(CNRR)
1
CONTENIDO
I. ANTECEDENTES
VI. SUBPROGRAMAS
1 Misionales
1.1 Acceso a la Restitución principal y preferente
1.2 Acceso a la Compensación como forma subsidiaria a la restitución
1.3 Restitución de territorios colectivos
2 Complementarios
2.1 Retorno, reubicación y restablecimiento económico
2.2 Alivio de pasivos
2.3 Saneamiento de bienes
3 Funcionales
3.1 Participación, asesoría y acompañamiento
3.2 Información, comunicación y divulgación
3.3 Seguimiento e indicadores
VII. INSTUCIONALIDAD
2
I. ANTECEDENTES
Para colaborar en la ejecución de esta tarea, la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) y su Decreto
reglamentario 176 de 2008 ordenaron la conformación de un cuerpo técnico asesor denominado “Comité
Especializado del Orden Nacional”, conformado por las entidades del Estado con competencias en la
materia2; y la creación de Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB o “Comisiones
Regionales”), cuya coordinación corresponde a la CNRR con el apoyo de “Comités Técnicos Regionales”.
En cumplimiento de su mandato legal, a partir de marzo de 2008, la Comisión convocó al Comité Técnico
Especializado Nacional (CTE), el cual se ha reunido en forma periódica desde entonces para discutir los
componentes del Programa. Dentro de las competencias y capacidades de cada una de las instituciones se
distribuyeron tareas a cada entidad participante, las cuales fueron reportadas al plenario del Comité.
Atendiendo las observaciones señaladas por la Plenaria de la CNRR, el CTE comenzó a trabajar el diseño
de una línea de base que organizara la información disponible, especialmente sobre identificación de
víctimas y tipologías de despojo. Estos insumos técnicos sirvieron además como aportes para la
formulación de criterios y métodos para la regionalización, focalización y priorización de la acción estatal
en materia de restitución, cuya utilización por las entidades competentes se espera que facilite el proceso
de toma de decisiones para la atención del Programa.
Para llegar a dichos criterios, el CTE organizó un taller que produjo como resultado un diagnóstico sobre
la dimensión de la usurpación y elementos de regionalización de estos fenómenos. De igual forma, las
entidades que componen el CTE han apoyado técnicamente otros espacios como seminarios, encuentros
de trabajo, reuniones interinstitucionales y talleres regionales sobre restitución. Entre éstos se incluyen los
talleres previos a las instalaciones de las CRRB y talleres de capacitación dirigidos a las instituciones que
integran las CRRB y los CTR, así como a las organizaciones de víctimas y de sociedad civil: Estos talleres
se adelantaron en las cuales han sido instaladas Comisiones Regionales.
1
Cfr. Artículo 21.4 del Decreto 4760 de 2005.
2
Además de la CNRR, entidad que lo coordina, el Comité Técnico Especializado (CTE) está conformado por las siguientes
instituciones: la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), las autoridades catastrales descentralizadas (Bogotá, Cali y Medellín), la Dirección
Nacional de Estuperfacientes, la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, el Ministerio del Interior y de justicia, el
Banco Agrario y la Defensoría del Pueblo, el Departamento Nacional de Planeación y las Direcciones de Etnias del Ministerio del
Interior y Justicia.
3
Documento elaborado en el marco del convenio de cooperación técnica internacional suscrito por la Procuraduría General de la
Nación y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) a través del Consejo Noruego para
Refugiados, Bogotá, julio de 2009.
3
A partir del acumulado de este trabajo, el CTE conformó subcomités de trabajo para desarrollar las
temáticas relativas a los subprogramas misionales, complementarios y funcionales del Programa de
Restitución de Bienes. Simultáneamente a la conceptualización y formulación del Programa, la CNRR
diseñó e implementó, con el apoyo de la OIM y recursos de USAID, tres procesos piloto de restitución de
bienes inmuebles rurales, con el fin de extraer lecciones aprendidas que aportaran elementos para la
formulación del Programa. Estos procesos se llevan a cabo en los municipios de Turbo, Chengue y
Mampuján4.
Igualmente, como lo establece el Decreto 176 de 2008, las Comisiones regionales y sus CTR, aportaron a
la construcción del documento a través de insumos e instrumentos que permitieron continuar con el
proceso de consulta y recolección de las opiniones, observaciones y aportes desde lo regional para la
construcción final de Programa.
Estos procesos, sumados al trabajo interno del CTE, han tenido una estrecha articulación con la Política
Pública de Tierras presentada por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, en cumplimiento de la
labor de seguimiento que el alto tribunal desarrolla a la política de atención integral a la población
desplazada5.
Conforme a lo anterior el documento Programa que se presenta a continuación, es el resultado del trabajo
adelantado en dichos espacios de reflexión conjunta, sumado a una investigación de diagnóstico regional,
pero sobre todo de la motivación que inspira la labor de trabajar por la satisfacción del goce efectivo de
los derechos de las víctimas de la violencia armada que tiene nuestro país.
4
Las actividades comunes que se han llevado a cabo en los tres pilotos son: a). La recolección de información y sistematización,
b). El trabajo con las Comunidades a través de la cartografía social, c). El diagnóstico e identificación de tipologías de despojo, d).
La proyección de rutas de restitución de bienes inmuebles y e). El inicio del procedimiento de restitución de bienes inmuebles.
5
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y territorios para
población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo. Bogotá, Octubre de 2009.
4
II. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA
La violencia armada que padece Colombia desde hace al menos cuatro décadas ha producido, entre
muchas otras, dos graves violaciones a los derechos humanos: el desplazamiento y el abandono y despojo
de propiedades. Aun cuando no existen datos empíricos completos y confiables relativos a la magnitud e
impacto diferenciado del despojo de bienes y sus dinámicas6, el Gobierno Nacional ha reconocido que
“[l]as cifras oficiales disponibles muestran que la población desplazada supera los 3 millones de víctimas,
que pueden representar a su vez más de 410 mil hogares, cifras que permiten evidenciar la cantidad de
predios que han sido despojados o abandonados. Asimismo las cifras del RUPTA muestran, aunque con
algunas limitaciones, un área afectada de más 3.200.000 hectáreas, que representan aproximadamente el
5% del área agropecuaria del país”7.
Asimismo, existe un consenso entre los investigadores sociales que han abordado el tema de la violencia
en Colombia en que uno de los factores o variables a considerar dentro del análisis de sus causas tiene que
ver con el problema de la tenencia de las tierras. La ausencia histórica de una política de Estado de
fomento al agro ha contribuido con la ausencia de garantías de protección al derecho de propiedad rural.
La ausencia del Estado ha contribuido también con la informalidad en la tenencia de la tierra, pues no se
ha avanzado en procesos de formalización predial que permitan una titulación que otorgue a la población
campesina seguridad jurídica sobre su predio8. Esta informalidad ha permitido el desarrollo de prácticas y
tipologías de despojo con apariencia de legalidad que de continuar, harán persistir las causas de violencia
armada que sufren muchas comunidades rurales 9.
Los esfuerzos adoptados por el Estado colombiano para atender la problemática de la población
desplazada en relación con sus bienes inmuebles han resultado insuficientes ante la magnitud del
problema. Los avances se han concentrado en el desarrollo de mecanismos de prevención y protección de
inmuebles, tierras y territorios, en un contexto de violencia armada que favorece el despojo. Es imperativo
entonces avanzar en la restitución de los mismos como un reconocimiento de las víctimas de que tienen
garantía del goce efectivo de los derechos de propiedad y posesiones, y que lo pueden ejercer como
6
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009 y CNRR, ÁREA DE MEMORIA HISTÓRICA. El Despojo de Tierras y
Territorios. Aproximación conceptual. p. 13.
7
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y territorios para
población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo. Bogotá, Octubre de 2009.
8
“Según datos del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la población desplazada, en el país existe una alta
informalidad en la tenencia de la tierra. A partir de los registros obtenidos a través del proceso de protección de bienes se dice que
cerca del 54 por ciento de los bienes protegidos tanto por ruta individual como colectiva, tienen relación de informalidad en la
tenencia”. Cfr. CNRR, ÁREA DE MEMORIA HISTÓRICA. El Despojo de Tierras y Territorios. Aproximación conceptual. p.
59. Asimismo en el documento “Análisis a la ejecución de la reforma agraria y la gestión del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural INCODER” Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 2006, se señala que “gran parte de los adjudicatarios individuales
y colectivos de programas de tierras del Estado nunca registraron sus títulos por desconocimiento o por los altos costos que ello
implica. Asimismo, un volumen alto de transferencias corresponde a personas que ocuparon tierras como efectos de las políticas
de colonización pero que nunca tuvieron títulos legales.” Asimismo, en documento presentado al CTE por la Procuraduría
General de la Nación el 8 de marzo de 2008 se establece que “Con la eliminación del INCORA desaparecieron las oficinas
departamentales que fueron reemplazadas por las Oficinas Territoriales del Incoder y con ellas se perdieron los archivos y
expedientes. Catastro no dispone de la infraestructura y recursos para su actualización, de manera que a 2006 solamente el 52%
del total de predios rurales registrados está actualizado (en total hay 12.511.332 predios registrados). De las 190 Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos en Colombia, 34 se localizan en capitales departamentales y 156 en ciudades intermedias,
lejanas de la población rural. (…) Particularmente, el INCODER no conoce cuáles, dónde y quiénes están en los baldíos que
pertenecen a la Nación. Tampoco tiene información sobre qué baldíos ha adjudicado o titulado.
9
El acumulado de hectáreas inscritas con fecha de corte a 30 de agosto de 2009 en el RUPTA se sitúa en 3.323.165, de las cuales,
1.752.244 has. han sido cobijadas por ruta individual y 1.570.921 has. por ruta colectiva.
5
sujetos de derechos que superan dicha condición y se reintegran a la sociedad, finalidad que permite la
búsqueda de la reconciliación y la construcción de paz.
El documento sobre “Lineamientos de Política de Tierras y territorios para población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado y del despojo” presentado por el Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional en octubre de 2009 hace una primera aproximación del universo de
víctimas a atender. El documento establece que el “Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio –
Acción Social, adelanta un análisis sobre las tierras abandonadas enunciadas en las declaraciones de la
población desplazada que nutren el RUPD, con un avance a la fecha de 15.007 declaraciones, del cual se
encontró que el 61% de hogares desplazados manifestaron haber dejado abandonados sus predios. La
anterior información indicaría que 438,098 podría ser el universo probable de hogares a restituir”.
Esta información deberá no obstante ser complementada con el objetivo de evitar la exclusión de víctimas
que deberían ser población objeto del programa. El propio documento de política de tierras reconoce que
“el Gobierno Nacional enfrenta un reto históricamente importante”, entre los principales problemas que
debe enfrentar están “la falta de una institucionalidad suficiente para la gestión integral de las tierras”, la
ausencia de “información actualizada sobre el número, calidad, extensión y características de los bienes
que han sido despojados”. Igualmente, el Gobierno reconoce que “no existe información suficiente con
respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando la restitución no es posible, o cuando no se
cuenta con las condiciones mínimas para hacerlo (y) no existe información sobre los bienes restituidos”10.
Por otra parte, la dimensión de las pérdidas sufridas por la población expulsada de sus lugares de origen es
otro problema que debe atender el Estado colombiano. La restitución de los inmuebles rurales y el retorno
a los lugares de origen de las personas desplazadas no puede realizarse sin la implementación de
prestaciones complementarias dirigidas a la estabilización (mientras el predio obtiene productividad) y al
restablecimiento socio económico.
Lo anterior indica que el Programa deberá considerar la restitución de un predio productivo, del cual
derive su sustento la familia retornada, condición que reconoce la afectación en la calidad de vida con
ocasión del desplazamiento forzado. Es decir, el Programa deberá contemplar tanto medidas subsidiarias a
la restitución como medidas complementarias a ella que concreten la articulación de las políticas de
verdad, justicia y reparación.
Se requiere entender que la pérdida de recursos económicos y físicos, las afectaciones a la comunidad y a
la infraestructura regional y la degradación de los recursos ambientales, también tienen un efecto en el
bienestar psicosocial, lo que significa que los procesos de estabilización y de recuperación del Estado
Social de Derecho y de la infraestructura social están encaminados a la recuperación de dicho bienestar en
las comunidades e individuos.
En ese sentido, el Programa se justifica en la necesidad que tiene el país por resolver el problema social
de más de tres millones de personas afectadas en sus derechos; hacer justicia a las víctimas, aliviar el
10
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y territorios para
población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo. Bogotá, Octubre de 2009.
6
sufrimiento que la violencia les ha causado y garantizar la seguridad y la reconstrucción del tejido social
comunitario rural. La Comisión tiene la profunda convicción de que la implementación efectiva del
Programa puede contribuir de manera concreta al proceso de reconciliación nacional y al avance del
proceso de justicia transicional.
Conforme al ordenamiento jurídico nacional, las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el
derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el
uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en
la materia. En esa medida, la restitución de bienes es uno de los componentes del derecho a la reparación
integral del cual gozan las víctimas de graves violaciones a derechos humanos. En consecuencia, los
Estados están en la obligación de establecer políticas, planes y procedimientos destinados a lograr la
satisfacción efectiva del derecho a la restitución de los bienes de quienes hayan sido víctimas del
abandono y el despojo.
En cumplimiento de esta obligación, el Estado colombiano ha adoptado medidas legales y de política que
orientan la protección y restitución de bienes a las víctimas de despojo o abandono de sus propiedades 11.
La Ley 975 de 2005 definió la restitución como la realización de aquellos actos que propendan por la
devolución a la víctima de la situación anterior a la violación de sus derechos, lo cual incluye el
restablecimiento de la libertad, el retorno al lugar de residencia y la devolución de sus propiedades, de ser
posible (Art. 46). Asimismo, la Ley 975 de 2005 (reglamentada a través de los decretos 4760 de 2005,
3391 de 2006 y 176 de 2008) ordenó la formulación de un Programa de Restitución de Bienes a un
conjunto de entidades congregadas en el Comité Técnico Especializado (CTE).
Este marco normativo debe ser implementado en consonancia con los lineamientos constitucionales
fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los parámetros establecidos por ésta a partir de
las normas que integran el bloque de constitucionalidad12. En particular, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que, en virtud de los artículos 93 y 214 de la Constitución, existen tres cuerpos normativos
que deben ser incorporados como marco guía de la formulación e implementación de las políticas públicas
de restitución en Colombia: (i) los principios sobre reparaciones de las Naciones Unidas13; (ii) los
Principios internacionales relativos a la restitución de viviendas y patrimonio de los refugiados y la
población desplazada (conocidos como los “Principios Pinheiro”)14; y (iii) los Principios Rectores de los
desplazamientos internos (mejor conocidos como los “Principios Deng”)15.
De este conjunto de normas se desprenden varios principios que deben orientar la política pública en
materia de restitución. En primer lugar, la restitución debe establecerse como el medio preferente para la
reparación en los casos de desplazamiento al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. En segundo
lugar, la restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el retorno.
En tercer lugar, el Estado deberá garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para
aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera
11
Entre las medidas legales adoptadas por el Estado en este sentido se encuentran la Ley 387 de 1997 y la ley 975 de 2005.
12
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero, 5 de octubre de 2007.
13
ONU, “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y
obtener reparaciones”. 13 Adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Sexagésimo período de sesiones..
Resolución 60/147. 21 de marzo de 2006.
14
ONU, Consejo Económico y Social. Principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos Comisión de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos
Humanos. Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro. 57° periodo de sesiones. ONU Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de
2005.
15
ONU. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de
la Comisión de Derechos Humanos. Adición: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. ONU Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.
7
consciente y voluntaria optare por ella. En cuarto lugar, nadie podrá ser obligado a retornar en contra de su
voluntad; los regresos voluntarios en condiciones de seguridad y dignidad deben fundarse en la elección
libre, informada e individual. En quinto lugar, las autoridades deben prestar asistencia para el retorno y el
reasentamiento efectivo de quienes sean restituidos en sus propiedades. En sexto lugar, las medidas de
restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán
acceder a medidas compensatorias. Finalmente, las medidas de restitución deberán velar proveer la
protección y asistencia requerida a aquellos con necesidades especiales o se encuentren en condiciones
particulares de desprotección o exclusión; en especial los programas deberán velar por reconocer igualdad
de derechos y condiciones a mujeres y hombres, así como reconocer los derechos colectivos de pueblos
indígenas y comunidades afrodescendientes a los territorios tradicionales.
Estas obligaciones han sido reiteradas por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento que dicho
tribunal ejerce respecto de la política pública en materia de desplazamiento forzado y la superación del
estado de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada. El Alto Tribunal ha señalado que el
derecho a la restitución prioritaria, como componente del goce efectivo del derecho a la reparación de la
población desplazada, debía ser garantizado a través de una política pública, lo que a su turno requería del
fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado para responder a la situación16.
Para dar cumplimiento al Auto 008, el Gobierno Nacional conformó la Mesa de Tierras con el objetivo de
rediseñar la política en un espacio de trabajo interinstitucional en el que participó la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación. En este proceso de diseño los aportes adelantados por el Comité Técnico
Especializado fueron empleados como insumo de trabajo, al igual que los avances de las demás entidades
del Gobierno en la materia.
La política diseñada por el Gobierno Nacional está en marcha y contiene los siguientes ejes estratégicos:
El Programa de Restitución de Bienes se entrega al Gobierno Nacional como base para el ejercicio de sus
competencias, de conformidad con el numeral 4° del artículo 21 del Decreto 4760 de 2005, anotando que
gran parte de las recomendaciones aquí contenidas fueron acogidas en el proceso de diseño de la referida
política. La versión definitiva del programa contiene ajustes que podrán ser incorporados en la política
pública según el Gobierno Nacional lo considere pertinente.
16
Corte Constitucional, Sentencia T-821 de 2007. Mp. Catalina Botero M.
17
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009. Este auto complementa a su vez una serie de pronunciamientos que sobre el
seguimiento a la política de atención a los desplazados ha proferido el tribunal, dentro de los cuales se encuentran los autos 185 de
2004; 176, 177 y 178 de 2005; 218 de 2006; 052, 092, 116, 237 y 251 de 2008; 004, 005, 006, 007, 011 de 2009 y 267 de 2009.
8
Las medidas del PRB deben ser coherentes y complementarias con los otros componentes de la justicia
transicional actualmente desarrollados en el país, es decir, con el esclarecimiento de la verdad, la
reconstrucción de la memoria histórica, la aplicación de la justicia y las reformas institucionales. Solo de
esa manera se logrará el objetivo último de las reparaciones, que incluye la dignificación de las víctimas 18.
Por tal motivo, el PRB busca complementar otros esfuerzos del Estado para investigar y sancionar a los
responsables de las violaciones, para lograr la reparación judicial y administrativa de las víctimas y para
adoptar las reformas institucionales del caso con miras a la consecución de la paz y la reconciliación
nacional a través de la satisfacción de los derechos de las víctimas y la recomposición de las relaciones
socio-territoriales.
En ese sentido, el Programa contiene insumos relevantes que se articularán con la Política Pública de
Verdad, Justicia y Reparación Integral que el Gobierno Nacional está en proceso de formular, en la
medida en que en dichos componentes se aborden procesos de restitución para las víctimas19.
18
“Recomendación de criterios de reparación y de proporcionalidad restaurativa”. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación.
19
Dicha política se desarrollará a partir de siete ejes: “1) el diseño e implementación de medidas reparadoras; 2) la articulación de
toda la política pública [de verdad, justicia y reparación] que incluya entre sus beneficiarios a las víctimas de desplazamiento
forzado; 3) la implementación de medidas que garanticen el acceso a la justicia y combatan la impunidad del delito de
desplazamiento; 4) el fortalecimiento de los programas de protección y atención psicosocial a víctimas del desplazamiento
forzado; 5) la determinación de estrategias que contribuyan a la construcción de la verdad histórica y judicial; 6) el
establecimiento de ajustes institucionales y de una estrategia de inversión presupuestal; y 7) la definición e implementación de
mecanismos de participación, seguimiento y evaluación”. Gobierno Nacional. Informe sobre los avances en la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, Bogotá, documento entregado a la Corte
Constitucional el 30 de Octubre de 2009, Págs. 108 y ss.
9
III. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA DE RESTITUCIÓN DE BIENES
El Programa es uno de los componentes de la política pública de reparación integral de carácter nacional,
orientado a la restitución de los derechos de las víctimas sobre sus bienes inmuebles en el marco de un
modelo de justicia transicional, a través de principios, normas, procedimientos, medidas e instituciones,
desde una acción sistémica y coordinada del Estado y de manera rápida, accesible y eficaz.
El Programa reconoce los derechos de propietarios, poseedores, ocupantes y tenedores de buena fe, y los
derechos territoriales colectivos de las comunidades étnicas. Asimismo, prevé una solución para los
ocupantes secundarios de buena fe que se encuentran en los predios a restituir. Los mecanismos de
implementación del PRB se ajustarán a las necesidades de las víctimas, en atención a las condiciones
específicas de vulnerabilidad en que se encuentren, adoptando un enfoque de goce efectivo de derechos
con perspectiva diferencial, poblacional y de género que estará presente en todas las acciones dirigidas a
la restitución y protección de los derechos sobre la tierra.
El objetivo general del Programa es garantizar la restitución de bienes inmuebles como medida principal y
preferente, o la compensación en dinero y en especie como medida subsidiaria y excepcional, en el marco
de la reparación integral para las víctimas de desplazamiento forzado, abandono y despojo de inmuebles.
Las medidas del Programa deberán ajustarse a los estándares internacionales y constitucionales en materia
del derecho a la restitución; propender simultáneamente por el goce efectivo del derecho a la reparación
integral de las víctimas de desposesión de bienes inmuebles; esclarecer la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras, contribuir a la superación del Estado de
Cosas Inconstitucional y garantizar la no repetición del desplazamiento forzado de personas en el país.
3. Objetivos específicos
1. Poner en marcha los procedimientos, protocolos y formas operativas para la restitución material y
jurídica del predio.
10
6. Definir los procedimientos de saneamiento y alivio de los pasivos que afectan los bienes inmuebles de
las víctimas.
7. Definir procedimientos para la formalización o regularización de los derechos sobre la tierra, para
garantizar su seguridad jurídica.
8. Establecer mecanismos que permitan esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de
los abandonos y despojos de tierras, de tal manera que se cuente con la información necesaria para
efectuar el ejercicio de reparación y para articular la política de restitución dentro de los esfuerzos de
recuperación de memoria histórica y promoción de la reconciliación.
El Programa pretende garantizar la reparación justa, adecuada y proporcional a las víctimas de la violencia
como fórmula que permita el tránsito hacia la paz duradera y la convivencia. Dicho propósito se sustenta
en la aplicación de los procesos y mecanismos asociados con la justicia transicional, los cuales aportan a
los Estados herramientas para diseñar e implementar programas de restitución amplios que reparen a la
mayor cantidad posible de víctimas a través de procedimientos flexibles, expeditos y accesibles a las
víctimas.
El Estado garantizará los recursos necesarios para la implementación efectiva de los componentes del
Programa. La atención de demandas masivas de restitución con una capacidad institucional limitada y
recursos financieros escasos impone la planeación de un modelo de restitución de bienes inmuebles que
permita el acceso al mayor número de reclamantes sin afectar la capacidad fiscal del Estado para
responder con las prestaciones complementarias que debe brindar en los procesos de restitución y retorno
a los inmuebles.
El Programa será financiado principalmente a través de los recursos provenientes de los bienes lícitos e
ilícitos de los grupos armados al margen de la ley y de los actores que se beneficiaron con ocasión de su
accionar. De manera complementaria, el programa se financiará con fondos provenientes del presupuesto
nacional y con los recursos aportados por la comunidad internacional.
Acorde con los mecanismos de justicia transicional, las compensaciones que otorgue el Programa estarán
basadas en tablas de baremos adecuadas al proyecto de vida de los hogares reclamantes y a la promoción
de su productividad. El Programa establecerá montos y mecanismos estandarizados, basados en escalas de
compensación, que se diseñarán en el corto plazo.
Las medidas de que trata la presente programa se implementarán de forma gradual. El proceso de
restitución de inmuebles se implementará por fases que busquen avanzar de manera concreta, progresiva y
proporcional en el fortalecimiento institucional y en la asignación de recursos. La actuación del Estado
estará orientada por el análisis de las zonas más afectadas por hechos de violencia relacionados con la
propiedad de inmuebles y la gravedad de los mismos; la concentración de zonas expulsoras y receptoras;
el perfil socioeconómico y cultural de las víctimas que serán restituidas; las capacidades instituciones y la
disponibilidad de recursos financieros.
11
Para la ejecución del programa se establecerán estrategias de mediano y largo plazo; así como un estudio
de planificación de impactos y de los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución.
El Programa de Restitución de Bienes reconoce la prioridad que merecen los grupos poblacionales que se
encuentran en mayores grados de vulnerabilidad y que son reconocidos como sujetos de especial
protección, como lo son las mujeres, niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos mayores, grupos étnicos
y personas con discapacidad. El Programa garantizará que los niños y las niñas, las mujeres, los adultos
mayores, la población LGBT, la población en situación de discapacidad y los grupos étnicos estén
incluidos de manera clara, permanente y precisa en los distintos componentes del programa. El Programa
garantizará que las comunidades étnicas puedan beneficiarse equitativamente de la restitución, de acuerdo
a sus necesidades, usos, costumbres, derecho propio, contribuyendo a la reconstrucción de proyectos,
planes de vida y planes de etnodesarrollo individuales y colectivos.
El Programa busca dignificar a las víctimas mediante la restitución de sus derechos y la promoción del
tránsito de la víctima hacia su condición de ciudadanía plena, primero restituyendo los derechos
vulnerados y luego facilitando su ejercicio pleno y permanente.
En la implementación del Programa se deberá asegurar el cumplimiento de los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (Principios Deng, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (Principios Pinheiro), y las demás normas
aplicables de los derechos humanos.
Cuando existan dos o más interpretaciones posibles de lo estipulado en el Programa, se deberá acudir a la
más extensiva en cuanto mejor garantice los derechos de las víctimas y a la interpretación más restringida
cuando se trate de establecer restricciones al ejercicio de sus derechos. En cualquier caso, ninguna de las
definiciones o procedimientos establecidos en el programa podrá interpretarse de forma que limite, altere
o menoscabe derechos de las víctimas reconocidos por instrumentos nacionales o internacionales
ratificados por Colombia.
El Programa se establece como una oportunidad no sólo para enfrentar los daños ocasionados con los
crímenes padecidos por las víctimas del abandono y el despojo, sino también para superar las condiciones
de exclusión de las víctimas, bajo el entendido que trasformando dichas condiciones se evita la repetición
de los hechos y se sientan las bases para un ejercicio serio de reconciliación en el país.
a) Atención por demanda: El Programa atenderá a todas las personas que presenten reclamación de
restitución de inmuebles mediante los procedimientos definidos. Para fines de eficiencia
administrativa, el Programa, a partir de las reclamaciones recibidas, definirá todas las posibles
12
disputas jurídicas existentes con relación a un mismo bien. En cualquier caso, el Programa estará
guiado por el principio de universalidad, es decir, hacia la atención de todas las víctimas del
abandono y el despojo.
b) Aplicación geográfica: El Programa tendrá un criterio de amplitud en la cobertura nacional, a
partir del fortalecimiento de la institucionalidad requerida. En su implementación, el Programa
tendrá en cuenta criterios regionales y territoriales de atención.
c) Justicia Transicional: El Programa adoptará criterios de flexibilidad probatoria e inversión de la
carga de la prueba a favor del reclamante; la presunción de su condición con declaración del
abandono o despojo de predios; el deber de recaudo probatorio por parte de las entidades que las
atienden; y el diseño de presunciones de derecho que favorecen la restitución.
d) Participación de las víctimas: Las medidas del Programa deberán fomentar la participación de
las víctimas y colectivos que las representan, respetando las formas internas de cada colectividad
en el proceso de toma de sus decisiones.
e) Igualdad: Las medidas destinadas a la restitución y compensación deben ser justas y adecuadas y
deben proporcionar igualdad efectiva en los resultados de todas las víctimas en situación similar.
f) Transparencia: Los mecanismos de acceso a la información serán transparentes y las entidades
apoyarán el fortalecimiento de veedurías al proceso de restitución e incorporarán en su gestión
audiencias de rendición de cuentas.
g) Temporalidad: El Programa es una política de Estado dirigida a la restitución de inmuebles a
todas las víctimas afectadas en sus derechos a partir de 1980. La ejecución del programa se
plantea para ser alcanzada en un término de cinco años, prorrogable por otros cinco.
h) Enfoques prioritarios: El Programa podrá establecer grupos poblacionales de atención prioritaria
dando prevalencia por criterios de vulnerabilidad social y económica. A través de la lectura de
derechos de las poblaciones específicas la política pública de restitución de bienes inmuebles
identificará las afectaciones, la oferta y la responsabilidad del Estado en la garantía de los
derechos de los sujetos de especial protección constitucional como un aporte político y de política
pública y como respuesta a la discriminación estructural e histórica que han vivido estas
poblaciones.
i) Esclarecimiento de la verdad: Los mecanismos del programa deberán articularse y potenciarse
de manera tal que a través de ellos se permita el esclarecimiento la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras.
Todas aquellas personas o grupos de personas que, en razón o con ocasión de la acción de grupos armados
organizados diferentes a delincuencia común, hayan sufrido daños individuales o colectivos ocasionados
por actos u omisiones que violan los derechos a la propiedad, a la vivienda y al usufructo, goce y posesión
de sus bienes inmuebles.
Respecto de los grupos indígenas y comunidades afrocolombianas, el Programa es una propuesta inicial
para llevar a cabo un proceso de consulta previa que deberá surtirse entre dichas comunidades y el Estado,
de modo que permita responder a la exigencia de lograr un consentimiento previo, libre e informado sobre
el alcance del Programa de Restitución de Territorios Colectivos.
13
IV. LÍNEA DE BASE DEL PROGRAMA
La línea de base es el punto de partida para estimar la dimensión, ámbito y alcance del Programa. Su
objetivo es aportar elementos de juicio para conocer, cuantificar, interpretar, comprender y estandarizar
las situaciones sobre las víctimas, victimarios, bienes, patrones de despojo y oferta institucional necesaria
para atender las necesidades del programa20. La línea de base se concibe como un punto de partida y su
establecimiento no restringe esfuerzos futuros de identificación de patrones de despojo o violación, la
inclusión de víctimas al programa o los esfuerzos estatales para el esclarecimiento de la verdad sobre el
desplazamiento y el despojo forzados.
La línea de base permite el diseño de indicadores cualitativos y cuantitativos regionales que mejoren las
acciones e intervenciones institucionales y garantiza procesos de monitoreo, evaluación y análisis de
impacto o de resultado. Los resultados a medir tienen en cuenta factores como la satisfacción de la
demanda a la que se dirige el PRB o población víctima del delito de desplazamiento y/o perdida,
abandono o despojo de tierras, así como el desempeño y requerimientos de la oferta institucional y las
inversiones existentes o programas propuestos para atenderla.
La información que contiene la línea base, como aquella recaudada respecto a la totalidad de las personas
con derechos protegidos, de los predios objeto de protección, despojo, abandono o pérdida, de las
modalidades del despojo y de la oferta y capacidad institucional, permite la identificación y selección de
los casos de reclamaciones a ser atendidos, su expresión territorial-espacial, la formulación de las posibles
rutas de restitución y la selección de los casos pilotos. Esta información también alimenta los esfuerzos de
la política pública destinados al esclarecimiento la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los
abandonos y despojos de tierras como ejercicio de memoria histórica y la no repetición de los hechos.
El contenido de la información necesaria para el levantamiento de la línea base incluye: 1). Las
características de la población sujeta de restitución de sus derechos y su ubicación; 2). La tipología de los
victimarios, en particular de los procesados en Justicia y Paz por delitos contra el patrimonio económico y
los de desplazamiento forzado; 3). La dimensión y tipología de los bienes objeto de perdida y/o
usurpación y aquellos potencialmente dispuestos para restituir o compensar a las víctimas; 4). La tipología
de las formas o modalidades de despojo; 5). El análisis de la capacidad institucional nacional, regional y
local existentes; y 6). Los sistemas de información. En adelante se presentarán los elementos y fuentes de
información que deberán ser incluidos en cada uno de estos componentes y una caracterización preliminar
a partir de la información actualmente disponible.
20
CNRR. CTE. Guía sucinta para la construcción de la línea de base para el diseño del Plan de Acción Regional de Restitución de
Bienes. 2010.
14
Algunas de las variables que la línea de base identifica y caracteriza son: i) Hogares, personas, género y
etnia; ii) víctimas que han denunciado perdida, despojo y desplazamiento en el país; iii) relaciones
jurídicas sobre la tierra, predio o territorio; iv) balance entre municipios expulsores frente a receptores
(hogares, personas); v) flujos de expulsión –recepción , inter e intra-municipales o inter-departamentales;
vi) municipios donde se han presentado más incidentes de reparación en el proceso de Justicia y Paz; vii)
municipios donde se ha concentrado la protección de predios, tierra y territorios; viii) localización espacial
– regional, territorial de los fenómenos anteriores.
La información podrá ser provista por todas las entidades que hacen parte del Comité Técnico
Especializado (CTE), así como por otras entidades públicas del orden nacional y entidades territoriales
(departamentos y municipios). También por las organizaciones no gubernamentales de orden nacional e
internacional y otros actores privados en aplicación de los principios de responsabilidad social
empresarial. Asimismo, por las organizaciones de víctimas y de población desplazada. Igualmente, por los
sectores académicos que podrían impulsar veedurías a la ejecución de los diferentes servicios definidos en
el Programa. Finalmente, las organizaciones étnico territoriales juegan un papel importante en la
producción de información sobre población étnica en las regiones. Todas estas fuentes disponen de
información pertinente de tal forma que las entidades encargadas de la restitución deben generar un
espacio interinstitucional para la administración y gestión de la información.
Ahora bien, un balance preliminar sobre el número de víctimas y su caracterización puede ser encontrado
a partir de los registros oficiales y las encuestas a población desplazada realizadas durante años recientes.
Así, a diciembre de 2009, el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) reportaba 3,303,979
personas inscritas como población desplazada, agrupadas en 750,881 hogares. El 51% eran hombres y el
49% mujeres, aproximadamente. El 81% de estas personas se desplazaron de manera individual, mientras
que el 19% de ellas lo hicieron masivamente. En cuanto a composición étnica, según el registro, el 8,1%
de las personas desplazadas se autoreconocieron como afrodescendientes y el 2% como indígenas. En
materia de discapacidad, un 32% de personas manifestaron tener una o varias discapacidades como
ceguera, sordera, mudez, parálisis, retraso mental o más de una discapacidad.
En materia de composición familiar el RUPD indica que la jefatura de hogares está dividida. El 51% de
los hogares tiene jefatura masculina y el 49 restante jefatura femenina. Los hogares están compuestos por
un 35% de población menor de edad (18 años), 40% de personas entre 18 y 50 años, y un 25% de
población mayor de 51 años.
Los resultados encontrados en la encuesta indican que el flujo de hogares desplazados incluidos fue
creciendo año tras año hasta el año 2002 y luego tuvo una desaceleración importante en el año 2003. El
54.8% de los hogares se desplazaron entre el 2001 y el 2005, y el 29.4% entre el 2006 y el 2008.
Según la información aportada por la encuesta, los hogares de la PD tenían 4.1 personas por hogar antes
del desplazamiento. A pesar de que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del hogar por
fallecimiento, asesinato, desaparición o separación voluntaria o forzada después del desplazamiento, los
hogares en la actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar, 24% más que antes del
desplazamiento.
15
En cuanto a estructura demográfica, la encuesta del Gobierno Nacional encontró que la pirámide
poblacional mostraba una base amplia de niños, niñas y jóvenes y una proporción más alta de mujeres que
de hombres en las cohortes más adultas. También se destacaban los bajos niveles de educación alcanzados
por las personas adultas del hogar: 14,5% no tenía ninguna educación; 49,6% tenía primaria (completa o
incompleta); 19,9% tenía secundaria básica; 12,7% tenía educación media; y 3,3% de los adultos tenían
educación postsecundaria.
La encuesta también reportó que el 69,6% de los hogares en situación de desplazamiento habían dejado
abandonados los predios que poseían o en los que vivían (Fincas o parcelas y casas o apartamentos son los
tipos de predio abandonado más frecuentes). Algunos poseían más de un predio entre casas, fincas o
parcelas, lotes o casalotes y otros predios. Sobre estos predios abandonados por causa del desplazamiento
los hogares encuestados alegaron tener algún tipo de relación con el bien. La propiedad sin título era la
relación predominante, con una frecuencia que varía entre 45,3% y 62,6%, dependiendo del tipo de
predio: la propiedad con título varía entre 30% y 44,9%; la propiedad comunal o colectiva tenía una baja
presencia, que alcanzaba hasta un 4%, en el caso de fincas o parcelas y frecuencias menores para el resto
de predios; finalmente, en cuanto a otro tipo de ocupación (colono, arrendatario, aparcero, cesión o
usufructo) tenía una baja frecuencia, excepto en el caso de otros predios, donde alcanzaba una frecuencia
de 31,6%. La encuesta preguntó a todos los hogares que habían abandonado algún predio por causa del
desplazamiento si habían declarado los bienes y el 43,9% contestó afirmativamente.
Esta caracterización también puede ser contrastada con la información estadística producida por la
comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, a partir de su II Encuesta
Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada de julio de 200821. Los rasgos
característicos del desplazamiento por grupo familiar registrados por dicha encuesta indican que el 86,2 %
de los grupos familiares incluidos en le RUPD se ha desplazado en una sola ocasión, mientras que el 13,
8% ha sido víctima de más de un desplazamiento forzado. De igual forma, la II ENV-2008, presenta que
en el caso de los grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el RUPD, el 84,8% ha sufrido
un solo desplazamiento forzado, el 13,6 % dos desplazamientos, el 1,6 más de dos desplazamientos,
resultado que no marca gran diferencia con la población inscrita en el RUPD.
Las intenciones de permanecer en las ciudades de asentamiento de los grupos familiares es del 78,7% de
la población incluida en el RUPD, mientras no se alteren las cuestiones de seguridad y se pueda garantizar
la posibilidad de su restablecimiento socioeconómico en sus lugares de origen y solo el 2,9% desearía
retornar a su lugar de origen.
Respecto a la población por género y edad, la encuesta evidencia que predomina la población desplazada
femenina con el 52,4% del total de los desplazados, frente a una tasa del 51% de la población colombiana
en el 2005. En la estructura por edades sobresale el alto peso de niños y niñas, adolescentes y jóvenes. De
21
Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento-Séptimo Informe de Verificación sobre el
Cumplimiento de Derechos de la Población en Situación de Desplazamiento, Bogotá, octubre 30 de 2008, pag 18.
16
tal forma que, un 65,5 % de las personas en los hogares inscritos en el RUPD son menores de 25 años y un
poco menos el 62,4% de los hogares con desplazamiento no inscritos en el RUPD.
Otro de los resultados de la II ENV-2008, hace referencia a la presencia porcentual de grupos étnicos entre
la población desplazada, que han sufrido en gran medida el rigor del desplazamiento forzado, con un 23,6
% de la población desplazada, de los cuales 16% se declara afrocolombiana frente a un promedio del 7,2
% a nivel nacional y 6,2% declaró ser indígena.
El programa identifica los grupos, bloques u otro tipo de organización armada al margen de la ley que
haya ocasionado violación de distintos derechos humanos, en particular de aquellos identificados por
Justicia y Paz como “delitos contra el patrimonio económico” y los de desplazamiento forzado. También
precisa el área de influencia (del bloque o grupo ilegal) y los delitos, dimensiones y modalidades de
despojo con el objeto de identificar patrones que permitan la ejecución de los subprogramas misionales y
el esclarecimiento de la verdad.
Entre las fuentes de información que contribuyen con esta línea están los sistemas de información de la
Fiscalía General de la Nación y su Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, del Ministerio
Público, de las entidades que conforman el CTE, organizaciones no gubernamentales de orden nacional e
internacional, medios académicos del orden nacional y regional, organizaciones de víctimas y de
población desplazada y el Fondo de Reparación para las Víctimas (Postulados que han entregado al FRV
bienes para reparación), entre otros.
A la fecha existen algunos avances en la identificación de los grupos armados que han producido el
desplazamiento y el despojo. Sin embargo, un mayor trabajo es necesario para determinar con mayor
precisión y certeza las regiones de influencia y su participación en el despojo y abandono. En materia de
desplazamiento forzado, a diciembre de 2009, el Registro Único de Población Desplazada a cargo de
Acción Social indicaba que un 32,2% de las personas inscritas declararon haber sido desplazadas por
grupos guerrilleros, el 14,2% por autodefensas o paramilitares, el 14,1% por otros grupos, el 0,5% por
miembros de la Fuerza Pública, el 2,0% por más de un actor armado, el 20,8% no identificó el autor, y no
se encuentra información respecto del 16,2% de las declaraciones. La siguiente tabla muestra la relación
numérica de estos porcentajes.
Tabla No. 2.
Autores del Desplazamiento
Autores Total
Autodefensa o Paramilitares 469672
Fuerza Pública 17635
Grupos Guerrilleros 1062776
Más de un autor de desplazamiento 66370
No Disponible 534354
No Identifica 685767
Otros 467405
Total 3303979
Subdirección de Atención a Población Desplazada, Acción Social
Registro Único de Población Desplazada - RUPD
17
A partir de las distintas fuentes de información disponibles, el Proyecto de Protección de Tierras y
Patrimonio de la Población Desplazada de Acción Social se ha puesto a la tarea de identificar los agentes
colectivos responsables del abandono de tierras en los municipios colombianos22. Para ello se cruzaron las
fuentes de información sobre presencia de grupos armados (especialmente grupos paramilitares),
desplazamiento y abandono de tierras entre 1996 y 2007. Una de las principales conclusiones de este
estudio es la coincidencia entre los mapas de expulsión y los dominios paramilitares durante la época
estudiada. En su gran mayoría esta información está desagregada por regiones y municipios y se presentan
datos de incidencia anualizados que permiten determinar mejor los patrones de despojo y su correlación
con los grupos armados dominantes en la región.
La línea de base identifica, clasifica y tipifica, en su dimensión cuantitativa y cualitativa, los bienes que
han sido objeto de protección, despojo, abandono o pérdida. La dimensión cuantitativa se expresa en
número de bienes, áreas y valores. Los valores pueden ser de índole comercial o catastral. También se
indaga por la cantidad y calidad y el estado físico de los bienes inmuebles disponibles o potencialmente
aprovechables, así como su estado jurídico, para efectos de la restitución o de su vía subsidiaria, la
compensación.
Para efectos del diseño e implementación de los subprogramas de alivio de pasivos y saneamiento de la
propiedad, la línea de base recolecta información pertinente sobre los pasivos y acreencias que pesan
sobre los bienes y que afectan los derechos de la población objeto del programa.
Entre otras fuentes que son consideradas para este propósito, se encuentran las siguientes: el Fondo de
Reparación para Víctimas, Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen
Organizado – FRISCO de la Dirección Nacional de Estupefacientes; el sistema de información de la
Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz; la información de las Entidades integrantes CTE-
CTR; el Catastro nacional-IGAC y catastros descentralizados; la Superintendencia de Notariado y
Registro; las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos; las administraciones locales y la Banca
Pública y privada.
Por ahora, los estimativos disponibles reflejan que el fenómeno de despojo alcanza una magnitud
considerable. Así, las cifras del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (en
adelante RUPTA), muestran un área de más 3.000.000 de hectáreas con trámites de protección, que
representan aproximadamente el 5% del área agropecuaria del país. Por su parte, las cifras actualizadas del
RUPD, a 31 de julio de 2009, arrojaban un total de 718.194 hogares incluidos en el RUPD, que
representan 3’163.889 personas desplazadas.
Es así, como para la segunda mitad de 2009 se registraban 30.417 solicitudes de protección en el RUPTA
y, de ellas, 6.035 estaban inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria ante las ORIP. Debe anotarse
que no todas las solicitudes de protección necesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una
de ellas debe surtir un proceso de calificación. Algunas pueden ser devueltas surtido este proceso por
múltiples razones, entre ellas porque no logra identificarse o individualizarse el predio.
Ahora bien, del acumulado de los derechos y expectativas de derechos registrados en el RUPTA se
identificaron 43.115 derechos como abandonados (12.698 en colectiva y 30.417 en individual), cifra que
no necesariamente refleja la situación real de abandono y despojo, por cuanto en ruta colectiva predios que
22
Cfr. PPTP, Acción Social. Identificación de los agentes colectivos responsables del abandono de tierras en los municipios
colombianos. Consultoría realizada por Alejandro Reyes, Liliana Duica y Aníbal Pedraza. Bogotá. Unio de 2009.
18
originalmente aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de ello es que los titulares de
algunos predios que aparecen en informes de comités en situación de riesgo, posteriormente solicitan la
protección por ruta individual; esto es porque han sido abandonados.
Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 30 de agosto de 2009, la distribución por calidad de derechos
de la población desplazada arroja la siguiente distribución: 45.98% es propietaria, 30.75% poseedor,
16.52% ocupante, 2.32% tenedor, 0.31% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 4.12% está
por determinar. Si estas tendencias se mantienen para la estimación del universo de hogares que
abandonaron predios y que fueron despojados de ellos, se hablaría de la siguiente distribución de derechos
por hogares: 191.754 propietarios; 128.239 poseedores; 68.894 ocupantes; 9.675 tenedores; 1.292
pertenecientes a comunidades étnicas y 17.182 hogares aún estarían por determinar.
Por otro lado, con respecto al abandono y usurpación de tierras y bienes, se destaca que otros estimativos
varían considerablemente, oscilando entre 1.2 millones de hectáreas y 10 millones. El cálculo de las tierras
despojadas incluye no sólo las que los desplazados abandonaron sino también las que dejaron a terceros
bajo presión y por medio de ventas forzosas.
Por ejemplo, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado calcula que
fueron abandonas o usurpadas aproximadamente 5.504.517 hectáreas, entre finales de la década del
ochenta y lo corrido de la década del 2000. Por regiones, los pobladores de la costa Atlántica abandonaron
13,7% del total de tierras, seguidos de los moradores desplazados de las regiones Pacífica, Amazónica y
Orinoquia con el 19,2%, y los de la región andina con el 11,8% del total. Según la Comisión de
Seguimiento, las tierras despojadas eran productivas ya que 1.3 millones de hectáreas eran cultivadas y se
sembraban productos básicos de la canasta alimentaria (café, yuca, ñame, arroz, fríjol, maíz, panela etc.)
los cuales garantizaban el sustento de los mismos hogares desplazados y del país en algunas regiones.
Estas cifras deben ser contrastadas con el inventario de bienes inmuebles disponibles o eventualmente
aprovechables para efectos de restitución. Como una primera posibilidad de bienes inmuebles
potencialmente disponibles se encuentran aquellos bienes entregados por los desmovilizados postulados al
Fondo de Reparación para las Víctimas -FRV, que de conformidad con la ley 975 de 2005 están
destinados a la reparación de las víctimas.
Es así, como la ley de Justicia y Paz establece que el Fondo estará integrado por los bienes o recursos que
a cualquier título se entreguen por las personas o grupos armados organizados ilegales a que hace
referencia la misma, los cuales corresponden a los bienes estipulados en el numeral 10.2 “Que se
entreguen los bienes producto de la actividad ilegal” del artículo 10 “Requisitos de elegibilidad para la
desmovilización colectiva” y numeral 11.5 “Que se entreguen los bienes producto de la actividad ilegal,
para que se repare a la víctima cuando se disponga de ellos” del artículo 11 “Requisitos de elegibilidad
para la desmovilización individual”. Así como también, los bienes vinculados a investigaciones penales y
acciones de extinción del derecho de dominio en curso al momento de la desmovilización, siempre que la
conducta se haya realizado con ocasión de su pertenencia al grupo organizado al margen de la ley y con
anterioridad a la vigencia de la Ley 975 se entregarían al FRV.
La información disponible indica que los bienes inmuebles entregados en el FRV es menor a la esperada,
por cuanto éstos suman un total de 126 bienes, que discriminados en su tipo, corresponde a 94 bienes
rurales, 30 bienes urbanos y 2 bienes de sociedad. Así como el total de hectáreas en bienes rurales
ascienden a 17.199,49041, y 58.227,12 /m2 en bienes urbanos. El estado de los bienes inmuebles es el
siguiente: 49 bienes recibidos sin ningún tipo de restricción y 77 bienes recibidos por secuestro, es decir,
en los cuales existe investigación en curso por denuncias de víctimas en el proceso de Justicia y Paz23.
23
Información suministrada por el Fondo de Reparación para Víctimas (FRV), matriz de información, 5 de mayo de 2010.
19
En cuanto a la ubicación de los bienes inmuebles entregados al FRV, se tiene la siguiente distribución
territorial:
ANTIOQUIA 54
BOLIVAR 23
CORDOBA 18
MAGDALENA 10
META 8
ATLANTICO 4
TOLIMA 2
LA GUAJIRA 2
CESAR 2
ANTIOQUIA 1
VICHADA 1
CALDAS 1
Total 126
Por otra parte, se encuentran los bienes incautados a los Postulados de Justicia y Paz, administrados por la
Dirección Nacional de Estupefacientes, con un total de 285 bienes inmuebles rurales, y 189 urbanos, los
cuales se encuentran en el procedimiento judicial establecido para extinguir el dominio a los presuntos
propietarios.
Este ejercicio contribuye a identificar los procedimientos, protocolos y rutas para resolver las
reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las
distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios abandonados (propiedad,
posesión, tenencia, etc.). Para ello es necesario que en los departamentos y regiones de influencia de las
CRRB y sus CTR se validen y contrasten estas categorías de despojo, así como identificar nuevos patrones
de usurpación o despojo. Ello permitirá identificar las rutas, tanto administrativas como judiciales las que,
tanto víctimas, como instituciones podrán utilizar para los procedimientos de restitución.
Es así como, la información es provista por todas las entidades que hacen parte del Comité Técnico
Regional (CTR), las Organizaciones no Gubernamentales de orden regional, nacional e internacional, las
organizaciones de víctimas y de población desplazada con derecho a participar en estos procesos de
decisión. La recolección de información fomenta la participación de las víctimas y colectivos que las
representan, así como de los grupos étnicos, mediante instrumentos de recaudación de información
comunitaria y ejercicios de cartografía social con las víctimas.
Con base en el ejercicio adelantado por el Programa PRORET y CONRET del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y el Proyecto Tierras de Acción Social se han determinado, por ahora, seis tipologías de
despojo que son enunciativas, pues éstas no agotan las alternativas o posibilidades que en la realidad se
presentan. Dichas categorías, las cuales serán presentadas con mayor detalle en el Subprograma de
restitución, son: (i) ventas forzadas, (ii) apropiación fraudulenta en virtud de sentencia judicial, (iii)
20
traslación del dominio a partir de título fraudulento o venta falsa, (iv) caducidad administrativa de
adjudicaciones, (v) despojo material de la propiedad, y (vi) despojo material de la posesión24.
En consonancia con el Plan de Fortalecimiento Institucional que actualmente desarrollan las entidades que
componen la Mesa Interinstitucional de Tierras, la línea de base describe la institucionalidad con que
cuenta el Estado desde los niveles nacional y territorial para atender el universo de las víctimas que se
estima debería atender el programa. El propósito de esta tarea es establecer con claridad las atribuciones y
deberes de la institucionalidad responsable de cada uno de los aspectos relacionados con la restitución de
bienes, así como las fortalezas (a ser aprovechadas) y debilidades (a ser superadas) de las entidades
competentes.
Un aspecto considerado es la evaluación tanto de las capacidades institucionales del orden departamental,
como las del orden municipal. Igualmente se consideran las respuestas de los gobiernos departamental y
local plasmadas en los planes, programas y proyectos dispuestos para atender a la población víctima de la
violencia, particularmente en lo que se refiere a protección y restitución de bienes. Particular acento debe
ponerse en el análisis de las instituciones responsables en materia de política, administración y gestión de
tierras y los requerimientos que sean necesarios para fortalecerlas en sus roles y tareas. Igualmente esta
información se asocia con los aspectos de coordinación nación – entidades territoriales.
24
Estos patrones serán explicados en detalle en el Subrpograma misional de Restitución.
21
m. Programa del Fondo agropecuario de garantías del Fondo para el financiamiento del sector
agropecuario –FINAGRO.
n. Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar, de Facilitación del Acceso
a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral
de la Mujer Desplazada del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
o. Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de 15 Años del Ministerio
de Educación
Es de anotar que la Corte Constitucional, mediante Auto 008 de 2009, determinó como uno de los ejes
centrales para la superación del estado de cosas inconstitucional la corrección de “(i) la insuficiencia de
recursos y (ii) la precaria capacidad institucional”25. Conforme a la verificación realizada por la Corte
Constitucional, mediante el estudio de diversas fuentes de información oficiales y no oficiales, el
honorable tribunal determinó que “estas causas deben ser corregidas a nivel nacional y territorial, según
las prioridades departamentales y locales fijadas con base en la expulsión y recepción de desplazados”26.
Para estos efectos, la Corte Constitucional solicitó al Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, y en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2 de la Ley 1190 de 2008, que al
requerir la información presupuestal a las entidades territoriales establezca un procedimiento que permita
hacer un seguimiento fiscal desagregado de los presupuestos locales destinados a los programas de
atención de la población desplazada por secciones, cuentas, y ejecutores, tal como lo deben hacer las
entidades del orden nacional.
Ahora bien, la estructura institucional actual le da competencia a la Comisión para que coordine a las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes en su labor de propiciar los trámites de las reclamaciones
de restitución. A la fecha, la Comisión ha instalado once Comisiones Regionales en las ciudades de
Medellín, Cartagena, Bucaramanga, Bogotá, Sincelejo, Cali, Barranquilla, Quibdó, Pasto, Valledupar y
Mocoa. La función principal que vienen adelantando estas instancias es colaborar en el diseño e
implementación del Programa de Restitución de Bienes y propiciar el trámite de la reclamación así como
orientar a las víctimas sobre los requerimientos para acceder a la satisfacción de sus pretensiones.
Para orientar sus tareas, el personal de las CRRB cuenta con un Modelo de Atención Integral aprobado
por el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz y que ha sido incorporado también a los procesos y
procedimientos de atención de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
Asimismo, este modelo será aplicado por las entidades del orden nacional y territorial que se vinculen al
proceso de restitución de inmuebles, con el propósito de garantizar una atención homogénea a todas las
víctimas que participen.
25
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009: seguimiento a la sentencia T-
025 de 2004. M. P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
26
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009: seguimiento a la sentencia T-
025 de 2004. M. P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
27
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009: seguimiento a la sentencia T-
025 de 2004. M. P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
22
A pesar de estos avances, es indudable que el Estado debe organizar una institucionalidad especializada en
el tema de restitución de bienes inmuebles que se constituya en el ente rector de la implementación del
Programa y articule sus diversas prestaciones con las políticas públicas definidas por el Estado. Propuestas
al respecto serán presentadas en detalle en este Programa.
6. Sistemas de información
Con el objeto de valorar y decidir la manera de articulación de los sistemas de información en materia de
bienes inmuebles, tierras y territorios, la línea de base identifica los sistemas de información existentes, en
orden a determinar su funcionalidad y complementariedad para responder a las necesidades y
oportunidades de información necesaria para la aplicación de las medidas de restitución contenidas en el
Programa. Adicionalmente, la línea analiza los mecanismos de información alternativos y/o
complementarios que coadyuven al esclarecimiento de la verdad acerca del despojo de bienes. Dichos
mecanismos sirven como medio probatorio -estándares probatorios- en la reclamación de bienes en el
marco de las garantías de no repetición
A continuación se relacionan los sistemas de información existentes, para obtener una óptica de la
articulación que tendrían las instituciones del Programa de Restitución de Bienes, con el propósito de
cumplir los objetivos trazados en el mismo.
a) Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz –SIJP del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz.
b) Registro Único de Población Desplazada –RUPD de la Agencia presidencial para la acción social
y la cooperación internacional
c) Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –RUPTA la Superintendencia de
Notariado y Registro
d) Sistema de información de reparación individual por vía administrativa de la Agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional
e) Sistema integral de información en derechos humanos y seguimiento a casos de violación a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario de la Procuraduría General de la
Nación.
f) Sistema de información protección en derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
g) El sistema de información de MUSE/MAP (IMSMA) del Programa Presidencial para la Acción
Integral Contra Minas Antipersonal –PAICMA
h) Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo
i) Fondo para la reparación de las víctimas (FRV) de la Agencia presidencial para la acción social y
la cooperación internacional
j) Fondo de rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado (FRISCO) de la
Agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional.
k) Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
Una primera evaluación permite constatar que los sistemas de información en materia de bienes
inmuebles, tierras y territorios existentes, fueron diseñados e implementados con criterios diferentes, en
momentos históricos distintos dando cuenta de situaciones que no son comparables entre sí. Por ello, es
necesario contar con un sistema de información integral y confiable para la planificación y programación
de las tareas concernientes a la restitución y para la ejecución de los procedimientos, protocolos y rutas de
restitución o de compensación.
Un segundo aspecto importante a tener en cuenta respecto de los sistemas de información es que se debe
prever la capacidad de compartir información entre los departamentos o municipios que son expulsores
netos y en cuya jurisdicción han ocurrido los hechos victimizantes de los derechos de propiedad, con
23
aquellos eminentemente receptores que constituyen el lugar de ingreso de las víctimas al proceso de
reclamación.
Algunas variables de análisis útiles son: (i) tipo de información necesaria para la toma de decisiones
jurídicas y administrativas; (ii) instituciones generadoras y usuarias de la información; (iii) sistemas de
información usados; (iv) sistemas de recopilación de información; (v) acuerdos sobre sistemas de
información; (vi) formularios utilizados para la recepción y levantamiento de la información.
24
V. REGIONALIZACION, FOCALIZACION Y PRIORIZACION
El accionar de los grupos armados ilegales, la victimización y violación de los derechos fundamentales y
en particular los asociados al derecho sobre los bienes inmuebles, tierras y territorios colectivos de las
comunidades étnicas han tenido expresiones espaciales (regionales y locales) diferenciadas y desiguales.
Por tal razón, es necesario identificar los ámbitos y alcances territoriales para una priorización y
focalización del Estado. No obstante el Programa parte del presupuesto que el Estado actuará con criterios
de universalidad e igualdad de condiciones para todo el territorio nacional donde se encuentren las
víctimas en proceso de reclamación de sus derechos. Asimismo se garantiza la igualdad de oportunidades
a todas las víctimas para reclamar y hacer efectivos los derechos que les asisten.
La focalización responde a un interés del Estado de atender zonas especialmente afectadas por el
fenómeno de desplazamiento y usurpación de sus derechos sobre los bienes. El ejercicio de
regionalización, focalización y priorización permite determinar las pautas espaciales y territoriales de
concentración de las víctimas y de las entidades ejecutoras del Programa. Este trabajo tiene en cuenta los
principios de racionalidad, eficiencia, oportunidad e integralidad, garantías de no repetición, seguridad
jurídica de los bienes inmuebles y restablecimiento económico, imprescindibles para la toma de decisiones
en la atención del Programa.
Posibilita de igual manera y mediante análisis específicos posteriores, el diseño de las redes y sistemas
regionales de organización/coordinación institucional, tanto desde el punto de vista administrativo, como
de los circuitos judiciales.
De esta manera, la aplicación de los criterios regionales y territoriales para los procesos de restitución
permite a las entidades responsables determinar el radio de acción, los ámbitos geográficos y territoriales,
la concentración y las prioridades municipales de intervención y de oferta del Estado para propósitos de
restitución, como desde el punto de vista de la ubicación de las víctimas (demanda de restitución), lo cual
contribuye a una mejor organización administrativa.
Se busca con ello cualificar las decisiones en materia de asignación y racionalización de los recursos
fiscales y de la sociedad, con criterios de universalidad, igualdad, integralidad y enfoque diferencial.
El análisis incorpora la identificación de criterios y variables para la toma de decisiones del PRB. Esta
metodología permite jerarquizar los alcances regionales y territoriales del Programa para determinar las
áreas de intervención correspondientes.
Las variables seleccionadas posibilitaron identificar y proponer los municipios prioritarios de intervención
para la restitución de inmuebles, tierras y territorios en los diferentes departamentos del país.
25
Consecuentemente las decisiones de priorización se guiaron por análisis regionales respecto a los
siguientes criterios y variables: 1. población y tierras objeto de protección de bienes y patrimonio; 2.
población (hogares y personas) expulsados; 3. Víctimas relacionadas con delitos contra el patrimonio
económico en Justicia y Paz; 4. Zonas focalizadas de atención a desplazados; 5. Presencia institucional; 6.
Municipios y/o regiones emblemáticas por ocurrencia de hechos de lesa humanidad, y 7. Municipios con
proceso de retorno programados o en curso.
Sin embargo y como se aprecia en el anexo No. I para el propósito general se analizó la pertinencia de
cerca de 19 fuentes de información y/o base de datos relacionadas con el ejercicio y que podrán ser
utilizadas para otros análisis posteriormente.
Inicialmente se identificaron los municipios receptores netos en donde se iniciarían los procesos de
reclamación y los tramites y rutas pertinentes para la restitución (Ver mapa No.1.). Asimismo, dónde se
identifican las concentraciones departamentales y locales de los inmuebles, tierras y territorios objeto de
restitución, es decir, dónde finalizarían los actos de restitución. (Ver mapa No. 2).
La metodología supone realizar un ejercicio de ponderación entre las distintas variables señaladas para
todos los municipios con antecedentes de población en desplazamiento forzado así: (Para mayores detalles ver
28
tabla 1. ).
1. Expulsión y abandono
2. Vulneración derechos tierras-territorios
3. Ponderación declaratorias de desplazamiento
4. Inclusión en Autos de la Corte Constitucional
5. Presencia e Intervención Institucional (orden nacional)
28
Elaborado por el IGAC y el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio PPTP de Acción Social en septiembre
de 2009.
26
BE
RI
CA
R
MA
O
C
I
F
Í
AC
P
O
N
A
E
C
O
1 - 1000
1001 - 10000
10001 - 20000
20001 - 64134
MUNICIPIOS EXCLUIDOS DEL ANÁLISIS
27
PRB - VARIABLES Y SUS AGRUPACIONES PARA LA CALIFICACIÓN PONDERADA DE PONDERACIÓN
LAS PRIORIDADES TERRITORIALES ( %)
VARIABLE I. Expulsión y abandono 20
Hogares con Abandono Predios / total Hogares Expulsados 25
Personas Expulsadas / Población Rural DANE 25
Desplazados Con Solicitud / Total Personas Solicitantes Individuales 25
Victimas JyP JyP con Protección / Jefes Hogar solicitantes Protección 25
VARIABLE II. Vulneración derechos tierras-territorios 30
Predios Protegidos / Total Predios 25
Predios en formalidad Individual / Total Predios Protección Individual 25
Área Abandonada / Área Rural 25
Delitos c ontra bienes inm uebles / Total Delitos justicia y paz 25
VARIABLE III. Ponderación declaratorias de desplazamiento 20
VARIABLE IV. Inclusión en Autos de la Corte Constitucional 20
Auto 007 25
Auto 004 25
Auto 005 25
Auto 314 25
VARIABLE V. Presencia e Intervención Institucional (orden nacional) 10
Focalizado por CCAI 25
Focalizado para Retornos 25
Focalizado por el Proyecto Protección Tierras 25
Focalizado por CRRB 25
28
Muy Alta Prioridad
Alta Prioridad
Prioritarios
29
4. Los resultados obtenidos
Del universo de municipios incluidos en el RUPD - SIPOD (849 municipios) se obtuvieron valores
de calificación para 252 municipios en distintos gradientes o intervalos de importancia o jerarquía.
Como se dijo, dicho análisis arroja un mapa con doscientos cincuenta y dos municipios que
conforman la propuesta en distintos grados de priorización para una intervención en materia de
restitución de bienes y en otros componentes de la reparación integral y asistencia a las víctimas de
la violencia (ver mapa No.3)
Los análisis preliminares realizados por el Comité Técnico Especializado de CNRR, con el apoyo
técnico del IGAC, señalan los principales departamentos y los municipios que se deben priorizar en
cada uno de ellos.
Anexo al presente documento se ofrece la información y mapas que hasta la fecha ha elaborado el
Comité Técnico Nacional para la consolidación del criterio de regionalización, focalización y
priorización, con el fin de servir de herramienta base para su aplicación.
Este trabajo estableció las prioridades municipales para 28 departamentos, tal como se aprecia en el
anexo I.
29
CNRR, Área de Memoria Histórica. El despojo de tierras y territorios: Aproximación conceptual. Bogotá,
2009. Pág. 27.
30
VI. SUBPROGRAMAS DEL PRB
Finalmente, el Programa considera un tercer tipo de subprogramas que se preocupan por establecer
procedimientos y rutas que garanticen que las víctimas podrán acceder efectivamente a los
programas misionales y complementarios, que podrán participar de las acciones del programa, y
que el Estado velará por el control y seguimiento de las acciones propuestas en este Programa. Se
trata de los Subprogramas funcionales a la restitución, compuestos por a) subprograma de
información, comunicación y divulgación; b) subprograma de participación, asesoría y
acompañamiento; y, c) subprograma de seguimiento e indicadores.
La siguiente gráfica ilustra el contenido y alcance del Programa desde el punto de vista de sus
prestaciones y operatividad:
31
Enfoque diferencial
y de género
Enfoque
Enfoque diferencial
diferencial Enfoque diferencial y de género
y de género y de género
Enfoque
diferencial
Enfoque diferencial
Enfoque y de género
y de género
diferencial
y de
género
Enfoque Enfoque diferencial
diferencial
y de género
y de
género
Enfoque diferencial
y de género
Esta sección presenta en detalle las principales características de cada uno de los subprogramas. Para ello, la presentación sigue el presente orden
para la explicación de cada uno de los subprogramas: primero se presenta el alcance del correspondiente subprograma, luego se presentan los
objetivos del Subprograma y, finalmente, hace una descripción de las medidas diseñadas para el Subprograma específico.
32
1. SUBPROGRAMAS MISIONALES
Aquellas personas que tengan reclamaciones sobre sus derechos de propiedad, posesión, ocupación
o tenencia de bienes inmuebles podrán presentar reclamaciones a través de los mecanismos
agrupados en el Subprograma de acceso a la restitución principal y preferente. Para responder a
ellas, el Subprograma desarrolla mecanismos, a partir del marco de la justicia transicional, para
garantizar que las reclamaciones sean tramitadas de manera pronta y expedita.
· Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las
reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en
cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios
abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).
· Adoptar mecanismos, procedimientos, protocolos especializados para garantizar la
devolución de los bienes y el derecho fundamental a la propiedad colectiva de las
comunidades étnicas.
· Adoptar procedimientos, protocolos, cronología y operatividad de las reclamaciones de las
víctimas que minimicen los tiempos requeridos y maximicen los resultados esperados.
· Adoptar medidas provisionales para proteger y asegurar la recuperación y restitución de sus
bienes y establecer mecanismos, en el marco de las leyes y normatividad aplicable, para
solucionar los posibles conflictos de titularidad suscitados en los eventos de retorno de
propietarios a su antigua tierra y la existencia de segundos ocupantes en la misma.
· Adoptar medidas para evitar la repetición de las violaciones de derechos contra la propiedad
y bienes, e identificar los apoyos y dimensión económica requerida para garantizar el
acceso de las víctimas a los trámites dirigidos a restituir sus bienes. Ello incluye la adopción
de mecanismos o medidas necesarias para superar la precariedad de los derechos de
propiedad mediante la titulación de los predios despojados a nivel de poseedores y
ocupantes, a fin de restituirles los bienes con derecho de dominio legalizado.
Propietarios: Se reputan como propietarias aquellas personas que ejercen el derecho real de
dominio sobre un bien inmueble con el fin de usarlo, obtener sus frutos y disponer libremente de él
con las limitaciones establecidas en la Constitución y la ley. Para ser propietario se debe tener un
título inscrito ante la Oficina de registro e Instrumentos Públicos correspondiente.
33
Poseedores: Se reconocen como poseedoras aquellas personas que realizan actividades sobre un
inmueble, con ánimo de señor y dueño, de manera pública y sin interrupción, aun cuando no son
propietarias no reconocen el dominio de otro.
Ocupantes: Son ocupantes quienes se encuentran realizando actividades de explotación por mano
propia en terrenos baldíos de la nación, es decir, sobre tierras que pertenecen al Estado Colombiano
y que están destinadas a ser adjudicadas o tituladas, en correspondencia con lo establecido en la Ley
160 de 1994 y los Decretos Reglamentarios 2664 de 1994 y 982 de 1996.
Tenedores: Son aquellas personas que ejercen la actividad de uso y explotación sobre un bien,
reconociendo a un tercero con mejor derecho (propiedad, posesión u ocupación) sobre el mismo.
Para efectos del Programa se reconocerán a los tenedores como víctimas para ser reparados en
virtud de lo señalado en el Principio 13.6 de los Principios Pinheiro.
Restitución de bienes: Es el reintegro material y jurídico de los bienes inmuebles que le fueron
despojados o que tuvieron que ser abandonados forzosamente al patrimonio de sus justos
titulares según sea determinado por el respectivo proceso de restitución adoptado en virtud del
presente Programa.
Compensación con bienes: Es la entrega de un bien inmueble a las personas que demuestren haber
sido desposeídas a través de los procedimientos establecidos por este Programa, cuando la
restitución del bien objeto de desposesión resulte material o jurídicamente imposible.
Compensación en dinero: Es la entrega de una suma de dinero a favor de las personas que
demuestren haber sido desposeídas a través de los procedimientos establecidos por este Programa,
en aquellos eventos en los cuales la restitución del bien objeto de desposesión resulte material o
jurídicamente imposible.
Las reclamaciones de restitución de derechos serán tramitadas, según corresponda, a través de dos
vías. Por un lado, la restitución del inmueble podrá realizarse por la vía administrativa mediante
procesos de formalización de la propiedad y titulación masiva de predios abandonados por los
desplazados que no tienen ninguna disputa judicial. Alternativamente, el acceso de los reclamantes
al Programa se llevará a cabo por la vía judicial. Para este trámite, el Programa propone la creación
de una acción judicial específica de restitución y la creación de un juez de restitución que resuelva
34
las pretensiones del demandante bien de restitución o, en subsidio, de compensación. La acción de
restitución será entonces el mecanismo judicial para perseguir la restitución jurídica y material del
inmueble como medida principal, y sólo en caso de ser imposible la restitución, operará la
compensación en dinero o especie como medida subsidiaria y excepcional; vale decir, en tal
sentido, que el reclamante no podrá perseguir como pretensión principal una compensación.
Para explicar estas medidas la presente sección seguirá el siguiente esquema. Primero, se
presentarán las tipologías de despojo y abandono y los mecanismos jurídicos (judiciales y
administrativos) disponibles actualmente para su reversión. Esta presentación sirve dos propósitos:
de un lado, presenta de manera pedagógica las situaciones sobre las cuales las víctimas objeto del
Programa podrán presentar sus reclamaciones; por otro lado, permite señalar las rutas a través de las
cuales se tramitarán las reclamaciones administrativas y judiciales con los mecanismos actuales, los
cuales deberán ser iniciados mientras se adopta la acción y jurisdicción de restitución que se
propone en el presente Subprograma. Segundo, se explicarán las características de la acción de
restitución propuesta, la cual entrará a sustituir los mecanismos actuales una vez adoptada, con lo
cual se simplificarán las rutas y tiempos de atención a las víctimas. Finalmente, se presentarán las
condiciones, circunstancias y medidas empleadas para la compensación de terceros, una vez haya
operado la restitución preferente.
En nuestro país, el despojo y el abandono forzado se han producido de las más variadas maneras.
En orden a identificar las posibles situaciones en las cuales habrán de operar los mecanismos
propuestos es importante ilustrar las tipologías de despojo que fueron analizadas por el CTE y las
rutas de reversión con que cuenta actualmente la legislación, con el fin de señalar las situaciones
jurídicas que abordarán los jueces especializados en el proceso de restitución.
El presente diagnóstico se realizó con fundamento en los insumos suministrados por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y Acción Social – PPTP, los cuales fueron obtenidos por las
instituciones en mención a través de las experiencias en terreno con las víctimas de despojo30. Con
fundamento en dicho diagnóstico se procedió a la formulación de mecanismos para la restitución de
bienes, diseño de formas subsidiarias a la restitución y soluciones para ocupantes secundarios.
A partir de las relaciones de hecho o derecho de las víctimas con sus bienes despojados, se
identificaron seis tipologías de despojo que desde el ámbito de la normatividad vigente es necesario
reversar para garantizar a las víctimas de la violencia su derecho a la restitución. No obstante, se
debe precisar que el registro de las seis tipologías de despojo identificadas es meramente
enunciativo, pues no agota las situaciones de hecho y de derecho que se puedan presentar, razón por
la cual es necesario tener en cuenta que el procedimiento está diseñado para resolver todos los
problemas jurídicos que se presenten en relación con el bien, no aquellos referidos a los diversos
titulares que se reputarían, como es el caso de la sucesión entre varios hermanos, que deberá
promoverse en la justicia ordinaria entre los distintos familiares que reclaman un derecho a la
restitución. Con todo, mientras se resuelven los conflictos civiles relacionados con la titularidad de
la restitución se dará prioridad al principio de aplicación favorable de los derechos de las víctimas,
según sus circunstancias especiales.
30
La metodología aplicada por el CTE para la construcción de las tipologías y las rutas para su solución inició con la
realización de un diagnóstico de las situaciones de relación con la tierra y mecanismos mediante los cuales se despojó a la
víctima, a partir de los diferentes análisis e insumos aportados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -
PRORET/CONRET - y el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonios - Acción Social. Además, se analizaron las
situaciones en las que se podrían encontrar ocupantes secundarios en los bienes objeto de restitución.
35
Las seis tipologías analizadas son: 1) Ventas forzadas y precio irrisorio, 2) despojo mediante
sentencia judicial; 3) título fraudulento; 4) caducidad administrativa, 5) despojo material de la
propiedad y, 6) despojo material de los poseedores. A continuación se presentan en la primera
gráfica las mencionadas tipologías:
Tipología despojo
Testaferrato
La normatividad actual ofrece una serie de mecanismos para la reversión de cada una de las
tipologías enunciadas. Estas medidas tienen aplicación mientras se implemente el proceso judicial
transicional expedito, ágil, de fácil acceso a las víctimas que permita superar las limitaciones de los
mecanismos encontrados en la legislación actual, conforme a lo propuesto por este Programa. Como
se verá a continuación, los mecanismos o rutas existentes en la legislación actual varían de acuerdo
a la tipología del despojo.
36
Mecanismos para reversar ventas forzadas
Esta situación se puede presentar de diferentes formas. En una de ellas la persona recibe un precio
irrisorio entendiendo por tal “aquel precio fijado que no tiene ninguna lógica ni sustento y si se
quiere es risible por lo exiguo y ridículo... no es el caso de un precio bajo en que a pesar de lo
reducido es posible encontrarlo y justificarlo en un tráfico comercial determinado”. Otra de las
formas en que se puede presentar esta figura, consiste en que la persona recibe un valor inferior al
justo precio y sin alcanzar el calificativo de “irrisorio” es inferior a la mitad del valor del avalúo
comercial configurando una lesión enorme.
También existe la posibilidad que en el contrato viciado por la fuerza se pacte un valor
determinado, pero que este no sea efectivamente pagado al propietario.
Precio Irrisorio
Acción rescisoria
Incidente de
por lesión enorme
Art. 1750 reparación Ley
975/2005
37
Despojo mediante sentencia judicial:
Obedece al caso de personas que perdieron la titularidad de un inmueble que fue despojado
producto de la violencia armada, donde en su ausencia, un tercero inició y finalizó un proceso de
pertenencia por prescripción adquisitiva, declarándose el derecho de dominio a su favor o a través
de procesos ejecutivos o de extinción de dominio.
Acciones Incidente de
penales reparación Ley
975/2005
38
Caducidad administrativa:
Obedece al caso de beneficiarios de adjudicación de tierras del INCORA –INCODER que fueron
despojados de sus parcelas, víctimas de desplazamiento forzado, a los cuales la entidad aplicó el
procedimiento de caducidad administrativa de su adjudicación presumiendo el incumplimiento de
sus obligaciones como adjudicatarios y posteriormente adjudicando el mismo predio a un tercero.
También aplica al caso de personas beneficiarias de subsidio de tierras bajo la Ley 160 de 1994, que
igualmente se desplazaron por causa de la violencia y pierden su tierra por la aplicación de la
condición resolutoria del subsidio por parte de la entidad.
Caducidad Administrativa
Se refiere a personas con titularidad del derecho real de dominio sobre un bien, que han sido
obligadas a desplazarse de forma forzada privándose por tal razón del uso y goce del inmueble.
39
Despojo material de los poseedores:
Se refiere a personas que ejercían la posesión en términos de los artículos 778 y 779 del Código
Civil, que han sido obligadas a desplazarse de forma forzada privándolos de su goce efectivo.
Para los casos en los cuales exista la necesidad de clarificación judicial de derechos, el Programa
desarrollará un procedimiento judicial, ante una jurisdicción especializada para la restitución que se
creará y organizará mediante una ley que iniciará su trámite legislativo en el corto plazo. El
procedimiento judicial tendrá elementos de justicia transicional favorables al goce efectivo del
derecho de restitución de las víctimas. Será un procedimiento ágil y con términos perentorios que
no superarán un año en el tiempo de resolución, y que observará los principios de observará los
principios de oralidad, celeridad, eficacia. Se aplicará a los eventos de despojo, abandono y
desposesión según las tipologías y los procedimientos de solución descritos en la legislación vigente
y que tramitará la jurisdicción especializada para la restitución.
Dicha acción, así como los demás mecanismos dispuestos en este Subprograma, se orientarán bajo
los siguientes principios: (a) los mecanismos serán implementados con base en una valoración
probatoria que aplique reglas especiales y flexibles a favor de las víctimas, tales como: inversión en
la carga de la prueba, aplicación automática del principio de buena fe y principio pro víctima,
presunciones de hecho (negocios viciados por la violencia, desplazamiento individual o familiar,
desplazamiento masivo) y, validez de pruebas documentales tales como solicitud de inscripción en
el RUPTA, facturas de servicios públicos, carta venta, entre otros; (b) la acción de restitución se
desarrollará con arreglo a los principios de gratuidad, procedimiento inquisitivo, impulso oficioso,
oralidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y garantía integral a los
31
Cfr. Infra. Subprograma de asesoría y acompañamiento.
40
desposeídos; y (c) la decisión de la autoridad competente no podrá apartarse del derecho preferente
de la víctima a la restitución del bien.
El juez resolverá todas las controversias relativas a la titularidad del bien, pero no aquellas relativas
a los conflictos civiles de sus titulares restituidos, los que deberán posteriormente resolverlos por las
vías ordinarias. La decisión contemplará la restitución jurídica y la entrega material del bien.
Como garantía de no repetición, de acuerdo con los criterios que la ley establezca, se procederá a la
formalización de derechos según corresponda. En tanto el Estado está en la obligación de garantizar
que los fenómenos del despojo y el desplazamiento no se vuelvan a presentar, no es suficiente
restablecer la relación que las víctimas tenían antes de ser despojadas o de verse forzadas a
abandonar sus bienes. Es necesario enfrentar, en la medida de lo posible, las condiciones que
permitieron o facilitaron el despojo o abandono de bienes. En particular, es necesario que el
Programa mitigue las condiciones de informalidad en la tenencia de la tierra que históricamente han
dificultado la protección de las relaciones jurídicas sobre bienes inmuebles, facilitando el despojo y
abandono de bienes en Colombia.
Para la población vulnerable, los Principios Pinheiro señalan que los Estados deben esforzarse por
encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma
temporal33. De igual forma, para las situaciones en que ocupantes secundarios hayan vendido a
terceros de buena fe, los Principios sugieren que los Estados pueden considerar la posibilidad de
establecer mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados34.
En tal sentido, y dada la magnitud del fenómeno de desplazamiento, se encuentra como tarea
fundamental el diseño de soluciones que permitan responder a esta compleja situación, a fin de
evitar el menoscabo del derecho de las víctimas a la restitución de sus predios.
32
ONU, Consejo Económico y Social. Principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso
de los refugiados y desplazados internos Comisión de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección de
los Derechos Humanos. Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro. 57° periodo de sesiones. ONU Doc.
E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de 2005. Principio 17.1.
33
Ib. Principio 17.3.
34
Ib. Principio 17.4.
41
Causales enunciativas de exclusión
El Programa ha identificado dos grupos de ocupantes secundarios. Por un lado, aquellos con
derechos adquiridos sobre el predio objeto de restitución y, por otro, los ocupantes de hecho de
predios objeto de restitución, bien sea privados o baldíos.
Predios
objeto de
restitución
42
intereses) y que lo ha protocolizado en la oficina de Registro e Instrumentos Públicos
(Ejemplo: compra venta, donación)35.
A continuación se presentan las soluciones para la población identificada como ocupante secundaria
de acuerdo con la tipología arriba explicada. Es importante señalar que para los casos en los que la
opción referida es una solución de vivienda o predio, ésta debe ser igual, pero no superior a una
Unidad Agrícola Familiar.
Las soluciones aquí planteadas se cobrarán con cargo a una Bolsa de financiamiento para
soluciones de ocupantes secundarios. Esta bolsa tiene como fin atender exclusivamente las
soluciones para los ocupantes secundarios y estará conformada por diferentes fuentes de
financiación tales como: el Presupuesto Nacional, la oferta de los Subsidios Integrales para la
Compra de Tierras, la oferta para los Subsidios de vivienda urbana o rural, el Presupuesto del
35
El negocio jurídico es toda manifestación de voluntad encaminada a producir consecuencias jurídicas lícitas, esto es,
hacer que nazca, se modifique o extinga una relación jurídica; y en la que existe una disposición de intereses.
36
Se entiende por acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones
administrativas, tendientes a la producción de efectos jurídicos, estos son, crear, modificar o extinguir situaciones
jurídicas.
43
Incoder, recursos de Cooperación Internacional, los Bienes del Fondo Nacional Agrario y los bienes
del Frisco – Dirección Nacional de Estupefacientes.
Se revoca el negocio jurídico a través de sentencia judicial o acto administrativo con fuerza de
sentencia con base en la existencia de fuerza mayor, lo que genera una ineficacia del negocio
jurídico así este último haya sido realizado con buena fe exenta de culpa. En este caso se
indemnizará según la tabla de baremos al ocupante secundario con cargo a bolsa de ocupantes
secundarios donde se ejecutará el pago.
44
b. Propietarios en virtud de Resolución Administrativa
La restitución producirá como efecto la declaración de nulidad del acto administrativo por parte del
operador (judicial o administrativo). En tanto se entiende que existió un error del Estado al
momento de proferir el acto administrativo, se contempla para este tipo de ocupantes secundarios
dos tipos de soluciones:
i. La entrega de una solución de vivienda urbana o la entrega de otro predio rural equivalente
a una UAF; en este caso, los responsables de dicha entrega son, según sea el caso, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del INCODER o el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ii. El pago de una indemnización de acuerdo a la tabla de baremos con cargo a bolsa de
ocupantes secundarios la cual ejecutará el pago.
45
Mediante la acción de restitución o el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 379
del Código de Procedimiento Civil se producirá la revocatoria de la sentencia. En tal caso, al
ocupante secundario se le indemnizará con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios a partir de la
cual se ejecutará el pago.
i. Entrega de una solución de vivienda urbana de acuerdo con los criterios de adjudicación de
vivienda contemplados por el MAVD, o la entrega de un predio rural equivalente a una
UAF.
ii. Indemnización de acuerdo con la tabla de baremos con cargo a la Bolsa de Ocupantes
Secundarios por medio de la cual se ejecutará el pago.
Para efectos de otorgar estas medidas, las autoridades encargadas de administrar el Programa
estudiarán la situación del ocupante secundario sin cumplimiento de requisitos, a fin de ubicar la
solución más adecuada de acuerdo al tiempo de ocupación. El Subprograma encuentra que los
ocupantes podrán pertenecer a tres grupos:
i. Ocupantes que estén cerca al cumplimiento de requisitos (más de siete años pero menos de
10 de ocupación) a los cuales se les dará como solución el acompañamiento institucional
para el acceso a vivienda urbana o predio rural por medio de un programa especial para esta
población o se les hará pago por mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de
acuerdo con las tablas de baremos.
ii. Ocupantes secundarios con un cumplimiento medio (referido a más de cuatro años pero
menos de siete años de ocupación) se les hará un acompañamiento institucional para
solución de vivienda rural o urbana, por medio de los subsidios de vivienda del MAVDT o
46
por medio de SIT – INCODER, con calificación preferente o se les hará pago por mejoras
con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de acuerdo a las tablas de baremos.
iii. Ocupantes secundarios con cumplimiento bajo (se refiere a menos de cuatro años de
ocupación) se les hará pago por mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de
acuerdo a las tablas de baremos y una ilustración de la oferta institucional en vivienda y
tierras.
Para todos los tipos de ocupantes secundarios se les dará una solución de reubicación temporal
mientras se gestionan las diversas medidas propuestas.
f. Tenedores
47
El programa recomienda la creación de un Programa de Atención de Vivienda Rural para
Ocupantes Secundarios cuya modalidad de acceso al subsidio será de forma preferente y diferencial,
teniendo en cuenta que los ocupantes secundarios han sufrido un menoscabo en su situación con la
pérdida del bien inmueble que habitaban. Se tendrán en cuenta para el acceso al subsidio las
condiciones de género, edad, discapacidad y económica, entre otras.
Además, el Programa contempla el pago de mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios
de acuerdo a la tabla de baremos. También es posible, si la víctima así lo quiere, mantener el
contrato de tenencia para el predio restituido.
En caso tal que la restitución de los bienes a la víctima como mecanismo preferente sea imposible,
impracticable o genere nueva victimización para la población, la compensación constituye una
forma subsidiaria de restitución. La compensación tendrá dos modalidades: en especie y en dinero.
· Diseñar e implementar mecanismos alternativos de reparación para las víctimas que pese a
ser titulares del derecho a la restitución no pueden gozar de él por tornarse imposible.
· Establecer mecanismos para maximizar la disponibilidad de oferta de tierra.
· Establecer criterios diferenciales que tengan en cuenta las afectaciones y tipos de bienes
objeto de compensación e indemnización en relación a la víctima y el daño causado.
Las medidas subsidiarias a la restitución solo se aplicarán en alguno de los siguientes eventos: a) el
bien ha sido destruido; b) en el predio o bien objeto de restitución hay presencia de MUSE y MAP;
c) la zona geográfica en la que se encuentra el predio o bien objeto de restitución no cuenta con las
condiciones de seguridad necesarias que garanticen el retorno; d) el principio de voluntariedad
respecto de la víctima para la restitución se encuentra limitado pues la restitución implica una
revictimización37.
37
Es probable que algunos hechos delictivos produzcan mayor impacto y alta probabilidad de que la persona muestre
mayor afectación y debido a esta situación, sea riesgoso que retorne, ya que la persona puede revivir el hecho victimizante
o recordar lo sucedido de una forma poco adaptativa. Por ejemplo, los siguientes hechos: homicidio, tortura, abuso sexual,
secuestro y extorsión. Si la víctima presenció hechos de extrema violencia o fue víctima de homicidio, tortura o abuso
sexual, y si este hecho fue llevado a cabo en el lugar donde residía y decidió abandonar, el retorno puede causar a nivel
psicológico gran afectación porque la víctima revive o recuerda mentalmente esta situación. Esto puede llevar a
desarrollar o evidenciar de una manera más fuerte psicopatologías como estrés postraumáticos, depresión o duelos no
elaborados. Cabe anotar que se debe tener como prioridad la manifestación de la víctima sobre retornar, reubicar o
indemnizar, y que de acuerdo a este hecho, una valoración psicológica permitiría orientar la conveniencia o no que la
persona retorne al terreno.
48
Mecanismos de compensación
Las formas de compensación aquí definidas corresponden a programas diferentes a aquellos creados
en virtud de las políticas públicas sobre atención a población desplazada, tales como atención
humanitaria de emergencia, estabilización socioeconómica y diferentes servicios sociales. No
obstante, las formas de compensación consagradas en este Programa pueden articularse y
complementarse con los programas y medidas existentes, o que a futuro se creen sobre la materia
con enfoque restitutivo, sin que ello implique desconocer las características enunciadas con
anterioridad.
En caso que la víctima acceda a una de las formas subsidiarias de restitución como medida de
reparación, cederá el derecho sobre el bien objeto de restitución al Estado, para que este adelante las
gestiones necesarias para la recuperación del mismo. En ningún caso podrá haber doble reparación.
Los bienes recuperados por el Estado bajo esta modalidad constituirán una bolsa de bienes
restituidos38, para que sean objeto de canje o permuta para otras víctimas que así lo deseen.
Con base en estos principios, las víctimas podrá acceder a una de las siguientes formas subsidiarias,
siempre atendiendo al principio de voluntariedad, previamente informadas de sus diferentes
posibilidades:
Compensación en especie
Compensación en dinero
a) Cancelación del saldo del subsidio o el préstamo: se entiende como el pago parcial o total,
por parte del Estado, del subsidio o préstamo que la víctima haya adquirido para financiar la
adquisición de su vivienda o las mejoras realizadas a la misma con ocasión de su
desplazamiento. Esta nunca superará el monto máximo que se pueda reconocer a título de
compensación monetaria de acuerdo a la tabla de baremos establecida.
38
Los bienes que constituirán dicha Bolsa tendrán otras fuentes de financiación tales como bienes de extinción de
dominio, recursos de cooperación internacional, Fondo Nacional Agrario, entre otras.
39
Se entiende por condiciones de utilidad y dignidad que la solución de vivienda que se otorga implica: la entrega del
título, que la vivienda esté terminada (no en obra negra), con acceso a servicios públicos, y que se otorgue sin la exigencia
de un previo ahorro por parte de la víctima.
49
b) Compensación monetaria: se entiende como la entrega de una suma de dinero por parte del
Estado, para reparar el daño causado a la víctima por el despojo o abandono de su bien solo
si se verifica la imposibilidad de restitución del inmueble reclamado. Dicho pago se hará
de acuerdo a tabla de baremos indemnizatoria. El Estado propenderá para que la
compensación monetaria sea la medida residual que elija la víctima.
Dichos mecanismos tendrán el objetivo de restituir los derechos territorios colectivos con
reconocimiento pleno de sus atributos de propiedad privada colectiva, imprescriptible,
inembargable e inalienable; proteger la posesión ancestral hasta tanto la propiedad colectiva tenga
lugar; y garantizar la protección indefinida de dicha posesión en aquellos eventos en los cuales la
propiedad colectiva se torne imposible. La restitución deberá incluir el patrimonio cultural material
e inmaterial de los pueblos y comunidades, incluyendo sus lugares sagrados.
En tercer lugar, el Programa debe garantizar de manera plena el derecho de participación de los
pueblos y comunidades sobre todas aquellas medidas susceptibles de afectarlos. En consecuencia,
en la aplicación del Programa será obligatorio garantizar, para todos los eventos en que se
encuentren involucrados miembros de pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, el
cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa libre e informada con las autoridades
40
Cfr. Constitución Política, artículos 2, 7, 11, 12 y 55 Transitorio.
50
étnicas correspondientes en los términos y con los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional.
En consecuencia, el Programa se guía, entre otros, por los siguientes criterios diferenciales: (i) las
reclamaciones de derechos colectivos se harán de manera colectiva, a través de las autoridades
legítimas de los pueblos y comunidades, sin perjuicio de que tengan o no personería jurídica (salvo
que de acuerdo con sus procedimientos internos se decida formular solicitudes individuales); (ii) la
restitución de los territorios debe darse con independencia de que sobre los mismos exista o no
título de reconocimiento al momento de perpetrarse los hechos que obligaron a las comunidades a
separarse de los mismos; (iii) las reparaciones que se ordenen deben enmarcarse dentro del derecho
consuetudinario y los valores, usos y costumbres de las comunidades, teniendo en cuenta sus
estructuras familiares, la relación con los muertos y otras manifestaciones culturales según los usos
y costumbres; (iv) el reconocimiento de las medidas de reparación no se supedita a la existencia de
documentos públicos que acrediten la personalidad jurídica; (v) la posesión de territorios
tradicionales da lugar al reconocimiento oficial; (vi) el desconocimiento de los derechos territoriales
atenta contra el derecho inalienable a la vida y a la integridad étnica y cultural; (vii) la explotación
de recursos naturales por agentes estatales o privados sin que previamente se cumplan las normas
para su protección atentan contra la pervivencia de los pueblos y comunidades41.
Los mecanismos para la restitución de territorios colectivos aplicarán en aquellos eventos en que el
despojo o el abandono versen sobre un resguardo indígena, un territorio tradicional o ancestral sin
titulación, un territorio colectivo de comunidades negras, o posesiones de comunidades étnicas en
41
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Primero las víctimas. Criterios de reparación integral víctimas
individuales y grupos étnicos. Con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, 2007. Págs. 227 y
228. Ver también, CORTE CONSTITUCIONAL, Auto 004 de 2009. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.
51
predios privados42. En los eventos en que miembros de comunidades étnicas sean propietarios o
poseedores a título individual por fuera del territorio colectivo o tradicional éstos podrán acceder a
la restitución de su predio por los procedimientos regulares descritos en el Programa, sin detrimento
de su carácter de integrante de un grupo étnico43.
En primer lugar, la reclamación de restitución de los territorios étnicos podrá ser el resultado de
acciones comunitarias o de iniciativas de las autoridades étnicas y sus organizaciones en el marco
de sus propios procesos. Para tales efectos, es necesario que las comunidades, sus organizaciones y
autoridades tengan conocimiento de la naturaleza, alcances y procedimientos de restitución.
Las solicitudes de restitución de territorios colectivos podrán ser presentadas por: i) la autoridad
tradicional indígena, el representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
– AATI-, el gobernador de cabildo del resguardo indígena y las demás que ellos reconozcan como
sus autoridades; ii) el representante legal del Consejo Comunitario o de la comunidad negra
organizada a nivel local a través de otras formas colectivas de propiedad territorial (asociaciones
campesinas de comunidad negra); iii) la junta de un Consejo Comunitario de comunidades negras,
representantes de las instancias organizativas de segundo nivel o autoridades reconocidas por el
consejo comunitario, o de organizaciones de la comunidad negra44.
En segundo lugar, el proceso de restitución podrá ser iniciado por aquellas entidades con
responsabilidades directas en la protección de los derechos territoriales étnicos de acuerdo con sus
competencias y funciones. El procedimiento de restitución de territorios colectivos será iniciado
cuando su procedencia se haga evidente a partir de alertas de riesgo, u otras acciones adelantas por
las autoridades como aquellas que se relacionan con la actualización cartográfica de los territorios
colectivos y el fortalecimiento de los sistemas de información previsto en el Programa; la
implementación de los planes de caracterización de los territorios colectivos y ancestrales habitados
mayoritariamente por la población afrocolombiana ordenados por la Corte Constitucional en Auto
005 de 200945; la implementación del Programa de Garantía de los Derechos de los pueblos
42
Estos territorios incluyen: (i) resguardos indígenas, (ii) tierras colectivas de comunidades negras; (iii) tierras comunales,
entre éstas reservas indígenas; (iv) territorios tradicionales o ancestrales, (v) trámites de titulación, ampliación,
saneamiento, restructuración y aclaración de títulos a favor de comunidades indígenas y negras; (vi) posesiones de grupos
étnicos en predios privados; (vii) tierras privadas de propiedad de la comunidad o integrantes de la misma con destino a la
titulación colectiva.
43
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Ruta de Protección de los derechos
territoriales de los grupos étnicos. Manual de aplicación. Abril de 2010.
44
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Ruta de Protección de los derechos
territoriales de los grupos étnicos. Manual de aplicación. Abril de 2010.
45
A través del mencionado Auto, la Corte Constitucional concretamente ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia -en
coordinación con otras entidades: “el diseño e implementación de un plan de caracterización de los territorios colectivos y
ancestrales habitados mayoritariamente por la población afrocolombiana para determinar, por lo menos, (i) la situación
jurídica de los predios señalados como territorios colectivos –titulados o en proceso de titulación y ancestrales; (ii) las
características socioeconómicas de las comunidades asentadas en dichos territorios; (iii) la situación fáctica y jurídica en
que se encuentran los consejos comunitarios y las autoridades locales constituidas en dichos territorios; (iv) los riesgos y
potencialidades para la protección de los territorios; (v) los obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva de
52
Indígenas y los planes de salvaguarda étnica ordenados por la Corte Constitucional en Auto 004 de
2009. El proceso partirá de protocolos de preparación y aprestamiento diseñados con pertinencia
étnica que permitan que las comunidades y pueblos puedan ejercer de manera consciente, libre y
expresa su derecho a participar.
1.3.3 Activación del proceso de consulta previa e iniciación del estudio de la petición
Con el fin de que la caracterización y el censo de las comunidades garantice el derecho fundamental
a la participación, es imperativo que las autoridades conozcan el proceso de elección los
representantes de las comunidades, quiénes son sus miembros y los individuos que se encuentran
facultados para elegir a los representantes de las comunidades. En el proceso de consulta y
aclaración de cuáles son las autoridades legítima se realizará un censo que determine
adecuadamente quiénes han sido las personas que históricamente han conformado la comunidad
étnica, para lo cual se deberá tomar en consideración los conocimientos propios de los líderes
históricos, los ancianos y las autoridades tradicionales46.
Una vez iniciado el proceso de consulta previa, y en coordinación con lo dispuesto en la Ruta de
protección de los derechos territoriales étnicos, se iniciará el proceso de sustanciación de la
reclamación. El objetivo de este paso es analizar y complementar la información necesaria para la
identificación precisa, jurídica, cultural y física de los derechos territoriales étnicos a restituir de
manera preferente y prioritaria, así como para especificar los hechos o situaciones de vulneración
ocurridas en los territorios. Ello incluye complementar la información sobre la situación de
reconocimiento legal o trámite del territorio étnico a través de información cartográfica; la
evaluación de las necesidades de saneamiento, titulación y seguridad jurídica de los territorios; la
recopilación de información sobre patrimonio cultural e inmaterial y bienes materiales, información
sobre los planes de vida, de etnodesarrollo, uso y manejo de territorios realizados por las
comunidades étnicas; la evaluación del impacto ambiental y cultural derivado de los cambios del
uso de la tierra y los recursos naturales en contraposición con los usos tradicionales; así como
cualquier otra información institucional y comunitaria relevante.
dichos territorios; y (vi) los mecanismos para garantizar la restitución efectiva de los territorios cuya propiedad haya sido
transferida con violación de lo que establece la Ley 70 de 1993, incluido el establecimiento de presunciones de ilegalidad
de las transacciones realizadas sobre dichos territorios sin el cumplimiento de lo ordenado por la Constitución y la Ley 70
de 1993”.
46
Cfr. Corte Constitucional, Auto 222 de 2009, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. MP. Luis
Ernesto Vargas.
53
Si realizado el análisis participativo de la información se puede concluir que la petición no
corresponde a derechos colectivos territoriales étnicos en cabeza de una comunidad indígena o
negra la petición será re direccionada a otra ruta del Programa o se pondrá fin a la intervención,
según corresponda. Ello ocurrirá cuando: i) la solicitud corresponda a un derecho de tipo individual
así la persona pertenezca a un grupo étnico; ii) el derecho no esté ubicado en un territorio étnico
(incluyendo los no titulados, los ancestrales y tradicionales); iii) el solicitante no sea integrante de
un pueblo indígena o comunidad negra; v) la solicitud sea realizada por un tercero ocupante de mala
fe o tercero sin derecho dentro del territorio étnico.
En coordinación con lo establecido por la Ruta de protección de los derechos territoriales étnicos,
en esta etapa las Direcciones étnicas de los Ministerio del Interior y Justicia realizarán los
requerimientos necesarios, de acuerdo a las competencias institucionales, para que de manera
preferente se adelanten los procedimientos y mecanismos para el reconocimiento, formalización y
restitución efectiva de los derechos territoriales. Para ello, en esta fase se aplicarán de manera
preferente los procedimientos administrativos de constitución, saneamiento, ampliación, deslinde o
clarificación de linderos de tierras colectivas de las comunidades étnicas.
El procedimiento se iniciará a través de las direcciones étnicas del Ministerio del Interior y la
Justicia. El Incoder tramitará los procesos relacionados con la constitución, reestructuración,
ampliación y saneamiento de los territorios constituidos a favor de pueblos indígenas y
comunidades negras. Para tales efectos, el Incoder enviará copias de los actos administrativos
correspondientes a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, y en coordinación con las
Direcciones de asuntos étnicos del MIJ y otras entidades competentes, adelantará el trámite de todos
los procedimientos pendientes de formalización.
Para casos relacionados con territorios colectivos no titulados, el procedimiento de restitución debe
culminar en la constitución o titulación por parte del Incoder de los territorios. Cuando se trate de
terrenos baldíos corresponderá la demarcación cautelar del territorio, la anotación de protección y el
inicio de los procedimientos de titulación en favor de la comunidad étnica. Los ocupantes de buena
fe que pudieran tener expectativas de derechos serán incluidos como ocupantes secundarios para
objeto de medidas de compensación. Cuando se trate de predios privados, previa identificación de
los derechos de posesión de colectiva, se iniciará el trámite de compra de tierras a través del Incoder
o se dará inicio a la acción judicial de restitución, según corresponda.
El mecanismo de compra directa de tierras podrá ser usado para reparar, a través de la
compensación, a comunidades étnicas que se vieron obligadas a ejercer posesiones en predios
privados vecinos a sus territorios o geográficamente apartados, pero que conservan prácticas
culturales, cosmogónicas y sociales que los diferencian de otras comunidades y que se refleja en las
formas de uso y manejo del territorio. La acción de restitución se iniciará para aquellos casos en que
particulares hayan constituido títulos de propiedad en territorios de posesión tradicional de grupos
étnicos aprovechándose del accionar de grupos armados.
Las medidas de retorno, restablecimiento y restitución de derechos tendrán en cuenta que para los
grupos étnicos la restitución de la tierra implica no solamente la entrega de un espacio físico y la
garantía de condiciones económicas que hagan viable la restitución, sino que además se refiere a un
restablecimiento del equilibrio espiritual, social y ambiental con la naturaleza y con la comunidad.
54
En esa medida, los procesos de restitución de derechos estarán orientados a la recuperación,
fortalecimiento y reestructuración de la autonomía ejercida por las autoridades y organizaciones, el
restablecimiento del equilibrio y armonía mediante prácticas colectivas, familiares e individuales
con médicos tradicionales, así como la indemnización de daños culturales, espirituales, morales y
materiales causados a los pueblos, comunidades, familias e individuos. Igualmente, se propenderá
por la restauración de la vigencia de simultánea y armónica de los tres sistemas normativos
(legislación general de la república, legislación especial indígena y derecho propio).
Cada proceso de restitución de derechos deberá ser diseñado y concertado de forma específica,
individual y autónoma. Para ello, las Direcciones Étnicas del Ministerio del Interior y la Justicia y la
Procuraduría General de la Nación velarán por el cumplimiento del derecho fundamental a la
consulta previa, libre e informada y a la formulación e implementación de planes de uso y manejo,
planes de vida y etno-desarrollo e instrumentos de protección por autorregulación de las
comunidades étnicas que se requieran. Asimismo, requerirán la actuación de las autoridades
ambientales correspondientes para la implementación y aplicación de instrumentos de control,
protección, restauración y conservación de los recursos naturales, así como para el ejercicio de
vigilancia y control sobre los usos sostenibles de los recursos, y la protección de la integridad
cultural, social y económica asociada a los mismos 47.
47
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Ruta de Protección de los derechos
territoriales de los grupos étnicos. Manual de aplicación. Abril de 2010.
55
Territorio colectivo
T. Titulados No titulados
Ampliación,
Saneamiento, Baldíos No titulables Privados
reestructuración
56
2. SUBPROGRAMAS COMPLEMENTARIOS A LA RESTITUCIÓN
Las medidas planteadas por el presente Subprograma se piensan como políticas específicas y
diferenciadas que reconozcan las especificidades y heterogeneidades propias de la población objeto
del Programa, lo cual la diferencia de otras políticas destinadas para la población pobre o
vulnerable. En este sentido, la especificidad de las medidas propuestas se hace necesaria por tres
razones. La primera es la caracterización de la población objeto del programa50. La segunda es la
necesidad de articulación directa entre las medidas y el objetivo general de la política que es la
restitución de bienes. La tercera es la vocación reparadora de las medidas que deben tener las
medidas complementarias a la restitución.
Para ello el subprograma propone, por un lado, medidas para el retorno efectivo de quienes hayan
de ser restituidos o de la reubicación de quienes sean beneficiarios de medidas como la
compensación. Por otro lado, el Subprograma propone una serie de medidas de restablecimiento
económico, que les permita a las víctimas reubicadas o retornadas obtener los beneficios necesarios
para generar sus propias actividades productivas.
48
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y
territorios para población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo.
Bogotá, Octubre de 2009.
49
Ibidem. Parr. 90.
50
Algunas de estas características específicas que se han detectado en la población desplazada se presentan en términos
de: conformación demográfica (alto peso de menores de edad, alta tasa de jefatura femenina monoparental), educativa
(alto analfabetismo, bajo niveles promedio de educación, analfabetismo digital, poca experiencia laboral), étnica y rural.
Cfr. Línea de base. Supra.
57
territoriales con competencias para la atención de la Población Desplazada, de tal manera
que se intervenga acelerada y sosteniblemente en la restitución de los derechos de la
población objeto del Programa, se garantice la no repetición y se establezcan medidas
complementarias de reparación para la población restituida o compensada.
· Diseñar los programas y medidas de restablecimiento económico, específicos como
componentes de la reparación, por parte de las entidades e instituciones del Estado, que
permitan a las víctimas de manera prioritaria ser atendidas en cada una de las regiones en el
marco del programa de restitución de bienes.
· Lograr que las víctimas, luego de restituido su bien inmueble, generen sus propios recursos
y proyectos de vida, a través, de las diferentes medidas de restablecimiento económico.
El retorno es una de las consecuencias del carácter principal y preferente que tiene la pretensión de
restitución. La recuperación del inmueble y la vivienda es el eje de la estabilización socioeconómica
de la población que se encuentra en situación de desplazamiento. Es por ello que el Retorno se
concibe como un proceso que implica la materialización en la reconstrucción del proyecto de vida
individual, familiar y comunitaria en el lugar de origen.
Los componentes del retorno y la reubicación son: a) Restitución de derechos como principio
general orientador; b) Cumplimiento de las fases previstas del proceso de retorno o reubicación52; c)
Acogimiento de los “Principios Rectores del Desplazamiento Interno” (Seguridad 53,
51
El soporte legal del Protocolo de retorno se encuentra en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios (incluyendo
el Decreto 250 del 2005 correspondiente al Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia” en lo referente a estabilización socioeconómica), y en las órdenes sobre la materia dictadas por la Corte
Constitucional en el proceso de verificación del cumplimiento a la sentencia T-025 de 2004.
52
Todo proceso de retorno o reubicación colectiva o familiar implica el desarrollo de unas fases que van a permitir
explorar desde el inicio la viabilidad del retorno de las personas a sus sitios de origen bajo los principios de voluntariedad,
dignidad y seguridad. Así, las fases se dividen en: Exploratoria, de Análisis Situacional, de alistamiento, de retorno o
reubicación, de seguimiento.
53
Según el Protocolo de Retorno diseñado por Acción Social, “está orientada a la garantía de integridad física de las
personas retornadas o reubicadas, así como a su propiedad y los modos de vida necesarios que promuevan la integración y
58
Voluntariedad54 y Dignidad55); d) Sostenibilidad social, cultural y económica; e) Efectiva
participación de familias y personas con voluntad manifiesta de retornar.
A su vez, los componentes que garantizan la sostenibilidad de los procesos de retorno son:
habitabilidad, tierras, salud, educación y uso del tiempo libre, vías y comunicaciones,
fortalecimiento judicial, servicios básicos, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo,
acompañamiento humanitario, programas con enfoque diferencial (niños, niñas, mujeres, personas
discapacitadas, adultos mayores), organización social y atención psicosocial. Todas ellas se
constituyen en las prestaciones complementarias del Programa de Restitución de Bienes.
Cuando corresponda estas prestaciones deben considerar el enfoque cultural y étnico, observando
los usos y costumbres. Asimismo, conforme lo dispuesto por la Corte Constitucional, la atención a
la Población en Situación de Desplazamiento debe contar con enfoque diferencial, en esta medida
se deben orientar acciones de protección y atención a niños, niñas y adolescentes, mujeres, adultos
mayores y en situación de discapacidad, a través de la vinculación a los programas que se han
diseñado para tal fin.
En educación y uso del tiempo libre, a través de las secretarias municipales o departamentales de
educación velarán por el cumplimiento de este derecho garantizando el acceso a cupos escolares,
docentes e instalaciones educativas con dotación.
El componente sobre vías y comunicaciones reconoce que los retornos se realizan en zonas rurales
donde la calidad de las vías es pobre o en algunos casos el acceso se realiza a través de ríos, en
estabilización socioeconómica”. Este principio se dirige a las personas, a las comunidades y a las áreas a las cuales se
retorna o reubica. Ahora bien, “desde la perspectiva humana significa la eliminación del miedo a la vulneración de los
derechos fundamentales (y) desde la perspectiva de derechos es asegurar el principio de no repetición.”
54
Definida como la elección libre y previamente informada que toma la persona durante el proceso de restitución. La
decisión debe contar con la información suficiente acerca de las condiciones establecidas para lograr la seguridad y
sostenibilidad digna del retorno, de modo que facilite y promueva en el reclamante la opción por el retorno, de manera que
no pueda entenderse o asumirse como una decisión espontánea, emotiva o presionada.
55
Se entiende como la restitución de los derechos conculcados, la estabilización durante los seis primeros meses de
retorno y el restablecimiento socio económico, mediante la promoción de su productividad y el acceso a programas
sociales del Estado, resultado de un trato digno y no discriminatorio que permita la inserción en los procesos sociales,
económicos y culturales de los hogares retornados.
59
consecuencia las entidades territoriales asegurarán la mejora o mantenimiento de vías y, junto con
la Fuerza Pública el libre tránsito por las vías tanto fluviales como terrestres, garantizando así tanto
el acceso a las zonas como la comercialización de productos.
El componente relativo al fortalecimiento del sistema judicial supone la actuación para prevenir
eventos de perturbación de la propiedad en el marco de las garantías de no repetición, y a la
promoción de la convivencia en el marco de las políticas públicas de reconciliación.
Por último, el componente de Atención Psicosocial parte del reconocimiento de que los eventos de
desplazamiento generados por la confrontación armada en su gran mayoría contienen episodios
traumáticos para las víctimas de tal forma que la atención psicosocial es un componente que
permite la reconstrucción individual y del tejido social de una comunidad afectada.
Para efectos de la realización práctica de los componentes y principios básicos del proceso de
retorno, el Comité de Atención Integral a la Población Desplazada, como coordinador del proceso
en el nivel local, junto con las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes, velarán por el
cumplimiento de la sentencia de restitución e implementarán las ordenes que indique el fallo,
mediante la implementación de un plan de retorno elaborado con la participación de los
beneficiarios de la decisión judicial. El Plan de Retorno debe indicar con claridad los compromisos
de cada una de las entidades responsables del cumplimiento de la sentencia, los componentes
descritos con cronograma e indicadores de seguimiento y evaluación.
Medidas de restablecimiento
Para lograr que las víctimas puedan realizar un goce efectivo de sus derechos, luego de ser
restituido su bien y puedan generar sus propios recursos, el Programa propone las siguientes
acciones a ser desarrolladas por las entidades territoriales e instituciones del orden nacional, a través
del diseño de programas y medidas determinadas para la atención de la población en las regiones
donde se realicen retornos y reubicaciones:
60
2. El asesoramiento técnico y de gestión de tipo integral, como eje transversal de las medidas
de restablecimiento económico, que sirva de orientación y apoyo a las víctimas, en la puesta
en marcha y seguimiento de los proyectos productivos.
3. La creación de un fondo de reactivación económica no reembolsable para poder apoyar el
establecimiento de las diferentes actividades productivas para la población víctima que
retorne o se reubique.
4. El financiamiento a proyectos Agroindustriales e Industriales, a través de la banca pública.
5. El seguimiento a las medidas de restablecimiento económico en cada una de las regiones,
que debe estar integrado por el Ministerio de Agricultura, la Universidad, Organismos
Internacionales y Organizaciones de tipo civil.
6. Alianzas regionales en el marco de proyectos de responsabilidad social empresarial.
El esquema No. 1, muestra la ruta de vinculación a los planes de capacitación para el trabajo a las
víctimas retornadas o reubicadas teniendo en cuenta los siguientes pasos:
1. Los planes de capacitación para víctimas retornadas o reubicadas con bienes restituidos,
deben estar incluidos dentro de los planes de desarrollo de los municipios y gobernaciones
en el eje correspondiente a educación y desarrollo productivo de la región.
2. Atención y orientación prioritaria por parte de los entes territoriales a través del organismo
encargado de realizar el asesoramiento técnico.
3. Atención y orientación diferencial, dando prioridad a mujeres, niños, ancianos,
discapacitados y grupos étnicos.
4. La elaboración de los planes de formación para las comunidades étnicas deben tener la
aprobación de los representantes de cada una de estas.
61
5. La elaboración de los planes de formación debe contemplar la situación diferencial frente a
madres cabeza de familia, ancianos y jóvenes huérfanos.
ALCALDIAS
MUNICIPALES
SENA, Universidades,
Organizaciones que
Corporaciones, Instituciones
prestan Asistencia
Técnicas, tecnológicas y
Técnica
Colegios
PLANES DE
CAPACITACION Y
FORAMCIÓN
62
El asesoramiento técnico y de gestión debe articular dos tipos de acciones coordinadas: las acciones
a desarrollar por parte de las entidades territoriales y aquellas que corresponden a las entidades que
prestan el asesoramiento técnico. Para el desarrollo de las primeras, las entidades territoriales
deberán:
Por su parte, las entidades que presten el servicio de asesoramiento técnico y de gestión, deben
presentar dentro de sus planes de trabajo lo siguiente:
Para acceder a estas medidas, las víctimas (una vez restituido su bien y verificada su situación de
vivienda, salud y educación para sus hijos, incluidas dentro de la política de retornos de Acción
56
Este Plan de Acción deberá contener: a) el diagnóstico de las de necesidades y expectativas de las víctimas; b) el
diagnóstico de las actividades productivas que se desarrollen en la región; c) el diagnóstico de actividades productivas
promisorias que se puedan adelantar a futuro en la región; d) un estudio de redes y micro-redes regionales de mercadeo;
e) propuestas productivas articuladas a cadenas de mercadeo a pequeños productores de alimentos; f) planes de
capacitación y formación para el trabajo no menores a 6 meses que incluya el inicio de actividades en el establecimiento
de los proyectos productivos.
63
Social) se presentarán ante la Alcaldía Municipal, específicamente ante quienes realicen el
asesoramiento técnico y ahí manifestarán de forma verbal su situación como víctima el interés de
establecer actividades o proyectos productivos. Esta presentación se puede realizar de forma
individual o colectivamente, la atención igual debe hacerse de forma preferencial. A partir de allí se
realizará una verificación de la información de las víctimas que se presenten a través de listados de
retorno y reubicación suministrados por las CRRB y Acción Social a las Alcaldías Municipales.
El esquema No. 2 muestra la ruta de asesoramiento técnico y de gestión dirigida a las víctimas
retornadas o reubicadas.
ALCALDIA MUNICIPALES
Unidades de Asistencia
Técnica Agropecuaria
Programas específicos para
VICTIMAS Centros Provinciales
víctimas, incluidas en los
Gestión Agroempresarial,
RETORNADAS Planes de Desarrollo
Universidades,
Corporaciones Regionales
Esquema de Planes de
atención para Trabajo
víctimas productivos
Proyectos
productivos
Para acceder a estos recursos las víctimas retornadas o reubicadas tendrían que: 1) Establecer un
proyecto productivo con la coordinación de las organizaciones que realicen el asesoramiento
técnico y de gestión en los municipios; y 2) Presentar el proyecto productivo ante la entidad que se
designe para el manejo del programa y del fondo.
Una vez presentado el proyecto serán entidades técnicas encargadas del asesoramiento en las
regiones las encargadas de gestionar las acciones. Para garantizar que efectivamente los recursos se
64
inviertan de acuerdo a lo establecido en los proyectos presentados y lleguen a las víctimas, se debe
realizar seguimiento y control al desarrollo de cada uno de los proyectos. Este seguimiento podrá
estar compuesto por: un represente de las secretaria de agricultura de la gobernación, un
representante de la alcaldía, un represente de las víctimas y un representante de la cooperación
internacional.
ALCALIDAS
MUNICIPALES
Elaboración y presentación
de proyectos
FONDO DE
REACTIVACION
ECONOMICA
El programa propone que las líneas de crédito desarrolladas por el Banco Agrario para las víctimas
del despojo57 se empleen específicamente para aquellos proyectos asociativos o colectivos de
víctimas retornadas o reubicadas, donde se requiera una infraestructura que supere los 20 millones
de pesos, como es el caso de la transformación de productos agrícolas (hortalizas, frutas, aromáticas
y cereales) y pecuarios (cárnicos, lácteos y pesqueros), e industriales (textil, metalmecánica, la
química, entre otras), puesto que presentan mayores garantías financieras, de generación empleo y
desarrollo a las regiones.
Para que las víctimas accedan a estos recursos, sería necesario: i) que los proyectos sean elaborados
a través de las entidades que presten el asesoramiento técnico y de gestión que garanticen la
productividad y sostenibilidad de los mismos; ii) que quienes presenten propuestas de este tipo sean
grupos de asociaciones con más de un año de funcionamiento y estén respaldadas por las Alcaldías
Municipales.
57
Estos créditos han sido diseñados con criterios diferenciales para el acceso de la población desplazada, entre ellos, una
mayor flexibilidad en montos, formas de pago e intereses, margen de financiación del 100%; y el cubrimiento del Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG), cuando no existe garantías de respaldo al crédito.
65
Articulación de las medidas con los Programas del Gobierno nacional
A efectos de articular los programas anteriormente desarrollados con las medidas de política de
acceso a tierras actualmente desarrollada por el Gobierno nacional, el Programa propone las
siguientes medidas de diseño y coordinación:
El programa de restitución de bienes, propone que los programas existentes se desarrollen bajo el
contexto de restitución de manera complementaria y prioritaria. Para lograr esto es necesario:
66
2.2 SUBPROGRAMA DE ALIVIO DE PASIVOS
El Subprograma plantea estrategias para aliviar los pasivos generados por obligaciones financieras,
fiscales y de servicios públicos que, por ocasión del fenómeno de desplazamiento y/o despojo, no
han podido ser atendidos por la población objeto del programa de restitución de bienes. Para ello, el
subprograma propone una serie de mecanismos de carácter compensatorio basados en el principio
de solidaridad del Estado y los particulares.
Las medidas de alivio pasivos de que trata el subprograma cubrirán las obligaciones adquiridas y
generadas antes del despojo. Entre ellas se incluyen aquellas adquiridas (i) con ocasión de la
adquisición del bien inmueble objeto de la reclamación, (ii) la financiación e inversión en los
proyectos de vida, etnodesarrollo o actividades económicas y productivas para el goce de una vida
digna, (iii) las generadas por concepto de imposiciones fiscales al patrimonio, y (iv) las emanadas
de la prestación de los servicios públicos domiciliarios del bien objeto de reclamación.
58
Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-358 de 2008. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla. En dicha sentencia se sostiene que la Corte “[h]a resaltado las consecuencias del principio de buena fe y del
deber de solidaridad en una multiplicidad de ámbitos, por ejemplo en el régimen tributario y, de manera destacada, en la
actividad financiera, para el caso respecto de las cargas que ese principio y ese deber imponen a las instituciones
autorizadas para ejercer tal actividad, cuando los deudores se ven avocados a circunstancias de debilidad manifiesta,
como las que agobian a las víctimas de secuestro, desplazamiento forzado y otros crímenes de similar magnitud”.
59
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-520 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia T-419 de 2004, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. En dichas sentencias la Corte ha recordado que el constituyente no se limitó a reconocer el deber
del Estado en dicha materia, sino que aclaró el deber constitucional y solidario de los particulares de ayudar a la
población desplazada según la órbita de competencia y campo de acción en su quehacer privado. Aunque la Corte no ha
hecho referencia a un nivel o monto especifico de la ayuda de los particulares, ha precisado que esta debe ser “la
necesaria”; es decir, la más amplia posible para superar el estado de debilidad manifiesta de las víctimas.
67
Las medidas de alivio de pasivos estarán diseñadas de tal forma que permitan sanear la carga de
deuda de todas las victimas que cumplan con los requisitos de acceso al programa y opten por la
restitución preferente y la compensación en especie o económica. La intervención del programa con
las medidas de alivio de pasivos está directamente relacionada con el grado de vulnerabilidad de las
victimas considerando de manera especial la situación de mujeres y hombres cabeza de hogar, niños
y niñas, adulto mayor y personas con discapacidad.
Con este objetivo, el Programa avanzará en el corto plazo en la determinación de (i) los principales
acreedores y el monto de las obligaciones; (ii) los mecanismos de ajuste económico implementados
por los acreedores y las medidas compensatorias necesarias por parte del Estado; (iii) los
requerimientos de ajuste normativo que faciliten el alivio de los pasivos. Todo ello en consonancia
con los siguientes lineamientos:
Las primeras corresponden a las deudas de la población víctima, contraídas con la banca privada,
banca pública (Banco Agrario) o empresas especializadas en cobro que compraron o poseen la
cartera de entidades en liquidación como es el caso de CISA y COVINOC. Dichas deudas
obedecen, principalmente, a préstamos para la adquisición de vivienda o tierra, préstamos para
financiar el 30% del monto para adquirir el subsidio de tierras de INCODER, préstamos de
inversión para producción agrícola, industrial o comercial y préstamos de libre inversión para
financiar los proyectos de vida o etnodesarrollo de las víctimas antes o después del despojo.
A la fecha, la información disponible más consolidada sobre esta cartera corresponde a la del Banco
Agrario 60. En todo caso, las cifras disponibles sugieren el monto de la cartera, no reflejan la deuda
contraída por las víctimas antes de la situación de despojo. Esta información tampoco permite
conocer las deudas de las víctimas que no se encuentran registradas en el RUPT. Es por ello
necesario avanzar en la determinación de la deuda con las entidades bancarias del sector privado,
incluyendo a las entidades especializadas en cobro de deuda que adquirieron cartera mediante
compra como es el caso de CISA y COVINOC. La determinación de la deuda se debe realizar
mediante el cruce de la información de cartera de cada una de las entidades con las bases de datos
de las víctimas que se encuentran registradas en el RUPD, el sistema de información de justicia y
paz y la información de la base de datos de las reclamaciones de restitución de bienes.
El segundo tipo de obligaciones corresponde a las deudas de la población victima con personas
naturales y acreditadas mediante documento privado. De esta relación se excluyen todo tipo de
deudas contraídas con personas naturales pertenecientes a grupos armados al margen de la ley y/o
sus testaferros. Los tipos de deudas con personas naturales que considerará el Programa se refieren
60
Según informe presentado por el Banco Agrario, a febrero de 2010 el número de operaciones de crédito realizadas por
ésta entidad a la población desplazada era de 57.232, equivalentes a un valor de $ 256.421.739.870. Del monto de estas
obligaciones, se conoce que $ 27.934.759.713 se encuentran en estado de suspenso o difícil cobro. Las obligaciones
vencidas o que se encuentran en procesos ejecutivos de cobro, corresponden a 1.608.517.015 pesos.
68
a aquellas relacionadas con préstamos para la adquisición de vivienda o tierra, prestamos de
inversión para producción agrícola, industrial o comercial y préstamos de libre inversión para
financiar los proyectos de vida o etnodesarrollo de las víctimas.
En tercer lugar se encuentran las obligaciones contraídas con instituciones públicas. En ellas se
encuentran las adquiridas con los municipios, departamentos y la nación y sus entidades
centralizadas, descentralizadas, vinculadas o adscritas. El tipo de deudas contraídas con estas
instituciones se relacionan con el cobro de obligaciones fiscales como el impuesto predial a cargo
de los municipios y departamentos, el impuesto de renta recaudado por la DIAN, el cobro por
valorización sobre el inmueble recaudado por la entidad que tenga a cargo el desarrollo de
proyectos y obras que causen dicho gravamen.
Finalmente, las obligaciones con empresas prestadoras de servicios públicos corresponden a las
deudas con las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios tales como acueducto y
alcantarillado, aseo, energía y telefonía fija. Estas pueden ser de carácter público, privado, mixto o
comunitario.
El desarrollo e implementación de las medidas de este Subprograma requieren del liderazgo del
Gobierno nacional, el cual deberá invocar el principio de solidaridad e insertar en la agenda pública
y privada los esfuerzos que deben adelantar las ramas del poder público y los sectores socio
económicos para la activación de mecanismos que permitan aliviar la carga de la deuda de la
población despojada en compensación por el daño causado por el conflicto y la violencia.
(I) El gobierno nacional propiciará con el sistema bancario, empresas comerciales y las empresas
privadas de servicios públicos, con el concurso de la superintendencia bancaria y la
superintendencia de servicios públicos, un acuerdo nacional para establecer un plan solidario para
que se adopten las medidas de alivio de pasivos para las víctimas de desplazamiento y/o despojo.
(II) El gobierno nacional en un diálogo directo con el Congreso de la Republica y con la Rama
Judicial, promoverá la adopción de normatividad y acuerdos para que las decisiones judiciales en
los procesos ejecutivos y ordinarios de cobro consideren la situación de debilidad manifiesta de las
víctimas e incorporen los contenidos de las sentencias y autos de la Corte Constitucional en relación
al trato de las deudas de la población desplazada, con el fin proteger los bienes de las víctimas y
facilitar el alivio de la carga adeudada.
69
Por su parte, las entidades territoriales, guiadas por los lineamientos e instrucciones del orden
nacional y de acuerdo a la autonomía administrativa que le concede la constitución y la ley,
procederán a expedir los actos que implementen medidas de alivio de pasivos61.
Gobierno
Nacional
Facilitan
implementación
de medidas de
alivio de pasivos
La Comisión Regional de Restitución de Bienes (CRRB) será el órgano, que por delegación del
Gobierno nacional, tendrá la facultad de certificar la situación de las víctimas en tanto beneficiarias
del programa de restitución de bienes para acceder a las medidas de alivio de pasivos concertadas y
establecidas por los acreedores y autoridades judiciales y de jurisdicción coactiva participantes en
los procesos de cobro. A partir de dicha certificación, y con base en la concertación e
implementación de las medidas antes mencionadas, el Subprograma encuentra siete tipos de
medidas que pueden ser implementadas.
61
Un buen ejemplo de la viabilidad de este tipo de medidas se encuentra en la experiencia de condonación sobre el
impuesto predial realizada por el municipio de Frontino (Antioquia) mediante acuerdo municipal 007 de 2009.
70
de servicios públicos, deberán realizar las gestiones necesarias para levantar y excluir cualquier
anotación negativa que se haya realizado en los sistemas de información crediticia, Datacrédito o
SIFIN, a causa del incumplimiento del crédito. En el caso en que no se hayan realizado anotaciones
negativas, a causa de la mora, en los sistemas de información crediticia, las entidades se abstendrán
de iniciar gestiones tendientes a realizar anotaciones que afecten la situación de las victimas
mientras se encuentren en situación de vulnerabilidad.
2. La prohibición de inscripción de medidas traslativas del derecho de dominio sobre los bienes de
las víctimas: A través de esta medida, la víctima o quien le represente podrá solicitar a la autoridad
judicial civil o de cobro coactivo competente, la orden de prohibición de inscripción de toda
providencia judicial o administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida
cautelar62.
4. Suspensión del proceso ejecutivo de cobro: La suspensión de los procesos ordinarios de cobro o
por medio a la jurisdicción coactiva se harán efectivos a través de dos vías: (i) la solicitud de las
víctimas a la entidad acreedora para que suspenda el proceso de cobro y comunique al juez o
autoridad de cobro coactivo la toma de una decisión en tal sentido; y (ii) comunicación directa de la
víctima, o por medio de representante, al juez o autoridad de cobro coactivo para que suspenda el
proceso considerando la situación del peticionario.
62
Ver subprograma de Saneamiento de Bienes.
63
En efecto, el artículo 789 del Código de Comercio establece que cuando se trate de factura cambiaria o título valor la
prescripción de la acción es de tres años. El artículo 2536 del Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de
2002) establece la prescripción de la acción ejecutiva en un plazo de cinco años, y de la prescripción de cobro de la acción
ordinaria de las obligaciones el término de 10 años.
64
Ver, subprograma de Restablecimiento Económico.
71
Es decir, las empresas de servicios públicos solo podrán hacer exigible el pago de dos periodos
consecutivos de facturación vencidos, ya que como lo menciona la norma, la empresa está en la
obligación de suspender el servicio a partir de dicho tiempo. A partir de este fundamento, la
población beneficiaria del programa solicitará a la empresa de servicios públicos, el establecimiento
de acuerdos para la extinción de las deudas no prescritas65.
De igual forma, una vez realizada la petición para aliviar los pasivos, las empresas prestadoras de
servicios públicos iniciaran las gestiones para reconectar, en el menor tiempo posible, los servicios
de los bienes restituidos a las víctimas del desplazamiento. Las empresas procederán a exonerar del
pago a las víctimas por concepto reinstalación o reconexión de dichos servicios. Para asumir tales
costos, la nación, departamentos y municipios dispondrán de los subsidios especiales para población
de menores ingresos autorizados por la ley de servicios públicos domiciliarios.
65
La ley establece: “Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados
dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de
servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión
del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma”.
72
2.3 SUBPROGRAMA DE SANEAMIENTO DE BIENES66
Las entidades participantes del Comité Técnico Especializado han advertido que un número
importante de bienes susceptibles de restitución presentan situaciones jurídicas inscritas en los
registros de instrumentos públicos, las cuales deben ser levantadas para garantizar la restitución.
Dichas medidas corresponden a: (i) Gravámenes hipotecarios inscritos en folio de matrícula
inmobiliaria; (ii) Gravámenes de valorización municipal y departamental folio de matrícula
inmobiliaria; (iii) Embargos hipotecarios inscritos en folio de matrícula inmobiliaria; (iv) Embargos
personales inscritos en folio de matrícula inmobiliaria, y (v) Embargos coactivos inscritos en folio
de matrícula inmobiliaria.
El saneamiento de los bienes requiere, en primer lugar, del mapeo e identificación de las medidas
actualmente inscritas sobre bienes inmuebles objeto de restitución. La consolidación de dicha
información corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos (ORIPS) cuya función operativa es inscribir las medidas
cautelares que ordene el organismo competente, cancelarlas cuando así lo ordene o inscribir la
suspensión temporal que éste determine, crear los códigos registrales a que haya lugar e impartir a
los registradores las instrucciones administrativas que se requieran.
Conforme a dichas funciones, son estas entidades además las que, a petición de la autoridad
competente, deberán proceder al levantamiento de las medidas de bienes inmuebles objeto de
restitución. Así, en el marco del presente subprograma, las ORIP identificarán e informarán a las
CRRB las medidas cautelares y gravámenes inscritas, antes o después del despojo, en el folio de
matrícula inmobiliaria de los bienes objeto de restitución. Para tales efectos, se seguirá el
procedimiento que se describe a continuación.
Si bien las medidas cautelares que fueron inscritas con anterioridad al despojo del predio
corresponden a obligaciones que fueron igualmente contraídas con anterioridad al despojo, el
Subprograma presumirá que por ocasión del desplazamiento y/o despojo, las víctimas no pudieron
66
Conforme a: Documento presentado al CTE por la Superintendencia de Notariado y Registro en septiembre de 2009.
73
cumplir o terminar de cumplir con dichas obligaciones. Para tales casos, se aplicarán las medidas de
alivio de pasivos establecidas por el subprograma correspondiente. En consecuencia, las medidas
inscritas se levantarán temporalmente hasta tanto se verifique el restablecimiento y la posibilidad de
pago de la víctima restituida. Como medida de protección al acreedor, durante este plazo se
interrumpirán los plazos de prescripción de las obligaciones, los cuales serán retomados una vez se
certifique el restablecimiento efectivo.
La CRRB informará al juez de restitución para que, en ejercicio del fuero de atracción, suspenda
por un término determinado los procesos ejecutivos (con acción real, personal y de ejecución
coactiva) que se adelanten en contra de los titulares de dominio de las tierras que fueron despojados
con ocasión de la violencia armada.
Cuando las víctimas hayan accedido al programa mediante un proceso ordinario o administrativo de
restitución, la CRRB certificará ante el juez de jurisdicción ordinaria o autoridad de cobro coactivo
respectivo de la situación de debilidad manifiesta de la víctima y solicitará la suspensión de los
procesos ejecutivos de cobro y la declaración de prohibición de inscripción de toda acción judicial o
administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida cautelar67. Para tal fin, el
Gobierno nacional promoverá la expedición de una ley que establezca la competencia excepcional
de los jueces para adoptar decisiones en dicho sentido.
Si vencido el término acordado y, suponiendo que se brindaron en la restitución las condiciones que
permitieron a la víctima recuperar su capacidad económica y, pese a ello, no cumplió con el pago
del crédito, el proceso judicial o administrativo, según sea el caso, continuará conforme a la
normatividad ordinaria vigente.
En los eventos en los cuales las medidas cautelares hayan sido inscritas en el folio de matrícula
inmobiliaria con posterioridad al despojo del predio, se presumirá que el no cumplimiento de las
obligaciones o el pago de las deudas se originó por motivo del desplazamiento, y que con ocasión
de la violación, los titulares de dichas obligaciones perdieron su patrimonio. Para estos casos, el
Estado promoverá el alivio de las deudas que se tengan con los acreedores, a través de las medidas
compensatorias y complementarias establecidas en el subprograma de alivio de pasivos.
Para efectos del saneamiento del bien, dentro del procedimiento de restitución y/o reparación, la
CRRB comunicará al juez de conocimiento, que el bien inmueble se encuentra vinculado a dicho
proceso y que como consecuencia, debe declarar la prohibición de inscripción, en el folio de
matrícula, de toda providencia judicial traslativa del derecho de dominio producto de la medida
cautelar.
Cuando las víctimas han accedido al programa mediante un proceso ordinario o administrativo de
restitución, la CRRB certificará ante el juez de jurisdicción ordinaria o autoridad de cobro coactivo
respectivo de la situación de debilidad manifiesta de la víctima y solicitará la suspensión de los
procesos ejecutivos de cobro y la declaración de prohibición de inscripción de toda acción judicial o
administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida cautelar.
67
Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia T-419 de 2004, Bogotá, 6 de
mayo de 2004.
74
En los casos en que los pasivos que dieron origen a la inscripción de las medidas cautelares y
gravámenes correspondan a la acción u omisión de un tercero, el Estado responderá por la deuda y
repetirá contra el titular de la misma.
El Gobierno Nacional mediante decreto realizará las modificaciones necesarias para declarar las
exenciones de los actos propuestos68. En correspondencia, la Superintendencia de Notariado y
Registro mediante resolución interna actualizará las tarifas notariales, los rangos de los actos, el
valor de los aportes e implementará las exenciones autorizadas por el Gobierno.
El ejercicio de la función notarial no causará derecho de pago alguno por concepto de los actos,
hechos y declaraciones de voluntad que requieran de la solemnidad de escritura pública para la
formalización y saneamiento de los bienes inmuebles restituidos a las víctimas de desplazamiento
y/o despojo.
En este orden de ideas se considera que las actuaciones exentas de pago de derechos notariales en el
marco del programa de restitución de bienes son: actos sin cuantía, actos con cuantía,
certificaciones, copias, inventario de bienes del menor, cancelación de deudas e hipotecas,
cancelación del gravamen hipotecario, entre otros. Los montos dejados de percibir por concepto de
dichas exenciones se descontarán de los aportes que los Notarios deberán hacer de sus ingresos al
Fondo o sistema especial de manejo de cuentas que administra la Superintendencia de Notariado y
Registro.
Para efectos de disminuir la carga impositiva y de costos generados por el registro de los actos que
otorgan la titularidad de un bien, la cancelación de registros y el levantamiento de las medidas
cautelares o gravámenes de los bienes restituidos, el Gobierno nacional expedirá los actos
necesarios para que la superintendencia de Notariado y Registro pueda establecer exenciones o, en
su defecto, la disminución a un valor simbólico cercano a (0) cero de los costos de registro de actos
sin cuantía, actos con cuantía, folios de matrícula adicional, cancelación de registros y constancias
de inscripción para la población desplazada69.
68
Conforme a lo dispuesto por la ley 29 de 1973, los Decretos 412 de 2007 y 1681 de 1996 sobre los valores
absolutos de las tarifas notariales, los rangos de los actos y el valor de los aportes fijados.
69
Los derechos de registro y recargos que se propone liberar o establecer un valor cercano a cero son los de los actos con
o sin cuantía, folios de matrícula adicional, cancelación de inscripciones en el registro y constancia de inscripciones.
70
El impuesto de registro está establecido en la ley 223 de 1995 y reglamentado en el decreto 650 de 1996.
75
3. SUBPROGRAMAS FUNCIONALES
Los principios internacionales sobre restitución de bienes establecen que los Estados y demás
actores nacionales e internacionales interesados deben velar por que los programas de repatriación
voluntaria y de restitución de viviendas, tierras y patrimonio “se lleven a cabo previo
mantenimiento de consultas apropiadas con las personas, las comunidades y los grupos afectados y
con su adecuada participación”71. En cumplimiento de dichos estándares el Subprograma funcional
de participación, asesoría y acompañamiento se establece para asesorar a la víctima sobre cómo
acceder, mediante la vía administrativa o judicial, al ejercicio del derecho a la restitución como
forma preferente de reparación, de manera libre, informada, imparcial y consiente.
· Diseñar mecanismos fáciles, pedagógicos y sensibles a las víctimas que permitan brindar
asesoraría y acompañamiento psicosocial y jurídico a las víctimas desde el momento en que
presenten sus reclamaciones hasta la ejecución final de las medidas descritas en los
subprogramas misionales y complementarios.
· Fortalecer los recursos de las víctimas, las familias y los colectivos en torno a la toma de
decisiones sobre la oferta estatal del Programa.
· Garantizar la participación administrativa que brindan las entidades del Estado que
intervienen en la restitución.
El subprograma presenta una serie de acciones en tres frentes: (i) asesoría y acompañamiento de la
participación directa; (ii) participación representativa de intereses; y (iii) participación y
capacitación administrativa. La asesoría, orientación y el acompañamiento incluyen una estrategia
de comunicación-pedagogía, diseñada y ejecutada por las Comisiones Regionales de Restitución de
Bienes, de manera que todos los procesos iniciados por las víctimas sean de fácil comprensión y
permitan el acompañamiento institucional en todas las etapas.
Asesoría y acompañamiento
71
Ver: Principios Pinheiro 14.1.
76
Programa, aplicada por todas y cada una de las instituciones destinadas a recibir las reclamaciones
de restitución, preferiblemente a través de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes –
CRRB- o remitidas a ésta. Ello se desarrolla por cuanto el interés del PRB es facilitar a la víctima
el proceso de restitución, evitando las trabas institucionales y procedimentales que se puedan
presentar si cada institución adopta su propio modelo de asesoría y, en general, con la prestación del
servicio, el cual debe regirse a un modelo con procedimientos justos, oportunos, accesibles y
gratuitos.
En este sentido, el Subprograma se basa en el respeto de la voluntad de las víctimas. Las personas
que prestan la asesoría son simplemente facilitadoras de la toma de decisiones de las víctimas.
Mediante la asesoría se debe brindar un contexto lo suficientemente amplio de alternativas y
posibles consecuencias al seguirlas, pero el tomador de decisiones será la víctima y no quien la
asesora.
El acompañamiento psicosocial velará por que la víctima tenga los recursos suficientes (a nivel
cognitivo) para trabajar de manera activa dentro del proceso de restitución, es decir que conozca no
sólo la calidad de derechos que posee sobre el bien, también la ruta, su participación y el tiempo de
aplicación y el camino para hacer posible su restitución. Dicho acompañamiento se realizará en tres
etapas: antes, durante y después de la restitución jurídica de los bienes.
Bajo estos principios, el modelo inicia con la caracterización y registro de la víctima. Es decir, la
víctima interesada en la restitución tiene el primer contacto (telefónico, grupal, individual) con las
entidades. Ahí se hace una evaluación y estudio preliminar sobre las condiciones que rodearon los
hechos y se determina si éstas causaron despojo o desplazamiento para la víctima y por tanto podría
tener legitimidad para la restitución de sus bienes. En caso de ser positivo, se le dará una
orientación detallada sobre el acceso a la restitución como componente de la reparación, sea por vía
administrativa o judicial - justicia y paz, acción de restitución o jurisdicción ordinaria-, las
diferencias entre los procesos de cada una de las vía y las pretensiones que puede alcanzar con cada
uno de estos, para finalizar con la definición de un plan de trabajo para ello.
Si la víctima no reúne los requisitos, se le prestará asesoría y recomendación a cuál institución debe
acudir para hacer vales sus derechos.
77
ASESORIA: CARACTERIZACION Y REGISTRO
Inicio
VICTIMAS POR
PARTE DE LA Telefónica Grupal
CRRB- Individual
INSTRUCTIVO Identificación
Orientación sobre los
DE ATENCION preliminar de la víctima
servicios del MIAV
PARA LAS CRRB Entrevista general
Reúne requisitos
para la restitución
No
Si
Orientación sobre el
NODO DE Orientación a entidad Acceso a la Restitución:
CARACTERIZACION competente Ley 975/05 o PRB
Y REGISTRO DEL
MAIV
Definir plan de trabajo Justicia & Paz
Acción de
Restitución
Vía administrativa Vía judicial
Jurisdicción
Ordinaria
78
Una vez determinado que la víctima reúne los requisitos para ejercer la restitución del bien, el
abogado de la institución designada tomará el registro en la “Matriz de recepción de casos de
reclamación de bienes”, la cual recoge datos más detallados tanto de la víctima como del bien
objeto de la reclamación. Es importante que las personas designadas para ello sean cualificadas,
respeten el principio de confidencial y puedan proporcionar asistencia especial a quienes lo
necesiten (analfabetos y discapacitados).
Esta información se recepciona en las CRBB o en cualquier entidad responsable de atender a las
víctimas, pero se hará llegar a la respectiva CRRB de la región, quien propiciará los trámites de la
reclamación, sin el establecimiento de condiciones previas y teniendo en cuenta, especialmente, las
cuestiones de edad, género e interés superior del niño.
ASESORIA A
VICTIMAS POR
PARTE DE LA 1. Nombre del reclamante.
CRRB : MATRIZ 2. Documento de identidad.
DE RECEPCIÓN 3. Dirección y/o teléfono de contacto
DE CASOS DE 4. Fecha de ocurrencia de los hechos
RECLAMACIÓN 5. Tipo de Bien
DE TIERRAS 6. Departamento
PARA CRRB 7. Municipio
8. Corregimiento, Vereda, Nombre del predio.
9. Modo de adquisición según el reclamante
10. Agrupar
11. Número de Escritura y/o Matrícula Inmobiliaria
12. Tipo de adquisición
13. Causa de la pérdida según el reclamante
14. Agrupación pérdida
NODO DE
15. Último titular
CARACTERIZACION
16. Ocupante actual
Y REGISTRO DEL
17. Trámite iniciado
MIAV
18. Agrupar trámite
19. Número de hectáreas
20. Mts.
21. Caso
22. Nota
23. Presunto Responsable
A partir del registro, el modelo brinda la asesoría jurídica a la víctima, etapa en la cual, de una
manera detallada y precisa, se le explica a la víctima el proceso de restitución que se ha definido
para iniciar la reclamación de restitución de bienes. Esto debe adelantarse con toda la claridad,
orientación y pedagogía posible para que ella manifieste voluntariamente su deseo de participar en
el proceso. La información que se le proporcione a la víctima debe ser completa, objetiva,
actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, jurídica y
material.
79
información obtenida a partir de bases de datos de fuente institucional y comunitaria.
Parte fundamental de este proceso es el trabajo de cartografía social que se adelante. Es decir, la
plena identificación –por parte de la víctima o de la comunidad- de los linderos, características
físicas y demás información que en terreno se pueda obtener.
ASESORIA A
VICTIMAS POR
PARTE DE Explicar el proceso de
ASESORES restitución
(ABOGADO) DE
LA CRRB:
PROTOCOLO
PARA LA No
ATENCION DE
Voluntad de participación
VICTIMAS FIN
de la víctima
Si
Grupos
NODO PSICOJURIDICO Soporte de información y
DEL MIAV sustanciación de casos
Inicia
Acompañamiento
Es importante resaltar que, para ese momento, la víctima debe contar con el acompañamiento de la
institución. Una vez se activen los mecanismos que dan inicio a los trámites ante las instituciones –
catastro, superintendencia de notariado y registro, INCODER, etc..-, es a la acción institucional la
que habrá que hacerle seguimiento desde las CRRB y no desgastar a la víctima en este ejercicio. En
todo caso, siempre la víctima va a contar con el acompañamiento –psicojurídico y psicosocial- del
MIAV.
Esto aplica para trámites iniciados con anterioridad como para los que están por iniciar una vez la
víctima presente la reclamación ante las CRRB. Para el primer caso, se verifica el estado de las
solicitudes de restitución y el estado de las acciones adelantadas por las instituciones, que terminará
en una evaluación de las gestiones adelantadas. En el caso que las CRRB encuentren que no se ha
dado el trámite adecuado y correcto a esas reclamaciones, propiciará trámites ante las instituciones
involucradas en el proceso. Para el segundo caso, las CRRB emprenderá las gestiones requeridas
para dar trámite, seguimiento y evaluación a las reclamaciones de restitución que ante ellas se
presenten.
80
Vale la pena anotar que la evaluación y el curso que se le otorgue a las reclamaciones debe ser de
manera oportuna, independiente, transparente y no discriminatoria.
Evaluación de
cumplimiento
Reporte de remisiones
activadas durante el mes
Gestión de
Procuraduría
cumplimiento
Realice seguimiento
a solicitudes través
PROCEDIMIENTO DE de la CRRB
SEGUIMIENTO A
REMISIONES DEL
MIAV
¿Se cumplió
con la
solicitud?
Si
Fin
81
El acompañamiento posterior a la restitución jurídica se llevará a cabo tanto en procesos de retorno
como en procesos de reubicación, atendiendo a las necesidades específicas de cada uno de los
casos. El acompañamiento psicosocial en situaciones de retorno partirá de la caracterización de
otras expresiones de vulneración de derechos desde la dinámica relacional de las familias y los
pueblos. Así, por ejemplo, atenderá las características de las relaciones de poder ligadas al ejercicio
de la propiedad, las nociones de pérdida ligadas al territorio y los cambios y transformaciones
sociales asociadas al concepto de familia, cultura y comunidad.
En todos los casos, los procesos de acompañamiento tendrán particularmente en cuenta las
diferencias posibles respecto a la transformación de roles ligados al género con motivo del
desplazamiento, las brechas generacionales y las estructuras familiares de los grupos humanos
beneficiarios de restitución.
Asimismo, con el objeto de garantizar que las decisiones sean tomadas con respeto a los principios
de dignidad, voluntariedad y seguridad, las acciones de acompañamiento del presente subprograma
se articularán con las acciones de prevención y protección previstas por el Gobierno nacional en la
política de Tierras y Territorios para Población Víctima del desplazamiento Forzado, en Riesgo de
Desplazamiento Forzado y del Despojo.
82
Atender las dimensiones de la participación permite que el procedimiento de restitución fluya sobre
la base de un diálogo entre las instituciones y sus destinatarios, que el impacto generado sea la
reconstrucción de la confianza en el Estado y se evite generar una carga que aleje a las personas del
Programa. Para ello, el PRB garantiza que, en particular, las mujeres, las poblaciones indígenas,
minorías raciales y étnicas, personas de edad, discapacitados y niños, y en general personas,
comunidades y grupos afectados estén adecuadamente representados e incluidos en los procesos de
adopción de medidas para la restitución, a partir de la información y los medios necesarios para
participar en ellos de forma efectiva. Los mecanismos de participación permiten también a las
comunidades étnicas el ejercicio de su derecho a la autonomía y la efectividad de la justicia.
El subprograma acoge la participación representativa de sus intereses como parte del proceso de
reconstrucción del tejido social comunitario. En este proceso, el componente de Organización
social, que hace referencia a la capacidad de una comunidad para organizarse y generar acciones en
pro del beneficio común, adquiere una vital importancia para la conclusión eficaz de los objetivos
de la restitución. En ese sentido, la formación de líderes y representantes de los diversos grupos
poblacionales, cualifica su experticia en la veeduría de la realización de sus derechos, y la
interlocución se vuelve más técnica porque gira en torno a la verificación de unos indicadores
previamente concertados, lo que contribuye a una interlocución más fluida con las entidades del
Estado. Por otra parte, la participación representativa de intereses visibiliza los intereses prioritarios
de niños y niñas, personas de la tercera edad, etc., tradicionalmente en indefensión, porque no se
cuenta en la organización con el representante que vela por dicho interés, lo cual no permite advertir
en los protocolos, la atención de dichas necesidades.
Bajo ese marco de acción, el Subprograma implementará medidas para, a nivel regional: (i)
garantizar la inclusión de las consultas sociales en la toma de decisiones; (ii) la organización de
espacios de interlocución y diálogo con las víctimas y sus organizaciones; (iii) el establecimiento de
metodologías para la producción periódica de informes de gestión que permitan el seguimiento de
las organizaciones de víctimas al proceso de restitución.
Concretamente, el Programa propone que para avanzar en esta materia se impulse la participación a
nivel regional en dos sentidos. Por un lado, atendiendo a las recomendaciones desarrolladas por las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes, se propone ampliar la composición de las
Comisiones regionales para incluir la participación de organizaciones de víctimas y de
representantes de autoridades tradicionales. Por otro lado, se propone el impulso a la conformación
de coaliciones regionales de organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de víctimas, y
centro académicos que permitan verificar la implementación de la política a través de comisiones de
seguimiento regionales en las cuales puedan participar los actores locales representativos.
Esta participación estará articulada entonces con dos objetivos fundamentales del Programa. De un
lado, con el propósito general de esclarecimiento de la verdad de la magnitud, las modalidades y
efectos de los abandonos y despojos de tierras. A partir de la participación en los procesos de
restitución, por medio de la información recopilada en virtud de las declaraciones de las víctimas
reclamantes, los testimonios los informes oficiales y no oficiales, el PRB encuentra un espacio para
la contribución a la construcción de la verdad. Por otro lado, con el seguimiento y verificación
83
participativa de los avances en la implementación de las medidas del Programa, con lo cual se
promueve el control ciudadano de la función pública, la inclusión social hacia el ejercicio de la
ciudadanía y la reconciliación.
Las entidades que integran el CTE han reconocido que una de las debilidades importantes para la
protección de los derechos de las personas víctimas del desplazamiento y el despojo ha sido el “bajo
nivel de conocimiento acerca de la normatividad, procedimientos y herramientas relativas a la
protección patrimonial, por parte de los funcionarios concernidos” en dicha protección72.
72
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009. Sala Tercera de Revisión Constitucional. M.P. Manuel José Cepeda
Vargas.
84
3.2 SUBPROGRAMA DE INFORMACIÓN, COMUNICACIÓN Y DIVULGACIÓN
Los estándares internacionales aplicables establecen la obligación del Estado de proporcionar a los
desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones
relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus lugares de origen73. Esta obligación se
sustenta en que el desconocimiento, y la falta de acceso a la información por parte de las víctimas es
un factor que dificulta su participación en el proceso de restitución y afecta el desempeño de la
gestión institucional al no encontrarse una interlocución cualificada acerca del contenido y el
alcance de los derechos.
Las víctimas deberán conocer la información sobre el proceso de restitución, de manera previa a la
reclamación, en el que se indiquen los procedimientos y rutas, de acuerdo a la modalidad del
despojo identificada; los mecanismos para la participación, asesoría, representación legal y
acompañamiento a las víctimas y los puntos de las instituciones de atención y recepción de
reclamaciones de restitución de bienes.
73
Crf. Principios Pinhiero. Preámbulo. Corte Constitucional, Sentencia T-1115 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda.
85
dentro de la población objetivo.
De esta manera, la estrategia de comunicación se define a partir del diseño y uso de herramientas
como plegables, folletos, afiches; con mecanismos alternativos, novedosos y pedagógicos como son
las obras de teatro, títeres, marionetas, talleres con juegos de roles. El material bibliográfico que
contenga las rutas, protocolos, procedimientos, deberá ser diagramado de manera didáctica y su
contenido será información completa, pertinente y adecuada.
El subprograma también busca fortalecer las oficinas de correspondencia para el trámite de quejas,
solicitudes y peticiones para garantizar el buen desarrollo de la interlocución que debe mantenerse
con las personas interesadas.
Asimismo, la divulgación del proceso dirigida al conjunto de la sociedad permite avanzar en las
estrategias de reconocimiento a las víctimas y de reconciliación nacional. Los espacios en prensa,
radio y televisión, así como los debates televisivos, radiales y en prensa escrita por los actores
sociales e institucionales del proceso, bajo la coordinación de CNRR, permiten conducir el proceso
de restitución de bienes a través de canales públicos.
86
3.3 SUBPROGRAMA DE SEGUIMIENTO E INDICADORES
El Programa contará con un sistema de rendición de cuentas y discusión pública de resultados que
dé transparencia a su ejecución y que permita identificar los aciertos o desaciertos de sus
estrategias, así como aplicar los correctivos institucionales necesarios para superarlos. Este proceso
de seguimiento y evaluación será permanente y se realizará a través de instrumentos de medición
cuantitativa y cualitativa dentro de los que se incluirán indicadores basados en derechos desde la
perspectiva de goce efectivo de derechos.
· Crear categorías de medición e indicadores aplicados para dar cuenta del proceso de
restitución, con instrumentos conceptuales específicos para detectar los distintos tipos de
vulneraciones y su impacto en términos cuantitativos y cualitativos.
87
Mediante los Autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adoptó un conjunto
de 174 indicadores obligatorios (38 indicadores de resultado, 60 indicadores complementaros y 76
asociados), considerados como suficientes, pertinentes y adecuados para medir el avance,
estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del
goce efectivo de 20 derechos de la población desplazada.
Estos indicadores fueron aplicados tanto por el Gobierno Nacional como por la Comisión de
Seguimiento para construir la línea de base a partir de la cual poder medir el impacto de la política
en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y de los correctivos que se adopten
para superar las falencias señaladas en la sentencia T-025 de 200474. Los indicadores establecen una
estrecha relación entre los distintos elementos de la política pública y su impacto en el goce efectivo
de los derechos de la población desplazada y son un instrumento útil para evaluar los efectos de los
correctivos que se adopten para superar las falencias señaladas en la sentencia T-025 de 2004, así
como muchos de ellos son útiles para evidenciar avances, rezagos y retrocesos en el cumplimiento
de las metas fijadas en el Programa de Restitución de Bienes. Los siguientes son algunos de
indicadores que se consideran como pertinentes para ser incluidos en la batería de instrumentos de
medición del Programa:
Derecho a la restitución
74
CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009 seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.
M.P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
88
despojadas que han sido recuperadas.
Indicador · Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han
asociado obtenido y recibido a título propio la restitución de las tierras y/o
viviendas de las que fueron despojadas ellas o sus familiares / total de
personas desplazadas beneficiarias de medidas de restitución.
Derecho a la indemnización
89
Indicador · Existe un programa administrativo de reparaciones para las víctimas
asociado individuales y colectivas de crímenes atroces que consagra:
a. El derecho de la población desplazada a acceder a una
indemnización adecuada por concepto de los daños materiales y
morales sufridos con motivo del desplazamiento y de los demás
crímenes en su contra.
b. Tarifas de indemnización adecuadas para cubrir el daño emergente
y el lucro cesante sufrido por las personas y colectivos
desplazados.
c. Tarifas de indemnización para cubrir el daño moral que se ajustan
a los estándares jurisprudenciales nacionales e internacionales.
d. Medidas médicas, psicológicas, psicosociales y de asistencia
jurídica para las víctimas de desplazamiento forzado,
específicamente destinadas a que éstas enfrenten los daños de los
que fueron víctimas.
e. Medidas de satisfacción, y en particular medidas de reparación
simbólica, de difusión de la verdad, de reconocimiento del daño y
de solicitud de disculpas, para todas las víctimas, incluida la
población desplazada.
f. Garantías de no repetición del crimen de desplazamiento forzado.
g. Que las medidas de atención humanitaria y de servicios sociales
ofrecidas por las entidades del Estado a los desplazados, no serán
descontadas de la reparación a la que tienen derecho estas
víctimas.
Los indicadores que se diseñen para complementar los anteriormente referidos deberán contar con
criterios generales de congruencia y eficacia. En este sentido, los indicadores propuestos deberán:
i) ser pertinentes, válidos y confiables; ii) ser simples, oportunos y pocos; iii) estar basados en
información objetiva y en mecanismos consistentes de generación de datos; iv) ser susceptibles a la
comparación temporal y espacial y ajustarse a las normas de estadísticas; v) pertinentes y prestarse
al desglose por sexo, edad y grupos en situación de vulnerabilidad y/o exclusión.
90
de los responsables de la implementación de los diferentes componentes del Programa de
Restitución de Bienes; viii) el compromiso de las entidades territoriales en el goce efectivo del
derecho a la restitución.
A su vez, estos indicadores deberían ser complementados con señales de progreso cualitativas, que
contribuyan a poner en contexto la información estadística y brinden elementos adicionales de
análisis para la supervisión. Tanto los indicadores cuantitativos como las señales de progreso
cualitativas deben ser elaborados considerando los diversos enfoques diferenciales definidos por el
Programa.
Una vez diseñados los mecanismos, se debe verificar su operacionalización. Es decir, es necesario
verificar empíricamente si dichos mecanismos responden a su propósito final: la evaluación del
grao de avance de satisfacción de los derechos de la población objeto del Programa de Restitución
de Bienes. Para ello es asimismo necesario evaluar si los instrumentos de medición miden el goce
efectivo de los derechos en los distintos subprogramas y para los diferentes sujetos de especial
protección constitucional, y si son aplicables, confiables y significativos.
Igualmente, de acuerdo con la naturaleza de los instrumentos se debe definir las responsabilidades y
capacidades institucionales de las entidades encargadas de su aplicación, la entidad que se encargará
de validar los resultados del ejercicio de aplicación, la periodicidad en la que se hará el monitoreo
de la aplicación de los instrumentos y la definición de metas a corto y mediano plazo, y la forma en
la que se implementaran los correctivos, cuando sea necesario.
91
5. INSTITUCIONALIDAD ENCARGADA DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL
PROGRAMA
Sin perjuicio de los análisis sobre capacidad institucional que vienen adelantando las instituciones
involucradas en el proceso, un balance de las medidas propuestas en este Programa conlleva a dos
conclusiones preliminares. De un lado, para la implementación del Programa se hace necesario un
fortalecimiento transversal de las instituciones existentes tanto en el orden nacional, como en el
territorial (municipal y departamental), y en entidades descentralizadas. Por otro lado, el Programa
establece funciones nuevas que no están dentro de las competencias de las instituciones existentes y
por tanto es prioritario establecer las instituciones que deberán hacerse cargo de tales funciones.
En consecuencia, el Programa debe prever una institucionalidad básica que permita cumplir de
manera pronta y eficiente con los programas sugeridos. Algunas instituciones del Comité Técnico
Especializado han realizado ya ejercicios preliminares de estimación de las necesidades
institucionales del proceso de restitución. En esa línea, el Ministerio del Interior y de la Justicia
identificó que el proceso de restitución requeriría de un modelo de operación de procesos
compuesto por cuatro grupos de acciones. Un primer grupo se refiere a acciones estratégicas, las
cuales incluyen las de planeación, gestión de comunicaciones, y gestión de tecnologías de la
comunicación. Un segundo grupo se relaciona con las actividades misionales, entre las que se
encuentran las de inteligencia de tierras, procedimiento de restitución, estabilización
socioeconómica y compensación. En tercer lugar se encuentran los procesos de apoyo tales como la
gestión del talento humano, la gestión de recursos físicos y financieros, la gestión jurídica y la
gestión documental. Finalmente, un cuarto tipo de acciones se relacionan con los procesos de
evaluación y seguimiento de la política75.
Con base en este modelo, el Programa ha identificado cinco fases de ejecución que requieren una
institucionalidad específica: i) la fase de recepción e investigación; ii) el procedimiento de acción de
restitución propiamente dicho; iii) el desarrollo de procedimientos complementarios asociados a la
restitución como el alivio de pasivos, la compensación como mecanismo subsidiario, etc; iv) la fase
de entrega material del bien, retorno o reubicación, y restablecimiento; v) la fase de seguimiento,
control y vigilancia.
Como ya ha sido presentado, la ruta de atención diseñada en este Programa adopta un modelo mixto
de resolución de peticiones de restitución. Por un lado, un proceso de decisión administrativa para
aquellos casos en que no exista oposición sobre los derechos del predio reclamado y, por otro lado,
un proceso judicial que opera frente a los casos donde exista oposición, con base en una acción
judicial de carácter real, patrimonial, y autónoma e independiente de la responsabilidad penal de los
presuntos responsables de la usurpación, despojo o abandono. En cualquiera de los dos eventos, la
75
Ministerio del Interior y de la Justicia (MIJ). Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid).
Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible (Midas). Supuestos y cálculos de la instancia
institucional de gestión de restitución de bienes en la atención de víctimas de la violencia. Documento presentado ante el
CTE. 28 de enero de 2008. Pág 11.
92
sustanciación de los casos se hará a través de procedimientos administrativos para la ubicación de
los bienes, integrados en lo que se ha denominado como “sistema de inteligencia de tierras”.
En atención a estas necesidades, el Programa propone una arquitectura institucional que se articule
a partir de: 1) Una unidad administrativa especial encargada de liderar la ejecución de la política de
restitución y, particularmente, brindar apoyo en la sustanciación tanto de los casos sometidos a
acción de restitución como aquellos que se tramiten por vía administrativa. Dicha unidad deberá
contar con direcciones regionales que apoyen las labores de las Comisiones Regionales de
Restitución de Bienes (CRRB). 2) Una instancia jurisdiccional especializada que se encargue de
tramitar en primera y segunda instancia todas aquellas reclamaciones que sean objeto de acción real
de restitución. 3) Un órgano de coordinación de política a nivel nacional que articule las acciones de
las entidades involucradas y que establezca lineamientos de política en consulta y coordinación con
los niveles de coordinación regional a cargo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes
(CRRB).
Tendrá además dentro de sus funciones, efectuar la coordinación interinstitucional para que las
víctimas reciban de manera eficiente, eficaz y rápida la atención necesaria y la restitución o
compensación por las violaciones a los derechos sobre sus bienes; administrar y ejecutar los
subprogramas del programa de restitución de bienes; y servir de Secretaría Técnica del Consejo
Nacional para la Restitución de Bienes.
Asimismo, la Unidad tendrá como uno de sus objetivos la integración de los esfuerzos públicos y
privados tendientes a la reparación de las víctimas en los términos del presente programa.
Igualmente, la Unidad velará por que la información institucional y social generada por el proceso
de restitución alimente ejercicios de verdad y memoria histórica sobre el despojo y el
desplazamiento forzado.
El presupuesto de la Unidad estará constituido, entre otros, por (i) las partidas que se le asignen en
93
el Presupuesto General de la Nación; (ii) los recursos provenientes de crédito interno y externo,
previa incorporación en el Presupuesto General de la Nación; (iii) los bienes muebles, inmuebles y
recursos que adquiera a cualquier título; (iv) las donaciones en dinero o en especie de personas
nacionales o extranjeras; (v) los rendimientos de sus inversiones; y (vi) los aportes de cualquier
clase provenientes de la cooperación internacional.
Las Unidades Regionales de Restitución de Bienes prestarán apoyo humano y técnico a las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB)76 y a los Comités Técnicos Regionales 77.
Las Unidades Regionales liderarán los procesos de sustanciación de los casos a través del desarrollo
de las actividades propias del sistema de inteligencia de tierras. Además, las unidades regionales
serán las encargadas de administrar y ejecutar, en sus respectivas regiones, los subprogramas
complementarios del programa de restitución de bienes, de acuerdo a las directrices que señale el
nivel nacional.
76
De acuerdo con el artículo 53 de la Ley 975 de 2005, las Comisiones Regionales para la restitución de bienes estarán
integradas por: un representante de la CNRR, quien la presidirá; un delegado de la Procuraduría para la justicia y la paz;
un delegado de la personería municipal, un delegado del Defensor del Pueblo, y un delegado del Ministerio del Interior y
de la Justicia. Con base en las propuestas presentadas por las Comisiones Regionales existentes, el programa propone
adicionar a esta composición la participación de organizaciones de víctimas de la región. Así, a la actual composición se
agregarían dos representantes de organizaciones de víctimas elegidos por ellas mismas, pero en donde se garantice
representación paritaria de género, y un representante de organizaciones étnico-territoriales elegido por las autoridades
tradicionales de pueblos indígenas y comunidades negras de la región.
77
Según el artículo 8 del Decreto 176 de 2008, tendrán derecho a participar de manera permanente en los Comités
Técnicos Regionales: un(a) delegado(a) del orden territorial con carácter permanente y capacidad decisoria de las
siguientes entidades: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), Instituto geográfico Agustín Codazzi (IGAC),
Círculo Principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; Cabecera del Círculo Notarial.
94
Dentro de las funciones del Consejo Nacional de Restitución de Bienes estarán: i) articular las
actuaciones de las entidades del Estado a nivel nacional, regional y local para lograr la concurrencia
y complementariedad en materia de restitución de bienes a las víctimas y medidas complementarias;
ii) integrar, desarrollar y consolidar los sistemas de información necesarios para la implementación,
seguimiento y evaluación del Programa de Restitución de Bienes; iii) adoptar las medidas
necesarias para consolidar y actualizar la información inmobiliaria necesaria para la
implementación del Programa de Restitución de Bienes; iii) apoyar los esfuerzos de las
Organizaciones de la sociedad civil que busquen acompañar y hacer seguimiento al proceso de
restitución de bienes; iv) adoptar las medidas indispensables para la implementación del Programa
de Restitución de Bienes, evaluar su ejecución y proponer los ajustes necesarios para el mejor
cumplimiento de sus objetivos; v) garantizar la articulación del Programa con las medidas
adicionales de reparación, así como la garantía de los derechos a la verdad y la justicia. Para ello,
esta entidad estará encargada de coordinar la elaboración y publicación de informes públicos sobre
los avances en la implementación de las medidas y en el esclarecimiento de la verdad sobre el
despojo; así como de dar traslado a la Procuraduría General de la Nación y al Grupo de Memoria
Histórica de la CNRR, para que se asegure tanto la preservación y custodia de la información como
su aprovechamiento para ejercicios futuros o complementarios de esclarecimiento de la verdad.
Los acuerdos que se profieran tendrán fuerza obligatoria para las entidades que conforman el
Consejo Nacional de Restitución de Bienes.
Las Comisiones regionales para la restitución de bienes (CRRB)78 serán las entidades encargadas de
apoyar al Consejo Nacional para la Restitución de Bienes en la ejecución del Programa a nivel
regional, para lo cual contarán con el apoyo de las Unidades regionales de restitución de bienes y de
los Comités Técnicos Regionales. De conformidad con sus responsabilidades legales y
reglamentarias, bajo la coordinación y orientación del Consejo Nacional para la Restitución de
Bienes, las Comisiones regionales serán las responsables de propiciar los trámites relacionados con
las reclamaciones sobre restitución establecidas en el Programa. Además, las Comisiones regionales
cumplirán el papel de formulador de propuestas y recomendaciones sobre restitución desde el nivel
regional que apoyen los trabajos del Consejo Nacional y de la Unidad Nacional de Restitución de
Bienes.
Las Comisiones regionales serán las encargadas de asesorar a las víctimas en todos los trámites, y
con el apoyo de las Unidades Regionales de Restitución de Bienes serán las encargadas de
coordinar las etapas de recepción e investigación de los casos, a través de la aplicación del Modelo
de Atención Integral a Víctimas desarrollado por el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz.
Además de la asistencia jurídica y psicosocial propia del modelo, para efectos del proceso de
restitución, estas unidades deberán contar con los apoyos técnicos, administrativos y profesionales
necesarios para recoger técnicamente la mayor información posible que pudiera brindar el
reclamante de restitución79.
78
De acuerdo con las competencias establecidas a través del artículo 52 de la ley 975 y los Decretos 4760 de 2005 y 176
de 2008; y con la propuesta de ampliación de composición efectuada en este programa.
79
Al respecto la PGN propone la inclusión de funcionarios con experiencia cartográfica que apoyen la labor de los
psicólogos y abogados con el objeto de garantizar la información relevante para la identificación del predio y evitar así
que sea necesario practicar una nueva entrevista al reclamante o de emprender una inspección judicial u otras medidas
posibles susceptibles de ser evitadas. Procuraduría General de la Nación (PGN). La Voz de las Regiones: elementos para
el diseño de un programa de restitución de bienes y análisis de contextos regionales. Págs. 112 y 113.
95
Las instancias facilitadoras regionales también estarán encargadas de asesorar a las víctimas para
los efectos de la implementación de las medidas complementarias a la restitución. En esa medida,
las Comisiones regionales orientarán a la población objeto del programa sobre la oferta institucional
y la acompañarán en la petición y obtención de las medidas descritas en los subprogramas
complementarios a la restitución.
La propuesta de acción real de restitución propuesta por el CTE como mecanismo rápido y expedito
para el trámite de restituciones litigiosas en este Programa requiere de una institucionalidad de
carácter judicial que pueda tramitar competentemente el universo de reclamaciones. Para tales
efectos, el Programa propone que el proyecto de ley que se tramite ante el Congreso ordene a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura una proyección de las necesidades
presupuestales para el establecimiento de la “jurisdicción especializada de restitución de bienes
inmuebles”. Dicha jurisdicción tendría un carácter especial y transitorio, por un período de cinco
años prorrogable por un período igual.
El Tribunal Nacional de Restitución, por su parte, se conformaría por cinco magistrados con las
mismas calidades, condiciones, requisitos y remuneración que los magistrados de los Tribunales de
Distrito Judicial. Al igual que los jueces de restitución, los Magistrados no pertenecerían a la carrera
judicial, y serían considerados como funcionarios de libre nombramiento y remoción.
Sin perjuicio de las instituciones que se establezcan en el futuro para adelantar parte de las acciones
de las que trata el presente subprograma y de aquellas cuya creación recomienda el presente
Programa, un conjunto de las actuales instituciones deben asumir diversos roles para la
implementación de las medidas aquí establecidas.
En primer lugar, las Comisiones regionales de Restitución de Bienes, con el apoyo de los Comités
Técnicos Regionales estarán encargadas de la recepción de reclamaciones, la asesoría, el
acompañamiento y la sustanciación de los casos. Por su parte, en caso de ser aprobada la propuesta
de proyecto de ley de restitución, la Defensoría del Pueblo tendrá a su cargo administrar la central
de información y recepción de reclamaciones de bienes, así como ejercer la defensoría pública de
las víctimas con registro único.
En segundo lugar, dependiendo de la ruta de restitución que se juzgue conveniente por la entidad
sustanciadora del caso, las reclamaciones serán tramitadas vía administrativa o judicial frente a
distintas instancias. Si la reclamación se tramita ante la justicia excepcional que propone este
Programa, el juez de restitución resolverá todas las controversias relativas a la titularidad del bien y
toma las medidas procesales que aseguran la restitución. Si la reclamación inició trámite a través del
proceso de la jurisdicción de Justicia y Paz, podrá ser la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior
la que ordene la apertura de incidente de reparación integral. Las reclamaciones también podrían ser
96
encausadas a la justicia ordinaria, en cuyo caso será esta jurisdicción la que tome las decisiones; o a
través de proceso de restitución administrativo en donde el Incoder adoptará medidas
administrativas para restituir bienes despojados por dicho medio.
En tercer lugar, las medidas de compensación establecidas para los segundos ocupantes deberán ser
administradas por vía administrativa. Parte de ellas corresponderá a una entidad administrativa, bien
sea la Unidad de restitución de Tierras propuesta en este documento o a la que el Gobierno nacional
estime designar, administrar los recursos de la Bolsa de Ocupantes Secundarios. Otras asignaciones
descritas en el subprograma corresponderán al Incoder (para casos de titulación) y al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según sus competencias.
A nivel territorial, las gobernaciones y alcaldías tienen a su cargo el diseño de programas y medidas
que permitan la restitución y reparación a las víctimas que retornen o se reubiquen en las regiones,
lo cual implica que se encuentren actividades específicas en los planes de desarrollo. Para ello es
fundamental la Designación de personas idóneas para la ejecución y el seguimiento a los proyectos
productivos que se establezcan.
El Gobierno nacional tiene a su cargo, además de las medidas específicamente adelantadas por sus
Ministerios y por los establecimientos públicos mencionados explícitamente en el Subprograma, la
coordinación y articulación de todas las medidas, incluyendo la aplicación del Protocolo de
Retornos y Reubicaciones en cabeza de Acción Social. El Sena, el Incoder y el Banco Agrario
tienen dentro de sus competencias el diseño y ejecución de programas específicos y diferenciados
que se articulen a las necesidades regionales, dentro de los parámetros establecidos por el
Subprograma.
Las Comisiones regionales deben asesorar, acompañar y propiciar los trámites para el
levantamiento de medidas cautelares de los bienes restituidos, y corresponde a los jueces y a la
97
autoridad de jurisdicción coactiva la toma decisiones para la suspensión de cobros ejecutivos y
prohibición de inscripción de actos traslativos del dominio del bien. Por su parte, los acreedores
deben adoptar medidas para facilitar el levantamiento de los gravámenes. Acción Social deberá
encargarse de autorizar el establecimiento de pólizas y garantías con cargo al fondo para la
reparación a víctimas, para facilitar el levantamiento de medidas cautelares y gravámenes.
Finalmente, las ORIPs y las notarías aplicarán los procedimientos para el levantamiento de las
medidas cautelares y gravámenes sobre el registro de la propiedad inmueble.
Finalmente, el control y seguimiento global del Programa deberá ser realizado tanto por la instancia
coordinadora a nivel nacional que sea designada. Ello sin perjuicio de las funciones constitucional y
legalmente asignadas a los órganos del Ministerio Público, en especial a la Defensoría del Pueblo y
la Procuraduría General de la Nación.
98
MAPA DE INSTITUCIONALIDAD
Incoder; Banco
Agrario, DNE; IGAC, CRRB - CTR Unidades Regionales
SNR, Acción Social,
Fiscalía
MIAV
Jueces circuito
Inteligencia
Medidas
complementarias
99