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OS CONCEITOS DE ORDEM PBLICA E SEGURANA PBLICA NA


CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DE 1988 E SEUS
REFLEXOS NO DESENVOLVIMENTO DAS ATIVIDADES DA POLCIA
MILITAR1

JOO GUILHERME DMYTRACZENKO


FRANCO, 1 Tenente da Polcia Militar
do Estado de So Paulo, Chefe Interino da
Seo de Execuo de Projetos do Centro
de Suprimento e Manuteno de Material
de Telecomunicaes. bacharel em
Direito pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie.

MARCO AURLIO BARBERATO


GENGHINI, 1 Tenente da Polcia Militar
do Estado de So Paulo, Chefe da Seo
de Justia e Disciplina do 7 Batalho de
Polcia Militar na Capital. Mestrando
em Direito Poltico e Econmico na
Universidade Presbiteriana Mackenzie.

RESUMO
A segurana pblica tema destacado, seja sob aspecto jurdico, poltico ou social. Em
consonncia com tal importncia h destaque para o tema na Constituio Federal, com
Captulo exclusivo. Contudo, a Carta Magna trata-lhe com notvel falta de clareza,
estabelecendo confuso entre diversos conceitos, destacadamente Segurana Pblica e

1
O contedo do presente artigo compe parte da Monografia A Ordem Pblica na Constituio Federal
De 88, elaborada na Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, sob orientao do
Prof. Ms. Humberto Barrionuevo Fabretti.

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Ordem Pblica. Esta confuso jurdica traz impactos prticos na falta de compreenso
adequada dos poderes, atribuio e atividades dos rgos pblicos que iro zelar por tais
institutos, sobretudo a Polcia Militar. Em ltima anlise, surgem inclusive conflitos de
competncia, sejam positivos ou negativos, com conseqentes resultados prejudiciais a
toda sociedade. Mister se faz ento a compreenso adequada de todos os conceitos
envolvidos, para a melhor exegese constitucional e adequao das atividades que
subordinam-se especificamente a este captulo da Carta Magna. Visa-se assim, buscar a
melhor defesa do bem comum, sob o princpio constitucional da eficincia da
Administrao Pblica.

Palavraschave: Ordem pblica. Segurana pblica. Misso constitucional da Polcia


Militar. Polcia de Segurana. Polcia de Ordem Pblica. Atividades da Polcia Militar.
Poderes da Polcia Militar.

1. ORDEM PBLICA E SEGURANA PBLICA NA MACROESTRUTURA


CONSTITUCIONAL

A segurana pblica tema de especial importncia no apenas jurdica, mas a


toda sociedade. A simples observao da grande mdia leva percepo de constar o
tema invariavelmente na pauta seja em jornais, televiso ou mdias diversas. Deste
modo, o Constituinte, ao determinar um Captulo exclusivo Ttulo V, Captulo III: Da
Segurana Pblica na Carta Magna, a apenas reconheceu e trouxe norma algo
deveras sensvel populao.

2. O ARTIGO 144 E SEUS PARGRAFOS

O art. 144 da Carta Magna traz que a segurana pblica, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e
da incolumidade das pessoas e do patrimnio [...]. Extraem-se ento alguns conceitos.
Primeiramente, enquanto dever do Estado, e sob os princpios do direito administrativo,
ser objeto do poder de polcia, exercido dentro de seus conhecidos preceitos. Enquanto
direito e responsabilidade de todos, liga-se aos incisos I e II do art. 1, que estabelece os
fundamentos Cidadania e Dignidade da Pessoa Humana, assim como ao seu pargrafo
nico, que estabelece o poder emanar do povo. Depreende-se que enquanto
responsabilidade, naturalmente trata-se de algo difuso e indireto, colocada desta maneira

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pelo Constituinte por buscar a participao da sociedade na resoluo de seus


problemas, e de incluir o tema na discusso democrtica, em contraponto segurana
pblica como produto de posies autoritrias e despticas.

Ainda, coloca o caput do artigo que a segurana pblica exercida para a


preservao da ordem pblica, com relao de finalidade. A frente se esmiuaro estes
conceitos, e a partir destes se percebe que a relao de finalidade no adequada. De
todo modo, a interpretao inicial, neste caso, deve ser apenas de que segurana pblica
e ordem pblica so conceitos correlatos, assim como sua efetiva implementao em
concreto.

J os incisos do art. 144 trazem os rgos atravs dos quais se exerce a


segurana pblica. H de se dar especial ateno s Polcias Militares, enumeradas no
inciso V, a quem, nos termos do 5, incumbe a preservao da ordem pblica e a
polcia ostensiva.

3. O CONCEITO DE SEGURANA PBLICA

Na doutrina ptria encontra-se a seguinte definio de segurana pblica por De


Plcido e Silva2:

[...] o afastamento, por meio de organizaes prprias,


de todo o perigo, ou de todo o mal que possa afetar a ordem
pblica em prejuzo da vida, da liberdade ou dos direitos de
propriedade do cidado, limitando as liberdades individuais ,
estabelecendo que a liberdade de cada cidado mesmo em fazer
aquilo que que a lei no lhe veda, no pode ir alm da liberdade
assegurada aos demais, ofendendo-a.

Esta definio, contudo, traz alguns problemas, sobretudo a comum confuso


entre os conceitos de ordem pblica e segurana pblica. Mrio Pessoa traz ento
conceito mais restrito e preciso, em que segurana pblica o estado antidelitual, que

2
De PLCIDO E SILVA, Oscar Joseph. Vocabulrio Jurdico, v IV. Rio de Janeiro: Forense, 1963, p.
1417.

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resulta da observncia dos preceitos tutelados pelos cdigos penais comuns e pela lei
das contravenes3. Com esta definio concorda lvaro Lazzarini, que observa serem
as aes que promovem a Segurana Pblica as policiais repressivas ou preventivas
tpicas, e as mais comuns aquelas que reprimem os crimes contra a vida e a propriedade.
Todavia, a segurana pblica pode resultar da simples ausncia, mesmo temporria, dos
delitos e contravenes.

4. O CONCEITO DE ORDEM PBLICA

Conceito etreo e de trabalhosa definio, Bernard4 o faz com simplicidade, ao


estabelecer que a ordem pblica a ausncia de desordem. Em verdade muitos
respeitados juristas, ao tentarem esmiuar o conceito, perderam-se, e confundiram-no
com outros. Bernard acrescenta ainda que a ordem pblica compe-se de trs aspectos
to somente, a saber, segurana pblica, tranquilidade pblica e salubridade pblica.
Explica Lazzarini5 que estes trs aspectos tm por objeto a prpria ordem pblica, e a
partir de tal colocao se pode fazer melhor interpretao do caput do art. 144 da
Constituio Federal, entendendo-se que a relao colocada pelo jurista, de uma ser
aspecto da outra, a estipulada pela norma.

5. FALTA DE TCNICA LEGISLATIVA DO CONSTITUINTE?

Conforme exposio de conceitos supra, claro que segurana pblica aspecto


da ordem pblica, e est deveras mais abrangente do que aquela. No obstante,
estabelece a Carta Magna, em seu art. 144, inciso V, ser a Polcia Militar rgo de
segurana pblica, e, posteriormente, no 5 do mesmo artigo, estabelece que Polcia
Militar compete a preservao da ordem pblica.

Com efeito, o Constituinte segue a confuso criada pela doutrina, e,


inadvertidamente, estabelece um rol aberto de competncias Polcia Militar, em
oposio definio por este rgo recebido da prpria carta magna. Surge ento a


3
PESSOA, Mrio. O Direito da Segurana Nacional. So Paulo: Biblioteca do Exrcito, 1971, p. 7.
4
BERNARD apud LAZZARINI, lvaro. Direito Administrativo da Ordem Pblica, 2 Ed. Rio de
Janeitro: Forense, 1987.
5
LAZZARINI. Op. Cit.

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Polcia Militar como polcia administrativa geral, a partir melhor interpretao da


norma, e da correspondncia com a situao consolidada pelos usos e costumes,
corroborada ainda pela jurisprudncia. Para polcia administrativa geral utiliza-se aqui o
conceito de emritos doutrinadores europeus6, sobretudo da Frana, cujo direito
administrativo o que mais influencia este campo ptrio, em que geral a polcia que
abarca os trs aspectos da segurana pblica.

Contudo, o corpo legislativo ptrio no supera a atecnia do Constituinte, e, muito


embora por vezes as normas levem atribuies Polcia Militar, este rgo no recebe
competncias e poderes correspondentes, o que cria verdadeira aberrao jurdica, e
uma indesejada tendncia de tratar questes administrativas como penais. Por no ter os
pertinentes poderes administrativos para solucionar questes de menor violao da
norma, tipicamente de ordem pblica e no referentes segurana, tende a Polcia
Militar, a fim de no se prostrar alheia aos chamados da sociedade, a dar tratamento
criminal aos mais variados eventos. Surgem ento inmeros registros de polcia
judiciria, e, por vezes, aes penais inclusive. O Direito Penal, por definio ultima
ratio, passa a ser aplicado como remdio social ordinrio.

6. A POLCIA MILITAR E ORDEM PBLICA

A Polcia Militar o rgo pblico que se encontra mais intimamente ligado


preservao e a manuteno da ordem pblica. Isto porque dispe de maiores recursos
humanos e materiais que qualquer outro rgo pblico ligado a rea da ordem pblica.

Sua fatia do oramento anual do Estado somente menor do que as reas de


sade e educao. A sociedade reconhece naturalmente a existncia deste rgo e o
aciona para qualquer tipo de contingncia ou problema que enfrenta.

Neste captulo, ser analisada a abrangncia das atividades de tal rgo em face
dos mandamentos constitucionais.

7. A MISSO CONSTITUCIONAL DA POLCIA MILITAR



6
ROLLAND, VEDEL, e HAURIOU apud MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito
Administratiivo, 27 Ed. So Paulo, Malheiros, 2010, p. 837.

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A misso constitucional das Polcias Militares encontra-se disposta na


Constituio de 1988, chamada de Carta Cidad, Captulo III do Ttulo V. O Ttulo V
versa sobre a Defesa do Estado e das Instituies Democrticas. Por sua vez o Captulo
III versa sobre a Segurana Pblica.

Especificamente no artigo 144, pargrafo 5 temos que s polcias militares


cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica (...).

Este o papel e competncia que o constituinte atribuiu a tais rgos pblicos,


definindo legalmente sua rea de atuao e os limites do seu poder de polcia.

8. POLCIA DE SEGURANA E ORDEM PBLICA

O constituinte de 1988 escolheu nomear o Captulo III do Ttulo V da


Constituio Federal de 1988 em Da Segurana Pblica.

Desta forma temos definida a objetividade jurdica deste captulo da Carta


Magna que:

[...] assume o sentido geral de garantia, proteo, estabilidade


de situao ou pessoa em vrios campos, dependente do
adjetivo que a qualifica. [...] A Constituio, nesse sentido,
preferiu o espanholismo seguridade social, como vimos antes.
Segurana nacional refere-se s condies bsicas de defesa
do Estado. Segurana Pblica manuteno da ordem
pblica interna. (DA SILVA, 2004, p.777, grifo nosso).

Prossegue o constitucionalista ao afirmar que Ordem Pblica ser uma situao


de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de violncia ou de sublevao que
tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, a prtica de crimes
(DA SILVA, 2004, p.777).

Como j citado, o constituinte definiu como sendo a misso constitucional das


Polcias Militares a atividade de polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica,
consequncia de aparente erro de tcnica legislativa por dos constituintes, porque

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atribuiu s Instituies Policiais Militares a atividade de preservao da Ordem


Pblica, enquanto o captulo III do Ttulo VI da CF dispe que tais instituies esto a
servio da preservao da Segurana Pblica.

A impreciso gerada pela confuso entre os termos preservao da Ordem


Pblica e preservao da Segurana Pblica, por mais irrelevante que possa parecer
em uma anlise preliminar e superficial, quando estudada profundamente leva a
concluses que podem explicar a sobrecarga de atividades, as obrigaes e as
incumbncias que sobrecarregam as Polcias Militares.

Deste modo, tem-se a firme e consistente a convico de que a noo ampla de


Ordem Pblica envolve outra polmica noo, a da Segurana Pblica, e no o
contrrio. A Segurana Pblica pertence, faz parte, daquela e no o contrrio, como j
foi demonstrado no Captulo 2, confirmando-se a contradio anunciada.

Afinal, a Polcia Militar instituio com competncia para atuar em questes


de Ordem Pblica ou apenas em questes de Segurana Pblica?

9. RESTRIO DE ATIVIDADES DA POLCIA MILITAR

Ao assumir a contradio normativa do artigo 144, pargrafo 5 da Constituio


Federal de 1988 com o disposto no Capitulo III do Ttulo VI tem-se que as Polcias
Militares so os rgos pblicos com competncia para a preservao da Segurana
Pblica.

Sobre Segurana Pblica, alguns acadmicos, como Lazzarini, ofereceram


conceitos:

[...] a Segurana Pblica o estado antidelitual, que resulta da


observncia dos preceitos tutelados pelos cdigos penais
comuns e pela lei das contravenes. As aes que promovem a
Segurana Pblica so aes policiais repressivas ou
preventivas tpicas. As mais comuns so as que reprimem os
crimes contra a vida e a propriedade. Todavia, a Segurana
Pblica pode resultar da simples ausncia, mesmo temporria,

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dos delitos e contravenes. (LAZZARINI apud PESSOA, 1987,


P. 15)

Assumindo que seja esta a interpretao da Carta Cidad, tem-se um resultado


assombroso que demonstra as causas da ineficincia dos servios pblicos oferecidos
pelas Polcias Militares populao, devido ao desvio de competncias decorridos da
interpretao inadequada vigente nos ltimos vinte e trs anos, porque no caberia tais
instituies o exerccio de atividades como o combate ao comrcio ambulante, o
atendimento de ocorrncias que versem sobre discusses de vizinhos ou ainda a
conduo de moradores de rua albergues ou a hospitais, alm de inmeros resgates e
condues nosocmios realizados diariamente pelas equipes de Polcia Militar em
todos os Estados da Federao.

Culturalmente a populao assumiu a capilaridade de tal rgo pblico,


acionando a Polcia Militar a qualquer momento, do dia ou da noite, na expectativa de
que ser atendida. No caso do estado de So Paulo, a expresso capilaridade deve ser
entendida como sendo a Polcia Militar a nica Instituio Pblica ativa vinte e quatro
horas por dia em todos os municpios do estado.

Entretanto, ocorre que em estrita obedincia ao texto constitucional, ou seja,


fazendo a interpretao exegtica da Carta Magna, chega-se concluso de que a
Polcia Militar deveria atuar exclusivamente no campo da Segurana Pblica, logo
deveria recusar qualquer solicitao de atendimento por parte da sociedade que verse
sobre assunto diverso daquele que no possua natureza criminal.

Desta forma, sob a tica ilustrada neste subttulo, chega-se concluso que
qualquer atuao da Polcia Militar fora do mbito criminal, ou seja, de Segurana
Pblica, seria ilegal, e sendo ilegal dois dos princpios da Administrao Pblica,
constantes do caput do artigo 37 da Carta Cidad, so violados, notadamente os
princpios da legalidade e da finalidade.

No compactuando com pensamento restritivo, os autores deste trabalho


procuram defender a opo contrria, ou seja, da manuteno da interpretao ampliada

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das competncias e dos poderes de polcia atribudos s polcias militares, cuja


oportunidade ser demonstrada por meio dos exemplos nos captulos seguintes.

10. CONCLUSO AMPLIAO DOS PODERES DE POLCIA DA POLCIA


MILITAR, O PRINCPIO DA EFICINCIA E A ADMINISTRAO
PBLICA

Fiel percepo de que a Polcia Militar deve atuar no mbito da Ordem


Pblica, a proposta do presente estudo demonstrar a capacidade que as Polcias
Militares, especialmente a do Estado de So Paulo, tm de ampliar sua atuao, devido
s mltiplas experincias acumuladas, macia presena e visibilidade diante das
comunidades.

A absoro de outras competncias, especialmente as municipais, pode


acontecer por meio de convnios celebrados entre o Estado e os Municpios. Os
convnios, por sua vez, podem ser celebrados mediante trs requisitos, sendo dois de
natureza tcnico-jurdica e um de natureza poltica.

O primeiro requisito a promulgao de uma lei estadual que autorize a


celebrao especfica de convnio com o municpio, em determinada rea onde o poder
de polcia municipal, por determinao constitucional.

O segundo requisito a criao de uma lei municipal em que o Municpio


outorga a competncia dos seus poderes de polcia exclusivos ao Estado, por meio de
um de seus rgos, no caso a Polcia Militar.

O terceiro requisito, de natureza poltica, como supracitado, a vontade dos


governantes de realizar a celebrao de tais convnios, autorizando a ampliao de
competncias de um rgo pblico estadual em detrimento de competncias de um
rgo pblico municipal.

REFERNCIAS

DA SILVA, Jos Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo:


Malheiros, 2005.

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DE PLCIDO E SILVA, Oscar Joseph. Vocabulrio Jurdico. V. IV. Rio de Janeiro:


Forense, 1963.

LAZZARINI, lvaro e outros. Direito Administrativo da Ordem Pblica. 2 Ed. Rio


de Janeiro: Forense, 1987.

_______. A Ordem Constitucional e a Segurana Pblica. A Fora Policial, So Paulo,


n 57, p. 11-18, jan. 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 Ed. So Paulo,


Malheiros, 2005.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27 Ed. So


Paulo, Malheiros, 2010.

MIRABETE, Jlio Fabbrini. Manual de Direito Penal. V. I. 20 Ed. So Paulo: Atlas,


2003.

PESSOA, Mrio. O Direito da Segurana Nacional. So Paulo: Biblioteca do


Exrcito, 1971

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