69,51 30,49 100,00
1984 71,00 0,13 71,13 28,87 100,00
Fonte: Boletim do Banco Central, vrios nmeros.
Em 1973, o preo do barril do petrleo quadruplicou, diante da iniciativa do

cartel da OPEP de contrair a oferta mundial do produto, o que acarretou srias
dificuldades para o Brasil, que se encontrava na qualidade de importador macio
do mesmo. Diante desse choque externo, restavam ao governo brasileiro duas
alternativas. A primeira, de carter mais contracionista, era a desvalorizao da
taxa de cmbio - de modo a permitir uma mudana dos preos relativos e uma
sinalizao aos agentes econmicos dos novos custos das importaes
acompanhada por polticas de demanda que controlassem as provveis presses
inflacionrias. A segunda opo representava uma adaptao mais lenta nova
situao mundial, ao mesmo tempo em que permitia um maior crescimento da
economia, financiado por endividamento externo.
Dentre outros fatores, a abundncia de liquidez externa (e a custos baixos,

devido poltica monetria frouxa adotada pelos EUA, em resposta crise
internacional) e, certamente, uma sub-avaliao da gravidade da crise externa
contriburam para a adoo da segunda alternativa, que se materializou no II
36
PND.16 O Programa enfatizava a substituio de importaes e o incentivo s

exportaes dentro do processo de ajuste a longo prazo da economia brasileira ao
choque do petrleo.
A tentativa do governo brasileiro de transformar o pas em uma "ilha de

prosperidade" mostrar-se-ia bem sucedida por algum tempo. De fato, at o final da
dcada, as taxas de crescimento do produto pareciam indicar que os objetivos do
Plano estavam sendo alcanados (Tabela 1).
Nesse contexto, a captao de recursos pelas entidades do SFH cresceu

significativamente, particularmente no que se refere ao SBPE (caderneta de
poupana e letras imobilirias), que se expandiu frente ao BNH (Tabela 2). Tendo
em vista os mercados atendidos pelo SBPE e pelo BNH (por meio das COHABs
e das COOPHABs), pode-se dizer que o fortalecimento do SBPE em relao ao
BNH na dcada de 70 significou uma alocao dos recursos do SFH
proporcionalmente maior s famlias de renda mais elevada (Tabela 3), o que
refletia, em parte, a concentrao de renda iniciada nos anos 60 e reforada na
dcada seguinte. Como mencionado, o forte crescimento proporcionado pelo
"Milagre" beneficiou particularmente as famlias de renda mais elevada e,
conseqentemente, foram elas as maiores demandantes de financiamento
habitacional no perodo em questo.
16
Deve-se mencionar tambm que esta alternativa foi a que encontrou menor resistncia entre as
lideranas do pas.
37
TABELA 3 - SFH - Financiamentos Habitacionais

(Em 1.000 Unidades)
rea de Interesse Social(1) SBPE

Ano (B)/(A)
(A) (B)
1968 91 31 0,34
1969 106 47 0,44
1970 73 42 0,58
1971 60 72 1,20
1972 39 51 1,31
1973 49 67 1,37
1974 17 77 4,53
1975 61 60 0,98
1976 130 65 0,50
1977 185 109 0,59
1978 257 58 0,23
1979 246 58 0,24
1980 334 109 0,33
Fonte: BNH - Relatrio de Atividades, diversos nmeros
Nota: (1) COHAB's e COOPHAB's.
Pode-se constatar na Tabela 2 que, a partir de 1974, os recursos obtidos por

meio de cadernetas de poupana e letras imobilirias suplantaram os obtidos com
o FGTS, basicamente devido elevao dos primeiros. De fato, os depsitos em
cadernetas de poupana j apresentavam um bom crescimento desde o incio da
dcada. Entretanto, em 1974, o recrudescimento inflacionrio (que impulsionou a
busca por ttulos com correo monetria ps-fixada) e a crise de credibilidade
ocorrida em funo da interveno do Grupo Halles17 (que intensificou a procura
por aplicaes mais garantidas) acarretaram uma acentuada expanso dos
depsitos de poupana.
Para tentar minimizar os efeitos da expanso relativa dos financiamentos de

moradias com valores mais elevados e do "abandono" das classes mais baixas, em
1974, o BNH alterou, por meio da RC n 36/7418, a faixa de atuao das
COHAB's e das COOPHAB's. As primeiras passaram a conceder financiamentos
17
Tratava-se do oitavo maior grupo financeiro do pas.
18
Por meio da RC n 36/74, o BNH tambm estabeleceu novas condies de prazo e taxa de juros
dos financiamentos de acordo com frmulas que variavam em funo do valor financiado.
Financiamentos de valores mais baixos poderiam ser concedidos a prazos maiores e a taxas de
juros mais amenas, enquanto financiamentos de maior valor contariam com prazos menores e
taxas de juros maiores.
38
a muturios com renda familiar de 3 a 5 salrios mnimos (e no mais at 3

salrios mnimos), e as segundas para famlias com renda entre 5 e 10 salrios
mnimos (e no mais entre 3 e 5 salrios mnimos).
Assim, pode-se dizer que, embora a Tabela 3 aponte para um aumento da

quantidade de unidades habitacionais financiadas por meio das COHAB's e
COOPHAB's a partir de 1974, no inteiramente correto dizer que houve uma
expanso das operaes de financiamento na rea de interesse social, em funo
da concomitante elevao dos valores dos financiamentos. A Tabela 4 contm
uma estimativa da distribuio dos recursos dos financiamentos do SFH que
permite destacar a concentrao desses recursos em camadas superiores da
sociedade. Como se pode observar, enquanto, entre 1964 e 1979, os
financiamentos para as faixas de renda inferiores ou iguais a 3,1 salrios mnimos

no alcanaram sequer 10% dos recursos do SFH, mais que 60% dos recursos do
SFH foram empregados em financiamentos para os muturios cuja renda familiar
praticamente superava 10 salrios mnimos.
Com base na Tabela 4, possvel ainda calcular o coeficiente de Gini, uma

medida de desigualdade. Nesse caso, chega-se a um valor de 0,451 em uma escala
que vai de zero (desigualdade mnima) a um (desigualdade mxima). Esse valor se
aproxima dos publicados no relatrio19 do Programa de Desenvolvimento das
Naes Unidas (United Nations Development Program) para o Qunia no ano de
1997 (0,445), para a Bolvia no ano de 1999 (0,447), para a Rssia no ano de 2000
(0,456) e para Madagascar no ano de 1999 (0,460).
Com base nessas informaes, pode-se afirmar que medidas que viessem a
beneficiar os muturios (que viriam a ocorrer nos anos 80 e 90) estariam
beneficiando setores privilegiados da populao.
19
Human Developmente Report 2003.
39
TABELA 4 - Estimativa dos Recursos Financiados pelo SFH por

Faixa de Renda
1964 - 1979
N de muturios por
Faixa de renda
faixa de % por faixa % acumulado
familiar (em SM)
financiamento
at 0,88 33.548 0,15 0,15
0,88 - 1,32 126.069 1,71 1,86
1,32 - 1,66 106.045 2,16 4,02
1,66 - 1,92 80.822 2,01 6,03
1,92 - 3,10 121.471 3,84 9,87
3,10 - 3,84 99.760 4,06 13,93
3,84 - 5,85 172.555 9,75 23,68
5,85 - 9,73 170.610 14,27 37,95
9,73 - 12,46 124.440 14,91 52,86
12,46 - 16,69 94.995 15,24 68,10
16,69 - 25,37 125.227 26,33 94,43
de 25,37 em diante 19.983 5,57 100,00

TOTAL 1.275.525 100,00 -
Fonte: BNH - Avaliao do PROFILURB no Brasil. Novembro/79.
Em resumo, na dcada de 70, quando a taxa de inflao anual no

ultrapassou 50% , com exceo do ano de 1979 (Grfico 1) e a economia
apresentou um elevado crescimento do produto real, o SFH funcionou de maneira
vigorosa. Pode-se considerar que o final da dcada marcou o auge do Sistema.
Entretanto, no se pode negar o fato de que, j nessa poca, a populao mais
carente era negligenciada, em grande parte devido prpria estrutura do Sistema.
Ainda assim, somente nos anos 80, surgiriam os problemas mais graves, frutos
no apenas da conjuntura macroeconmica bastante desfavorvel, mas tambm
dos problemas intrnsecos ao SFH.
40
Grfico 1
IGP-DI (% ao ano)
90.0
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
4
A Decadncia do SFH
Neste captulo, faz-se uma anlise da evoluo do SFH ao longo da dcada

de 80 e de parte da dcada de 90. Como foi visto no captulo anterior, aps a sua
criao, o Sistema demonstrou um bom desempenho, no apresentando fortes
sinais de problemas at o final da dcada de 70. Entretanto, com a mudana do
quadro macroeconmico, os problemas comearam a surgir. A seo 3.1 pretende
ilustrar os principais fatos que marcaram a economia brasileira a partir do final da
dcada de 70. As sees seguintes tratam especificamente dos efeitos desses fatos
sobre o SFH.
4.1
Cenrio Macroeconmico
Em 1979, o mundo assistiu ao 2 Choque do Petrleo, quando os preos do

produto duplicaram. Dessa vez, porm, ao contrrio do ocorrido em 1973, a
resposta norte-americana veio na forma de uma poltica monetria contracionista,
que serviu para aumentar significativamente as taxas de juros internacionais. Essa
mudana nos mercados financeiros internacionais veio a mostrar a fragilidade da
estratgia brasileira de crescimento com endividamento como forma de ajuste ao
1 Choque do Petrleo. Ficou bastante evidente que o crescimento resultante da
estratgia de ajuste s fora possvel devido grande disponibilidade de recursos
externos e ao uso da poupana pblica. A escassez dessas fontes de recursos20,
aliada queda dos preos dos produtos de exportao brasileiros e ao salto
observado nas taxas de inflao21 (este causado por uma conjuno de fatores, que
vo desde o prprio Choque do Petrleo at o aumento da freqncia dos
20
Com a moratria mexicana em 1982, houve praticamente a interrupo do fluxo de capitais
estrangeiros privados para os pases emergentes, entre os quais o Brasil.
21
Em fins de 1979, a inflao duplicou, pulando de 50 para 100% ao ano.
42
reajustes salariais, que passaram a ser semestrais, ao invs de anuais), levou o

governo a adotar uma drstica poltica de ajustamento interno, que acarretou uma
queda muito forte do PIB brasileiro.
O programa de estabilizao adotado, de carter ortodoxo, baseava-se na

conteno salarial, no ajustamento das contas do governo, na elevao das taxas
de juros internas e na contrao da liquidez real. A poltica restritiva comeou a
ser implementada em outubro de 1979, com uma modificao na poltica salarial,
que resultaria numa queda mais acentuada do salrio real para as faixas de renda
mais altas22. Apesar de diversas modificaes institudas, a poltica salarial
permaneceu severa at 1984, quando se tornou um pouco mais branda.23
Em virtude dos acontecimentos supracitados, o crescimento ficou

fortemente deficiente at 1984, quando, pela primeira vez desde 1979, a restrio
externa da economia brasileira mostrou sinais de relaxamento. O vigor da
recuperao norte-americana nos primeiros dois trimestres de 1984 foi de
importncia fundamental para o desempenho favorvel da economia brasileira
nesse ano.
Embora as medidas contracionistas adotadas pelo governo brasileiro no

perodo 1981-1984 tenham sido bem-sucedidas no que diz respeito gerao de
vultosos supervits comerciais e ao reequilbrio da conta corrente do Balano de
Pagamentos, elas no obtiveram xito na conteno do processo

inflacionrio.24 Conseqentemente, durante a segunda metade da dcada de 80, a
poltica econmica brasileira concentrou-se no combate inflao, baseada no
diagnstico de que a inflao brasileira era predominantemente inercial, resultado
dos mecanismos de indexao de preos, salrios, taxa de cmbio e ativos
22
De acordo com a Lei n 6.708, de 30 de outubro de 1979, os reajustes, que passaram a ser
semestrais e baseados na variao do INPC nos seis meses anteriores, seriam diferenciados por
faixa de salrio. Os rendimentos dos indivduos situados nas faixas acima de 10 salrios mnimos
eram particularmente prejudicados por tal poltica.
23
Lei n 7.238, de novembro de 1984.
24
Em 1983, devido, em grande parte, maxidesvalorizao do cruzeiro, a inflao apresentou
mais um salto, atingindo 200% ao ano.
43
financeiros.
Em fevereiro de 1986, quando uma nova acelerao da inflao parecia

inevitvel, foi anunciado o Plano Cruzado, que buscava ser um choque neutro em
relao distribuio de renda. Entretanto, uma anlise rpida das principais
medidas do Plano permite compreender por que tal objetivo no foi plenamente
alcanado.
Em relao aos salrios25, a converso desses para cruzados foi feita

tomando como base seu poder de compra mdio dos ltimos seis meses. Alm
disso, um abono de 8% foi concedido a todos os assalariados, independentemente
dos ganhos obtidos por meio de negociaes anteriores.26 Com o objetivo de
garantir a proteo dos salrios reais, o Plano estabeleceu, alm do reajuste

automtico de 60% da variao acumulada da inflao por ocasio das datas-base
anuais dos contratos de trabalho, a escala mvel. Os salrios deveriam ser
automaticamente reajustados quando a taxa de inflao acumulada alcanasse o
gatilho de 20%.
Ao contrrio dos salrios, os preos foram congelados nos nveis de

27/02/86, sem qualquer compensao pela inflao passada ou pela perda futura, o
que veio a provocar gios e escassez de produtos.
Embora o Plano determinasse um esquema de indexao dos salrios,

buscava-se promover a desindexao da economia. Nesse sentido, diversas
medidas foram adotadas, entre elas: a ORTN (Obrigao Reajustvel do Tesouro
Nacional), que era corrigida oficialmente com base na variao do ndice oficial
de inflao e que, com a acelerao da mesma, tornara-se a moeda nacional
alternativa, foi substituda pela OTN (Obrigao do Tesouro Nacional)27, cujo
valor nominal ficaria congelado por 12 meses (at 1 de maro de 1987) e, a partir
25
Com exceo do salrio mnimo, que foi fixado de modo a representar um abono de 16% em
relao ao poder de compra mdio dos ltimos seis meses.
26
Do segundo semestre de 1985 implantao do Cruzado, quando nenhuma regra de indexao
de salrios era oficialmente adotada, o governo permitiu a livre negociao entre patres e
empregados.
27
Cada OTN era equivalente a 1.000 ORTN.
44
da, seria atualizado de acordo com o IPC28; a correo monetria para contratos
com prazos inferiores a um ano foi abolida, sendo que, para contratos com prazos
superiores a um ano, poderia haver reajuste em funo da OTN; para cadernetas
de poupana e fundos dos trabalhadores (FGTS e PIS/PASEP), foi mantida a
correo monetria pelo IPC, sendo que os reajustes das cadernetas de poupana
passaram de mensais para trimestrais.
Como se pode observar, o Plano Cruzado representou um ataque s origens

de curto prazo da inflao. Entretanto, deve-se destacar que uma das principais
causas do fracasso do Plano estava justamente na ausncia de medidas que
buscassem remediar as causas de longo prazo da inflao brasileira, o que pode
ser constatado pela falta de regras ou metas de polticas monetria e fiscal para
complementar o programa de estabilizao.29 Essa falta de regras, juntamente com
o desprezo pelo realinhamento dos preos de mercado, com o abono salarial

indiscriminadamente concedido e com a desindexao apenas parcial da
economia, fizeram com que j a partir do final de 1986, os sinais das altas taxas de
inflao se fizessem presentes.
Essa nova ameaa inflacionria impulsionou a edio do Cruzado II

(Novembro/86), com o intuito de corrigir as distores do Plano Cruzado. Dentre
suas medidas, pode-se destacar a alterao da escala mvel salarial: os reajustes
salariais impulsionados pelo gatilho ficariam limitados a 20%, sendo o resduo
inflacionrio (i.e., a diferena entre a inflao acumulada e o teto de 20%)
includo no gatilho seguinte.
Um ano aps o anncio do Plano Cruzado, a economia encontrava-se ainda

mais fortemente indexada do que nos ltimos dias do cruzeiro (com a
reintroduo da correo monetria em bases mensais), com uma estimativa de
20% para a taxa de inflao do ms (devido abrupta suspenso do congelamento
28
Com o Plano Cruzado, determinou-se a criao do ndice de Preos ao Consumidor (IPC), a ser
computado pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE), com o intuito de
medir apenas o aumento de preos em cruzados (e no carregar parte da inflao do cruzeiro).
29
Em julho de 1986, diante do aquecimento da economia, o governo ainda anunciou um tmido
pacote fiscal conhecido como Cruzadinho. Este, entretanto, no se mostrou muito eficaz na
conteno do consumo.
45
de preos) e com uma queda vertiginosa das reservas internacionais que levou o
governo a suspender os pagamentos dos juros da dvida externa aos bancos
privados por tempo indeterminado. Era o fim do Plano Cruzado.
Em junho de 1987, o governo anunciou um novo programa de estabilizao.

O Plano Bresser foi anunciado como um programa hbrido, que apresentava, ao
mesmo tempo, caractersticas ortodoxas e heterodoxas. A seguir, destacam-se
algumas medidas adotadas nessa segunda tentativa de conter a inflao brasileira.
O Plano determinava o fim da escala mvel salarial e o congelamento de

preos e salrios nos nveis de 12 de junho de 198730 por um prazo mximo de
trs meses. Entretanto, antes do congelamento, diversos aumentos foram
anunciados para os preos pblicos e administrados. O objetivo de tal medida

que, deve-se mencionar, no foi alcanado era evitar que os preos relativos
fossem congelados a nveis incompatveis com um equilbrio de mais longo prazo,
o que havia sido apontado como uma das falhas do Plano Cruzado. Uma outra
medida importante foi o deslocamento da base de preos na aferio do IPC para
12 de junho de 1987, procedimento semelhante ao adotado na implantao do
Cruzado.
Ainda com relao aos salrios, o Plano instituiu a URP (Unidade de

Referncia de Preos)31, que deveria servir de base para a indexao dos mesmos,
aps o perodo do congelamento. A cada trs meses seriam pr-fixados os
percentuais de reajuste da URP para os trs meses subseqentes, com base na
mdia geomtrica das taxas de inflao dos trs meses precedentes.
Diferentemente do Plano Cruzado, o Plano Bresser anunciou medidas de

austeridade fiscal e rigidez monetria, embora, no aspecto fiscal, as primeiras
medidas adotadas tenham apresentado apenas efeitos modestos, o que resultou na
posterior elaborao do Plano de Coerncia Macroeconmica.
30
Dessa forma, o Plano incorporava o gatilho salarial de maio, mas suprimia o eventual gatilho de
junho.
31
Os reajustes da URP serviriam tambm como teto para as correes futuras dos preos.
46
O Plano Bresser previa ainda fortes alteraes na conduo das polticas

fiscal e monetria por meio da gradual independncia do Banco Central, da
proibio das emisses de moeda para financiar o Tesouro e do planejamento
prvio de todas as despesas do governo, com a unificao dos oramentos fiscal e
monetrio.
Apesar de todas as medidas propostas, o Plano obteve um sucesso muito

curto. J em agosto de 1987, presses inflacionrias levaram o governo a tomar
uma posio mais flexvel em relao ao congelamento de preos, abalando a
credibilidade do programa. Com o fim oficial do congelamento em setembro, a
acelerao da inflao, embora mais gradual do que a ocorrida aps o Cruzado,
mostrou-se iminente. De fato, no ms de dezembro, a inflao j alcanou 14%, o
que veio a criar expectativas de um novo congelamento e contribuiu para a sada

do ministro Bresser Pereira.
Em janeiro de 1988, com o novo ministro Malson da Nbrega e sua poltica

feijo-com-arroz, era retomado o gradualismo no combate inflao por meio
de polticas de carter ortodoxo. Alguns fatos ocorridos durante esse ano merecem
destaque, como, ainda em janeiro, a suspenso da moratria decretada em
fevereiro de 1987 e, em outubro, a promulgao da nova Constituio brasileira.
Esta, ao aumentar as vinculaes da receita e ao transferir grande parte da receita
do governo federal para estados e municpios, sem a devida contrapartida no
mbito dos gastos, acabou por dificultar um eventual ajuste fiscal.
Ao enfatizar diversas vezes que no adotaria outro congelamento, o governo

conseguiu evitar a curto prazo uma exploso inflacionria. Entretanto, no final de
1988, a economia parecia novamente se encontrar no limiar da hiperinflao, o
que levou o governo a anunciar um novo programa de estabilizao.
O Plano Vero surgiu em janeiro de 1989 com uma nova moeda, o cruzado
novo, que equivalia a mil cruzados. Pretendia ser mais um programa de
estabilizao hbrido, com elementos ortodoxos e heterodoxos. Pelo lado
ortodoxo, almejava-se um ajuste fiscal, por meio da reduo de despesas de
47
custeio e de pessoal e de um ambicioso programa de privatizao, ao mesmo

tempo em que uma poltica monetria contracionista era colocada em prtica. Pelo
lado heterodoxo, buscou-se a desindexao total da economia, por meio de
medidas ainda mais drsticas do que as adotadas no Plano Cruzado.
A converso dos salrios foi feita com base no poder de compra mdio dos
ltimos doze meses e com a aplicao da URP de 26,1% pr-fixada para janeiro
de 1989. Esta seria a ltima vez em que a URP salarial seria utilizada; o governo
decretou o seu fim j em fevereiro, sem estabelecer qualquer outra regra oficial
para os reajustes salariais. At que uma nova regra fosse aplicada, os reajustes
deveriam ser decididos com base na livre negociao.
Os preos foram congelados nos nveis de 15 de janeiro de 1989, dessa vez

por tempo indeterminado. Antes do congelamento, porm, foram autorizados
aumentos para os preos pblicos e administrados. Mais uma vez, deslocou-se a
base do ndice oficial de preos (no caso, o IPC) para a data de incio do Plano, ou
seja, 15 de janeiro de 1989.
Com o objetivo de promover a desindexao da economia, a OTN foi

extinta e os contratos baseados nesse indexador ficaram congelados nos valores de
1 de janeiro de 1989. Foi proibida a indexao de contratos com prazo inferior a
90 dias, sendo que, para contratos com prazo superior, a livre negociao de
regras era permitida. Assim como nos Planos Cruzado e Bresser, estabeleceu-se
uma nova tablita de fatores dirios para converter em cruzados novos as dvidas
expressas em cruzados com vencimento posterior a 15 de janeiro de 1989.
Assim como seus predecessores (e, em parte, justamente pelo descrdito

gerado pelo fracasso deles), o Plano Vero no apresentou os resultados
esperados. Mais uma vez, a poltica fiscal deixou a desejar, o que forou a
manuteno de taxas de juros elevadas por um perodo demasiadamente longo.
Essas acabaram comprometendo ainda mais o equilbrio oramentrio do governo.
48
J em abril de 1989, a criao do BTN (Bnus do Tesouro Nacional)32, um

indexador oficial a ser corrigido mensalmente com base na variao do IPC para
ser utilizado em contratos com prazos superiores a 90 dias marcou a volta da
reindexao da economia. Criou-se tambm o BTNF (Bnus do Tesouro Nacional
Fiscal). mesma poca, o governo deu incio ao processo de descongelamento
dos preos, o que acarretou uma forte acelerao inflacionria j em maio. Neste
mesmo ms, uma nova poltica salarial foi aprovada pelo Congresso,
estabelecendo reajustes mensais para grande parte dos trabalhadores.33
Enfim, o Plano Vero obteve um xito muito curto e deixou a economia

perante a ameaa de uma hiperinflao.34 Diante desse cenrio de descontrole
quase total do processo inflacionrio, aliado virtual falncia do setor pblico
(com grande parte de sua dvida rolada diariamente no overnight), o Presidente

Fernando Collor de Mello tomou posse e, no dia seguinte, enviou ao Congresso
uma srie de medidas provisrias que se consolidariam no Plano Collor.35 Embora
o Plano tambm contivesse medidas de polticas de comrcio exterior e cambial,
pode-se dizer que sua essncia estava em trs Medidas Provisrias n 154, n
160 e n 168 que tratavam, respectivamente, das polticas de renda, fiscal e
monetria.
A Medida mais polmica foi a que promovia uma expressiva reforma

monetria por meio do enxugamento de liquidez provocado pelo congelamento de
cerca de 70% a 80% do volume de ativos financeiros no Pas na forma de
cruzados novos, liberando para uso apenas o restante na forma de cruzeiros, a
nova moeda instituda pela Medida Provisria n 168, de 15 de maro de 1990,
posteriormente convertida na Lei n 8.024, de 12 de abril de 1990. Todos os
dbitos existentes poca deveriam ser liquidados na moeda antiga e, alm disso,
32
O BTN veio substituir a OTN, extinta anteriormente. Cada 1.000 BTN eram equivalentes a 7,95
OTN.
33
O esquema aprovado determinava reajustes mensais de acordo com a variao do IPC para a
parcela do salrio inferior a trs salrios mnimos; reajustes trimestrais (com eventuais
antecipaes mensais iguais ao diferencial entre a taxa mensal de inflao e um gatilho de 5%)
para a parcela entre 3 e 20 salrios mnimos; e livre negociao para a parcela superior a 20
salrios mnimos.
34
Em maro, ms de posse do novo governo, a economia j estava efetivamente mergulhada num
cenrio de hiperinflao: a taxa anualizada de inflao superava 150.000%.
35
Formalmente denominado Plano Brasil Novo.
49
durante 60 dias, o governo permitiu que os impostos das trs esferas fossem pagos
em cruzados novos. O volume remanescente de cruzados novos bloqueados ficaria
convertido em depsitos ordem do Banco Central durante dezoito meses,
rendendo juros de 6% ao ano mais correo monetria relativa ao BTN.
Do ponto de vista da poltica monetria, a reforma promovida pelo Plano

Collor consistiu, portanto, em uma operao forada de mercado aberto, por meio
da qual o Banco Central recomprou um grande volume de moeda previamente
emitido, entregando aos seus detentores os novos ttulos do governo denominados
em cruzados novos.
A poltica de rendas do Plano consistia em trs tipos de medidas: reajustes

de tarifas pblicas, congelamento temporrio e posterior fixao de preos e nova

poltica salarial. A Medida Provisria n 154, de 15 de maro de 1990, vedou
reajustes de preos de mercadorias e servios em geral, sem a prvia autorizao
do Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento. Aps 45 dias de
congelamento, iniciou-se um processo de flexibilizao do controle de preos,
com a liberalizao dos preos dos setores competitivos (que correspondiam
cerca de 50% do IPC). De fato, a partir de 1 de maio de 1990, o governo
determinaria, no primeiro dia til de cada ms, o percentual mximo de reajuste
autorizado para mercadorias e servios em geral.
No que tange poltica salarial, os reajustes de maro foram feitos com base
na inflao de fevereiro, de acordo com a antiga lei que foi revogada pela Medida
Provisria n 154. Entretanto, determinou-se que, a partir de 15 de abril de 1990,
seria fixado, sempre no primeiro dia til aps o dia 15 de cada ms, o percentual
mnimo de reajuste mensal para os salrios em geral, inclusive para o salrio
mnimo. Alm disso, a cada trimestre, a partir de 1 de abril de 1990, o salrio
mnimo seria corrigido automaticamente para recompor seu poder de compra em
termos dos produtos de uma cesta bsica, acrescido de um percentual de 5%, a
ttulo de incremento real.
Deve-se destacar que o governo determinava apenas os percentuais mnimos

50
obrigatrios de reajuste e permitia livre negociao entre as partes envolvidas para

aumentos salariais alm do reajuste mnimo. Entretanto, tais aumentos no
poderiam ser repassados para os preos.
No mbito fiscal, o objetivo inicial do governo era um brutal ajuste fiscal de

10% do PIB. De fato, planejava-se substituir o dficit pblico de 8% do PIB por
um supervit de 2% do PIB, ainda em 1990. Para a execuo dessa meta, contava-
se com a elevao das tarifas pblicas, com a criao e aumento de alquotas de
alguns tributos, com a maior incidncia dos impostos sobre operaes financeiras
conforme institudo, inicialmente, na Medida Provisria n 160, de 15 de maro
de 1990, e, posteriormente, na Lei n 8.033, de 12 de abril de1990 , e com a
reforma administrativa.
Com efeito, vrias medidas foram tomadas no incio do governo com o

intuito de conter gastos e restabelecer a austeridade na administrao pblica.
Entre tais medidas, podem-se destacar a reduo do nmero de ministrios, a
extino de rgos e funes gratificadas e a definio de critrios para
admisses. O Plano adotou ainda um programa de privatizao, com a venda de
empresas estatais para o setor privado (Programa Nacional de Desestatizao).
A poltica de comrcio exterior buscou a liberalizao por meio da reduo

dos impostos e dos controles quantitativos sobre as importaes e das isenes
tarifrias de proteo indstria nacional, que descaracterizavam o sistema. Alm
disso, determinou-se o fim do controle administrativo do cmbio, com a
instituio do cmbio flutuante, aps um longo perodo de minidesvalorizaes
dirias.
Com a edio do Plano Collor, a inflao caiu, inicialmente, para patamares

prximos de zero. Entretanto, j em maio, ao mesmo tempo em que a economia
passava por um perodo de recuperao, as expectativas inflacionrias j no
expressavam o mesmo otimismo dos meses anteriores. A opinio preponderante
era de que o Plano havia evitado a hiperinflao, mas no a continuidade de um
processo inflacionrio crnico. Para evitar que a acelerao inflacionria
51
desacreditasse totalmente o Plano em poucos meses, o governo optou por uma

poltica monetria restritiva, que permaneceu praticamente durante o restante do
ano.
De fato, o xito inicial do Plano Collor no perdurou, em grande parte

devido incapacidade do governo de realizar as mudanas necessrias para a
obteno do equilbrio permanente do setor pblico. O resultado disso veio por
meio de uma forte recesso e de taxas de inflao elevadas e em acelerao (o IPC
apresentou variao mensal de 15,6% em novembro de 1990 e de 18,3% em
dezembro).
O Plano Collor II, editado em janeiro de 1991, foi a conseqncia natural

dessa situao, inclusive pelas dificuldades crescentes que o Banco Central vinha
enfrentando na colocao de ttulos pblicos. O Plano, tambm de natureza
heterodoxa, possua quatro pontos bsicos: desindexao geral da economia36,
mudanas nas regras de funcionamento do sistema financeiro, congelamento de
preos e salrios e um novo pacote fiscal.
O BTN e o BTNF foram extintos, assim como o overnight. Como

alternativa para a moeda indexada, criou-se a TR, fixada a partir das mdias das
taxas de juros praticadas no mercado financeiro. No lugar do overnight, criou-se o
Fundo de Aplicaes Financeiras (FAF), um mercado cativo para os ttulos
pblicos federais.
O congelamento de preos foi decretado, por tempo indeterminado, nos

nveis praticados em 30/01/1991, sendo que o Ministro da Economia podia
autorizar eventuais reajustes diante da deteco de desequilbrios. J os salrios
foram reajustados pela mdia dos doze meses anteriores, de acordo com o ndice
de Remunerao divulgado pelo governo, e congelados at junho. A partir da,
determinou-se que os reajustes seriam feitos por meio da livre negociao,
limitados, contudo, aos meses de janeiro e julho. Ainda em relao aos salrios,
estabeleceu-se, em julho, a unificao das datas-base de todas as categorias
36
A desindexao da economia foi materializada na Lei n 8.177, de 01/03/91.
52
profissionais.
No que se refere ao ajuste fiscal, muito pouco foi feito, como a criao de
impostos sobre as aplicaes de curto prazo e a manuteno de indexao dos
tributos devidos. Embora a anualidade dos tributos, determinada pela Constituio
Federal, no permitisse grandes mudanas, vlido ressaltar que, mais uma vez, o
governo no atacou a principal causa do desajuste econmico enfrentado pelo
pas.
De fato, o Plano Collor II no foi bem-sucedido no combate inflao. A

acelerao inflacionria provocou mudanas no Ministrio da Fazenda, com a
substituio da ministra Zlia Cardoso de Mello pelo ento embaixador do Brasil
em Washington, Marclio Marques Moreira. Com medidas de carter ortodoxo e

objetivando o combate gradual inflao, o novo ministro conseguiu manter o
patamar inflacionrio de certa forma estvel, apesar de elevado, mesmo diante de
condies adversas, como o descongelamento de preos do Plano Collor II e o
desbloqueio da liquidez do Plano Collor I.
Com o impeachment do Presidente Collor, o Vice-Presidente Itamar Franco

assumiu a presidncia. Uma srie de ministros passou pelo comando da economia,
sem grande destaque, at mesmo pelo curto espao de tempo em que
permaneceram no poder. Somente em 1993, com o ento ministro Fernando
Henrique Cardoso, seria delineado um novo plano de estabilizao para a
economia brasileira. Em dezembro de 1993, o ministro da Fazenda submeteu ao
Presidente a Exposio de Motivos n 395, que expunha as linhas principais do
Plano Real.
O novo plano de estabilizao foi implementado em trs etapas seqenciais.

Inicialmente, buscou-se um ajuste fiscal de emergncia. Os cortes de despesas
requeridos foram possibilitados pela criao do Fundo Social de Emergncia
(FSE), que desvinculava 20% das despesas da Unio em 1994 e 1995 e
aumentava, dessa forma, a flexibilidade da execuo oramentria.
53
A segunda etapa consistia na eliminao da inrcia inflacionria, por meio

da converso de preos e salrios a uma unidade de conta estvel, a Unidade Real
de Valor (URV). A Lei n 8.880, de 27 de maio de 1994, criou a URV para servir
como padro de valor monetrio, integrando juntamente com o cruzeiro real37 o
Sistema Monetrio Nacional. Durante 4 meses, os salrios e a maioria dos preos
foram convertidos em URVs, cujo valor em cruzeiros reais era reajustado
diariamente com base na variao mdia de trs ndices de inflao.
A terceira etapa foi a reforma monetria, com a transformao da URV na

nova moeda, o real. A partir de 1 de julho de 1994, todos os preos e contratos
expressos em URV foram convertidos em reais, ao par. Os preos e contratos
remanescentes em cruzeiros reais foram convertidos taxa de CR$2.750,00 por
real.
O Plano Real mostrou resultados iniciais bastante satisfatrios, conseguindo

reduzir a inflao de um nvel superior a 40% ao ms em junho de 1994 para
menos de 2% ao ms no final do ano.
Inicialmente, o artifcio da URV foi importante para remover os efeitos

iniciais da indexao retroativa e alinhar preos relativos e, aps adoo do real, a
taxa de cmbio tornou-se a principal ncora do programa de estabilizao. A
valorizao nominal da taxa de cmbio permitiu conter as presses por uma
reindexao diante de uma rpida expanso da demanda. Em maro de 1995,
diante dos efeitos da crise do Mxico, o governo introduziu um sistema de
minibandas cambiais, que vigorou at janeiro de 1999, quando ataques
especulativos ao real levaram adoo de um regime de cmbio flutuante. Diante
da necessidade de uma nova ncora nominal, o governo brasileiro adotou o
sistema de metas para inflao, em vigor at ento.
Como se pode observar, ao longo das dcadas de 80 de 90, a economia

brasileira enfrentou diversas crises e foi alvo de diferentes experimentos de
37
O cruzeiro real (CR$) foi introduzido em agosto de 1993, em substituio ao cruzeiro (Cr$),
com a seguinte paridade: CR$ 1,00 = Cr$ 1.000,00.
54
poltica econmica e todos esses fatores provocaram fortes efeitos sobre o

funcionamento do SFH. As sees seguintes detalham esses efeitos.
4.2
O Incio dos Problemas (1980-1985)
Como visto, o incio da dcada de 80 (mais precisamente, de 1980 a 1984)

foi um perodo marcado pelos efeitos recessivos do 2 Choque do Petrleo e seus
desdobramentos. A elevao das taxas de desemprego e a compresso salarial
promovidos pelas polticas ento adotadas e o recrudescimento inflacionrio
acarretaram srios problemas ao SFH, dado que prejudicaram a trajetria das

principais fontes de recursos do Sistema as cadernetas de poupana, o FGTS e o
retorno dos financiamentos concedidos. Alm disso, o fluxo de retorno dos
emprstimos do SFH sofreu intensa reduo devido s interferncias nocivas do
Poder Pblico. Como resultado, o volume de financiamentos concedidos por meio
do SFH sofreu forte reduo, conforme se observa no Grfico 2.
55
Grfico 2
N de Financiamentos Concedidos pelo SFH
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
O desempenho extremamente favorvel das cadernetas de poupana nos

anos 70 no se repetiu na dcada seguinte. Durante a maior parte da dcada de 80,
o ritmo de crescimento real das cadernetas de poupana foi inferior ao dos haveres
financeiros no-monetrios (Tabela 5). Como pode ser constatado na Tabela 6,
aps evolurem de 1% do PIB em 1970 para 16% em 1984, os saldos dos
depsitos de poupana passaram a sofrer fortes oscilaes em funo da poltica
econmica.
56
TABELA 5 - Caderneta de Poupana, Haveres Financeiros e Haveres

Financeiros No-Monetrios
CR$ Bilhes de dezembro de 1993 (1)
Caderneta de Haveres Financeiros

Ano Haveres Financeiros
Poupana (2) No Monetrios
1980 6.274 27.772 18.639
1981 8.127 35.196 26.441
1982 9.306 39.242 28.332
1983 9.533 36.060 31.219
1984 9.826 38.810 34.297
1985 10.523 46.089 43.563
1986 9.568 67.537 54.120
1987 11.664 58.348 52.437
1988 13.083 37.236 33.750
1989 8.597 38.338 35.510
1990 4.006 17.460 13.214
1991 4.775 16.772 13.622
1992 6.658 31.949 29.029
1993 7.142 40.662 38.273
Fonte: ABECIP e BACEN. In ABECIP (1994).

(1) Valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).
(2) Inclusive poupana rural.
TABELA 6 - Participao Percentual da Caderneta de Poupana
% Haveres Financeiros
Ano % PIB % Haveres Financeiros
No Monetrios
1970 1,0 3,2 7,1
1975 5,2 11,8 19,2
1980 7,9 22,6 33,7
1981 10,2 23,1 30,7
1982 11,4 23,7 32,8
1983 15,9 26,4 30,5
1984 16,3 25,3 28,6
1985 15,6 22,8 24,2
1986 8,8 14,2 17,7
1987 17,6 20,0 22,2
1988 30,1 35,1 38,8
1989 25,4 22,4 24,2
1990 7,2 23,0 30,3
1991 9,9 28,5 35,1
1992 12,1 20,8 22,9
Fonte: ABECIP e BACEN. In ABECIP (1994).
A ausncia de medidas estveis de poltica monetria, expressa em

freqentes desajustes no alinhamento dos ndices de correo monetria e de
57
inflao e em alteraes bruscas das taxas de juros do mercado, colaborou para a

instabilidade dos recursos das cadernetas de poupana e favoreceu o deslocamento
das aplicaes para outros mercados, particularmente para o mercado de ttulos da
dvida pblica federal. Tais ttulos tornaram-se os grandes concorrentes das
cadernetas de poupana e dos demais ativos financeiros. A Tabela 7 ilustra esse
fenmeno: todos os papis, sem exceo, perderam posio para os ttulos do
Governo Federal, que passaram de 15% do total dos haveres financeiros em 1980
para 43% em meados dos anos 80. Nem mesmo a alterao da periodicidade do
crdito dos rendimentos da poupana, de trimestral para mensal, foi suficiente
para atrair um volume significativo de recursos.
TABELA 7 - Haveres Financeiros

Distribuio Percentual
Haveres Financeiros 1970 1975 1980 1985 1990 1993

Haveres Monetrios 56,2 38,6 32,9 11,0 24,3 5,9
PMPP 10,7 6,7 6,7 2,5 9,5 2,4
Depsitos vista 45,5 31,9 26,2 8,5 14,8 3,5
Haveres No Monetrios 43,8 61,6 65,4 89,0 74,6 94,1
Depsitos de poupana 3,3 12,0 24,0 22,9 23,0 17,6
Ttulos privados 22,7 25,6 22,7 19,3 24,6 42,6
Ttulos da dvida pblica federal 16,0 21,0 15,0 43,3 18,1 22,8
Ttulos das dvidas pblicas estaduais e municipais 1,8 3,0 3,7 3,5 8,9 11,1
Fonte: BACEN. In: ABECIP (1994).
Por outro lado, o FGTS sofreu os efeitos da queda dos nveis de atividade e
emprego e da poltica salarial contracionista. A elevao das taxas de desemprego
e a reduo dos rendimentos reais dos assalariados geraram aumento dos saques e
diminuio dos depsitos e, por conseguinte, reduo da arrecadao lquida do
Fundo. Diante do impacto perverso dos fatores conjunturais mencionados (sobre
os quais o SFH no exercia controle), o BNH contava apenas com um conjunto
muito restrito de medidas que pudessem reverter a evoluo dos recursos do
FGTS. Algumas pequenas alteraes foram promovidas, mas sem grande xito. A
situao desfavorvel do FGTS permaneceu at 1985, quando foi revertida graas
consolidao da recuperao da economia brasileira.
O aumento das taxas de desemprego e a reduo dos salrios reais

acarretaram tambm a reduo da capacidade de pagamento das prestaes por
58
parte dos muturios. Diante de tal cenrio, o SFH enfrentou uma grave crise de
inadimplncia. Como visto anteriormente, as prestaes e os saldos devedores dos
financiamentos no mbito do Sistema eram reajustados de acordo com o salrio
mnimo ou com a UPC, que era vinculada ORTN e, portanto, inflao. Dado
que, no perodo em questo, a inflao e o salrio mnimo apresentaram
crescimento maior do que o salrio da maioria dos muturios, principalmente
daqueles que ganhavam acima de 10 salrios mnimos, houve a elevao da razo
entre as prestaes e o salrio dos muturios e, portanto, do comprometimento da
renda familiar com o pagamento das prestaes.
De fato, os sinais da perda de poder aquisitivo dos muturios e da populao

em geral j se faziam presentes e j provocavam alteraes nas regras do SFH.
Aos poucos, a Tabela Price voltou a ser utilizada, substituindo o SAC. Durante
certo tempo, trs sistemas de amortizao vigoraram nos financiamentos do SFH:
SAC, Tabela Price e SAM (Sistema de Amortizao Misto), uma combinao
entre os dois primeiros. Entretanto, aos poucos, a Tabela Price foi se tornando o
mtodo mais utilizado e, em outubro de 1984, passou a ser o nico sistema de
amortizao vlido para os financiamentos do SFH. Essa medida ilustra bem a
atitude das autoridades governamentais diante das crescentes dificuldades
enfrentadas pelos muturios em funo do crtico cenrio macroeconmico. A
principal questo relativa a esta e a outras medidas tomadas pelo Sistema est no
fato de as condies adversas da economia afetarem a populao como um todo, e
no apenas os que possuam financiamento imobilirio.
Em 1982, pela primeira vez, as prestaes situaram-se em patamares

superiores variao dos salrios. Comearam a surgir as Associaes de
Muturios, que obtiveram do BNH subsdios to expressivos que acabaram por
lev-lo imploso quatro anos mais tarde. Vale ressaltar que, apesar de em 1982,
as prestaes apresentarem uma pequena evoluo acima da variao dos salrios,
essas j estavam de tal maneira subsidiadas/aviltadas, que, em muitos casos,
sequer comprometiam 9% da renda familiar. O BNH, ao invs de adotar uma
postura rgida, demonstrando a realidade sociedade, ou seja, que na verdade
aqueles muturios no eram vtimas, mas sim grandes privilegiados, optou pela
59
distribuio de benesses de toda ordem.
Na tentativa de solucionar o problema da inadimplncia, e assim impedir o

rompimento da estrutura do Sistema, e diante da presso exercida pelos muturios,
a partir de 1983, o governo optou por criar diversos mecanismos, que
possibilitaram a reduo imediata das prestaes e resultaram em enormes e
indiscriminados subsdios. De fato, os subsdios concedidos contriburam para a
diminuio das taxas de inadimplncia e, portanto, para o aumento da liquidez de
curto prazo do Sistema. Entretanto, essas concesses, feitas sem quaisquer
consideraes quanto s condies econmico-financeiras dos muturios,
aumentaram consideravelmente o descasamento entre a evoluo do passivo e a
do ativo do SFH, resultando assim na criao de um pesado nus para o FCVS.
Inicialmente, com base no Decreto n 88.371/83, de junho de 1983,

permitiu-se a renegociao dos contratos habitacionais, resultando em uma
reduo do reajuste das prestaes em 1983 de 130% para 98% e para 82%, no
caso dos funcionrios pblicos, desde que o muturio aceitasse adotar a
periodicidade semestral para o reajustamento das prestaes vincendas.
Em julho do mesmo ano, o Decreto-Lei n 2.045/83 possibilitou nova

renegociao dos contratos do SFH, com o objetivo de manter o encargo mensal
do muturio compatvel com sua renda familiar. Em particular, mediante a adoo
obrigatria da semestralidade para o reajuste das prestaes, os muturios
obteriam, entre julho de 1983 e junho de 1985, uma correo das prestaes que
no excederia 80% da variao do INPC. Entretanto, dessa vez, o saldo residual
dessa alterao seria de responsabilidade do muturio.
Ainda em 1983, por meio do Decreto-Lei n 2.065/83 (outubro de 1983),

criou-se a possibilidade de troca do indexador das prestaes, a UPC, pelo salrio
mnimo. Alm disso, o muturio que alterasse, no somente o indexador, mas
tambm a periodicidade da correo das prestaes de anual para semestral (em
consonncia com o reajuste do salrio mnimo), sofreria um reajuste apenas de
80% da variao do salrio mnimo entre 1 de julho de 1983 e 30 de junho de
60
1985. O resultado lquido dessas modificaes foi uma reduo na taxa original
para o reajuste das prestaes, em julho de 1983, de 130% (variao da UPC) para
109% para os financiamentos que permaneciam com a periodicidade anual para os
reajustes das prestaes e 88% para os financiamentos que adotavam
periodicidade semestral.
Em 1984, o governo voltou a ceder s presses dos muturios e aos altos

ndices de inadimplncia, por meio da RC n 04/84 do BNH (maro de 1984), e
concedeu a todos os muturios a opo de adotarem a variao do salrio mnimo
para o reajuste das prestaes. Para os que optassem por essa mudana, o ndice
de correo monetria das prestaes seria fixado em 80% da variao do salrio
mnimo para o perodo de julho de 1984 a junho de 1985, sem que os muturios
com reajustes anuais das prestaes tivessem que adotar a periodicidade semestral
para os reajustes. Alm disso, eles no precisariam assumir qualquer
responsabilidade pelos dbitos residuais resultantes de tal modificao, pois estes
ficariam inteiramente a cargo do FCVS. A conseqncia dessa renegociao foi a
reduo dos ndices de reajuste relativos a julho de 1984 para 144%, enquanto no
mesmo perodo, a variao da UPC alcanou 191% e a do salrio mnimo, 179%.
Diante de uma baixa adeso s renegociaes oferecidas e seus

conseqentes subsdios, no ano seguinte, criou-se a possibilidade de nova
alterao dos contratos, com base na RC n 46/85, na RD n 47/85 e na C.
DESEG38 n 12/85, do BNH. O governo j havia oferecido aos muturios a opo
do Plano de Equivalncia Salarial por Categoria Profissional, instituda pelos
Decretos-Lei n 2.164/84 e n 2.240/85. Com esse plano, as prestaes passariam
a ser reajustadas com base nos aumentos salariais dos muturios e com a mesma
freqncia desses. Ou seja, permitia-se o descasamento completo dos reajustes das
prestaes e dos saldos devedores.
Alm disso, com as novas alteraes propostas pela RC n 46/85, pela RD n

47/85 e pela C. DESEG n 12/85, do BNH, o reajuste das prestaes no mbito do
PES/CP no ano de 1985 seria de 112%, enquanto, por exemplo, a correo
38
Circular do Departamento de Seguros e Outras Garantias (BNH).
61
monetria segundo a variao da UPC entre agosto de 1984 e julho de 1985

apontava o ndice de 246% e o reajuste com base no salrio mnimo seria de
243%. Mais uma vez, os dbitos residuais ficaram a cargo do FCVS, e no dos
muturios.39
Alm do impacto negativo acarretado pela sucesso de vantagens

concedidas aos muturios no incio dos anos 80, os diversos planos de
estabilizao elaborados pelo governo a partir de 1986 tambm afetaram
fortemente o equilbrio atuarial do SFH, ampliando o desequilbrio do FCVS.
4.3
Planos de Estabilizao (1986-2002)
O propsito dessa seo consiste em analisar as medidas adotadas durante a

implementao dos sucessivos planos de estabilizao econmica que
contriburam de alguma forma para o descompasso entre o ativo e o passivo do
SFH.
O primeiro desses planos foi o Plano Cruzado, que, determinou a extino

da ORTN e, conseqentemente, da UPC. Somente esta medida j seria suficiente
para afetar o SFH, dado que a supresso desse mecanismo formal de indexao
implicaria alteraes significativas nas formas de correo das contas ativas e
passivas do Sistema e, muito provavelmente, geraria problemas para o BNH e
para os agentes do SBPE. Entretanto, os reflexos do Plano Cruzado sobre o
funcionamento do Sistema foram bem maiores.
39
Para exercer a opo, o muturio deveria estar adimplente. Porm, para se tornar adimplente, era
necessrio apenas incorporar ao saldo devedor os encargos eventualmente em atraso.
62
Do lado do ativo, estabeleceu-se na RD n 61/86 do BNH que, em maro de

1986, as prestaes dos muturios seriam convertidas pelo valor real mdio das 3,
6, 9 ou 12 prestaes imediatamente anteriores a maro de 1986 (dependendo de
quando tivesse ocorrido o ltimo reajustamento) e permaneceriam congeladas
pelos 12 meses seguintes.40 Os muturios que no alteraram seus contratos em
1984 e/ou 1985 e que tiveram o ltimo reajustamento de prestaes em julho de
1985 receberam, conseqentemente, em maro de 1986 um reajuste de 34,19%.
Os muturios que alteraram seus contratos em 1984 e/ou 1985, optando pela
semestralidade (trimestralidade) dos reajustes das prestaes, obtiveram um
reajuste em maro de 1986 de acordo com o valor real mdio das prestaes dos
seis (trs) meses anteriores. Por outro lado, os saldos devedores, antes de serem
congelados, seriam reajustados pelo ndice de inflao, considerando inclusive a
inflao ocorrida de janeiro a maro de 1986. Essa dualidade de critrios acarretou

um impacto negativo sobre o FCVS, agravando o dficit potencial do Fundo.
O congelamento das prestaes durante o ano de vigncia do Plano Cruzado

reduziu o retorno dos emprstimos concedidos pelo SFH, sobretudo no momento
em que as taxas de inflao voltaram a apresentar forte crescimento. Apesar do
efeito positivo da queda progressiva dos ndices de inadimplncia, causada
principalmente pelas benesses concedidas aos muturios desde 1983, o impacto
adverso dos critrios adotados com o Plano Cruzado para a correo do ativo e do
passivo do Sistema foi mais forte, o que resultou numa trajetria desfavorvel
dessa fonte de recursos.
O Plano acarretou forte reduo da capacidade de emprstimo por parte das

instituies responsveis no somente pela queda dos retornos dos
financiamentos, mas tambm em grande parte devido ao crescimento acelerado
dos saques nas cadernetas de poupana (Tabelas 5 e 6). O comportamento
desfavorvel das cadernetas de poupana pode ser explicado por alguns fatores,
como a preferncia dos investidores por ativos reais (posto que a extino da
40
O Decreto n 92.492, de 25 de maro de 1986, determinou que os reajustamentos contratuais no
efetuados no perodo de 1 de maro de 1986 a 28 de fevereiro de 1987 seriam aplicados s
prestaes em 1 de maro de 1987.
63
correo monetria eliminou, a princpio, a possibilidade de ganhos financeiros), o

aumento significativo do consumo, mormente de bens durveis; e a reduo da
liquidez das cadernetas com o retorno da periodicidade trimestral para o crdito
dos rendimentos. Nem mesmo a deciso do governo de assegurar exclusivamente
s cadernetas de poupana, dentro do conjunto dos ativos financeiros, uma forma
de proteo contra a inflao futura, por meio de uma remunerao real de 6% ao
ano, foi suficiente para compensar os efeitos perversos provocados pelos fatores
supracitados.
O FGTS, por sua vez, voltou a ser a principal fonte de recursos do Sistema
graas ao crescimento de sua arrecadao lquida que vinha ocorrendo desde
1985, embalado pela recuperao da economia brasileira. Entretanto, o bom
desempenho do Fundo no foi capaz de anular os efeitos perversos dos fatores

supracitados sobre a capacidade de emprstimo do SFH.
Enfim, as medidas adotadas no bojo do Plano Cruzado prejudicaram o

funcionamento j deficiente do SFH e tornaram mais evidente a necessidade
de uma profunda reformulao do Sistema. Essa veio por meio do Decreto-lei n
2.291, de 21 de novembro de 1986, que extinguiu o BNH e estabeleceu um novo
quadro institucional. As funes de rgo central do SFH foram delegadas ao
Conselho Monetrio Nacional (CMN), ficando o Banco Central responsvel pela
fiscalizao das instituies do Sistema e o Ministrio do Desenvolvimento
Urbano (MDU), responsvel pela formulao das propostas de poltica
habitacional e de desenvolvimento urbano. Os direitos e obrigaes do BNH
foram transferidos Caixa Econmica Federal (CEF), que acumulou uma srie de
encargos, como a coordenao e execuo do Plano Nacional de Habitao
(PLANHAP) e do Plano de Saneamento Bsico (PLANASA) e a gesto do FGTS,
do FCVS, do Fundo de Assistncia Habitacional (FUNDHAB) e do Fundo de
Apoio Produo de Habitaes para a Populao de Baixa Renda (FAHBRE).
Com a extino do BNH, iniciou-se uma profunda crise institucional, com a

pulverizao de responsabilidades em instituies que tinham muito pouca
experincia com a questo habitacional. O SFH passou por um perodo de
64
indefinio, durante o qual suas atividades foram prejudicadas, apesar da

reestruturao do quadro institucional do Sistema e da adoo de uma srie de
alteraes no seu funcionamento.
No mbito da captao de recursos, o CMN promoveu as seguintes

mudanas: reduo do recolhimento de compulsrio referente aos saldos dos
depsitos de poupana, de 25% para 20%; autorizao para reabertura de
cadernetas de poupana para pessoas jurdicas; e manuteno da periodicidade
trimestral para o crdito de rendimento das cadernetas de poupana, com base no
rendimento das Letras do Banco Central (LBC), alm de taxas de juros de 1,5%
ao trimestre.
Com relao aplicao dos recursos, a Resoluo n 1.221 do Banco

Central, de 24 de novembro de 1986, determinou que, do total captado nos
depsitos de poupana, 60% deveriam ser destinados a financiamentos
habitacionais (dos quais, 50% a uma taxa de juros pr-fixada e 10% taxa de
juros de mercado), 20% consistiriam em recolhimento compulsrio e 20%
poderiam der aplicados livremente. Considerando-se que, no perodo em questo,
a taxa de captao da poupana era de 6% ao ano e a taxa de remunerao dos
depsitos no Banco Central era de 8% ao ano, percebe-se que financiamentos
habitacionais, caracteristicamente de longo prazo, seriam, em geral, muito pouco
atraentes para as instituies do Sistema.
No primeiro semestre de 1987, foram institudas algumas modificaes na

legislao de financiamentos para a aquisio de imveis, com o intuito de
incentivar a ampliao dos emprstimos por parte dos agentes financeiros. As
principais alteraes foram a elevao dos juros dos financiamentos de 10% ao
ano para 12% ao ano, a reduo do limite de comprometimento da renda familiar
de 35% para 25%, a volta da OTN para a correo dos saldos devedores e a
aplicao de 25% dos recursos advindos das cadernetas de poupana que eram
destinados a emprstimos imobilirios (60% dos depsitos) em imveis usados.
Alm disso, por meio da Resoluo n 1276 do Banco Central, de 20 de maro de
1987, estipulou-se a atualizao monetria dos encargos atrasados. Apesar desse
65
esforo para motivar uma maior atuao das instituies do SBPE no mercado
imobilirio, o SFH permaneceu praticamente paralisado.
Em junho de 1987, diante de um quadro de inflao crescente, foi editado o

Plano Bresser, mais uma vez com importantes efeitos sobre o desempenho do
SFH e sobre o mercado imobilirio. No que se refere aos contratos de
financiamento, o Decreto n 94.548, de 2 de julho de 1987, manteve a UPC como
ndice-base para os reajustes dos saldos devedores dos contratos firmados antes da
edio do plano Cruzado, com a manuteno da periodicidade prevista
inicialmente. A UPC seria atualizada pelo mesmo ndice dos depsitos de
poupana, como forma de resolver o problema do desequilbrio financeiro dos
agentes do SBPE decorrente do fato de grande parte dos passivos das entidades
financeiras serem atualizados pela variao da OTN, ndice vinculado apenas ao

comportamento do IPC.
Em relao aos reajustes das prestaes, o Plano Bresser determinou o

congelamento temporrio das prestaes dos financiamentos ligados ao SFH,
apenas entre setembro e outubro de 1987. Os financiamentos vinculados poltica
salarial passaram a se basear na variao da URP, que havia sido criada pelo
Plano Bresser para nortear os reajustes salariais. O processo resultante, nesses
casos, era uma atualizao das prestaes e dos saldos devedores de acordo com
ndices diferentes, sendo que o resduo do saldo devedor ainda existente mesmo
aps o final do prazo contratual seria absorvido pelo FCVS. Deve-se ressaltar o
provvel efeito prejudicial dessa medida sobre o j exagerado dficit do FCVS, j
que a UPC apresentava uma taxa de crescimento mais vigorosa que a URP. A
nica forma de controlar esse dficit seria com a queda da inflao e a fixao do
CES em valores adequados, de modo a quitar o saldo devedor ao final do prazo
contratual.
A preocupao com o desequilbrio do FCVS resultou no Decreto-Lei n

2.349, de 30 de julho de 1987. Com ele, o governo determinava que os novos
contratos de financiamento com valor acima de 2.500 OTN no teriam cobertura
do FCVS, sendo o prprio muturio responsvel pelo saldo residual. Dessa forma,
66
impedia-se que os emprstimos para as faixas de renda mais altas assinados a

partir de ento no mais seriam subsidiados.
Nesse mesmo ano, por meio das Resolues n 1.330 e n 1.351 do Banco
Central, ficaram regulamentadas as aplicaes dos agentes financeiros e as
condies de financiamento. Determinou-se que, dos recursos captados por meio
dos depsitos de poupana, 20% deveriam permanecer no Banco Central, 60%
deveriam ser destinados a financiamentos habitacionais (dos quais, at 10%
poderiam ser utilizados em emprstimos a taxas de mercado, um mnimo de 25%
deveria ser empregado em operaes do SFH de at 2.500 OTN, e 65% ou menos
utilizados em operaes do SFH com valores superiores a 2.500 OTN) e 20%
poderiam ser empregados em operaes de faixa livre.
Alm disso, pela primeira vez, foi concedido tratamento diferenciado aos
emprstimos, segundo a origem de seus recursos (FGTS ou SBPE). Os recursos
do FGTS seriam destinados a financiamentos que no excedessem 2.500 OTN,
com taxas de juros variando de acordo com o valor financiado, mas com um teto
de 10% ao ano, e com comprometimento de renda vinculado classe de renda
familiar. Os recursos do SBPE seriam utilizados em emprstimos para os
segmentos de rendas mdia e alta, cujas taxas de juros ficariam entre 11% ao ano
e 12% ao ano, independentemente do valor financiado. O comprometimento de
renda, nesse caso, seria estabelecido pelo agente financiador.
Os efeitos dessas medidas foram muito pouco significativos. As

expectativas desanimadoras referentes ao nvel de emprego, renda e inflao
prevaleceram, inibindo grandes aplicaes dos agentes financeiros em
financiamentos imobilirios.
O problema com o FCVS persistia e, na tentativa de minimiz-lo, em

janeiro de 1988, por meio da Resoluo n 1.448, o Banco Central estipulou um
abatimento de 25% aos muturios que quitassem antecipadamente ou
transferissem seus saldos devedores. Apesar do desconto de 25% concedido, essa
medida trazia bons resultados para o equilbrio do FCVS, devido presena de
67
amortizaes negativas em alguns contratos cujas prestaes no eram suficientes

nem mesmo para cobrir o pagamento dos juros.
Tambm em janeiro de 1988, estabeleceu-se, por meio da Resoluo n

1.446 do Banco Central, novo direcionamento para os recursos captados com as
cadernetas de poupana: 15% em encaixe obrigatrio no Banco Central, mnimo
de 65% em financiamentos habitacionais e 20% em disponibilidades financeiras e
operaes na chamada faixa livre. Dos recursos destinados a emprstimos
imobilirios, no mais que 20% poderiam ser empregados em financiamentos a
taxas de mercado, no menos que 10% em operaes no mbito do SFH de
valores at 2.500 OTN, e 70% ou menos em operaes de 2.501 a 5.000 OTN.
At o final de 1988, no foram observadas grandes medidas referentes ao

funcionamento do SFH. Cabe destacar apenas a regulamentao, em dezembro,
das letras hipotecrias. Apesar de criado em maro de 1987, este ttulo s foi
regulamentado por meio da Lei n 7.684, de 02 de dezembro de 1988. Trata-se de
um ttulo de crdito emitido pelos agentes financeiros do SFH, lastreado em
contratos que esses agentes mantm com os muturios do Sistema.
A criao da letra hipotecria representou um avano institucional para o

SFH. Todavia, alguns fatores, como o excesso de regulamentao e a inexistncia
de um mercado secundrio de hipotecas, impediram o avano das operaes de
compra e venda desses ttulos.
Um mercado secundrio de hipotecas aumentaria o volume de recursos dos

agentes financeiros, assim como os lucros, alm de representar uma fonte
adicional de recursos em perodos de elevados saques nas cadernetas de poupana
e/ou inadimplncia dos muturios. Entretanto, a taxa de juros cobrada dos
muturios reduz a atratividade desse tipo de ativo financeiro. Quando comparado
com o mercado secundrio de ttulos pblicos, o de hipotecas mostra-se bem
menos rentvel.
O Plano Vero foi editado mediante um cenrio de forte incerteza e de

68
retomada do processo inflacionrio. No mbito dos financiamentos habitacionais,

que se encontravam em nveis bastante reduzidos, o Plano determinou o
congelamento das prestaes no perodo de fevereiro a maio de 1989, nos seus
respectivos valores relativos ao ms de janeiro. Os reajustes no aplicados nesses
meses seriam repassados em trs parcelas, aps o perodo de congelamento.
Entretanto, nesse mesmo perodo (de fevereiro a maio de 1989), os saldos
devedores sofreram reajuste, o que contribuiu para o aumento dos dbitos
residuais e, conseqentemente, para o desequilbrio do FCVS.
Com relao s cadernetas de poupana, com o intuito de evitar um volume

expressivo de saques, estabeleceu-se que a remunerao das cadernetas de
poupana, no ms de maro, seria calculada com base na variao do IPC ou da
LFT (Letras Financeiras do Tesouro), prevalecendo o maior dos dois. A partir de

maro, a remunerao seguiria a variao do IPC.
Buscando promover o equilbrio entre as operaes ativas e passivas dos

agentes do SBPE, o Plano Vero estabeleceu que as operaes realizadas por
instituies pertencentes ao SFH indexadas variao da OTN passariam a ser
corrigidas pelos mesmos ndices das cadernetas de poupana.
Deve-se destacar ainda a Resoluo n 1.612 do Banco Central, de 23 de

junho de 1989, que objetivava criar uma fonte adicional de recursos para a CEF ao
estabelecer que uma parcela de, no mnimo, 5% das aplicaes dos investidores
institucionais (fundos de penso e seguradoras) deveria ser destinada s letras
hipotecrias emitidas pela CEF, com prazo mnimo de dois anos, atualizao
equivalente dos depsitos de poupana e rendimento mnimo de 6,5% ao ano.
Apesar das alteraes promovidas no mbito do SFH, o Sistema terminou o

ano de 1989 sem uma definio clara para solucionar o problema habitacional
brasileiro em meio a um cenrio macroeconmico bastante adverso.
Em maro de 1990, foi editado o Plano Collor e, no que se refere ao

bloqueio dos cruzados novos, deve-se mencionar que os depsitos em cadernetas
69
de poupana foram particularmente prejudicados, pois se determinou um valor

fixo a ser convertido em cruzeiros e liberado para os depositantes (Cr$50.000,00,
por depositante em uma mesma instituio). Ao contrrio do ocorrido com a
converso e o bloqueio dos recursos aplicados em outros ativos financeiros, no
caso das cadernetas de poupana, no se levou em considerao o montante
aplicado por cada poupador. Independentemente do saldo da aplicao, o valor
liberado era o mesmo, ficando o restante bloqueado no Banco Central, em contas
individualizadas e vinculados origem.
Ainda no conjunto de medidas adotadas no mbito do Plano, optou-se mais

uma vez pela adoo de diferentes critrios de reajuste dos saldos devedores e das
prestaes dos muturios. Enquanto essas foram corrigidas em funo da variao
do IPC at o ms de fevereiro, os saldos devedores sofreram correo monetria

relativa inclusive variao do IPC no ms de maro. Dessa forma, houve um
reajuste dos saldos devedores de cerca de 84,32% que no foi repassado s
prestaes, o que resultou no agravamento do dficit potencial do FCVS41.
O resultado dessa e de algumas outras medidas tambm prejudiciais foi a

evaso de recursos da caderneta de poupana movimento ocorrido at meados de
maio de 1990. Somente a partir de julho, as cadernetas de poupana passaram a
apresentar captao lquida positiva. Todavia, as instituies de crdito
imobilirio passaram a transferir parte dessa captao lquida para o Banco
Central, reduzindo a alocao de recursos em novos financiamentos.
O governo Collor foi marcado por mudanas superficiais no SFH, como a

facilitao da quitao dos imveis financiados, e por programas na rea da
habitao popular caracterizados pela m utilizao dos recursos pblicos. O
principal programa foi o Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH),
aprovado pelo Conselho Curador do FGTS por meio da Resoluo n 18, de 28 de
junho de 1990. O PAIH tinha como meta a construo de cerca de 245 mil
41
Essa deciso, de fato, gerou uma ampla discusso. O fato de os depsitos de poupana
confiscados terem sido corrigidos de acordo com o BTNF, e no de acordo com o IPC, fez com
que surgissem vrias aes na Justia, reivindicando o mesmo tratamento para os saldos devedores
dos contratos do SFH. Collor. A ltima deciso da Justia manteve o reajuste de 84,32% para os
saldos devedores.
70
unidades habitacionais em 180 dias, por meio da contratao de empresas

privadas. Entretanto, os resultados do programa no foram muito positivos: o
prazo para a construo foi bem maior que o previsto inicialmente, bem como o
custo unitrio mdio, o que permitiu a construo de apenas 210 mil unidades.
Com o Plano Collor II e com as medidas adotadas no mbito da Lei n

8.177, de 1 de maro de 1991, as operaes do SFH sofreram fortes mudanas. O
objetivo das medidas era propiciar o estancamento do dficit potencial do FCVS,
de modo a possibilitar a retomada do financiamento habitacional. Para isso, seria
necessrio promover o equilbrio entre os reajustes das prestaes e os dos saldos
devedores, o que seria realizado com a adoo de um mesmo indexador, com a
mesma periodicidade, para os reajustes. Estipulou-se que a remunerao bsica
dos depsitos de poupana seria o novo indexador dos contratos baseados na

UPC, na OTN e no salrio mnimo e dos que utilizavam os recursos oriundos das
cadernetas de poupana. O mesmo valeria para os contratos firmados a partir de
ento.
Com o impeachment do Presidente Fernando Collor e a posse do Vice-

Presidente Itamar Franco, algumas mudanas foram realizadas na rea de
habitao. Alm de profundas alteraes dos programas de habitao popular,
com nfase no aumento da transparncia da gesto dos mesmos, pode-se destacar
a Lei n 8.692, de 28 de julho de 1993. Esta lei promoveu o fim do PES, criando
em substituio, o Plano de Comprometimento da Renda (PCR), um plano
baseado no comprometimento da renda do muturio e que visa evitar as
defasagens das prestaes em relao amortizao dos financiamentos.
Eventuais saldos residuais dos novos contratos de financiamento passaram a ser
de inteira responsabilidade do muturio.
Como j foi mencionado, o PES, criado a partir dos Planos A e C, era um

plano de financiamento inconsistente, e foi o responsvel pelo rombo do FCVS.
Infelizmente, o fim desse mecanismo ocorreu em um perodo em que a crise do
sistema j era demasiadamente grave, no sendo, portanto, suficiente para reverter
esse quadro.
71
No que tange gesto FHC, perodo marcado pela consolidao da

estabilidade econmica, deve-se destacar a criao do Sistema de Financiamento
Imobilirio (SFI), por meio da Lei n 9.514, de 20 de novembro de 1997. Ao
contrrio do SFH, que contou sempre apenas com o FGTS e o SBPE como fontes
de recursos, o SFI utiliza como fonte de recursos a poupana privada livre, interna
e externa, e apresenta grande flexibilidade na aplicao desses recursos, ao
possibilitar inclusive financiamentos imobilirios sem fins habitacionais.
Alm disso, em julho de 2002, nova Resoluo do Banco Central, a

Resoluo n 3.005, determinou que, dos recursos captados em depsitos de
poupana pelas entidades integrantes do SBPE, (i) 65% deveriam ser destinados a
financiamentos imobilirios (dos quais, no mnimo, 80% reservados para
operaes no mbito do SFH, sendo o restante utilizado para operaes

contratadas a taxas de mercado); (ii) 20% deveriam permanecer como encaixe
obrigatrio no Banco Central; e (iii) o restante poderia ser utilizado em outras
operaes, desde que de acordo com a legislao em vigor.
Ao final da anlise feita neste captulo, possvel destacar as diferenas

entre as dcadas de 70, considerado o perodo de ascenso do SFH, e a dcada de
80 (juntamente com os primeiros anos da dcada de 90), quando os graves
problemas inerentes ao Sistema afloraram, impulsionados pela conjuntura
macroeconmica desfavorvel. De fato, o descolamento da evoluo das
prestaes e dos saldos devedores do SFH tem origem na prpria forma como o
Sistema foi estruturado, com planos de financiamento financeiramente
inconsistentes. Entretanto, at o final dos anos 70, os planos de reajustes das
prestaes foram gerenciados de maneira satisfatria, sem forte comprometimento
do FCVS.
Foi com a piora do cenrio macroeconmico, a partir de 1979, que os

desequilbrios despontaram, com a acelerao da inflao e a queda do produto.
Alm disso, as diversas benesses concedidas aos muturios serviram para ampliar
os descompassos do Sistema e, dessa forma, construir o rombo potencial do
FCVS. J no final da dcada de 80, surgiu o reconhecimento da situao
72
insustentvel do SFH, em geral, e do FCVS, em particular. De fato, devido ao

reconhecimento de seus elevados custos para o Sistema, medidas como as
tomadas ao longo da dcada de 80 no se repetiram ao longo da dcada de 90.
Infelizmente, j era tarde demais para reverter as crticas condies dos
financiamentos no mbito do SFH.
5
Os Subsdios Implicitamente Concedidos: Um Estrago de
Grandes Propores
5.1
Motivao: o Rombo do FCVS
Os dois ltimos captulos analisaram a estrutura o SFH e o seu desempenho

desde quando foi criado, em 1964. Como mencionado, muitos dos planos de
financiamento do SFH (Plano A, Plano C, PES) possuam caractersticas que os
tornavam financeiramente inconsistentes, ou seja, ao final do prazo contratual,
deixavam saldos devedores residuais. De fato, o FCVS foi criado em 1967 com o
intuito de cobrir esses eventuais saldos residuais, a partir de contribuies dos
adquirentes de casa prpria, e, assim, evitar a prorrogao do prazo do contrato.
Entretanto, com o agravamento do quadro macroeconmico, marcado por

elevadas taxas de inflao e baixo crescimento, o SFH comeou a enfrentar fortes
problemas, como descrito no Captulo 4. As falhas intrnsecas estrutura do SFH,
em especial os esquemas de correo monetria descasados dos saldos devedores
e das prestaes, tornaram-se evidentes na dcada de 80, comprometendo a
capacidade de refinanciamento do Sistema. Alm disso, condies
macroeconmicas adversas geraram marcante elevao da inadimplncia e forte
presso dos muturios para que o governo interviesse de forma a ajud-los.
O governo sucumbiu s presses dos muturios e, entre 1983 e 1985, criou

diversos mecanismos que visavam aliviar, no curto prazo, a restrio oramentria
dos adquirentes da casa prpria. Embora tais medidas tenham permitido a reduo
dos nveis de inadimplncia, as benesses concedidas aos muturios aumentaram o
descasamento entre a evoluo das prestaes contratuais e dos saldos devedores,
elevando fortemente a responsabilidade potencial do FCVS na cobertura dos
saldos residuais. Alm disso, tais mecanismos foram oferecidos de forma bastante
74
generalizada, sem qualquer anlise das reais necessidades dos muturios

beneficiados. Conseqentemente, muitos adquirentes da casa prpria favorecidos
pelas mudanas contratuais oferecidas pelo governo pertenciam a classes
superiores de renda, o que resultou em uma redistribuio de renda inadequada.
Alm do forte impacto negativo acarretado pela sucesso de subsdios

concedidos no mbito do SFH, os diversos planos de estabilizao econmica
implementados entre 1986 e 1991 tambm afetaram o Sistema, ampliando o
desequilbrio do FCVS, em decorrncia de congelamentos e reajustes inadequados
das prestaes. Todos os muturios do SFH foram igualmente afetados pelos
planos de estabilizao, o que contribuiu ainda mais para o agravamento dos
problemas de carter distributivo do Sistema.
A mensurao correta do rombo provocado nas contas do FCVS em

funo das condies estabelecidas nos planos de financiamento do SFH, das
renegociaes contratuais e das medidas adotadas durante os programas de
combate inflao seria de grande interesse, pois mostraria sociedade o nus
que lhe foi imputado em funo das polticas adotadas ao longo da existncia do
SFH. Infelizmente, h vrios obstculos que impedem o clculo preciso desse
montante42, a comear pela prpria falta de informaes concretas e confiveis.
O cmputo do prejuzo causado ao FCVS demandaria informaes

referentes ao nmero de financiamentos concedido por meio do SFH e s
particularidades da evoluo de cada um desses financiamentos e a ausncia de
boa parte dessas informaes impossibilita tal tarefa. Diante da impossibilidade de
se mensurar corretamente o desequilbrio das contas do FCVS, uma alternativa
realizar estudos de caso que apresentem uma idia da ordem da magnitude dos
subsdios concedidos e dos efeitos distributivos desses subsdios.
Nas prximas sees, alguns exerccios de simulao so realizados para
42
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) estima que o dficit potencial do FCVS, em 31 de
dezembro de 2001, alcanava R$ 62 bilhes.
75
que se possa aferir a gravidade da situao do FCVS em funo da importncia

dos subsdios concedidos em virtude do tratamento dispensado pelo governo aos
financiamentos do SFH. Os exerccios ressaltam tambm o impacto das medidas
tomadas no mbito do SFH sobre a redistribuio de renda no pas.
5.2
Exerccios de Simulao
5.2.1
Contratos de Financiamento
Uma vez reconhecidos os empecilhos que estariam envolvidos na estimao

da efetiva responsabilidade potencial do FCVS, o propsito deste captulo to
somente analisar a evoluo dos saldos devedores de alguns financiamentos do
SFH, mais especificamente, de alguns financiamentos vinculados ao PES. Como
descrito no captulo 2, as caractersticas desse plano de financiamento reajustes
trimestrais dos saldos devedores e reajustes anuais das prestaes43 o tornavam
financeiramente inconsistente, por levarem formao de saldos devedores
residuais ao final dos prazos estabelecidos nos contratos, devido perda de
capacidade de amortizao das prestaes nos perodos entre reajustes. Com o
intuito de atenuar esse problema, criou-se o CES, cujo valor seria determinado a
partir de previses dos ndices de correo monetria. Entretanto, deve-se notar
que erros de previso muito acentuados e persistentes afastariam o CES de seu
papel. Valores subestimados para o CES criariam condies adversas para a
evoluo dos financiamentos. Alm disso, como visto no captulo 4, as alteraes
contratuais promovidas a partir de 1983 e os planos de estabilizao econmicos
das dcadas de 80 e 90 comprometeram ainda mais o equilbrio
43
Como mencionado no captulo 3, ao ser criado em 1969, o PES determinava, no somente
periodicidades distintas para os reajustes do saldo devedor e das prestaes, mas tambm ndices
de correo diferentes. Enquanto o saldo devedor era corrigido pela UPC, as prestaes eram
corrigidas pelo salrio mnimo. Em 1979, o BNH determinou que as prestaes tambm seriam
corrigidas pela UPC, embora apenas anualmente. Os financiamentos aqui considerados so
posteriores a essa alterao.
76
financeiro desses financiamentos e, conseqentemente, de todo o SFH.
Com o intuito de ilustrar os fatos acima mencionados, trs contratos de

financiamento baseados no PES sero analisados. Embora os trs contratos
tenham sido firmados na mesma data 25 de junho de 1980, com a primeira
prestao paga em 25 de julho de 1980 e todos possuam cobertura do FCVS,
eles possuem caractersticas diferentes (prazo, valor financiado, taxa de juros,
etc.), de acordo com a legislao vigente no momento em que foram assinados, o
que nos permite avaliar a situao de muturios de diferentes classes sociais.
Sendo assim, o primeiro financiamento retrata o chamado mercado popular, o
segundo financiamento, o mercado intermedirio, e o terceiro financiamento, o
mercado superior.
As caractersticas contratuais de cada um deles so apresentadas no Quadro

1. Deve-se destacar que as condies de cada contrato de financiamento foram
determinadas com base nas RC n 36/74 e n 10/75 e nas Resolues do BNH n
04/79 e n 24/79, de modo a tornar os contratos utilizados mais realistas. Essas
resolues determinavam, poca da assinatura dos contratos, o prazo do
financiamento, a taxa de juros a ser cobrada, o CES e o percentual de contribuio
ao FCVS em funo do montante a ser financiado. Alm disso, conforme descrito
em captulos anteriores, a Tabela Price foi substituda pelo Sistema de
Amortizao Constante no incio dos anos 70, mas voltou a ser utilizada no final
da dcada. Durante algum tempo, esses sistemas de amortizao coexistiram at
que, em 1984, o SAC foi abandonado. Tendo em vista esses fatos, os
financiamentos aqui tratados seguem a Tabela Price, de modo a representarem de
forma mais satisfatria os problemas enfrentados pelo SFH.
77
QUADRO 1 - Financiamentos
Financiamento Financiamento Financiamento

Popular Intermedirio Superior
Saldo Devedor Inicial (SD0) 450 UPC 1.250 UPC 2.500 UPC
Data de Assinatura do Contrato 25/06/1980 25/06/1980 25/06/1980
Prazo Contratual 270 meses 216 meses 180 meses
Taxa de Juros 4% ao ano 7% ao ano 10% ao ano
Coeficiente de Equiparao Salarial (CES) 1,11 1,13 1,15
Contribuio vista ao FCVS 0,35% do SD0 0,35% do SD0 0,30% do SD0
Contribuio vista ao FCVS 1,58 UPC 4,38 UPC 7,50 UPC
No contrato do primeiro financiamento, doravante rotulado de

financiamento popular, o valor financiado corresponde a 450 UPC, por 270 meses
(22,5 anos), a uma taxa de juros de 4% ao ano. De acordo com a legislao
vigente na data da assinatura do contrato, o valor do CES 1,11 e a contribuio
ao FCVS, paga vista, corresponde a 0,35% do valor financiado.
No contrato do segundo financiamento, doravante, financiamento

intermedirio, o valor financiado corresponde a 1.250 UPC, por 216 meses (18
anos), a uma taxa de juros de 7% ao ano. De acordo com a legislao vigente na
data da assinatura do contrato, o valor do CES 1,13 e a contribuio ao FCVS,
paga vista, corresponde a 0,35% do valor financiado.
No contrato do terceiro financiamento, doravante, financiamento superior, o

valor financiado corresponde a 2.500 UPC, por 180 meses (15 anos), a uma taxa
de juros de 10% ao ano. De acordo com a legislao vigente na data da assinatura
do contrato, o valor do CES 1,15 e a contribuio ao FCVS, paga vista,
corresponde a 0,30% do valor financiado.
A partir desses trs contratos de financiamento, diversos exerccios de

simulao so realizados, com o propsito de quantificar o impacto de alguns dos
fatores responsveis pelo desequilbrio provocado nas contas do FCVS. A
prxima seo explica a metodologia empregada nas simulaes e no clculo do
78
efeito dos diferentes fatores que afetaram os financiamentos do SFH. A seo

V.2.3 analisa os problemas relacionados s caractersticas do PES e o papel do
CES na evoluo do saldo devedor e das prestaes de cada um dos trs
financiamentos apresentados e a seo V.2.4 ressalta a contribuio das elevadas
taxas de inflao para o desequilbrio nos financiamentos do SFH. A seo V.2.5
apresenta os efeitos individuais de algumas propostas de renegociao de contrato
oferecidas pelo governo aos muturios entre 1983 e 1985, enquanto a seo V.2.6
traz os efeitos especficos de alguns planos de estabilizao. Enquanto essas duas
sees tratam de cada mudana de regras seja ela oferecida pelo governo ou
imposta pelos planos de estabilizao em separado, com o intuito de ilustrar o
quanto cada uma contribuiu para o desequilbrio do Sistema, a seo V.2.7 analisa
vrias dessas medidas em conjunto, buscando quantificar o verdadeiro estrago
provocado.
5.2.2
Metodologia
A partir dos trs contratos hipotticos apresentados na seo anterior, alguns

exerccios de simulao so realizados, para que se possa aferir o impacto: (i) das
falhas intrnsecas aos esquemas de financiamento e do subdimensionamento do
CES; (ii) das alteraes contratuais oferecidas aos muturios pelo governo; e (iii)
dos planos de estabilizao econmica.
A partir das informaes referentes s caractersticas de cada contrato (valor

do financiamento, taxa de juros, prazo, CES, periodicidade de reajuste das
prestaes e do saldo devedor) e do comportamento das sries utilizadas como
base para os reajustes do contrato (UPC, salrio mnimo, salrio do muturio),
possvel simular a evoluo do saldo devedor de cada contrato at o final de seu
prazo. Dessa forma, pode-se constatar se h ou no saldo residual ao final de cada
contrato, i.e, pode-se verificar se o muturio, ao longo do prazo contratual, quitou
toda a dvida contratada ou se parte dessa dvida deixou de ser paga, o que
representa uma concesso de subsdio para o muturio.
79
Para isso, tomam-se algumas caractersticas contratuais de cada

financiamento (valor do financiamento, prazo e taxa de juros) e obtm-se as
prestaes referentes a cada ms, de acordo com as regras da Tabela Price. Das
prestaes, extraem-se os montantes referentes ao pagamento de juros e
amortizao do saldo devedor inicial. Sobre os valores de todas prestaes
contratuais, incide o CES44. Deve-se incluir ainda a correo estabelecida nos
contratos para as prestaes e para o saldo devedor, que inicialmente depende da
evoluo da UPC.
A partir desses exerccios iniciais, outros so realizados, onde algumas

alteraes de regras contratuais so promovidas. Essas regras compreendem
abatimentos nos reajustes, congelamentos e alterao da periodicidade ou do
ndice-base dos reajustes. Independentemente da natureza das alteraes, obtm-

se sempre, para cada financiamento, o valor do saldo devedor existente ao final do
contrato. Na maior parte dos casos analisados, esse saldo devedor no nulo, o
que demonstra que o muturio no quitou toda a sua dvida junto ao SFH ao longo
do prazo contratual.
Como a parcela de dvida no-quitada pelo muturio recai sobre o FCVS, o

muturio acaba recebendo um subsdio do governo. Com os exerccios de
simulao, pretende-se mensurar os subsdios recebidos por muturios de
diferentes contratos sob diferentes condies. possvel comparar os subsdios
recebidos por adquirentes de diferentes financiamentos sob as mesmas condies,
ou seja, diante das mesmas alteraes contratuais, assim como possvel
comparar os montantes de subsdios recebidos por um mesmo muturio, diante de
diferentes opes de renegociao.
Para que se possa fazer esse tipo de comparao, necessrio estabelecer

uma medida que represente o subsdio concedido. Ao final de cada contrato,
existe um saldo devedor residual, que pode ser calculado em unidades monetrias
44
Como visto em captulos anteriores, o CES funcionava como um multiplicador das prestaes
contratuais. Portanto, se de acordo com a Tabela Price, a prestao em determinado ms seria de
1.000 UPC, e se o contrato estabelece um CES no valor de 1,11, ento, essa prestao
corresponderia a 1.000 * 1,11 = 1.110 UPC.
80
ou em UPC. Se esse saldo nulo, o muturio quitou toda a sua dvida e no houve
concesso de subsdio. Caso o saldo no seja nulo, pode-se afirmar que o
muturio foi ao menos parcialmente subsidiado. Opta-se aqui por calcular o
subsdio considerando-se apenas a correo monetria, ou seja, toma-se o valor
em unidades monetrias do saldo residual e converte-se esse valor para UPC, o
que pode ser feito dado que a srie de UPC ainda calculada. Esse saldo
remanescente em UPC dividido pelo saldo inicial, tambm em UPC, para que se
obtenha o percentual de subsdio concedido em cada caso.
Essa no a nica forma disponvel para esse tipo de clculo e, de fato, os

resultados so sensveis a alteraes nessa metodologia. No procedimento
utilizado, o saldo final no descontado por nenhuma taxa de juros, o que permite
que o volume de subsdio ultrapasse 100% do valor do financiamento em alguns

casos.45 Isso no seria possvel caso o saldo residual fosse descontado, no apenas
pela correo monetria, mas tambm por uma taxa de juros. Optou-se por no
descontar o saldo por uma taxa de juros, dada a dificuldade de se obter a taxa que
refletiria precisamente o custo de oportunidade do emprestador, i.e., do governo.
Sendo assim, de cada exerccio, obtm-se o valor do saldo devedor residual e

extrai-se um percentual de subsdio, com base na seguinte frmula:
Saldo Devedor Final Convertido para UPC

%Subsdio =
Saldo Devedor Inicial Convertido para UPC
Portanto, de acordo com a metodologia utilizada, caso o muturio tivesse

pague todo o montante de juros devidos e amortize toda a sua dvida, o subsdio
concedido como percentagem do valor financiado nulo. Nos casos em que o
muturio consegue pagar o total de juros correspondente sua dvida, mas no a
amortiza totalmente, o subsdio concedido positivo (pois existe algum subsdio),
mas inferior a 100% do valor contratual. J nas situaes mais crticas, as
prestaes efetuadas pelo financiado ao longo do prazo contratual no cobrem
45
A prxima seo traz uma explicao detalhada das condies sob as quais esse valor supera os
100%.
81
sequer os juros devidos, ou seja, no h qualquer amortizao de principal. Nesses

casos, o subsdio recebido pelo muturio igual ou superior a 100% da dvida
inicial.
5.2.3
Planos de Financiamento Inconsistentes
De posse apenas das informaes relativas aos contratos de financiamento,

j possvel avaliar, em primeiro lugar, se, mesmo sem qualquer uma das
alteraes promovidas pelo governo ao longo da dcada de 80, esses
financiamentos seriam capazes de promover a quitao de toda a dvida ao final
do prazo contratual ou se acarretariam um custo para o FCVS. Para isso, basta

simular a evoluo das prestaes (corrigidas anualmente pela variao da UPC
dos ltimos doze meses) e do saldo devedor (corrigido trimestralmente pela
variao da UPC dos ltimos trs meses). Com base no comportamento da srie
da UPC entre julho de 1980 e o ltimo ms de cada contrato, possvel obter os
valores de todas prestaes dos trs financiamentos. Com os valores da UPC e das
prestaes (amortizao e juros), pode-se calcular o montante de saldo devedor de
cada financiamento ao longo do prazo, inclusive o montante ainda remanescente
ao final do contrato. Deve-se notar que esse um exerccio bastante simples, onde
no esto sendo consideradas as mudanas de regras estabelecidas nos planos de
estabilizao ou as benesses concedidas pelo governo nos anos 80. Busca-se
somente mostrar que, independentemente das alteraes que ocorreriam
posteriormente, os financiamentos baseados no PES eram inconsistentes e trariam
elevados custos para o Sistema.
Pode-se observar no Quadro 1 que os financiamentos popular, intermedirio

e superior contriburam ao FCVS respectivamente com apenas 1,58 UPC, 4,38
UPC e 7,50 UPC. Apesar disso, cada um deles possua, ao final do prazo
contratual, um respectivo saldo devedor residual, que ficaria a cargo do FCVS, de
188 UPC, 830 UPC e 2.054 UPC. Comparando o saldo residual que seria pago
pelo FCVS com o valor contratual do financiamento devidamente corrigido, pode-
82
se calcular o subsdio recebido por cada muturio. Nos casos analisados, o

financiamento popular gerou ao muturio um subsdio correspondente a 42% do
valor inicialmente contratado, enquanto o muturio do financiamento
intermedirio recebeu como subsdio 66% do valor financiado e o muturio do
financiamento superior conseguiu obter 82% do valor financiado como subsdio.
Deve-se notar que cada um dos muturios pagou o montante de juros cobrado por
seu financiamento, embora no tenha amortizado completamente a dvida.
importante ressaltar que, caso os trs financiamentos utilizados

apresentassem as mesmas caractersticas contratuais (prazo, taxa de juros, CES,
etc.), diferindo apenas no que se refere ao montante financiado, os percentuais de
subsdio seriam iguais. De fato, so as combinaes dessas caractersticas e no
o valor do financiamento que determinam as diferenas nas razes entre saldo

residual e saldo devedor inicial observadas nos vrios contratos46. Certamente,
no possvel afirmar, simplesmente a partir dos trs casos mencionados, que os
contratos de maior valor geravam sempre percentuais mais elevados de subsdio.
Como dito, esse percentual uma funo de variveis como o prazo contratual, a
taxa de juros cobrada, etc. Entretanto, vlido utilizar esses trs financiamentos
como proxy para os financiamentos concedido pelo SFH. De fato, supondo que as
caractersticas contratuais dos financiamentos utilizados exemplificam de forma
satisfatria as caractersticas de grande parte dos financiamentos realizados no
mesmo perodo47, pode-se concluir que, na mdia, o mecanismo do PES trouxe
efeitos regressivos em matria de redistribuio de renda. Com efeito, nos casos
aqui apresentados, a razo entre o valor recebido do FCVS pelo muturio e a
contribuio inicialmente paga (devidamente corrigida), atinge 119 no
financiamento popular, 189 no financiamento intermedirio e 274 no
financiamento superior, o que mostra como as contribuies compulsrias ao
FCVS acabaram sendo irrisrias diante do rombo provocado por cada
financiamento.
46
Entretanto, conforme j mencionado, as clusulas contratuais de cada financiamento (taxa de
juros, prazo, etc.) eram determinadas em funo do valor financiado. Por exemplo, para contratos
com valores mais baixos, o teto da taxa de juros a ser cobrada era inferior, enquanto o prazo do
financiamento podia ser razoavelmente maior.
47
Com base nas regras determinadas pelas RC n 36/74 e n 10/75 e pelas Resolues do BNH n
04/79 e n 24/79.
83
vlido ressalvar que, mesmo que o subsdio tivesse sido similar nos 3
contratos aqui analisados, ainda assim os financiamentos do SFH provocariam
uma redistribuio regressiva de renda, uma vez que mesmo os muturios que
obtinham um financiamento na faixa de 450 UPC (aqui classificado como um
financiamento popular) estavam bem posicionados na sociedade. A transferncia
de renda, ou mesmo de riqueza, por meio dos subsdios concedidos continuaria
favorecendo os mais abastados s custas dos mais pobres.
Deve-se destacar tambm a importncia do CES na gerao desses

subsdios. Quanto maiores os ndices de correo monetria, mais forte seria o
efeito decorrente das diferenas de periodicidades para os reajustes do saldo
devedor e das prestaes e, portanto, maior seria o CES necessrio para
compatibilizar essas periodicidades. Sendo assim, diante de uma subestimao das

variaes futuras da UPC, ocorreria um subdimensionamento desse coeficiente.
De fato, isso ocorreu nos casos analisados. Para que, ao final dos prazos
contratuais, no houvesse saldo residual, os respectivos CES deveriam ter sido
fixados em 1,35 para o financiamento popular, 1,41 para o financiamento
intermedirio, e 1,44 para o financiamento superior. Entretanto, trata-se de valores
extremamente elevados, uma vez que corresponderiam a uma elevao do saldo
devedor inicial entre 35% e 44%. Muito provavelmente, o governo teria
enfrentado srias dificuldades perante a sociedade caso tivesse tentado instituir
tais coeficientes.
5.2.4
Os Custos da Inflao
Reconhece-se que a existncia de reajustes distintos para o saldo devedor e

para as prestaes pe em risco a estrutura de um sistema como o SFH e que as
intervenes governamentais por meio de renegociaes contratuais e planos de
estabilizao contriburam fortemente para a completa ruptura do Sistema.
Entretanto, imprescindvel destacar a contribuio das crticas condies da
economia brasileira no perodo. O descontrole inflacionrio trouxe custos bastante
84
elevados para o pas e desempenhou importante papel no desequilbrio do SFH.
A partir da Tabela 8, pode-se ter a exata noo da evoluo da inflao na

dcada de 80 e na primeira metade da dcada de 90. Os valores das prestaes dos
trs contratos e o valor do salrio mnimo, em julho de cada ano, esto expressos
em unidades monetrias correntes e permitem que se constate o desequilbrio
inflacionrio da economia brasileira. possvel notar como a moeda brasileira
perdia seu valor ao longo dos meses e observar as reformas monetrias produzidas
pelos diversos programas de estabilizao econmica.
TABELA 8 - Prestaes e Salrio-Mnimo

Prestaes (u.m.c.)
Data Financiamento Financiamento Financiamento SM (u.m.c.)
Popular Mdio Superior
jul/80 1.687 6.861 18.232 4.150
jul/81 2.916 11.859 31.514 8.465
jul/82 5.513 22.417 59.571 16.608
jul/83 12.703 51.653 137.265 34.776
jul/84 36.972 150.338 399.512 97.176
jul/85 128.037 520.630 1.383.540 333.120
jul/86 297 1.207 3.207 804
jul/87 1.022 4.157 11.046 1.970
jul/88 4.820 19.598 52.080 8.736
jul/89 49 200 531 150
jul/90 1.910 7.765 20.634 4.905
jul/91 7.578 30.812 81.881 17.000
jul/92 75.277 306.097 813.431 230.000
jul/93 1.189.483 4.836.732 12.853.283 4.639.800
jul/94 23 92 245 65
jul/95 32 129 - 100
jul/96 37 152 - 112
jul/97 41 165 - 120
jul/98 45 - - 130
jul/99 48 - - 136
jul/00 49 - - 151
jul/01 50 - - 180
jul/02 52 - - 200
85
Com o intuito de ilustrar o impacto desse descontrole inflacionrio na

evoluo dos financiamentos junto ao SFH, realizou-se o seguinte exerccio com
os trs financiamentos apresentados anteriormente. Enquanto na seo anterior, as
prestaes e os saldos devedores dos financiamentos so corrigidos com base na
trajetria de fato ocorrida da UPC, considera-se nesta seo um cenrio
alternativo, que contemple taxas de inflao baixas. Sendo a UPC um mecanismo
de correo monetria, sua trajetria diretamente afetada pela evoluo da
inflao e, portanto, nas simulaes aqui realizadas, considera-se, ao longo do
prazo de cada um dos contratos, que a variao da UPC acumulada em doze
meses sempre igual a 10%, sendo a variao em trs meses sempre de 2,4%.
Trata-se de um cenrio bastante simples, que tem o nico objetivo de ressaltar o
papel da inflao no desequilbrio do SFH.
Os exerccios desta seo so, portanto, bastante semelhantes aos exerccios

da seo anterior, dado que no consideram as renegociaes contratuais e os
planos de combate inflao. Nos exerccios da seo anterior, levou-se em
considerao apenas a trajetria realizada da UPC ao longo dos anos e as
caractersticas contratuais referentes periodicidade dos reajustes e incidncia
do CES. Os exerccios desta seo diferem do da seo anterior apenas no que
tange trajetria da UPC.
Enquanto os resultados da seo anterior apontavam subsdios de 42%, 66%

e 82% dos valores financiados respectivamente para os financiamentos popular,
mdio e superior, a situao diante do cenrio alternativo bem diferente, uma
vez que os trs muturios quitam suas dvidas antes do prazo. No financiamento
popular, a dvida inteiramente quitada aps 240 meses, enquanto no
financiamento mdio, isso ocorre aps 182 meses, e no financiamento superior, ao
final de 144 meses. Isso ocorre porque, em um cenrio de baixa inflao (e,
portanto, baixa correo monetria), os efeitos negativos das regras diferenciadas
de reajustes para os saldos devedores e para as prestaes no so
demasiadamente fortes e, sendo assim, os valores do CES so mais que suficientes
para contrabalanar esses efeitos.
86
De fato, na ausncia do mecanismo do CES, os muturios no quitariam

inteiramente suas dvidas mesmo no cenrio de baixa inflao. Nesse caso, os
financiamentos popular, intermedirio e superior contariam com saldos devedores
residuais equivalentes respectivamente a 6%, 9% e 12% das dvidas inicialmente
contradas. Mesmo esse exerccio traz como resultado percentuais de subsdios
bem menores que os calculados na seo anterior, ressaltando mais uma vez o
impacto prejudicial da inflao elevada no funcionamento do SFH.
5.2.5
Renegociaes Contratuais
O prximo passo considerar as vantagens oferecidas aos muturios na

dcada de 80, por meio de alteraes contratuais. Conforme explicitado no
captulo anterior, com o aumento da inadimplncia e com a presso exercida pelos
muturios, a partir de 1983, o governo concedeu uma srie de benesses aos
muturios, por meio de inmeras mudanas no arranjo institucional do setor. Tais
mudanas permitiram a reduo imediata das prestaes, resultando na concesso
de elevados e indiscriminados subsdios, que acabariam comprometendo
definitivamente a solidez do SFH.
Os efeitos sobre os financiamentos de quatro alteraes oferecidas aos

muturios sero avaliados: (i) Decreto n 88.371/83, de junho de 1983; (ii)
Decreto-Lei n 2.065/83, de outubro de 1983; (iii) RC n 04/84 do BNH, de maro
de 1984; e (iv) RC n 46/85 do BNH, de junho de 1985, complementada pela RD
n 47/85 do BNH, tambm de junho de 1985, pela C. DESEG n 12/85 do BNH,
de julho de 1985 e pelos Decretos-Lei n 2.164/84 e n 2.240/85. Para uma breve
descrio desses mecanismos oferecidos aos muturios, pode-se recorrer ao
Quadro 2. Uma descrio mais detalhada dos mesmos j foi feita no captulo 4.
Inicialmente, cada uma das quatro mudanas de regras ser analisada

separadamente, para que se possa avaliar seu impacto isolado. Em uma etapa
posterior, algumas das mudanas sero combinadas, sempre de acordo com as
87
possibilidades apresentadas na legislao, para que se possa mensurar o resultado

conjunto das diversas intervenes governamentais no funcionamento do SFH.
QUADRO 2
Alteraes Contratuais Propostas pelo Governo
Reduo do reajuste das prestaes em 1983 de

Decreto n 88.371/83
130% para 98%, mediante a adoo de
(Junho de 1983)
semestralidade para os reajustes das prestaes.
Possibilidade de adoo do salrio mnimo como

indexador das prestaes. Reduo do reajuste das
prestaes para apenas 80% da variao do salrio
Decreto-Lei n 2.065/83
mnimo entre 1 de julho de 1983 e 30 de junho de
(Outubro de 1983)
1985 caso o muturio alterasse tambm a
periodicidade da correo das prestaes de anual
para semestral.
Possibilidade de adoo do salrio mnimo como

indexador das prestaes. Reduo do reajuste das
RC n 04/84 do BNH prestaes para apenas 80% da variao do salrio
(Maro de 1984) mnimo entre julho de 1984 e junho de 1985 mesmo
sem a adoo de semestralidade dos reajustes das
prestaes.
Criao do PES/CP: os reajustes das prestaes

RC n 46/85, RD n 47/85 e C.
ocorreriam de acordo com a freqncia e a
DESEG n 12/85 do BNH
variao dos aumentos salariais dos muturios. O
(Junho e Julho de 1985)
reajuste das prestaes no mbito do PES/CP no
ano de 1985 seria de 112%.
5.2.5.1
Efeitos do Decreto n 88.371/83 (Reduo de prestaes com
semestralizao de reajustes)
A primeira medida tomada pelo governo para aliviar as dificuldades dos

muturios em saldar seus compromissos com o SFH surgiu por meio do Decreto
n 88.371/83, de junho de 1983. Caso os muturios dos financiamentos aqui
88
analisados optassem por essa alterao, obteriam um desconto na prestao a ser

paga em julho de 1983, mas passariam a ter a periodicidade semestral para os
reajustes das prestaes vincendas, de acordo com a variao da UPC nos seis
meses anteriores data do reajuste. Com isso o governo pretendia, por meio da
concesso de um desconto, estimular os muturios a rever a periodicidade de
correo dos reajustes das prestaes (que, ainda assim, permanecia diferente da
periodicidade de correo do saldo devedor), com o intuito de diminuir a
responsabilidade potencial do FCVS.
No caso da adoo a essa medida, ao longo de todo o prazo, os saldos

devedores so corrigidos trimestralmente com base na variao da UPC
acumulada nos trs meses anteriores. No que tange s prestaes, do incio dos
contratos at julho de 1983, sua correo feita uma vez por ano, de acordo com a
variao acumulada nos ltimos doze meses da UPC. Em julho de 1983, as
prestaes contam com o desconto oferecido pelo governo e so reajustadas em
apenas 98%, e no em 130%, como a variao da UPC. A partir da, as prestaes
passam a ser corrigidas uma vez a cada semestre, com base na variao da UPC
dos seis meses anteriores.
Ao avaliar a evoluo dos financiamentos mediante a adoo da alterao

determinada pelo Decreto n 88.371/83, conclui-se que os objetivos do governo
seriam satisfatoriamente atendidos. Em primeiro lugar, o desconto imediato
oferecido daria um flego maior aos muturios em um perodo em que, em virtude
das circunstncias adversas da economia, as dificuldades com o pagamento das
prestaes da casa prpria eram bastante acentuadas.
Alm disso, as simulaes mostraram que, embora as alteraes do decreto

no sejam suficientes para quitar o saldo devedor ao final do prazo contratual, elas
conseguem fazer com que o montante a ser pago pelo FCVS se reduza um pouco.
Os percentuais de subsdio implcito, que sem a adeso ao decreto, eram 42% do
valor financiado para o financiamento popular, 66% do saldo devedor inicial
corrigido para o financiamento intermedirio e 82% do valor do financiamento
para o financiamento superior, passam a ser, mediante a adeso s medidas
89
impostas pelo decreto, 38%, 52% e 60% respectivamente. Deve-se notar que parte
da dvida continua a ficar sob responsabilidade do FCVS. Mesmo com a correo
semestral das prestaes, essas no conseguem cobrir a amortizao total do
principal, uma vez que o descasamento acumulado nos financiamentos at essa
data j era bastante significativo.
5.2.5.2
Efeitos do Decreto-Lei n 2.065/83 (Reduo de prestaes com
semestralizao de reajustes e adoo do salrio mnimo como
indexador de prestaes)
Ainda em 1983, o governo ofereceu outra alterao de contrato aos

muturios, por meio do Decreto-Lei n 2.065/83. Os muturios poderiam optar por

manter a UPC como ndice-base para os reajustes das prestaes ou por trocar a
UPC pelo salrio mnimo. Caso o muturio optasse pela adoo do salrio mnimo
como indexador das prestaes e, alm disso, adotasse reajustes semestrais, ele
obteria um abatimento sobre as prestaes vincendas entre 1 de julho de 1983 e
30 de junho de 1985, que seriam reajustadas em apenas 80% da variao do
salrio mnimo.
Ao contrrio do ocorrido com o Decreto n 88.371/83, as alteraes

oferecidas pelo Decreto-Lei n 2.065/83 tendiam a ampliar o dficit potencial do
FCVS. Na tentativa de adequar as prestaes dos muturios s variaes salariais,
o governo acabou alterando o indexador das prestaes para os muturios que
aderiram s mudanas do decreto-lei. Sendo assim, os contratos passaram a
apresentar, no apenas periodicidades de reajustes distintas para saldos devedores
e prestaes, mas tambm ndices de correo distintos. Como visto, ao ser criado,
o PES apresentava essas caractersticas, que foram modificadas posteriormente, ao
se determinar que a UPC seria o nico indexador. Agora, com esse novo decreto-
lei, ressurgia mais uma fonte de descasamento entre saldo devedor e prestaes, o
que poderia comprometer ainda mais a estrutura do SFH.
90
Para os trs financiamentos que vm sendo analisados, ser considerada a

adeso ao Decreto-Lei n 2.065/83, com a adoo da semestralidade dos reajustes
das prestaes e o conseqente abatimento nas prestaes compreendidas entre
julho de 1983 e junho de 198548. A combinao do desconto proporcionado em
algumas prestaes (com o intuito de minimizar os problemas de inadimplncia
enfrentados pelos muturios) com a alterao do ndice de correo das
prestaes, mesmo com a reduo da periodicidade dos reajustes, proporcionaria
custos ainda mais elevados para o FCVS.
Nos exerccios de simulao, os saldos devedores foram corrigidos

trimestralmente durante todo o prazo pela variao da UPC ocorrida nos trs
meses anteriores. A correo das prestaes, do incio do contrato, at julho de
1983, foi feita anualmente, com base na variao da UPC dos ltimos doze meses.
A partir de julho de 1983, os reajustes ocorreriam a cada seis meses de acordo
com os reajustes do salrio-mnimo no perodo, sendo que entre julho de 1983 e
junho de 1985, a correo das prestaes corresponderia a apenas 80% da
variao do salrio-mnimo.
Para o financiamento popular, haveria, ao final do prazo contratado, um

saldo residual correspondente a 70% do valor do financiamento devidamente
corrigido, portanto, superior aos percentuais resultantes do mesmo financiamento
sem modificaes contratuais e do mesmo financiamento com as mudanas
estipuladas pelo Decreto n 88.371/83. A situao a mesma para o
financiamento intermedirio, cujo percentual de subsdio chega a 95% do saldo
devedor inicial, e para o financiamento superior, com um percentual de subsdio
de 109% do valor do contrato corrigido. Deve-se ressalvar que, sob o efeito dessa
alterao contratual, o subsdio do financiamento superior supera os 100%, o que,
como mencionado anteriormente, significa que as prestaes pagas ao longo do
contrato no eram suficientes sequer para os pagamentos dos juros contratuais.
Enquanto a comparao entre os subsdios que seriam concedidos sem a
48
Por ora, no ser analisada a simples opo de troca de indexador das prestaes para o salrio
mnimo, com a manuteno da periodicidade anual dos reajustes, tendo em vista que a RC n 04/84
trata especificamente desse ponto.
91
adoo de qualquer alterao contratual e os subsdios mediante a adeso ao

Decreto n 88.371/83 ilustram a importncia de se manter a mesma periodicidade
de reajustes para saldo devedor e prestaes, a comparao entre esses subsdios e
aqueles gerados com a adeso aos termos propostos do Decreto-Lei n 2.065/83
demonstra como a adoo de critrios de correo de saldo devedor e prestaes
baseados em ndices diferentes pode ser prejudicial ao equilbrio financeiro de um
sistema como o SFH.
5.2.5.3
Efeitos da RC n 04/84 do BNH (Reduo de prestaes e adoo do
salrio mnimo como indexador de prestaes)
Outra medida do governo em resposta ao apelo dos muturios veio com a

RC n 04/84 do BNH, de 21 de maro de 1984. Esta oferecia a todos os muturios
vinculados ao PES a opo de adotarem a variao do salrio mnimo como
padro de referncia para a obteno dos ndices de reajustamento das prestaes
vincendas. Alm disso, os reajustes a ocorrer entre 1 de julho de 1984 e 30 de
junho de 1985 seriam feitos com base em 80% da variao do salrio mnimo49. A
troca de indexador poderia ser realizada tanto em contratos que possuam
periodicidade anual para os reajustes das prestaes, quanto nos contratos que j
contavam com reajustes semestrais das prestaes. Em qualquer um dos casos,
seria mantida a periodicidade original.
Como j mencionado, nesta primeira etapa, cada uma das alteraes

contratuais ser avaliada separadamente. Sendo assim, por ora, para os trs
financiamentos analisados neste captulo, considerar-se- que nenhuma mudana
contratual havia ocorrido antes da adeso RC n 04/84. Portanto, para as
simulaes, considera-se que os financiamentos apresentavam, at 30 de junho de
1984, reajustes trimestrais dos saldos devedores, baseados na variao dos ltimos
trs meses da UPC, e reajustes anuais das prestaes, com base na variao dos
49
Alternativamente, para os contratos com reajustamento recaindo no primeiro semestre de 1984,
poder-se-ia optar pelo abatimento da correo da prestao para o perodo compreendido entre 1
de janeiro de1984 e 31 de dezembro de 1984.
92
ltimos doze meses da UPC. Entre 1 de julho de 1984 de 30 de junho de 1985, os

reajustamentos anuais das prestaes so realizados com base em 80% da variao
dos ltimos doze meses do salrio mnimo e, a partir de 1 de julho de 1985, com
base em 100% da variao dos ltimos doze meses do salrio mnimo.
Em decorrncia de adeso RC n 04/84 nos termos supracitados, o

financiamento popular geraria, ao final do contrato, um rombo equivalente a 57%
do valor contratado corrigido, valor superior ao que ocorreria sem a adoo de
mudanas no financiamento (42%). O mesmo ocorre com os financiamentos
intermedirio e superior. Enquanto, sem qualquer modificao contratual, o
financiamento intermedirio gera um rombo equivalente a 66% do saldo devedor
inicial de 1.250 UPC, com as mudanas institudas pela RC n 04/84, esse
montante alcana 92% do valor inicialmente contratado. J o financiamento

superior passa de um subsdio correspondente a 82% do saldo devedor inicial para
um subsdio de 114% com a Resoluo.
5.2.5.4
Efeitos da RC n 46/85 do BNH, da RD n 47/85 do BNH e da C.
DESEG n 12/85 do BNH (Reduo de prestaes com adoo do
salrio da categoria profissional do muturio como indexador de
prestaes)
Novas alteraes contratuais vieram ser oferecidas pelo governo a partir de

junho de 1985, por meio da RC n 46/85 do BNH, da RD n 47/85 do BNH e pela
C. DESEG n 12/85 do BNH. Os muturios que vinculassem seus contratos ao
PES/CP, institudo pelos Decretos-Lei n 2.164/84 e n 2.240/85, contariam com
um reajuste da prestao a ser paga em 1985 de apenas 112%. No caso dos trs
contratos utilizados neste captulo, caso suas prestaes fossem reajustadas em
julho de 1985 segundo a variao da UPC dos doze meses anteriores, essas seriam
corrigidas a uma taxa de 246%. Em vez disso, o reajustamento foi da ordem de
112%. A partir de 1986, o reajuste das prestaes passaria a ocorrer de acordo
com o percentual e a periodicidade dos aumentos salariais da categoria
profissional do muturio.
93
Nos exerccios de simulao, a variao do INPC (ndice Nacional de

Preos ao Consumidor) do IBGE foi utilizada como proxy para os reajustes
salariais e, portanto, para as correes das prestaes. Em relao periodicidade
dos reajustamentos, trs hipteses foram consideradas. No primeiro caso, os
salrios e as prestaes so reajustados trimestralmente; no segundo, os reajustes
so semestrais; e no terceiro, os reajustes ocorrem anualmente.
Portanto, nas simulaes, os saldos devedores so sempre corrigidos

trimestralmente, com base na variao acumulada da UPC dos trs meses
anteriores. As prestaes contam com reajustes anuais, baseados na evoluo da
UPC, at julho de 1985. Nessa data, as prestaes foram corrigidas apenas em
112% e, a partir da, passaram a ser reajustadas de acordo com a variao do
INPC. No primeiro caso, as prestaes passaram a contar com reajustes trimestrais

que seguiam a variao acumulada da UPC dos ltimos trs meses. No segundo
caso, os reajustes tornaram-se semestrais, seguindo a evoluo da UPC dos seis
meses anteriores. E no ltimo caso, manteve-se a periodicidade anual para a
correo das prestaes, mas com base na variao do INPC dos doze meses
anteriores.
A importncia da adoo de uma mesma periodicidade para os reajustes de

prestaes e saldo devedor pode ser evidenciada no caso em que os salrios, e por
conseguinte, as prestaes, passam a ser corrigidos trimestralmente. O resultado
dessa alterao contratual que, alm de no existir saldo residual ao final do
prazo contratado, as dvidas ainda so quitadas antecipadamente. No caso do
financiamento popular, aps 175 meses, o muturio consegue amortizar todo o
principal, enquanto, no financiamento intermedirio, isso ocorre aps 154 meses
e, no financiamento superior, aps 141 meses.
Deve-se destacar que, embora nos casos aqui analisados, apenas a adoo de
uma mesma periodicidade de reajustes j tenha evitado um descasamento ao final
do prazo contratual, esse tipo de poltica no timo, uma vez que os reajustes
so baseados em ndices diferentes. O ideal que saldo devedor e prestaes
sigam um mesmo esquema de correo: ndices e periodicidades de reajustes
94
idnticos. Dessa forma, os financiamentos tornam-se financeiramente

consistentes, o que impede a ocorrncia de saldos residuais.
No segundo caso, no qual periodicidade dos reajustes salariais e,

conseqentemente, dos reajustes das prestaes passa a ser semestral, verifica-se a
ocorrncia de saldos devedores residuais para os trs financiamentos utilizados
nas simulaes. Para o financiamento popular, o subsdio concedido corresponde
a 24% da dvida inicial, enquanto, para os financiamentos intermedirio e
superior, as benesses alcanam, respectivamente, 37% e 50% das dvidas
inicialmente contratadas. Todavia, esses saldos ainda so inferiores aos que
existiriam caso a alterao de cada um dos contratos no tivesse sido realizada
(respectivamente, 42%, 66% e 82% dos saldos devedores iniciais, como j
demonstrado).
Quando os reajustes das prestaes se tornam anuais, em funo dos

reajustes salariais dos muturios, o resultado final bem diferente. De acordo com
os exerccios de simulao, para o financiamento popular, o saldo residual
equivaleria a 54% do saldo devedor inicial corrigido. Para os financiamentos
intermedirio e superior, os respectivos valores so 82% e 104% das dvidas
iniciais. Conclui-se, portanto, que a renegociao proposta pelo governo, nesse
caso, agravaria a situao do FCVS, pois os muturios receberiam subsdios ainda
mais elevados. No financiamento superior, mais uma vez o subsdio supera os
100% do valor financiado, o que indica que as prestaes no cobriram nem
mesmo os juros devidos.
5.2.5.5
Comparao dos Vrios Efeitos
A Tabela 9 traz um resumo dos subsdios gerados nos trs tipos de

financiamento analisados em funo de cada uma das alteraes contratuais
avaliadas nesta subseo. Conforme mencionado anteriormente, em apenas um
dos casos, no concedido subsdio e a dvida inteiramente paga pelo muturio,
95
sem acarretar custos para o FCVS.
TABELA 9 - Saldos Residuais ao Final dos Prazos Contratuais
Financiamento Popular Financiamento Intermedirio Financiamento Superior

Alteraes Contratuais
Saldo Residual % Saldo Devedor Saldo Residual % Saldo Devedor Saldo Residual % Saldo Devedor
(UPC) Inicial (UPC) Inicial (UPC) Inicial
Sem alteraes e sem planos

188,14 42% 829,67 66% 2.054,44 82%
de estabilizao
Decreto n 88.371/83 169,30 38% 649,14 52% 1.489,96 60%
Decreto-Lei n 2.065/83 314,03 70% 1.187,32 95% 2.714,43 109%
RC n 04/84 257,44 57% 1.146,45 92% 2.858,30 114%
RC n 46/85, da RD n 47/85 e
0,00 0% 0,00 0% 0,00 0%
C. DESEG n 12/85 (Trimestral)
RC n 46/85, da RD n 47/85 e
107,07 24% 467,79 37% 1.244,02 50%
C. DESEG n 12/85 (Semestral)
RC n 46/85, da RD n 47/85 e
242,38 54% 1.027,03 82% 2.600,27 104%
C. DESEG n 12/85 (Anual)
5.2.6
Planos de Estabilizao Econmica
A anlise feita at agora desconsidera o impacto dos planos de estabilizao

postos em prtica entre a segunda metade da dcada de 80 e a primeira metade da
dcada de 90. At agora, apenas alteraes contratuais facultativas foram
estudadas.
Nesta seo, os efeitos de trs planos econmicos so analisados: Plano

Cruzado, Plano Vero e Plano Collor I. Esses foram os planos que acarretaram
maiores mudanas nas regras de reajustes das prestaes dos financiamentos
imobilirios, como pode ser constatado pela leitura do Captulo 450. Ao contrrio
das alteraes de contrato analisadas anteriormente, as mudanas impostas pelos
planos econmicos atingiram obrigatoriamente todos os muturios do SFH. O
Quadro 3 apresenta uma breve descrio51 das medidas referentes s prestaes
50
O Plano Bresser determinou o congelamento das prestaes, mas apenas entre setembro e
outubro de 1987, o que no afetou significativamente a evoluo dos financiamentos aqui
analisados.
51
No Captulo 4, encontra-se um relato mais detalhado das aes promovidas, no somente por
esses, mas por todos os planos econmicos das dcadas de 80 e 90.
96
dos financiamentos do SFH tomadas no mbito de cada um desses planos.
QUADRO 3
Planos de Estabilizao Econmica
Converso da prestao pela mdia dos 3, 6 ou 12

Plano Cruzado meses anteriores e congelamento por 12 meses. Os
(Fevereiro de 1986) reajustes referentes a esse perodo seriam feitos
em maro de 1987.
Congelamento das prestaes no perodo de

fevereiro a maio de 1989, nos valores relativos ao
Plano Vero
ms de janeiro. Os reajustes no aplicados nesse
(Janeiro de 1989)
perodo seriam repassados em 3 parcelas aps o
fim do congelamento.
Plano Collor I IPC de 84,32% aplicado aos saldos devedores, mas

(Maro de 1990) no repassado s prestaes.
As prximas subsees analisam o efeito de cada plano de combate

inflao na evoluo dos trs financiamentos utilizados neste captulo. Por ora,
sero deixadas de lado as mudanas contratuais propostas pelo governo j
estudadas, ou seja,sero analisados os efeitos lquidos de cada plano.
5.2.6.1
Plano Cruzado
O Plano Cruzado, editado em 28 de fevereiro de 1986, foi a primeira

97
tentativa heterodoxa de combate inflao da dcada de 8052. No que se refere ao

SFH, as medidas adotadas no mbito Plano Cruzado provocaram forte impacto no
Sistema.
Com relao aos financiamentos imobilirios, determinou-se que, em maro

de 1986, as prestaes dos muturios do SFH seriam convertidas pelo valor real
mdio das 3, 6 ou 12 prestaes imediatamente anteriores a maro de 1986
(dependendo da data do ltimo reajuste) e permaneceriam congeladas pelos 12
meses seguintes. O Decreto n 92.492, de 25 de maro de 1986, determinou que
os reajustamentos contratuais no efetuados no perodo de 1 de maro de 1986 a
28 de fevereiro de 1987 seriam aplicados s prestaes em 1 de maro de 1987.
De fato, a ORTN, que era corrigida oficialmente com base na variao do ndice
oficial de inflao e que servia de base para a determinao do valor da UPC, foi
substituda pela OTN, cujo valor nominal ficaria congelado por 12 meses (at 1
de maro de 1987) e, a partir da, seria atualizado de acordo com o IPC.
Nas simulaes referentes aos efeitos do Plano Cruzado, considera-se

sempre reajuste trimestral para os saldos devedores, com base na variao da UPC
acumulada nos trs meses que antecedem o reajuste. J as prestaes sofrem
sempre correo anual, no mesmo percentual da variao acumulada da UPC nos
doze meses anteriores, exceto nos anos de 1986 e 1987. Apesar de os contratos s
estipularem reajuste das prestaes para julho de 1986, houve reajuste em maro,
quando as prestaes foram convertidas para cruzados. Nos casos analisados, a
converso foi feita de acordo com os valores das ltimas doze prestaes, o que
correspondeu a um reajuste de 34,19%. Aps esse reajuste, as prestaes ficaram
congeladas por doze meses, sendo novamente reajustadas apenas em maro de
1987. A partir de julho de 1987, os reajustes das prestaes foram normalizados.
Inserindo nos financiamentos supracitados os reajustes determinados pelas

novas regras impostas pelo Plano Cruzado, obtm-se, ao final do prazo estipulado
para o financiamento popular, um saldo devedor residual correspondente a 93%
do valor do financiamento (devidamente corrigido pelos critrios de correo do
52
O Captulo 4 traz uma anlise mais detalhada das medidas do Plano Cruzado.
98
saldo devedor). Esse saldo residual passaria a ser responsabilidade do FCVS e,

portanto, seria um subsdio concedido ao muturio. No caso do financiamento
intermedirio, esse valor atinge 119% do saldo devedor inicial, e no caso do
financiamento superior, esse valor chega a 130% do valor financiado (2.500
UPC).
Deve-se observar que, antes da incluso dos planos de estabilizao, os

percentuais de subsdio eram inferiores a 100%, ou seja, durante o prazo do
contrato, os muturios tinham pagado todo o montante de juros devido, embora
no tenham quitado todo o montante de amortizaes. De fato, uma parcela
significativa da amortizao seria paga pelo FCVS. Com o impacto do Plano
Cruzado, os percentuais de subsdio dos financiamento intermedirio e superior
ultrapassam os 100%, indicando que, dadas as caractersticas contratuais, o

muturio no foi responsvel nem mesmo por todo o montante de juros devidos,
tendo parte dele (juntamente com todo o valor de amortizaes) recado, ao final
do prazo, sobre o FCVS. No caso do financiamento popular, o percentual de
subsdio, apesar de bem prximo dos 100%, no chega a superar esse valor.
Conclui-se, ento, que o primeiro plano de estabilizao heterodoxo da

dcada de 80 exerceu forte impacto sobre a responsabilidade potencial do FCVS,
comprometendo sobremaneira o equilbrio do SFH. Mesmo que o muturio no
tivesse optado por nenhuma das renegociaes oferecidas pelo governo na
primeira metade da dcada de 80, os reajustes do seu financiamento seriam
alterados de acordo com o estipulado pela equipe econmica do Governo Sarney.
Com efeito, as decises tomadas no mbito do Plano Cruzado (bem como aquelas
geradas nos demais programas de estabilizao) afetaram indiscriminadamente
todos os adquirentes da casa prpria e geraram efeitos de propores gigantescas.
99
5.2.6.2
Plano Vero
O Plano Vero foi anunciado em 15 de janeiro de 198953. No mbito dos

financiamentos habitacionais, que se encontravam em nveis bastante reduzidos, o
Plano determinou que as prestaes ficariam congeladas no perodo de fevereiro a
maio de 1989, nos seus respectivos valores relativos ao ms de janeiro. Isso
porque, com o objetivo de promover a desindexao da economia, a OTN foi
extinta54 e os contratos baseados nesse indexador ficaram congelados nos valores
de 1 de janeiro de 1989. Os reajustes no aplicados nesses meses seriam
repassados em trs parcelas, aps o perodo de congelamento. Nos casos aqui
analisados, o repasse dos reajustes no realizados no perodo do congelamento foi
feito em julho de 1989, julho de 1990 e julho de 1991. Entretanto, no perodo de
congelamento, os saldos devedores sofreram o reajuste total, o que contribuiu para

o aumento dos dbitos residuais e, conseqentemente, para o desequilbrio do
FCVS.
Nos exerccios realizados, a incluso do Plano Vero no implica qualquer

alterao nos reajustes dos saldos devedores: ao longo de todo o prazo, os saldos
sofrem correo trimestral, seguindo a evoluo da UPC nos trs meses anteriores.
Os reajustes das prestaes permanecem ocorrendo uma vez por ano durante todo
o contrato. O que se verifica apenas uma alterao no clculo dos reajustes
realizados entre julho de 1989 e julho de 1991, em funo do congelamento
determinado pelo Plano Vero entre fevereiro e maio de 1989 e da forma
estipulada para o repasse da correo referente a esse perodo.
De fato, sem a incluso de qualquer programa econmico, os

financiamentos popular, intermedirio e superior apresentavam, ao trmino dos
prazos estipulados em contrato, saldos residuais equivalentes, respectivamente, a
42%, 66% e 82% dos valores originalmente financiados. Quando se consideram as
regras impostas pelo Plano Vero, os saldos residuais sofrem leve aumento,
53
O Captulo 4 traz uma anlise mais detalhada das medidas do Plano Vero.
54
Em abril de 1989, o BTN foi criado para substituir a OTN.
100
atingindo, respectivamente, 45%, 71% e 88% das dvidas iniciais. Embora os

efeitos do Plano Vero no sejam to fortes quanto os do Plano Cruzado, no se
pode ignorar o fato de que as regras desse programa de combate inflao
tambm contriburam para a ampliao do desequilbrio do SFH.
5.2.6.3
Plano Collor I
O Plano Collor foi editado em 15 de maro de 1990, impactando mais uma

vez de forma negativa a j delicada situao do SFH55. A principal medida no que
tange aos financiamentos habitacionais foi a adoo de diferentes critrios de
reajuste dos saldos devedores e das prestaes dos muturios. Enquanto as

prestaes sofreram correo em funo da variao do IPC at o ms de
fevereiro, a correo dos saldos devedores incluiu tambm a variao do IPC no
ms de maro. Dessa forma, houve um reajuste dos saldos devedores de cerca de
84,32% que no foi repassado s prestaes, o que resultou no agravamento do
dficit potencial do FCVS.
Nas simulaes, portanto, os saldos devedores so corrigidos uma vez a

cada trimestre, de acordo com a variao acumulada da UPC nos ltimos trs
meses, e as prestaes sofrem reajustes anuais, com base na variao da UPC dos
doze meses que precedem a data do reajuste. A nica mudana provocada pelo
Plano Collor refere-se ao reajuste dos saldos devedores de abril de 1990, que
contou com um percentual de 84,32%, que no foi repassado s prestaes.
O resultado dessa dualidade de critrios pode ser aferido pela alterao dos
saldos devedores residuais dos trs financiamentos que vm sendo utilizados. Sob
o efeito unicamente do Plano Collor I, o financiamento popular apresenta, ao final
de seu prazo contratual, uma dvida residual correspondente a 85% do saldo
devedor inicial. Esse montante, bastante superior quele obtido antes dos efeitos
55
O Captulo 4 traz uma anlise mais detalhada das medidas do Plano Collor I.
101
dos programas de estabilizao da economia (42% da dvida inicial) passou a ser

de inteira responsabilidade do FCVS.
A incluso das regras determinadas pelo Plano Collor I nos financiamentos

intermedirio e superior gera saldos residuais equivalentes a, respectivamente,
103% e 107% dos saldos devedores iniciais. Assim como no financiamento
popular, os subsdios gerados tornam-se consideravelmente maiores, o que sugere
que, assim como o Plano Cruzado, o Plano Collor I tambm imps elevados
custos ao FCVS.
A anlise dos efeitos do Plano Collor I encerra as simulaes referentes aos

efeitos dos planos de estabilizao econmica, uma vez que os planos posteriores
(Plano Collor II e Plano Real) no adotaram mudanas referentes aos reajustes dos
financiamentos imobilirios. Sendo assim, a Tabela 10 apresenta um resumo dos
resultados de cada programa macroeconmico adotado entre 1986 e 1990. O
Plano Cruzado e o Plano Collor I aparecem como os maiores viles, embora no
se possam ignorar os efeitos do Plano Vero, que tambm contribuiu para o
desequilbrio gerado no SFH.


188,14 42% 829,67 66% 2.054,44 82%
de estabilizao
Plano Cruzado 420,68 93% 1.493,07 119% 3.257,62 130%
Plano Vero 200,74 45% 883,77 71% 2.189,71 88%
Plano Collor I 705,91 85% 2.372,15 103% 4.909,07 107%
5.2.7
Um Estrago de Grandes Propores
Conforme mencionado anteriormente, um terceiro tipo de exerccio ser

feito, no qual sero analisados os efeitos conjuntos de algumas das alteraes
102
contratuais propostas pelo governo e de todos os programas de combate inflao

editados nas dcadas de 80 e 90. As mudanas de regras oferecidas pelo governo
foram bastante generalizadas e continham poucas exigncias para os muturios.
Sendo assim, a adoo de uma determinada alterao, em geral, no exigia que o
muturio no tivesse aceitado alguma outra mudana estabelecida anteriormente.
Como resultado, o muturio podia aderir a diversas propostas oferecidas pelo
governo com o intuito de aliviar, no curto prazo, a restrio oramentria do
adquirente da casa prpria e de impedir a ruptura completa do SFH. Alm disso,
os planos econmicos analisados na seo anterior impunham alteraes de regras
indiscriminadamente a todos os muturios do SFH.
Os quatro conjuntos de alteraes avaliados esto descritos nos Quadros 4 a

7, enquanto os resultados do exerccio proposto podem ser observador na Tabela

11. Pode-se notar que, em relao estrutura do FCVS e do SFH como um todo, o
conjunto de medidas mais prejudicial o Conjunto D, formado pela adeso ao
Decreto-Lei n 2.065/83 e RC n 46/85, RD n 47/85 e C. DESEG n 12/85,
com os reajustes da categoria profissional do muturio possuindo periodicidade
anual. Nesse caso, o saldo devedor residual do financiamento popular corresponde
a 140% do saldo devedor inicial, enquanto, no financiamento intermedirio, esse
percentual atinge 172%, e no financiamento superior, chega a 186%.
103
QUADRO 4
Conjuntos de Alteraes Contratuais Adotadas

Conjunto A
Decreto n 88.371/83 Reduo do reajuste das prestaes em 1983 de

(Junho de 1983)
Adoo do salrio mnimo como indexador das

prestaes. Reduo do reajuste das prestaes
RC n 04/84 do BNH para apenas 80% da variao do salrio mnimo
(Maro de 1984) entre julho de 1984 e junho de 1985 mesmo sem a
adoo de semestralidade dos reajustes das
prestaes.
RC n 46/85, RD n 47/85 e C. Adoo do PES/CP, com reajustes semestrais, de

DESEG n 12/85 do BNH acordo a variao dos aumentos salariais dos

(Junho e Julho de 1985) muturios. O reajuste das prestaes no mbito do
PES/CP no ano de 1985 seria de 112%.
QUADRO 5

Conjunto B

Decreto-Lei n 2.065/83 para apenas 80% da variao do salrio mnimo
(Outubro de 1983) entre 1 de julho de 1983 e 30 de junho de 1985 em
funo da adoo de periodicidade semestral para
a correo das prestaes.
RC n 46/85, RD n 47/85 e C. Adoo do PES/CP, com reajustes semestrais, de

104
QUADRO 6

Conjunto C
Reduo do reajuste das prestaes em 1983 de

Decreto n 88.371/83
(Junho de 1983)

RC n 04/84 do BNH para apenas 80% da variao do salrio mnimo
(Maro de 1984) entre julho de 1984 e junho de 1985 mesmo sem a
adoo de semestralidade dos reajustes das
prestaes.
RC n 46/85, RD n 47/85 e C. Adoo do PES/CP, com reajustes anuais, de


QUADRO 7

Conjunto D

Decreto-Lei n 2.065/83 para apenas 80% da variao do salrio mnimo
(Outubro de 1983) entre 1 de julho de 1983 e 30 de junho de 1985 em
funo da adoo de periodicidade semestral para
a correo das prestaes.
RC n 46/85, RD n 47/85 e C. Adoo do PES/CP, com reajustes anuais, de

105


188,14 42% 829,67 66% 2.054,44 82%
de estabilizao
Conjunto A 991,55 120% 3.290,86 143% 6.905,54 150%
Conjunto B 1.078,24 130% 3.624,42 157% 7.709,94 167%
Conjunto C 1.090,67 131% 3.698,85 161% 7.895,14 171%
Conjunto D 1.163,14 140% 3.973,70 172% 8.556,17 186%
De todos os casos analisados, o maior subsdio concedido, tanto em termos

absolutos quanto em relao ao valor do financiamento, foi o presente no

financiamento superior diante da adeso ao conjunto de medidas contidas no
Conjunto D. O Grfico 3 apresenta a evoluo da razo entre saldo devedor
residual e saldo devedor inicial para esse financiamento. Na data de assinatura do
contrato, essa razo equivale a um e, em um plano de financiamento consistente,
ao final do prazo contratual, corresponderia a zero. No caso analisado, no apenas
a razo no atinge zero no final do contrato, o que indica a presena de um saldo
devedor residual, que seria coberto pelo FCVS, como, a partir de outubro de 1984,
essa razo passa a apresentar crescimento monotnico. Isso ocorre porque, a partir
dessa data, as amortizaes tornam-se constantemente negativas, ou seja, a partir
de outubro de 1984, as prestaes do contrato no eram capazes sequer de cobrir
os juros devidos.
106
Grfico 3
1
Financiamento Superior - Conjunto D
2,0
SD Residual / SD Inicial
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
0
5
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/8
l/9
l/9
l/9
l/9
l/9
l/9
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
n/
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ju
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja
1
Decreto-Lei n 2.065/83 + RC n 46/85, RD n 47/85 e C. DESEG n 12/85 (anual).
vlido analisar tambm o que ocorreu com os valores das prestaes ao

longo do prazo contratual. Embora as diversas mudanas de regras tenham sido
oferecidas para aliviar, no curto prazo, a restrio oramentria dos muturios,
elas acabaram gerando efeitos no longo prazo. No lugar de uma reduo
momentnea das prestaes, o que de fato ocorreu foi uma queda permanente dos
valores reais das prestaes (em funo das alteraes contratuais e dos planos
econmicos de combate inflao). A Tabela 12 compara, em cada contrato, o
valor, em UPC, da primeira prestao paga com o valor, em UPC, da ltima
prestao paga.
107
TABELA 12 - Prestaes Contratuais Iniciais e Finais (UPC)

Prestao Prestao Prestao Prestao Prestao Prestao
(B)/(A) (B)/(A) (B)/(A)
Inicial (A) Final (B) Inicial (A) Final (B) Inicial (A) Final (B)

2,79 2,77 99% 11,34 10,48 92% 30,14 23,74 79%
de estabilizao
Conjunto A 2,79 1,59 57% 11,34 5,77 51% 30,14 16,94 56%
Conjunto B 2,79 1,38 49% 11,34 4,99 44% 30,14 14,64 49%
Conjunto C 2,79 1,57 56% 11,34 5,58 49% 30,14 14,80 49%
Conjunto D 2,79 1,36 49% 11,34 4,83 43% 30,14 12,81 42%
Enquanto, desconsiderando os efeitos dos planos de estabilizao e das

benesses concedidas, as prestaes finais dos financiamentos popular e

intermedirio representam mais que 90% das prestaes iniciais e a prestao final
do financiamento superior corresponde a 79% da prestao inicial, com os planos
de estabilizao e as intervenes contratuais promovidas pelo governo, por meio
de resolues, decretos e decretos-lei, a razo entre prestao final e prestao
inicial no atinge 60%, sendo que, em alguns casos, as prestaes finais
correspondem a pouco mais que 40% das prestaes iniciais. Os valores das
prestaes eram irrisrios ao final do contrato, na grande maioria dos casos, muito
inferiores aos valores cobrados pelo aluguel de imveis semelhantes.
Com base nos valores das prestaes iniciais presentes na Tabela 12, pode-
se ter uma idia da renda familiar dos muturios de cada um dos contratos
analisados neste captulo. Isso porque a RC n 36/74 determina que [o] valor da
primeira prestao mensal (...) no poder exceder a um mximo em UPC
determinvel em funo da renda familiar do beneficirio final, expresso em UPC
108
(...). De acordo com os critrios estabelecidos nessa resoluo56, se o muturio do

financiamento superior arcava com uma prestao inicial no valor de 30,14 UPC,
ento sua renda familiar era, necessariamente, superior a 85 UPC. Da mesma
forma, a renda familiar do muturio do financiamento intermedirio superava
obrigatoriamente o valor de 35 UPC. Em termos de salrio mnimo, pode-se
afirmar que a renda familiar do muturio adquirente do financiamento superior era
necessariamente maior que 12,39 salrios mnimos, enquanto a renda familiar do
muturio responsvel pelo financiamento intermedirio excedia 5,10 salrios
mnimos.
As informaes da Tabela 13 corroboram a teoria de que as benesses

concedidas por meio do SFH favoreceram indivduos de classes mais abastadas de
renda. De acordo com o Censo Demogrfico de 1980, cerca de 71% da populao

brasileira possua renda mensal familiar inferior a cinco salrios mnimos, e,
portanto, inferior renda dos adquirentes dos financiamentos intermedirio e
superior. Apesar disso, a Tabela 4, apresentada no Captulo 3 mostra que, entre
1964 e 1979, cerca de 76% dos recursos para financiamento do SFH foram
destinados a muturios com renda familiar superior a 5,85 salrios mnimos. Da
mesma forma, embora, entre 1980 e 1985, apenas 12% da populao possusse
renda familiar superior a 10 salrios mnimos, cerca de 62% dos recursos do SFH
entre 1964 e 1979 seguiram para muturios com renda superior a 9,73 salrios
mnimos.
56
Os critrios estabelecidos na RC n 36/74 eram: (i) para rendas familiares (rf) iguais ou
inferiores a 15 UPC, o valor mximo da primeira prestao (pmax), expresso em UPC, deveria ser
p max = 0,275 (rf ) 0,625 ; (ii) para rendas familiares (rf) superiores a 15 UPC e iguais ou
inferiores a 35 UPC, o valor mximo da primeira prestao (pmax), expresso em UPC, deveria ser
p max = 0,334 (rf ) 1,509 ; (iii) para rendas familiares (rf) superiores a 35 UPC e iguais ou
inferiores a 85UPC, o valor mximo da primeira prestao (pmax), expresso em UPC, deveria ser
p max = 0,391 (rf ) 3,519 ; e (iv) para rendas familiares (rf) superiores a 85 UPC, o valor mximo
da primeira prestao (pmax), expresso em UPC, deveria ser p max = 0,350 (rf ) .
109
TABELA 13 - Distribuio da Populao de acordo com a Renda

Familiar Mdia Mensal
Brasil - 1980
Classes de Renda Mdia Mensal % de Famlias na

% Acumulado
(SM) Classe de Renda
Menos de 1 16,0 16,0
1a3 37,0 53,0
3a5 18,0 71,0
5 a 10 17,0 88,0
10 em diante 12,0 100,0
Total 100,0 -
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 1980 (dados brutos). In : Camarano e Beltro (1995).
Nos exerccios aqui realizados, as famlias de renda mais elevada foram as

maiores beneficirias dos subsdios concedidos por meio do SFH57. Supondo que
os trs financiamentos analisados representem de maneira suficientemente
satisfatria os financiamentos realizados poca, pode-se afirmar que os
mecanismos do SFH contriburam para uma redistribuio perversa de renda e
riqueza.
A situao torna-se ainda mais crtica quando se analisa a Tabela 14, que
traz algumas estimativas das necessidades habitacionais58 da populao brasileira,
presente no Relatrio de Atividades do BNH de 1980. De acordo com essas
estimativas, entre 1980 e 1985, cerca de 89% das necessidades habitacionais no
Brasil estavam concentradas nas famlias com renda mensal de at cinco salrios
mnimos. Apesar disso, o que se constata que o SFH privilegiou as minorias
mais abastadas s custas da grande maioria da populao.
57
vlido reforar a idia de que mesmo o adquirente do financiamento inferior estava bem
posicionado na sociedade brasileira e que, portanto, a redistribuio de renda e riqueza promovida
foi ainda mais regressiva.
58
Entende-se por necessidades habitacionais no apenas as necessidades de novas habitaes, mas
tambm as necessidades de reposio e recuperao de habitaes existentes poca.
110
TABELA 14 - Estimativa das Necessidades Habitacionais por Faixa de

Renda Familiar
Brasil - 1980/1985 - Populao Urbana
Faixas de Renda Familiar (SM) Quantidade %

0a1 2.128.653 31,3
1a3 3.107.800 45,7
3a5 805.163 11,9
5 a 10 482.583 7,1
10 em diante 269.245 4,0
Total 6.793.444 -
Fonte: Relatrio de Atividades do BNH 1980.
Toda a gama de exerccios realizados ao longo deste captulo visa ilustrar a

magnitude dos problemas enfrentados pelo SFH. Esses problemas incluem no
somente deficincias intrnsecas estrutura do SFH, mas tambm uma srie de
intervenes governamentais, que, como visto, contriburam sobremaneira para a

quebra do Sistema, ao mesmo tempo em que promoveram uma perversa
redistribuio de renda e riqueza na populao brasileira.
6
Lies, Perspectivas e Consideraes Finais
O captulo 5 apresentou a anlise do impacto de diversas medidas tomadas

pelo governo no mbito do SFH ao longo da dcada de 80. Neste captulo,
apresentam-se as concluses que podem ser tiradas dos exerccios realizados, bem
como uma discusso de medidas que devem ser adotadas para que se crie um
sistema de financiamento habitacional eficiente.
Primeiramente, deve-se notar que a principal fonte de recursos de um

sistema financeiro de habitao deve ser o retorno de seus financiamentos, o que
no ocorreu no caso do SFH. De fato, somente at meados da dcada de 80, os

retornos dos financiamentos representaram fonte importante de recursos para as
instituies financeiras do Sistema. Esse fato fruto do tratamento dispensado, ao
longo da existncia do SFH, ao reajustamento das prestaes dos contratos de
financiamento habitacional.
De incio, pode-se mencionar a existncia de planos de financiamento que

determinavam ndices e periodicidades diferentes para as correes de saldos
devedores e prestaes. Como ilustrado no captulo anterior, esse fato, por si s, j
causaria forte impacto sobre a evoluo dos financiamentos. Ou seja, a prpria
estrutura do SFH era problemtica, uma vez que o equilbrio do Sistema era
extremamente vulnervel s condies macroeconmicas, particularmente
trajetria da inflao. Taxas de inflao elevadas provocariam forte descasamento
entre os reajustes das prestaes e dos saldos devedores, comprometendo o
funcionamento do SFH.
Os primeiros planos de financiamento do SFH, denominados Plano A e

Plano B, surgiram em 1966. Esses planos possuam caractersticas distintas e
buscavam atender a diferentes tipos de demandantes. Com o intuito de oferecer s
classes mais baixas financiamentos habitacionais cujas prestaes no
apresentassem reajustes muito distantes dos reajustes salariais dos muturios,
112
instituiu-se inicialmente o Plano A, financeiramente inconsistente, por apresentar

diferentes ndices e periodicidades de correo monetria para saldos devedores e
prestaes. Enquanto, no Plano A, dificilmente a dvida seria quitada ao final do
prazo contratual, o mesmo no ocorria com o Plano B, criado para atender os
demais financiamentos, com mesmo ndice e mesma periodicidade para os
reajustes de saldos devedores e prestaes.
Inicialmente, o intuito do SFH era conceder financiamentos inconsistentes

apenas s classes de baixa renda, todavia, a presso exercida pela sociedade fez
com que, em 1967, o governo ampliasse o limite dos financiamentos no mbito do
Plano A e ainda criasse o Plano C, com algumas caractersticas semelhantes s do
Plano A. Essa deciso do governo pode ser considerada o primeiro de uma srie
de erros que ocorreriam nas dcadas seguintes e que provocariam o fim do SFH.
De fato, pode-se dizer que, ao mesmo tempo em que o governo estendia a

sistemtica inconsistente do Plano A para financiamentos de valores mais
elevados, ele reconhecia as complicaes que isso poderia criar para o Sistema.
Prova disso a criao concomitante do FCVS, um fundo composto de
contribuies dos muturios dos Planos A e C e que tinha a responsabilidade de
cobrir eventuais saldos devedores residuais existentes ao final da prorrogao
mxima do prazo contratual permitida.
Em 1969, uma reestruturao do SFH substituiu os Planos A, B e C pelos

Planos PCM e PES. Enquanto o PCM manteve as caractersticas originais do
Plano B, os Planos A e C foram substitudos pelo PES. Embora sem grandes
mudanas, a maior novidade foi a proibio de qualquer prorrogao alm do
prazo inicialmente contratado. Qualquer dbito remanescente seria coberto pelo
FCVS. A contribuio dos muturios a esse fundo foi extinta, dando lugar ao
mecanismo do CES, que seria um multiplicador da prestao inicial, com o
objetivo de aumentar a capacidade de amortizao das prestaes e, dessa forma,
reduzir os eventuais resduos de saldos devedores existentes ao final do contrato.
Os valores do CES seriam determinados pelo governo com base nas estimativas
do comportamento futuro das correes monetrias dos saldos devedores e das
113
prestaes.
Essa era a estrutura do SFH ao final da dcada de 60. Apesar da presena de

planos de financiamento inconsistentes, que viriam a comprometer o retorno das
aplicaes das instituies financeiras do Sistema, os problemas s se fariam
presentes nos anos 80. Ao longo da dcada de 70, enquanto a conjuntura
macroeconmica ainda era favorvel, as fontes de recursos do SFH apresentaram
bom desempenho. Os planos de reajustes de prestao, apesar de seus problemas
intrnsecos, ainda no acarretavam forte comprometimento potencial do FCVS, e
a captao do Sistema via depsitos de poupana crescia sensivelmente, embora
os recursos provenientes do FGTS ainda fossem, at meados da dcada, a
principal fonte de recursos do SFH.
Com o recrudescimento inflacionrio e a desacelerao econmica a partir

de 1979/1980, o SFH perdeu seu dinamismo. Por um lado, os coeficientes do CES
mostraram-se extremamente subestimados frente presena de elevadas e
crescentes taxas de inflao, o que contribuiu para a ampliao do rombo
potencial do FCVS. Por outro lado, os muturios assistiram a uma forte elevao
dos valores de suas prestaes, o que provocou o aumento dos nveis de
inadimplncia. Em resposta a esses problemas, o Poder Pblico passou a intervir
nos contratos de financiamento, com o objetivo de produzir uma reduo imediata
dos valores das prestaes. As diversas intervenes governamentais favoreceram
os muturios, mas romperam o equilbrio de todo o Sistema. Se, por um lado, os
subsdios concedidos nessa poca contriburam para a reduo das taxas
inadimplncia e, conseqentemente, para o aumento da liquidez de curto prazo do
sistema, por outro, foram os responsveis por considervel elevao do
descasamento entre a evoluo do passivo junto aos poupadores do SBPE e ao
FGTS e do ativo advindo das prestaes dos muturios do SFH ,
contribuindo de maneira decisiva para a ampliao do rombo do FCVS, o fundo
responsvel pela equalizao entre as operaes ativas e passivas do Sistema.
Conforme descrito no Captulo 4, entre 1983 e 1985, o governo interveio

114
oferecendo aos muturios alteraes contratuais59 que propiciavam abatimentos

imediatos nas prestaes, exigindo, algumas vezes, como contrapartida, mudanas
no ndice e na periodicidade dos reajustes das prestaes, aproximando-os do
ndice e da periodicidade de correo dos saldos devedores. Em geral, essas
mudanas foram oferecidas de forma indiscriminada aos muturios do Sistema,
sem qualquer considerao quanto real necessidade de cada famlia.
O Captulo 5 apresentou, a partir de alguns financiamentos tericos, uma

anlise dos efeitos dessas medidas promovidas pelo governo no mbito do SFH.
Concluiu-se que, na prtica, tais medidas representaram uma concesso
generalizada de subsdios aos muturios. Esses passaram a contar com prestaes
to baixas que no cobriam sequer a parcela de juros devida. O resultado foi a
formao de um enorme dficit potencial do FCVS, na medida em que esse Fundo

tornava-se o responsvel pelas possveis dvidas residuais presentes ao final dos
contratos. Em alguns casos, superiores s dvidas inicialmente contratadas.
No que tange redistribuio de renda e riqueza promovida pelo Poder

Pblico por meio dessas medidas, um primeiro ponto a ser destacado diz respeito
ao entendimento da legislao. Considerando-se a maior facilidade dos integrantes
das classes de renda superiores de tomar conhecimento e assimilar o que estava
sendo proposto em cada alterao contratual, vlido afirmar que os muturios
mais abastados, em mdia, conseguiam tirar maior proveito das medidas
governamentais.
Com efeito, pode-se afirmar que os subsdios concedidos de forma

generalizada tiveram um efeito perverso, uma vez que foram aplicados em razo
inversamente proporcional s necessidades dos muturios. Os detentores de
dvidas mais elevadas, resultantes de maiores financiamentos e, portanto, em
mdia, possuidores de maior renda, receberam subsdios mais elevados. O
captulo anterior ilustrou bem esse fato: diante da adoo de quaisquer alteraes
contratuais, os financiamentos intermedirio e superior acabam recebendo um
59
As principais intervenes governamentais ocorreram por meio do Decreto n 88.371/83, do
Decreto-Lei n 2.065/83, da RC n 04/84 do BNH, e da RC n 46/85 do BNH, amparada pela RD
n 47/85 do BNH e pela C. DESEG n 12/85 do BNH.
115
subsdio mais elevado, tanto em valores absolutos, como em razo dos respectivos
valores financiados. Da a concluso de que o resultado da conjuno do cenrio
macroeconmico adverso com intervenes governamentais nos contratos de
financiamento habitacional acarretou efeitos perversos em matria de
redistribuio de renda e riqueza. Houve transferncia de riqueza da sociedade
como um todo para os muturios do Sistema, em especial, transferncia de riqueza
das classes mais pobres para as mais abastadas. E, tambm, transferncia de
recursos dos que ainda no possuam casa prpria para os que j haviam adquirido
sua moradia. A concesso indiscriminada de benesses acabou provocando o
esgotamento das fontes de financiamento para as dcadas subseqentes.
Alm disso, deve-se ressaltar que os muturios agraciados com os subsdios

governamentais no foram os nicos beneficiados. As instituies financeiras que

concediam os emprstimos habitacionais tambm foram favorecidas. Durante a
vigncia do contrato o saldo devedor era corrigido pela UPC acrescida da taxa de
juros. O saldo devedor era composto pela dvida que o muturio pagaria e pela
dvida que seria de responsabilidade do FCVS. Ento a dvida que j existia do
FCVS, mas que s seria reconhecida no final do contrato, tambm era corrigida
por UPC e juros.
Todo esse processo era vantajoso para os bancos que passavam a ter como
devedor o governo, fugindo do risco de inadimplncia representado pelo cliente.
Apesar disso, as taxas que eram indiretamente cobradas do governo eram
idnticas s cobradas aos muturios. Tratava-se de uma relao risco-retorno
bastante interessante s instituies financeiras, pois arcavam com o risco do
governo (e no da pessoa fsica muturio) e recebiam a taxa de retorno idntica
dos muturios.
Alm disso, o financiamento imobilirio era realizado com recursos

captados pela caderneta de poupana. Uma parcela desses recursos tinha que ser
direcionada para os financiamentos imobilirios, mas quando o saldo devedor
aumentava alm do esperado em funo dos reajustes insuficientes das prestaes,
a instituio financeira passava automaticamente a cumprir um percentual maior
116
do direcionamento.
Quando o contrato vencia a instituio financeira comprovava o crdito

junto ao FCVS e este passava a ser corrigido por uma taxa igual taxa da
poupana. Assim, a partir dessa data, o custo de captao e de aplicao para a
instituio financeira era igual. Ainda assim, as instituies financeiras
permaneciam se beneficiando da incluso desse crdito nos percentuais de
direcionamento obrigatrio para o setor habitacional. Embora isso representasse
uma vantagem para as instituies financeiras, que podiam direcionar livremente
uma parcela maior de seus recursos, para o Sistema como um todo, o efeito era
bastante negativo, j que reduzia consideravelmente a concesso de novos
crditos.
O SFH ainda sofreu abalos com os planos de estabilizao econmica

lanados na segunda metade da dcada de 80 e na primeira metade da dcada de
90, principalmente com o Plano Cruzado e o Plano Collor I. Os congelamentos de
prestaes e as regras de reajustes definidas nos diversos planos prejudicaram a
evoluo dos financiamentos, comprometendo ainda mais o equilbrio do Sistema.
Os efeitos desses planos tambm foram examinados no Captulo 5.
A partir da simulao de trs tipos de financiamento, analisou-se o impacto

de diversos fatores que afetaram o equilbrio do SFH: o subdimensionamento do
CES, as propostas de alterao contratual por parte do governo e os diversos
planos de combate inflao. Os resultados demonstraram a dimenso da crise do
SFH e o carter regressivo de sua estrutura e das benesses concedidas.
De fato, o ideal seria conseguir aferir corretamente o rombo provocado no

FCVS em funo dos fatores supracitados. Todavia, a carncia de bases de dados
corretas e confiveis um srio empecilho a esse trabalho. Sendo assim, utilizam-
se os exerccios de simulao do Captulo 5 para ilustrar a gravidade da situao.
Os casos analisados permitem concluir que as benesses concedidas no mbito do
SFH geraram, muitas vezes, responsabilidades para o FCVS superiores s prprias
dvidas adquiridas pelos muturios.
117
Todos os aspectos da crise enfrentada pelo SFH devem ser cuidadosamente

analisados para que se possa construir um novo sistema, capaz de atender s
necessidades da populao de forma justa e eficiente, evitando os erros do
passado.
Para que isso seja possvel, imprescindvel o reconhecimento de que o

mercado de habitaes formado por dois tipos de demandantes, os clientes
sociais e os clientes de mercado. O primeiro grupo, integrado por muturios de
classes mais baixas, no pode suportar os custos dos recursos do FGTS e da
caderneta de poupana e, portanto, pode fazer jus a subsdios concedidos
explicitamente pelo Poder Pblico. Tais subsdios devem ser claramente definidos
em oramento, para que se garanta transparncia de sua destinao e controle
sobre seu montante. J o segundo grupo de demandantes, composto por

integrantes das chamadas classes mdia e alta, deve ser atendido por soluo de
mercado, o que requer o estabelecimento de regras de funcionamento claras e
estveis. A atuao do Estado deve ser minimamente intervencionista, limitando-
se a proporcionar estabilidade e credibilidade para o mercado captar recursos e
financiar o incremento de moradias.
Desde meados da dcada de 90, o governo vem trabalhando no

desenvolvimento de dois subsistemas, o Sistema Financeiro Imobilirio (SFI),
caracteristicamente um subsistema de mercado, e o Sistema de Habitao Social
(SHS), de cunho social. Criada para ocupar o lugar do SFH, mas sem repetir os
erros deste, essa nova estrutura separa explicitamente os dois tipos de
demandantes.
Os clientes de mercado seriam atendidos pelo SFI e os clientes sociais, pelo

SHS. Entretanto, importante enfatizar que, em seus primrdios, o SFH tambm
mostrava preocupao com tal distino, na medida em que adotava diferentes
planos de financiamento para classes sociais distintas. Deve-se destacar que aes
posteriores, de carter populista, distorceram a idia inicial do Sistema e
permitiram a generalizao de planos de financiamento inconsistentes e,
posteriormente, a concesso indiscriminada de subsdios. Diante do ocorrido no
118
passado, espera-se que as autoridades responsveis no permitam que o novo

Sistema tambm seja desviado de seus propsitos bsicos.
Alm disso, uma srie de medidas devem ser adotadas para que o novo
Sistema funcione de forma satisfatria. De incio, indispensvel recompor o
fluxo de retorno dos financiamentos, mediante a criao de condies para que o
FCVS pague suas dvidas. Uma alternativa criada pelo governo foi a chamada
securitizao da dvida do FCVS. O que o governo de fato fez foi emitir dvida
para socorrer o Sistema. Mesmo que o governo no quite a dvida do FCVS
vista, a colocao de ttulos pblicos em seu lugar liberaria recursos para novos
investimentos no setor habitacional, na medida em que esses ttulos no podem
ser contabilizados como recursos destinados obrigatoriamente aos financiamentos
habitacionais. A importncia dessa medida imediata, dado que os investimentos

realizados pelas instituies financeiras no setor habitacional contam basicamente
apenas com os recursos de poupana que devem ser obrigatoriamente destinados a
esse setor.
O desenvolvimento de novos instrumentos de captao de recursos, bem

como a restaurao dos instrumentos j utilizados por exemplo, mediante o
estmulo poupana vinculada , tambm so essenciais para o bom
funcionamento do Sistema.
No que tange particularmente aos financiamentos habitacionais, necessrio

criar e preservar condies essenciais ao equilbrio do Sistema, quais sejam a
uniformidade da correo monetria de saldo devedor e prestaes e a
proximidade entre os reajustes das prestaes e os reajustes salariais.60 A adoo
de tais medidas contribuiria para que os recursos dos financiamentos tomados
junto s fontes de captao retornassem sua origem, impedindo a ruptura do
Sistema. Outro fator essencial para o funcionamento adequado de um sistema de
financiamentos habitacionais a manuteno de um regime de inflao baixa.
Como visto no Captulo 5, a presena de taxas de inflao elevadas contribuiu
60
Conforme mencionado, para os clientes sociais, que requerem um tratamento diferenciado por
parte do governo, os subsdios devem ser concedidos de forma explcita e detalhada em
oramento, diferentemente do que ocorria com os financiamentos do SFH.
119
fortemente para o desequilbrio do SFH.
O cenrio macroeconmico atual bem diferente, com nveis muito

inferiores de inflao, o que favorece os financiamentos de longo prazo. Todavia,
as elevadas taxas de juros brasileiras continuam a inviabilizar investimentos dessa
natureza. De um lado, os muturios enfrentam dificuldades para se comprometer
com as prestaes geradas pelos contratos oferecidos. Do outro, encontra-se o
governo, com uma posio fiscal ainda delicada, apesar da melhoria dos nmeros
referentes a seu dficit primrio. H ainda as instituies privadas, pouco
interessadas em conceder tais financiamentos, em parte devido s dificuldades
referentes aos seus crditos junto ao FCVS, em parte devido ao maior retorno
oferecido em outros investimentos, principalmente na rolagem da dvida pblica.
Como conseqncia, essas instituies empregam na concesso de financiamentos

imobilirios basicamente apenas os recursos de poupana que devem ser
obrigatoriamente destinados a esse setor.
Essas so apenas algumas providncias que podem e devem ser adotadas, mas
exemplificam os obstculos que devem ser ultrapassados para que se possa
retomar o desenvolvimento do setor habitacional.
7
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Federal do Cear, 1993.

A Concessão de Subsídio Por Meio Do Sistema Financeiro de Habitação

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A Concessão de Subsídio Por Meio Do Sistema Financeiro de Habitação

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Thas Porto Ferreira

A Concesso de Subsdios por meio

do Sistema Financeiro de Habitao

Orientador: Prof. Rogrio Ladeira Furquim Werneck

A Concesso de Subsdios por meio do

Dissertao apresentada como requisito parcial para

do Centro de Cincias Sociais da PUC-Rio. Aprovada

Prof. Rogrio Ladeira Furquim Werneck

Prof. Dionsio Dias Carneiro

Prof. Mrcio Gomes Pinto Garcia

Prof. Joo Pontes Nogueira

Rio de Janeiro, 15 de agosto de 2003

Thas Porto Ferreira

Banco Central do Brasil.

Ferreira, Thas Porto

A concesso de subsdios por meio do

Dissertao (mestrado) Pontifcia

Inclui referncias bibliogrficas.

1. Economia Teses. 2. Brasil. 3.

Para meus pais, por tudo.

Aos professores da Banca Examinadora, Dionsio Dias Carneiro e Mrcio Gomes

Ao Sr. Teotnio Costa Rezende, da Caixa Econmica Federal, cujas contribuies

CAPES, FAPERJ e PUC-Rio, que tornaram possvel a realizao desse

A todos os professores e funcionrios do Departamento de Economia da PUC-

Aos funcionrios do Departamento de Estudos e Pesquisas, em especial a Andr

A todos os meus familiares e amigos, pelo carinho.

Ferreira, Thas Porto; Werneck, Rogrio Ladeira Furquim. A

Esta dissertao analisa o setor habitacional brasileiro, aps a

classificados em trs grupos: falhas intrnsecas aos planos de

Ferreira, Thas Porto; Werneck, Rogrio Ladeira Furquim.

This thesis analyzes the evolution of the Housing Financing

to those subsidies are identified and classified into three groups:

Lista de Tabelas ....................................................................................... 11

Lista de Quadros ...................................................................................... 12

2 Aspectos Microeconmicos do Mercado Habitacional ....................... 15

7 Referncias Bibliogrficas ................................................................120

Tabela 6 Participao Percentual da Caderneta de Poupana.............56

Quadro 6 Conjuntos de Alteraes Contratuais Adotadas Conjunto

A importncia do setor habitacional para o crescimento da economia e para

Ademais, a construo de habitaes (em conjunto com a construo civil

como o Brasil, pois se trata de um setor onde a absoro de mo-de-obra pouco

Diante disso, o propsito do presente trabalho fornecer uma anlise do

Mostrar-se- que, apesar dos problemas intrnsecos estrutura do SFH, o

O Captulo 2 apresenta as caractersticas do mercado do bem habitao,

Captulo 6 apresenta as principais concluses do estudo e as lies a serem tiradas

O presente captulo tem como objetivo auxiliar a compreenso do

Notar-se- que algumas particularidades do bem habitao exigem que o

tratamento terico do mesmo seja diferenciado. Os principais pontos referentes

A terceira seo trata especificamente do papel do governo no mercado de

A complexidade do mercado de habitaes/moradias comea pela prpria

seria o bem analisado em seu estudo.

Entretanto, Aaron reconhece que as transaes no mercado de habitaes

Embora tambm diferencie construes e servios de habitao, Muth

habitao a quantidade de servio gerado por uma unidade residencial por

Olsen [1969] adota a definio de Muth ao destacar a coexistncia de dois

Em seu estudo sobre problemas urbanos, Muth [1975] ressalta que a

Independentemente da definio que se considere mais adequada,

De fato, a prxima seo introduz uma srie de outros possveis problemas

dos agentes no mercado residencial.

Adotando a mesma abordagem de Rosen [1985], ser apresentada uma viso

Os modelos que buscam analisar os aspectos microeconmicos do mercado

O objetivo chegar a uma formulao do tipo1

onde QhiD representa a quantidade de servios habitacionais demandada pela

i-sima observao, phi denota o preo desse bem, Yi , a renda, Zi um vetor de