Apunte Acto y Procedimiento - DAE 2013

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ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY N19.880

P O N T I F I C I A U N I V E R S I D A D C A T L I C A D E C H I L E
F A C U L T A D D E D E R E C H O
D I P L O M A D O D E D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O E C O N M I C O

8B APUNTES
9B SOBRE
10B ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LEY N19.880
2013
PROFESOR : JAIME JARA SCHNETTLER

2
NDICE

PRIMERA PARTE:
1B
EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Generalidades.
2. El Acto Administrativo en la doctrina comparada.
3. El Acto Administrativo en Chile.
4. El Acto Administrativo en la Ley N19.880.
5. Clasificacin del Acto Administrativo.
6. Efectos del Acto Administrativo en la Ley N19.880.
7. Elementos del Acto Administrativo.

SEGUNDA PARTE:
2B
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN GENERAL

1. Concepto, Naturaleza y Funcin del Procedimiento Administrativo.
2. Clasificacin de los Procedimientos Administrativos.
3. Las Bases Constitucionales del Procedimiento Administrativo en Chile.
4. El Acto Administrativo en la Ley N19.880.

TERCERA PARTE:
3B
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY N19.880

1. Antecedentes de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo.
2. Naturaleza y mbito de Aplicacin de la Ley N19.880.
3. Los Principios del Procedimiento Administrativo.
4. Los Sujetos del Procedimiento Administrativo.
5. Los Plazos y el Procedimiento Administrativo.
6. Desarrollo y etapas del Procedimiento Administrativo bsico.
7. El Silencio Administrativo.
8. Revisin del Acto Administrativo y Recursos Administrativos.

55B* * *
3

56B ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

57B P R I M E R A P A R T E
EL A C T O A D M I N I S T R A T I V O

1. Generalidades.

1.1. ANTECEDENTES.
El estudio de la administracin como fenmeno central del Derecho Administrativo, puede abordarse
desde un punto de vista esttico o dinmico.

Desde el primer ngulo se estudia a la administracin como organizacin. As se aborda el estudio de
los medios materiales y humanos ordenados al cumplimiento y desempeo de la funcin
administrativa. Medios humanos sern la dotacin y los personales comprendidos en el fenmeno de
la denominada funcin pblica en tanto que el estudio de sus medios materiales queda reservado al
captulo de los bienes pblicos que la integran y dan sustento al cumplimento de sus finalidades
pblicas.

Por el contrario desde el punto de vista dinmico la administracin debe ser analizada por las
actividades que ejecuta. La actividad de la administracin puede ser material o jurdica,
distinguindose segn si ella est o no destinada primariamente a producir efectos jurdicos. (MARTN
MATEO, 1999).

La actividad material de la administracin se manifiesta en hechos que constituyen actuaciones fsicas
u operaciones tcnicas o materiales. No existe aqu exteriorizacin intelectual alguna; tampoco est
finalizada a producir un efecto jurdico. Ello no significa que pueda en su caso producirlo
indirectamente.

Lo habitual es que las operaciones materiales puedan generar una consecuencia de derecho, por ejemplo
comprometer la responsabilidad de la administracin (v. gr., un funcionario pblico que conduce un vehculo del
servicio en estado de ebriedad protagonizando un accidente con lesionados). Ciertamente la actividad material
(conduccin de un vehculo) no es actividad orientada primariamente a producir efectos jurdicos. Pero su
errnea o fallida ejecucin, en los hechos, genera la consecuencia jurdica de la responsabilidad estatal.

Por su parte la actividad jurdica de la administracin se exterioriza a travs de los actos y de los
contratos administrativos, que en lo substancial se diferencian por el carcter unilateral de los
primeros y por el carcter bilateral de los segundos, amn de otros elementos que no
profundizaremos en este lugar.

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1.2. ORIGEN.

La nocin de acto administrativo surge a fines del siglo XVIII en Francia. Se la emplea por primera vez
en la Ley de 16 de Fructidor del ao III (3 de septiembre de 1795) con la finalidad de implementar la
decisin poltica revolucionaria de prohibir a los rganos judiciales el conocimiento de los actos de
administracin de cualquier especie.

En este primer concepto histrico destacan dos caractersticas: i.- Es un concepto procesal: su funcin inicial es
sealar el mbito de actuacin administrativa exenta al control judicial ordinario; y, ii.- Es una definicin amplia:
la nocin comprende [a toda] decisin de la autoridad administrativa, [a toda] accin o hecho de la
administracin, que tenga relacin con sus funciones (MERLIN).

1.3. POSICIN CENTRAL

Dos siglos despus de su origen, el acto administrativo ya ms desconectado de su funcin primigenia
20B
vinculada a la exencin del control judicial, mantiene un lugar preponderante y central en la

disciplina del Derecho Administrativo explicando una porcin sustancial de la actividad jurdica que
ejercen los rganos que la integran.

En trminos generales el Acto Administrativo (acto administrativo) designa a la forma de expresin
del actuar unilateral, de oficio o a peticin de parte, de la administracin.

La construccin posterior de la teora del acto administrativo se ha efectuado para facilitar el control
jurisdiccional de la actividad administrativa jurdicamente relevante, delimitando con ello el objeto
de la jurisdiccin contenciosa administrativa.

2.- El Acto administrativo en la doctrina comparada.

En la doctrina extranjera se han formulado diversos conceptos de acto administrativo. Destacan en
esta materia y nos abocaremos al estudio de los conceptos formulados por la doctrina francesa, la
doctrina italiana y la doctrina espaola, siempre en la consideracin de algn autor de inters.

2.1. FRANCIA
Para doctrina francesa que el acto administrativo expresa una voluntad sicolgica, es un querer que
busca concretarse, lograr un resultado efectivo y querido (autoriza, aprueba, nombra), sea que el
efecto buscado por la autoridad decisora tenga un carcter subjetivo, cuando se refiere a una persona
o situacin especfica, o un carcter objetivo, cuando se refiere indeterminadamente a situaciones
generales.

Para HAURIOU constituye acto administrativo toda declaracin de voluntad tendiente a producir un
efecto de derecho con relacin a los administrados, emitido por la autoridad administrativa bajo
una forma ejecutoria.

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Los elementos de forma de la definicin se refieren a:

1.- la autoridad administrativa de la que debe emanar el acto;
2.- que el acto tenga fuerza ejecutoria.

El elemento de fondo lo constituye la circunstancia de que el acto sea una declaracin unilateral de voluntad
administrativa, que tiene por objeto producir un efecto de derecho con respecto a los administrados.

En Francia lo caracterstico es designar al acto administrativo como decisin ejecutoria. De esta
manera los autores ponen de relieve que se trata de actos de voluntad dotados de presuncin de
validez y fuerza ejecutoria.

Se incluye as dentro del concepto de acto administrativo (decisin unilateral y ejecutoria) no slo a
los actos de efectos particulares sino tambin a los reglamentos (actos generales y normativos): ya
que ms que contenido del acto o del reglamento decisin individual o normativa- lo que interesa a
la doctrina francesa es el rgimen jurdico formal: presuncin de validez, ejecutoriedad y control
contencioso-administrativo (judicial).

2.2. ITALIA.

Para la doctrina italiana el acto administrativo es una declaracin de voluntad orgnica que puede
manifestarse en actos de voluntad, de simple conocimiento, o de juicio o razonamiento. Segn esta
doctrina, todos los actos que emite una autoridad administrativa, por el solo hecho de emanar de
ella, son actos administrativos.

El carcter orgnico de esta voluntad enfatiza que no se trata de una volicin o querer personal
o psicolgico de la autoridad o funcionario que accidentalmente lo emite, sino que, en su
condicin de ejercicio de una potestad estatal, materializa la exteriorizacin de una competencia
constitucional o legalmente atribuida al rgano pblico.

Destaca la definicin ya clsica de Guido ZANOBINI (1937): Cualquier declaracin de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administracin Pblica en ejercicio de
una potestad administrativa.

2.3. ESPAA

La nocin tradicional de acto administrativo en Espaa se debe a Eduardo GARCA DE ENTERRA quien
se acerca al concepto italiano ya referido: La declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o
de deseo realizada por la administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria.

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En el Derecho Espaol, en todo caso, se limita el concepto de acto administrativo a los actos dirigidos
a uno o varios destinatarios, pero excluyendo del mismo a los reglamentos o disposiciones
administrativas, segn se analizar a continuacin. 1 0F

2.4. CONCEPTOS TIPO.
Ante la evidente variedad de definiciones la doctrina simplifica el anlisis distinguiendo tres
conceptos-tipo de acto administrativo (GONZALEZ NAVARRO, 1997):

a. Concepto amplio. Esta definicin equipara el acto administrativo al acto de la
administracin. Engloba a la totalidad de la actuacin de la administracin con tal que rena
dos condiciones: i) que se trate de un acto jurdico, esto es de un acto productor de efectos o
consecuencias jurdicas; y, ii) que emane de un rgano de la administracin pblica. En esta
amplia nocin lo mismo importa si el acto es unilateral o bilateral o si se sujeta al derecho
pblico o al derecho privado con tal que se rena la doble caracterstica anotada.

b. Concepto intermedio. La expresin acto administrativo designa un acto jurdico de la
administracin pblica, de carcter unilateral, no normativo [no reglamentario] y sujeto al
derecho [pblico] administrativo.

c. Concepto restringido. Slo las resoluciones que contienen una manifestacin de voluntad son
propiamente actos administrativos ya que a su respecto confluyen las notas de obligatoriedad
y ejecutoriedad que caracteriza a esta institucin jurdica.

2.5. ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO EN LA DOCTRINA.

En principio no habra inconveniente en hablar de acto administrativo en un amplio sentido
comprendiendo en esta nocin al reglamento. Sin embargo trazar los lmites entre ambos actos
jurdicos tiene una considerable utilidad prctica.

En primer lugar porque si bien es inherente a los rganos administrativos el que puedan dictar actos
de esa naturaleza (la ley por lo general no lo expresa, entendindose implcita esa facultad en la
habilitacin de las prerrogativas administrativas del rgano); no es efectivo lo contrario, esto es, que
todo rgano administrativo pueda dictar reglamentos o actos de naturaleza normativa: el reglamento
slo puede emanar de aquellos rganos que tienen expresamente atribuida la potestad
reglamentaria. 2 1F

A su turno establecer en concreto que una determinada disposicin es acto administrativo o
reglamento tiene tambin importancia para establecer:
1 Vid., supra, apartado 2.5., en este captulo.
2 GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo espaol, t. III, EUNSA, Pamplona, 1997, pg. 397 ss.
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a) La publicidad necesaria para su perfeccionamiento: los reglamentos (actos de general

aplicacin) por lo general deben publicarse (artculo 48, Ley N19.880); los actos
administrativos de efectos individuales por lo comn slo quedan sujetos a notificacin
(artculo 45, Ley N19.880);
b) La procedencia de recursos administrativos (de reposicin, jerrquico o extraordinario de
revisin) comoquiera que estos slo son susceptibles de interponerse respecto de actos
administrativos (art. 10, LOCBGAE; y art. 59, Ley N19.880).
c) Las facultades de la Administracin para revocarlos mediante el ejercicio de actos de contrario
imperio. En principio el reglamento puede ser derogado sin condicionamientos que pudieran
derivar de la existencia de derechos adquiridos a favor de sus destinatarios. Por el contrario
la revocacin de los actos administrativos por motivos de oportunidad, mrito o conveniencia
reconoce por lo comn lmites derivados de la existencia de derechos adquiridos por sus
destinatarios o por terceros de buena fe (artculo 61, letra a, Ley N19.880).

No es sencillo fijar la lnea divisoria entre ambos conceptos jurdicos. Sin embargo la doctrina
extranjera ha elaborado dos criterios para detectar cundo se est en presencia de un acto
administrativo y cundo ante un reglamento:

a) Tesis tradicional: la nota particular del reglamento sera su generalidad, entendida en un
sentido subjetivo. El reglamento sera general en cuanto a que sus destinatarios se encuentran
definidos de un modo impersonal, como pertenecientes a una categora abstracta. El acto
administrativo tendra como peculiaridad distintiva el tener como destinatarios a una o varias
personas individual e inequvocamente identificadas o identificables mediante un proceso
mecnico de concrecin;

b) Tesis ordinamentalista. Este es el criterio ms aceptado actualmente. Esta doctrina -
sostenida en Espaa por GARCIA DE ENTERRIA - afirma que la nota peculiar que distingue al
reglamento del acto administrativo es que el primero integra el ordenamiento jurdico; en
cambio el acto administrativo, aun cuando sus destinatarios sean una generalidad de
personas, no forma parte del ordenamiento jurdico, es un acto ordenado no
ordinamental. En consecuencia lo distintivo es el objeto de la norma, el supuesto a que el
mandato se refiere, que tratndose de reglamentos puede concretarse o producirse un
nmero indefinido de ocasiones (repetibilidad aplicativa). Por el contrario los actos
administrativos, una vez cumplidos, se extinguen, se agotan (carcter consuntivo de los actos
administrativos).

3. El Acto administrativo en Chile
3.1. DOCTRINA NACIONAL

Existen tantas definiciones como autores. Consignemos slo las ms actuales.

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i) Rolando PANTOJA BAUZ: Una declaracin de voluntad orgnica manifestada en la forma

prescrita por la Constitucin y la ley, por una autoridad administrativa, en atencin a determinados
supuestos de hecho y de Derecho, y que produce efectos jurdicos.

ii) Hugo CALDERA: Exteriorizacin unilateral de competencia por parte de un rgano administrativo
en el ejercicio de sus potestades jurdicas administrativas para alcanzar los fines pblicos
especficamente cometidos al rgano.

iii) Eduardo SOTO KLOSS: Una ordenacin racional unilateral, dictada por un rgano estatal en
ejercicio de funcin administrativa que est destinado a satisfacer una necesidad pblica concreta y
produce efectos jurdicos directos

3.2. EN EL ORDENAMIENTO POSITIVO CHILENO.

3.2.1. Bases constitucionales.

La Carta Poltica no emplea la locucin acto administrativo, utiliza sin embargo otras expresiones
como actos de administracin (art. 98); acto de gobierno (artculo 52 N1); acto o resolucin de
autoridad administrativa (disposiciones administrativas art. 12); decretos y resoluciones(art.
99); (art. 11N1); a orden u rdenes (art. 19 N7, letra c); disposiciones generales de polica (art.
19 N13); o medida (art. 32 N13).

Lo sealado no supone que la Constitucin se encuentre al margen de una visin general sobre el acto
administrativo porque el constituyente ha contemplado ciertas bases esenciales de esta nocin:

1. Artculo 8 de la CPR, incorporado por la Ley N20.050 de 26.08.2005, de reforma constitucional:
al establecer en su inciso 2, que son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado,
as como los fundamentos y los procedimientos que utilicen, sin perjuicio de la reserva o secreto
que pueda establecerse slo mediante ley de qurum calificado cuando la publicidad afectare el
debido cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la
seguridad de la nacin o el inters nacional.

2. Artculo 24 de la CPR: que entrega el gobierno y administracin del Estado al Presidente de la
Repblica, y su autoridad, que se ejerce a travs de actos, se extiende a todo cuanto tiene por
objeto la conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad externa de la Repblica.

3. Artculo 32 N6 de la CPR: el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea esta autnoma o de
ejecucin que se concreta en actos administrativos, como son los reglamentos, decretos e
instrucciones.

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4. Artculo 35 de la CPR: en relacin a los actos administrativos emanados del Presidente de la

Repblica, dispone que los reglamentos y decretos debern firmarse por el Ministro respectivo y
no sern obedecidos sin este esencial requisito. Adems al referirse a los decretos e instrucciones
seala que podrn expedirse con la sola firma del Ministro, con la expresin Por orden del
Presidente de la Repblica.

5. Artculo 63, N18 de la CPR: al establecer cules sern las materias de ley, contempla en el
nmero 18, las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administracin
pblica.

6. Artculos 98 y 99 de la CPR: estos artculos facultan a la Contralora General de la Repblica para
ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administracin, mediante el trmite de toma
de razn de los decretos y resoluciones, que en conformidad a la ley deban tramitarse por sta.

3.2.2. Legislacin y jurisprudencia chilenas anteriores a la Ley N19.880.-

Antes de la entrada en vigor de la Ley N19.880 no exista regulacin orgnica del rgimen jurdico del
acto administrativo en Chile.

Sin embargo algunos cuerpos legales de manera fragmentaria establecan referencias a los actos
especficos de la Administracin del Estado. El caso ms destacado era el del rgimen municipal,
consagrado en el artculo 12 del D.F.L. N2/19.602 de 1999, texto refundido de la Ley Orgnica
Constitucional (LOC N18.695) de Municipalidades. Dicha disposicin establece an que los municipios
exteriorizan su voluntad mediante resoluciones. Estas, a su turno, toman la denominacin de
reglamentos municipales; ordenanzas; decretos alcaldicios o instrucciones.

En armona con esa disposicin de la LOC de Municipalidades algunos fallos de nuestros tribunales
superiores de justicia excluyeron de la nocin de acto administrativo las comunicaciones carentes de
contenido resolutorio. Se estimaba que stas no constituan de aquellos actos a que se refiere el
artculo 12 de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades cuyo comn denominador es que
resuelven alguna situacin, con carcter de obligatoriedad; por lo que no pueden ser objeto de
reclamo de ilegalidad (Corte Suprema, 3 septiembre 2001, Ingreso N3.695-00, Casacin en el fondo
contra reclamo de ilegalidad Empresa de obras y Montajes c/ I. Municipalidad de Laja).

Otra sentencia posterior (Corte de Santiago, 10 de enero de 2002, Ingreso N4.502-01, Recurso de
Proteccin Inversiones Colton Ltda c/ Comisin Nacional de Riego), reafirm esta estricta naturaleza
decisoria del acto administrativo municipal en los siguientes trminos:

[...] lo que caracteriza al acto administrativo es la declaracin de voluntad en virtud de la cual se toma una
decisin de entre las muchas que corresponde a la Administracin del Estado. Slo un acto administrativo dictado
por el funcionario competente podra, eventualmente, incorporar derechos al patrimonio de un administrado
puesto que habra decidido acerca de una peticin, derecho o reclamo. (Cons. 6)

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Que de acuerdo con lo dicho ni el oficio [...] que comunic errneamente una resolucin [...] ni el oficio [...] que
rectific el error, corresponden a una decisin de la autoridad, sino que son meras comunicaciones que informan
al administrado tales decisiones. En consecuencia, no tienen el carcter de acto administrativo y, por
consiguiente, no son susceptibles de ser recurridos en sede jurisdiccional sea sta civil o de proteccin. Por la
misma razn, verificado el error, la Administracin est en la obligacin de rectificarlo toda vez que, se insiste, el
acto recurrido no tiene carcter decisorio. (Cons. 7)

Otra referencia legislativa al concepto de Acto Administrativo puede encontrarse en el actual texto
refundido de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado
(D.F.L. N1/19.653 de 2000). Este cuerpo legal emplea la expresin acto administrativo a propsito
de los principios de impugnabilidad (art. 10) y de publicidad (art. 13).

Pese a este escaso panorama positivo, la Jurisprudencia administrativa de la Contralora General de la
Repblica interpretando el principio de publicidad a que queda sometido el acto administrativo (art.
13, LOCBGAE) tuvo oportunidad de definir en su dictamen N5.380 de 2000, qu es acto
administrativo,

[...] toda declaracin de voluntad general o particular de un rgano administrativo, en funcin de una
potestad administrativa y que tiene por finalidad decidir o emitir juicios sobre derechos, deberes, e intereses
de entidades administrativas o de particulares frente a l.

Agregando que,

[...] una mera consulta efectuada ante la Contralora General, en tanto no se resuelva a travs del respectivo
dictamen, no es un acto administrativo, puesto que carece del elemento esencial de dicha especie de actos, cual
es la decisin que produzca efectos jurdicos.

4.- El Acto administrativo en la ley N19.880.

4.1. CONCEPTO LEGAL DE ACTO ADMINISTRATIVO
21B

4.1.1. Recapitulacin.

Hasta la dictacin de la Ley N19.880 el legislador haba sido reacio a definir o conceptualizar el acto
administrativo. La materia era campo frtil para disquisiciones tericas. Se sealaba que haba tantos
conceptos como autores de Derecho Administrativo.

La jurisprudencia de Contralora para efectos de su labor fiscalizadora haba s adoptado una nocin
de acto administrativo estrictamente vinculado al carcter formal y solemne de la actividad de la
administracin y al ejercicio de potestades pblicas por parte de estos rganos en la medida que
persiguieran la finalidad de producir efectos jurdicos:

As segn se transcribi - en su dictamen N5.380 de 2000, expresa que es acto administrativo es,

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[...] toda declaracin de voluntad general o particular de un rgano administrativo, en funcin

de una potestad administrativa y que tiene por finalidad decidir o emitir juicios sobre derechos,
deberes, e intereses de entidades administrativas o de particulares frente a l.

Sin embargo en el ao 2001 la reglamentacin introdujo por primera vez una definicin formal de
acto administrativo. En efecto el Decreto Supremo N26 de 2001 (MINSEGPRES), estableci el
reglamento sobre el secreto y reserva de los actos y documentos administrativos, consagrando
expresamente una definicin estricta de acto administrativo vinculndola a la concepcin de acto
como declaracin de voluntad en ejercicio de una potestad pblica. Esta novedosa definicin de
principios de esta dcada se corresponde en trminos idnticos con el concepto acogido en el artculo
3, inciso 2 de la Ley N19.880. 3
2F

4.1.2. Nocin estricta y extendida de acto administrativo en la Ley N19.880.-

Si bien la LBPA intent plasmar el concepto restrictivo de acto administrativo como negocio jurdico
(declaracin de voluntad), idea contenida en el mensaje inicial del proyecto, el legislador
complement esta nocin conceptual con una definicin extendida del acto administrativo que
virtualmente comprende cualquier actuacin escrita incorporada a la vida formal de la
Administracin del Estado:

En esa lnea, mientras el inciso segundo del artculo 3 acoge lo que se llamar EL CONCEPTO ESTRICTO
DE ACTO ADMINISTRATIVO;

las decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin del Estado en las cuales se contiene
declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pblica.

Por su parte el inciso sexto del mismo artculo abre la definicin anterior y consagra EL CONCEPTO
EXTENDIDO DE ACTO ADMINISTRATIVO en los siguientes trminos:

Constituyen, tambin, actos administrativos, los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias.

Nuestro legislador opta por seguir la doctrina italiana, conformando un concepto amplio de acto
administrativo; se incluyen no tan slo las declaraciones de voluntad (que tienen por finalidad
producir un efecto jurdico) sino tambin otros actos, como son los dictmenes, declaraciones de
juicio, constancia o conocimiento que emiten los rganos de la Administracin del Estado.

3 Mediante decreto supremo N134 de 2005, MINSEGPRES, publicado en el diario oficial de 5 de enero de 2006, el ejecutivo declar
derogado el Decreto N26/2001. Se tuvo en consideracin para dicha circunstancia la entrada en vigor de la reforma constitucional aprobada
por Ley N20.050, que entre otras modificaciones, incorpor como nuevo artculo 8 a la Constitucin Poltica el principio de probidad y
transparencia de los rganos del Estado, estableciendo una reserva de ley de qurum calificado para las excepciones (secreto o reserva) a dicho
principio. Se produjo as la evidente abrogacin tcita del mencionado reglamento.
12
Ambos conceptos s concuerdan al ser nociones orgnico-formales: el acto para tener la calidad de
administrativo debe estar precedido de un procedimiento de formacin, el que en la actualidad
contempla la Ley N19.880, y adems deben emanar de un rgano de la Administracin.

ARTCULO 3. Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte la Administracin se
expresarn por medio de actos administrativos.
Para efectos de esta ley se entender por acto administrativo las decisiones formales que emitan los
rganos de la Administracin del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas
en el ejercicio de una potestad pblica.
Los actos administrativos tomarn la forma de decretos supremos y resoluciones.
El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la Repblica o un Ministro "Por orden
del Presidente de la Repblica", sobre asuntos propios de su competencia.
Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas
de poder de decisin.
Constituyen, tambin, actos administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o
conocimiento que realicen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias.
Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a
efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente.

El Nuevo Informe de las Comisiones unidas de Gobierno, descentralizacin y regionalizacin y de
Constitucin, legislacin, justicia y reglamento, recado en el proyecto de ley (10 de septiembre de
2001), de Bases de Procedimiento Administrativo, respecto del artculo 3, consigna la siguiente
constancia:

61BARTCULO 3

El texto del Ejecutivo para este artculo desarrolla el concepto del acto administrativo, entendiendo por tal las
decisiones formales que emitan los rganos de la Administracin, en las cuales se contienen declaraciones de
voluntad realizadas en el ejercicio de una potestad pblica.

Clasifica, en seguida, a los actos administrativos en decretos supremos y resoluciones.

Define el decreto supremo como una orden escrita del Presidente de la Repblica o de un Ministro por orden del
Presidente de la Repblica, sobre asuntos propios de su competencia.

A su turno, las resoluciones son actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas
de poder de decisin.

Finalmente, prescribe que en los organismos colegiados las decisiones se adoptan en virtud de acuerdos que se
materializan mediante una resolucin de la correspondiente autoridad ejecutiva.

El H. Senador seor Silva Cimma, en el artculo 2 de su indicacin sustitutiva, desarrolla en similar forma el
concepto de acto administrativo, sin la clasificacin que hace el anterior, pero agregando tambin como actos
administrativos las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realizan los rganos de la
Administracin en el ejercicio de sus competencias.

13
Al igual que respecto del artculo 1 aprobado por las Comisiones unidas, este artculo 3 se estructur sobre la
base de ambas indicaciones, refundidas, con la sola enmienda, a proposicin del H. Senador seor Dez, de
incluir entre los actos administrativos, adems de las declaraciones de juicio, constancia o conocimiento, a los
dictmenes que emita la autoridad en el ejercicio de sus potestades.

Al aprobar de la manera como se ha dicho este artculo 3, las Comisiones unidas tuvieron especialmente
presente:

1. Que es esta la primera oportunidad en que una norma de rango legal define el acto administrativo,
los agentes que lo generan y su mbito de aplicacin dentro de la Administracin con un criterio
amplio; es decir, concibiendo como tales actos no slo los decretos y resoluciones sino otras
manifestaciones de voluntad de la autoridad ejecutiva, como son las declaraciones de juicio
dictmenes- constancias o conocimientos (informes), que pueden traer aparejadas diversas
consecuencias jurdicas, como, por ejemplo, recursos, reconocimiento de derechos o negacin de una
pretensin o solicitud.

2. Que respecto de los decretos y resoluciones queda tambin precisado el rgano con competencia
para dictarlos. De este modo, se reserva al Presidente de la Repblica o a los Ministros de Estado, por
orden del Presidente, la potestad de dictar decretos supremos; y a las dems autoridades ejecutivas o a
los Ministros de Estado, cuando no actan por orden del Presidente, la de emitir las denominadas
resoluciones.

4.2. CARACTERSTICAS DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
11B

Del anlisis del concepto legal podemos extraer las siguientes caractersticas del concepto legal de
acto administrativo:

4.2.1. Es un acto decisorio
22B

Se trata de una EXPRESIN DECISORIA O DE RESOLUCIN FINAL DE LA ADMINISTRACIN EN EL MARCO DE UN
23B
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

SE DECIDE SI SE ADOPTA UNA RESOLUCIN DEFINITIVA SOBRE UN ASUNTO DE FONDO EXPRESANDO LA VOLUNTAD DE LA
24B
ADMINISTRACIN. Lo propio del acto decisorio es la produccin de un efecto jurdico.

Artculo 8. Principio conclusivo: todo el Procedimiento Administrativo est destinado a que la Administracin
dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestin de fondo y en el cual exprese su voluntad

El acto decisorio regularmente constituye una resolucin final o definitiva del Procedimiento
Administrativo con diferentes expresiones en la Ley N19.880: decisin definitiva (art. 24);
decisin final (art. 27); decisin que ponga trmino a un procedimiento (art. 62); decisin de
un procedimiento (art. 35); decisin que se adopte o decisin adoptada (arts. 11, 16, 21 N2 y
60); decisin que pudiere recaer (art. 32); decisin acerca de la solicitud (art. 64);

14
Sin embargo tambin alude excepcionalmente a actos de trmite o preparatorios que resuelven
cuestiones accesorias al asunto de fondo en el curso del Procedimiento Administrativo: decisin
sobre ampliacin de plazos (art. 26); decisin de iniciacin (art. 32); decisin que ordena
aplicacin de tramitacin de urgencia (art. 63);

Segn el artculo 41 de la LBPA la resolucin (final) contendr la decisin que ser fundada.

El concepto extendido del inciso 4 del artculo 3 admite que tambin el acto administrativo pueda
25B
expresar otros estados intelectuales adems del decisorio. Puede as ser un dictamen o declaracin
de juicio, de constancia o de conocimiento. Ser expresin de juicio un acto consultivo, una rendicin
de cuentas o actos de intervencin o fiscalizacin financiera; expresiones de constancia las
certificaciones de toda ndole. Finalmente declaraciones de conocimiento son los diligenciamientos,
registros, informes o comunicaciones.

4.2.2. Expresa una declaracin de voluntad
26B

La declaracin de voluntad significa que quien emite el acto decisorio realiza una actividad con el
propsito de producir un efecto o consecuencia jurdica, que consistir en la creacin, modificacin
o extincin de un derecho o un deber; o en la negacin de la misma, respecto de una persona, bien
o situacin.

En consecuencia la declaracin en que consiste el acto administrativo puede generar:

Efectos de derecho objetivo: cuando la autoridad emite juicios normativos,
regulatorios o reglamentarios, en que crea, modifica o extingue, de acuerdo a la
constitucin y a las normas dictadas en su conformidad, normas o reglas de Derecho
objetivo.

Efectos de derecho subjetivo: cuando el acto administrativo decide situaciones
individualizadas, que favorecen o afectan a una determinada persona o versan sobre
una situacin especfica, creando, modificando o extinguiendo derechos subjetivos o
intereses legtimos.

Otros efectos, que ataen al caso de los actos de juicio, constancia o conocimiento,
actos que sin crear, modificar o extinguir derecho objetivo o derechos subjetivos,
producen los efectos propios de su regulacin que pueden ser relevantes para la
interposicin de recursos o para la configuracin del silencio administrativo.

4.2.3. Es una Decisin formal
27B

Es una declaracin formal. Sometida a un conjunto de ritualidades tanto en su elaboracin (forma
procedimiento) como en la manifestacin externa de su contenido (forma externalidad o de
expresin de la declaracin de voluntad).
15

4.2.4. Es una Decisin escrita
28B

La regla general de la forma externa de manifestacin de los actos administrativos es la forma escrita.

La forma escrita es la nica que asegura la certeza del contenido y de los efectos del acto, y la nica
que posibilita su motivacin.

La forma escrita facilita adems la ejecucin del acto administrativo y permite que puedan ser
notificados o publicados para adquirir eficacia.

As lo expresa el artculo 5 de la Ley N19.880 mediante el Principio de escrituracin.
El procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales da origen, se expresarn por escrito o
por medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y
constancia.

La forma escrita del acto administrativo no debe confundirse con el soporte material en que consta
el acto. Dicha instrumentalizacin puede hacerse en papel, que es el modo tradicional, pero tambin
se admite hoy la utilizacin de soportes electrnicos o informticos. En estos se incorpora el acto a un
documento electrnico y se reemplaza la firma olgrafa del funcionario por una firma electrnica
generada a travs de procedimientos de encriptacin.

Esta posibilidad est regulada por el decreto supremo N81 de 10 de junio de 1999 (D.O. de
26/06/99) sobre uso de la firma digital y los documentos elctrnicos en la Administracin del
Estado.

Con posterioridad la Ley N19.799 (D.O. 12/04/02) sobre documentos y firma electrnica ha
ratificado el sealado reglamento (art. 10) estableciendo en el ttulo II de ese cuerpo legal que los
rganos del Estado podrn ejecutar o realizar actos, celebrar contratos y expedir cualquier
documento, dentro de su mbito de competencia, suscribindolos por medio de firma electrnica
(art. 6, inc. 1, Ley 19.799) a excepcin de aquellos en que la Constitucin Poltica o la ley exige una
solemnidad no susceptible de cumplirse mediante documento electrnico o que requiera la
concurrencia personal de la autoridad o funcionario que deba intervenir en ellos (art. 6 inc. 2). El
principio esencial que informa la ley es que los actos, contratos y documentos de los rganos del
Estado, suscritos mediante firma electrnica, sern vlidos de la misma manera y producirn los
mismos efectos que los expedidos por escrito y en soporte de papel (art. 7, inc. 1, Ley N19.799).

El procedimiento administrativo tambin puede llevarse por medios elctrnicos:
Artculo 19.- Utilizacin de medios electrnicos. El procedimiento administrativo podr realizarse a travs de
tcnicas y medios electrnicos.
16
Los rganos de la Administracin procurarn proveerse de los medios compatibles para ello, ajustndose al
procedimiento regulado por las leyes.

Por otra parte la forma escrita del acto administrativo no se limita al uso exclusivo de signos
lingsticos (palabras). Tambin puede incluir formas de representacin grfica como planos,
diagramas o tablas: ej. Plan Regulador Comunal est conformado, entre otros, por los planos que
expresan grficamente los contenidos de su Ordenanza Local (art. 2.1.10. N4, Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, D.S. 47/92, MINVU) .

Por excepcin la manifestacin de determinados actos se da en forma distinta a la escrita. Es el caso
usual de las relaciones entre la jefatura de un servicio y sus funcionarios dependientes en que las
rdenes jerrquicas se imparten usualmente de modo verbal, siendo la forma escrita (instrucciones o
circulares) posible, pero no exclusiva. En todo caso la representacin de una orden ilegal por el
funcionario debe hacerse por escrito; lo mismo que la reiteracin de la misma por el superior
jerrquico (artculo 61 letra f) y art. 62, Ley 18.834, Estatuto Administrativo, texto refundido DFL
N29, D.O. 16.03.05). Tambin existe forma oral cuando el propio modo de actuacin de la
Administracin impone esa forma (acuerdos en los rganos pluripersonales). La forma oral de
produccin del acuerdo no evita que deba hacrselos constar por escrito para garantizar su eficacia y
certeza, plasmando su contenido en un escrito que estar reducido y suscrito usualmente por el
Ministro de fe respectivo en base a un acta y certificado del mismo llevndose a efecto por la
autoridad ejecutiva de la entidad (alcalde, intendente), segn lo establece el artculo 3, inciso 7,
Ley N19.880:

Las decisiones de los rganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto por
medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente

4.2.5. Debe emanar de un rgano de la Administracin del Estado
29B

No puede existir acto administrativo sin que intervenga un rgano de la Administracin declarando o
manifestando su voluntad. La Ley N19.880 indica expresamente cules son esos rganos en el
artculo 2 de la ley. Los que no se encuentran en dicho mbito orgnico no dictan actos
administrativos. (ej. las empresas pblicas creadas por ley y las entidades en que el Estado tiene
participacin, y que no forman parte de su Administracin, que no pueden ejercer potestades
pblicas segn el artculo 6, inciso 2, de la LOCBGAE).

4.2.6. Se dicta en ejercicio de una potestad pblica
30B

La ley al definir el acto administrativo expresa que las decisiones en que consiste corresponden al
ejercicio de una potestad pblica encomendada al rgano respectivo.

La ley N19.880 en el artculo 3 utiliza tambin la expresin competencia para referirse al mismo
elemento.
17

La potestad puede conceptualizarse como un poder jurdico que habilita a su titular para imponer
conductas mediante la constitucin, modificacin o extincin de relaciones jurdicas o mediante la
modificacin de un estado material preexistente.

El artculo 7 de la CPR exige para la validez de las actuaciones de los rganos del Estado, que estos
acten dentro de la esfera de su competencia.

La competencia del rgano administrativo es el conjunto de atribuciones, de poderes o de facultades
de que est habilitado para el conocimiento y resolucin de determinados asuntos.

Las potestades son de orden pblico, irrenunciables y de ejercicio inexcusable. El agente no puede
renunciar vlidamente a su competencia a favor de un subordinado; slo puede operar una
delegacin legalmente efectuada.

Dentro de la competencia slo hay que sealar los elementos que la configuran: el territorio, la
materia, el poder jurdico y el grado jerrquico.

4.3. LA LEY N19.880 RESULTA APLICABLE A LOS ACTOS DICTADOS EN EJERCICIO DE POTESTADES
12B
NORMATIVAS, REGULATORIAS O REGLAMENTARIAS?

Se ha planteado polmica respecto de vigencia de la Ley N19.880 con relacin a las potestades
interpretativas, normativas y regulatorias de los rganos de la administracin cuando afectan a
particulares.

La Contralora General de la Repblica ha sostenido en dos dictmenes consecutivos (N39.353 de
10/09/2003 y N8601 de 20 de febrero de 2004) que la Ley N19.880 no es aplicable a dichas
atribuciones ya que:

la potestad para fijar normas e impartir instrucciones se materializa en un acto no enmarcado en los
conceptos de acto administrativo que contiene el art. 3 de la ley 19.880 por tratarse de una potestad
normativa, reguladora, cuyo ejercicio corresponde ponderarlo exclusivamente al servicio.

Frente a esta interpretacin han surgido opiniones disidentes sosteniendo que la LBPA rige tanto al
acto administrativo de particular aplicacin como a los actos de carcter normativo y de aplicacin
general agregando que la opinin jurdica expresada por Contralora General limitara
injustificadamente la vigencia de la Ley N19.880. 4 3F

Los argumentos crticos expresados por el profesor CORDERO, en sntesis, se fundan en lo siguiente:

4CORDERO VEGA, LUIS, Una interpretacin intolerable: limitando la Ley de Procedimiento Administrativo, en La Semana Jurdica N161, 8 al
14 de diciembre de 2003, pg. 15.
18
La Ley 19.880 de acuerdo a la historia fidedigna de su establecimiento tiene una vocacin

amplia, disponiendo el cauce de elaboracin de todas las categoras de actos que puedan
afectar a los ciudadanos en su relacin con la Administracin;
El concepto de acto administrativo se concibi tambin en trminos amplios con constancia
legislativa expresa en ese sentido;
La historia de la ley avalara esta conclusin. Se habra indicado que esta preceptiva se
aplicara a los actos reglamentarios y normativos de las autoridades administrativas; 5 4F
La tradicin jurdica nacional no distingue entre acto administrativo y reglamento como

categoras distintas; siempre la jurisprudencia, la doctrina y la legislacin chilenas han
tratado al reglamento como parte del concepto de acto administrativo, abogando
histricamente por un concepto amplio de acto, que se extiende tanto a las declaraciones de
voluntad general como particular;
Slo las instrucciones internas (rdenes de buen servicio) quedan al margen de la Ley
N19.880. Las instrucciones de carcter regulatorio que contienen interpretaciones y normas
de general aplicacin para los sujetos fiscalizados (AFP, ISAPRE, Bancos, etc.), son actos
administrativos oponibles a particulares que deben quedar incorporados a la definicin del
artculo 3 de la ley;
Lo anterior lo ratifica el Derecho comparado. Las leyes de Procedimiento Administrativo
comparadas demuestran que las atribuciones normativas y regulatorias quedan comprendidas
en esas preceptivas intentando limitar la discrecionalidad asociada a estas materias.

Otros autores han expresado a favor de la misma idea, que la referencia final del artculo 3, inciso 2,
de la ley, al enfatizar que el acto es ejercicio de una potestad pblica, no ha excluido a la potestad
reglamentaria o normativa; pero se reconoce implcitamente que esa exclusin la acoge la doctrina
hispanoamericana mayoritaria. 6 5F

Pero el problema persiste ya que legislador no fue todo lo claro que se hubiere deseado.

A nuestro juicio debe considerarse que:

Pese a los trminos amplios de la ley y a la conceptualizacin tambin generosa del acto
administrativo, toda definicin produce restricciones y limitaciones. Parece ser ste el caso.
La definicin del acto administrativo como acto decisorio parece apuntar a un acto singular
con virtud suficiente para modificar de manera directa la esfera subjetiva de un interesado
mediante el cual se crean o constituyen derechos, obligaciones o cargas;
5Se desech una indicacin que estableca un trmite discrecional de audiencia en caso de actos reglamentarios; se fund el rechazo en que
aquello resultaba subsumido en el trmite de informacin pblica, ya incorporado en el artculo 39 de la ley. (ibidem).
6PIERRY ARRAU, PEDRO, Concepto de acto administrativo en la ley de procedimiento administrativo. El Reglamento. Dictmenes de la
Contralora General de la Repblica, en Revista de Derecho Consejo de Defensa del Estado, N13, agosto, 2005, pgs. 71 ss.
19
La Ley N19.880 slo contiene dos referencias a actos administrativos de general aplicacin,
a propsito del trmite de informacin pblica (art. 39) y referente a la obligacin de
publicar dichos actos (art. 48). En tal caso al contemplarse expresamente estas excepciones,
no hay obstculo para plena aplicacin a esos supuestos.
La Historia fidedigna no respalda necesariamente la aseveracin del Profesor CORDERO. Como
se intent introducir un trmite de audiencia discrecional de manera expresa, ello ms bien
avalara la aplicacin facultativa de dicho trmite a los actos reglamentarios. Por lo dems el
artculo 39 de la ley mantiene ese carcter opcional para la Administracin.
No vemos obstculo para que ciertos principios se apliquen de manera supletoria al
procedimiento de elaboracin de normas reguladoras si no fueran incompatibles con su
naturaleza. El artculo 1 que consagra el principio de supletoriedad que informa la
aplicacin de la Ley N19.880 y que expresa el mbito en que rige, no se refiere a los actos
administrativos sino a los actos de la Administracin Pblica;
En el Derecho comparado se observa un tratamiento general, pero con reglas especiales en
atencin a la especialidad material que evidencia el tratamiento de las disposiciones
administrativas (actos normativos), en relacin a su iniciativa, la que queda entregada a
factores de conveniencia y oportunidad que califica la autoridad poltica (art. 32 N8, CPR
segn lo estimare conveniente), lo que deja de manifiesto su naturaleza de atribucin de
gobierno ms que administrativa.

13B 5. Clasificacin del Acto administrativo

5.1. ATENDIENDO A SU FORMA EXTERNA: DECRETOS, RESOLUCIONES Y ACUERDOS
31B

Los decretos supremos son las rdenes escritas que dicta el Presidente de la Repblica o un Ministro
por orden del Presidente de la Repblica, sobre asuntos propios de su competencia (art. 3, inciso
4, Ley N19880). Sin embargo, debemos tener presente que existen otras autoridades en nuestro
Ordenamiento Jurdico que estn facultadas para dictar decretos: por ejemplo los alcaldes (decretos
alcaldicios) y los rectores de universidades estatales (decretos universitarios).

Las resoluciones son los actos de anloga naturaleza que dictan las autoridades administrativas
dotadas de poder de decisin.

Los acuerdos son las decisiones de los rganos pluripersonales colegiados. En el rgano colegiado las
personas que lo integran funcionan como un solo cuerpo y estn sujetos a una serie de formalidades
para su validez: celebracin de reuniones, ordinarias o extraordinarias; qurum para sesionar; qurum
para adoptar acuerdos; constancia en un acta; su ejecucin requiere de una resolucin emanada de la
autoridad ejecutiva de la entidad, entre otros.

5.2. ATENDIENDO A SU POSICIN EN EL PROCEDIMIENTO (ART. 18)
32B

i) Actos trmite o preparatorios
20

Son aquellos, de carcter instrumental, que integran el procedimiento, ya sea inicindolo o bien
formando parte de su instruccin (p. ej., un informe o vista) y que se dictan con el objeto de hacer
posible un acto definitivo posterior.

ii) Actos terminales

Son aquellos que constituyen la culminacin de la decisin administrativa y dan por terminado el
procedimiento administrativo de formacin.

ARTCULO 18. Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite vinculados
entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por
finalidad producir un acto administrativo terminal.

La importancia de esta clasificacin la encontramos en el artculo 15 de la Ley 19.880, que establece el
principio de impugnacin. Los actos de trmite por regla general son inimpugnables, salvo que
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin. En cambio, los
actos terminales son esencialmente impugnables mediante los recursos que establece la ley.

ARTCULO 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del
recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales.

Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento o produzcan indefensin.

5.3. ATENDIENDO AL TIPO DE DECLARACIN QUE FORMULAN (ART. 3)
33B

i. Actos decisorios son aquellos que contienen una declaracin de voluntad con el propsito de
producir un efecto jurdico directo cualquiera, ya sea de Derecho objetivo o de derecho
subjetivo.

ii. Actos de juicio son aquellos que contienen una definicin u opinin especfica. Por ejemplo los
dictmenes.

En su oficio N14.199 del ao 1996, la Contralora General de la Repblica define el dictamen
sealando que jurdicamente: Un dictamen consiste en la opinin o juicio que se emite o
forma sobre una cosa, concretamente, acerca de la correcta aplicacin de un cuerpo
normativo. Y agrega que La obligatoriedad de los dictmenes emana, en ltimo trmino,
de la norma interpretada y de los preceptos constitucionales y legales que sustentan esas
opiniones jurdicas, desde el momento que este organismo de control nada agrega a esa
disposicin, limitndose a evacuar un juicio declarativo al respecto.

21
iii. Actos de constancia: los actos de comprobacin o constancia consisten en la constatacin de

hechos o situaciones. Son muy numerosos y se pueden clasificar en comprobaciones simples y
comprobaciones valorativas. Los primeros se refieren a la constatacin del hecho o la
situacin. Las valorativas contienen, adems, un elemento de juicio, pero se distinguen de las
que nos hemos referido anteriormente, por la prevalencia del elemento de la constatacin con
respecto al juicio. Son ejemplo de constatacin valorativa los certificados de buena conducta.

iv. Actos de conocimiento: son declaraciones de conocimiento respecto de situaciones
especficas, normalmente vinculadas con situaciones o condiciones personales de
determinado sujeto. En la historia legislativa de la Ley N19.880 se dej constancia que en esta
categora se encontraban los informes.

5.4. ATENDIENDO A SUS EFECTOS Y DESTINATARIOS.
34B

Esta distincin se apoya en el dato de la determinacin nominativa o indeterminacin de los sujetos
destinatarios del acto y sus efectos respectivos. El carcter de acto concreto o abstracto determina el
rgimen jurdico que debe observarse para ponerlos en conocimiento de sus destinatarios conforme
lo disponen los artculos 45 (notificacin) y 48 (publicacin en el Diario Oficial) respectivamente de la
Ley N19.880.

i) Actos de efectos particulares, singulares o concretos (Art. 45)

Son aquellos cuyos efectos involucran a ciertas y determinadas personas. As los actos singulares
tienen por destinatarios especficos a una o varias personas, identificadas nominativamente (esto es,
por sus nombres y apellidos) o por su pertenencia a un colectivo delimitable objetiva e
inequvocamente (p. ej., todos los habitantes o propietarios de una determinada poblacin);

ARTCULO 45. Procedencia. Los actos administrativos de efectos individuales, debern ser notificados a
los interesados conteniendo su texto ntegro.

ii) Actos de efectos generales o abstractos (Art. 48)

Son aquellos cuyos efectos involucran un nmero amplio e indeterminado de personas. As sucede
con la convocatoria a una licitacin o a un concurso pblico.

En todo caso no debe confundirse al acto administrativo general con el reglamento. El acto
administrativo general no asume carcter normativo ni se integra al ordenamiento: se agota en su
cumplimiento. As el acto administrativo que ordena la restriccin vehicular, en cuanto afecta a
ciertos dgitos de placas patentes, no supone un acto normativo, sino slo un acto con destinatario en
principio indeterminado por su nmero, pero determinable. De acuerdo a nuestra tradicin jurdica
tanto los actos administrativos generales como los actos normativos (reglamentos) que dicta el poder
ejecutivo se agrupan por razones prcticas ya que quedan sometidos a la misma formalidad en cuanto
a su publicidad:

22
ARTCULO 48. Obligacin de publicar. Debern publicarse en el Diario Oficial los siguientes actos
administrativos:
a) Los que contengan normas de general aplicacin o que miren al inters general;
b) Los que interesen a un nmero indeterminado de personas.

5.5. ATENDIENDO A SU CONTENIDO
35B

Distingue entre aquellos acto administrativo que amplan o restringen la esfera jurdica de los
particulares.

i) Los actos favorables o declarativos de derechos, amplan la esfera jurdica de los individuos. Son
fciles de dictar pero difciles de revocar, excepcionalmente pueden ser retroactivos (artculo 52,
LBPA). Suponen para su destinatario una ventaja jurdica de cualquier tipo, un incremento de su
esfera jurdica.

ii) Los actos de gravamen son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o
bien les imponen sanciones, restricciones o cargas.

Es importante para el anlisis del rgimen de revisin de los actos administrativos, ya que en virtud
de lo dispuesto en el artculo 61 la revocacin, como forma de revisin de los actos administrativos
no procede cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legtimamente, es decir, respecto de actos favorables.

Tambin es importante para calificar un caso excepcional de retroactividad del acto administrativo
cuando es favorable al administrado (art. 52)

Lo mismo sucede en relacin con la obligacin de motivar los actos administrativos de gravamen ya
que segn el artculo 11, inciso 2, los hechos y fundamentos de derecho debern siempre
expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos que
resuelvan recursos administrativos.

La distincin se complica porque los actos no estn dotados de efectos lineales y la realidad
demuestra la existencia de actos que generan un doble efecto respecto de un mismo particular,
beneficindolo por una parte e imponindole cargas o limitaciones en su esfera subjetiva por la otra
(Actos administrativos con Mischwirkung en la doctrina alemana). Es el caso de actos favorables
sometidos a una carga o condicin o actos que dan lugar slo parcialmente a un derecho o prestacin
solicitada por el particular. 7 6F

Se pueden distinguir distintos ejemplos en cada una de las categoras: 8 7F
7 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 47.
8 MARTN MATEO, RAMN, Manual de Derecho Administrativo, 20 Edicin, Trivium, Madrid, pg. 310 ss.
23

Son ejemplos de actos favorables:

a) Admisiones. Suponen la atribucin a los administrados de un status jurdico. Es decir,
adjudicacin de una situacin y de un rgimen especial para tal sujeto, como sucede al alumno que
por medio de su matrcula se integra a una Universidad.

b) Concesiones. Implican la adjudicacin de determinadas facultades o prerrogativas a un sujeto que
llevan aparejados ciertos grados de control, ocasional o permanente, por parte de la Administracin.
sta es la doctrina tradicional. Sin embargo, y aun siendo cierto, la concesin se caracteriza mejor por
el otorgamiento de una situacin de privilegio en comparacin con los restantes ciudadanos. Tal es el
caso de los titulares de una concesin de aprovechamiento de aguas o de una concesin de
explotacin geotrmica, quienes pueden, por concesin de la Administracin, realizar algo que no
pueden naturalmente acometer otros sujetos.

c) Autorizaciones o permisos. Se distinguen de la concesin en que no origina derechos nuevos para
el particular y slo remueven lmites que la Administracin ha impuesto para el ejercicio de un
derecho preexistente. sta es tambin la doctrina tradicional; ahora bien, parece que la autorizacin
crea, en el fondo, derechos como la concesin, pero sin privilegios como aqulla. Todos tienen
derecho a obtener un permiso de caza o de construccin. Por ello se prefiere definir a la autorizacin
como un acto ampliatorio en virtud del cual se constata que existen las circunstancias necesarias para
el surgimiento y ejercicio de un derecho general. La autorizacin, a diferencia de la aprobacin, es un
requisito para la validez de las conductas que la requieren.

d) Aprobaciones. Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son vlidos en s,
pero son ineficaces hasta que no medie la intervencin del rgano administrativo respectivo. Tal
sucede con la adopcin de determinados acuerdos relacionados con la emisin de obligaciones: el
acuerdo ser vlido, pero no podr ejecutarse hasta su aprobacin por la Administracin.

e) Dispensas. Son aquellos actos favorables que excepcionan una determinada actividad o situacin
de una prohibicin general anterior. Ha de estar, normalmente, prevista por la Ley, pues de no ser as
se podra producir una derogacin por va singular de un reglamento, lo cual es contrario al principio
de no discriminacin arbitraria (artculo 19 N2 y N22 de la Constitucin Poltica).

Son ejemplos de actos de gravamen:

a) Sanciones. Suponen la retribucin negativa de una conducta ilegtima, la multa es el prototipo de
una sancin; tambin lo es la imposicin de una medida disciplinaria, como, por ejemplo, la
destitucin de un funcionario. Las sanciones restringen la esfera de actuacin de los ciudadanos, ya
sea en sus relaciones generales o especiales con la administracin, imponindoles determinadas
conductas gravosas, no queridas por ellos.

24
b) Expropiaciones. No implican una conducta ilegtima, sino que realizan una transformacin coactiva
de derechos de la esfera privada a la pblica en aras de la utilidad pblica o el inters general; son,
pues, traspasos patrimoniales realizados en pro del bien comn que llevan aparejada una
indemnizacin al sujeto afectado por el dao patrimonial efectivamente causado (art. 19 N24, CPR);
cuando se efectan bajo la vigencia de situaciones de alteracin institucional o de estados de
excepcin constitucional se denominan confiscaciones.

c) rdenes. Son aquellos que imponen determinadas conductas a los particulares, que antes no
venan obligados a seguir; as, por ejemplo, la demolicin municipal dispuesta en caso que una obra
no ofrezca debidas garantas de salubridad o seguridad o que amenace ruina (art. 148 N3, D.F.L.
N458/75, Ley General de Urbanismo y Construcciones) que puede realizarse mediante un mandato
concreto del alcalde que obliga esa determinada conducta al destinatario. En tal caso la demolicin no
constituye una consecuencia de la infraccin de una norma (sancin) sino un mandato habilitado a la
administracin municipal en caso de darse el sealado supuesto de hecho

d) Prohibiciones. Son aquellos actos que vetan determinadas conductas que antes eran posibles.
Impiden, pues, a los particulares realizar algo que antes de la prohibicin podan libremente realizar;
por ejemplo, el trnsito de vehculos por una va en un sentido u otro.

5.6. ATENDIENDO AL NMERO DE VOLUNTADES NECESARIAS PARA SU PERFECCIONAMIENTO.
36B

i) Actos unilaterales: emanan de la exclusiva voluntad del rgano que los dicta (p. ej., una
sancin administrativa);

ii) Actos bilaterales: precisan para su perfeccin o plena eficacia de la voluntad del sujeto al
que se dirigen (p. ej., el nombramiento de un funcionario: aceptacin).

Lo anterior no debe confundirse con la figura del contrato administrativo. La voluntad posterior
(bilateral) se inserta slo como una condicin de eficacia del acto. Ejemplo: interesado debe asumir
funcin dentro de tercero da de notificado su nombramiento; en caso contrario nombramiento
queda sin efecto de pleno derecho (art. 14, inc. 3, Ley 18.834, Estatuto Administrativo)

4B5.7. ATENDIENDO A SU EFICACIA TEMPORAL

De acuerdo con este criterio, puede hablarse de los siguientes tipos de actos:

i) Actos de ejecucin instantnea: se extinguen en una sola ejecucin, cumplimiento o en la
configuracin de un nico derecho o situacin subjetiva.

25
ii) Actos administrativos con efectos prolongados (actos con Dauerwirkung, en la doctrina
alemana), que son aquellos que crean o modifican una relacin jurdica duradera que
depende de la propia eficacia del acto. Ejemplos: el nombramiento de un funcionario
pblico, el reconocimiento de una pensin; el otorgamiento de una concesin
administrativa.

Esta distincin cobra importancia en relacin a la eficacia de la nulidad o invalidacin que pudiere
afectar a estos actos. En el caso de los actos duraderos que no se agotan en su sola ejecucin
inmediata la doctrina admite que en consideracin a la situacin de confianza legtima que dicho acto
puede generar en sus destinatarios, la invalidacin limita sus efectos slo hacia el futuro (ex nunc)
descartndose la destruccin retroactiva respecto de situaciones ya consolidadas en el pasado. Por
otra parte la continuidad de prestaciones en caso de ilegalidad del acto de efectos duraderos es
generalmente negada, a menos que el destinatario pruebe que adopt decisiones de tal
trascendencia que no est en disposicin de alterar y que afectan su esfera personal en funcin de la
confianza dispensada al acto. Ejemplo: situacin de un pensionado que no puede alterar decisiones
adoptadas en virtud del reconocimiento de la jubilacin: crditos o deudas contradas, etc.

La Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653
de 2000) reconoce esta modulacin temporal de los efectos anulatorios (restitucin de
remuneraciones) para el caso de un tpico acto de efectos prolongados: el nombramiento de
funcionarios (art. 63):

Artculo 63.- La designacin de una persona inhbil ser nula. La invalidacin no obligar a la restitucin
de las remuneraciones percibidas por el inhbil, siempre que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea
imputable.
La nulidad del nombramiento en ningn caso afectar la validez de los actos realizados entre su
designacin y la fecha en que quede firme la declaracin de nulidad [...].

Deben distinguirse de estos actos con efectos prolongados, los llamados actos administrativos en
cadena (Kettenverwaltungsakt), es decir, actos administrativos que se producen sucesivamente, de
forma encadenada, con un plazo de vigencia determinado y con un contenido material similar entre
ellos, que permite mantener de forma duradera una relacin jurdica que depende de dichos actos,
facultando a la Administracin el control peridico de los requisitos de la medida. Ejemplo:
otorgamiento de subvenciones peridicas bajo condicin de cumplimiento de requisitos.

37B 6. Efectos del acto administrativo en la Ley N19.880.-

El artculo 3, inciso final, de la Ley N19.880, seala que:

Los actos administrativos gozan de una presuncin de legalidad, de imperio y de exigibilidad frente a sus
destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecucin de oficio por la autoridad administrativa,
salvo que mediare una orden de suspensin dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento
impugnatorio o por el juez, conociendo por la va jurisdiccional.

26
De estas normas legales pueden desprenderse varios efectos del acto administrativo. Nos interesan
particularmente:

6.1. PRESUNCIN DE LEGALIDAD
38B

Desde que se dicta el Acto Administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, y una vez cumplidos los
trmites de procedimiento aplicables, el acto obliga y es capaz de desplegar su eficacia.

Consiste en una presuncin iuris tantum, con arreglo a la cual los actos administrativos se presumen
ajustados a Derecho, hasta tanto su invalidez no fuera declarada formalmente por otro acto
invalidatorio posterior o por una sentencia judicial.

La presuncin de legitimidad importa, en sustancia, un privilegio de que goza la administracin: la
presuncin de regularidad de sus actos, que permite que ellos puedan desplegar todos sus posibles
efectos en tanto no se demuestre su invalidez trasladando al particular la carga de impugnarlo en la
va administrativa o jurisdiccional si se quiere obtener su anulacin y frenar su eficacia. 9 8F

En el panorama doctrinal tambin se le conoce como presuncin de legitimidad, de validez, de
juridicidad, o pretensin de legitimidad.

Se explica como una suposicin de que el acto ha sido emitido conforme a derecho, dictado en
armona con el ordenamiento jurdico. Es una resultante de la juridicidad con que se mueve
ordinariamente la actividad estatal. La legalidad justifica y avala la validez de los actos
administrativos, por eso crea la presuncin de que son legales, es decir, que se presumen vlidos y
que respetan las normas que regulan su produccin (DROMI, 1997).

Los actos administrativos tienen a su favor la presuncin de constituir el ejercicio legtimo de la
autoridad administrativa y, por consiguiente, toda invocacin de nulidad contra ellos debe ser
necesariamente alegada y probada en juicio.

Esta regla no es absoluta. Se trata de una presuncin iuris tamtum; opera solamente en tanto no se
demuestre y se declare a firme la invalidez del acto. En consecuencia no implica la inimpugnabilidad
del mismo, puesto que siempre puede demostrarse que la actuacin es contraria al principio de
legalidad.

9Cfr. GARCA DE ENTERRA, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de Derecho Administrativo, t. I, 7 Edicin, 1995, civitas, Madrid,
pg. 486 ss.
27
En efecto esta presuncin de validez sirve para que la Administracin pueda hacer uso de las
potestades de ejecucin de oficio de los actos administrativos sin necesidad de tener que probar en
cada caso la conformidad a Derecho de las resoluciones que pretende hacer cumplir. De tal manera
que esta presuncin de legitimidad de las decisiones administrativas no permite alterar en caso
alguno las reglas de la carga de la prueba en materia jurisdiccional. Se trata tan slo de un efecto
meramente extraprocesal que facilita su ejecutoriedad, pero que no supone una presuncin
irrebatible de correccin jurdica. 10 9F

Se ha discutido en la doctrina nacional y extranjera el alcance de esta presuncin de legalidad.

La doctrina comparada ha criticado la justificacin tradicional de la presuncin de validez por ser
tcnicamente incorrecta: el que un acto se presuma vlido no supone necesariamente que pueda
modificar por s slo, de modo autoritario situaciones jurdicas de otros sujetos. La presuncin slo
expresara la imposicin al destinatario del acto de la carga de recurrirlo si desea privarle de
eficacia. 11
10F

Por su parte, con anterioridad a la Ley N19.880, entre los autores nacionales destacaba la posicin
critica sustentada por el profesor Ivn AROSTICA quien, tras examinar la jurisprudencia administrativa
de la Contralora General de la Repblica, conclua que el alcance de este privilegio era relativamente
limitado, porque: 12 11F

No gozaran de presuncin de legalidad todos los actos de la administracin; slo las
decisiones administrativas contenidas en decretos o resoluciones que deban someterse al
trmite de toma de razn;

No alcanzara a todos los actos sujetos a toma de razn, sino slo a los que han tenido un
juicio favorable o han sido cursados por la Contralora o enjuiciados conforme por el Tribunal
Constitucional;

Slo se podra configurar como presuncin de mera legalidad y no de constitucionalidad,
puesto que si el acto se dicta en conformidad a una ley, pero sta es inconstitucional, el
rgano contralor no podra dar curso al mismo;

No alcanzara a los actos tomados razn por Contralora previa representacin de los mismos e
insistencia del Presidente de la Repblica;

10 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Teora del acto administrativo, iustel, Madrid, 2005, pg. 123 ss.
11Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense, t. II, Madrid,
1999, pg. 148.
12Cfr. ARSTICA MALDONADO, IVN, Qu queda de la Presuncin de Legalidad?", en Revista de Derecho y Jurisprudencia , t. LXXXVII, 1
parte, (1991). pgs. 6-7
28
Slo alcanzara esta presuncin a la conformidad del acto con la ley vigente al momento de su
dictacin; pero no a su ajuste a la legalidad conforme a una legislacin posterior;

No es obligatoria para los Tribunales Ordinarios de Justicia por cuanto ellos en el ejercicio de
su potestad jurisdiccional de control represivo de los actos de la Administracin pueden
declarar la nulidad o an dejar sin aplicacin actos an cursados por la Contralora General
porque la presuncin de legalidad no confiere inmutabilidad; slo la Cosa Juzgada que deriva
de una sentencia ejecutoriada que se pronuncia sobre la validez o invalidez de un acto
administrativo puede conferir esta fuerza jurdica. Por lo mismo no alcanza a los particulares
que estn disconformes con la legalidad del acto; ellos siempre podrn reclamar de l ante los
Tribunales;

En sntesis, la presuncin de legalidad slo opera en plenitud "dentro" de la esfera administrativa,
adquiriendo un carcter ms bien relativo y provisional fuera de ese mbito domstico de la
administracin.

6.2. IMPERATIVIDAD
39B

Es la obligatoriedad y el deber de cumplimiento que el acto administrativo genera una vez
perfeccionado. Tambin se conoce como ejecutividad.

Los actos administrativos en su condicin de actos de la autoridad tienen como rasgo comn y
ordinario su directa fuerza obligatoria tanto para los ciudadanos como para la Administracin. Esta
eficacia supone el deber inmediato de acatamiento de su contenido, nico medio de asegurar a esa
autoridad la disposicin exclusiva de sus efectos como garanta ltima a la tutela y logro del bien
comn.

Por ello puede imponerse a los administrados en forma unilateral y obligatoria, aumentando o
limitando sus derechos.

Esta caracterstica se justifica en el privilegio de autotutela declarativa o decisoria que beneficia a los
sujetos administrativos y que les permite declarar o decidir situaciones jurdicas con carcter
obligatorio e imperativo para sus destinatarios.

6.3. EXIGIBILIDAD
40B

Muy ligado al efecto anterior la exigibilidad o tambin conocida como ejecutoriedad significa que el
acto puede ser puesto en ejecucin de inmediato por la propia administracin (autorizando su
ejecucin de oficio) y sin necesidad de recurrir a otro poder o autoridad del Estado.

29
La ejecutoriedad designa una posibilidad instrumental adicional a la mera imperatividad: la

facultad de la administracin de imponer por s misma el contenido obligatorio de sus propios actos
administrativos utilizando medios coactivos. Aqu el privilegio que beneficia a la Administracin se
denomina de autotutela ejecutiva en cuanto le permite llevar a efecto directo sus decisiones
previamente emitidas.

La doctrina tradicionalmente distingue entre ejecutoriedad propia e impropia. Hay ejecutoriedad
propia cuando la ejecucin del acto es realizada por el mismo rgano que lo dict, con sus propios
funcionarios y medios administrativos. La ejecutoriedad se denomina impropia cuando la decisin
emanada de la administracin debe ser ejecutada por intermedio de un rgano jurisdiccional. 13 12F

Pero mientras todo acto administrativo est dotado de imperatividad no necesariamente siempre
dichos actos aparecen privilegiados con el atributo de la ejecutoriedad. En efecto slo algunos actos,
adems de la ejecutividad, disponen, sobre ella, de la caracterstica aadida de la ejecutoriedad.

Hay muchos actos administrativos que, sin perjuicio, de estar dotados de imperatividad o
ejecutividad, no obstante, carecen por naturaleza de ejecutoriedad por no ser susceptibles de ser
ejecutados forzosamente. Esto ocurre en el caso de actos de contenido meramente declarativo,
como un permiso o una autorizacin. Estos una vez notificados al interesado son imperativos o
ejecutivos, esto es, eficaces y obligatorios frente a todos, pero por su naturaleza no tienen
ejecutoriedad porque su contenido se agota en la sola declaracin. (Ej., licencia de conducir se hace
obligatoria [ejecutividad] al ser comunicada al beneficiario de la misma, pero la Municipalidad que la
otorga no puede obligar al ciudadano a hacer uso de la misma). Otro tanto sucede con los actos
certificatorios y de consulta que se agotan en esa sola declaracin sin necesidad de una actividad
ulterior de ejecucin material.

El art. 51 de la Ley N19.880 no es claro y parece incurrir en un error ya que designa como
ejecutoriedad a lo que en rigor es slo ejecutividad. Dispone que los actos de la administracin
sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoridad. Se refiere en realidad el precepto
a su fuerza obligatoria y vinculante. Lo anterior desde su notificacin o publicacin. En el fondo
habla de la imperatividad y de la obligatoriedad, pero no de la posibilidad de ejecutarlo
coactivamente.

Desde el punto de vista de la ejecucin material de las resoluciones administrativas la ley N19.880
introduce dos importantes garantas para el ciudadano en su artculo 50:

i. No puede iniciarse una ejecucin material de actos de gravamen sin que previamente se dicte
la resolucin que le sirve de fundamento; (inc. 1)
ii. El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones debe notificar al
particular la resolucin que autorice dicha actuacin coactiva;
13 Cfr. SILVA CIMMA, ENRIQUE, Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Actos. Contratos y bienes, Ed. Jurdica, Santiago, 1995, pg. 107; DIEZ,
MANUEL MARA, El Acto Administrativo, TEA, Buenos Aires, 1956, pg. 211. En la doctrina espaola se utilizan otros trminos: ejecutividad o
simple eficacia: Cfr. VILLAR PALASI, JOS LUIS y VILLAR EZCURRA, JOS LUIS, Principios de Derecho Administrativo, Universidad Complutense,
t. II, Madrid, 1999, pg. 148; BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002, pg. 110.
30

6.4. IRRETROACTIVIDAD
41B

Significa que el acto slo puede regir para el futuro, es decir con posterioridad a su entrada en
vigencia (art. 51, inc. 2), a menos que una norma expresa permita lo contrario, o segn lo dispone el
artculo 52 de la Ley N19.880, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados
y no lesionen derechos de terceros.

ARTCULO 52. Retroactividad. Los actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando
produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros.

La irretroactividad de los actos administrativos se justifica en la prohibicin constitucional de afectar
derechos adquiridos y se deduce del artculo 9 del Cdigo Civil, como quiera que si la ley slo puede
disponer para lo futuro y no puede tener jams efecto retroactivo por regla general, con igual
justificacin, el acto administrativo, acto normativo subordinado a ella, debe seguir el mismo
principio.

6.5. IMPUGNABILIDAD
42B

Inherente a la condicin de acto productor de efectos jurdicos que detenta el acto administrativo, es
que tales efectos puedan ser discutidos por los interesados mediante la interposicin de recursos
administrativos o jurisdiccionales.

Impugnar en sentido amplio quiere significar tanto revisar la legalidad del acto como la
oportunidad y mrito del mismo.

La impugnabilidad del acto administrativo se configura como una contrapartida indispensable al
reconocimiento de la presuncin de legalidad y de la imperatividad que beneficia ordinariamente
a la potestad de los rganos de la administracin, proveyendo al individuo medios eficaces para
cuestionar y discutir la validez del acto que se estima perjudicial.

La impugnabilidad como efecto y carcter del acto administrativo se encuentra reconocida en la
propia Carta Poltica, en las leyes orgnicas constitucionales que reglan la materia y en la Ley de Bases
de Procedimiento Administrativo.

La Constitucin Poltica en el inciso 2 de su artculo 38, expresa:

Artculo 38:
.......
(inc. 2) Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracin del Estado, de sus
organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de
la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dao.

31

A su turno los artculos 2 y 10 del actual texto refundido de la Ley N18.575, Orgnica Constitucional
de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653 de 2000), desarrollan este
principio constitucional de la siguiente forma:

"Artculo 2.- Los rganos de la Administracin del Estado sometern su accin a la Constitucin y a las leyes.
Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurdico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dar lugar a las
acciones y recursos correspondientes.

Artculo 10.- Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se
podr siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y,
cuando proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar.

Finalmente la Ley N19.880 incorpora la impugnabilidad como un principio bsico del procedimiento
administrativo en su artculo 15:

Artculo 15.- Principio de impugnabilidad. Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los
recursos administrativos de reposicin y jerrquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario
de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales.
Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando determinen la imposibilidad de continuar
un procedimiento o produzcan indefensin.
La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podr dictar por s misma
el acto de reemplazo.

De las normas referidas se deduce que la impugnacin de un acto administrativo puede instarse
mediante la formulacin de recursos administrativos o bien mediante la interposicin de acciones o
recursos jurisdiccionales.

6.5.1. Impugnacin mediante recursos administrativos.

Los recursos administrativos son aquellos procedimientos administrativos de carcter impugnatorio
en cuya virtud el afectado por un acto administrativo insta del rgano administrativo autor del mismo
su anulacin por motivos de legalidad. 14 13F

Cuatro son los recursos administrativos que reconoce nuestro ordenamiento:

Recurso de reposicin: aquel que se interpone ante el mismo rgano que dict el acto
recurrido para que el mismo lo resuelva.

14 SANTAMARA PASTOR, JUAN A., Principios de Derecho Administrativo, tomo II, Ceura, Madrid, 1999, pgs. 591 ss.
32
Recurso jerrquico: aquel que debe ser resuelto por el rgano superior jerrquico del que
dict el acto impugnado.

Recurso extraordinario de revisin: aquel que debe ser resuelto por el superior jerrquico o a
falta de aquel por la misma autoridad que dicto el acto, en los casos excepcionales que seala
la ley.

Aclaracin del Acto Administrativo: mediante el que se solicita a la misma autoridad que dict
el acto que rectifique o aclare puntos dudosos u oscuros o errores materiales.

Cabe sealar que por la va del ejercicio de la funcin dictaminante de la Contralora General de la
Repblica, en trminos prcticos, se ha pasado a configurar una eficaz sede de impugnacin de actos
administrativos. En efecto este organismo superior detenta segn su ley orgnica (Ley N10.336)
facultad para emitir dictmenes obligatorios para la correcta aplicacin de las leyes y reglamentos que
rigen a los servicios pblicos sometidos a su fiscalizacin. Dichos dictmenes pueden ser solicitados
por la Administracin o por particulares o funcionarios pblicos, siempre que se refieran a asuntos en
que se haya producido una resolucin denegatoria o que se haya omitido o dilatado dicha resolucin
por parte de la autoridad administrativa, habindola requerido el interesado (artculos 5, 9 y 19). Si en
dichos dictmenes el organismo contralor ordena la invalidacin del decreto o resolucin impugnado,
en los hechos se alcance la misma finalidad de control amparada por los mecanismos recursivos.

Sin embargo esta funcin tiene una importante limitacin segn dispone el art. 6, inc. 3 de su ley
orgnica:

Art. 6.
........
(inc. 3) La Contralora no intervendr ni informar los asuntos que por su naturaleza sean propiamente
de carcter litigioso, o que estn sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, que son de la
competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con respecto a
15
materias judiciales, reconoce esta ley al Contralor. 14F

6.5.2. Impugnacin mediante acciones o recursos jurisdiccionales.

15 La jurisprudencia de Contralora es rigurosa a la hora de resolver la abstencin de su pronunciamiento en todas aquellas materias que se
encuentran bajo conocimiento de la Judicatura. Por otra parte en aquellos casos en que emite un dictamen, no obstante esa radicacin
precedente, ha resuelto invariablemente, o bien, suspender la vigencia del dictamen (Oficio N16.762, de 1989) o incluso dejarlos sin efecto
(oficio N32.703 de 2003).
33
Nuestro ordenamiento Constitucional consagra con amplitud el derecho de los particulares para
reclamar en contra de los actos de la Administracin del Estado y de sus organismos ante los
Tribunales de Justicia. Este principio general puede extraerse de la interpretacin conjunta de las
normas relativas al denominado derecho a la accin que se reconoce a toda persona (art. 19 N3,
C.P.R); la regla de inexcusabilidad de los tribunales para el conocimiento de los negocios de su
competencia (art. 76) y el artculo 38, inc. 2, de la misma Carta Fundamental que regula el derecho
del particular a la accin contencioso - administrativa general.

Las acciones contencioso administrativas de carcter jurisdiccional que reconoce el ordenamiento
jurdico nacional pueden clasificarse de acuerdo al contenido de la pretensin que en cada caso se
ejercita y que permite clasificarlas en:

acciones o pretensiones de nulidad. Estas se dirigen prioritariamente a la obtencin de la
destruccin retroactiva del acto reclamado bajo el paradigma de un verdadero proceso al
acto de carcter objetivo; no se dirigen, a lo menos en principio, al restablecimiento o
declaracin de derechos del afectado. Se encuentran en esta categora primeramente y con
carcter subsidiario y general la accin de nulidad derecho pblico deducida doctrinalmente
del artculo el art. 7, inc. 3 CPR, en relacin a los artculos 19 N3 y 38 inc. 2 de la misma
Carta Fundamental. 16 Tambin se incorpora a ella un sinnmero de acciones o reclamos
15F
especiales de naturaleza anulatoria regulados en la propia Carta Fundamental (Ej. privacin o

desconocimiento de nacionalidad, art. 12; legalidad del acto expropiatorio, art. 19 N 24, inc. 3
CPR.) o en leyes especiales, como el reclamo de ilegalidad municipal del art. 140, DFL
N2/19.602, ley orgnica constitucional de Municipalidades), reclamo de ilegalidad especial
del art. 7 de la Ley N18.933, etc.
acciones o pretensiones de amparo o protectivas. Se trata de acciones eminentemente
subjetivas cuya finalidad primaria es el restablecimiento de situaciones subjetivas
individualizadas del reclamante, sea de derechos o garantas de ndole constitucional o
derechos o intereses de naturaleza meramente legal. Slo de manera consecuencial estas
acciones pueden llegar a la virtual nulidad (dejar sin efecto) de un acto o resolucin
administrativa si el amparo o proteccin (finalidad principal) as lo amerita. El paradigma
fundamental de accin de amparo lo configura el Recurso de Proteccin de Garantas
Constitucionales establecido en el artculo 20 de la Constitucin Poltica, en que se pide al
tribunal que se restablezca el imperio del Derecho y asegure la debida proteccin del afectado
frente a una accin u omisin ilegal o arbitraria que afecta sus derechos constitucionales
protegidos. Tambin se ordena a esta finalidad primariamente protectiva el recurso de
amparo de la libertad personal (art. 21, CPR). En el mbito legislativo podemos encontrar
acciones de amparo en el denominado amparo econmico (artculo nico de la Ley 18.971);
en el amparo de aguas establecido en el Cdigo del Ramo, y en las acciones posesorias
establecidas en el ttulo XIII del libro II del Cdigo Civil.

16FIAMMA OLIVARES, GUSTAVO, "La accin Constitucional de Nulidad: Un supremo Aporte del Constituyente de 1980 al Derecho Procesal
Administrativo", en Revista de Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, 1986 y "Accin constitucional de nulidad y legitimacin activa
objetiva", en Revista de Derecho Pblico, 1991.
34
Ya no por la va de la accin, sino que por la va de la excepcin, la doctrina admite que todo juez que
conoce de un determinado litigio tiene la prerrogativa de prescindir y dejar de aplicar a ese caso
concreto un precepto o acto administrativo que estime contrario a la ley. Este mecanismo surgido del
Derecho francs del s. XIX se conoce como excepcin de ilegalidad o inaplicacin de reglamentos y se
justifica en la idea del reforzamiento del principio de jerarqua normativa y de la primaca de la
vinculacin del juez a los preceptos legislativos, como quiera que la aplicacin por ste de un acto o
disposicin administrativa contraria a la ley, equivale en definitiva a dejar sin aplicar la ley misma que
ha sido vulnerada por el acto administrativo. Un antiguo fallo de nuestra Corte Suprema acepta esta
doctrina:

El decreto reglamentario 1205 al fijar como remuneracin por compraventa de inmuebles el 2% a
cada parte, se ha excedido de la facultad que el artculo 4 de la Ley 7747 dio al Presidente de la
Repblica y, por consiguiente, es ilegal y no debe ser aplicado, en el exceso, en esta causa, siendo nula
toda estipulacin que se conviniere superior al 2% del valor de la operacin. (Valiente c/ Servicio
Nacional de Salud, C. Suprema, 15 de julio 1959). 17 16F

7.- Elementos del acto administrativo.

Podemos distinguir los siguientes elementos en la estructura jurdica de todo acto administrativo:

7.1. Elemento subjetivo

7.2. Elemento objetivo

7.3. Elemento causal

7.4. Elemento formal

7.1. ELEMENTO SUBJETIVO

El acto administrativo slo puede emanar de un rgano de la administracin pblica de aquellos a que
alude el artculo 2 de la Ley N19.880. Este rgano debe enmarcar su actuar dentro del mbito de la
legalidad, atributo caracterizador de sus actuaciones. Por ello tenemos los siguientes elementos
subjetivos que los actos administrativos deben cumplir:

7.1.1. Administracin del Estado
El acto administrativo, como se desprende claramente de su nombre y de la definicin del artculo 3
de la ley N19.880, debe provenir de algunos de los rganos a travs de los cuales se manifiesta
actividad de la Administracin Pblica.
17Ms recientemente pueden citarse: Texier Avellaira c/ Fisco, C. Santiago, 22 de abril 1996, en Gaceta Jurdica N190, pp. 52; y Club nocturno
Alcazaquivir c/ DOM de Lo Barnechea, C. Santiago, 30 de mayo 2000.
35

7.1.2. rgano
La Administracin Pblica se compone de diversos rganos, que, con distintas competencias,
desarrollan las diversas actividades de sta.

El acto administrativo sobre una determinada materia slo podr dictarse por aquel rgano de la
Administracin que tenga atribuida la competencia por el ordenamiento jurdico.

7.1.3. Competencia
Los rganos de la Administracin deben actuar dentro de su competencia; los actos ejecutados fuera
de ella no son vlidos. As lo establece el artculo 7 de la Constitucin Poltica.

El vicio de incompetencia puede referirse a:

Exceso de poder: el rgano del Estado se extralimita en su competencia arrogndose
atribuciones que no le confiere el ordenamiento, pero sin invadir la competencia que le ha
sido atribuida a otro rgano.

Abuso de poder: se da si un rgano se excede en su competencia y adems pasa a actuar en la
esfera o mbito de otro rgano o poder pblico. Se trata de un actuar que invade la
competencia ajena.

En todos estos casos la sancin es la nulidad. El vicio de competencia por regla general es insanable,
no susceptible de convalidacin ni ratificacin. La infraccin de competencia envuelve un vicio de
orden pblico (T. R. FERNNDEZ) que no puede ser remediado sino con la destruccin jurdica
retroactiva del acto viciado (nulidad).

7.1.4. Investidura del titular del rgano
Los rganos de la administracin pblica deben actuar dentro de su competencia, como se seal, y
previa investidura regular de sus integrantes, de lo contrario los infractores debern someterse a las
sanciones que la ley contemple. Lo dice la Constitucin Poltica en su artculo 7.

La investidura se configura con dos elementos: el llamamiento al cargo o funcin y la toma de
posesin de los mismos. Alude al acto de designacin o nombramiento de los titulares que sirven los
rganos administrativos y que actan sus voluntades. La investidura debe ser:

i.- Previa; y,
ii.- Regular.

36
El artculo 7 de la Constitucin no exige para la validez de los actos estatales una investidura legal;
basta que la investidura est dotada de regularidad, requisito menos exigente que la estricta
legalidad. Con ello permite validar situaciones excepcionales como la actuacin del llamado
funcionario de hecho, institucin que permite moderar los efectos que acarreara la estricta
invalidez de las actuaciones de ciertos funcionarios cuya designacin o nombramiento adolece de
vicios, pero cuya asuncin a la funcin ha generado una situacin de confianza legtima en los
destinatarios de sus actos, confianza que el ordenamiento protege y ampara.

7.2. ELEMENTO OBJETIVO.

7.2.1. Declaracin de voluntad (orgnica)

El acto administrativo consiste en una declaracin, que puede constituir una expresin de voluntad
(decisin) como de otros estados intelectuales (juicio, constancia o conocimiento) segn el artculo 3
de la Ley N19.880.

De acuerdo a la teora ms extendida se trata de una voluntad objetiva, esto es, de naturaleza
normativa u orgnica. En consecuencia los vicios de que pueda adolecer la voluntad de los sujetos
individuales (funcionarios) que intervienen o integran la decisin de la administracin no
necesariamente contaminan al acto administrativo (v. g. demencia del funcionario no anula actos
administrativos dictados por l) salvo que se traduzca en irregularidades de sus elementos objetivos.

No obstante se ha estimado que en el caso de actos discrecionales en que puede caber una eleccin
entre alternativas igualmente vlidas la existencia de vicios en la formacin de la voluntad del titular
(error, violencia o intimidacin, dolo) podra ser determinante para resolver sobre su validez. 18 Por 17F
ejemplo: existencia de cohecho en funcionario para conceder permiso de edificacin (atribucin

reglada) no invalida por s mismo el citado acto si es conforme a la ley. Sin embargo provocara la
invalidez del mismo si se tratara en cambio de una concesin discrecional en que el funcionario en los
hechos tuviere varias alternativas posibles para su otorgamiento.

El funcionario en el desenvolvimiento de la actividad jurdico-administrativa debe ejecutar los
mandatos legales. Si se infringen esas normas el acto se vicia, pudiendo perseguirse las
responsabilidades personales de quienes intervinieron en su formacin o elaboracin. Por ello se ha
dicho que la nica voluntad que manifiesta un acto administrativo es la voluntad de la ley y no la
voluntad privada, personal o sicolgica del funcionario, que no encuadra en el marco normativo de
legalidad que sirve de referencia a estos actos.

7.2.2. Contenido

El contenido del acto es la concreta declaracin obligatoria en que el acto consiste.

18 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, pg. 55-56.

37
El contenido de la declaracin debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico, pues de lo

contrario estara afecto a las sanciones que establece la ley.

La doctrina seala que el contenido del acto debe someterse a los siguientes principios o requisitos de
validez:

debe respetar los derechos y garantas constitucionalmente reconocidos (art. 19, C.P.R.)

debe estar sometido al principio de razonabilidad que implica que todo acto administrativo
debe ser proporcionado y equilibrado en relacin al fin que persigue, proscribiendo
expresamente la arbitrariedad (art. 19 N2 y 20, C.P.R.).

debe ser idneo y necesario; es idneo cuando se acomoda al fin que persigue y es necesario
cuando no hay otros medios ms adecuados para conseguir el mismo fin ni menos gravosos
para el destinatario o la comunidad.

debe ser determinado y posible. La imposibilidad del contenido puede ser lgica o jurdica.

7.2.3. Objeto

Est constituido por la prestacin que se pretende alcanzar mediante el acto administrativo, que debe
decir relacin con las materias que son de su competencia.

El objeto del acto administrativo est relacionado con el actuar del rgano y con el fin asignado por la
ley al rgano que lo dict.

El objeto de la declaracin de la administracin puede ser:

q un comportamiento del administrado, de otra administracin, de otro rgano o del titular del
rgano;

q un hecho;

q un bien;

q una situacin jurdica;

q su propia organizacin;

q o mezclas de objetos tpicos en cuanto sean propuestos por el ordenamiento como trmino
final de la actividad jurdica de la administracin.

7.2.4. Presupuesto de Hecho.

38
Es el o los supuestos fcticos fijados por la norma habilitante para que el acto pueda y deba ser
dictado por la Administracin. El ejercicio de la potestad de la que resulta todo acto administrativo
presupone la existencia de elementos de hecho que la norma atributiva de competencia ha
establecido. Estos elementos pueden consistir en situaciones totalmente objetivas o bien implicar una
operacin valorativa de mayor o menor complejidad si se incluye en el tipo normativo por ejemplo
un concepto jurdico indeterminado.

7.3. ELEMENTO CAUSAL.

7.3.1. Fin.

Es el objetivo que la potestad persigue o asigna al rgano de la Administracin. Ese objetivo habr de
ser necesariamente cumplido y reflejado por el acto administrativo dictado en ejercicio de aquella
facultad. El fin tiene como punto de partida el principio de bien comn establecido en el artculo 1
de la Constitucin Poltica. Toda actuacin administrativa debe estar orientada a ese fin pblico en
ltima instancia.

7.3.2. Causa.

Consiste en la adecuacin o acomodacin del contenido de los actos al fin que persigue la norma
atributiva de la competencia que a travs de ellos se ejercita. Alguna doctrina (BOCANEGRA SIERRA,
2002) sostiene que la adecuacin del acto al fin que lo hizo posible debe mantenerse durante todo el
periodo de eficacia del mismo. Su desaparicin implicar el cese de sus efectos, su extincin, lo que es
particularmente importante en materia expropiatoria en los ordenamientos que aceptan la institucin
de la retrocesin o reversin (invalidez sobrevenida).

7.3.3. Motivo.

En el acto administrativo el motivo est siempre y necesariamente incorporado a la causa. Ello se
explica porque la Administracin no tiene una vida personal propia; su voluntad es una voluntad
normativa; no sicolgica y en consecuencia el motivo de su actuar debe ser siempre el cumplimiento
del fin pblico sealado en cada caso por la norma habilitante de la competencia.

Es justamente a travs del motivo que mueve a la Administracin a dictar sus actos donde se concreta
todo el esquema conceptual expuesto: en l ha de aparecer, por una parte la realidad del presupuesto
de hecho que se aplica y por otra parte el servicio al inters pblico especfico que constituya el fin
propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya efectividad viene a constituir la
causa propia del acto administrativo; por ejemplo la necesidad pblica que se desea satisfacer a
travs de su actuacin.

7.4.- ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

39
Se suelen distinguir dentro del elemento formal tres aspectos diferentes:

7.4.1. El procedimiento administrativo;
7.4.2. La forma de manifestacin de los actos administrativos;
7.4.3. La motivacin.

7.4.1. El procedimiento administrativo

Es el conjunto concatenado de actos o actuaciones administrativas de trmite destinadas a asegurar
la legalidad, el acierto y la oportunidad de la resolucin final y a garantizar los derechos de los afecta-
dos y las exigencias del inters pblico.

La ley N19.880 lo define en su artculo 18 de la siguiente forma:

Artculo 18.- Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin de actos trmite vinculados entre s,
emanados de la Administracin y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal.
El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciacin, instruccin y finalizacin.

Se trata de un conjunto de actos con sustantividad propia que, en ocasiones, cuando constituyen
actos de trmite cualificados, pueden llegar a ser, incluso, objeto de recursos independientes del acto
administrativo terminal o definitivo, aunque lo usual sea su impugnacin concentrada con la de la
resolucin que pone fin al procedimiento, por razones de economa procesal.

La exigencia de un procedimiento reglado para la produccin de los actos administrativos tiene rango
constitucional [art. 7 inc. 1 en relacin al art. 63 N18, CPR). El procedimiento tiende a asegurar
que, antes de dictar un acto, la Administracin cumpla una serie de trmites, impuestos por la
Constitucin o la ley, que se corresponden con derechos de los particulares (derecho a la audiencia de
los interesados o contradictoriedad, artculo 10, Ley N19.880) o con el respeto a la competencia de
otros rganos pblicos (necesidad de informes previos o vinculantes, artculo 37 y 38, Ley N19.880).

7.4.2. Forma externa de manifestacin

Como regla general, la forma externa de manifestacin de los actos administrativos es la forma
escrita. La forma escrita es la nica que asegura la certeza del contenido y de los efectos del acto, y la
nica que posibilita su motivacin. La forma escrita facilita tambin la ejecucin del mismo y permite
que puedan ser notificados o publicados para adquirir eficacia.

En la actualidad se encuentra establecido como un principio bsico de la legislacin de procedimiento
administrativo (art. 5, Ley N19.880) e incluido en la propia definicin que sobre el acto
administrativo recoge esta misma preceptiva (art. 3):
40
(Artculo 3, inc. 1) Concepto de Acto administrativo. Las decisiones escritas que adopte la Administracin se
expresarn por medio de actos administrativos.
(Artculo 5) Principio de escrituracin. El procedimiento administrativo y los actos administrativos a los cuales
da origen, se expresarn por escrito o por medios electrnicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra
forma ms adecuada de expresin y constancia.

En cuanto al contenido del documento escrito en que se materializa el acto administrativo, en la
prctica, todo acto se presenta estructurado en cuatro partes (PANTOJA, 2001):

i. Encabezamiento: en el que se identifica una suma sntesis de la materia de que trata (suma);
un nmero nico, correlativo y anual que identifica el documento (decretos por subsecretara;
resoluciones por servicio); y, una fecha de dictacin;

ii. Parte expositiva, constituida por considerandos y los vistos que dejan constancia de los
fundamentos del mismo (de hecho de derecho). Este prembulo har referencia a las
normas tenidas en cuenta (vistos) y a los trmites cumplidos (si el procedimiento los exiga);
contiene tambin la motivacin de hecho (considerandos), cuando legalmente procede (ej. ley
exige que el acto sea fundado).

iii. Parte resolutiva o decisoria: que contiene lo decretado o resuelto. Est precedida de las
expresiones decreto o resuelvo y puede ordenarse por artculos o nmeros.

iv. Conclusin: corresponde a la parte final del documento y contiene las rdenes de tramitacin
del decreto o resolucin (trminos sacramentales), a saber, antese (dse nmero y fecha);
Tmese razn (Remtase a Contralora para examen de legalidad); regstrese (tmese nota
de la decisin, tratndose de personal o bienes, ya sea en Contralora o internamente en el
Servicio); refrndese (constancia que se deja en el servicio y en Contralora del monto que
acumula tem de gastos y de su saldo disponible); Comunquese (Transcrbase a Tesorera
General de la Repblica para que proceda al pago de la cantidad indicada en el decreto);
Notifquese (actos particulares); o publquese (actos de contenido normativo y los
establecidos en el D. S. N2.710/1942 de Interior en relacin al Dictamen N61.403 de 1961 de
Contralora General de la Repblica). Finalmente esta parte final contiene tambin las firma o
firmas de la autoridad respectiva que emite el acto, ya sea olgrafa o electrnica (D.S.
N81/99, SEGPRES).

Las formalidades admiten clasificacin. Se distingue:

- en cuanto a su oportunidad:

a) Previas, son ciertas formas que la autoridad debe necesariamente cumplir en la formacin del acto,
sino no puede producir sus efectos,

b) Coetneas, deben concurrir al momento en que nace el acto, sin ellas es invlido;

41
c) Posteriores, se cumplen despus de su dictacin, fundamentalmente para adquirir eficacia respecto

de sus destinatarios o terceros.

- en cuanto a su importancia:

a) Esenciales, sin ellas acto no se perfecciona;

b) Sustanciales, el acto existe, pero si faltan se hallar viciado,

c) Integrales, su ausencia produce la ineficacia del acto sea respecto de sus destinatarios o de
terceros.

7.4.3. Motivacin.

La motivacin puede definirse como el motivo formalmente expresado. Es la expresin formal de
los antecedentes de hecho y de Derecho que sirven de fundamento al acto.

No debe confundirse el motivo con la motivacin. El acto siempre tendr un motivo (elemento
causal) aun cuando ste no se exprese o formalice en el mismo. La motivacin en cambio
depender de la concreta exteriorizacin formal del mismo en el documento en que este debe
traducirse.

En cuanto a la determinacin de la motivacin la doctrina distingue:

- Actuacin reglada: los motivos o presupuestos del acto estn establecidos en la ley claramente; en
consecuencia la motivacin puede suplirse en el elemento fin de la norma habilitante.

- Actividad discrecional: en sta hay una determinacin genrica de los motivos del acto, pero en
definitiva la calificacin jurdica la hace la autoridad administrativa llamada a pronunciarse; aqu la
motivacin debe existir.

La motivacin de los actos administrativos no trata slo de cubrir una mera formalidad rutinaria sino
que constituye un elemento esencial para hacer posible el control judicial de los actos
administrativos. Ellos pueden llegar a anularse si carecieran de motivacin o si sta fuera insuficiente.
Sin embargo la omisin de la motivacin en un acto no debe provocar por s sola la anulacin del
mismo, si del examen de los antecedentes aportados al proceso el juez o tribunal puede comprobar
que el acto se hallaba correctamente fundamentado o si el rgano que emiti el acto aporta esos
antecedentes durante el proceso entablado contra el acto inicialmente no motivado. 19 18F
19Cfr. VERGARA BLANCO, ALEJANDRO, La motivacin de los Actos Administrativos en Contralora General de la Repblica y el Estado de Derecho.
Conmemoracin por su 75 aniversario de vida institucional, 2002, VV. AA., pg. 343 ss.
42
La motivacin puede ser sucinta o somera; pero debe ser suficiente para ilustrar sobre las razones de
hecho y de derecho que justifiquen la resolucin. La doctrina seala que toda motivacin debe
permitir conocer:

Las razones de la adecuacin del acto a la finalidad que lo justifica; y,
En caso de ejercicio de potestades discrecionales, las circunstancias que aconsejan la
opcin por una solucin concreta de entre las legalmente posibles.

Es posible admitir la motivacin por remisin a antecedentes previos (informes, oficios) que
fundamenten la resolucin final, siempre que el administrado haya tenido acceso material oportuno a
los mismos (artculo 41, inciso 6, Ley N19.880):

La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al
texto de la misma.

En cuanto a los supuestos en los que la motivacin es necesaria, nuestro ordenamiento establece una
regla general en el inciso 2 del artculo 11 de la Ley N19.880, en relacin al artculo 41, inciso 4, de
la misma preceptiva:

(art. 11, inc. 2) Los hechos y fundamentos de derecho debern siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben
o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos que resuelvan recursos administrativos.

(art. 41, inc. 4, 1 parte) Las resoluciones contendrn la decisin, que ser fundada

A su turno la jurisprudencia administrativa concuerda en que existen otros actos administrativos que
deben ser motivados:

1. Cuando as lo dispone una norma legal o reglamentaria (decretos o resoluciones fundados).

2. Cuando imponen sanciones a los particulares;

3. Cuando se ejercita la potestad disciplinaria a fin de garantizar el debido procedimiento disciplinario
(art. 18, inciso 2, Ley N18.575);
43

58B SEGUNDA PARTE
14B DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN GENERAL

I.- CONCEPTO, NATURALEZA Y FUNCIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1. El procedimiento en general

El Procedimiento es un fenmeno de la vida. Toda conducta reiterada que exija varios actos sucesivos
para alcanzar una meta tiende espontneamente a reproducirse de la forma ms simple y sencilla.
Pero un procedimiento propiamente dicho surge cuando esos cauces de obtencin de determinados
fines se vuelven fijos y predeterminados, ordenando conductas reiteradas para objetivos idnticos.

2. El Procedimiento y la Administracin

La Administracin sigue tambin esta racionalidad subyacente a todo cauce procedimental. La
Administracin pretende, con el establecimiento de un procedimiento determinado alcanzar una
gestin ms racional de los asuntos administrativos, ejecutar su funcin mediante vas de actuacin
uniforme, tramitaciones armnicas y ordenadas. El objeto ltimo es configurar un mecanismo de
racionalizacin de la actividad administrativa, economizar en sus movimientos, dar mayor eficacia a
sus actuaciones, ahorrar costos, tiempos, en suma, conseguir resultados eficaces.

El principio de racionalidad anima as tambin el procedimiento administrativo. Lo que tiene de
singular el obrar de la Administracin es la juridicidad que somete su actividad. As como el dueo de
una fbrica puede alterar a su voluntad la cadena de produccin, si estima que puede ahorrar costos
o suprimir pasos intermedios, la Administracin est obligada a sujetarse a un procedimiento
determinado, cauce formal previamente establecido para ello en las Leyes, y hasta tanto stas no lo
modifiquen.

La Administracin en el procedimiento no hace sino actuar las potestades que le han sido concedidas
para determinados fines. Por ello el procedimiento administrativo es jurdico en cuanto implica el
sometimiento al principio de la legalidad. Obliga a la Administracin a seguirlo y suministra garantas
de defensa al ciudadano.

La propia Constitucin Poltica, en el artculo 60 (63) N18, se pronuncia sobre el procedimiento y
seala que corresponde a una ley establecer las bases esenciales de los procedimientos que rigen los
actos de la Administracin Pblica, determinando la forma precisa prescrita por el ordenamiento para
la elaboracin de los actos administrativos (art. 7, inciso 1, CP) debiendo tutelar el legislador,
44
adems, en su consagracin las garantas fundamentales del justo y racional procedimiento en lo

tocante al interesado que en l deber intervenir (art. 19 N3, CP).

Procedimiento administrativo es en definitiva el cauce formal de la serie de actos en que se concreta
la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. En los trminos de nuestra legislacin
designa a aquella sucesin de actos de trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y,
en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir el acto administrativo
terminal. (art. 18, Ley N19.880).

3.- Caractersticas del Procedimiento Administrativo.

Segn expresa el citado artculo 18 de la Ley N19.880, estructuralmente considerado el
Procedimiento administrativo est configurado como una sucesin ordenada de actos y operaciones
encaminadas a la obtencin de un resultado final. Esta serie o secuencia permite articular
ordenadamente la totalidad de actos (preparatorios) que tienen lugar en l, de lo cual se deriva
ciertos caracteres especficos:

a) PLURALIDAD: la estructura procedimental agrupa actos de diversa entidad o carcter, por su
contenido, naturaleza o funcionalidad. (informes, alegaciones, comprobaciones, etc.)
b) TEMPORALIDAD: los actos plurales que agrupa el procedimiento se desenvuelven en un
marco temporal concreto. Factor cronolgico de gran relevancia en la actualidad dado el
tinte eficientista que nutre la concepcin del Procedimiento administrativo.
c) COORDINACIN: la secuencia debe desarrollarse en un marco ordenado permitiendo trazar
nexos secuenciales que crean relaciones temporales y funcionales dentro del
Procedimiento administrativo (un tracto procedimental). Por ello: Todo acto de
procedimiento viene legitimado por el acto precedente y habilita la prctica del
subsecuente, idea que tiene relevancia desde la perspectiva de los vicios del acto de
trmite en relacin a la invalidez derivada y al efecto expansivo de los vicios
procedimentales.
d) PROGRESIN: La ordenacin imprime carcter lgico y coherencia interna al Procedimiento
Administrativo que redunda en que este pueda fragmentarse en fases o etapas. Se
conocen universalmente tres: iniciacin, instruccin y finalizacin (art. 18, inciso 2, Ley
N19.880). Esta divisin recoge la idea de que el Procedimiento Administrativo es una
sucesin progresiva, que va hacia adelante. (art. 9, inc. 2, principio de economa
procedimental: se decidirn en slo acto todos trmites que admitan impulso simultneo,
salvo que sea obligatorio su cumplimiento sucesivo).
e) UNIDAD FUNCIONAL O DE EFECTO. La disposicin de los elementos de la secuencia
procedimental aparece unificada en pos de la obtencin de un mismo resultado. La serie
se enlaza mediante una meta o finalidad comn. Tradicionalmente esa meta o fin comn
se identifica con el acto conclusivo, resolucin final que tiende a centralizar todos los
impulsos procedimentales. (art. 8, principio conclusivo). Consecuencia de esa
concentracin procedimental es el carcter vicarial o instrumental de los actos de
trmite o preparatorios que los distingue de los actos resolutorios. Segn el principio de
concentracin procedimental (art. 15, inc. 2) slo son impugnables los actos de trmite
45
si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o si producen indefensin. Si

caen en la excepcin asumen sustantividad propia y merecen impugnacin ya que
desbordan el mero carcter ordenador o preparatorio.

4. Naturaleza institucional del procedimiento administrativo

El procedimiento desempea antes que todo la funcin de asegurar la correcta formacin de la
voluntad administrativa, con el fin de garantizar la validez de su actuacin, y el respeto de los
derechos de los ciudadanos, para la satisfaccin del bien comn.

Que la Administracin deba adoptar sus decisiones siguiendo un determinado procedimiento como
garanta de validez de su actuacin encuentra su justificacin en dos argumentos diferentes. Segn el
primero, el procedimiento sera el instrumento tcnico que permite a la Administracin valorar los
distintos intereses en conflicto y decidir de modo ms conforme al inters general. As el
procedimiento se califica como la forma de la funcin administrativa.

Pero adems, la actuacin va procedimiento encuentra tambin su justificacin en el hecho de que la
Administracin slo puede satisfacer el bien comn si acta conforme a Derecho. Desde este punto
de vista el procedimiento trata slo de impedir que se dicten actos viciados, ya que todo acto
contrario a Derecho es un acto por definicin contrario al inters general.

No debe olvidarse que el procedimiento administrativo configura tambin una contrapartida bsica al
privilegio de ejecutoriedad que dota a las decisiones administrativas de fuerza ejecutiva inmediata
respecto de sus destinatarios. Si la Administracin puede hacer cumplir de oficio sus actos, se busca
que esta prerrogativa sea compatible con las exigencias mnimas de seguridad jurdica, de modo que
la Administracin slo pueda actuar cuando haya adoptado las garantas suficientes para presumir
vlida su actuacin. Por ello la forma se empina como un requisito esencial para posibilitar que los
actos de la Administracin puedan disfrutar del privilegiado rgimen jurdico que los beneficia.

5. Pluralidad funcional del Procedimiento Administrativo

El Procedimiento Administrativo cumple una pluralidad de objetivos. Pero el consenso doctrinario
tradicional atiende a lo menos - a la existencia de una doble funcin de garanta:

1. Garanta de legalidad, acierto y de buen orden (gestin) de los asuntos administrativos;
2. Garanta de defensa de los derechos de los administrados;

A esta dualidad funcional bsica se agrega una tercera funcin de matriz ms reciente:

3. Garanta de participacin de otros rganos pblicos o de los propios ciudadanos en los asuntos
administrativos.

46
5.1.- La forma procedimental como garanta de legalidad y acierto de las decisiones administrativas

Si la finalidad institucional de todo procedimiento es garantizar la legalidad de la actuacin
administrativa, parece lgico que uno de los fines especficos que a travs del procedimiento se
pretenda conseguir sea la de garantizar la legalidad de fondo de los actos administrativos para lograr
con acierto y eficacia el pleno logro de los intereses generales.

El Procedimiento Administrativo se transforma as en un medio capaz de asegurar que se ha adoptado
una resolucin administrativa con elementos de juicio suficientes a fin de decidir del modo ms
conforme con el bien comn. Por consiguiente, la forma se vuelve tambin una garanta frente a la
arbitrariedad.

Bajo este prisma funcional el procedimiento configura una garanta del uso acertado de las
potestades administrativas. Ello resulta especialmente visible en aquellos mbitos en que se
reconocen mrgenes de valoracin o apreciacin discrecional a la autoridad administrativa. En este
campo el procedimiento constituye un instrumento fundamental para el logro de decisiones
administrativas de calidad al permitir un conocimiento y comprobacin acabada de los intereses
envueltos en la actuacin administrativa.

5.2.- La forma procedimental como mecanismo de garanta de los derechos de los administrados

Los distintos trmites de un procedimiento no constituyen nicamente un instrumento de garanta de
la correccin jurdica de los actos administrativos. Tambin constituyen un medio de asegurar que la
Administracin acte respetando los derechos de los administrados. Estos derechos se conciben as
como derechos de defensa, pues slo este tipo de derechos pueden verse afectados durante un
procedimiento. Esta finalidad defensiva resulta de la esencia misma del procedimiento, siendo hoy,
adems, una exigencia ineludible de la nocin de Estado de Derecho.

Esta funcin tiene su origen en los efectos perjudiciales que los actos de la Administracin pueden
ocasionar a los particulares. As en muchos casos la satisfaccin del bien comn exige que la
Administracin se vea obligada a adoptar resoluciones que causan un gravamen a los ciudadanos. Y
que mxime, al estar amparadas en el privilegio de autotutela, pueden incidir de modo inmediato en
la esfera jurdica de dichos afectados. Se estima que estas limitaciones slo pueden admitirse si antes
se ha dado al perjudicado la posibilidad de defenderse, en suma, de ser odo.

De manera que cuando se trate de actos de limitativos o desfavorables, la Administracin no slo est
obligada a dictar el acto con un contenido conforme a la legalidad, sino que, adems, debe siempre
respetar el derecho de defensa de los particulares; derecho de defensa que se deriva de la existencia
de un principio jurdico que impide que nadie pueda ser perjudicado en sus derechos o intereses sin
darle la oportunidad de defenderse (audi alteram partem).

Este perfil estrictamente defensivo del procedimiento administrativo - tradicional en el mbito
continental - eleva a a la indefensin como el vicio paradigmtico del procedimiento. Es este el
47
perjuicio por antonomasia que el acto administrativo puede causar potencialmente al administrado.
Lo anterior exige extremar las precauciones para que la Administracin slo dicte actos de gravamen
cuando tenga las suficientes garantas de su legalidad. Y esas garantas se encuentran especialmente
en aquellas formalidades que otorgan a esos posibles afectados la oportunidad de demostrar su
ilegalidad y de defender sus derechos o intereses antes de que esa actuacin de la Administracin les
pueda causar un dao ilegtimo. Para asegurar que esta garanta cumpla su autntica finalidad debe
sancionarse con la invalidez a aquellos actos que hayan sido dictados vulnerando alguna de las
formalidades o trmites con que la ley trata de garantizar el derecho de defensa ante la
Administracin, sin entrar a enjuiciar siquiera la legalidad de fondo de la resolucin.

5.3.- La forma como cauce de participacin

5.3.1. Los trmites del procedimiento como instrumento de coordinacin administrativa

Otro de los fines que puede perseguir el procedimiento es propender permitir hacer efectivo el
principio de coordinacin administrativa contenido en el artculo 5, inciso 2 de la Ley N18.575
(D.F.L. N1-19.653, de 2000) en cuya virtud los rganos de la Administracin del Estado debern
cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin o
interferencia de funciones. 20
19F

En muchas ocasiones este principio de organizacin se hace efectivo a travs de los concretos
trmites previstos en los procedimientos administrativos. As estos cauces formales permiten a los
distintos rganos administrativos ejercer sus competencias si inciden sobre la materia que sea objeto
de un determinado procedimiento.

Este es el caso de un sinnmero de materias en que inciden competencias de distintos entes pblicos.
Esta diversidad competencial obliga a establecer un mecanismo que permita coordinar esas
facultades. Ese instrumento tcnico va a ser el procedimiento. De tal forma que la existencia de
ciertas actuaciones procedimentales, como los informes previos, las aprobaciones, o las consultas,
etc., permiten articular esta finalidad participativa especfica de naturaleza interadministrativa.

5.3.2.- El Procedimiento como cauce de participacin ciudadana

Adems de permitir la participacin de los distintos rganos administrativos que tuvieran
competencias sobre una determinada materia, los trmites procedimentales cumplen otra funcin
ms relevante: constituir el medio a travs del cual los ciudadanos pueden participar en los asuntos
administrativos que afecten a sus intereses

20Tambin a nivel constitucional puede encontrarse formulado este principio en la parte final del artculo 114 (ex 103), inciso 2, de la Carta
Poltica: "Asimismo, [la ley] regular los procedimientos que aseguren la debida coordinacin entre los rganos de la Administracin del
Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades regionales.
48
Esta finalidad si bien novedosa, hoy est especialmente presente en mbitos en que la Administracin
debe gestionar competencias en que confluyen variados intereses y objetos, muchos de ellos de
carcter colectivo o an de naturaleza supraindividual o difusa (medio ambiente, consumo, salud,
etc).

La participacin de los ciudadanos en estos asuntos administrativos constituye as en la actualidad
una moderna exigencia que bien puede deducirse del principio constitucional de participacin
ciudadana en la vida nacional que contempla la Carta Poltica (art. 1, inciso final). De tal manera que
puede reconocerse una verdadera tendencia a la democratizacin procedimental que permite al
ciudadano intervenir directamente en el proceso de gestacin de las decisiones administrativas que lo
afectaran.

II. CLASIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
15B

1. Una clasificacin de primer grado atiende a la forma de organizacin de su tramitacin:

1.1. Procedimientos formalizados (con tramitacin preestablecida); y
1.2. Procedimientos no formalizados (sin tramitacin preestablecida).

La variedad de las formas de la actividad administrativa que comprende desde funciones de limitacin
de la esfera de los particulares (funcin regulatoria), de prestacin de servicios pblicos, de fomento de
la actividad privada e incluso actividades cuasi-jurisdiccionales como la sancionadora, deriva en que
los cauces formales a travs de los que se desarrolla dicha actividad sean muy diferenciados. No es
posible hablar de un tipo nico sino de varias clases de procedimientos administrativos, equiparables
incluso en algunos casos en su complejidad estructural a verdaderos procesos jurisdiccionales.

Consecuentemente con esa variedad y multiplicidad de actividades administrativas y en presencia de
una universal proliferacin de procedimientos administrativos formalizados en las leyes y reglamentos
que regulan la actividad de los distintos servicios pblicos, el legislador ha sido extremadamente
cauteloso y flexible en la regulacin del modelo procedimental.

Por ello la Ley de Procedimiento Administrativo no ha configurado un procedimiento rgido en el que
cada trmite tiene su causa en el que le precede y es, a su vez, causa del que le sigue, siguiendo el
esquema tradicional de la preclusin procesal, sino que se ha limitado a poner a disposicin del rgano
instructor del procedimiento o de las partes interesadas, instrumentos o tcnicas (prueba, informes,
audiencia, etc.) de los que, segn los casos, pueden o deben hacer uso de cara a a la decisin final que
haya de dictarse.

49
En consecuencia, no existe un procedimiento general o comn -como sera en el proceso civil el juicio
ordinario de mayor cuanta- modelo arquetpico procesal nico a cuyo alrededor giraran los
procedimientos administrativos especiales. 21 La ley de bases tiene ms bien un propsito dirigido a
20F
orientar, preservar y economizar los Procedimientos Administrativos mediante tipos de actuaciones

que la Administracin o el interesado pueden invocar segn la naturaleza y exigencias del
procedimiento de que se trate, pero siempre al margen de una ordenacin rgida, formalista o con
fases o momentos obligatorios, lo que se acerca ms bien al sistema preclusivo de los procedimientos
jurisdiccionales.

Los autores por ello suelen superar la clasificacin entre procedimientos generales o comunes v/s
procedimientos especiales y optan derechamente por hablar de una clasificacin primaria que
distingue entre un procedimiento no formalizado o flexible y procedimientos formalizados o rgidos.

Los procedimientos formalizados o rgidos son aquellos cuya tramitacin predeterminada se regula
de forma preclusiva en normas legales o reglamentarias especiales, de suerte que la Administracin
actuante goza de poco margen para configurar el orden secuencial de sus actuaciones. Los
procedimientos no formalizados o flexibles se caracterizan al contrario por la escasa regulacin
normativa concreta de dicha secuencial procedimental, lo que permite a la Administracin actuante
organizar la tramitacin segn las circunstancias del caso. Contra lo que pudiera parecer en principio
esta clase de procedimientos son muy frecuentes. En ellos se pone de manifiesto la importancia de
una regulacin unitaria de la actuacin procedimental, toda vez que sta determina los principios
generales de obligada observancia y las instituciones, tcnicas y herramientas a usar en la ordenacin
de dicha actuacin.

Cuando se habla de procedimientos no formalizados no se quiere decir que se prescinda de la forma en
absoluto. Lo que se intenta es que la forma no ahogue ni entorpezca el fondo, lo que es vlido para
ambas clases de procedimientos. Ello tampoco quiere desconocer el hecho de que existe una tendencia
casi inevitable a la formalizacin de los procedimientos sin tramitacin preestablecida. Primero a
travs de prcticas administrativas reiteradas pero sin vinculacin externa que al ir depurndose y
perfeccionndose comienzan a ser observadas por los rganos administrativos para fines internos y al
cabo llegan a adoptarse con validez obligatoria por medio de reglamentos o leyes especiales.

Frente a esa tendencia el procedimiento no formalizado mantiene al menos la pretensin de reducir
al mnimo la presencia de la preclusin al interior de los Procedimientos Administrativos imponiendo
slo la realizacin de todos los trmites indispensables y slo de los trmites indispensables a ese fin.

21GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Procedimientos Administrativos generales y especiales, formalizados y no formalizados, en Revista de
Derecho Pblico, Facultad de Derecho Universidad de Chile, N33-34, enero diciembre 1983, pg. 133 ss.
50
Precisamente a los procedimientos formalizados y no formalizados, es decir, sin tramitacin

predeterminada, se aludi por vez primera en la Ley de Procedimiento Administrativo alemana de
1976, [siempre y cuando no existan disposiciones jurdicas que regulen la forma del procedimiento,
ste no se vincula a formas determinadas. Se desarrollar sencilla y eficazmente] pues la
aformalidad del procedimiento se acepta siempre y cuando no existan disposiciones jurdicas que
regulen la actuacin instructora y sta, por consiguiente, no queda vinculada a determinados trmites.
En este procedimiento el instructor debe de actuar sencilla y eficazmente.

Nuestra legislacin admite la idea de la no formalizacin como criterio esencial de la organizacin
bsica de la Administracin Estado (artculo 8, inc. 2, DFL N1/19.653) al disponer que

Los rganos de la Administracin del Estado actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus
funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de
peticin o reclamo, procurando la simplificacin y rapidez de los trmites.

Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que
establezcan las leyes y reglamentos.

A su turno la Ley N19.880 acoge esta misma idea al consagrar el principio de no formalizacin en
el inciso 1 del artculo 13 de esa preceptiva al expresar que

El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia de modo que las formalidades que se exijan
sean aquellas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los
particulares

2. Desde el punto de vista de su relacin con otros procedimientos:

2.1. Procedimientos independientes; y
2.2. Procedimientos conexos, subdividindose stos bsicamente en:

2.2.1. Procedimientos integrados o complejos; y
2.2.2. Procedimientos interdependientes, estos ltimos a su turno distinguen,

2.2.2.1 Procedimientos de revisin o impugnacin;
2.2.2.2 Procedimientos de ejecucin; y
2.2.2.3 Procedimientos de facilitacin,

Los procedimientos independientes son los procedimientos autosuficientes, que no presentan
vinculacin alguna con ningn otro procedimiento. A travs de los mismos y, concretamente del acto
definitivo o resolutorio que les ponga trmino, puede alcanzar la Administracin el fin perseguido con
el ejercicio de la potestad o competencia actuada en el caso concreto.

Los procedimientos conexos son aquellos que estn relacionados o vinculados, en mayor o menor
medida, con otros procedimientos, de suerte que la consecucin del fin perseguido por la actividad
administrativa depende de la adecuada interaccin de los mismos.
51

Segn sea esta vinculacin, cabe hablar de procedimientos integrados o complejos, cuando varios
procedimientos se integran para formar un solo procedimiento (es el caso, por ejemplo, del
procedimiento de expropiacin o de los procedimientos de contratacin de obra pblica), Los
procedimientos complejos constituyen un procedimiento de procedimientos. Estos funcionan como
eslabones de una misma cadena que considerados aisladamente no tienen eficacia para lograr el
objetivo previsto pero que mediante su concatenacin o integracin quedan habilitados para hacerlo.
Se desdibuja el carcter de un procedimiento con fases o etapas y propiamente surge un
procedimiento de procedimientos.

Tambin se encuentran los procedimientos interdependientes, cuando varios procedimientos, aun
conservando su autonoma, estn unos en funcin de los otros. Desde este punto de vista el
procedimiento o bien va precedido de otro o en su caso genera un durante su desarrollo otros
procedimientos colaterales. An ms, luego de concluido un Procedimiento Administrativo puede ser
necesario llevar a efecto lo decidido en aquel o en su caso que la cuestin debatida se vuelva a
replantear en una instancia revisora de lo actuado.

Lo anterior permite agrupar a estos procedimientos interdependientes en: i) procedimientos
revisorios o de impugnacin; ii) procedimientos de ejecucin, y iii) procedimientos de facilitacin.

En el caso de los dos primeros nos encontramos con procedimientos que encuentran conexin con
uno previamente concluido por un acto que a su vez es susceptible de ser ejecutado o impugnado,
respectivamente.

Los procedimientos de facilitacin son aquellos que tienen por finalidad remover los obstculos que
puedan oponerse a la iniciacin, desarrollo y eficacia (la vida normal) de un procedimiento
administrativo principal. Desde este punto de vista se distinguen:

2.2.2.3.1. Procedimientos de facilitacin de iniciacin;
2.2.2.3.2. Procedimientos de facilitacin de desarrollo; y
2.2.2.3.3. Procedimientos de facilitacin de eficacia,

52
Dentro de los procedimientos de facilitacin de iniciacin se encuentran aquellos destinados a

preparar el procedimiento administrativo principal. Por ejemplo la denominada apertura del
periodo de informacin previa a que alude el artculo 29 inciso 2 de la Ley N19.880, que tiene por
objeto conocer las circunstancias del caso concreto por parte del rgano competente a fin de decidir
la conveniencia o no de iniciar un procedimiento (muy importante en materia sancionatoria, en que
este trmite es normalmente reservado o secreto). Tambin los procedimientos previos de
preparacin de proyectos de planes reguladores comunales (art. 43 inc. 2, D.F.L. N458/76, Ley
General de Urbanismo y Construcciones). Los procedimientos de facilitacin de desarrollo estn
formados por todos aquellos procedimientos incidentales que se generan en la vida del
procedimiento principal (abstencin o inhabilitacin de funcionarios, art. 12 Ley N19.880; peticin de
informes, art. 37, Ley N19.880, etc.). Los procedimientos de facilitacin de efectos que son aquellos
que persiguen remover impedimentos que puede afectar la eficacia de la resolucin definitiva. Ej.
Medidas provisionales del art. 32 de la Ley 19.880.

3. En funcin de los sujetos que intervienen o son partes:

3.1. Procedimientos intraadministrativos;
3.2. Procedimientos interadministrativos; y
3.3. Procedimientos entre la Administracin y los ciudadanos, subdividindose ste ltimo
en:

3.3.1. Procedimientos lineales; y
3.3.2. Procedimientos triangulares y arbitrales;

Los primeros (3.1) son aquellos que se sustancian ntegramente en el seno de un rgano de la
Administracin dando lugar a relaciones entre diversos rganos o unidades de la misma (por ejemplo
la autorizacin de determinadas modificaciones en el presupuesto de un ministerio o de uno de los
organismos dependientes adscritos al mismo).

El segundo grupo (3.2) comprende todos aquellos procedimientos en los que slo intervienen como
partes personas de Derecho Pblico.

Los terceros, finalmente (3.3), no vienen a ser sino los procedimientos ms tpicos y tradicionales,
resultantes del ejercicio externo o con relacin a los ciudadanos, por la Administracin de sus
potestades y atribuciones de poder pblico.

53
Estos ltimos pueden subclasificarse en lineales, en los que la relacin procedimental vincula a la
Administracin actuante con uno o varios ciudadanos, y en que la primera como parte y rgano
decisor al mismo tiempo y triangulares que son aquellos en que, como en el proceso jurisdiccional, el
rgano administrativo se sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms
administrados con intereses contrapuestos (la Administracin aparece decidiendo en un conflicto
entre particulares, de manera que carece en absoluto de la condicin de parte, pues es totalmente
ajena a la relacin jurdica discutida). Este tipo de procedimiento se corresponde con casos
excepcionales de ejercicio por rganos administrativos de actividad de naturaleza arbitral
(procedimientos arbitrales).

Ejemplos de procedimientos triangulares pueden encontrarse en los diversos procedimientos de
oposicin que contempla la legislacin vigente (ej. Art. 15, inc.4, 5, 6 y 7, Ley N18.168, Ley
General de Telecomunicaciones).

Ej. de procedimientos arbitrales entregados a rganos administrativos: art. 3 letra i) del D.F.L. N251
de 1931 sobre Compaas de Seguros (resolver en calidad de arbitrador las dificultades que se
susciten entre compaa y compaa, entre stas y sus intermediarios o entre stas o el asegurado o
beneficiario en su caso, de comn acuerdo o bien a instancias del beneficiario o asegurado si la
indemnizacin solicitada es menor a 120 UF); y el artculo 3 N5 de la Ley N18.933 que crea la
Superintendencia de ISAPRES (resolver controversias entre ISAPRES y sus cotizantes y beneficiarios),
hoy Superintendencia de Salud (Ley N19.936).

No puede dejar de observarse que, en la prctica, no es infrecuente que un mismo procedimiento
presente mezcladas las caractersticas de estos tipos o clases. En todo caso la mayora de los
procedimientos administrativos responden al modelo lineal, inquisitivo o sumarial.

4. Por la intervencin de uno o ms organizaciones administrativas

4.1. Procedimientos bifsicos

Se trata de un Procedimiento Administrativo cuya elaboracin exige la intervencin sucesiva de dos
organismos administrativos distintos. Sin embargo no debe ser confundido con los procedimientos
complejos o integrados. En el caso de los bifsicos lo propio es la existencia de un nico
procedimiento en que una etapa se desenvuelve ante un organismo administrativo y otra fase
posterior del mismo Procedimiento Administrativo se desarrolla ante otra entidad administrativa
distinta.

La divisin de las fases de desenvolvimiento puede hacerse con criterio secuencial (por ej., la
instruccin se sigue ante un organismo y la etapa conclusiva se concentra ante otra entidad). O bien
con criterio espacial (territorial) en que podrn existir una fase local (nivel municipal), y otra fase
regional o central.

54
Supuestos de Procedimientos bifsicos pueden ser: a) el Procedimiento para la elaboracin y

aprobacin de los planes reguladores comunales. Si la comuna est normada por un plano regulador
metropolitano o intercomunal tienen una fase de aprobacin ante el municipio y otra instruida ante el
SEREMI MINVU respectivo e incluso - en caso de rechazo de sta ltima - ante el Gobierno Regional,
culminando su promulgacin, en ese ltimmo caso, con una resolucin del Gobierno Regional. (art.
43, D.F.L. 458/76, Ley General de Urbanismo y Construcciones)

En el caso de los sumarios e investigaciones sumarias administrativas reguladas como debido proceso
disciplinario en el estatuto del ramo (Ley N18.834) no existe propiamente un procedimiento
bifsico. Quien instruye el procedimiento es un funcionario dentro de la propia jerarqua del servicio
(mismo rgano administrativo). En consecuencia no se da el supuesto. Esto s puede quedar
excepcionado tratndose de los sumarios instruidos por Contralora General de la Repblica (art. 33 y
sgtes. de Ley N10.336; y Resolucin N236 de 1998 de Contralora General), en que hay una fase
indagatoria, acusatoria y resolutoria que se desenvuelve ante distintos rganos de Contralora
General (Fiscal, Contralor General; Contralor Regionales) y que culmina en la aprobacin de una
proposicin de sancin al rgano que detenta la potestad para decidir el nombramiento para que
aplique la sancin (fase de ejecucin de la sancin). Aqu s existe el supuesto del procedimiento
bifsico.

5. Por su finalidad:

5.1. Procedimientos declarativos;
5.2. Procedimientos de ejecucin.

Los procedimientos declarativos tienen por objeto la produccin de una decisin administrativa (por
ejemplo, el otorgamiento de un permiso o de una concesin; la imposisicin de una sancin, la
revocacin de un previo acto, etc.), los ejecutivos se centran en materializar los contenidos de los
actos administrativos llevando a puro y debido efecto, en la realidad, la previa decisin adoptada en
un procedimiento declarativo;

A su turno los procedimientos declarativos pueden agruparse en:
5.1.1. Procedimientos dirigidos a la produccin de actos administrativos;
5.1.2. Procedimientos dirigidos a la elaboracin de normas o planes (reglamentos); y
5.1.3. Procedimientos de revisin de actos, normas o planes, estos ltimos destinados a
replantear o impugnar lo decidido en un procedimiento administrativo anterior.

Dentro de los procedimientos declarativos de actos administrativos podemos distinguir a titulo
ajemplar, entre otros:

i) Procedimientos de seleccin.
- De funcionarios (concursos)
- De contratistas (licitaciones)

ii) Procedimientos sancionatorios.
55
- Correctivos
- Disciplinarios

iii) Procedimientos expropiatorios;

iv) Procedimientos autorizatorios o habilitantes.

Dentro de los procedimientos declarativos de normas o planes podemos distinguir a titulo ajemplar

i) Procedimiento de elaboracin de actos normativos de la Administracin.

ii) Procedimiento de elaboracin de planes.

En relacin a los procedimientos de revisin de actos, normas y planes.
i) Invalidacin.

ii) Recursos administrativos (a peticin de parte): reposicin, jerrquico, extraordinario.

iii) Rectificacin.

Y en relacin a los Procedimientos de ejecucin:
i) Procedimientos que dan lugar a actuaciones formales (apremios, multas coercitivas).

ii) Procedimientos que dan lugar a actuaciones materiales (compulsin sobre personas; desalojo, etc.).

6. En razn de la forma, de la complejidad del objeto y de los plazos de los trmites para su
instruccin:

6.1. Procedimientos ordinarios;
6.2. Procedimientos abreviados; y
6.3. Procedimientos de urgencia.

El segundo y tercero de estos tipos de procedimiento se diferencian del primero por la simplificacin
de los trmites y la reduccin de los tiempos en que stos han de ser verificados. Se distinguen, a su
vez, entre s por la causa justificativa de la simplificacin que los caracteriza: la meramente temporal
de premura en la realizacin del inters pblico perseguido por la actividad administrativa, en el de
urgencia; la sustantiva de la simplicidad o claridad del asunto objeto del procedimiento, en el
abreviado.

56
El artculo 23 de la Ley N19.880 establece, con carcter general, la obligatoriedad de trminos y

plazos legalmente fijados, no slo para los interesados, sino tambin para las autoridades y personal
de la Administracin Pblica. Pero el artculo 63 del mismo texto legal autoriza asimismo, con carcter
general a la Administracin actuante, cuando razones de inters pblico as lo aconsejen, acordar, de
oficio o a peticin del interesado la aplicacin del procedimiento de tramitacin de urgencia con
reduccin a la mitad de los plazos contemplados para el procedimiento ordinario, decisin que no es
recurrible.

III.- LAS BASES CONSTITUCIONALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN CHILE

1.- Breve recuento histrico. Sus fuentes antes de la Ley N19.880.

Con anterioridad a la Constitucin de 1980 la regulacin del Procedimiento Administrativo era exigua,
rudimentaria y dispersa. Se articul sobre ciertos trmites obligatorios que fueron establecidos para la
correcta elaboracin de un acto administrativo.

La primera regla elemental la contuvo el artculo 17 del DFL N7912 de 1927, la llamada Ley de
Ministerios, an vigente que consagr la tramitacin de los Decretos Supremos: firma del Presidente
de la Repblica, cuando corresponda, o en su caso slo del Ministro, numeracin y anotacin en el
Ministerio de Origen, examen y anotacin en la Contralora General y comunicacin a la Tesorera
General, cuando se trate de compromisos para el Estado.

Tambin se refiri a la materia los artculo 1, 10 y 154 de la Ley N10.336 orgnica de Contralora
General de la Repblica a propsito del trmite de Toma de Razn de los decretos y resoluciones de la
administracin.

A este esquema bsico de tramitacin (ms que de procedimiento propiamente considerado)
diversas leyes y reglamentos fueron agregando distintas circunstancias adicionales dependiendo de la
materia en que incida la decisin administrativa, en orden a exigir aprobaciones determinadas,
trmites especiales, o publicidades suficientes o especiales, segn el caso.

En materia de trmites especiales: el registro de actos y resoluciones art. 38 letra c) LOCGR
Registrar los decretos y resoluciones de nombramiento de funcionarios pblicos, ya sean de planta o
a contrata o en el carcter de propietarios, suplentes o interinos, y los dems decretos o resoluciones
que afecten a los mismos funcionarios;

En materia de publicidad especial, las reglas del ex Estatuto Administrativo DFL N338/60 en
materia de notificaciones en sumarios administrativos (ttulo IV, arts. 193 y ss.) Sin perjuicio de
procedimientos administrativos especiales de examen y rendicin de cuentas (art. 85 y ss. y art. 95 a
106 de la L. 10.336). Otras regulaciones que destacaron fueron, en materia de publicidad suficiente, el
D.S. N2710 de 25/05/1942, de Interior y dictamen de Contralora N61.403 de 1961 que contuvo la
regulacin de la publicidad de los Actos Administrativos que hoy se traspas sustancialmente al
artculo 48 de la Ley 19.880.
57

En suma:
Cultura de especialidad procedimental;
Labor generalizadora de la Contralora General sobre la base de elaborar en sus
dictmenes principios de aplicacin general. Muchos de estos principios han sido recogidos en
el actual artculo 4 y ss. de la Ley N19.880.

Si se quisiera esquematizar la secuencia de elaboracin de Acto Administrativo bajo vigencia de la
Constitucin de 1925 y hasta antes de la entrada en vigor de la Ley N19.880, es posible resumirla en
tres fases:

1 FASE: que concentra la declaracin orgnica de un sujeto dotado de potestades pblicas administrativas
emitida unilateralmente para satisfacer una necesidad pblica, que debe enviarse formalizada en un decreto o
resolucin a CGR para que se examine su juridicidad;

2 FASE. Examen de juridicidad de CGR por imperativo constitucional y legal para determinar si D o R se aviene a la
CPR mediante trmite de toma de razn (art. 10, L. 10.336). Si se ajusta a Derecho tomar razn y enviar a su
autor para dar publicidad a la decisin; (2 fase eventual si decisin est exenta de trmite de toma de razn u
otras materias que contralor estime no esenciales segn resolucin de ese organismo)

3 FASE. Publicidad. Ya sea mediante publicacin de esa decisin dependiendo de si es de efectos generales o es
de particular relevancia para la comunidad o si la ley o el Presidente de la Repblica ordena su publicacin o
notificacin si es de efectos particulares o individuales.

2. El procedimiento administrativo como reserva legal en la Constitucin de 1980. 22 21F

El Constituyente de 1980 -a diferencia del anterior - fue especialmente sensible en relacin con el
procedimiento administrativo, y ello se aprecia en diversas disposiciones que plasman directa o
indirectamente esta institucin fundamental del Derecho Pblico.

El examen de dichas normas lleva a concluir que la Carta Fundamental regul el Procedimiento
Administrativo desde la perspectiva de una triple reserva legal como demostracin innegable de la
elevada importancia de esta institucin en la Constitucin:
a. reserva legal por ser la forma un aspecto fundamental del principio de legalidad
(artculo 7);
b. reserva legal por declaracin expresa del artculo 60 (63) N18; y,
c. reserva legal por ser el debido proceso una garanta constitucional, situacin que
impide la invasin reglamentaria por orden de los artculos 61 (64) inciso 2 y 19 N26
de la Constitucin.

2.1. El Procedimiento Administrativo como elemento del Principio de Legalidad.
22 En esta parte la explicacin sigue a MONTT OYARZN, SANTIAGO, El procedimiento administrativo: Una tarea esencial an pendiente para
el Congreso, en Revista de Derecho Pblico, N 65, ao 2003, pp. 18 33.
58
La primera aparicin de Procedimiento Administrativo en la Constitucin se encuentra ni ms ni

menos que bajo el enunciado general del principio de legalidad. Entre los elementos de este principio,
el artculo 7 hace expresa referencia a la forma como uno de los requisitos a los que debe ajustar su
actuacin todo rgano del Estado.

Otra tanto asume implcitamente el constituyente al referirse a la 'accin' de los rganos del Estado
que debe sometimiento a la Constitucin y a las normas dictadas en su conformidad. Esa faceta
dinmica de desenvolvimiento de la funcin estatal viene a ser el procedimiento de manifestacin de
la misma en el plano jurdico.

Si la forma es "el medio de trasladar la voluntad interior del sujeto (mundo psquico) al exterior
(mundo del Derecho)", entonces la conexin entre forma y procedimiento administrativo es
inmediata. Tal como lo pone de manifiesto la teora del acto administrativo, la forma es un requisito
esencial del mismo, y se descompone en dos aspectos: la forma interna o procedimiento de
produccin (secuencia), y la forma externa de manifestacin del acto. Nuestro Constituyente
establece as una vinculacin indiscutible entre procedimiento y legalidad.

Esta vinculacin existira aun si no lo dijera el art. 7 de la Carta, ya que es una consecuencia de la
juridicidad en general. En efecto el Estado en tanto sujeto constituido por el orden constitucional
carece de una voluntad autnoma que puede expresarse de manera espontnea ya que sta es
definida por el ordenamiento mediante potestades o competencias atribuidas de manera previa y
expresa. Su voluntad slo puede expresarse de los modos especficos previstos y sancionados por el
Derecho, de modo que la voluntad de los individuos que integran esos rganos pblicos slo se
concretar en voluntad orgnica de la administracin si y slo si recorre ese curso o camino
previamente definido por el derecho, sin el cual no habr acto estatal.

As lo expres MERKL al definir al Procedimiento Administrativo como el camino condicionado
jurdicamente a travs del cual una manifestacin jurdica de un plano superior produce una
manifestacin jurdica de un plano inferior. Es decir una serie escalonada que relaciona normas de
planos jerrquicos distintos para producir una acto de ejecucin o aplicacin del Derecho

En suma, esta base constitucional apunta a que el Procedimiento Administrativo es un instrumento
puesto al servicio del resguardo del principio de legalidad y como tal dirigido a juridificar las
relaciones entre el ciudadano y el Estado impidiendo se dicten actos ilegtimos (invlidos).

2.2. El Procedimiento Administrativo y la garanta constitucional del debido proceso.

Una segunda referencia al procedimiento, esta vez en su dimensin garantstica, es la contenida a
propsito del artculo 19 N3 inciso quinto que dispone el conocido principio del debido proceso:
"Toda sentencia de un rgano que ejerza jurisdiccin debe fundarse en un proceso previo Legalmente
tramitado. Corresponder al legislador establecer siempre las garantas de un procedimiento y una
investigacin racional y justo.

59
Contrariamente a lo que lectura apresurada de dicha norma podra concluir, debido proceso no se
agota en aplicacin judicial, sino que adems posee un enorme contenido normativo de ndole
administrativa. Esta no es una interpretacin forzada del texto constitucional. El Principio del
procedimiento racional y justo o del debido proceso en el Derecho Administrativo procesal tiene
respaldo en la Historia Fidedigna de la Constitucin.

En la Sesin N 101 de las Actas de la Comisin de Estudio de la Nueva Constitucin (Comisin
Ortuzar, CENC) el comisionado Sergio Diez, en una lcida intervencin, seal que:

[...] parece adecuado tener este elemento de juicio en una materia tan importante en el mundo
moderno como son las garantias procesales que se deben aplicar no solo al individuo frente al Poder
Judicial sino tambin al individuo frente a la Administracin".

A su turno en la sesin N103 de las actas de la CENC el comisionado Sr. Evans solicit se reemplazar
la expresin rgano jurisdiccional por rgano que ejerza jurisdiccin por ser ms amplia y
tomando en consideracin la existencia de rganos administrativos que de hecho se encontraban
atribuidos de poder jurisdiccional. A su turno el Comisionado Sr. Diez manifest que el significado
de la expresin jurisdiccin deba entenderse referida a todo rgano que a travs de sus
prerrogativas puede afectar derechos de las personas. La misma idea se plasm en la sesin N 101
en la expresin sentencia que es ms amplia que su sentido tcnico-procesal y se refiere a toda
resolucin capaz de agraviar a una persona o a bienes ajenos.

En el orden legal-orgnico-constitucional, esta dimensin del procedimiento garantista se aprecia
ntidamente, aunque de manera amplia y general, en el artculo 18 inciso 2 de la Ley 18.575 con
ocasin del ejercicio de la potestad disciplinaria propia del empleo pblico, que conecta directamente
con el artculo 19 N 3 de la Constitucin:

En el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurar el derecho a un racional y justo procedimiento".

El debido proceso es un valor que trasciende lo meramente formal. La audiencia y el ejercicio de
derechos de defensa permiten al administrado tutelar derechos e intereses antes que sean
afectados negativamente por un actuar imperativo de la autoridad. Esto constituye fin en s mismo
distinto de la garanta de legalidad y de eficacia de la actividad administrativa.

La plena aplicacin del derecho al justo y racional procedimeinto en relacin al desenvolvimiento de
la actividad procesal de la Administracin ha sido sostenida ampliamente tanto por nuestra
jurisprudencia administrativa, 23 como judicial. 24
22F 23F
23Para la Jurisprudencia de Contralora General este principio tiene, desde antiguo, una particular aplicacin en el caso de los procedimientos
sancionatorios y disciplinarios. Comprende el derecho a ser odo, la posibilidad de acceso al expediente disciplinario, por los interesados y
sus abogados, obtencin de copias, formulacin de defensas, conocer con exactitud las acusaciones o cargos y el derecho a presentar recursos
en contra de la decisin final (Dictmenes Ns 10.655/80; 32.328/86; 40.946/95; 10.158/99 y 10.792/2000). Cfr. GONZLEZ MNDEZ,
MARIO, Garantas del funcionario pblico frente al ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administracin, en VV. AA., XXV
Jornadas de Derecho Pblico, Noviembre de 1994, Facultad de Derecho, Universidad de Valparaso, EDEVAL, 1995, t. III, pg. 63 ss.
24La Corte Suprema ha respaldado el criterio de plena aplicacin de la garanta del debido proceso al procedimiento administrativo. As afirma
decididamente que en "[...] las actas de la Comisin de Estudio de una Nueva Constitucin, la garanta del debido proceso legal -antes
60

ltimamente el propio Tribunal Constitucional ha reiterado esta lnea de razonamiento al hacer
exigible el pleno respeto al derecho a la defensa jurdica (art. 19 N3, CP) frente a la creacin
legislativa de procedimientos administrativos sancionatorios. Lo anterior incluso en el caso que se
contemple la existencia de recursos administrativos o jurisdiccionales para reclamar contra de las
medidas correctivas adoptadas por la autoridad fiscalizadora. 25 24F

El tribunal en su sentencia rol N376, de 17.06.2003, sobre Control del Gasto Electoral, as lo
expresa:

VIGESIMONOVENO.- Que, el artculo 19, N 3, inciso primero, de la Constitucin asegura a todas las personas:
La igual proteccin de la ley en el ejercicio de sus derechos.;

TRIGESIMO.- Que, dicho precepto consagra el principio general en la materia, al imponer al legislador el deber de
dictar las normas que permitan a todos quienes sean, o puedan ser, afectados en el legtimo ejercicio de sus
derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de los cargos que le formule la
autoridad administrativa. Fluye de lo anterior, lgicamente, que la voluntad del Poder Constituyente es que la ley
contemple los preceptos que resguarden el goce efectivo y seguro de esos derechos;

TRIGESIMOPRIMERO.- Que, a su vez, el mismo numeral tercero del artculo 19, de la Carta Fundamental, en su
inciso segundo, expresa que Toda persona tiene derecho a defensa jurdica en la forma que la ley seale ....;

TRIGESIMOSEGUNDO.- Que, el derecho que esta ltima norma reconoce, se encuentra en relacin directa y
sustancial con aquel contemplado en el inciso primero del mismo precepto, en trminos tales, que viene a
precisar el sentido y alcance de la proteccin que el legislador debe otorgar al ejercicio de los derechos de la
persona, refirindola especficamente a la defensa jurdica de ellos ante la autoridad que corresponda;

Cuatro meses despus lo ratificar en su fallo rol N389, de 28.10.2003, Unidad de anlisis
financiero, indicando que:

TRIGESIMOSEXTO.- Que, no obsta a lo anteriormente expuesto, el que el propio artculo 8, en su inciso tercero,
seale que el afectado puede deducir recurso de reposicin ante el Director de la Unidad y que, en caso que
dicho recurso sea denegado, tiene la facultad de reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva.

Ello no altera la inconstitucionalidad de las normas en estudio, en atencin a que no subsana el hecho de que
antes de la aplicacin de la sancin por la autoridad administrativa, el afectado carece del derecho a defensa
jurdica que el artculo 19, N 3, inciso segundo, en armona con el inciso primero del mismo precepto de la Carta
Fundamental, le reconocen. Este derecho a defenderse debe poder ejercerse, en plenitud, en todos y cada uno de
los estadios en que se desarrolla el procedimiento, a travs de los cuales se pueden ir consolidando situaciones
jurdicas muchas veces irreversibles.

circunscrita al de naturaleza penal- se ampla a toda controversia que se promueva en el orden temporal -tribunales ordinarios, administrativos,
tributarios, Contralora General de la Repblica, etc." (Revista de Derecho y Jurisprudencia, T. LXXXIX, 2 parte, seccin 5 , pg., 22-27). A
su turno ha planteado que tratndose de los [...] denominados en doctrina actos administrativos de gravamen, dirigidos por su naturaleza a
restringir la esfera jurdica de los administrados, deben ser motivados y, aunque no importan el ejercicio de la jurisdiccin, respetar el principio
de la racionalidad y justicia del procedimiento, recogido en el inciso 5 del artculo 19 de la Constitucin (Revista de Derecho y jurisprudencia,
T. XCVII, 2 parte, Seccin 5, pgs. 109-116).
25Cfr. FERNNDEZ GONZLEZ, MIGUEL NGEL, Derecho a la jurisdiccin y debido proceso, en Estudios Constitucionales, Universidad de
Talca, Santiago, ao 2, N1, 2004, pgs. 99-121.
61
A lo que es necesario agregar, que resulta evidente que el poder recurrir ante la Corte de Apelaciones respectiva
no es suficiente para entender que, por esa circunstancia, se ha convalidado una situacin administrativa
constitucionalmente objetable.

2.3. El Procedimiento Administrativo y la reserva legal general de las bases que lo rigen.
Ms adelante, en el artculo 60 (63) N18, el Constituyente establece que el procedimiento
administrativo es una de aquellas materias que deben quedar reservadas al tratamiento exclusivo del
legislador en sus aspectos esenciales (reserva legal relativa o flexible):

Solo son materias de ley: las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administracin".

Sobre este punto, cabe hacer notar que el hecho que se establezca que el procedimiento
administrativo es materia de una reserva legal, da cuenta de la relevancia poltica y funcional que
dicha institucin reviste para el Constituyente, ello por cuanto las reservas legales tienen como
significado ltimo "asegurar que la regulacin de los mbitos de libertad que corresponden a los
ciudadanos dependen exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales
mbitos han de quedar exentos de la accin del Ejecutivo.

Por su parte, otra base poltico-institucional relevante del procedimiento administrativo tambin
aparece en nuestro texto constitucional, aunque en terminos ms vagos, en el artculo 114 inciso 2 -
que forma parte del captulo XIII sobre Gobierno y Administracin del Estado:

"Asimismo, [la ley] regular los procedimientos que aseguren a debida coordinacin entre los rganos
de la Administracin del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades de las autoridades
regionales

Pero sin duda la novedad en esta materia ha sido aportada por el principio de probidad y
transparencia incorporado recientemente al texto de la Carta Fundamental mediante la Reforma
Constitucional de la Ley N20.050, de 25 de agosto de 2005:

Artculo 8.- El ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al
principio de probidad en todas sus actuaciones.

Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer la
reserva o secreto de aqullos o de estos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters
nacional.

62
Principio que aparece refrendado especficamente para la Administracin en el artculo 13, inciso 2,
de la Ley N18.575, (DFL N1-19.653, 2000) al disponer que la funcin pblica se ejercer con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos
y fundamentos de las decisiones que se adopten en el ejercicio de ella"

3. El Procedimiento Administrativo y el derecho constitucional de peticin (art. 19 N14, CP)

3.1. Contenido de la Garanta: el deber de respuesta.
Esta garanta configura un derecho de iniciativa otorgado a cualquier persona para dirigir peticiones o
instancias a la autoridad. 26
25F

Tambin ha sido considerado como un derecho de participacin poltica propio del Estado
Constitucional.

Artculo 19 N14 CPR:

el derecho a presentar peticiones a la autoridad sobre cualquier asunto de inters pblico o privado,
sin otra limitacin que proceder en trminos respetuosos y convenientes.

Ha configurado con anterioridad a la formalizacin legal de los Procedimientos Administrativos la
fuente bsica para legitimar el derecho de iniciativa de los ciudadanos ante la administracin a fin de
hacer efectivo el mandato de participacin que contempla Carta Fundamental en art. 1 inc. final.

Este derecho se caracteriza por:

1. Facultad de presentar peticiones. Se garantiza el derecho a manifestar o poner en
conocimiento de la autoridad una solicitud o instancia. El pedir algo que el ciudadano
considera necesario o conveniente.

2. Se ejerce ante la autoridad. Lo que incluye cualquier rgano del Estado, no slo
administrativos sino legislativos, judiciales o contralores.

3. Recae en asuntos de inters pblico o privado. La solicitud puede tener por objeto asuntos
que lo afecten de manera individual o que tengan relacin con la colectividad o el inters
general, ya sea referido a la legalidad o a la simple conveniencia o mrito de una actividad.

4. Se ejerce de manera respetuosa y conveniente. Debe ser respetuosa es decir debe ajustarse a
la investidura de la autoridad y debe ser conveniente, lo que implica que sea oportuna y que
cumpla con los requisitos legales.

26Cfr. el excelente trabajo de AGUERREA MELLA, PEDRO, El derecho de peticin ante la Administracin del Estado: acerca de la obligacin
de respuesta, en Ius Publicum, N9, ao 2002, pg. 55-70.
63
5. No admite limitaciones adicionales. Es decir condiciones o requisitos que impidan el ejercicio

del derecho (art. 19 N26, CPR).

El derecho de peticin tiene ciertas caractersticas peculiares que lo distinguen de otras garantas del
artculo 19: especialmente la ausencia de previsin expresa que sancione la ausencia de respuesta
de la autoridad requerida y los efectos de esa falta de contestacin oportuna.

La doctrina est conteste en que el deber de respuesta es inherente a la garanta. De lo contrario la
tornara ilusoria, mxime cuando incluso est excluida de la tutela del Recurso de Proteccin (art. 20
CPR).

El constituyente, sin embargo, ha sido histricamente reacio a reconocer la obligacin de respuesta a
fin de evitar potenciales abusos derivados del ejercicio de este derecho, excesos que podran paralizar
la accin de las autoridades al margen de la dificultad de precisar el contenido de la respuesta
exigible en cada caso.

En la Comisin de Estudios de la Nueva Constitucin (CENC) se pretendi aprobar un inciso 2 al
precepto actual acogiendo la obligacin de respuesta y reenviando a la ley la forma de regularla. Sin
embargo el Consejo de Estado y posteriormente la Junta Legislativa de la poca eliminaron este
prrafo.

El Legislador orgnico constitucional colm parcialmente este vaco en 1986 al incorporar el actual
artculo 8, inciso 1, de la LOCBGAE (N18.575) que estableci el deber de actuar por parte de la
Administracin, ya sea de oficio, o ante el ejercicio del derecho de peticin de los particulares. 27 26F

Se ha estimado que ese deber de actuacin que impone artculo 8 es la respuesta del rgano
estatal requerido. En otras palabras la respuesta a la peticin ser la ejecucin de actos idneos y
concordantes con la solicitud formulada. 28 27F

A su turno la Jurisprudencia administrativa de Contralora General as tambin lo ha considerado
desde antiguo obligando a los rganos de la Administracin a responder en concordancia a las
peticiones que les son formuladas por los particulares. 29 28F
27 Puede citarse como antiguo antecedente del deber de respuesta el Decreto Supremo N1.071, de 22 de junio de 1965, Interior, que Fija
normas para el mejor funcionamiento de los Servicios Pblicos. Este reglamento, bajo la rbrica informaciones, reclamaciones y sugerencias del
pblico, en su punto 2, sealaba: Las reclamaciones y sugerencias mencionadas [destinadas a mejorar el funcionamiento del servicio] debern
ser informadas por el funcionario o Jefe de Seccin u oficina afectada y conocidas por el Jefe Superior del Servicio o por su subrogante legal.
Tratndose de las reclamaciones, debern ser contestadas a los interesados.
28 AGUERREA MELLA, PEDRO, op. cit.,, pg. 63.
29Amplia cita de dictmenes en este sentido: ibid., pg. 67, notas 38 y 39.
64
En la actualidad y tratndose de los Procedimientos Administrativos dicha obligacin es

incuestionable en presencia de la expresa consagracin del principio de inexcusabilidad
administrativa del artculo 14, inciso 1, de la Ley 19.880, en concordancia con el artculo 41, inciso
5, de la misma preceptiva:
Art. 14. inc. 1 Principio de inexcusabilidad. La Administracin estar obligada a dictar resolucin
expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin.

Art. 41, inc. 5.
....
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisibilidad de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente
carentes de fundamento.

Dicha inexcusabilidad es correlato sustancial del carcter irrenunciable e indisponibles de las
potestades estatales.

3.2. La clasificacin de las peticiones.

Constituye este un examen fundamental a fin de indagr si toda peticin formulada por un ciudadano
debe necesariamente dar origen a un Procedimiento Administrativo a tramitarse en la forma
prescrita en la Ley N19.880 .

Desde ya se ha sealado que la propia Constitucin Poltica en el artculo 19 N14, efcetan una
distincin elemental: las peticiones en inters privado y en inters pblico.

Por su parte la doctrina ampla esta clasificatoria inicial y llega a distinguir seis tipos distintos de
peticiones que, en trminos generales, agotan el cmulo de iniciativas que puede dirigir un ciudadano
a la Administracin en ejercicio de esta garanta constitucional: 30 29F

3.2.1. Peticiones generales: consultas, sugerencias o informaciones.
Comprende la formulacin de consultas escritas o verbales a las autoridades en materias a su cargo.

Este tipo de peticiones obliga a la Administracin a absolver o atender la consulta o peticin de
informacin. Generalmente por su naturaleza no importan la adopcin de actos decisorios de
naturaleza formal o declarativa que incida en la creacin o modificacin de derechos u obligaciones
en forma directa (art. 3, Ley N 19.880).

Deben tramitarse de manera expedita e informal, con celeridad y economa en concordancia con la
naturaleza de lo solicitado.

30 Cfr. BREWER-CARAS, ALLAN R., Principios de Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Legis, Bogot, 2003, pg. 74 ss.
65
En este caso basta asumir la condicin de peticionario sin necesidad de ostentar una legitimacin
especial (interesado), esto es un titular afectado en un derecho o un inters (art. 21, Ley N19.880),
salvo la capacidad general de actuacin segn las reglas generales.

Estas peticiones generales aparecen reguladas en el Decreto Supremo N680, de Interior, de 21 de
Septiembre de 1990, que crea las Oficinas de Informacin al Pblico para asistir a los administrados
en su derechos a presentar peticiones, sugerencias o reclamos ante la Administracin del Estado.

3.2.2. Peticiones de gracia.
Estas peticiones aluden a los casos en que el administrado puede solicitar al titular de un rgano
administrativo competente la emisin de un acto sometido a su discrecionalidad o a su libre
apreciacin, cuando no cuente con algn ttulo especfico para pedirlo como titular de derechos o
intereses legtimos.

Estas peticiones - aceptadas en algunas leyes de procedimiento de Amrica Latina (Per) - ponen de
relieve que la Administracin puede rechazar solicitudes resolviendo su inadmisibilidad si plantean
reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de
fundamento. (art. 41, inc. 5, parte final). Por lo tanto las peticiones meramente graciables, en
principio, autorizan a desechar lo solicitado si no se amparan en un ttulo jurdico expreso.

3.2.3. Peticiones relativas a derechos subjetivos e intereses individuales (legtimos).
Son las reguladas fundamentalmente en las leyes de procedimiento administrativo que con ms o
menos amplitud, exigen un inters legitimador calificado para promover o acceder al Procedimiento
Administrativo.

Estas peticiones se enderezan regularmente al reconocimiento, declaracin u otorgamiento de un
derecho o a la satisfaccin de un inters legtimo. Pueden ser declarativos de derechos (concesionales
o autorizatorios), o bien limitativos, si imponen restricciones o gravmenes al administrado
(sanciones, expropiacin, etc.). En el caso de los Procedimiento Administrativo favorables
normalmente su iniciacin se sigue a instancia de la parte interesada. En los procedimientos de
gravamen normalmente la iniciacin es de oficio, ya sea por propia iniciativa del rgano
administrativo o por denuncia.

3.2.4.- Peticiones relativas a derechos colectivos o intereses supraindividuales.
Se alude aqu a los casos en que las personas naturales o jurdicas pueden presentar peticiones
aduciendo la titularidad de intereses colectivos o difusos, en suma, de intereses de naturaleza
supraindividual.

Este tipo de peticiones dan origen a procedimientos enmarcados en la Ley N19.880 comoquiera que
su artculo 21, define en trminos amplios a la legitimacin exigible al interesado, incluyendo a los
intereses colectivos o supraindividuales.

66
A veces se incluyen en este rubro las peticiones consistente en sugerencias o iniciativas dirigidas a
mejorar la gestin de los servicios pblicos o incrementar el nivel de satisfaccin en los usuarios de los
mismos (art. 2, letras c y d, D.S. N680/90, Interior.) Sin embargo estas ltimas, a efectos de no
incurrir en equvocos, deben quedar reservadas en el concepto de peticiones generales, ya
expuesto ms arriba.

3.2.5.- Peticiones ejercitadas en cumplimiento de un deber legal
Se trata de aquellas instancias dirigidas a la autoridad y que son formuladas en cumplimiento de una
obligacin impuesta por una norma jurdica. Por ejemplo la presentacin de declaraciones de
impuestos o de liquidaciones tributarias, que son necesarias para la obtencin de un acto
certificatorio o de constancia.

En estos casos es de destacar el derecho que asiste al peticionario y la obligacin correlativa de toda
autoridad de recepcionar los escritos o peticiones respectivos, bajo amenaza de sancin penal del
artculo 158 N4 del Cdigo Penal: el que impidiere a habitante de la Repblica el uso del derecho de
peticin que le garantiza la ley. Esta disposicin debe ser concordada con el derecho que reconoce la
Ley N19.880 al interesado de exigir recibo del rgano administrativo de las solicitudes y
comunicaciones que acredite su fecha de presentacin (art. 30, inciso 3, Ley N19.880)

3.2.6.- El derecho a denunciar y las denuncias obligatorias.
La denuncia y el derecho a denunciar, tambin puede ser comprendido como manifestacin del
derecho constitucional de peticin.

Tratndose del derecho a denunciar por parte de los ciudadanos, ste no est sujeto en principio a la
necesidad de acreditar la afectacin de un inters especfico o de un derecho subjetivo. El
denunciante colabora con la administracin a los efectos de que esta proceda a impulsar de oficio el
Procedimiento Administrativo.

Artculo 29.- Inicio de oficio. Los procedimientos se iniciarn de oficio por propia iniciativa, como consecuencia de
una orden superior, a peticin de otros rganos o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa
con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Segn se ve esta forma de peticin (denuncia) obliga a la Administracin a iniciar las primeras
actuaciones y verificar la verosimilitud de la misma y, en su caso, la conveniencia de iniciar el
Procedimiento Administrativo.

67
Paralelamente es habitual que las leyes y reglamentos especiales impongan a ciertos sujetos ligados a
la administracin por vnculo de servicio o de sujecin jerrquica o fiscalizadora, la obligacin de
denunciar determinados hechos. Un ejemplo podemos encontrarlo en el Cdigo Sanitario, artculos
20 y 21 en lo relativo a las enfermedades transmisibles sujetas a declaracin obligatoria por parte de
mdicos tratantes y de directores tcnicos de farmacias y laboratorios clnicos. Este deber de
denuncia se extiende incluso a cualquier persona que albergare a estos pecientes a falta de mdico
tratante. El alcance concreto de este deber administrativo aparece regulado en el D.S. N712/2000, de
Salud, sobre notificacin de enfermedades transmisibles de declaracin obligatoria. Lo mismo se
contiene en dicha preceptiva en lo relativo a enfermedades venreas (art. 40, Cdigo Sanitario);
igualmente puede citarse en esa lnea la obligacin de denunciar ante la autoridad sanitaria por parte
de los Oficiales de Registro Civil los fallecimientos causados por enfermedades de declaracin
obligatoria y aborto (art. 50, del mismo Cdigo)

Cabe sealar finalmente que la Ley N 19880 contiene una referencia explcita al derecho de peticin
constitucional al contemplarlo como un caso de excepcin a la regla del silencio positivo. De esa
manera y con carcter general, las solicitudes dirigidas a la autoridad por un ciudadano invocando el
ejercicio genrico de su derecho de peticin constucional, dan siempre lugar a un silencio presunto de
carcter desestimario de la solicitud formulada.

Art. 65.- Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal
cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio,
cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por
parte de alguna persona el derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin
Poltica.

Para concluir, cabe enfatizar que:

1.- El derecho de peticin es un derecho o garanta fundamental y en tal medida no slo es un
derecho fundamental de las personas sino que adem configura una regla institucional
objetiva exigible a la Administracin, como poder pblico;

2.- Ante la crnica ausencia de una regulacin general sobre Procedimiento Administrativo, la
jurisprudencia administrativa utiliz el derecho de peticin como un mecanismo para
posibilitar a los administrados formular alegaciones y obtener informaciones de la
Administracin. Un buen ejemplo an pervive en el caso del trmite de toma de razn en que
Contralora General, en presencia de observaciones, alegaciones u oposicin de un interesado
a la total tramitacin de un decreto o resolucin, se traslada dicha presentacin al rgano
administrativo autor del acto basndose en el citado derecho de peticin, con lo que se
procedimentaliza de hecho el trmite referido;

3.- La Jurisprudencia judicial afirma invariablemente que una vez ejercido el derecho de
peticin la Administracin se encuentra en el deber de responder dentro de plazo razonable.
De lo contrario se vulnera el principio de igualdad ante la ley, al quedar el ciudadano en
indefensin jurdica.
68
59B TERCERA PARTE

60B EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY N19.880.-

1.- ANTECEDENTES DE LA LEY DE BASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

1.1. Generalidades.

Su origen es milagroso y casi sorpresivo.

El proyecto de ley se inicia por mensaje del ejecutivo remitido al Congreso Nacional a mediados del
ao 2000 titulado como Establece plazos para el Procedimiento Administrativo y regula el silencio
administrativo. Surge con un propsito claramente eficientista en el contexto de la necesidad de
incentivar las actividades econmicas (agenda procrecimiento) evitando los lomos de toro de la
economa, segn se expresaba a principios de esta dcada.

La iniciativa const de 8 artculos en su origen que en el fondo buscaron dar contenido al deber de
respuesta al derecho de peticin constitucional mediante el establecimiento de plazos a la
Administracin y la regulacin del silencio administrativo.

Los 8 artculos de la iniciativa original se corresponden en parte al artculo 18 y sustancialmente a los
actuales artculos 23 al 27 de la Ley N19.880 (cumplimiento de plazos) y artculos 64 y 65 (silencio
administrativo) ms una disposicin delegatoria final de adecuacin de las normas vigentes (art. 67
actual).

Sin embargo luego de la aprobacin general y al pasar a discusin conjunta en las comisiones unidas
de Gobierno y Regionalizacin y de Legislacin y Justicia, se formulan dos indicaciones: del Senador
Silva Cimma y del Presidente de la Repblica, que proponen sustituir la iniciativa primitiva por otra
que, de conformidad a artculo 60 (63) N18, de la Carta Poltica, fije las bases de los Procedimientos
Administrativos, lo que comportara la incorporacin de 61 artculos adicionales a la iniciativa.

Como se sabe el proyecto se aprobara en cortsimo tiempo. Por su parte el control de
constitucionalidad de la iniciativa se limit a la sola revisin de dos disposiciones que excluyen los
recursos administrativos (actos de trmite irrecurribles: acumulacin - art 33 - y tramitacin de
urgencia - art. 63 -). Sin embargo, se han planteado objeciones de constitucionalidad a ciertos
preceptos de la ley.

Este proyecto no puede ser cabalmente comprendido si no se consideran las iniciativas que en los
ltimos 30 aos estuvieron muy cerca de convertirse en leyes reguladoras del Procedimiento
Administrativo.

69
En primer lugar la iniciativa de CONARA (Comisin Nacional de la Reforma Administrativa) que busc
a mediados de los aos setenta y por iniciativa del gobierno militar - agilizar la gestin
administrativa y proteger al usuario de los Servicios Pblicos de eventuales excesos de la
Administracin. Esta situacin se plante en el Seminario Nacional sobre Procedimientos
Administrativos de octubre de 1980. La comisin trabaj con tres proyectos distintos que le fueron
presentados (Proyecto Alvarez, Proyecto Vergara, Proyecto Larrainzar). Este seminario culmin en la
redaccin de un proyecto final en que colabor el profesor espaol Francisco GONZLEZ NAVARRO,
como consultor especializado de Naciones Unidas. Esta iniciativa no fructific ni logr convertirse en
ley pese a su acabado nivel tcnico. 31 30F

Con fecha 12 de mayo de 1992 el ejecutivo de la poca remite al Senado un nuevo proyecto de ley de
bases de los Procedimientos Administrativos (Proyecto Aylwin) que slo alcanza una tramitacin
breve (Primer trmite legislativo) y se archiva definitivamente en el ao 2000. Este proyecto si bien
era completo, fue objeto de crticas debido a su excesivo formalismo. En todo caso varias de sus
disposiciones han sido reproducidas en la Ley N19.880.

2.- NATURALEZA Y MBITO DE APLICACIN DE LA LEY N19.880.

2.1.- Su carcter bsico. Alcance ambiguo de esta expresin.
43B
El Captulo I, sobre disposiciones generales, en su artculo 1, en plena correspondencia con la

44B
titulacin de la ley y con lo dispuesto en el artculo 63 (60) N18 de la Carta Poltica califica a esta
preceptiva como una ley establecedora y reguladora de las bases del Procedimiento Administrativo
de los actos de la Administracin del Estado, alcance que debe ser clarificado para comprender su real
campo de aplicacin.

2.1.1. Slo una ley marco o de bases esenciales?. Carcter parcial de esta afirmacin.

En doctrina se ha entendido tradicionalemente que el carcter bsico o de bases de una
legislacin determinada obedece a su naturaleza de ley de principios o ley marco. Se limita por
ello a establecer los elementos bsicos, fundamentales y esenciales de la regulacin de una
materia, dejando a la potestad reglamentaria del Presidente de la Repblica la posibilidad de
intervenir regulando los aspectos de detalle y las modalidades de aplicacin de la preceptiva legal
general.

31 Puede consultarse con detalle para la historia de esta etapa: GUICHARD PREZ, Marcela Ivonne y TORO REYES, Mnica Paulina, Los
procedimientos administrativos especiales en la Legislacin nacional, Memoria de Prueba, Universidad de Chile, Santiago, 2000.
70
Como se observa las leyes marco o de bases, por su naturaleza dejan librado un gran campo de
aplicacin a la potestad reglamentaria de ejecucin. Al configurar la ley cuadro una norma madre o
bsica permite que sea desarrollada mediante la concretizacin propia de la potestad reglamentaria,
en conformidad a los artculos 63 N18 y N20 de la Carta Poltica. Se argumenta que de esas
disposiciones fluye que en nuestro orden constitucional la ley es una norma establecedora slo de
principios o directrices sobre ciertas materias, lo que limitara la competencia del legislador
nicamente a las bases o principios fundamentales respectivos. Esta intervencin ejecutiva posterior
en la materia reservada a la ley se justifica por razones tcnicas, especialmente la variabilidad o
mutabilidad propia de los asuntos administrativos que aconsejan la colaboracin de las normas
infralegales, ms flexibles por naturaleza que la ley formal, eminentemente ptrea.

Existen ciertas constancias en la historia de la ley en orden a que el proyecto plante establecer las
bases generales del actuar de la Administracin librando al reglamento la concrecin de las normas
administrativas que consagra. 32 31F

Esto se dice- evitara rigidizar los Procedimientos Administrativos dejando a la flexibilidad propia del
reglamento la posibilidad de adaptacin a las variables del caso concreto. 33 32F

Sin embargo, es dudoso que la Ley N19.880 constituya una ley habilitante de remisiones ulteriores
para regulaciones reglamentarias del Procedimiento Administrativo. Ello implicara sin duda vulnerar
la reserva legal del artculo 63 N18 de la Constitucin ya que en ningn lugar esa ley habilita una
remisin expresa a la potestad reglamentaria del poder ejecutivo. Lo que ciertamente no excluye
casos expresos en as lo determine el legislador. 34 33F

Por otra parte, en relacin a la potestad reglamentaria de rango constitucional de que est atribuido
el Jefe de Estado en el N8 del artculo 32 de la Carta Poltica para la ejecucin de la leyes, cabe
indicar que su ejercicio pudiera en este caso ser contradictorio con el principio de no formalizacin
que enuncia el artculo 13 de esta misma ley. Una proliferacin de procedimientos administrativos
sublegales amparados en este pretendido sentido bsico de la ley N19.880 minara la idea de
simplicidad, rapidez y eficacia que a los procedimientos administrativos a su turno exige la Ley
N18.575, LOCBGAE.

32 Cfr. CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis, santiago, 2003, pg. 54 ss.
33 Ibidem.
34 El hecho de que una ley de bases - en el sentido apuntado arriba - pueda contener regulaciones a ser completadas por la potestad
reglamentaria, lo atestigua la Ley N19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, que contiene bases esenciales de regulacin de los
Procedimientos Administrativos que son remitidos a su turno a la regulacin del reglamento (art. 13 letra d, en relacin al art. 14).
71
Por otra parte esta interpretacin se opone a una buena parte de la Ley N19.880 ya que en ella se
regulan una serie de procedimiento administrativos formalizados por razn de la materia, en
particular los procedimientos y mecanismos de revisin incorporados al captulo IV de la Ley que no
configuran principios o bases generales sino que reglas especficas y detalladas con pretensin de
generalidad suficiente difcil por su naturaleza de detallar en reglamentos de desarrollo. En efecto, no
se entenderan las regulaciones especficas que pudieran adoptarse en cada Ministerio, rgano o
servicio en mbitos como el indicado, que no son susceptibles de variar de acuerdo a la materia de
fondo respectiva, reglamentacin que pugnara con el principio de igualdad de trato.

2.1.2. Una ley bsica de un grupo normativo. Caractersticas.

Otros autores estiman que que el carcter bsico de la ley de Bases del procedimiento no debe
entenderse referida al concepto de bases esenciales de un ordenamiento jurdico al que alude el
artculo 63 N20 de la Carta Poltica, disposicin en que flota ms bien la idea de la necesidad de
colaboracin del desarrollo reglamentario de materias tcnicas complejas.

El carcter bsico debe entenderse por el contrario en el sentido de la tradicin propia de las leyes
de procedimiento administrativo comn que configuran, antes que todo, preceptivas unificadoras y
simplificadoras que contienen bases o principios que deben orientar la labor aplicativa de los
restantes procedimientos formalizados existentes en cada ordenamiento jurdico. 35 34F

Esta naturaleza es lo que se ha denominado como ley cabecera de grupo normativo que tiene por
virtud configurar una jerarqua de ordenacin dentro de su propio mbito de materias. 36 35F

En esta lnea la Ley N19.880, en cuanto ley de bases, puede caracterizarse como una ley informadora,
preservadora y economizadora dentro del conjunto normativo regulador del procedimiento de los
rganos de la Administracin

2.1.2.1 Es una ley informadora: porque esta ley debe ser observada por los respectivos
reglamentos, decretos e instrucciones que dicte el poder ejecutivo;

2.1.2.2 Es una ley preservadora por cuanto sirve dentro del contexto del grupo normativo de
los Procedimientos Administrativos para interpretar sistemticamente el ordenamiento
jurdico dando solucin a eventuales lagunas legales o reglamentarias. 37 36F
35 En este sentido: GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Procedimientos Administrativos generales y especiales, formalizados y no
formalizados, en Revista de Derecho Pblico, Facultad de Derecho Universidad de Chile, N33-34, enero diciembre 1983, pg. 133 ss.
36 Ibid., pg. 135.
37 Esta finalidad estaba contenida en el primitivo proyecto CONARA, artculo 14, que sealaba: las normas reguladoras de la actuacin de la
administracin se interpretarn de acuerdo a los principios generales establecidos en la presente ley, los cuales servirn tambin de fuente directa integradora en los casos
de vacos o insuficiencias que se presentaren .
72
2.1.2.3. Es una ley economizadora, ya que en muchos casos la ley o el reglamento podr optar
por la simple remisin o reenvo normativo a aqulla, evitando as duplicidades y reiteraciones
contrarias al principio de simplicidad consagrado en el artculo 8 de la Ley N18.575. 38 37F

2.2.- Su carcter supletorio.
45B

2.2.1. La supletoriedad slo es aplicable a los procedimientos legales especiales.
El punto de partida indiscutible es la amplia vocacin de vigencia que la Ley N19.880 reconoce a sus
normas y a los principios que consagra, los que imperan respecto de todo y cualquier procedimiento
vigente ya sea en leyes o disposiciones reglamentarias, cuestin que emana de su carcter de
regulacin bsica.

Sin embargo, el legislador fue cuidadoso en relacin a los procedimientos existentes aclarando en la
discusin preparatoria de la ley que este procedimiento general va a regir en defecto de
procedimientos especiales actualmente establecidos que mantienen su vigencia.

Es decir tratndose de procedimientos administrativos establecidos en leyes especiales, primarn en
lo correspondiente las normas legales especiales, declaracin de la ley que ha producido ciertos
problemas interpretativos.

Como primera cuestin elemental debe deslindarse de cualquier discusin la situacin del ejercicio de
competencias o potestades administrativas que no contienen una regulacin procedimental
preestablecida (desformalizados), en que la Ley N19.880 resulta plenamente aplicable. En rigor all
no hay supletoriedad sino aplicacin directa de los principios y normas bsicas que consagra la ley.

2.2.2. La Ley N19.880 se aplica plenamente en procedimientos especiales de rango reglamentario.
Tesis de Contralora General.

En principio la aplicacin supletoria que consagra el artculo 1 de la ley slo rige en el caso que una
norma de rango legal haya establecido procedimientos especiales:

Artculo 1.- Procedimiento Administrativo. La presente ley establece y regula las bases del
procedimiento administrativo de los actos de la Administracin del Estado. En caso de que la
ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicar con
carcter de supletoria.
38Un ejemplo de lo anterior se aprecia en Ley N19.930 relativa a costos de procedimientos de regularizacin de propiedad y recaudacin de
rentas de arrendamiento de bienes fiscales, que modifica cuerpos legales precedentes incorporando sendos reenvos normativos para aplicar el
procedimiento administrativo conforme a la Ley N19.880.
73
El precepto alude claramente a que la concrecin regulatoria especial del iter administrativo est
contenido en una norma de jerarqua legal, declaracin que es plenamente compatible con la reserva
que consagra el artculo 63 N18 de la Constitucin. Consecuencia de lo anterior es que si el desarrollo
o regulacin del Procedimiento Administrativo especial se encuentra incorporado a normas de
jerarqua inferior a la ley, la aplicacin de las bases de la ley N19.880 no puede quedar excluida. En
caso de procedimientos establecidos en disposiciones infralegales, creemos que la ley rige en plenitud
habiendo producido aun la derogacin de las normas reglamentarias que sean contrarias o
incompatibles con las reglas que sta consagra, por simple aplicacin del principio de jerarqua
normativa.

La jurisprudencia administrativa en un principio no comparti esta opinin. En efecto, Contralora
inicialmente en su dictamen N32.424/04 sostuvo que la Ley N19.880 no afecta a los
procedimientos especiales contenidos en reglamentos de ejecucin, que desarrollan la ley y la integran
en tanto se ajustan a ella. Este mismo criterio se reiterara en los informes Ns. 33.306 y 54.531, de
2004, y 61.519, de 2006.

Sin embargo y ms recientemente el ente contralor enmend dicho criterio, dejando de paso sin
efecto toda la jurisprudencia citada anteriormente, estableciendo que los preceptos de la Ley
N19.880 prefieren y se imponen a las normas de rango reglamentario que se oponen a los principios
y reglas consagradas en la preceptiva legal bsica. As lo expresa en el dictamen N39.349 de 30 de
agosto de 2007:

[...] como cuestin bsica y preliminar, debe establecerse que la supletoriedad de la ley N
19.880, que limita la aplicacin de sus disposiciones a aquellos aspectos o materias no
previstos en la normativa sectorial, concierne nicamente a los procedimientos establecidos
en una ley, comoquiera que el inciso primero del artculo 1 de ese cuerpo legal da tal alcance
supletorio slo "en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales".
Por lo mismo, si tales procedimientos se encuentran establecidos en reglamentos, no cabe
que en ellos se limite o restrinja la aplicacin de la ley N 19.880, por motivo de
supletoriedad.

En consecuencia, corresponde que se deje sin efecto toda jurisprudencia contraria a lo
recin expresado, especialmente la contenida en los dictmenes Ns. 33.306 y 54.531, de
2004, y 61.519, de 2006, en la parte en que no aplican la ley N 19.880 por existir, en el
reglamento que en cada caso sealan, un procedimiento especial que regula la materia
respectiva.

2.2.3. Alcance de su vigencia supletoria. Tesis del Profesor A. Vergara Blanco.
En un plano conceptual puede decirse que la supletoriedad es una tcnica de integracin normativa,
que acta haciendo confluir de modo subsidiario las leyes de carcter general o comn con aquellas
de carcter especial o excepcional.

74
En relacin a los Procedimientos Administrativos especiales la supletoriedad que establece la Ley

N19.880 significa integrarla en todos aquellos trmites, diligencias, actuaciones y otros aspectos
generales del Procedimiento que no estuvieren regulados en las ritualidades especficas contenidas
en la ley.

El punto esencial es si la sla existencia de un procedimiento administrativo especial supone
necesariamente la automtica exclusin integradora de la ley de bases.

Este ltimo parece ser el criterio adoptado por la Jurisprudencia de Contralora General a la hora de
interpretar la supletoriedad de la Ley N19.880. Este temperamento hermenutico aduce que si una
ley ya contempla una ritualidad o trmite administrativo, por mnimo que sea, basta para estimar
desplazada la vigencia de la ley N19.880. Dicha postura, quizs justificada en razones de seguridad
jurdica, es desilusionante ya que tiende a perpetuar la cultura de fragmentacin y especialidad
procedimental que quiso superar la misma normativa.

En contra de este parecer limitado y que reduce sensiblemente el margen de relevancia prctica de la
ley de bases de procedimiento, destaca la tesis del profesor Alejandro Vergara Blanco, recientemente
expuesta. 39
38F

Este autor desmitifica un primer punto no esclarecido en la jurisprudencia administrativa: que la
eficacia supletoria y la idea de derogacin (tcita) no se contraponen. Por el contrario la Ley N19.880
articula ambas tcnicas normativas como mecanismos perfectamente armnicos y complementarios.
En efecto, la regla de supletoriedad y el carcter bsico de la ley N 19.880 no se contradicen a
condicin de reconocer que una ley de bases debe tener un cierto efecto derogatorio mnimo para
asegurar la preservacin del ncleo de garantas esenciales que pretenden instaurar sus bases o
estndares. 40
39F

Por ello expresa VERGARA BLANCO - es obligado reconocer que la ley N19.880 opera al mismo
tiempo como un mnimo y un mximo legal. Es decir obliga a las leyes especiales al cumplimiento de
las bases, estndares y principios mnimos de justicia y garanta que consagra. De tal forma que si
las leyes o reglamentos especiales no alcanzan ese parmetro de suficiencia, deben aqullas
estimarse derogadas tcitamente por las nuevas bases, y en todo caso complementadas por stas
en virtud ahora s - del principio de supletoriedad que consagra la misma preceptiva.
Esta tesis presenta un claro signo constructivista en funcin de la aplicabilidad cabal de la Ley
N19.880 rescatando el contenido garantista a favor de los administrados que inspir su dictacin.
Presenta la virtud de colaborar a la funcin integradora y preservadora de una ley de bases, tarea
inmediata a las necesarias derogaciones tcitas que resultan de la aplicacin de los nuevos
estndares de seguridad, certeza y justicia que aqulla introduce.

39VERGARA BLANCO, ALEJANDRO, Eficacia derogatoria y supletoria de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, en La
Semana Jurdica, N289, 22-28 mayo 2006, pgs. 8-9.
40 Ibidem.
75
2.3. Ambito de aplicacin orgnico

2.3.1. rganos a los que se aplica la ley N19.880.-
Se encuentra consagrado en el artculo 2 de la preceptiva y alude a los Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones, servicios pblicos creados por ley para el cumplimiento de la funcin administrativa,
Contralora General de la Repblica, Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pblicas; Gobiernos
Regionales y Municipalidades.
El precepto en examen contiene una redaccin perfeccionada del artculo 1, inc 2 de la Ley
N18.575, al citar primero a los rganos dependientes de la Administracin Central y a continuacin a
los servicios pblicos y, luego, a la Contralora General de la Repblica, Fuerzas Armadas y de Orden,
Gobiernos Regionales y Municipalidades.

2.3.2. Los rganos excluidos.

La preceptiva s excluy a ciertos rganos contemplados en la Ley N18.575:
Banco Central
Empresas del Estado (independiente de su rgimen jurdico);
Entidades de derecho privado en que el Estado o sus organismos tienen participacin
(corporaciones y fundaciones) y que no forman parte de su Administracin.

La ltima exclusin es plenamente justificada en la medida que el artculo 6, inciso 2 de la Ley
N18.575, expresa que esas entidades en caso alguno pueden ejercer potestades pblicas, es decir, no
pueden materializar actos administrativos enmarcados en el concepto del artculo 3 de la Ley
N19.880.

2.3.3. La toma de razn y la Ley N19.880.
La exclusin del trmite de toma de razn fue objeto de especial inters en el debate legislativo que
precedi a la ley de bases. Se discuti la necesidad de mantener el inciso segundo, toda vez que ya el
texto constitucional y la ley orgnica de Contralora General y otros cuerpos de la estructura
administrativa del Estado consagraban reglas acerca de este trmite especial. Por ello la mantencin
de su exclusin se basa en que ste tiene especial regulacin en la legislacin chilena, tanto en su
sustanciacin y efectos, como en los plazos en que debe realizarse y agotarse.
La incorporacin del inciso segundo al artculo 1 de la ley evita interpretaciones que, alegando el
carcter supletorio de la misma, postulen la no aplicacin del trmite de toma de razn a los actos
administrativos que regula la Ley N19.880. 41 40F

3.- LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

41 As lo ha ratificado la reciente jurisprudencia contralora: dictmenes N 11.348/06 y N16.150/06.

76
3.1. Los principios del procedimiento y su funcin jurdica.

La Ley N19.880 sigue la tradicin doctrinaria hispanoamericana de organizar el anlisis del
procedimiento administrativo bsico en funcin de sus principios.

Algunos autores critican esta tendencia por los excesos a que conduce. As GONZALEZ PEREZ
denuncia la existencia de un jaranero festival de principios que califica de moda poco
recomendable. Lo anterior porque se mezclan autnticos principios generales del Derecho con otras
reglas de naturaleza distinta y que corresponden ms bien a principios de buen hacer
administrativo. 42 41F

Esta enumeracin adems, corre el riesgo - no menor - de no incluir todos los que existen.

En la teora general del Derecho los principios son un tipo peculiar de reglas jurdicas caracterizadas
por carecer de un supuesto de hecho y de una sancin definida a priori.

Al carecer de supuesto de hecho, su eficacia se limita a un aspecto general. Un deber negativo:
respetar el valor que ese principio contiene privando de validez (invalidez) a cualquier acto que lo
contradiga. En el fondo prohibe actuar en contra del valor por l consagrado.

Los autnticos principios jurdicos, por ello, no pueden otorgar genuinos derechos subjetivos activos
ni imponer otro mandato ms que el de no actuar contradiciendo el valor por l establecido. 43 42F

Tambin en esta lnea y siguiendo a Ronald Dworkin, 44 nuestra doctrina reciente plantea que Los
43F
Principios [de procedimiento administrativo] son [...] mandatos de optimizacin que se caracterizan
porque pueden ser cumplidos en diversos grados y porque la medida ordenada de su cumplimiento
no slo depende de las posibilidad fcticas, sino tambin de las posibilidades jurdicas. 45 44F

En la tradicin propia del Derecho Administrativo estos principios configuran reglas o criterios
uniformes a ser aplicados a la totalidad del bloque normativo de los procedimientos administrativos.

Estn llamados a cumplir variadas funciones:

42 GONZLEZ PREZ, JESS, La ley Chilena de Procedimiento Administrativo, en Revista de Administracin Pblica, N162, septiembre-
diciembre 2003, pg. 370
43 Cfr. BELADIEZ ROJO, MARGARITA, Los principios jurdicos, tecnos, Madrid, 1994. (reimp. 1997), pg. 83 ss..
44 Cfr. versin traducida de su artculo en ingls (The Model of Rules, University of Chicago Law Review, N35, 1967, pg. 14) bajo el ttulo Es
el Derecho un sistema de normas? en: DWORKIN, R.M., La Filosofa del Derecho, VV. AA., FCE, Mxico, 1980, pg. 75-127.
CORDERO VEGA, LUIS, La supletoriedad en la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, ponencia indita presentada a las Segundas Jornadas de
45
Derecho Administrativo realizadas en la Universidad Catlica de Valparaso, Noviembre de 2005, pg. 25-26.
77
A. Funcin fundamentadora o directiva, que significa que todo el ordenamiento general de la

materia debe estar inspirado en ellos; su funcin es condicionar el proceso de creacin de
normas inferiores.

B. Funcin interpretativa, que significa que los operadores jurdicos deben interpretar todos los
actos jurdicos y normativos de conformidad a los valores que consagran estos principios. Ello
es obligatorio. Si se vulnera lo anterior surgir el derecho a impugnar el acto para que se
reconozca la interpretacin conforme al principio respectivo; operan as como criterios
hermenuticos.

C. Funcin integradora, de eventuales lagunas legales o reglamentarias. Queda bien
comprendido en el concepto de supletoriedad que contiene el artculo 1 de la Ley N19.880:
En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se
aplicar con carcter de supletoria. Los principios del artculo 4 de la ley permiten por tanto
compatibilizar su carcter supletorio con la existencia de leyes que contengan
procedimientos especiales

D. Funcin de justiciabilidad o aplicacin directa. Esta funcin complementa las anteriores tres
ya que permite impugnar cualquier acto que vulnere los valores que proclaman los principios
ah consagrados. De lo contrario no se cumplira el deber negativo de respeto del valor que
encarnan.

Algunas de estas funciones de los principios de Procedimiento Administrativo estaban ya contenidas
en el proyecto elaborado por la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA) a fines de
la dcada de 1970, en su art. 14, cuando expresaba:

las normas reguladoras de la actuacin de la administracin se interpretarn de acuerdo a los principios
generales establecidos en la presente ley, los cuales servirn tambin de fuente directa integradora en los
casos de vacos o insuficiencias que se presentaren .

De la apreciacin de los principios enunciados en el artculo 4 de la Ley N19.880 podemos inferir
ciertas conclusiones generales:

i. Pueden agruparse de acuerdo a la funcin general a la que sirven prioritariamente: 1.- Funcin
de garanta del administrado: principios de gratuidad, contradictoriedad, imparcialidad,
abstencin, impugnabilidad, transparencia y publicidad; 2.- Funcin de eficacia o acierto:
principios de escrituracin, celeridad, conclusivo, economa procedimental, no formalizacin,
inexcusabilidad.

78
ii. La ley ha omitido ciertos principios que suelen incluirse en las leyes de Procedimiento
Administrativo hispanoamericanas: el principio de legalidad; el principio de buena fe o
confianza legtima; y el principio de razonabilidad, congruencia o proporcionalidad. 46 45F

iii. La ley N19.880 confunde autnticos principios jurdicos con principios de derecho
positivo. Estos ltimos no son en sentido estricto principios jurdicos sino ideas matrices o
fundamentales en torno a las cuales se organiza una cierta disciplina positiva. Dichas ideas si
bien se inspiran en un valor, no son expresin directa del mismo sino un medio para hacerlo
valer. 47
46F
Digamos finalmente que los principios que ahora pasan a analizarse deben concordarse con aquellos
que ya consagraba la Ley de Bases de la Administracin del Estado, N 18.575, que mantienen su
plena vigencia. 48 47F

3.2. Estudio particular de los Principios de Procedimiento en la Ley N19.880. 49 48F

3.2.1. PRINCIPIO DE ESCRITURACION

El Procedimiento Administrativo implica que los Actos Administrativos deban materializarse de
manera objetiva y comprobable, para poder dar cuenta de su exacto contenido. Lo anterior no es sino
consecuencia del carcter escrito del Acto Administrativo que define el artculo 3, inciso 1, de la
ley.

Las decisiones escritas que adopte la Administracin se expresarn por medio de actos
administrativos.

46En todo caso los principios referidos bien pueden deducirse constitucionalmente. Recurdese que la razonabilidad o congruencia pretende
que las medidas que adopte la administracin en su resolucin final deban ser proporcionales y razonables. En esa lnea, Contralora General ha sostenido
invariablemente en su jurisprudencia que todo procedimiento administrativo debe ceirse al Principio de Juridicidad, el que lleva implcito los
de racionalidad y proporcionalidad con que deban actuar los rganos de la administracin, pues las facultades conferidas a la autoridad no
pueden ejercerse de manera arbitraria ni discriminatoria (dictamen N40.570/2001).. Cfr. CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento
Administrativo, Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 81 ss.
47 Estas ideas matrices o principios positivos no son en s mismos fuentes de Derecho (funcin fundamentadora o directiva de los
autnticos principios jurdicos) sino que la fuente jurdica lo es la ley que ha recogido esa idea en su regulacin. El concepto de principio
jurdico tiende a reservarse para los valores superiores que configuran el ordenamiento mismo. Un claro ejemplo en esta lnea sucede en el caso de la
consagracin del denominado principio de abstencin (art. 11, LBPA), que en s mismo no constituye un genuino principio jurdico sino
que un mecanismo garantizador para dar eficacia al autntico principio: el principio de imparcialidad administrativa: art. 11, LBPA. Lo mismo sucede
con el principio de gratuidad en relacin a la garanta del debido proceso o a la garanta del derecho de peticin o de igualdad. Cfr.
GONZLEZ PREZ, JESS, op., cit., pg. 370-371.
48 Estos en especial son los principios de: (1) eficiencia administrativa: procurar la simplificacin y rapidez de los trmites (art. 5 inc. 1); (2)
principio de la coordinacin administrativa ( art. 5 inc. 2); (3) principio inquisitivo (art. 8 inc. 1); (4) principio de informalismo procedimental:
los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que los que establezcan las leyes y reglamentos (art.
8 inc. 2); y (5) principio de impugnabilidad de los actos administrativos (recursos de reposicin y jerrquico, art. 9).
49 Se sigue a: CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, pg. 63 ss.

79
Tradicionalmente la jurisprudencia administrativa de Contralora General sostuvo, respaldando este

criterio, que los actos jurdicos de las autoridades administrativas dotadas de potestad de decisin
deban revestirse de ciertas formas sin las cuales no tendran expresin externa ya sea por razones
de buena tcnica administrativa o como mejor garanta de proteccin de los derechos de los
administrados y, en definitiva, de un fiel y exacto cumplimiento de la ley 50. 49F

Por ello, el procedimiento administrativo se debe expresarse por escrito o por medios electrnicos, a
menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia
(artculo 5).

Relacionado con este principio, la ley exige adems en todo procedimiento la existencia de un
expediente (artculo 18), es decir, la necesidad de constancia del conjunto de antecedentes y
documentos que sirven de fundamento para la dictacin del acto final.

El expediente debe cumplir ciertos requisitos:

a. Deben constar por escrito o en respaldo electrnico.

b. Se deben asentar todos los documentos presentados por los interesados, por terceros y por otros
rganos pblicos.

c. En cada documento que se presenta debe constar la fecha y hora de su recepcin, respetando su
orden de ingreso.

d. Se deben incorporar las actuaciones, los documentos y resoluciones que el rgano administrativo
remita a los interesados, a terceros o a otros rganos pblicos.

e. Deben constar las notificaciones y comunicaciones a que las resoluciones den lugar, con expresin
de la fecha y hora de su envo, en estricto orden de ocurrencia o egreso.

Por otra parte, el rgano administrativo se encuentra obligado a llevar un registro actualizado en el
que consten las actuaciones, es decir, el expediente. A este registro siempre deben tener acceso los
interesados.

La escrituracin es un sistema doble: de garanta para las personas y de control para la
administracin.

La figura de la escrituracin y el expediente tiene diversas caractersticas relevantes:

1. El expediente se construye a los efectos de facilitar una participacin amplia de los interesados
en el procedimiento;
2. Es el instrumento tcnico que informa el propio proceso decisorio en el seno del rgano
administrativo.
50 Dictamen N33.006 de 1984.

80
3. Es el documento que sirve de base para la revisin judicial de la decisin administrativa.

4. Permite dejar constancia del fundamento de adopcin de un Acto Administrativo y controlar la
razonabilidad de la decisin.

La escrituracin no se opone a la oralidad. La Ley N19.880 deja espacios al debate oral. Puede ser
aconsejable para concentrar trmites. En ellos s debe dejarse debida constancia de lo actuado (actas,
minutas, etc.), de conformidad al artculo 13 (Principio de no formalizacin).

3.2.2. PRINCIPIO DE GRATUIDAD

Expresa el artculo 6 de la ley que en el Procedimiento Administrativo las actuaciones que deban
practicar los rganos de la Administracin del Estado sern gratuitas para los interesados, salvo
disposicin legal en contrario.

Se trata de una derivacin del derecho de peticin constitucional, garanta que en el texto
fundamental no reconoce ms limitaciones que proceder en trminos convenientes y respetuosos.

Por ello en el Procedimiento Administrativo no hay nada parecido a las costas procesales, que
ciertamente no se pueden imponer a la parte vencida.

En cuanto a los costos procedimentales la norma establece el principio de que slo la ley, o una
norma de rango equvalente, es la nica que puede establecer la obligacin pecuniaria de los
ciudadanos frente a la Administracin en la tramitacin de los procedimientos administrativos. Esto
significa que mediante una simple resolucin un rgano administrativo pueda establecer el monto
concreto de los derechos, slo si la ley autoriza expresamente su cobro.

Si un funcionario administrativo exigiera pagos en el procedimiento administrativo, no autorizados
por la ley, incurre ciertamente en responsabilidad administrativa; incluso en el delito de exacciones
ilegales.

Sin embargo, la jurisprudencia administrativa si bien ha reconocido este principio, ha indicado que las
solicitudes de copias de documentos del expediente administrativo u otros conexos, deben ser
costeadas por los solicitantes (Dictmenes N 13.778, de 1995; 18.363, de 1999; 23.612, de 1999;
28.414, de 1999).
As lo ratifica el art. 17 letra a), parte final, de la ley:
Artculo 17.- Derechos de las personas. Las personas, en sus relaciones con la Administracin, tienen derecho a:
[...] obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolucin de los
originales, salvo que por mandato legal o reglamentario stos deban ser acompaados a los autos, a su
costa;

Lo que resulta lgico, pues la gratuidad es una garanta relativa al pago de un valor para la realizacin
de la funcin pblica encomendada al rgano administrativo.
81

En derecho comparado se utilizan los timbres y tasas fiscales por papel sellado y se discute si se
vulnera o entorpece el derecho de defensa.

Se trata de una materia de suyo discutible en cuanto a su legalidad y constitucionalidad: por ejemplo,
la exigencia de pago de tasas y derechos por el otorgamiento de permisos y autorizaciones.

Tendencia ms reciente a nivel legislativo es fijar derechos en materia de procedimientos especiales:
art. 11, Ley N19.903 sobre Procemiento para otorgamiento de la Posesin efectiva que fija un
derecho en UTM dependiendo del monto de la masa hereditaria (+ de 15 UTA).

Tambin puede citarse la Ley N19.930 que modifica el DL. N1939 sobre bienes del Estado en
relacin a los costos de procedimiento de regularizacin de propiedad, que quedan ahora de cargo
del beneficiario, con excepciones si se acredita que no se tienen los recursos econmicos necesarios.

En todo caso la jurisprudencia administrativa ha expresado que no corresponde sujetar al pago de un
derecho o tasa la sola posibilidad de presentar una solicitud o instancia ante la autoridad:

[...] no resulta admisible entender que la declaracin jurada que debe presentar el particular para
eximirse del pago del permiso de circulacin, referida en el citado inciso segundo del artculo 16 de la
Ley de Rentas Municipales, pueda originar la prestacin de un servicio por parte del municipio que
justifique el cobro de un derecho, ya que frente a la declaracin del particular, al municipio slo le cabe
recepcionarla, independientemente, por cierto, de los procedimientos internos que emplee para el
resguardo, clasificacin y ordenacin de la documentacin que recibe, materia que dice relacin con un
buen orden administrativo propio de la gestin interna, que, en ningn caso puede traducirse en un
cargo pecuniario para el interesado.

Luego, al recepcionar esa declaracin, el municipio no hace ms que cumplir con una obligacin que le
impone la ley, actuacin que no puede ser calificada como una prestacin generadora de una
retribucin econmica.

Siendo as, procede aplicar el principio de gratuidad contemplado en el artculo 6 de Ley N 19.880,
en cuya virtud en el procedimiento administrativo, las actuaciones que deban practicar los rganos de
la Administracin del Estado sern gratuitas para los interesados, salvo disposicin legal en contrario.
(Dictamen N16.640 de 12 de abril de 2006)

3.2.3. PRINCIPIO DE CELERIDAD

En otros ordenamientos esta regla toma la denominacin de principio de oficialidad.

Segn el artculo 7 de la Ley N19.880, supone que el procedimiento se impulsar de oficio en todos
sus trmites por lo cual la Administracin deber actuar por propia iniciativa en la iniciacin del
procedimiento de que se trate y en su prosecucin, haciendo expeditos los trmites que debe cumplir
el expediente y removiendo todo obstculo que pudiera afectar a su pronta y debida decisin (incisos
1 y 2).
82

Por otra parte, el inc. 3 del artculo 7 de la ley impone tambin la denominada regla de prioridad
formal: la obligacin de resolver los expedientes de los procedimientos originados en una solicitud o
en el ejercicio de un derecho con respeto al orden riguroso de ingreso para asuntos de similar
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de
la que quede constancia. De esta forma, la ley obliga a la Administracin a tener una deferencia
mayor con los ciudadanos cuando stos dan origen al procedimiento o se ejerza un derecho.

La regla de celeridad debe igualmente concordarse con el derecho reconocido al ciudadano en sus
relaciones con la Administracin que establece la letra e), segunda parte del artculo 17 de la ley de
bases: los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse
en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus
obligaciones laborales o profesionales.
La finalidad de este principio es obligar a las autoridades administrativas a imprimir al procedimiento

la mxima dinmica posible.
En todo caso, no puede el principio de celeridad ser motivo para que las autoridades se excusen de
examinar los argumentos y pruebas que los interesados aporten de manera legal y oportuna. En
efecto, la celeridad procesal supone para los funcionarios el cumplimiento de sus obligaciones
procedimientales; de lo contrario, y salvo justificacin, sern responsables disciplinariamente.

3.2.4. PRINCIPIO CONCLUSIVO
Todo el procedimiento administrativo est destinado a que la Administracin dicte un acto decisorio
que se pronuncie sobre la cuestin de fondo y en el cual exprese su voluntad, as lo expresa el
artculo 8 de la ley a propsito del principio conclusivo.

Lo anterior significa para la Administracin la existencia de un deber legal general de resolver. Por
consiguiente, (a) la ausencia de resolucin o (b) la resolucin irregular de un asunto es sancionada
mediante el silencio administrativo o la nulidad del acto. La actividad de la Administracin no puede
mantenerse infinitamente en el tiempo.

Debe recordarse que la jurisprudencia contralora a propsito del ejercicio del derecho de peticin
constitucional ha indicado que realizada una presentacin por parte de las personas ante una
autoridad administrativa, se genera la obligacin implcita de respuesta, de lo contrario se produce
una situacin de indefensin y de discriminacin en contra del ciudadano.

3.2.5. PRINCIPIO DE ECONOMIA PROCEDIMENTAL
En doctrina este principio persigue tres claras finalidades: 51 50F
51 CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en Procedimiento Administrativo, Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2003, pg. 373.
83
a) Evitar el dispendio innecesario de esfuerzos y recursos administrativos;

b) Amparar por lo mismo el establecimiento de instituciones encaminadas a conservar el
resultado de las energas administrativas ya consumidas;
c) Propugnar la explotacin mxima de los medios que ya han sido puestos en funcionamiento
por la administracin.

En suma, agilidad y expedicin en las decisiones y que las actuaciones administrativas se cumplan en
el menor tiempo posible. 52 51F

De ah que la Ley N19.880 exprese en relacin a esta regla que la Administracin debe responder a
la mxima economa de medios con eficacia, evitando trmites dilatorios (artculo 9).

Este artculo 9 de la ley, concreta positivamente la exigencia de economicidad en tres deberes de
instruccin procedimental esenciales:

a. Se deben decidir en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan un
impulso simultneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.

b. En todos los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos deber consignarse en la
comunicacin cursada el plazo establecido al efecto.

c. Los incidentes que se susciten en el procedimiento, incluso los que se refieran a la nulidad de
actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, 53 a menos que la Administracin, por
52F
resolucin fundada, determine lo contrario. 54 53F

Este principio de economa de medios debe concordarse con el derecho que la ley consagra en el
artculo 17, letra c):
Artculo 17.- Derechos de las personas. Las personas, en sus relaciones con la Administracin, tienen
derecho a:
c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento, o que ya se

encuentren en poder de la Administracin;

52 Ibidem.
53 Si no suspenden la tramitacin del procedimiento es porque deben tramitarse por cuerda separada al expediente administrativo principal. La
Ley espaola de Procedimiento Administrativo agrega en este punto una previsin que creemos obvia y aplicable a nuestra preceptiva: que la
tramitacin incidental debe hallarse concluida antes de la resolucin del expediente principal (artculo 89, Ley 30/92).
54 Un ejemplo de incidencia que merece un fundado efecto suspensivo pudiera ser la inhabilitacin o abstencin regulada en el artculo 12 de la
ley, comoquiera que no aparece razonable que el funcionario implicado deba seguir la instruccin procesal a sabiendas de dicha situacin.
84
El primer derecho busca evitar la configuracin de un abuso formal, tpico vicio dilatorio. La segunda
parte de la letra c) alude por el contrario a una autntica forma de facilitacin procedimental que
presume que el rgano de la Administracin debe contar con medios y mecanismos que permitan una
fluida comunicacin para recabar antecedentes documentales.

Otra institucin que aparece inspirada en este principio es la acumulacin de procedimientos que
regula el artculo 33 de la ley como manifestacin de la necesidad de simplificacin de la actividad
procesal administrativa.

3.2.6. PRINCIPIO DE CONTRADICTORIEDAD
Esta regla es correlato de la funcin garantista que cumple el procedimiento administrativo. Se
conecta en suma con el derecho de defensa de los administrados, inspirndose en la regla elemental
del debido proceso que ordena que nadie puede ser juzgado sin ser odo (audi alteram partem).

Para la autoridad administrativa el principio impone obligacin de admitir la participacin de los
interesados en todos los Procedimientos Administrativos en que se encuentren vinculados o
legitimados segn el artculo 21 de la LBPA.

Se traduce en que los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (artculo 10, inc. 1).

No slo se limita a la facultad del interesado de aducir alegaciones. Tambin comprende la facultad
de aportar pruebas segn el artculo 34, inciso 2 de la ley, que expresa que stas sern resueltas de
oficio por el rgano administrativo sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervencin, o constituyan trmites legal o reglamentariamente
establecidos.

A su vez, el artculo 10 comprende dentro de este principio un mecanismo de tutela de la posicin
participativa del interesado en en el Procedimiento Administrativo. Lo que en doctrina se denomina la
tutela endoprocedimental del interesado, derecho que unido a la facultad de alegar la nulidad de
actos de trmite (artculo 7, inciso 2): derecho a alegar, en todo momento, defectos de tramitacin,
especialmente los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos sealados o la omisin de
trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones
podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad
disciplinaria.

Asimismo, el precepto consagra el derecho de los interesados, en todo caso, a actuar asistidos de
asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses y la obligacin para el rgano
instructor de adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de
contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento (inciso 3).

Se relacionan estrechamente con el principio contradictorio dos derechos reconocidos a los
interesados en el Procedimiento Administrativo, segn el artculo 17:
85

Art. 17.
letra f): Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de
audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin;

El precepto es algo inexacto toda vez que no hay trmite obligatorio de audiencia en la lye N19.880.
El principio de contradictoriedad adems no consagra el derecho a obtener una tramitacin con
audiencia sino algo ms progresivo: el derecho a una tramitacin contradictoria, derecho de mayor
amplitud, ya que puede ejercerse en cualquier momento del procedimiento.

La Ley N19.880 regula slo dos casos de trmite obligatorio de audiencia:

i. Artculo 53: Invalidacin. Este mecanismo revisor slo procede previa audiencia del
interesado;
ii. Artculo 41, inc. 2: Cuestiones conexas. Si al adoptar la resolucin final se adviertan
cuestiones conexas, stas sern puestas en conocimiento de los interesados para que
en el plazo de quince das (audiencia) formulen las alegaciones que estimen
pertinentes y aporten, en su caso, medios de prueba.

Debe destacarse que el principio de contradictoriedad o audiencia requiere de un momento previo,
anterior y necesario sin el cual no tiene sentido el principio: el conocimiento de los datos del
expediente administrativo, a travs de la vista, conocimiento o manifestacin del expediente
administrativo.

Esta posibilidad se encuentra adems consagrada como un derecho del interesado en el artculo 17
letra a) de la ley:

Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tengan
la condicin de interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente
y la devolucin de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario stos deban ser
acompaados a los autos, a su costa;

3.2.7. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD

La Administracin debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la
legislacin, tanto en la substanciacin del procedimiento como en las decisiones que adopte (artculo
11).

Lo anterior implica que la Administracin debe expresar concretamente los hechos y fundamentos
de derecho en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo ejercicio, as como aquellos que
resuelvan recursos administrativos.

86
Segn este principio las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los
procedimientos es asegurar y garantizar los derechos de las personas sin discriminacin,
proporcionando a los ciudadanos igual trato y respetando siempre el orden en que acten ante ellas.
Se relaciona en fin con la idea de proscribir la desviacin de poder.

Este principio invita a las autoridades a que, adems, por ninguna razn realicen discriminacin de las
personas involucradas en las actuaciones administrativas. Que a todos los ciudadanos se les brinden
iguales garantas.

Sin alterar en manera alguna posibilidades que cada uno de ellos tengan o tendran en el
procedimiento administrativo.

Debe expresarse finalmente que la idea de imparcialidad en el mbito administrativa no es
equivalente a a aqulla que impera en el ejercicio de la funcin judicial. La imparcialidad
administrativa ms que neutralidad frente al objeto del procedimiento (propia del juez:
independencia), se acerca a la idea de objetividad en la fundamentacin y adopcin de las
decisiones.

3.2.8. PRINCIPIO DE ABSTENCION

a. Finalidad

Este principio tiene por objeto garantizar en los funcionarios a cargo del procedimiento especfico la
imparcialidad y lealtad en la tramitacin y decisin del mismo. En otros trminos, que quienes
participen de la decisin administrativa no se encuentren implicados de modo que pueda afectar la
objetividad de la decisin.

b. Causales

Las autoridades y los funcionarios de la Administracin en quienes se den algunas de las
circunstancias sealadas en la ley de bases, se deben abstener de intervenir en el procedimiento y lo
comunicarn a su superior inmediato, quien resolver lo procedente (artculo 12). Esto significa que
las causales se extienden no slo a las autoridades que deciden sino, tambin, a los funcionarios que
participan en la tramitacin del procedimiento administrativo, como es el caso del instructor.

Son motivos de abstencin segn la ley los siguientes:

1. Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la
de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente
con algn interesado.

87
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo,
con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y
tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedmiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el
asesoramiento la representacin o el mandato.

3. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anterion-
nente.

4. Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

5. Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o
haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.

c.- Consecuencias de la inhabilidad.
Debe tenerse presente que la actuacin de autoridades y de funcionarios de la Administracin en los
que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad. En el
fondo, la incidencia invalidante de la causal de inhabilidad quedar supeditada a evaluar si aqulla ha
tenido influencia determinante en el sentido de la decisin adoptada.

En los casos previstos en la ley podr promoverse la inhabilitacin por los interesados en cualquier
momento de la tramitacin del procedimiento.

La inhabilitacin se plantear ante la misma autoridad o funcionario afectado, por escrito. En ste se
expresar la causa o causas en que se funda.

d. Relacin con las causales de probidad de la Ley N18.575 y del Estatuto Administrativo

se ha sealado por la doctrina que la ley N19.880 ampla los casos de inhabilitacin general
dispuestos en las normas de probidad establecidas en la Ley N18.575 (artculo 62) y aquellas
establecidas en el Estatuto Administrativo (artculo 84).

La ley establece como causales de abstencin un conjunto de motivos no contemplados hasta ahora
expresamente en la legislacin previa, vinculando as la imparcialidad de la decisin de la autoridad
administrativa a las condiciones que resten o puedan restar objetividad en la misma. Esto significa
que como consecuencia del contenido y redaccin del N 6, del artculo 62 de la Ley N18.575, las
causales de contravencin a la probidad administrativa se amplan a las establecidas en la Ley
N19.880:

Artculo 62. Contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, las siguientes
conductas:

88
6. Intervenir, en razn de las funciones, en asuntos en que se tenga inters personal o en que lo
tengan el cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad y
segundo de afinidad inclusive.

Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste
imparcialidad.

Las autoridades y funcionarios debern abstenerse de participar en estos asuntos, debiendo
poner en conocimeinto de su superior jerrquico, la implicancia que les afecte.

El objetivo ltimo de estos mecanismos es impedir que el funcionario, que se encuentre bajo la
hiptesis de un conflicto de intereses, intervenga, no slo en la resolucin, sino tambin en el examen
o estudio de determinados asuntos o materias, dado que puede alterarse su condicin de objetividad.

Sin duda la causa de mayor relevancia es la del N 5 del artculo 12 de la Ley N19.880, que se
denomina norma de post empleo privado. Supone que aquel funcionario que tuvo relacin de
servicio con una persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto actual que se sigue o
se solicita ante l, o le ha prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo
y en cualquier circunstancia o lugar, debe abstenerse de participar en el procedimiento y su
resolucin. Esto implica que afecta a vnculos ms intensos, como contratos de trabajo, pero tambin
a relaciones simplemente civiles como una prestacin de servicios. Sin embargo, la ley condiciona o
cualifica el inters, en la medida que exige que ste sea directo, es decir, que est vinculado con la
decisin relacionada con el procedimiento.

3.2.9. PRINCIPIO DE NO FORMALIZACION

Todo procedimiento administrativo debe ser aplicado en beneficio del ciudadano: las formalidades no
pueden significar un impedimento para el ejercicio de derechos ni menos de la participacin en el
procedimiento. De tal forma que si no existen disposiciones jurdicas que regulen la forma del
procedimiento, ste no se vincula a formas determinadas. Se desarrollar sencilla y eficazmente.

El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades
que se exijan sean aqullas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y
evitar perjuicios a los particulares (artculo 13, inciso 1).

El hecho que se desarrolle con sencillez, en beneficio del ciudadano, implica que no cualquier vicio de
forma puede invalidar la tramitacin procedimental. En efecto, el vicio de procedimiento o de forma
slo afectar la validez del procedimiento o del acto administrativo final, segn el caso, cuando:

1. Recae en algn requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato
del ordenamiento jurdico; y

2. Genere perjuicio al interesado.

89
La Administracin puede aparece dotada de una amplia potestad para subsanar los vicios de que
adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros. Esto
supone que la subsanacin est prohibida cuando implica una lesin a un tercero, se hubiere ste
apersonado o no a la tramitacin del procedimiento.

Cabe sealar que nuestra legislacin ya admita la idea matriz de la no formalizacin como criterio
esencial de la organizacin bsica de la Administracin del Estado (artculo 8, inc. 2, Ley 18.575, DFL
N1/19.653) al disponer que

Los rganos de la Administracin del Estado actuarn por propia iniciativa en el cumplimiento de sus funciones,
o a peticin de parte cuando la ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de peticin o reclamo,
procurando la simplificacin y rapidez de los trmites.

Los procedimientos administrativos debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que
establezcan las leyes y reglamentos.

3.2.10. PRINCIPIO DE INEXCUSABILIDAD

La Administracin siempre estar obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a
notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin, as lo expresa el artculo 14 de la ley.

Este principio es complementario al principio conclusivo, que importa en sustancia tambin la
obligacin de resolver el asunto de fondo, por tanto podemos remitir a lo observado a propsito de
esa regla.

En cuanto a los efectos derivados de la inecusabilidad podemos sealar a lo menos tres:

1. En primer lugar, si es requerido un rgano de la Administracin para intervenir en un
asunto que no sea de su competencia, enviar de inmediato los antecedentes a la
autoridad que deba conocer segn el ordenamiento jurdico, informando de ello al
interesado.

2. En segundo lugar, la Administracin, en ningn caso, puede abstenerse de resolver so
pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso,
aunque podr resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos
no previstos en el ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de fundamento. (art.
41, inc. 5)

3. En tercer lugar, tratndose de los casos de prescripcin, renuncia del derecho, abandono
del procedimiento o desistimiento de la solicitud, y de la desaparicin sobreviniente del
objeto del procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.

3.2.11. PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD
90

Esta regla constituye una derivacin especfica del principio de contradictoriedad.

Los interesados luego de la adopcin de las decisiones por parte de la Administracin pueden
instar la revisin de los actos dictados por sta con la finalidad de que sean aclarados,
modificados o revocados.

Como regla general esta posibilidad surge una vez agotado el procedimiento y producida la
decisin final permitiendo al interesado entrar en controversia directa con las autoridades a fin de
discutir la legalidad u oportunidad de la decisin y obtener de sta una respuesta o revisin de la
misma.

Este principio da origen a los recursos administrativos y restantes medios de revisin consagrados
en el captulo IV de la ley.

La formulacin de recursos depende exclusivamente del sujeto afectado. La impugnabilidad de los
actos no se inicia por imperativo oficial (a excepcin de la invalidacin de oficio y de la
revocacin), sino por decisin unilateral del interesado que se considera afectado en sus
derechos.

El artculo 15 de la Ley N19.880 establece que:
Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de
reposicin y jerrquico, regulados en la ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los
dems recursos que establezcan las leves especiales

Sin embargo, los actos de mero trmite son impugnables slo cuando:

1.- Determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento; o
2.- Produzcan indefensin.

La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podr
dictar por s misma el acto de reemplazo. (inc. final)

3.2.12. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD

Expresa el artculo 16, inciso 1 y 2, de la Ley N19.880 que:

El procedimiento administrativo se realizar con transparencia, de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que en l se adopten.
En consecuencia, salvo las excepciones establecidas por la ley o el reglamento, son pblicos los actos
administrativos de los rganos de la Administracin del Estado y los documentos que le sirvan de
sustento o complemento directo o esencial.

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Este precepto es plenamente congruente con la fuente constitucional y legal del principio en lo
referido a los rganos del Estado en general y a la organizacin de la Administracin del Estado en
particular, segn el artculo 8 de la Carta Poltica, introducido por la reforma de la Ley N20.050, de
2005; y en el artculo 13 de la Ley N18.575, en la redaccin incorporada por la Ley N19.653.

Este principio es fundamental en lgica del Estado de Derecho porque la actuacin del poder pblico,
y en particular de la Administracin, debe ser pblica, clara y transparente, excluyendo la
posibilidad de actuaciones o decisiones secretas o fuera del conocimiento general.
Relacionado con esta regla fundamental se encuentran dos derechos que reconoce la propia ley de
bases a toda persona en sus relaciones con la administracin:
(art. 17, letra d) Las personas, en sus relaciones con la Administracin, tienen derecho a: Acceder a
los actos administrativos y sus documentos, en los trminos previstos en la ley;
(art. 17, letra h) Obtener informacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan
realizar

Como se observa el principio de transparencia y publicidad reconoce excepciones, particularmente en
la calificacin de secretos o reservados, por va legal, de los documentos que sirvan de sustento o
complemento directo o esencial, a los actos administrativos.

Esta materia en la actualidad y luego de la reforma constitucional del ao 2005, se encuentra regulada
en el inciso 2 del artculo 8 de la Carta Poltica:

Son pblicos los actos y resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calificado podr establecer la
reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nacin o el inters
nacional.

Evidentemente la referencia que el artculo 16, inciso 2, de la Ley N19.880 efecta al reglamento
como fuente eventual de restricciones a este principio, queda sin efecto frente al nuevo texto de la
Carta Fundamental que reserva dicha posibilidad slo a la ley, la que debe ser de qurum calificado.
Ello se ve reafirmado frente a la reciente derogacin del Decreto Supremo N26 de 2001, SEGPRES, 55 54F
que estableca por va sublegal, los casos de secreto o reserva, disposicin que se vio afectada por la
reforma constitucional transcrita arriba.

4.- LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

55 Decreto supremo N134/05, SEGPRES, publicado en el diario oficial de 6 de enero de 2006.

92
Son por una parte la Administracin y por otra parte los interesados. As se desprende del propio
artculo 18 de la Ley N19.880 cuando define el concepto de Procedimiento Administrativo:
una sucesin de actos trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de

particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal.

4.1. EL ORGANO ADMINISTRATIVO Y SUS TITULARES

Lo normal es que el procedimiento administrativo afecte o slo a la Administracin o bien, si hay
interesados, a los particulares acumulativamente; pero siempre el rgano administrativo aparece
como sujeto necesario del procedimiento.

Los rganos de la Administracin sern aquellos a que alude el artculo 2 de la Ley N19.880. Dos son
los requisitos bsicos que debe reunir el sujeto administrativo para iniciar, instruir y resolver un
Procedimiento Administrativo:

1. Debe tener competencia;

2. Debe ser un rgano idneo a quien no afecte una causal de inhabilidad.

4.1.1. rgano competente e instrucccin del procedimiento administrativo

La tramitacin del procedimiento corre a cargo del rgano con competencia por razn de la materia,
la funcin y el territorio.

Como toda competencia es atribuida por la ley genricamente a los servicios pblicos, la facultad de
instruir los expedientes administrativos se radica regularmente en los rganos inferiores integrados
en la jerarqua del servicio, reservando slo la resolucin final al rgano directivo o superior de la
misma entidad.

De este modo, la instruccin del Procedimiento Administrativo abarca los trmites posteriores a la
iniciacin del mismo y culmina regularmente con una propuesta de resolucin que se elevar al
jerarca superior de la entidad administrativa con potestad para resolver sobre la materia. Esta
posibilidad de divisin funcional interna de la funcin instructora se entiende comprendida dentro
de potestad de organizacin funcional interna de los servicios pblicos y normalmente se enmarcar
en la delegacin de atribuciones o delegacin de firma que el superior efectuar a sus subalternos a
ese objeto, segn dispone el artculo 41 de la Ley N18.575, LOCBGAE.

93
Por lo tanto el hecho de que el Procedimiento Administrativo sea instruido por un rgano inferior en
la jerarqua del servicio, diverso a quien est llamado a ejercer la potestad decisoria, no configura
motivo de incompetencia alguno si se enmarca dentro de las tcnicas organizatorias ya expresadas. Lo
que se entiende sin perjuicio de casos especiales en que la ley separa la funcin instructora de la
funcin resolutora en rganos diversos. 56 55F

En todo caso el artculo 17 letra b) de la Ley N19.880 reconoce perentoriamente el derecho del
interesado a la necesaria individualizacin del instructor para posibilitar la exigencia de
responsabilidad por defectos o demora en la tramitacin: derecho a Identificar a las autoridades y al
personal al servicio de la Administracin, bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

4.1.2. La idoneidad del rgano: ausencia de imparcialidad y motivos de abstencin

La regla general, atributiva de legitimacin para actuar del rgano competente, se excepciona en
aquellos casos en que concurre una vinculacin, positiva o negativa, entre la autoridad o funcionario y
los sujetos o el objeto del procedimiento.

La Ley N19.880 se refiere en su artculo 12, por una parte, a la:

a) Vinculacin entre los sujetos: parentesco, dependencia del funcionario respecto de la persona
interesada en el asunto (relacin de servicios u otro tipo de relacin econmica o profesional),
y amistad ntima. Tambin se refiere a la existencia de una cuestin litigiosa pendiente con el
interesado o la enemistad manifiesta con el mismo;
b) Vinculacin con el objeto: tener inters personal en el asunto u otro semejante, en cuya
resolucin pueda influir la decisin que se adopte, o haber intervenido ya el funcionario en el
asunto ejerciendo una funcin distinta (como testigo o perito).

La abstencin y recusacin constituyen dos tcnicas de reforzamiento de la exigencia del principio de
imparcialidad.

En todo caso la Ley N19.880 se ha cuidado de dimensionar la eficacia de esta figura, de acuerdo con
la finalidad a que responden: la presencia de causas de exclusin de la persona que resuelve no
implica, sin ms, que la decisin deba ser calficada como invalida o contraria a Derecho. De ah que
el artculo 12 determine que:

"la actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones pblicas en los que
concurran motivos de abstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que
hayan intervenido".

56Por ejemplo: figuras del investigador y del fiscal en los procedimientos disciplinarios funcionariales: artculos 126 y 129, Estatuto
Administrativo, Ley N18.834 (DFL N29/2005)
94
El precepto, pues, impone un anlisis diferenciado sobre el fondo de la decisin, del que podr o no
concluirse la invalidez del acto o de las actuaciones objetadas. Ello normalmente supone la
ponderacin de la capacidad de influencia del afectado por la causa de exclusin: si su presencia era o
no era determinante. Por ejemplo: un nico voto en un acuerdo adoptado por un rgano colegiado
(concejo municipal). En tal caso la nula influencia en la decisin final impone su conservacin.

La ley N19.880 deja la decisin en manos del superior jerrquico, por lo que -a salvo de los
supuestos en que no exista ese superior- la exclusin no es fruto de la decisin personal del afectado.
Adems debe enfatizarse que el funcionario tiene, no la facultad, sino el deber de plantear la cuestin
al superior, que habr de examinar la presencia o no de la causa de exclusin y resolver sobre la
misma, apartando en su caso al afectado y sustituyndolo por otro funcionario.

La recusacin es la facultad otorgada a quienes intervienen, a ttulo de interesados, en un
procedimiento administrativo para plantear la causal de inhabilidad respectiva. Constituye un
incidente que puede promoverse "en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento", para
asegurarse de que el mismo se tramitar lejos del riesgo de parcialidad en el juicio.

En todo caso y como va dicho, la tacha debe plantearse durante la tramitacin del Procedimiento,
pero no despus. Por ello el efecto fundamental de la recusacin, si la solicitud es estimada, se radica
en el examen de las actuaciones practicadas en el procedimiento principal; y, en su caso, conllevar la
anulacin de las mismas con la consiguiente retroaccin del expediente al momento en que dio inicio
la intervencin del recusado.

4.1.3. Facultades y deberes del instructor. Su responsabilidad

En la unidad administrativa encargada de la instruccin residen una serie de facultades y deberes que
se corresponde con la funcin de impulsin oficial del procedimiento administrativo (Principio de
Celeridad, artculo 7, Ley N19.880).
De oficio, en efecto, se han de realizar "los actos de instruccin necesarios para la determinacin,
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin"
(art. 34). Y, como consecuencia de ello, el rgano instructor tiene la facultad de hacer expeditos los
trmites que debe cumplir el expediente y remover todo obstculo que pudiere afectar a su pronta y
debida decisin (art. 7).
Por otra parte, el instructor puede disponer la acumulacin de procedimientos cuando entre ellos
existe "identidad sustancial o ntima conexin" (art. 33); en fin, puede tambin resolver en un slo
acto, los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo (art. 9). O, cuando razones de orden pblico lo aconsejen, puede determinar
la aplicacin de la llamada tramitacin de urgencia; en ella, los plazos se reducen a la mitad, salvo
los de presentacin de solicitudes y recursos (art. 63). Tambin corresponde al instructor velar por el
principio de prioridad formal: en el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de
incoacin en asuntos de homognea naturaleza (art. 7).

95
4.2. LOS INTERESADOS

Los otros sujetos son los administrados, que deben tener la situacin cualificada de interesados
para poder ser tomados en cuenta en el procedimiento administrativo.

Esta nocin de interesado tiene, junto con un sentido amplio e inespecfico, otro bien preciso y
tcnico en la acepcin propia del procedimiento administrativo: interesado es el portador o titular
de una situacin jurdica que puede quedar afectada por la resolucin que se adopte.

4.2.1. Condiciones.
La calidad de interesado en el Procedimiento Administrativo se adquiere por la conjuncin de tres
condiciones:

4.2.1.1. CAPACIDAD JURDICA O DE GOCE. Esta exige la intervencin de una persona, sea natural o
jurdica. No cabe iniciar el procedimiento administrativo por un grupo de ciudadanos no
personificados.

4.2.1.2. CAPACIDAD DE OBRAR O DE EJERCICIO. Se ampla para las relaciones con la Administracin, pues,
segn el artculo 20 de la Ley N19.880, tendrn capacidad de actuar ante la Administracin
Pblica, adems de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de
edad para el ejercicio y defensa de aqullos de sus derechos e intereses cuya actuacin est
permitida por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia de persona que ejerza la
patria potestad, tutela o curatela, excepto menores incapacitados cuando esa incapacidad afecte
el ejercicio de los derechos de que se trate. Es decir, los menores referidos pueden actuar, o ser
parte en el procedimiento administrativo, por s, sin necesidad de que medie el ministerio o
intervencin de otra persona. Ej., los alumnos menores de edad (secundarios) en establecimientos
pblicos pueden solicitar becas, traslados, recurrir una sancin, etc., ya que la capacidad de obrar
por s mismos se las reconoce la disposicin citada.

4.2.1.3. LEGITIMACIN. Pero las dos condiciones anteriores no bastan. Quien participa en el
procedimiento debe adems sustentar una posicin cualificada y jurdicamente relevante en
relacin al objeto de la tramitacin administrativa. Debe acreditar un inters legitimador.

Lo anterior supone que el sujeto que intervendr debe tener una situacin cualificada con
respecto a la generalidad de los administrados y en relacin con el objeto del procedimiento de
que se trata. A esta situacin obedece la distincin doctrinal entre el interesado y el mero
interviniente.

Por ello, no cualquiera puede ser parte de un procedimiento administrativo sino se renen
determinadas condiciones de cualificacin personal: se debe ser afectado actual o potencial por
las actuaciones, para que el procedimiento administrativo lo tome en consideracin. Esta
cualificacin completa la condicin de interesado y a ella se refiere el artculo 21 de la ley.

4.2.2.Tipos de interesados.
96

4.2.2.1. El interesado promotor.
Es el interesado activo, que describe el artculo 21 N1, de la Ley N19.880). Se trata de aquellos que
promueven el procedimiento como titulares de derecho o intereses, individuales o colectivos.

Se trata de un sujeto que propicia el Procedimiento Administrativo a travs de una solicitud o
instancia para perseguir normalmente la dictacin de un acto favorable. Por ello se dice que ostenta
un derecho o inters pretensivo frente a la Administracin.

Artculo 21.- Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos.

4.2.2.2. Los interesados afectados.
Es el interesado pasivo a que aluden los N2 y 3 del artculo 21 de la ley.

En efecto, son tambin interesados aquellas personas que no habiendo iniciado el procedimiento,
puedan verse afectados por la decisin final que en l se adopte.

Se asume aqu una perspectiva pasiva ya que sern sujetos eventualmente alcanzados por los
efectos de una decisin que no han promovido y que regularmente les impondr un deber, una
obligacin, una carga, gravamen o sancin. Por ello se dice que exhiben frente a la Administracin un
derecho o inters opositivo.

La Ley N19.880, en el caso de este tipo de interesados afectados realiza una ulterior distincin,
sobre si ostenta como situacin legitimadora (a) un derecho subjetivo o (b) un inters individual o
colectivo.

a) Tratndose del sujeto que no es parte en el Procedimiento Administrativo y que puede ser
afectado en sus derechos subjetivos l tiene la calidad de interesado de pleno derecho,
porque as se lo atribuye la ley. Aun si no ha comparecido en el Procedimiento Administrativo.
Un ejemplo aclarar lo anterior: el arrendatario de un inmueble frente a un procedimiento de
demolicin municipal (artculo 154, Ley General de Urbanismo y Construcciones, DFL
N458/76) detenta un derecho personal como inquilino a usar y gozar del bien raz que puede
verse amagado por la decisin que se adopte en ese procedimiento. Este sujeto tiene,
automticamente, de pleno derecho, la consideracin de interesado, an cuando no se
hubiere hecho parte en el mismo. Es un interesado necesario.

97
b) Por el contrario, cuando el sujeto afectado titulariza una posicin de inters individual o
colectivo, debe apersonarse en el Procedimiento Administrativo antes de que recaiga
resolucin definitiva, de lo contrario no ser considerado en el mismo. Segn se observa su
posicin de interesado es menos robusta que la del titular de un derecho. Se sujeta a la
denominada carga de la personacin. A diferencia del supuesto anterior, no lo son
automticamente, es necesario que este interesado se presente al procedimiento, que
comparezca en l. En un interesado eventual.

4.2.3. Derecho subjetivo e inters legitimador en el Procedimiento Administrativo.

La nocin legal de interesado obliga a indagar tres aspectos fundamentales

4.2.3.1. La distincin entre derecho subjetivo e inters.

El artculo 21 de la ley ha distinguido a efectos de legitimacin activa procedimental entre derechos
subjetivos e intereses. 57
56F

La clasificacin pertenece a la teora general del Derecho, y es a veces discutida en el campo
administrativo, por lo que conviene puntualizar ciertos trminos.

Son titulares de derechos subjetivos aquellos que derivan su legitimacin de situaciones jurdicas
atribuidas directamente por una norma legal o un acto jurdico, unilateral o bilateral.

Son portadores de un inters legtimo, aquellos que sin detentar un derecho subjetivo, se encuentren
en una especial situacin de hecho de la que reflejamente se derivan ventajas o beneficios para su
esfera personal. 58
57F

El inters aparece como categora complementaria del derecho subjetivo. Su funcin es trazar un
crculo ms amplio proporcionando consistencia y proteccin a los elementos o aspectos de la
esfera jurdica de la persona (no slo su patrimonio) que se proyectan ms all del contenido tcnico
y propio del derecho subjetivo.
57Se ha definido la legitimacin activa en el Derecho Procesal Administrativo como una situacin jurdica subjetiva derivada de la relacin
jurdica que se establece entre un sujeto de derecho y la Administracin Pblica con ocasin de un acto administrativo, por ser dicho sujeto de
derecho el destinatario del acto o por encontrase en una particular situacin de hecho frente a la conducta de la Administracin, que hace que
el ordenamiento jurdico proteja particularmente su inters en la legalidad de la actividad administrativa. Cfr. BREWER-CARAS, ALLAN R.
"Aspectos de la legitimacin activa en los recursos contencioso-administrativos contra los actos administrativos de efectos particulares", Revista
de Derecho Pblico, N 16, EJV, Caracas, 1983, pgs. 227 ss.
58 El origen y la formulacin del concepto de inters legtimo en el Derecho Procesal Administrativo se remonta a los albores del recurso
contencioso-administrativo (s. XIX). En ste no se estimaban legitimados ms que los titulares de derechos subjetivos. La evolucin jurisprudencial
ensancha la legitimacin recurriendo a la nocin de inters directo. De ah que, ya en nuestro tiempo, una corriente doctrinal construya este
tipo de inters como un derecho subjetivo de especie distinta de los propiamente sustantivos: ser un derecho reaccional; mediante el mismo el
posible afectado en su esfera personal, por un acto administrativo ilegal, impide el perjuicio entablando el correspondiente recurso,
administrativo o jurisdiccional. Cfr. MORELL OCAA, LUIS, Curso de Derecho Administrativo, t. II, 5 ed., Universidad Complutense, Madrid,
2003, pg. 1039-1040.
98

En concordancia con lo anterior se ha afirmado que:

la nocin de inters cualificado -llmese legtimo o directo- tiene una consistencia jurdica que
desborda un contenido estrictamente reaccional. En la esfera patrimonial tiene un indudable contenido
econmico; es un valor que se aade a lo que estrictamente pueda considerarse como contenido de un
derecho subjetivo. As individualizado jurdicamente, el inters legtimo no es slo un derecho
reaccional. Es que, lo mismo que el derecho subjetivo, es el fundamento o causa del otorgamiento de la
legitimacin. Es decir del reconocimiento, que la norma realiza de la posibilidad concreta de
constituirse en parte, en una relacin jurdica procedimental determinada. 59 58F

Cabe examinar ahora cul es el inters que da cualificacin suficiente para intervenir en un
Procedimiento Administrativo y el alcance de este inters.

4.2.3.2. Inters simple e inters cualificado.
Este anlisis parte de la siguiente pregunta: El inters simple legitima la intervencin de un sujeto
en el Procedimiento Administrativo?

La respuesta doctrinal normalmente es negativa frente a esa pregunta. Queda as excluido el
denominado inters simple que es el que puede reconocerse al ciudadano en cuanto tal. Aqu entra,
por ejemplo, el " simple inters en el respeto de la legalidad", que como tal es un inters difuso,
apreciable por igual en todos los administrados.

La ley N19.880 excluye este tipo de interesado en su artculo 39, a propsito del trmite de
informacin pblica: en el mismo puede comparecer "cualquier persona fisica o jurdica y realizar
alegaciones"; pero la comparecencia en este trmite "no otorga, por s misma, la condicin de
interesado", es decir, el particular que comparece no asume la posicin de parte en la relacin jurdica
procedimental.

Por ello se ratifica la idea de la concurrencia necesaria de un inters legtimo, legitimador, que
bien puede definirse como aquel, que de llegar a prosperar la pretensin o recurso entablado,
originara un beneficio jurdico directo en favor del accionante. 60 59F

El artculo 21 de la Ley N19.880 no es claro al acoger este requisito. El legislador elimin la expresin
legtimo del proyecto en la discusin preparatoria de la ley. Se sostuvo que slo a los tribunales
corresponda determinar qu inters era o no legitimador para acceder al procedimiento. 61 60F
59 CORDERO VEGA, Luis, El Procedimiento Administrativo, Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 106-107.
60 GORDILLO, AGUSTN, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, 4 ed., Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, pg. IV-5, 6.
61CORDERO VEGA, LUIS, op., cit., Lexis Nexis, Santiago, 2003, pg. 103, en nota.
99
Sin embargo estimamos que de todos modos es correcto concluir que el artculo 21 expresa la
necesidad de un inters cualificado, por contraste con el precepto contenido en el artculo 17, en el
que se enumeran ciertos derechos que tiene el ciudadano, como tal, en sus relaciones con la
Administracin. Pero cuando la relacin se instrumenta en el procedimiento, slo podr ser parte
quien tenga la condicin de interesado. Si el interesado del artculo 21 fuera un interesado
simple, el reconocimiento de derechos ciudadanos que acomete el artculo 17 sera superfluo e
innecesario.

Finalmente y respecto del inters legtimo y su relacin con el inters simple conviene tener
presente el paralelo de reglas tiles que para su debida diferenciacin propone Agustn
GORDILLO: 62 61F
i) El inters legtimo es siempre un inters personal y directo (individual) que

normalmente pertenece a una categora definida y limitada de individuos; el inters
simple es comn a todos los habitantes o ciudadanos, es en definitiva un inters
general, nunca personal ni directo. (ej., inters simple en la accin popular);
ii) El inters legtimo (individual) surge a fin de evitar que un individuo pretenda
representar intereses generales que pueden pertenecer a la administracin. La
consecuencia es que el sujeto particular debe invocar un inters distinto de aquel que
tendra el propio rgano administrativo;
iii) Un inters simple puede contener la expresin de un derecho o inters de incidencia
colectiva;
iv) El inters legtimo puede ser tanto patrimonial como moral. Este ltimo puede ser a su
turno religioso, intelectual, artstico o profesional;
v) El inters legtimo se aprecia de manera subjetiva atendiendo al caso concreto y desde
la ptica de quien invoca la legitimacin.

4.2.3.3. Los intereses colectivos o supraindividuales.

La admisin de este tipo de interesados en el artculo 21 de la Ley N19.880 es toda una novedad en
el mbito administrativo nacional. Se trata de acoger las tendencias modernas que plantean la
superacin de la tradicional visin individualista del inters legitimador. Es la tendencia del Derecho
comparado actual.

Esta circunstancia es especialmente apreciable en ciertos mbitos de creciente sensibilidad colectiva,
como la proteccin del medio ambiente, el derecho del consumo y de la salubridad pblica; el
urbanismo, etc. Se trata de esferas de inters en que surgen bienes jurdicos cuya tutela no
corresponde a un nico ciudadano, sino que debe atribuirse a una colectividad en su conjunto.

62 GORDILLO, AGUSTN, op., cit., t. II, 4 ed., Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2000, pg. IV, 7-8.
100
En la Carta Fundamental existe un reflejo muy tenue de esta tendencia en el reconocimiento de los
grupos intermedios en que se organiza la sociedad (art. 1, inc. 3, CPR). Parece de toda lgica admitir
que si se reconocen esos grupos, tambin parece la intencin reconocer los intereses colectivos
respectivos que esas entidades pretenden tutelar.

Se ha definido al inters supraindividual (colectivo o difuso) como aquel inters latente en la
comunidad pero carente de titular.

En rigor dentro de los intereses supraindividuales cabe distinguir a los intereses colectivos de los
intereses difusos, an cuando el criterio de diferenciacin es tambin objeto de polmica y discusin
doctrinal. 63
62F

El problema tcnico radica en determinar qu sujeto concreto ser el portador de un inters que
por definicin carece de un centro de imputacin subjetivizado?.

En nuestra opinin la solucin debe considerar en el ordenamiento jurdico chileno los siguientes
elementos:

i. El interesado en el Procedimiento Administrativo, segn el art. 20 de la ley, debe ser
siempre una persona, natural o jurdica.

ii. El Principio de legalidad: art. 7, inc. 2, CPR ninguna magistratura, ninguna persona
ni grupo de personas pueden atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias
extraordinarias otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya
conferido en virtud de la Constitucin o las leyes

iii. El Principio de autonoma de los grupos intermedios (art. 1, inc. 3, y art. 23, CPR)

Del conjunto de principios y normas precitados podemos deducir que la representacin y defensa de
un inters supraindividual en el seno del Procedimiento Administrativo debe radicarse en un grupo
intermedio organizado como persona jurdica; debe adems plantearse siempre de conformidad a
sus fines especficos y con sometimiento pleno al principio de legalidad.

Por tanto para que se reconozca legitimacin a una asociacin o grupo intermedio para
salvaguardar intereses colectivos en el Procedimiento Administrativo habr que atender a dos
criterios alternativos y complementarios: 64 63F
63La Ley de Proteccin del Consumidor N19.496, proporciona un ejemplo de esta distincin para efectos de las acciones jurisdiccionales que
regula. As lo expresa el artculo 50, inc. 5 y 6, de esa preceptiva:
Son de inters colectivo las acciones que se promueven en defensa de derechos comunes a un conjunto determinado o determinable de consumidores,
ligados con un proveedor por un vnculo contractual.
Son de inters difuso las acciones que se promueven en defensa de un conjunto indeterminado de consumidores afectados en sus derechos.
101

a. Reconocimiento legislativo. La ley debe atribuir la facultad de representacin de los
intereses colectivos implicados a la entidad ciudadana respectiva. 65 64F
b. Finalidad institucional. Debe verificarse que la entidad o grupo, dentro de sus fines
especficos de tipo estatutario permite representar la defensa de ese inters colectivo
como un inters suyo, propio o perteneciente a su descripcin de objeto.

4.2.4. La representacin de los interesados en el Procedimiento Administrativo. Los apoderados y
asesores.
No es necesario que en el procedimiento administrativo se acte por medio de abogado, procurador o
representante letrado; no se precisa, pues, lo que en el proceso judicial se denomina postulacin.
Ahora bien, se permite facultativamente obrar por un representante, quien con arreglo a la Ley puede
ser cualquier persona con capacidad de ejercicio, ciertamente incluidos los Abogados.

En la legislacin espaola esta posibilidad de comparencia letrada pretendi limitarse otorgando el
monopolio de la representacin ante la Administracin Pblica a los llamados gestores
administrativos, de ah la fuente del actual artculo 22 de la LPA:

Artculo 22.- Apoderados. Los interesados podrn actuar por medio de apoderados, entendindose que stos
tienen todas las facultades necesarias para la consecucin del acto administrativo, salvo manifestacin expresa en
contrario.
64Cfr. CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en el Procedimiento Administrativo, Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2003, pg. 156-
157.
65Un ejemplo lo constituyen las asociaciones de consumidores contempladas en las letras e) y f) del artculo 8 de la Ley de Proteccin al
Consumidor, a las que expresamente se les reconoce las siguientes facultades:
e) Representar tanto el inters individual, como el inters colectivo y difuso de los consumidores ante las autoridades
jurisdiccionales o administrativas, mediante el ejercicio de las acciones y recursos que procedan;
f) Participar en los procesos de fijacin de tarifas de los servicios bsicos domiciliarios, conforme a las leyes y
reglamentos que los regulen.
102
La disposicin nos parece excesivamente restringida. En efecto, entiende que slo es de la

naturaleza de este mandato administrativo que el encargo se entienda conferido con las facultades
necesarias para la consecucin del acto terminal, esto es, para su obtencin o dictacin por el
rgano competente. A contrario sensu parece inferirse de su tenor que esas facultades no alcanzarn
para permitir al mismo apoderado la interposicin de recursos o reclamos administrativos posteriores
en contra de ese mismo acto final, acto reclamado cuya consecucin ya aparece lograda. Lo anterior
es congruente con lo dicho en la parte general de este trabajo en cuanto a que la impugnacin de los
actos en va administrativa da origen rigurosamente a un nuevo procedimiento administrativo, de
carcter revisor y dependiente del primero, en que la representacin deber nuevamente ser
conferida al apoderado con las formalidades as descritas en el mismo artculo, para evitar defectos
de admisibilidad en esos recursos.

El inciso 2 del artculo 22 agrega que el apoderamiento es solemne y debe constar mediante una
formalidad especfica:

El poder deber constar en escritura pblica o documento privado suscrito ante notario. Se requerir siempre de
escritura pblica cuando el acto administrativo de que se trate produzca efectos que exijan esa solemnidad.

Si bien la asistencia tcnica especializada, letrada o no, no constituye una condicin para el
apersonamiento del interesado en las tramitaciones administrativas,constituye s para ste una
garanta bsica derivada del Principio de Contradictoriedad o audiencia. Viene a ser as una
manifestacin ms del derecho a la defensa y al justo y racional procedimiento tutelados
constitucionalmente (art. 19 N3, CPR). Este es el sentido amplio de lo establecido en el artculo 10,
inciso 3 de la Ley N19.880:

Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa
de sus intereses.

Por otra parte esta asistencia cuando es letrada genera un deber especfico de observancia y respeto
por parte de la Administracin que est legalmente impedida de obstruirla. As lo da a entender el
artculo 7 de la ley N 18.120 que previene que "Los servicios de la Administracin del Estado y las
entidades privadas en que el Estado tenga aportes o participacin mayoritarios, no podrn negarse a
aceptar la intervencin de un abogado como patrocinante o mandatario de los asuntos que en ellas se
tramiten."

103
En relacin a esta disposicin y frente a la solemnidad de constitucin del poder para las gestiones
administrativas la Contralora General ha expresado que no existe contradiccin entre lo previsto en
el artculo 7 de la ley N 18.120 y lo dispuesto en el artculo 22 de la ley N 19.880 ya que este ltimo
texto legal slo ha precisado la solemnidad mediante la cual un interesado en un procedimiento
administrativo debe formalizar la designacin de un apoderado en esa gestin, de forma tal que los
particulares si delegan a abogados su representacin deben constituir el poder administrativo
mediante la solemnidad indicada en dicho artculo 22, inciso 2, de la Ley N19.880. No bastar la
mera personacin ni tampoco la invocacin de las formalidades de la Ley N18.120 sobre
comparecencia en juicio o del artculo 6 del Cdigo de Procedimiento Civil, consagradas para
procedimientos de ndole jurisdiccional. 66 65F

Cabe sealar que excepcionalmente en ciertos procedimientos especiales se contempla que
obligatoriamente el interesado debe actuar por medio de un apoderado calificado, sea o no letrado.
Es el caso del procedimiento disciplinario general (investigacin sumaria y sumario administrativo) en
que la defensa del inculpado, de ser asumida por apoderado, deber serlo por un abogado: El
sumario ser secreto hasta la fecha de formulacin de cargos, oportunidad en la cual dejar de serlo
para el inculpado y para el abogado que asumiere su defensa. (art. 137, inciso 2, Ley N18.834,
texto refund. DFL N29/2004). La Jurisprudencia Contralora ha expresado que esta exigencia prima
sobre el precepto general del artculo 22 de la Ley N19.880. 67 66F

Por su parte tratndose de los procedimientos disciplinarios de Carabineros de Chile, aprobados por
Decreto Supremo N118 de 1982, se prev que la defensa del inculpado debe ser efectuada por s
mismo, o por medio de un oficial de fila o asimilado (art. 62), disposicin que segn Contralora
General tiene primaca frente al artculo 22 de la Ley N19.880, atendido el carcter supletorio de esta
ltima preceptiva. 68 67F
66 Dictamen N60.721 de 2006.
67 Dictamen N1.896 de 2005.
68 Dictamen N33.306 de 2004.

104
5B5.- LOS PLAZOS Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

5.1. Concepto.

Los plazos fijan lmites temporales a las distintas etapas o a los diferentes trmites del
Procedimiento Administrativo permitiendo que un acto administrativo surja al mundo del derecho.

Se los ha definido como el espacio de tiempo que fija el ordenamiento jurdico para que rgano de la
administracin ejerza sus potestades o para que un particular que se vincula con dichos rganos,
ejerza sus derechos o cumpla sus obligaciones.

La Jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica ha establecido dos elementos centrales de
los plazos para la Administracin.

1. La Administracin no puede concebirse, en principio, como supeditada a un plazo
determinado, ms all del cual se vera impedida de actuar. En el derecho pblico, se
sostiene, las obligaciones que se imponen a la Administracin tienen relevancia
colectiva y esto origina un inters general en su cumplimiento. Por lo tanto los plazos
no son en principio fatales para sta.

2. El incumplimiento de los plazos por parte de la Administracin no produce la
invalidacin del acto, sin perjuicio de otras consecuencias jurdicas.

Lo anterior se justifica en cuanto el plazo persigue cautelar el buen orden administrativo. El
incumplimiento del plazo, pues, no tiene otra consecuencia que la de motivar la adopcin de medidas
correctivas y sancionatorias respecto de los funcionarios responsables de alterar dicho buen orden.
Pero no afecta la validez de los actos de ejecucin extempornea de las obligaciones.

Lo dicho, sin embargo, debe ser matizado en los casos en que, del contexto o de la regulacin
pertinente del acto o facultad, se desprenda que aqulla est circunscrita a plazos de caducidad
para el ejercicio de la potestad. Es lo que acontece en el caso de la potestad invalidatoria del artculo
53 de la LBPA, que slo puede ser ejercida en el trmino de 2 aos desde la notificacin o publicacin
del acto irregular. Como se observa en tal caso la coordenada temporal integra un elemento propio
de la competencia habilitada por el ordenamiento. De forma tal que su transcurso y el ejercicio a
destiempo de la misma supondra una actuacin inconvalidable, viciada de incompetencia (temporal).

Se ha expresado que dicha visin de los plazos en la administracin genera incerteza para las personas
beneficiadas. Por ello la LBPA viene a corregir esta situacin fijando plazos generales:

5.2. Plazo de recepcin y remisin de documentos
El funcionario del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud, documento o
expediente, deber hacerlo llegar a la oficina correspondiente a ms tardar dentro de las 24 horas
siguientes a su recepcin (artculo 24).

105
5.3. Providencias de mero trmite

Las providencias de mero trmite debern dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de 48
horas contado desde la recepcin de la solicitud, documento o expediente.

5.4. Informes
Los informes, dictmenes u otras actuaciones similares, debern evacuarse dentro del plazo de 10
das, contado desde la peticin de la diligencia.

5.5. Decisin definitiva
Las decisiones definitivas debern expedirse dentro de los 20 das siguientes, contados desde que, a
peticin del interesado, se certifique que el acto se encuentra en estado de resolverse. La
prolongacin injustificada de la certificacin dar origen a responsabilidad administrativa.

5.6. Reglas especiales sobre cmputo de los plazos
Hasta antes de la LBPA, la jurisprudencia administrativa consideraba el cmputo de plazo del Cdigo
Civil, es decir, de das corridos salvo texto expreso de ley. La LBPA modifica esta regla en los
siguientes sentidos:

a. Los plazos de das establecidos en esta ley son de das hbiles, entendindose que son
inhbiles los das sbado, los domingo y los festivos (artculo 25).

b. Los plazos se computarn desde el da siguiente a aqul en que se notifique o publique el
acto de que se trate o se produzca su estimacin o su desestimacin en virtud del silencio
administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere equivalente al da del mes en que
comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da de aquel mes.

c. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, ste se entender prorrogado al primer da hbil
siguiente.

5.7. Ampliacin de plazos
La Administracin, salvo disposicin en contrario, puede conceder, de oficio o a peticin de los
interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si
las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros (artculo 26).

Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin, debern producirse, en
todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. No puede ser objeto de ampliacin un
plazo ya vencido.

5.8 Duracin mxima del procedimiento
Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podr exceder de 6 meses,
desde su iniciacin hasta la fecha en que se emita la decisin final (artculo 27).

106
Esta es la norma de clausura de plazos en los procedimientos administrativos. Salvo texto expreso de
ley, el procedimiento administrativo no puede durar ms de seis meses, lo que implica que al trmino
del plazo se puede generar el efecto del silencio administrativo.

6.- DESARROLLO Y ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO BASICO.

6.1. INICIACIN

Conforme al art. 28 de la LBPA, el procedimiento administrativo puede iniciarse:

a. de oficio, es decir, por propia iniciativa de la Administracin;
b. o, bien, en virtud de solicitud de persona interesada.

No se trata de dos alternativas que sean posibles en cualquier caso. Ello depender de la regulacin
del procedimiento especfico.

Criterio general: los Procedimientos Administrativos dirigidos al reconocimiento de un derecho o la
constitucin de una situacin jurdica favorable a un sujeto determinado exigen generalmente la
iniciativa de dicho interesado. 69
68F

En el caso de los Procedimientos Administrativos susceptibles de producir un efecto desfavorable
en la esfera jurdica del sujeto, se inician normalmente de oficio. 70
69F

6.1.1. Iniciacin de oficio
La iniciacin de oficio tiene lugar segn art 29 de la LBPA mediante 4 vas diversas:
a) por propia iniciativa del rgano administrativo competente para la instruccin y resolucin del
procedimiento;
b) como consecuencia de una orden de un rgano superior;
c) mediante una peticin de otro rgano administrativo (puede ser inferior o de otra
Administracin), o
d) por denuncia, que podr ser
d.1. de un funcionario en ejercicio de sus atribuciones o
d.2. de un particular.

69As el caso del otorgamiento de una concesin de un bien nacional de uso pblico (art. 36, LOC de Municipalidades), el otorgamiento de un
permiso de obra o edificacin (art. 116, LGUC). Otro en el Artculo 10 de la Ley N19.846, sobre calificacin de la produccin
cinematogrfica, El procedimiento de calificacin se iniciar a peticin del interesado .
70 As el caso de los procedimientos sancionatorios, de imposicin de medidas disciplinarias, etc.

107
6.1.1.1. La denuncia. Concepto. El particular denunciante. Su posicin. La denuncia es un acto de

colaboracin por el que se ponen en conocimiento de la Administracin determinados hechos que
pueden dar lugar a la incoacin de un procedimiento administrativo.

Por ello el denunciante no es interesado en el Procedimiento Administrativo. No goza de legitimacin
para intervenir en el procedimiento ya que el nico sujeto afectado ser el sujeto denunciado (ej.
infractor).

La consecuencia ms relevante de la denuncia: no resulta obligado para el rgano competente
ordenar la incoacin del procedimiento. Si acordare su iniciacin no ser obligatorio dar al
denunciante audiencia o posibilidad de proponer la prctica de pruebas.

Por el contrario si en denunciante particular concurre un verdadero derecho o inters legtimo, i. e., la
sancin eventual puede producir un efecto positivo en la esfera jurdica del denunciante o eliminar
una carga o gravamen en ese mbito a esfera, podr apersonarse y adquirir la condicin de
interesado con el haz de derechos que le otorga esa calidad. No ser un simple denunciante y no se
podr denegar su legitimacin. Su posicin le permitir intervenir en el procedimiento haciendo
alegaciones y aportando los elementos probatorios que estime oportunos para acreditar las
circunstancias fcticas que han de fundar la decisin que se tome.

6.1.1.2. La informacin previa. Carcter facultativo de la iniciativa de oficio se ratifica en inciso 2 del
art. 29 LBPA mediante trmite de la informacin previa ya que el rgano competente para
acordar la iniciacin de oficio del procedimiento puede, antes de adoptar tal decisin, abrir con
carcter previo un perodo de informacin con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto
y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

El trmite de informacin previa no constituye propiamente parte del procedimiento administrativo.
Es un procedimiento conexo de facilitacin de iniciacin, que puede ser til para determinar la
apertura o no el procedimiento. No produce los efectos jurdicos de la iniciacin como (a) el comienzo
del plazo para resolver expresamente, o (b) la interrupcin de la prescripcin de acciones.

Por ello slo la resolucin que ordena el inicio o instruccin del Procedimiento Administrativo es la
que produce los efectos jurdicos propios, particularmente la obligacin de dictar resolucin expresa y
notificarla (art. 14, inc. 1, LBPA).

6.1.1.3. Momento de la iniciacin de oficio. En todo caso, el procedimiento iniciado de oficio slo
dar comienzo cuando el rgano competente para su tramitacin dicta el acto formal de incoacin
en cualquiera de los casos indicados en el artculo 29 inciso 1. Este acto, es denominado en el inc.
2 del art. 29 como acuerdo de iniciacin siguiendo la nomenclatura de la ley espaola de 1992. 71 70F

Lo dicho es coherente con el hecho que la iniciacin de oficio es finalmente de resorte y decisin
exclusivamente propia del rgano competente.
71 El artculo 32 de la Ley N19.880 lo llama decisin de iniciacin.

108

6.1.2. Inicio a solicitud de parte. La solicitud de iniciacin por la parte interesada (art. 30 LBPA)
determina en principio y por s misma el inicio del procedimiento administrativo, estando obligada la
Administracin a dictar resolucin expresa sobre el mismo (art. 14, inc. 1, LBPA)

6.1.2.1. Requisitos. La solicitud necesita cumplir ciertos requisitos formales mnimos (art. 30) a fin de
facilitar a la Administracin su examen y posterior tramitacin:

a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado, as como la
identificacin del medio preferente o del lugar que se seale, para los efectos de las
notificaciones.
b) Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por

cualquier medio habilitado.
e) Organo administrativo a la que se dirige.

Algunos de estos elementos pueden ser suplidos sin dificultad. Por ejemplo el lugar de la solicitud
queda debidamente acreditado con el lugar de asiento del rgano administrativo respectivo. En
cuanto a la fecha, no es determinante la fecha de redaccin de la solicitud, sino, por una parte, a los
efectos de considerar la solicitud presentada en el plazo que corresponda, la fecha de presentacin de
la solicitud por el ciudadano en los registros o dependencias del rgano administrativo (presentacin
directa) o ante el Ministro de fe del mismo (presentacin indirecta).

Cabe sealar que la fecha inicial del plazo mximo para que la Administracin resuelva el
procedimiento (art. 27, LBPA) ser la fecha en que la solicitud haya ingresado en el registro del rgano
competente para su tramitacin.

Los solicitantes tienen derecho a exigir que se les expida la correspondiente acreditacin de la
presentacin de su solicitud, admitindose como tal una copia en que figure la fecha de presentacin
anotada por la oficina. (art. 30, inc. 3, LBPA).

6.1.2.2. Peticin fundada. La solicitud debe contener una peticin fundada, por lo que debe estar
acompaada como mnimo de los antecedentes fundantes que permitan considerarla con
fundamento suficiente.
Las alusiones generales no bastan segn la doctrina.

109
En esta lnea debe recordarse que el art. 41 inc. 5. de la LBPA concede a la administracin la facultad
de resolver la inadmisibilidad de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de fundamento.
Las peticiones contenidas en la solicitud del interesado tiene como consecuencia relevantes el
permitir:
a) Ajustar el contenido de la resolucin final en relacin a los pedido por el interesado, sin que
pueda agravar su situacin inicial (reformatio in peius): art. 41, inc. 3;
b) Permite circunscribir la eventual eficacia del silencio positivo (art. 64 y art. 66 LBPA)

6.1.2.3. Formularios de solicitud son obligatorios? (art. 30, inc. 4, LBPA). Si bien la norma citada
prev que toca a la Administracin establecer formularios de solicitudes en el caso de los llamados
procedimientos masivos o en serie, estimamos que ceirse a dichas formas no es obligatorio para el
interesado. As parece ratificarlo la parte final del precepto que advierte este sentido facultativo al
expresar que los formularios mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las
dependencias administrativas.

6.1.2.4. Subsanacin de requisitos. Requerimiento. Si la solicitud no cumple los requisitos la
Administracin responsable est obligada a requerir al interesado para que en el plazo de cinco das
subsane la falta o acompae los documentos respectivos (art. 31 LBPA).

Si la Administracin formula tal requerimiento y el particular no lleva a cabo la subsanacin en el
plazo establecido, se dictar la correspondiente resolucin que ponga fin al procedimiento en la que
se le tendr por desistido de su peticin. 72
71F

Si por el contrario la Administracin no requiere al particular para que subsane, posteriormente no
podr utilizar el defecto subsanable como argumento para denegar la pretensin. Ello resulta
coherente con la aplicacin de la doctrina de los actos propios y del principio de la buena fe que
deben presidir la actuacin de la Administracin Pblica.

6.1.2.5. Mejora voluntaria. La Administracin puede recabar del solicitante la modificacin o mejora
voluntaria de su solicitud inicial. Se trata de una cautela procesal cuya finalidad es fijar los trminos
de la pretensin del interesado cuando sta haya sido formulada de forma vaga, oscura o ambigua.

La doctrina estima que su finalidad especfica es modificar las pretensiones contenidas en la
solicitud.

Esta facultad de la Administracin no puede suponer en ningn caso una vulneracin del principio de
igualdad de los ciudadanos en el procedimiento administrativo por lo que si existen diversos sujetos
interesados debe ofrecrseles a todos dicha posibilidad.
72 Una regla distinta contiene el decreto supremo N95, Reglamento del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), que en su
artculo 20 previene que las solicitudes que no renen los requisitos no se admiten a tramitacin. Es decir no hay posibilidad alguna de
subsanacin.
110

6.1.2.6. Momento de iniciacin. Cundo se entiende iniciado el procedimiento?
El procedimiento se entender iniciado en la fecha en que la solicitud haya ingresado en el registro
del rgano administrativo competente para resolver.

El problema se plantea cuando el particular presenta su solicitud en el registro de un rgano
incompetente para resolver el procedimiento. (art. 14. inc. 2 LBPA). En tal caso no se produce ni
interrupcin ni contabilizacin de plazo til en funcin del silencio, hasta tanto no se ingrese la
instancia ante el rgano con competencia.

6.1.3. Efectos de la iniciacin del Procedimiento

6.1.3.1. Efectos necesarios.

6.1.3.1.1. Obligacin de resolver.
Consagrada en el artculo 14 inciso 1, LBPA:
La Administracin estar obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a
notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin.

6.1.3.1.2. Impulsin de oficio.
Queda establecido en el artculo 7, inc. 1, LBPA.
El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus
trmites.

6.1.3.1.3. Prioridad formal de la solicitud.
La determina el artculo 7, inc. 3, de la LBPA.
En el despacho de los expedientes originados en una solicitud o en el ejercicio de un derecho se
guardar el orden riguroso de ingreso en asuntos de similar naturaleza, salvo que por el titular
de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

6.1.3.2. Efectos eventuales: las Medidas provisionales. Remisin.

6.1.4. Las medidas provisionales.

6.1.4.1. Concepto. Medidas provisionales son todos aquellos actos de carcter cautelar, preventivo o
conservativo que tienden a asegurar la eficacia de la resolucin definitiva que pudiera recaer en el
procedimiento. (art. 32, LBPA)

Debe recalcarse que por su naturaleza este tipo de medidas aparecen especialmente vinculadas a los
procedimientos de naturaleza sancionatoria.

6.1.4.2. Clases. La ley regula dos tipos de medidas provisionales:
111
a) Medidas provisionales procedimentales: aquellas que pueden adoptarse una vez iniciado el
Procedimiento Administrativo;
b) Medidas provisionales pre-procedimentales o provisionalsimas: pueden adotarse an
antes de la iniciacin del procedimiento.

6.1.4.3. Caractersticas.
1.- Son ACCESORIAS al procedimiento ya iniciado o por iniciar. Se trata de tpicos
procedimientos conexos, de facilitacin de eficacia.

2.- INDETERMINADAS. Iniciado el procedimiento, el elenco de medidas provisionales que
puede adoptarse es indeterminado en principio. La discrecionalidad del rgano competente
puede ser limitada por la normativa especial que regule el procedimiento que puede exigir la
adopcin de concretas medidas provisionales.

As, por ejemplo, en el sumario administrativo el fiscal del mismo puede resolver la suspensin
provisional del inculpado de sus funciones o determinar su destinacin a otro cargo, hasta el
sobreseimiento o dictamen del fiscal (art. 136, Ley N18.834, Estatuto Administrativo, DFL
N29, 2005).

En el sumario sanitario (procedimiento sancionatorio sanitario), segn el artculo 178 inc. 2
del Cdigo Sanitario, el inspector con el slo mrito del acta de fiscalizacin puede adoptar las
medidas que la misma norma consagra cuando exista un riesgo inminente para la salud.
(paralizacin, clausura, prohibicin de funcionamiento, desnaturalizacin o destruccin de
productos, etc.)

Otro caso es el del art. 39 de la Ley N18.168, General de Telecomunicaciones, que autoriza
adoptar la medida de suspensin del funcionamiento de un servicio de radiodifusin
televisiva o de servicios limitados de televisin, en carcter de medida cautelar.

En la misma lnea el artculo 179 de la Ley N18.290, de Trnsito, autoriza a Carabineros o a las
Municipalidades el retiro de automotores de la va pblica en caso de desperfecto o accidente.

En todo caso el rgano administrativo debe adoptar la medida provisional que se encuentre
en el mbito de sus funciones propias y siempre que sean proporcionales y congruentes con
la decisin definitiva (ej. procedimiento sancionatorio de multa no puede venir precedido por
una medida de clausura: es incongruente e inoficiosa).

3.- Son TEMPORALES. Se extinguirn con la eficacia de la resolucin definitiva o si con
anterioridad a ella circunstancias sobrevenidas la vuelven innecesaria o improcedente.

6.1.4.4. rgano competente. El rgano competente para la adopcin de las medidas cautelares es
aquel que tenga atribuida la facultad de resolucin del procedimiento, correspondiendo al rgano
instructor, en su caso, simplemente la facultad de proposicin de la medida.

La adopcin se puede producir de oficio o peticin de parte (art. 32., inc. 1, LBPA).

112
La resolucin que adopte medidas cautelares debe ser necesariamente fundada, de conformidad
con el art. 11, inc. 2, de la LBPA.

6.1.4.5. Requisito de procedencia. La adopcin de estas medidas tras el inicio del procedimiento, o su
confirmacin o modificacin si se haban adoptado con anterioridad, requiere como presupuesto la
existencia en el procedimiento de ELEMENTOS DE JUICIO SUFICIENTES. Este requisito implica que
su adopcin exige una motivacin razonable por parte del rgano competente en base al fumus
boni iuris (apariencia de buen derecho). Este requisito exige de parte del rgano instructor la
valoracin de los elementos de la solicitud cautelar que la dotan de aparente legitimidad.

6.1.4.6. Limitaciones. En ese sentido, no son lcitas aquellas medidas que:

a) prejuzguen el fondo de la cuestin; 73
72F
b) causen perjuicios irreparables;

c) o impliquen una violacin de derechos amparados por las leyes.

Si la medida incurre en alguna de estas prohibiciones, el acuerdo de adopcin, confirmacin o
modificacin de la medida provisional o provisionalsima es susceptible de impugnacin, a pesar de
corresponder por su naturaleza a un acto trmite en principio irrecurrible (arts. 32 y 15 inc. 2,
LBPA). La razn de lo anterior es que dicha circunstancia encuadra en una de las excepciones a la
inimpugnabilidad de los actos preparatorios: cuando estos causan indefensin.

6.1.4.7. Extincin. Como su finalidad es asegurar eficacia de la futura resolucin, la medida
provisional debe ser eliminada o modificada, de oficio o a instancia de parte, con anterioridad a la
terminacin del procedimiento cuando concurra alguna circunstancia sobrevenida que no pudo ser
tenida en cuenta en su momento, que convierta aqulla en innecesaria o improcedente (art. 32, inc.
5. LBPA).

Lo normal ser que, dado el carcter accesorio o instrumental de la medida provisional, la misma
queda extinguida con la adopcin de la resolucin que ponga fin al procedimiento. Aqu la Ley
realiza una precisin (art. 32 inc. final, LBPA): la vigencia de la medida provisional queda condicionada
al despliegue de la eficacia de la resolucin adoptada, por lo que debe tenerse en cuenta la posible
concurrencia de excepciones al principio de eficacia inmediata del acto respectivo.

6.1.4.8. Las Medidas Provisionales pre-procedimentales o provisionalsimas. Este tipo de medidas
especficas plantea un problema delicado por sus consecuencias en el principio de contradictoriedad y
de defensa del administrado. Les son aplicables las mismas reglas y requisitos de las medidas
provisionales procedimentales ya sealadas, ms lo previsto en el inciso 2 y 3 del art. 32 de la LBPA.

73Se ha estimado en el Derecho comparado que se prejuzga el fondo del asunto si se decide directa o indirectamente la materia del
procedimiento. Lo relevante aqu es tener presente que no est llamada la medida provisional a resolver la cuestin planteada en el
procedimiento principal, cuestin que vulnerara el principio de defensa jurdica.
113
Slo cabe adoptar medidas con anterioridad a la incoacin del procedimiento con carcter
provisionalsimo, si se renen adems 2 requisitos adicionales:

a) Urgencia (periculum in mora o peligro en el retardo);
b) Proteccin provisional de los intereses implicados; 74 73F

Estas medidas provisionalsimas debern ser ratificadas, modificadas o eliminadas en la resolucin
que d por iniciado el procedimiento, quedando sin efecto si:
a) Dicha decisin de iniciacin no se produce en el plazo de quince das desde la adopcin de la
medida previa; o
b) Si no se pronuncia dicho acuerdo expresamente sobre esta cuestin.

Dada su naturaleza discrecional las medidas provisionales y especialmente las medidas pre-
procedimentales, pueden ser campo apto para excesos o demasas de la autoridad administrativa. Lo
anterior genera que la tutela en contra de dichas actuaciones mediante el Recurso de Proteccin
presente plena pertinencia, por dos razones:

i. La potencial arbitrariedad que implican en atencin a la amplia discrecionalidad que
la ley reconoce al rgano administrativo para adoptarlas; 75
74F
ii. Genera al ente administrativo competente para acordarlas la posibilidad de anticipar

de hecho resolucin final sin esperar la tramitacin del procedimiento, burlndose as
las garantas del debido proceso administrativo. 76 75F

6.2. INSTRUCCIN

6.2.1. Concepto y contenido.
La instruccin tiene por objeto determinar los hechos relevantes para el procedimiento, conocer e
incorporar los datos de trascendencia para l y todas las circunstancias que pueden influir en la
decisin.

Esta fase permite introducir elementos fundamentales para que el rgano adopte la resolucin de la
cuestin de fondo que constituye la finalidad del procedimiento.

74Estos intereses podrn ser tanto pblicos como privados ya que la normas no distingue. Dentro de los intereses pblicos podr tratarse de
cautela referida a materias sanitarias, de seguridad de trnsito, medio ambiente, etc.
75 Regularmente el enjuiciamiento de la razonabilidad de una medida de esta ndole deber efectuarse en base a los principios de
proporcionalidad y competencia del rgano actuante. Nos parece en todo caso que la medida provisional no puede ser nunca ms limitativa ni
gravosa que aqulla que debe ser objeto de la decisin final del rgano administrativo.
76 En este caso el exceso o abuso podr fundarse en el prejuzgamiento de parte de la autoridad, lo que hara ilusorio y quebrantara el derecho a
la defensa jurdica.
114
Concepto legal: art. 34: Los actos de instruccin son aquellos necesarios para la determinacin,
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto.

Debe distinguirse: a) principios generales de la fase instruccin b) los actos de instruccin de origen
externo; c) los de origen interno; d) los actos mixtos de carcter probatorio; e) los actos de
comunicacin.

6.2.2. Principios generales de la fase instruccin

Hay varias reglas comunes que enuncia la Ley N19.880, y que se refieren a diversos aspectos de la
instruccin o tramitacin de los procedimientos. Podemos tratarlas en tres grupos:

6.1.2.1. El principio inquisitivo (impulsin de oficio)

Una vez iniciado, el desarrollo del procedimiento se rige prioritariamente por el principio inquisitivo;
su tramitacin no queda al arbitrio de los interesados (ni siquiera en el caso de los iniciados a su
instancia y en su beneficio), siendo deber de la Administracin:

- tanto impulsarlo de oficio en todos sus trmites (esto es, hacindolo pasar de una fase a
otra: art. 7, inc. 1, LBPA),

- como realizar, tambin de oficio, "los actos de instruccin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse el acto". (art. 34, inciso 2)

6.1.2.2. El principio dispositivo (impulsin de parte)

El criterio de la impulsin de oficio por la propia administracin no obsta al derecho de los interesados
a ... proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente exigidos (art. 34, inc. 1 y 2, LBPA);

6.1.2.3. Principio de celeridad y economa

Reglas tendientes a asegurar que la instruccin de los procedimientos se lleva a cabo sin trmites
innecesarios y de forma gil.

Manifestaciones concretas son:

115
- REGLA DE SIMULTANEIDAD: conforme a la cual "se decidirn en un solo acto todos los trmites que, por
su naturaleza, admitan un impulso simultneo, siempre que no sea obligatorio su cumplimiento
sucesivo (art. 9, inciso 2, LBPA); p. ej., si deben solicitarse dos informes relativos a cuestiones
diversas, no hay razn para que la solicitud del segundo haya de esperar a que se emita el primero;
ambos habrn de solicitarse al tiempo;

- REGLA DE ACUMULACIN: art. 33: "el rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento,
cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros ms
antiguos con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin" (p. ej., varias solicitudes
formuladas por diversos funcionarios, todos los cuales, con el mismo fundamento, solicitan el
reconocimiento de un derecho);

- REGLA DE NO SUSPENSIN DEL PROCEDIMIENTO: el planteamiento de cuestiones incidentales (p. ej., una
discusin que se suscite entre varios interesados sobre la propiedad de un inmueble para el que se
solicita permiso de subdivisin predial) no suspende la tramitacin del procedimiento; a menos que el
rgano por resolucin fundada determine lo contrario; (art. 9, inciso 3, LBPA)

6.2.3. Actos de instruccin de origen externo

Se trata de actividades mediante la cual ciertas personas ajenas a la administracin aportan al
procedimiento elementos necesarios para su instruccin.

6.2.3.1. Alegaciones

Es un acto tpico del interesado en el Procedimiento Administrativo, manifestacin de su derecho de
defensa. Se efectan mediante escritos que aportan datos de hecho y argumentaciones de orden
jurdico.

Pueden formularse por escrito, pero nada impiden que se expresen oralmente y se deje constancia
por escrito.

En la LBPA constituye un derecho de los interesados (personas), esto es un acto de parte, los
interesados podrn, en cualquier momento de] procedimiento anterior al trmite de audiencia,
aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio". (art. 17, letra f). Pero hay una
posibilidad ilimitada que abre ya que los interesados en cualquier momento del Procedimiento
pueden aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. (art. 10)

Si se abre el trmite de informacin pblica, tambin pueden alegar quienes no tienen la condicin
de interesado; incluso, tienen derecho a obtener una respuesta razonada de la Administracin
(art. 39, inc. final, LBPA).

La administracin debe obligatoriamente tomar en cuenta las alegaciones de los interesados en la
resolucin final (art. 41, en relacin al artculo 17, letra f, Ley N19.880).

116
6.2.3.2. Trmite de audiencia previa

Nuestra ley slo lo acoge en dos casos (art. 41, cuestiones conexas; e invalidacin del art. 53, LBPA).
Se trata del ltimo trmite de la fase de instruccin. En efecto se lleva a cabo en la etapa final de la
instruccin, cuando el expediente est completo e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolucin o de resolver derechamente.

Se compone de 2 fases:
i) vista del expediente; y
ii) presentacin de alegaciones y de documentos y justificaciones que se estimen
pertinentes.

Es expresin de principio jurdico general de que "nadie puede ser condenado sin ser odo".

Este trmite se practicar al final de la secuencia procedimental, cuando el expediente contiene
todos los datos y fundamentos que se han ido acumulando. Slo aqu el interesado puede ejercer
adecuadamente la defensa de su pretensin.

Cuestin importante es la referida al caso en que la Administracin otorga el trmite a destiempo;
es decir, antes de que el expediente estuviere completo. Doctrina seala que si la Administracin ha
realizado, con posterioridad a la audiencia, nuevas diligencias, LA AUDIENCIA DEBE REITERARSE DESPUS.

Otro problema que surge es en el caso de que la Administracin no hubiere otorgado la audiencia,
pero despus de haberse dictado el acto el interesado, mediante el recurso, argumenta sobre su
pretensin. se subsana la omisin del trmite? Es dudoso: la audiencia es un trmite esencial cuya
subsanacin no se puede producir por las alegaciones que incluya el recurrente en su escrito de
recurso. Pero es renunciable el trmite y se puede prescindir si en el expediente no figuren ms
alegaciones y pruebas que las aportadas por el interesado; ni hechos distintos, a tener en cuenta en la
resolucin. En ley chilena es cuestionable por lo excepcional y extraordinario del trmite: se le quiso
dar preponderancia.

El trmite supone:
a) Puesta de manifiesto del expediente y realizacin de alegaciones, con la presentacin
de los documentos y dems instrumentos justificativos que se estimen convenientes
por el interesado.

b) El expediente debe manifestarse en su integridad; por excepcin caso de documentos
afectos a secreto o reserva. (art. 16, LBPA). Las alegaciones pueden presentarse con
documentos acreditativos es decir, material probatorio que puede aadirse a las
alegaciones.

6.2.3.3. Informacin pblica

117
Es el trmite destinado a dar participacin a "cualquier persona ", para que pueda examinar el
procedimiento (expediente) o la parte del mismo se indique y deducir alegaciones (art. 39., LBPA).
Est orientado a dar eficacia a la finalidad de participacin del Procedimiento Administrativo:

La doctrina ha sealado que se trata de un trmite de "audiencia indiscriminada", y quienes se hagan
presentes en ella pueden obtener la vista del expediente y realizar la defensa de sus derechos.

Su objeto es doble: es la (a) aportacin de datos para el mejor acierto en la decisin, pero reviste
tambin un marcado carcter de (b) oportunidad para los eventuales interesados o afectados de
alegar o reclamar en defensa de sus intereses respectivos.

La informacin pblica es tambin un trmite previsto en determinadas Leyes sectoriales (ej. art. 43,
LGUC, en materia de elaboracin de planos reguladores comunales; arts. 26 al 31 Ley N19.300, Bases
Generales del Medio Ambiente en materia de procedimientos de calificacin ambiental).

En cuanto a sus formalidades. la LBPA seala que podr acordarse por el rgano a que corresponda
la resolucin del procedimiento, "cuando la naturaleza de ste lo requiera" (art. 39, inc. 1). Se
anunciar en el Diario Oficial o en un diario de circulacin nacional.

El plazo para formular observaciones no puede ser inferior a 10 das fijando lugar de exhibicin.

La comparecencia en el trmite no confiere, por s misma, la condicin de parte en el procedimiento;
pero quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho a obtener de la Administracin
una "respuesta razonada que podr ser comn a todas aquellas alegaciones que planteen
cuestones sustancialmente iguales" (art. 39, inc. final).

6.2.4. Actos de instruccin de origen interno: Los Informes

Son elementos de juicio que provendrn internamente de la actividad de los rganos administrativos,
ya sea del propio rgano competente para resolver o bien de un rgano distinto.

Puede ser variados. Aportacin de documentos, realizacin de pruebas periciales, pero lo
fundamental es la emisin de informes.

El informe es un acto de trmite mediante el cual un rgano aporta hechos o razonamientos en
tomo al objeto de un procedimiento.

Contienen en cuanto actos, una declaracin de conocimiento (simple aportacin de datos) o de juicio
(razonamiento de carcter tcnico o jurdico) sobre la cuestin planteada o alguno de sus aspectos.

Proceden de un rgano distinto al que realiza la instruccin del Procedimiento Administrativo, bien
sea del mismo rgano administrativo o, lo ms habitual, de otro distinto.

118
6.2.4.1. Tipos de informes.

Los informes pueden ser:
i. Facultativos o preceptivos;
ii. Vinculantes o no vinculantes.

Son preceptivos aquellos que impone la ley como un trmite obligatorio en el procedimiento de que
se trate; Debe citarse el precepto legal que lo exige (art. 37)

Sern facultativos, aquellos que el rgano de instruccin juzgue necesarios para resolver el
procedimiento. Debe fundamentarse la conveniencia de su requerimiento (art. 37)

Son vinculantes aqullos cuyo parecer debe ser acogido por el rgano que dicte la resolucin. En el
fondo encubren el ejercicio conjunto o compartido de competencias.

La regla general es que los informes sean facultativos y no vinculantes (art. 38, inc. 1).

6.2.4.2. Plazo para evacuar los informes.

La LBPA fija un plazo mximo de diez das para evacuar la diligencia (art. 24, inc. 3) debiendo
siempre (por ser trmites) indicarse en la comunicacin a otro rgano el plazo establecido para
evacuar la diligencia (art. 9, inciso 2) ,

Qu ocurre si no se emite dentro de plazo el informe?
El artculo 38 inc. 2 LBPA resuelve que podr seguirse adelante el Procedimiento Administrativo:

Si el informe debiera ser emitido por un rgano de la Administracin distinto del que tramita el
procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y
transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.

6.2.4.3. Consecuencias formales y valor del informe.

El informe no es, en principio, una pericia; es decir, la aportacin que realiza un perito en la fase de
prueba de un proceso.

Puede ser una simple opinin, y puede abarcar tanto alegaciones como pruebas.
An cuando no sea vinculante el informe, puede tener importancia como antecedente para motivar la
resolucin. Segn el art. 41 inc. final de la LBPA:
La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al
texto de la misma.

119
A este tipo de fundamentacin por referencia al informe se le denomina en doctrina motivacin per
relationem y aparece justificada en razones de economa y simplificacin procedimental. Estimamos
s que para dar cabal cumplimiento al principio de contradictoriedad y al derecho de defensa del
administrado, ser menester adjuntar al acto el informe fundante, si no se transcribe en el cuerpo de
la resolucin, o bien, establecer referencias claras que permitan al interesado su cmodo acceso y
conocimiento para facilitar, en su caso, la impugnacin posterior.
Si en definitiva el rgano decisor se aparta de la opinin aportada, tratndose de informes no
vinculantes, estimamos que la resolucin deber fundamentar ese criterio contrario como exigencia
bsica de congruencia de la decisin adoptada.

6.2.5. Actos mixtos de instruccin: la Prueba

6.2.5.1. Concepto y objetivo de la actividad probatoria en el Procedimiento Administrativo

La prueba constituye una actividad de instruccin fundamental de todo Procedimiento
Administrativo. Puede definirse como el acto o serie de actos con los que se trata de averiguar la
realidad o adquirir certeza respecto de los hechos, los que debern ser determinados mediante la
valoracin de los antecedentes recopilados en la resolucin final del procedimiento. Esta actividad
aparece orientada a la determinacin de la exactitud y veracidad de los hechos relevantes que deben
de servir de base a la resolucin administrativa final.

Ley N19.880 sigue en esta materia la lnea de la ley espaola vigente que hace una amplia referencia
al derecho procesal jurisdiccional al concebir la prueba como un "perodo" o fase identificada
dentro del procedimiento (artculo 35, Ley N19.880). Tal estructuracin no es necesariamente
estricta en la medida que esta misma preceptiva autoriza a los interesados a realizar todo tipo de
actividades, alegatorias y probatorias, en cualquier momento del procedimiento, entre la iniciacin del
mismo y su resolucin (artculo 10, Ley N19.880).

Segn la doctrina la regla de los artculos 35 y 36 de la Ley N19.880 configura un conjunto de normas
generales aplicables a todas las actividades de acreditacin de hechos que tienen lugar en el
procedimiento, cualquiera que sea el momento en que se practiquen. Sin embargo, se enfatiza que el
trmite especial de prueba, con su trmino formal regulado en el artculo 35 de la Ley N19.880, est
esencialmente reservado para aquellos supuestos en que la naturaleza del medio empleado haga
fundamental el logro de los principios de publicidad, inmediacin y contradiccin, que impone por su
naturaleza que determinadas pruebas se practiquen en presencia y con participacin de los
interesados. 77
76F

Son reglas aplicables a la actividad probatoria que se desenvuelve en todo Procedimiento
Administrativo conforme a la Ley N19.880, las siguientes:

77As lo concluye la doctrina espaola en presencia de la norma que inspira el art. 36 de la Ley N19.880. Cfr. BARRERO RODRGUEZ,
CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, 3 ed., Thomson-Aranzadi, Navarra, 2006, pg. 242.
120
6.2.5.2. Principio de oficialidad de la prueba. La actividad probatoria se rige en la Ley N19.880 por el
principio de oficialidad o inquisitivo, en cuanto a la iniciativa para provocar la prueba, sin perjuicio del
ofrecimiento que realicen los particulares interesados.

Lo anterior supone que en el Procedimiento Administrativo corresponde al rgano competente el
deber de acordar de oficio la realizacin de las actividades probatorias necesarias para la completa
determinacin de los hechos, lo pidan o no los interesados. Por ello la Administracin goza de
facultades amplias para ordenar las actividades probatorias, eso s con las siguientes importantes
restricciones:

1. Debe en todo caso practicar las pruebas que le soliciten los interesados, salvo cuando las
mismas "sean manifiestamente improcedentes o innecesarias", es decir cuando su prctica no
pueda tener relevancia alguna en la decisin que se dicte. Ello supone que el rechazo por esta
causa de las pruebas propuestas por el interesado debe siempre efectuarse mediante
resolucin motivada (art. 35, inc. final). Dicha negativa en todo caso puede ser causa de
indefensin, habilitando la impugnacin del acto de rechazo y produciendo en su caso la
ilegitimidad del acto final que se dicte en el procedimiento (art. 15, Ley 19.880).

2. El rgano administrativo est obligado a abrir un trmino probatorio, esto es, a realizar
actividades probatorias en una fase especialmente contradictoria, si "no le constan los hechos
alegados por los interesados" o bien cuando la naturaleza del procedimiento lo exija (art. 35,
inc. 1). La doctrina comparada deduce de esta norma una regla que sanciona la pasividad
probatoria de la Administracin: los hechos sobre los que la Administracin no ha producido
prueba en el procedimiento deben entenderse, a contrario, como tcitamente reconocidos
por la Administracin que no podr dictar resolucin desconocindolos o negndolos, sea
expresa o tcitamente. En cuanto a la expresin naturaleza del procedimiento se ha
entendido que en ciertas ritualidades especialmente perjudiciales para el particular, como son
los procesos sancionatorios, resulta obligado el decretar un periodo de prueba en que rija
plenamente la regla de contradictoriedad.

3. Finalmente, est obligado el rgano administrativo a realizar las actividades probatorias
respetando siempre el principio de la contradictoriedad que analizaremos a continuacin.

6.2.5.3. Principio de contradictoriedad probatoria. Existen ciertas pruebas que, por sus
caractersticas, deben siempre ser practicadas en presencia y con la participacin de los interesados. A
ello responde el artculo 35 de la Ley N19.880 que faculta al rgano instructor para abrir un plazo
especfico de prueba, de 10 a 30 das (inciso 2). La garanta de contradictoriedad se aprecia al
imponer la ley al instructor del procedimiento la obligacin de comunicar a los interesados, con la
antelacin suficiente el:

1. inicio de las actuaciones probatorias (art. 36), y
2. lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el
interesado puede nombrar peritos para que le asistan (art. 36, inciso final).

121
En caso que no se d cumplimiento a esta regla de contradictoriedad se configura el vicio de

indefensin para la parte que aparece privada de su derecho a rendir prueba de manera debida y
oportuna o bien a participar o presenciar dicha prctica para la que necesariamente debe ser citado.
Este defecto autoriza la impugnacin, tanto de los actos preparatorios que hubieren incurrido en esta
irregularidad, sin perjuicio de la influencia que dicho acto pueda tener en lo dispositivo de la
resolucin final del procedimiento (art. 15, inc. 2, Ley N19.880).

Es oportuno enfatizar que la Ley N19.880 considera a tal punto la importancia de esta exigencia de
audiencia en materia procedimental que contempla en su artculo 60 como primera causal de
interposicin del recurso extraordinario de revisin de los actos firmes en va administrativa, el que la
la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento, hiptesis que estimamos comprensiva
de la ausencia de debida contradiccin en el procedimiento y en particular en su fase probatoria. Un
dictamen de Contralora General, ha expresado que el afectado goza en general del recurso
extraordinario de revisin en los procedimientos sectoriales por tratarse de una materia no prevista
normalmente por la normativa especial pudiendo ser incorporada supletoriamente esta institucin de
la ley N19.880 en dichas tramitaciones. 78 77F

En un reciente dictamen de Contralora General, 79 evacuado a propsito de un proceso disciplinario
78F
sumarial, se ha expresado que la apertura de un trmino de prueba debe ser comunicado

formalmente a los interesados, nica manera de posibilitar que dicho periodo tenga una,

[...] fecha cierta y determinada de inicio, lo cual no slo ser necesario para efectuar el
cmputo del mismo y, por ende, tambin para los efectos de precisar su trmino, sino que,
adems, para que el inculpado pueda rendir, dentro del plazo fijado para ello, las pruebas que
estime procedentes.

Para ello es imprescindible agrega el ente contralor la existencia de:

[...] una actuacin formal en el proceso que otorgue certeza al inculpado respecto de la data desde la
cual se cuenta el plazo concedido por el fiscal y no, como parece estimarlo el ocurrente, en orden a que
dicho plazo debe computarse desde que se dicta la resolucin que lo concede y cuyo conocimiento
queda sujeto a la obligacin del inculpado de informarse de los actos del procedimiento.

Finalmente sostiene Contralora General que:

[...] la falta de notificacin de la resolucin que dispone un trmino probatorio, puede tener una
influencia decisiva en el respectivo proceso sumarial, en la medida, por cierto, que tal omisin haya
implicado que el inculpado no tom conocimiento de dicho acto administrativo y, por consiguiente, no
78 Dictamen N 12.971 de 2006, Contralora General de la Repblica.

79 Dictamen N 55.290 de 20 de noviembre de 2006
122
rindi las pruebas que estimaba pertinentes, toda vez que ello perjudicara gravemente su derecho a
defensa.

6.2.5.3. Principio de libre aportacin de la prueba. Esta regla supone las siguientes consecuencias:

1. Medios de prueba. En el Procedimiento Administrativo cabe utilizar cualquier medio de
prueba admisible en Derecho" (art. 35, inc. 1). Aquello segn la doctrina tienen dos
consecuencias: i) supone desde luego una remisin tcita a las normas del derecho
procesal comn, en cuanto fueren aplicables; 80 y, ii) supone adems la posibilidad de
79F
utilizar cualquier sistema de acreditacin de hechos en la medida que no tenga el carcter

de una prueba ilcita, contraria a Derecho;

Prueba admisible en Derecho, es la prueba amparada por el Derecho, con exclusin de
pruebas legalmente prohibidas o que resulten sencillamente contrarias a la naturaleza y
caractersticas del procedimiento administrativo. Por ello se ha afirmado que en el
Derecho Administrativo la prueba ilcita posee un significado ms amplio aun que en el
ordenamiento procesal general, en que slo designa habitualmente a la prueba obtenida
con vulneracin de derechos y libertades fundamentales.

La ilicitud genrica de la prueba en el procedimiento administrativo se proyecta pues en
un doble plano. En primer trmino, en el de su admisibilidad pues habr que considerar
prueba de ese carcter la no permitida por alguna disposicin o norma ya con carcter
general, ya con relacin a determinado procedimiento concreto. En segundo lugar, en el de
su prctica, pues ilcita es, tambin, la prueba desarrollada en forma contraria a Derecho,
mbito en que adquiere singular relevancia la prueba obtenida con violacin de derechos
fundamentales y libertades pblicas. 81 80F

2. Momento en que se rinde. Las pruebas, al igual que las alegaciones, pueden aportarse o
realizarse en cualquier momento del procedimiento administrativo por el particular
interesado (artculo 10, inc. 1 y 17, letra f, Ley N19.880). Lo que se entiende sin perjuicio
de que puedan rendirse por ste tambin en el periodo probatorio a que alude el art. 35 y
36 de la Ley N19.880, cuando deban producirse con especiales garantas de contradiccin.

3. Apreciacin de la prueba. En materia administrativa se aprecia en conciencia (art. 35,
inc. 1), lo que en el mbito procesal supone remitir a la idea de la sana crtica, esto es la
aplicacin de reglas lgicas y de mximas de experiencia. 82 81F
80Por todos: GARCA DE ENTERRIA, EDUARDO y FERNNDEZ, TOMS RAMN, Curso de Derecho Administrativo, t. II, 7 ed., Civitas, Madrid,
1995, pg. 485.
81 BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 249.

82 MENNDEZ REXACH, NGEL; RODRGUEZ-CHAVES MIMBRERO, BLANCA Y CHINCHILLA PEINADO, JUAN ANTONIO, Las garantas
bsicas del procedimiento administrativo, Centro de Estudios, Madrid, 2005, pg. 56
123
En el procedimiento administrativo rige el principio de libertad en la apreciacin de la prueba. 83 As se

82F
desprende de lo expresado en la parte final del inciso 1 del artculo 35 de la Ley N19.880, que reitera
que los hechos relevantes del procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio probatorio y
que aqullos se apreciarn en conciencia por el rgano decisor, regla habitual en las leyes de
procedimiento administrativo hispanoamericanas. 84 Esta regla ha sido interpretada tradicionalmente
83F
acudiendo a dos elementos fundamentales que integran este concepto, la denominada apreciacin
conjunta de la prueba y el concepto de sana crtica.

Conforme al primer principio la apreciacin de la prueba en el mbito administrativo es integral o de
conjunto, sin que se necesite justificarla en la preferente atencin de un medio probatorio especfico
respecto de otros. Este principio de apreciacin conjunta de la prueba no hace sino subrayar la regla
de libertad en la apreciacin de sta en la medida que habilita al rgano competente para decidir
segn su propia conviccin qu hechos han de reputarse como probados, sobre la base de valorar
concienzuda y escrupulosamente cada prueba por separado y todas las pruebas como un conjunto y
teniendo en cuenta el resultado de esa totalidad. 85 84F

Pero, en segundo lugar, esta libertad de juicio no es absoluta. Se somete a las reglas de la sana crtica:

En el procedimiento administrativo [...] rige el principio de la libre valoracin de la prueba por
el rgano decisor con sujecin a las reglas de la sana crtica; reglas que en cuanto criterios de
lgica y razn en la apreciacin de la prueba practicada, de exclusin de soluciones
incoherentes o, aun, absurdas y disparatadas [...] encuentran fundamento en el principio de
interdiccin de la arbitrariedad de los Poderes Pblicos, lmite infranqueable en la apreciacin
de las pruebas por propio imperativo constitucional y plenamente aplicable, por consecuencia
en este mbito. 86
85F

En definitiva el rgano decisor de un procedimiento administrativo puede y debe apreciar con
absoluta libertad sin perjuicio del lmite de la sana crtica - las pruebas suministradas al expediente
gubernativo.

83 En doctrina los sistemas de apreciacin o valoracin de la prueba en materia administrativa se pueden reducir a dos: el de la prueba legal o
tasada, que establece la fuerza probatoria de cada medio probatorio, con lo que el rgano decisor resulta vinculado en la apreciacin de la
prueba a lo que resulte de la aplicacin automtica del precepto legal, y el de la prueba libre, que deja libertad al rgano para determinar la
eficacia de la prueba practicada. Cfr. GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo Espaol. El acto y el Procedimiento Administrativos,
t. III, Pamplona, EUNSA, 1997, pg. 761.
84 BREWER-CARAS, ALLAN R., Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Legis, Bogot, 2003, pg. 144.
85 Cfr. GONZLEZ NAVARRO, FRANCISCO, Derecho Administrativo Espaol. El acto y el Procedimiento Administrativos, t. III, pg. 762.
86 Cfr. BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 261.
124
Adelantemos desde ya que la regla de libre apreciacin de la prueba implica una importante
consecuencia para la fijacin del valor de conviccin de ciertos antecedentes probatorios de gran
importancia en el plano del control administrativo: las actas de fiscalizacin. Al negarse la existencia
de un sistema de prueba legal o tasada en materia administrativa, nunca podrn ser consideradas
esas actas, salvo expresa consagracin legal, como elementos que per se obliguen al rgano decisor a
resolver en el sentido establecido en ellas, al margen de la apreciacin conjunta con las otras pruebas
obrantes en el expediente administrativo respectivo. 87 86F

6.2.5.4. La Prueba en particular: las Actas de Fiscalizacin. Concepto y naturaleza. Las actas de
fiscalizacin, actas de inspeccin o actas fiscales de inspeccin, como indistintamente las denomina la
doctrina, constituyen una forma habitual de plasmacin del ejercicio de las facultades de control y
supervigilancia que ejerce la Administracin del Estado. Configura un instrumento jurdico de primera
magnitud en el seno de la Administracin fiscalizadora, expresin que engloba la actividad
administrativa de comprobacin o constatacin del cumplimiento de la normativa vigente por los
sujetos particulares regulados. 88 87F

El fundamento de su naturaleza es consecuencia natural de su condicin de acto administrativo. Ello
partiendo de la definicin amplia contenida en el inciso 6 del artculo 3 de la Ley N19.880, sobre
Bases de los Procedimientos Administrativos, que expresa que Constituyen, tambin, actos
administrativos los dictmenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los
rganos de la Administracin en el ejercicio de sus competencias, y considerando que la funcin
fiscalizadora constituye precisamente una potestad o competencia administrativa. Por ello se define a
estas actas de inspeccin o fiscalizacin como declaraciones de conocimiento emanadas de la
Administracin en ejercicio de su potestad de inspeccin. 89 88F

Las actas de fiscalizacin, aun cuando actos administrativos, no siempre configuran actos definitivos
que resuelvan con carcter final un procedimiento, sino que asumen normalmente la condicin de
actos interlocutorios de variada ndole, que preparan el contenido resolutorio de otras decisiones
administrativas o que sirven de base instrumental a actos posteriores que afectan la situacin jurdica
de los sujetos fiscalizados. Lo anterior no obsta a su significativa relevancia externa por los efectos
futuros que posibilitan generar, v. gr., como prueba de cargo en los procedimientos sancionatorios. 90 89F

6.2.5.4.1. Presuncin de certeza. La caracterstica saliente, pero problemtica, que concierne a las
actas de inspeccin radica en la presuncin de certeza o veracidad que el Derecho les reconocera. En
virtud de esta presuncin se estimaba tradicionalmente que los hechos reflejados en el acta eran
ciertos, salvo prueba en contrario. Es decir deban tenerse por verdaderos a menos que quedare
debidamente constatada su falta de sinceridad.
87 Ibid., pg. 345.

88 GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 180.
89 RIVERO ORTEGA, RICARDO, El Estado Vigilante. Consideraciones jurdicas sobre la funcin inspectora de la Administracin, pg. 204.
90 Ibidem..
125

El origen de esta caracterstica radica en la sutil conversin de la presuncin de legalidad de que
aquellas gozan por su condicin de actos administrativos (artculo 3, inciso final, Ley N19.880) en
una pretensin de veracidad de los hechos constatados en ellas, de forma que esos hechos haran
prueba, salvo que el sancionado demostrase lo contrario.

La evolucin del Estado de Derecho, el afianzamiento del principio del debido proceso en materia
administrativa y la afectacin sensible que supuso esta pretensin de certeza al derecho
fundamental a la presuncin de inocencia en los procedimientos sancionatorios seguidos por la
administracin (nadie est obligado a probar su propia inocencia), han supuesto un paulatino
debilitamiento del citado principio de veracidad, circunscribiendo progresivamente su valor a un
simple medio probatorio de cargo, eminentemente controvertible por el interesado y siempre que
cumplan con exigentes requisitos formales y objetivos, segn se pasar a exponer. 91 90F

6.2.5.5. Valor probatorio de las Actas de Fiscalizacin. El valor probatorio de las actas de inspeccin
no ha sido objeto de atencin preferente en nuestro ordenamiento, que ha carecido en general y
crnicamente de normas reguladoras del Procedimiento Administrativo hasta hace slo algunos aos.

Sin embargo dicha ausencia contrasta con la preocupacin que evidencia la doctrina y la
Jurisprudencia comparadas que analiza habitualmente el conflicto que se produce entre el derecho a
la presuncin de inocencia y la eficacia probatoria de estas actuaciones inspectivas de los rganos
de la Administracin del Estado que usualmente sirven de base a su actividad sancionatoria.

6.2.5.5.1. Presuncin de inocencia y potestad sancionadora. Para el Derecho Administrativo
Sancionador el punto de partida de la eficacia probatoria de las actas de fiscalizacin otorgadas por
los funcionarios es el principio de presuncin de inocencia, garanta consagrada en nuestro
ordenamiento en el artculo 19 N3, inciso 6, de la Constitucin Poltica (La ley no podr presumir de
derecho la responsabilidad penal) y en el artculo 4 del Cdigo Procesal Penal (Ninguna persona
ser considerada culpable ni tratada como tal en tanto no fuere condenada por una sentencia firme)
que tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno estiman de plena
aplicacin al ejercicio de la potestad punitiva de la Administracin:

9. Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitucin Poltica
de la Repblica han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador,
puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (Tribunal
Constitucional, sentencia rol N244, 26.08.1996, considerando 9)

Considerando, pues, lo dicho respecto de la aplicacin de unos mismos principios al derecho
penal y al derecho administrativo sancionador, forzoso es concluir que la presuncin
comentada [de inocencia] igualmente ha de regir tratndose de los procesos conducidos por la
administracin, y en los cuales la experiencia aconseja adems guardar una mucha mayor
91 SANTAMARA PASTOR, JUAN ALFONSO, Principios de Derecho Administrativo, t. II, Ceura, Madrid, 1999, pg. 401.
126
vigilancia sobre el proceder de los empleados pblicos que aqul dirigido a fiscalizar la
actividad de los jueces. 92 91F

Esta presuncin de inocencia aplicada al ejercicio de la potestad sancionadora gubernativa tiene
como efecto trasladar al rgano administrativo la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la
infraccin. La trascendencia de este principio fundamental concede a la actividad probatoria en el
procedimiento sancionador una especial relevancia, aun con respecto a los restantes procedimientos
de esta ndole. 93
92F

El contenido administrativo de esta presuncin comporta segn la doctrina ms autorizada tres
garantas: 1. Que la sancin est basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de
la conducta reprochada; 2. Que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie est
obligado a probar su propia inocencia; 3. Y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas
practicadas, libremente valoradas por el organismo sancionador, debe traducirse en un
pronunciamiento absolutorio. 94 93F

En consecuencia, la presuncin de inocencia, de indiscutible raz constitucional, impone en los
procesos sancionatorios instruidos por la Administracin una doble concurrencia de certeza, tanto de
los hechos imputados como del juicio de culpabilidad efectuado. La interpretacin del valor
probatorio de las actas de fiscalizacin emanadas de los funcionarios de la Administracin no puede
sino partir de esta presuncin. Slo si se verifican las dos certezas sealadas cabr que dicha
presuncin quede desplazada. Por ello toda resolucin sancionadora administrativa implica el rechazo
de responsabilidades presuntas u objetivas, as como de la inversin de la carga de la prueba en
relacin con el presupuesto de la sancin. Con acierto se ha expresado que cuando el inculpado en el
procedimiento sancionatorio aporta pruebas llamadas a rebatir el cargo formulado no est, en
puridad, probando su inocencia, lo que sera contrario a la Constitucin, sino actuando contra el acto
de prueba aportado por la parte contraria. 95 94F

6.2.5.5.2. Relativizacin del valor probatorio de las actas de fiscalizacin. Las actas de fiscalizacin
no son actos de fe pblica. En efecto, por regla general y salvo expresa mencin de la ley, 96 los
95F
92ALCALDE RODRGUEZ, ENRIQUE, Los principios generales del Derecho. Su funcin de garanta en el Derecho Pblico y Privado chileno, Ediciones
Universidad Catlica, Santiago, 2003, pg. 235.
93GALLEGO ANABITARTE, ALFREDO y MENNDEZ REXACH, NGEL, Acto y Procedimiento Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2001, pg.
189-190.
94 NIETO GARCA, ALEJANDRO, Derecho Administrativo Sancionador, 3 ed. ampliada, Tecnos, Madrid, 2002, pg. 381.
95 BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 348
96Un caso excepcional es el de los inspectores laborales de la Direccin del Trabajo, que de conformidad al artculo 23 de la ley orgnica de
dicho servicio, el DFL N2 de 1967, tienen tal carcter:
Artculo 23.- Los Inspectores del Trabajo tendrn el carcter de ministros de fe de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones, dentro de las
cuales podrn tomar declaraciones bajo juramento.
En consecuencia, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo y de los cuales deban informar de oficio o a requerimiento, constituirn presuncin legal de
veracidad para todos los efectos legales, incluso para los efectos de la prueba judicial.
127
funcionarios fiscalizadores de los rganos de la Administracin del Estado no son Ministros de fe, no
estn investidos de fe pblica ni tampoco son fedatarios pblicos. 97 96F

Lo anterior no significa que los hechos que constaten dichos funcionarios no tengan valor probatorio.
Pero dicha eficacia no se configura sobre la base de su consideracin como un acto emanado de un
Ministro de fe cuando en derecho no tienen tal calidad, salvo excepciones, sino sobre la base de su
consideracin como un instrumento probatorio ms. Para algunos autores con un valor especial, a
medio camino entre la prueba que vincula al rgano competente en su resolucin y una prueba
realmente libre en su valoracin. 98 Mientras que para otro sector de autores dichas actas slo ten-
97F
dran una simple calidad de prueba, sin valor jurdico especial ninguno. 99 98F

El carcter atribuido en ciertos casos por la ley de presuncin legal para este tipo de instrumentos,
bien puede ser vinculado con su condicin documental. En efecto, las actas pueden ser calificadas
legalmente como instrumentos pblicos del artculo 1.699 del Cdigo Civil, en la medida en que se
autorizan por funcionarios competentes en el ejercicio de sus funciones y con las solemnidades legales.
De ah que no sea sino un medio ordinario de prueba ms, sin que la participacin del funcionario
pueda de suyo atribuirle veracidad automtica e incontrarrestable al contenido mismo de su
constatacin.

Por ello las actas de fiscalizacin constituyen slo un primer medio de, prueba, esto es, un elemento
inicial fundamentador, pero no concluyente, para la posterior decisin administrativa sobre los
En el mismo sentido de excepcional plena prueba puede mencionarse el artculo 166 del Cdigo Sanitario:
Artculo 166. Bastar para dar por establecida la existencia de una infraccin a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho
y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.
97 Lo que depende de cada regulacin en particular, encontrndose en nuestro ordenamiento una constelacin de previsiones legales que, con
diverso alcance, aluden a la condicin de Ministro de fe o en general a la presuncin de veracidad. Pueden observarse entre las ms
importantes, las siguientes disposiciones: el art. 7 de la Ley 18.933 (ex Superintendencia de ISAPRE, actualmente de Salud); el art. 11 A, de la
Ley 18.902; el art. 3 D, de la Ley 18.410; art. 50 DFL 2 de 1998 (Ministerio de Educacin); art 75, de la Ley 19.518; el art. 156 del Cdigo
Sanitario; en el art. 474 Cdigo del Trabajo; en el art. 23 del DFL 2 de 1967 (Ministerio del Trabajo); en el art. 139 Cdigo de Aguas; art. 6
DFL 15 de 1968 (Agricultura); en el art. 52, de la Ley 18.455. Con ms deferencia a la posicin del inculpado en el procedimiento sancionatorio
y a la presuncin de inocencia: el art. 11 del DL 3538 de 1980 (Superintendencia de Valores y Seguros), expresa que Las aseveraciones de los
funcionarios de la Superintendencia () designados como fiscalizadores, sobre los hechos constatados en el ejercicio de sus funciones y en la verificacin de infracciones se
apreciarn conforme a las reglas de la sana crtica y se les podr otorgar el carcter de plena prueba. Como se observa en esta ltima norma, sin mencin a la
condicin del fiscalizador como fedatario pblico.
Finalmente en materia de fiscalizacin ambiental, la reciente Ley 20.417, de 26 de enero de 2010, sobre reforma a la institucionalidad ambiental
y que crea la Superintendencia del ramo incorpora dos disposiciones sobre esta materia: el inciso 2 del artculo 8 que expresa que El personal
de la Superintendencia habilitado como fiscalizador tendr el carcter de ministro de fe, respecto de los hechos constitutivos de infracciones normativas que consignen en el
cumplimiento de sus funciones y que consten en el acta de fiscalizacin. Los hechos establecidos por dicho ministro de fe constituirn presuncin legal. Norma que
debe concordarse con lo estatuido en el artculo 51, inciso 2, del mismo cuerpo legal: Los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconocen
la calidad de ministro de fe, y que se formalicen en el expediente respectivo, tendrn el valor probatorio sealado en el artculo 8, sin perjuicio de los dems medios de
prueba que se aporten o generen en el procedimiento. Tal como se observa la ley asume la opcin de reconocer en el fiscalizador la existencia de un
ministro de fe, pero luego simplemente seala que esas constataciones tienen el valor de una presuncin legal equivalente a cualquier otro
medio probatorio que se aporte o genere en el procedimiento.

128
hechos que constan en las diligencias de fiscalizacin, cuyo valor o eficacia deber examinarse a la luz
del principio de la libre valoracin de la prueba que consagra el artculo 35 de inciso 1, de la Ley
N19.880: Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento, podrn acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en derecho, aprecindose en conciencia.

En consecuencia el acta de fiscalizacin es un medio de prueba que siempre puede ser vencido
mediante la aportacin de elementos que lo contradigan. El ordenamiento jurdico, salvo casos
expresos y excepcionales, no atribuye a las actas y a sus constataciones fe pblica, sino slo
relevancia probatoria. Y este valor probatorio no es pleno, sino limitado. No obligan al rgano
fiscalizador a resolver en el sentido de stas marginando el resultado que arrojen otras pruebas
aparejadas en la tramitacin del procedimiento sancionatorio. Por el contrario, lo verificado por el
acta de inspeccin no posee una veracidad absoluta e indiscutible: siempre puede ceder frente a otras
pruebas que aportadas por el interesado conduzcan a conclusiones diversas; o bien en objeciones que
realicen los interesados destinados a desconocerle su valor por diversos motivos, que sern
apreciados en forma fundada y basados en las reglas de la lgica y las mximas de la experiencia.

As lo corrobora la doctrina: 100
99F

Las actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino elementos probatorios susceptibles
de ser valorados y llevar al convencimiento de la realidad de la conducta que se impute en las
mismas. Por tanto, nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de defensa
oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de
prueba aportado por la parte contraria.

En nuestro ordenamiento procesal administrativo es esta la conclusin obligada frente a los derechos
actualmente reconocidos por la Ley N19.880 en todo Procedimiento Administrativo. En efecto, el
derecho a utilizar todos los medios de prueba admisibles en Derecho consagrado en el artculo 35 de
esta ley y la facultad que de conformidad al Principio de Contradictoriedad asiste a los interesados
para formular alegaciones y presentar pruebas en cualquier momento del procedimiento (artculo
10) seran preceptos sencillamente vacos de todo contenido si quisiera atribuirse a las constataciones
de los funcionarios un valor incontrovertible y absoluto, ms all de cualquier otra prueba que pueda
producirse en la tramitacin administrativa contradictoria, lo que pugna por lo dems abiertamente
con el sistema de la sana crtica o apreciacin de la prueba en conciencia.

En consecuencia: si se hace oposicin a los cargos sustentados en el acta de fiscalizacin, su
valoracin debe hacerse por la autoridad administrativa en la resolucin definitiva, sea porque se
rindi prueba en contrario, o bien porque no puede darse valor probatorio a las actas para disipar la
presuncin de inocencia si no cumplen los principios de objetividad y de imparcialidad.

6.2.5.5.3. Las Actas de Fiscalizacin no producen plena prueba. Esta es la conclusin general de la
doctrina: no tienen un valor probatorio pleno. Este valor absoluto, como se coment, no se puede
sostener ya que estas actas no pueden sin ms quebrar la presuncin de inocencia. Por ello se
100 Ibid., pg. 229.

129
sostiene que la eficacia de las actas se sita en un plano intermedio entre los hechos apreciados por
un particular (v. gr., a travs de una simple denuncia) y los instrumentos pblicos, que poseen valor
probatorio pleno.

Pero hemos sealado que aun cuando no pleno, se puede predicar de estos documentos un cierto
valor probatorio, el que debe ser determinado por el tribunal o la autoridad administrativa conforme
a las reglas de la sana crtica o apreciacin en conciencia, por no corresponder en este tipo de
procedimientos el sistema de prueba tasada. Ello se fundamenta, en primer lugar, en que se trata de
medios de prueba admisibles en Derecho, referencia general que aparece en el artculo 35 de la Ley
N19.880, norma que resulta aplicable a la Administracin. Esto implica que pueden aportarse al
procedimiento y al proceso jurisdiccional posterior, en la medida que no se encuentren viciadas de
ilegalidad.

En segundo lugar poseen un valor probatorio que, en ningn caso, llega al nivel superior que se
admite en Derecho, esto es, el de prueba plena. No obstante, tampoco se limitan a ser simples
denuncias. Su virtualidad radica en que gozan de una presuncin de que sus hechos se corresponden
a la realidad constatada, en la medida que concurran a su respecto los dems requisitos que
contempla el ordenamiento, en especial la nota de necesaria imparcialidad del funcionario que la
levanta y que formaliza su comprobacin en documento pblico. Pero hasta ah llega su valor. Por
ello, pueden ceder frente a la prueba en contra que presente un tercero o destruirse ese valor por las
alegaciones que efecte la parte interesada dirigidas a demostrar que no se est en presencia de un
medio probatorio eficaz conforme a las reglas de la lgica y las mximas de experiencia.

6.2.5.5.4. Justificacin de los hechos constatados en las actas: imparcialidad y objetividad del
rgano administrativo. La presuncin de certeza encuentra justificacin para la doctrina en la
imparcialidad y especializacin que, en principio, debe reconocerse al funcionario actuante. 101 100F

La objetividad garantiza que los fiscalizadores actuarn ajenos a toda orientacin, de manera
indiferente y sin prejuzgamiento en el despliegue de su actividad inspectora. La imparcialidad pasa a
configurar por ello el tamiz esencial a travs del cual debe evaluarse el mrito probatorio del acta de
fiscalizacin. 102
101F

Debe recordarse que el principio de imparcialidad constituye actualmente una regla general del
procedimiento administrativo, que consagrada en el artculo 11 de la Ley N19.880, impone a todos
los rganos de la Administracin el deber de actuar con objetividad y de respetar el principio de
probidad consagrado en la legislacin, tanto en la substanciacin del procedimiento como en las
decisiones que se adopten. Esto implica que la autoridad administrativa debe expresar
concretamente los hechos y fundamentos de derecho en los actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legtimo
ejercicio, as como aquellos que resuelvan recursos administrativos.

101 GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 221
102 Ibid., pg. 222.
130
Segn este principio las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los
procedimientos es asegurar y garantizar los derechos de las personas sin discriminacin,
proporcionando a los ciudadanos igual trato. Se relaciona en fin con la idea de proscribir el abuso o la
desviacin de poder. 103 102F

Por su parte, cuando la autoridad fiscalizadora omite el cumplimiento del deber de imparcialidad y
objetividad, no hace sino incurrir en una grave omisin y en una torcida utilizacin de sus facultades,
que en nuestro ordenamiento importa tambin una infraccin al Principio de Probidad administrativa
pues este consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de
la funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular, segn el artculo 54 de Ley
N 18.575, orgnica constitucional sobre Bases Generales de la Administracin del Estado.

Cabe recordar que el inters general aludido por esta norma se expresa, entre otros, en el recto y
correcto ejercicio del poder pblico por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e
imparcial de sus decisiones y en la rectitud de la ejecucin de las normas, entre otros elementos,
segn el artculo 55 del mismo cuerpo legal.

Corrobora lo anterior, lo dispuesto en el artculo 64 numeral 8 de la mencionada Ley N 18.575, en
cuanto seala que infringe especialmente el principio de la probidad administrativa, entre otras
conductas, el contravenir el deber de legalidad que rige el desempeo de los cargos pblicos, legalidad
que est constituida tambin por las normas aplicables al procedimiento administrativo segn se ha
examinado, que imponen a la autoridad titular de la potestad sancionatoria, la obligacin de ejercerla
de modo imparcial y objetivamente fundado.

6.2.5.5.5. Requisitos y exigencias generales de las actas de fiscalizacin. Como se reconoce a las
actas de inspeccin la posibilidad de ser utilizadas como prueba de cargo, producida aun con
anterioridad al propio procedimiento sancionador, resulta necesario a su respecto el cumplimiento de
mnimas condiciones objetivas y subjetivas que las hagan fiables.

Dentro de estas condiciones la ms importante se refiere a la posibilidad de contradiccin, que implica
que el sujeto pasivo del acta pueda ser odo con carcter previo a su levantamiento, a menos que
resulte materialmente imposible. Tambin resulta necesario reconocer el derecho a oponerse a su
contenido. Todo ello deriva de su condicin de acto administrativo de constancia segn el artculo 3
de la Ley N19.880, que impone a partir de su vigencia el cumplimiento en las diligencias de
inspeccin de las exigencias propias de la produccin de prueba en el orden administrativo.

Ahora bien, desde un ngulo estrictamente formal, las actas de fiscalizacin deben cumplir las
exigencias subjetivas y documentales propias de estos diligenciamientos. En primer lugar, deben
constar por escrito, con indicacin de lugar y fecha de la actuacin, requisito derivado del principio de
escrituracin que fija el artculo 5 de la Ley N19.880. En seguida deben contener la individualizacin
del funcionario o autoridad que las extiende, exigencia que se justifica en la necesidad de precisar la
competencia y la calidad funcionaria de quien aparece suscribindolas. Finalmente, el principio de
103 CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, pg. 72.

131
transparencia administrativa obligara tambin a la previa publicacin de los modelos de actas

inspectivas, en especial si recogen constataciones que luego pueden ser utilizados como prueba en
contra de la posicin jurdica del ciudadano. As lo estima la doctrina. 104
103F

Pero son sin duda los requisitos concernientes a la forma misma de constatacin de los hechos en el
acta de inspeccin los que merecen especial consideracin, segn se pasa a exponer.

6.2.5.5.6. Necesidad de apreciacin directa de los hechos. Objeto esencial de las actas como
documentos son los hechos constatados y la forma en que estos se han percibido por parte del
funcionario. Esta es una labor que requiere de debido detalle a fin de dotarla de valor de conviccin.
En caso contrario su eficacia probatoria quedar rechazada sea por su parcialidad a la hora de aportar
datos relevantes o bien por su insuficiencia. 105
104F

En esta lnea uno de los pilares bsicos de las actas de inspeccin es el relativo a la apreciacin directa
de los hechos por parte del funcionario inspector:

Slo aquellos hechos que verifique personalmente el funcionario o autoridad y en un
documento pblico, tendrn dicha presuncin de certeza, en los trminos ya expresados. Es
decir para que la presuncin iuris tantum de certeza se otorgue a las afirmaciones de ciertos
funcionarios que den cuenta de hechos directamente apreciados por ellos, esa constatacin
debe ser posible de efectuar de forma objetiva y sin necesidad de realizar valoraciones crticas
y siempre que por su fugacidad o por cualquier otra causa realmente no puedan ser probados
de otro modo en el proceso posterior. 106
105F

Segn se dijo, el fundamento del valor probatorio iuris tantum de las actas radica en la imparcialidad
del funcionario, en la objetividad que debe presidir su actuacin y en su capacidad tcnica. Esto
implica que slo aquellos hechos que l mismo haya podido verificar pueden amparar este valor
relativo para sus constataciones.

Esta necesidad de comprobacin directa deriva del propio carcter instrumental de las actas de
inspeccin. En estos documentos la posibilidad de certidumbre llega hasta donde alcanza la
percepcin u observacin del funcionario, pero en ningn caso abarca a la veracidad de las
declaraciones realizadas por las partes que escapan de dicha percepcin.

Por otra parte, las actas slo pueden verificar hechos objetivos que se incorporen a las mismas. Esto
es, deben limitarse a hechos que por su objetividad sean susceptibles de percepcin directa por el
inspector o a los inmediatamente deducibles de aqullos o acreditados en la propia acta. Ello exige la
completa descripcin de tales hechos, y adems la especificacin de la forma en que se ha llegado a
104 GARCA URETA, AGUSTN, La potestad inspectora de las Administraciones Pblicas, pg. 214
105 Ibid., pg. 215.
106 Ibid., pg. 232.

132
su conocimiento, no bastando la pura consignacin del resultado final de la investigacin. Estos

hechos adems deben ser coetneos con la labor fiscalizadora.

Los autores han precisado que si el acta se refiere a hechos situados en el pasado, lgicamente
insusceptibles de captacin directa por el inspector, su comprobacin pasa a ser un enjuiciamiento de
hecho y no una constatacin, por lo que esa acta no puede beneficiarse con la presuncin de certeza
atribuida a dichos documentos. 107 Por ello deben quedar excluidas del acta de fiscalizacin las
106F
calificaciones jurdicas, los juicios de valor, las simples opiniones, las meras conjeturas, que ya no
corresponde a una labor imparcial del funcionario, constatando hechos objetivos, sino que pasa a
introducir en ellos su propia perspectiva subjetiva. Las posibles deducciones que pueda llevar a cabo
un inspector carecen por ello de virtualidad en el acta misma por faltar, precisamente, el
conocimiento directo de los hechos ciertos y objetivos que le permitieron levantar el acta.

As lo expresa la doctrina:

[...] la presuncin de veracidad slo alcanza o beneficia a los hechos consignados en el acta
por percepcin directa del inspector actuante, de forma que al desempear la funcin los
advierte y recoge; no se extiende, por consiguiente, a las simples apreciaciones globales,
juicios de valor o calificaciones jurdicas del inspector. En suma, para que las actas de
inspeccin puedan surtir plenos efectos y comportarse como una autntica prueba de cargo
han de cumplir escrupulosamente con el conjunto de exigencias que las vinculan. En la medida
en que en el acta no se hagan constar con claridad los hechos que imputa, posea un contenido
ms all del normativamente establecido o se haya levantado infringiendo las reglas formales
propias, habr de considerarse que nos hallamos ante un acto contrario a Derecho, carente de
la correspondiente eficacia. 108 107F
Finalmente, en el caso de incorporacin al acta inspectiva de alegaciones o declaraciones del sujeto

fiscalizado, stas slo pueden ser atribuidas a quien figura realizndolas, sin que les sea aplicable la
presuncin de que emanan de hechos comprobados por el funcionario. 109 108F

6.2.5.5.7. Deber de ratificacin del acta en el procedimiento posterior. La obligacin de ratificacin
del funcionario que constata los hechos materia de cargo resulta una exigencia ineludible. Ello se
justifica, sobre todo, si el presunto responsable niega los hechos en el procedimiento sancionatorio
instruido con posterioridad.

Lo anterior se justifica porque la negativa del inculpado en la investigacin sumaria postrera puede
implicar un indicio de que las circunstancias referidas por el funcionario en su acta deben ser
examinadas con mayor detencin antes de su simple aceptacin por el rgano sancionador.
Precisamente segn el artculo 35, inciso 2, de la Ley N19.880, una de las causas que pueden
108 BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, op. cit., pg. 351.

133
motivar la apertura de la fase de prueba en el procedimiento es que no consten los hechos alegados
por el interesado. As la oposicin de ste a los hechos constatados por el funcionario fiscalizador
puede suponer un indicio de contradiccin que precise de la realizacin de prueba adversarial con la
necesaria ratificacin del funcionario de sus actuaciones previas.

6.2.5.5.8. Situacin de las actas de fiscalizacin cuando integran a su contenido otros medios de
prueba. Limitaciones. El acta de inspeccin, como elemento probatorio especial, se justifica en la
necesidad de reflejar hechos objetivos in situ que pasan ante el funcionario inspector y que ste
comprueba personalmente. Es tal situacin eminentemente externa al observador imparcial la que
permite dejar constancia de ellos. 110
109F

Sin embargo no es inhabitual que estas actas de fiscalizacin en la prctica extiendan su eficacia a
hechos que carecen de dicha cualidad, caso en que resulta imperativo, en amparo del debido proceso
administrativo, la explicitacin de los verdaderos medios de prueba que subyacen a esa pretendida
constatacin documental. 111 110F

Se trata de casos frecuentes en que el fiscalizador actuante se sirve por ejemplo de declaraciones de
testigos o bien de un informe tcnico pericial.

La doctrina ha expresado acertadamente que en tales casos, debe entenderse que dichos medios
probatorios deben practicarse con sometimiento al conjunto de garantas que les son propias y que
tienden, en definitiva, a salvaguardar el conocimiento del interesado y la consiguiente posibilidad de
rebatir esos elementos de conviccin, dando as cumplimiento a la exigencia de que las pruebas de
cargo deben ser obtenidas con todas las garantas. 112
111F

En relacin a esta materia y en particular a la integracin de hechos que no son directamente
cognoscibles por el funcionario fiscalizador, sino que precisan, para acceder a ellos, de otros medios
de prueba, concretamente de la declaracin de testigos, una sentencia extranjera ha expresado la
siguiente doctrina que estimamos aplicable a nuestro orden procesal administrativo:

En estos casos, si la empresa expedientada niega los hechos imputados, la prueba debe
practicarse en el procedimiento sancionador, con las adecuadas garantas de publicidad, y en
su caso, de identidad y responsabilidad de los testigos que aporten los datos de conocimiento
pertinentes. No cabe en tal sentido sustituir la declaracin del concreto testigo, por simples
referencias genricas de informaciones dadas al Inspector por los trabajadores, lo que dara al
procedimiento sancionador una morfologa de opacidad y secretismo, incompatibles con las
garantas de defensa que proclama [...] la Constitucin [...]. 113
112F

111 Ibidem.
113Sentencia del Tribunal Supremo espaol de 17 de junio de 1997, citada por: BARRERO RODRGUEZ, CONCEPCIN, La
Prueba en el Procedimiento Administrativo, pg. 353, en nota.
134

6.2.6. Actos de comunicacin: notificaciones y publicacin

El Procedimiento Administrativo exige una comunicacin permanente, fluida y desformalizada entre
los rganos que lo tramitan y los interesados que participan en l.

6.2.6.1. Fundamento.

Su justificacin encuentra estrecha relacin con uno de los derechos esenciales de toda persona en
sus relaciones con la Administracin:

[el derecho] a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, as como a obtener informacin
acerca de los requisitos de su actividad (artculo 17, LBPA, letras a) y h)

Ciertas actuaciones del Procedimiento Administrativo exigen por su importancia una comunicacin
mucho ms solemne y formalizada que deje debida constancia de que el acto ha llegado a
conocimiento de su destinatario.

A ello responde la regulacin de la i) notificacin administrativa; y de la ii) publicacin, referidas,
respectivamente, a las comunicaciones formales de carcter individualizado y de carcter general o
pblico.

6.2.6.2. Situacin previa a la vigencia de la Ley N19.880.

En la materia destac la dictacin del clebre decreto supremo N2710 de 25/05/1942, de Interior,
que regul la publicacin de los decretos supremos que afectaran a los particulares.

Con posterior la jurisprudencia administrativa de Contralora General mediante su dictamen N61.403
de 1961, consagr en los hechos una regulacin general de publicidad del Acto Administrativo y que
ahora aparece sustancialmente traspasada al artculo 48 de la ley N 19.880. Segn este seero
dictamen de Contralora la regla fue que se publicaban los actos cuando:

a) la ley expresamente as lo ordenaba;
b) cuando su contenido afecte indeterminadamente a los particulares, o se trate de decretos
reglamentarios o reglamentos, atendido a que constituyen normas de general aplicacin, cuyo
conocimiento es imprescindible por quienes deben obedecerlas;
c) cuando el Presidente de la Repblica as lo disponga expresamente en el acto respectivo;

En los restantes casos el referido oficio contralor expresaba que los actos se sujetaban al trmite de
notificacin.
135

6.2.1.3. Eficacia: en la LBPA el efecto ms relevante:

Art. 51, inc. 2, LBPA

Los decretos y las resoluciones producirn efectos jurdicos desde su notificacin o publicacin,
segn sean de contenido individual o general.

Tambin es importante para el cmputo de mltiples plazos de recursos y reclamaciones
62B
(invalidacin, art. 53, reposicin y jerrquico, art. 59, extraordinario de revisin, art. 60, etc.,)

6.2.6.4. La notificacin

Debe distinguirse la prctica normal y expresa; de aquellos supuestos de notificaciones tcitas.

6.2.6.4.1. La notificacin expresa

Est regulada en los artculos 45 y 46 de la LBPA.

6.2.6.4.1.1. Destinatario

Sern los interesados en el procedimiento. Todas las notificaciones que deban hacerse en el
expediente deben efectuarse, en principio, a todos los interesados, salvo que, excepcionalmente, no
afecten en modo alguno a sus derechos o intereses. Lo anterior se relaciona con el derecho que
reconoce el artculo 17 letra a) de la ley: conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin
de los procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, facultad que se hace efectiva a
travs de un adecuado sistema de notificaciones.

El simple denunciante, en principio, no es destinatario de notificaciones.

6.2.6.4.1.2. Objeto de la notificacin

La notificacin tiene por objeto (qu ha de notificarse) colocar en conocimiento el acto administrativo
respectivo, lo que debe hacerse con copia ntegra de la resolucin respectiva.

6.2.6.4.1.3. Contenido de la notificacin

El contenido de la notificacin exige:
a) el texto ntegro de la resolucin;
b) si es una resolucin definitiva, indicacin de los recursos que proceda interponer contra ella;
c) el rgano ante el que hubieran de presentarse dichos recursos; y
d) plazo para interponerlos;
136

Se trata de requisitos fundamentales. Su falta o consignacin errnea convierte a la notificacin en
defectuosa.

6.2.6.4.1.4. Forma

Se refiere a la manera de practicar la notificacin.
a) Por escrito, mediante carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere designado en
su primera presentacin. En este caso se entender practicada la notificacin a contar del tercer da
siguiente a su recepcin en la oficina de Correos que corresponda.

b) de manera personal, con dos modalidades:
b.1. por medio de un empleado del rgano correspondiente, en el domicilio del interesado y
dejando copia ntegra de la resolucin;
b.2. en las oficinas del servicio si el interesado se apersona. Debe firmar recepcin y puede
requerir copia la que se le dar en el mismo momento.

6.2.6.4.1.5. Oportunidad

Artculo 45 al decir que las notificaciones debern practicarse a ms tardar dentro de los cinco das
siguientes a aqul en que ha quedado totalmente tramitado el acto administrativo.

6.2.6.4.2. Notificacin tcita

Se refiere esencialmente a la ausencia de notificacin o al hecho que la notificacin practicada tuviera
cualquier vicio que la hiciera anulable.

La LBPA convalida la comunicacin:
si el interesado a quien afectare hiciere cualquier gestin en el procedimiento, con
posterioridad al acto, que suponga necesariamente su conocimiento, sin haber reclamado
previamente de su falta o nulidad (artculo 47).

Adopta regla anloga al artculo 55 del CPC

6.2.6.4.3 Otras notificaciones exigidas por la LBPA.

La administracin est obligada a notificar:

Art. 50, inc. 2, LBPA, Notificacin de actos de ejecucin material.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al
particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.
137

Art 55. Notificacin a terceros sobre recursos.
Se notificar a los interesados que hubieren participado en el procedimiento, la interposicin de los

recursos, para que en el plazo de cinco das aleguen cuanto consideren procedente en defensa de sus
intereses.

6.2.6.5. La publicacin

Por razones de eficacia y economa cuando la comunicacacin individualizada es inadecuada, onerosa
o imposible, se impone otro tipo de formalidad a travs del trmite de publicacin.

Los supuestos son:

Debern publicarse:

a) Los que contengan normas de general aplicacin o que miren al inters general.

b) Los que interesen a un nmero indeterminado de personas.

c) Los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado. En este caso la publicacin
deber efectuarse los das 1 o 15 de cada mes o al da siguiente, si fuese inhbil.

d) Los que ordenare publicar el Presidente de la Repblica.

e) Actos respecto de los cuales la ley ordena especalmente este trmite;

La ley no establece el contenido de la publicacin, pero al ser un acto de comunicacin
semejante a la notificacin, estimamos que debe publicarse el texto ntegro de la resolucin
de que se trate.

6.3. LA TERMINACION DEL PROCEDIMIENTO

Tradicionalmente: doctrina viene clasificando las formas de terminacin del procedimiento
administrativo en normales (emisin de la resolucin final) y anormales (todas las restantes).

6B6.3.1. LA TERMINACIN POR DECISIN EXPRESA DE LOS SUJETOS

6.3.1.1. Terminacin por decisin de la administracin: la resolucin

6.3.1.1.1. El deber de resolver

138
La forma lgica de terminacin del procedimiento consiste en la emisin, por el rgano competente,
de una resolucin definitiva sobre las cuestiones en l planteadas. Es la forma de terminacin
legalmente obligada, ya que sobre la administracin pesa el deber de dictarla en todo caso:

o Este deber se consagra explcitamente en el art. 14 de la LBPA, al decir que la
Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los
procedimientos, y a notficarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin;

o Se confirma en su art. 41 trasladando una norma explicitada a propsito de los
Tribunales de Justicia, al decir que "en ningn caso podr la Administracin
abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso".

6.3.1.2.2. Tipos de resolucin final

1.- Decisin de fondo. Segn el artculo 8 LBPA (principio conclusivo) el contenido de la resolucin
final debe expresar una decisin sobre el fondo del asunto (objeto del procedimiento) en que la
administracin exprese su voluntad. En los iniciados a solicitud del interesado, dicha decisin puede
ser tanto estimatoria (total o parcialmente) o desestimatoria de las pretensiones del solicitante,
segn que la misma se ajuste o no al ordenamiento jurdico. No es por tanto correcta tcnicamente la
previsin del art. 41 inciso 4, de la LBPA segn la cual la administracin "podr resolver la
inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento
Jurdico" (ej. peticiones graciables, que carecen de cualquier amparo legal). Ellas no se inadmiten
sino que se desestiman, lo mismo que una solicitud ilegal; la inadmisin se refiere a los requisitos de
admisibilidad.

2.- Decisin formal. La resolucin puede terminar tambin el procedimiento mediante una decisin
de carcter formal, que no se pronuncia sobre el tema de fondo planteado en el expediente. Ello
puede tener lugar

- Por meras razones formales, en cuyo caso debe hablarse de inadmisin (p. ej., por haberse
planteado la solicitud ante un rgano incompetente, o por adolecer la solicitud de defectos
formales no subsanados), o

- Por razones de fondo que, sin embargo, impiden pronunciarse sobre el objeto del
expediente (p. ej., por apreciarse la prescripcin de la infraccin disciplinaria en un
procedimiento sumarial, o por desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento: caso
de destruccin de un inmueble para el que se solicita un permiso de reconstruccin).

6.3.1.2.3. Requisitos de la resolucin

6.3.1.2.3.1 Requisitos formales: la motivacin.
139

La LBPA no impone especiales requisitos formales a las resoluciones que ponen fin al procedimiento.

La costumbre administrativa en la prctica, suele acomodar las resoluciones a una estructura tpica
de 4 partes:

I.- ENCABEZAMIENTO: se identifica una suma sntesis de la materia de que trata (suma); un
nmero nico, correlativo y anual que identifica al acto final (decretos por subsecretara;
resoluciones por servicio); y, una fecha de dictacin;

II.- PARTE EXPOSITIVA, constituida por considerandos y los vistos que dejan constancia de los
fundamentos del mismo (de hecho de derecho). Prembulo har referencia a normas
tenidas en cuenta (vistos) y a los trmites cumplidos (si el procedimiento los exiga); contiene
tambin la motivacin de hecho (considerandos), que exige todo acto fundado.

III.- PARTE RESOLUTIVA O DECISORIA: que contiene lo decretado o resuelto. Est precedida de las
expresiones decreto o resuelvo y puede ordenarse por artculos o nmeros.

IV.- CONCLUSIN: parte final de resolucin y contiene las rdenes de tramitacin del decreto o
resolucin (trminos sacramentales), a saber, antese (dse nmero y fecha); Tmese
razn (Remtase a Contralora para examen de legalidad); regstrese (tmese nota de la
decisin, tratndose de personal o bienes, ya sea en Contralora o internamente en el
Servicio); refrndese (constancia que se deja en el servicio y en Contralora del monto que
acumula tem de gastos y de su saldo disponible); Comunquese (Transcrbase a Tesorera
General de la Repblica para que proceda al pago de la cantidad indicada en el decreto);
Notifquese (actos particulares, art. 45, LBPA); o publquese (actos de contenido
normativo, art. 48, LBPA). Finalmente esta parte final contiene tambin las firma o firmas de
la autoridad respectiva que emite el acto, ya sea olgrafa o electrnica (D.S. N81/99,
SEGPRES).

El artculo 41 inciso 4, de la LBPA impone como novedad la indicacin de los recursos que contra la
resolucin proceden, el rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el
plazo para interponerlos, confundiendo un requisito de la resolucin con datos que son ms propios
del acto de comunicacin de la misma (su notificacin).

EL NICO REQUISITO FORMAL RIGUROSO impuesto por la LBPA se refiere a la necesidad de
motivacin de la resolucin: LAS RESOLUCIONES CONTENDRN LA DECISIN, QUE SER
FUNDADA. Esto es, debe contener la necesaria constancia en el acto de las razones de hecho y de
derecho en base a las cuales se adopta la decisin.

Este requisito, tradicional en el mbito judicial, tiene una exigencia slo parcial en el procedimiento
administrativo, tanto en cuanto a su mbito material como sus requisitos:

140
- en cuanto a su MBITO MATERIAL, la Ley N19.880 limita la obligacin de fundar la decisin a los
siguientes tipos de actos:
Los actos que afecten los derechos de los particulares (art. 11, inciso 2, LBPA)
Los que resuelvan recursos administrativos (art. 11, inciso 2, LBPA);
A la adopcin de medidas provisionales (elementos de juicio necesarios) previstas en el art.
32 de la Ley N19.880.-
Segn el art. 40 LBPA, a la resolucin que declara imposibilidad de continuar procedimiento.

Por su parte segn la doctrina y la jurisprudencia, tambin quedan comprendidas en esta
obligacin los actos administrativos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales; y
aquellos que deben fundarse en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.

En cuanto a sus REQUISITOS basta que la motivacin sea suscinta en cuanto a su contenido, siendo
exigible que sea suficiente para hacer explcitos los hechos y razones en que la decisin se apoya, de
forma que sea posible su control e impugnacin posterior.

La Contralora General ha expresado lo siguiente en relacin a la motivacin de los actos
administrativos:

[] la motivacin en general, y por lo tanto la exigida en el presente caso, consiste en la exposicin de los
argumentos racionales que justifican lo resuelto, que deben contar con ptimos grados de certeza que permitan
eliminar cualquier ejercicio arbitrario de la potestad en juego, y esta motivacin significa, entre otros aspectos,
que el sentenciador [sic] debe fundamentar suficientemente el cmo ha llegado a la conviccin de que los hechos
se han sucedido. (Dictamen 12.798 de 2007)

A fin de facilitar la motivacin el art. 41 (inc. final) de la LBPA contempla que la aceptacin de
informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la
misma

6.3.1.2.3.2 Requisitos materiales: la congruencia.
La LBPA centra los requisitos materiales de la resolucin en la congruencia de la misma. El artculo 41
inciso 1, seala que la resolucin que ponga fin al procedimiento decidir las cuestiones
planteadas por los interesados
i) el trmino "cuestiones" que emplea el precepto no tiene el mismo sentido que en el
mbito del proceso; son cuestiones las peticiones concretas formuladas por el interesado
en su solicitud (en los procedimientos iniciados a su instancia), pero tambin todos
aquellos otros temas sustantivos que el mismo o la administracin pudieran plantear con
posterioridad al acto de iniciacin, en todo tipo de procedimientos, y que puedan ser
objeto de decisin;

ii) La resolucin de cuestiones que no hubieran sido planteadas por los interesados, sino por
la Administracin, est sujeta a dos lmites que tratan de impedir que el procedimiento se
convierta en una trampa para estos:

141
- con carcter general (esto es, en todo tipo de procedimientos), cuando se trate de
CUESTIONES CONEXAS QUE NO HUBIERAN SIDO PLANTEADAS POR LOS INTERESADOS, el rgano
competente podr pronunciarse sobre las mismas previa audiencia por un plazo no
superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y
aportar, en su caso, medios de prueba" (art. 41, inc. 2, LBPA); se trata de asegurar el
principio de audiencia y defensa de los interesados respecto de cuestiones nuevas surgidas
al hilo de la tramitacin del expediente;

- y, en relacin exclusiva a los procedimientos tramitados a instancia del interesado, el art.
41 inciso 3, LBPA prescribe que "la resolucin deber ajustarse a las peticiones
formuladas por ste [esto es, debe resolver sobre todo lo que se pide, y slo sobre lo que
se pide, con la excepcin vista en el prrafo anterior], sin que en ningn caso pueda
agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar
de oficio un nuevo procedimiento, si procede"; Se quiere excluir la posibilidad de las
resoluciones in pejus (Reformatio in peius), forma indirecta de desalentar las solicitudes
comprometidas o incmodas para la Administracin.

Sobre la reformatio in peius es preciso reiterar que aquella slo se contempla como lmite para
agravar la situacin del interesado en aquellos procedimientos iniciados a su propia solicitud. No as
en el caso de los procedimientos iniciados de oficio.

La Contralora General, en su jurisprudencia administrativa, ha limitado los efectos de este principio
argumentando la especialidad de ciertos procedimientos administrativos en relacin a la norma
supletoria del artculo 41 de la Ley N19.880. As lo ha expresado:

En lo concerniente a la alegacin de reformatio in pejus, esto es, que el acto administrativo de revisin emanado
por la autoridad superior ha causado un mayor gravamen al reclamante, se estima que no corresponde dar lugar
a ella, por las razones siguientes. En primer lugar, porque el principio en comento, que ha tenido antigua
aplicacin en los Tribunales de Justicia, y particularmente en materia penal, no resulta aplicable al presente caso,
ya que su reconocimiento positivo en sede administrativa responde a lo dispuesto en el inciso tercero del artculo
41 de la ley N 19.880, de 2003, Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la
Administracin del Estado, del Ministerio Secretara General de la Presidencia que seala: "En los procedimientos
tramitados a solicitud del interesado, la resolucin deber ajustarse a las peticiones formuladas por ste, sin que
en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de
oficio un nuevo procedimiento, si fuere procedente", normativa que no resulta aplicable a un sumario
administrativo como el de actual estudio, pues se trata de un procedimiento especialmente reglado por el
ordenamiento jurdico.

En este sentido dable es sealar que esta Contralora General desestima la alegacin formulada porque al ejercer
el derecho de apelacin, el recurrente otorga competencia a las autoridades administrativas superiores para la
revisin del proceso, por lo que queda entregada a su criterio la aplicacin de una medida disciplinaria y, en su
caso, la cuanta de la misma.
142

Por ltimo, si se acepta que el parecer de las autoridades inferiores ser vinculante para las autoridades
superiores, nos conducira abiertamente a un absurdo, mxime que a la luz del artculo 52 del mencionado
Reglamento de Sumarios Administrativos e Investigaciones Sumarias de dicha Institucin Policial, las mximas
atribuciones en materia disciplinaria se radican en el Director General de dicha Institucin, a quien le corresponde
precisar la extensin de la medida disciplinaria a aplicar en el uso de las atribuciones inherentes a su cargo, una
vez que se ha completado la ritualidad del proceso administrativo, y no en sus servidores de menor jerarqua
114
(Dictamen 12.798 de 2007). 113F

6.3.1.2. Terminacin por decisin del interesado: desistimiento y renuncia

a) El procedimiento administrativo puede terminar tambin por decisin del interesado que lo
inici mediante un acto formal de apartamiento del mismo, que puede revestir dos
modalidades diversas:

el DESISTIMIENTO, acto mediante el cual el interesado declara su voluntad de poner fin
al procedimiento cuya tramitacin haba instado; esta declaracin no afecta al derecho o
inters material que trata de hacerse valer o reconocer en el procedimiento, que permanece.
Slo afecta al procedimiento mismo (el art. 42, inciso 1, LBPA habla de "desistirse de su
solicitud") El Procedimiento Administrativo podr volver a iniciarse en un momento posterior
(salvo que el derecho haya prescrito al volver a ejercitarse);

la RENUNCIA, acto por el cual el interesado abdica unilateralmente el derecho o inters
esgrimido en el procedimiento el que se extingue ("renunciar a sus derechos", dice el art. 42,
inciso 2); la finalizacin del Procedimiento Administrativo es un pura consecuencia de la
extincin o desaparicin de su objeto.

b) En el rgimen jurdico del desistimiento y de la renuncia es preciso distinguir sus aspectos
materiales y formales, as como sus efectos sobre el procedimiento:

i) EN EL PLANO MATERIAL, el desistimiento es un acto absolutamente libre, carente de limitaciones;
en tanto que la renuncia est limitada: slo es posible cuando respecto del concreto derecho que
extingue, no est prohibida su renuncia por el ordenamiento jurdico (la prohibicin debe ser
expresa). Es aplicacin del artculo 12 del Cdigo Civil: Podrn renunciarse los derechos conferidos
por las leyes, con tal de que slo miren al inters individual del renunciante, y que no est prohibida su
renuncia.

114 En el mismo sentido: dictamen 36930 de 2009, sobre la base de un argumento adicional, En lo concerniente a este punto, esto es, que el acto
administrativo de revisin emanado de la autoridad superior ha causado un mayor gravamen al reclamante, se informa que el principio en comento [reformatio in peius],
de antigua aplicacin en los Tribunales de Justicia, y particularmente en materia penal, no resulta aplicable al presente caso segn as lo ha concluido el dictamen N
12.798, de 2007, de esta Entidad Contralora, puesto que su reconocimiento positivo en sede administrativa responde a lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 41 de
la ley N 19.880, que rige los actos de los rganos de la Administracin del Estado, normativa que no es aplicable a un proceso de subvenciones, pues stos, como se ha
precisado, son procedimientos especficamente reglados por el ordenamiento jurdico. En este sentido dable es sealar que, al ejercer el derecho de apelacin, el recurrente
otorga competencia a las autoridades administrativas superiores para la revisin del proceso, por lo que queda entregada al criterio de stas la aplicacin de una medida
disciplinaria y, en su caso, la cuanta de la misma.
143
ii) EN EL PLANO FORMAL, tanto el desistimiento como la renuncia pueden declararse con una absoluta
libertad de forma: "por cualquier medio que permita su constancia", dice el art. 42, inciso 3, LBPA);
y, segn el inciso 2 de esa norma slo afecta a quienes la hubieren formulado y jams a los dems
interesados que hubieren iniciado el procedimiento (interesados promotores). Por lo tanto s
afectar a los dems interesados que se hubieren apersonado a l con posterioridad a su iniciacin.

iii) Los EFECTOS que sobre el procedimiento tienen el desistimiento y la renuncia son extintivos: tras
aceptarlas la Administracin declarar terminado el procedimiento.

Art. 14. inc. 3. En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as como la desaparicin sobreviniente del objeto del procedimiento, la
resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de
los hechos producidos y las normas aplicables.

6.3.2. LA TERMINACIN POR INACTIVIDAD: EL ABANDONO, LA CADUCIDAD Y EL DECAIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO
16B
ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo debe desarrollarse no slo dentro de un plazo mximo
preestablecido (art. 27, LBPA, que si se sobrepasa, da lugar al silencio administrativo), sino con un
ritmo y continuidad determinados, que no deben sufrir interrupciones prolongadas e injustificadas.

El fundamento de esta exigencia ha sido expresado por la doctrina comparada en estos trminos :
[] es dable advertir una conexin de naturaleza temporal entre las fases de instruccin y
terminacin a la que por cierto se viene prestando un escaso inters []. A tenor de este ltimo
vnculo, sendas fases deben encontrar un ensamblaje temporal coherente de modo que entre ambos
estadios no transcurra un intervalo de tiempo excesivamente amplio, susceptible de liquidar la
virtualidad de los elementos de juicio incorporados en la instruccin como elementos
representativos de la realidad en la que la resolucin habr de incidir. 115 114F

La Administracin tiene el deber de impulsar de oficio el procedimiento de forma que tales
interrupciones no son legalmente correctas. Por su parte el propio interesado tiene la carga de instar
su prosecusin bajo determinadas condiciones.

Si la paralizacin se produce, la LBPA prev como efecto su extincin por abandono: un efecto que en
la ley chilena slo tiene lugar cuando la inactividad es debida al interesado.

Nuestra ley de bases de procedimeinto adopt la terminologa del Cdigo de Procedimiento Civil. Ley
espaola sobre la base de redaccin anloga habla de caducidad procedimental o perencin

115 CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en el procedimiento administrativo, pg. 41-42.
144
En la ley N19.880 el legislador no regul la caducidad procedimental cuando la paralizacin es

imputable a la propia Administracin que lo tramita. Sin embargo la jurisprudencia ha adoptado una
va alternativa: declarar en ciertos casos viciado el acto terminal por el decaimiento del
procedimiento que le sirve de antecedente. Se revisar a continuacin.

6.3.2.1. El abandono por inactividad del interesado

6.3.2.1.1. Requisitos de aplicacin: Al igual que sucede con el desistimiento y la renuncia, el
abandono es aplicable slo a los procedimientos que se inician a instancia del interesado, y ha de
reunir dos requisitos:

1.- La inactividad debe ser imputable al interesado que inst la iniciacin del procedimiento (no
procede, por tanto, cuando se deba en ltima instancia a la Administracin o a la conducta de un
tercero o si afecta a los terceros interesados que se hubieran apersonado posteriormente en el
expediente al amparo del art. 21 N3, LBPA);

2.- La inactividad debe implicar una autntica paralizacin del procedimiento, no la simple falta de
realizacin de un trmite que deba cumplimentar el interesado; La ley Espaola es ms clara en este
punto ya que seala de manera expresa que "no podr acordarse la caducidad por la simple
inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables
para dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al
referido trmite".

6.3.2.1.2. Procedimiento de declaracin del abandono: la Administracin que tramita el expediente
debe formular una advertencia formal al interesado (esto es, por escrito), en el sentido de que, si su
inactividad contina durante 7 das, se producir el abandono del procedimiento; y transcurrido este
plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la
Administracin, sin ms trmite, declarar abandonado el procedimiento ordenar el archivo del
expediente, notificndoselo al interesado;

6.3.2.1.3. Limitacin: no obstante el art. 44 establece que el abandono podr no declararse "en el
supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente continuarla
para su definicin y esclarecimiento"; una previsin absurda, ya que, en tal caso, lo que la
Administracin har normalmente, es no poner en marcha el mecanismo de la caducidad.

6.3.2.1.4. Efectos. Los efectos del abandono son, adems de la finalizacin del procedimiento, su
ineficacia a efectos de prescripcin. El art. 43 de la LBPA dispone,
de un lado, que "el abandono no producir por s solo la prescripcin de las acciones del
particular o de la Administracin; Mencin absolutamente obvia, por cuanto la prescripcin
de los derechos sigue un camino y un rgimen completamente distintos de las vicisitudes del
procedimiento;
145
y, de otro, que la incoacin del procedimiento que se declara abandonado no produce el

efecto de interrupcin de la prescripcin extintiva de los derechos que se han hecho valer en
el mismo; as lo seala el precepto al decir que "los procedimientos abandonados no
interrumpirn el plazo de prescripcin".

6.3.2.2. Abandono por inactividad de la administracin?. La doctrina del decaimiento del
procedimiento sancionador: fallo de la Corte Suprema.

La Ley N19.880 no regul el abandono tratndose de los procedimientos iniciados de oficio, cuando
la paralizacin de su trmite es imputable a la propia Administracin.

Aqu es ms preciso hablar de caducidad procedimental o de perencin, que de abandono del
procedimiento, institucin que segn el Cdigo de Procedimiento Civil aparece ms asociada a las
partes que al rgano instructor.

Esta institucin es particularmente aplicable en aquellos procedimientos en que la Administracin
ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen.

Existe un caso parcial, no de caducidad sino que que de prescripcin de la accin disciplinaria en el
artculo 159 de la Ley N18.834 (D.F.L. N29/2004), Estatuto Administrativo: Si el proceso
administrativo se paraliza por ms de dos aos o transcurren dos calificaciones funcionarias sin que
hubiese sido sancionado, continuar corriendo el plazo de la prescripcin como si no se hubiese
interrumpido. En este caso el efecto de la paralizacin de la instruccin procedimental es la
continuidad del plazo de prescripcin de fondo, de modo de hacer ineficaz su suspensin, institucin
que es derivacin de la regla establecida en el artculo 96 del Cdigo Penal: Esta prescripcin se
interrumpe, perdindose el tiempo transcurrido, siempre que el delincuente comete nuevamente
crimen o simple delito, y se suspende desde que el procedimiento se dirige contra l; pero si se
paraliza su prosecucin por tres aos o se termina sin condenarle, contina la prescripcin como si
no se hubiere interrumpido.

En la doctrina y en el derecho comparado, el nico requisito para la produccin caducidad
procedimental en contra de los rganos de la Administracin es que haya vencido el plazo mximo
establecido para la duracin del procedimeinto, sin que se haya dictado y notificado resolucin
expresa. De tal forma se ha impuesto la tesis de la automaticidad de la caducidad perencin
dejando de lado complejas frmulas de cmputo. 116 115F

En tal caso el abandono debe declararse de plano, una vez comprobado el transcurso del plazo citado,
lo que puede hacerse bien de oficio, bien a instancia del interesado; con esta declaracin, el
procedimiento termina a todos los efectos y se procede al archivo de las actuaciones con los efcetos
generales del abandono del interesado.
116 CABALLERO SNCHEZ, RAFAEL, Prescripcin y Caducidad en el ordenamiento Administrativo, Mc Graw Hill, Madrid, 1999, pg. 229 ss.
146

Sin embargo, con una tcnica poco adecuada, el art. 65 LBPA declara que en los procedimientos
iniciados de oficio y al no dictarse resolucin dentro del plazo legal opera el silencio negativo. Es una
clara contradiccin de la norma porque el silencio ah regulado slo aplica en los trmites iniciados a
peticin de parte. Y si hay solicitud de parte es porque no hay actuacin de oficio. Por otro lado se
obliga a pedir certificacin al interesado: lo que configura una verdadera autodenuncia, aspecto
incongruente con el principio del debido proceso (auto inculpacin; declarar sobre s mismo).

Nuestro ordenamiento procesal administrativo, con un atraso evidente respecto de otros sistemas
jurdicos, slo parece reconocer la existencia de prescripciones de fondo que s pueden incidir
refleja o indirectamente en la extincin del procedimiento administrativo, como en el caso del
artculo 159 del Estatuto Administrativo, ya citado. Pero no asumen la caducidad o perencin en
contra de la Administracin como un modo autnomo de extinguir las tramitaciones administrativas,
cuando se hubieren paralizado por causa imputable a sta.

Un atemperamiento interesante a esta carencia ha sido establecido por va jurisprudencial en la
sentencia de 28 de diciembre de 2009, de la tercera sala de la Corte Suprema, conociendo en va de
apelacin de una reclamacin contra una multa impuesta por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles (SEC) a Shell Chile S.A.C.I. 117 116F

El fallo acoge la reclamacin formulada en contra de la sancin administrativa considerando que se
configur en la especie el decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Ello al
haberse dilatado excesivamente el proceso sancionatorio. Los hechos del caso dejaban de manifiesto
que entre la formulacin de los descargos por la inculpada y la sancin terminal el rgano reclamado
dej transcurrir cuatro aos, dos meses y veintiocho das. Segn el fallo de la Corte Suprema ese
trmino excede todo lmite de razonabilidad y contrara diversos principios consagrados en la Ley
N19.880. Esa situacin de hecho genera segn la sentencia undecaimiento del procedimiento
administrativo sancionatorio, que implica su extincin y prdida de eficacia, lo que justifica estimar
ilegal el acto sancionatorio y acoger el reclamo.

Vale la pena transcribir los considerandos relevantes de este fallo:

Primero: Que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles dej transcurrir cuatro aos, dos meses
y veintiocho das sin resolver los descargos formulados por la empresa reclamante, plazo que excede todo
lmite de razonabilidad, contrariando diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la
Administracin, los que adems tienen consagracin legislativa.

[]

117 Corte Suprema, 28 de diciembre de 2009, rol N8682-2009, Shell Chile S.A.C.I. c/ Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
147
Cuarto: Que lo anterior significa que no obstante que el plazo de 30 das establecido en el artculo 17 de
la Ley N 18.410 que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, y el plazo de seis meses
mencionado en el artculo 27 de la Ley N 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos no son
plazos fatales, y que en principio su incumplimiento slo genera las responsabilidades administrativas
correspondientes, la vulneracin abierta de los principios sealados en los considerandos anteriores ha de
tener un efecto jurdico en el procedimiento administrativo.

Quinto: Que el efecto jurdico aludido precedentemente, no puede ser otro que una especie de
decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio, esto es su extincin y prdida de eficacia.
El decaimiento se ha definido como la extincin de un acto administrativo, provocada por circunstancias
sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurdico, tornndolo intil o abiertamente
ilegtimo.
El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo transcurrido desde la
evacuacin oportuna de los descargos por parte de Shell Chile Sociedad Annima Comercial e Industrial
ante los cargos que se le formul mediante Oficio Ord Sec N 5618 de 7 de octubre de 2.004, hasta la
dictacin de la Resolucin N 00170 que aplic a la empresa mencionada una multa de 50 Unidades
Tributarias Mensuales, tiempo que alcanz a 4 aos, dos meses y veintiocho das, lo que ha afectado el
contenido jurdico del procedimiento administrativo tornndolo abiertamente ilegtimo, produciendo su
decaimiento y prdida de eficacia, y la extincin de los actos administrativos de trmite dictados, siendo
por lo mismo ilegal el de trmino que aplic la sancin administrativa.

Sexto: Desde otro punto de vista, ha de considerarse que el objeto jurdico del acto administrativo, que
es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna intil, ya que la sancin
administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora, con ella se persigue el desaliento
de futuras conductas ilcitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el
orden jurdico previamente quebrantado por la accin del transgresor. Despus de ms de cuatro aos sin
actuacin administrativa alguna, carece de eficacia la sancin, siendo intil para el fin sealado,
quedando vaca de contenido y sin fundamento jurdico que la legitime.

Asimismo, es abiertamente ilegtima, pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los
principios de derecho administrativo que se producen con la dilacin indebida e injustificada. En
consecuencia, es ilegal la resolucin exenta N 00170, de 30 de enero de 2009, de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, por decaimiento del proceso administrativo sancionador.

Para comprender a cabalidad el origen de este precedente, se debe tener en cuenta que en los meses
de agosto y de septiembre de 2009, la misma tercera sala de la Corte Suprema dict sentencias
contradictorias en materia de plazos de prescripcin extintiva de las sanciones administrativas. As,
por una parte, siguiendo precedentes anteriores de ese mismo tribunal, 118 y el criterio expresado por
117F
la doctrina, 119 y por la Contralora General en su jurisprudencia administrativa, 120 en tres fallos
118F 119F
fechados el 3 de agosto de 2009 (roles 3283-09; 3285-09 y 3288-09), esa sala estableci que para la
prescripcin de sanciones administrativas, y a falta de regla expresa, corresponda aplicar para tales
infracciones el plazo de 6 meses fijado para las faltas en el artculo 94 del Cdigo Penal. 121 120F
118 Corte Suprema, 19 de noviembre de 1998, Rol N 567-97 y Corte Suprema, 14 de junio de 2005, Rol N 4967-04.
AGUERREA MELLA, PEDRO, Acerca de los lmites de la potestad sancionadora de la Administracin, Tesis para optar al grado de Magster en
119
Derecho Pblico, PUC, 2005, pg. 125 ss.
120 Dictamen N 14.571 de 22 de marzo de 2005 y dictamen N 28.226 de 22 de junio de 2007.
121Cfr. Considerando 3 de los fallos citados: Que ante la ausencia de norma expresa en el ordenamiento citado se refiere a la Ley n 18.410- y tratndose
de disposiciones especiales, debe entenderse que en lo no contemplado expresamente en ellas, deben aplicarse supletoriamente las reglas del derecho comn que, segn la
materia especifica, corresponden. En este caso, el derecho comn aplicable es el Derecho Penal manifestacin del mismo ius puniendi estatal- especficamente, su artculo
148

Sin embargo, la misma tercera sala, tan slo un mes despus, con una sutil variacin en su
integracin, mediante fallo de 10 de septiembre de 2009 (rol 3357-09), vino a establecer por 3 votos
contra 2, un criterio diametralmente distinto: que a falta de regla expresa, corresponde integrar ese
vaco con normas del derecho civil no del derecho penal - y en tal caso aplicar para tales infracciones
el plazo de 5 aos fijado para las acciones ordinarias en el artculo 2.515 del Cdigo del ramo. Dicho
fallo contiene un fundado voto en contra que insiste en la tesis de los 6 meses que integra el vaco con
las normas propias del Derecho Penal, que se mira como el derecho comn aplicable en materia
sancionatoria. 122
121F

En consecuencia, la incorporacin del concepto jurisprudencial del decaimiento del procedimiento
sancionador en Shell Chile S.A.C.I. c/ Superintendencia de Electricidad y Combustibles ha venido a
configurar una solucin de compromiso, que permite dar salida a situaciones lmite de ostensible
paralizacin y demora en el proceso infraccional administrativo, de modo de no caer en la solucin de
un plazo de prescripcin sancionatoria tan breve (6 meses) ni tan excesivo (5 aos).

Pero la consagracin de este mecanismo de decaimiento procesal, si bien de inters prctico y
valorable por la inquietud de la Corte en orden a establecer un cierto lmite temporal a la paralizacin
de estos procesos punitivos en sede gubernativa, se ha hecho a costa de desfigurar el propio
concepto del decaimiento que como modo de extincin de los actos administrativos, ciertamente
no es aplicable al procedimiento, al menos segn la literatura especializada. 123 Y por otra parte
122F
introduce una preocupante incerteza respecto de los plazos aplicables a la figura: Cuntos aos
deben transcurrir para apreciar la concurrencia de un decaimiento procesal? La respuesta queda de
nuevo entregada a la decisin de la casustica judicial. 124 Un fallo posterior ha fijado en dos aos el
123F
plazo de paralizacin para configurar el decaimiento del procedimiento sancionador, aplicando

por analoga el trmino mximo que se contempla para el ejercicio de la potestad invalidatoria
(artculo 53, Ley 19.880). 125
124F
94, pues, en la especie resulta evidente que el procedimiento infraccional persigue la sancin de una falta, en este caso, por una infraccin al ordenamiento administrativo
y, por lo tanto, debe darse esa calificacin a los hechos denunciados. Dicho precepto dispone que, respecto de las faltas, la accin prescribe en seis meses
122 Cfr. Considerando 14, rol 3357-09: Que, entonces, el defecto normativo de omisin de un plazo razonable y prudente de prescripcin en la ley N 18.410,
en que incurriera el legislador, impone el deber de encontrar en la legislacin positiva, actual y comn, la solucin del problema que ha sido promovido debiendo acudirse a
las normas generales del derecho comn dentro del mbito civil y, en ese entendido, hacer aplicacin a la regla general de prescripcin extintiva de cinco aos a que se
refiere el artculo 2515 del Cdigo Civil;
123Por todos: OLGUN JUREZ, HUGO A., Extincin de los Actos Administrativos. Revocacin, invalidacin y decaimiento, Ed. Jurdica, Santiago, 1961,
pg. 267 ss.
124 Esta crtica al fallo citado puede ser examinada en: VALDIVIA, JOS MIGUEL, Sobre el decaimiento del Procedimiento Sancionatorio, en De Cive,
http://decive.blogspot.com/
125 Corte Suprema, 28 de enero de 2010, ingreso 7.284-09, en Gaceta Jurdica N355, pg. 28
149
Al margen de lo dicho, cabe comentar que en el Derecho Comparado la jurisprudencia tambin ha

manifestado el criterio expresado por la Corte Suprema en la sentencia anotada. Pero con ciertos
matices y una fundamentacin algo distinta, que apunta a la infraccin del principio de objetividad
(art. 11, Ley 19.880), tesis que nos parece la correcta. Este criterio eleva a la conexin temporal
entre los diferentes perodos del procedimiento administrativo a exigencia fundamental de garanta
de unidad del mismo, proscribiendo su excesiva fragmentacin temporal. El leading case en la
materia lo constituye un caso fallado en marzo de 1992 por el Tribunal Supremo espaol que declara
la nulidad de una concesin de acuicultura otorgada en el ao 1982, recada en una solicitud presen-
tada por un interesado en 1969. Y resulta que el ltimo acto de sustanciacin del procedimiento se
haba materializado en 1971, es decir, 11 aos antes de la resolucin final. As razona esta decisin
extranjera: 126 125F

Es claro que, entre este cauce formal integrador de la actividad instrumental de instruccin y
el logro del fin perseguido materializado en el correspondiente acto o resolucin administrativa
ha de mediar una relacin o lapso temporal adecuada a la naturaleza y carcter de la finali-
dad pretendida, porque si entre la tramitacin del expediente y la resolucin que pone
trmino al mismo transcurre un espacio temporal extremadamente dilatado sin causa o
justificacin razonable es obvio que los presupuestos fcticos y jurdicos determinantes del
acto administrativo final, han sufrido o podido sufrir variaciones fundamentales susceptibles
de producir la rotura del nexo idneo que ha de presidir la secuencia entre la actividad
instructora y la consecuencia jurdica basada en la resultancia fctica acreditada en el
expediente

Segn expresa acertadamente CIERCO SEIRA el principio de objetividad impone a la Administracin
resolver sobre la base de una representacin fidedigna de la realidad fctica y jurdica subyacente al
asunto planteado en el procedimiento. Esa representacin puede quedar viciada por error cuando se
omite reparar en los cambios sufridos en el curso de la sustanciacin del procedimiento. De modo que
no es poco frecuente que la jurisprudencia proceda a la anulacin de aquellas resoluciones
administrativas apoyadas en actos de instruccin practicados mucho tiempo atrs. Un fallo de un
Tribunal Administrativo italiano de 1987, citado por este autor, expresa esta idea de la siguiente
forma: [] hasta que no se haya adoptado la resolucin por parte de la Administracin activa, la
prosecucin de la actividad instructoria responde al deber - que incumbe a la Administracin Pblica
en virtud del principio de buen funcionamiento de la accin administrativa [] - de tener en cuenta los
cambios de situacin producidos en el curso del procedimiento y evitar as que la resolucin
conclusiva quede aferrada a una representacin de la realidad que no resulta correspondiente al
dato concreto. 127 126F

6.3.3. TERMINACIN POR CAUSAS OBJETIVAS: IMPOSIBILIDAD DE CONTINUARLO.
17B
126 Citada por: CIERCO SEIRA, CSAR, La participacin de los interesados en el procedimiento administrativo, pg. 41, en nota.
127 Cfr. CIERCO SEIRA, CSAR, op. cit., pg. 42, en nota
150
Esta causal no opera de pleno derecho. Segn prev la LBPA debe ser determinada por una resolucin
fundada de carcter especfico que declare la concurrencia de la causal (declaracin de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas
aplicables, art. 14, inc. final).

Los artculos 14 y 40 aluden a dos expresiones diferentes que es pertinente comprender: extincin
del objeto del procedimiento (art. 14, LBPA) e imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevinientes (art. 41, LBPA).

La doctrina espaola, interpretando normas anlogas en su legislacin, ha sostenido que ambos
preceptos contemplan casos de imposibilidad de instruir los Procedimiento Administrativo por causas
sobrevenidas a su iniciacin. El primero (prdida del objeto del procedimiento) referido a causas de
imposibilidad jurdica de proseguirlo (modificacin legislativa posterior a la incoacin; prescripcin,
caducidad o extincin de la potestad o agotamiento de su plazo de ejercicio; muerte del interesado si
no es transmisible el derecho a los herederos, etc.). Tambin comprende los casos de imposibilidad
material (destruccin de inmueble que persegua ser declarado monumento nacional).

7. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

7.1. SITUACIN PREVIA A LA LEY N19.880.
46B

Se trata de la novedad ms importante introducida por la Ley N19.880 (LBPA).

Se encuentra en ntima conexin con el deber que la LBPA fija a los rganos de la administracin de
someterse a los plazos y trminos de resolucin. Como la declarada finalidad de la LBPA es combatir
la ausencia de celeridad de los rganos administrativos se ve en la atribucin de efectos a la
inactividad administrativa, que es su base fctica, la forma eficaz de enfrentar dicho vicio burocrtico.

En Chile slo existan normas dispersas sobre regulacin del silencio administrativo, sin una
reglamentacin orgnica como la que ahora se introduce. Cabe mencionar casos de silencio negativo
(reclamos de ilegalidad regional y municipal, a falta de pronunciamiento del reclamo administrativo
para acceder a la va jurisdiccional: art. 102, de la Ley Orgnica Constitucional (en adelante LOC)
N19.175 sobre Gobierno y Administracin Regional; y el artculo 140 de la LOC de Municipalidades,
Ley N18.695). El caso ms amplio de silencio positivo es el de la LOC de Enseanza, Ley N18.962,
Arts. 22, 40, 62 y 67 en materia de reconocimiento de establecimientos de educacin bsica, media,
universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica). Tambin la LOC del Banco
Central art. 45; la Ley N18.118, de Martilleros Pblicos; el art. 7 del Cdigo sanitario; la Ley de Bases
del Medio Ambiente 19.300, arts. 15, 17 y 18., entre otros.

7.2. FUNDAMENTOS
47B

7.2.1.
7. Garanta jurisdiccional

151
El silencio administrativo es antes que nada una tcnica para permitir el acceso a la revisin
jurisdiccional en los sistemas administrativos basados en el carcter revisor de la jurisdiccin
administrativa y en el principio del acto previo.

Como el administrado precisa de un acto para acudir en demanda de justicia a los tribunales
(impugnar) y ante la inactividad de los rganos administrativos, la ley finge que existe tal acto.

La existencia de un acto previo es presupuesto de dicho control y tutela jurisdiccional. Su ausencia a
causa de la inactividad de la Administracin, a travs de su simple actitud de no resolver
expresamente sobre las pretensiones deducidas por los administrados configura un obstculo que
resquebraja el sistema jurdico-administrativo, vulnerando el deber de respuesta frente al derecho de
peticin (art. 19 N14 CPR) y el principio de servicialidad de la Administracin del Estado que la sujeta
al deber de funcionamiento continuo y permanente. (Art. 8, LOCBGAE)

La tcnica del silencio administrativo intenta superar estos inconvenientes disponiendo la produccin
de determinadas consecuencias (bien el surgimiento de un acto administrativo, bien la simple
presuncin de su surgimiento a los efectos de despejar la va judicial, segn se trate de silencio
positivo o negativo), configurando una garanta del interesado ante la pasividad de la Administracin.

Su objetivo esencial es asegurar el derecho de acceso a la justicia, a la garanta del proceso
contencioso-administrativo, o bien la efectividad de otros derechos de carcter sustantivo que
pueden resultar bloqueados por la inactividad de la Administracin, atribuyndole al silencio el
carcter de decisin estimatoria (positiva) o desestimatoria (negativa).

7.2.2.
7. Obligacin de resolver expresamente.

Base de sustentacin de este mecanismo es la obligacin legal de la Administracin de dictar
resolucin expresa en todos los procedimientos y de notificarla, cualquiera sea su forma de
iniciacin (art. 14, inc. 1 LBPA); Dicha resolucin debe producirse en el plazo mximo resultante de la
regulacin especial aplicable o de la norma supletoria general del art. 27 de la LBPA (6 meses). Esta
obligacin legal es la base del silencio, en tanto que, aparte las responsabilidades que de l puedan
seguirse para los titulares de los rganos y, en general, el personal al servicio de la Administracin, el
silencio es el efecto principal del incumplimiento aludido.

El slo transcurso del plazo legal no implica la liberacin de la obligacin legal de resolver
expresamente del art. 14 de la LBPA, en tanto no se denuncia por el interesado dicho incumplimiento
y se certifique dicha circunstancia segn seala el artculo 66 de la LBPA.

7.3. CONCEPTO. ELEMENTOS. NATURALEZA
48B

7.3.1.
7. Concepto.
Formalmente la falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a la peticin o recurso de
un particular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad que es propia
de los actos administrativos (art. 3, LBPA).
152

El mensaje del proyecto de ley de procedimiento administrativo defini el silencio administrativo en
esta lnea al expresar que es un hecho jurdico que produce consecuencias jurdicas negativas o
positivas para la pretensin del interesado en el procedimiento, mediante el uso de una ficcin legal.

En doctrina se lo ha definido como una ficcin legal en cuya virtud, incumplido por la
administracin el deber de resolver en un cierto plazo, se tiene por dictada una resolucin
administrativa al efecto de imponer, ex lege, determinados efectos jurdicos propios de esa clase de
actos administrativos (GOMEZ PUENTE, 2003).

7.3.2.
7. Elementos.
Los elementos de esta definicin son los siguientes:

ES UNA FICCIN LEGAL. No es una tcnica de interpretacin de la voluntad administrativa (no hay
acto tcito ni presunto). El acto es declaracin de voluntad mediante decisin formal y
orgnica. Si no hay resolucin no cabe hablar de voluntad de la administracin en sentido
tcnico. Si no la hay menos se puede interpretar su contenido. Todo lo contrario. En el
silencio es la ley la que impone directamente las consecuencias de un determinado hecho o
conducta sin presumir voluntad alguna de la administracin. Se trata de un caso excepcional
en que la ley se dota directamente de ejecutividad sin un proceso de intermediacin
administrativa o judicial. A TRAVS DEL SILENCIO, LA LEY QUE LO PUEDE TODO, FINGE LA
EXISTENCIA DE UN ACTO Y SE DOTA A SI MISMA DE EJECUTIVIDAD. En ese sentido, el
significado que atribuye la ley puede no corresponder a la intencin del rgano que ha
guardado silencio e incluso ser contraria a su voluntad.

INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIN LEGAL DE PRONUNCIARSE DENTRO DE UN PLAZO DETERMINADO. Dicha
obligacin se encuentra establecida en la propia Ley N19.880, que seala que todo
procedimiento administrativo debe terminar con una resolucin final que contenga la decisin
y los motivos que la justifican y dispone plazos para su dictacin. Los plazos los determina el
artculo 27 de la LBPA que impone un trmino mximo de 6 meses. Pero puede ser menor si
de conformidad al artculo 24, inc. final, se certifica, a peticin del interesado, que se
encuentra en estado de resolverse: en ese caso hay 20 das siguientes a la certificacin para
resolver. A travs del silencio la ley resta trascendencia al incumplimiento del deber legal de
resolver en plazo protegiendo la posicin del administrado, por lo que se ha dicho que es una
institucin que se encuentra establecida en su beneficio.

153
IMPONE DETERMINADOS EFECTOS JURDICOS. El silencio suplanta la decisin omitida. Por imperativo
legal tienen lugar determinados efectos jurdicos caractersticos de una decisin ejecutiva que
no se ha dictado nunca. Como ha dicho un autor la ley anticipa el efecto a la causa, absurdo
lgico que se sustenta en una ficcin jurdica. El alcance de la ficcin es variable. En unos casos
el acto se finge al slo efecto de autorizar la revisin administrativa o jurisdiccional
(impugnacin) de la situacin creada por la inactividad, en que se finge una decisin negativa
sin que al acto ficticio quepa asociar otras propiedades o consecuencias jurdicas (silencio
negativo). En otros casos la ley finge la existencia de un acto a todos los efectos legales como
sucede en el caso del silencio positivo.

7.3.3.
7. Naturaleza.
En cuanto a su naturaleza la doctrina estima que deben diferenciarse ambas especies de silencio
(negativo y positivo) ya que sirven a necesidades distintas y por lo tanto deben obedecer a
mecanismos diversos y no a dos especies de una misma institucin.

En esa lnea se destaca que el silencio negativo tiene una naturaleza eminentemente formal y procesal
a fin de garantizar el derecho de defensa del interesado para permitirle acceder a la va de recurso
administrativa o jurisdiccional sorteando el requisito de la decisin previa, fingiendo la existencia de
un pronunciamiento negativo.

Por el contrario el silencio positivo tiene un marcado carcter sustantivo y material. Aqu se producen
ex lege TODOS los efectos jurdicos propios de una decisin administrativa ejecutoria estimatoria de
lo solicitado. Como se ve su mbito es ms intenso y grave. Como su esfera propia es el de la
actividades sujetas a permisos o autorizaciones, la doctrina estima que debe invertirse el
planteamiento de anlisis sealndose que el silencio positivo es ms bien una tcnica de intervencin
econmica que da una posibilidad a la administracin de flexibilizar los permisos o autorizaciones
expresas previas sustituyndola por una tcnica de comunicacin previa puesta a cargo del interesado
que queda sujeta al ejercicio de una facultad impeditiva por el rgano que en su caso dictar una
orden prohibitiva para ejercer la actividad (denegacin de la solicitud).

7.4. CARCTER FACULTATIVO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
49B

Si bien la eficacia del silencio se construye sobre la base de una ficcin jurdica con lo que se
justifica la directa ejecutividad que adquiere la ley a travs del silencio para hacer operativo sus
efectos es necesaria, adems de la inactividad y el transcurso del plazo, la voluntad del interesado a
cuyo beneficio se encuentra establecido. Ello no significa que se produzca a voluntad de ste, sino que
el interesado puede o no invocar los efectos jurdicos a que da lugar ex lege el silencio administrativo.
Por eso se ha dicho que su operatividad est a disposicin del interesado y depende de su conducta.
El interesado retiene la opcin de instar por la certificacin del silencio o esperar an
indefinidamente - la resolucin expresa en su caso.

154
El artculo 66 de la Ley N19.880 seala - con una defectuosa redaccin - que los actos (SIC, los
procedimientos) que culminen mediante aplicacin de esta tcnica tendrn iguales efectos que los
que culminaren con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin
respectiva.

ARTCULO 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que concluyan por
aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes, tendrn los mismos efectos que
aqullos que culminaren con una resolucin expresa de la Administracin, desde la fecha de
la certificacin respectiva.

Esta asimilacin supone que los efectos derivados de estos actos presuntos pueden hacerse valer
tanto ante la Administracin, como ante cualquier otra persona, natural o jurdica, pblica o privada,
debiendo los interesados, para su eficacia, acreditar esa circunstancia mediante certificacin emitida
por el rgano competente que debi resolver expresamente el procedimiento.

7.5. EL SILENCIO NO OPERA EN RELACIN A ACTUACIONES INTERMEDIAS O INCIDENTALES DEL
50B
PROCEDIMIENTO.

Debe puntualizarse que la institucin del silencio apunta a atacar la contumacia administrativa en
relacin a la resolucin del fondo del procedimiento administrativo. Por ello slo puede hacerse
valer en caso de mora o retardo de la autoridad en resolver la cuestin principal en que recae la
solicitud administrativa respectiva del particular. Por el contrario, la inactividad del rgano instructor
en resolver los actos sucesivos de impulso del procedimiento acarrean consecuencias diversas al
silencio, como sera la prdida del trmite respectivo por quien lo solicit o bien la responsabilidad del
funcionario que demora la dictacin de los actos de prosecusin del procedimiento.

Por lo dems si aquella inactividad incidental del rgano administrativo se llegare a prolongar al
punto de desbordar los mrgenes temporales mximos de duracin del procedimiento general (art.
27, Ley N19.880) o especial, ya no cabr oponer un supuesto silencio incidental, sino propiamente
denunciar el incumplimiento del plazo mximo de procedimiento, persiguiendo los efectos de fondo
establecidos en el artculo 64 y 65 de la Ley N19.880.

As lo ha resuelto la Contralora General en su dictamen 7.453 de 15 de febrero de 2008:

Respecto de la pertinencia de aplicar el silencio positivo a la solicitud de prrroga del plazo, entendiendo que ha
sido admitida por haber transcurrido el trmino para resolverla, cabe sealar que ello no resulta admisible, segn
se deduce tanto de la naturaleza incidental de dicha solicitud, como de los requisitos que el artculo 64 de la ley N
19.880 contempla para esa institucin.

En efecto, la solicitud de prrroga del plazo -prevista. en el artculo 26 de la ley N 19.880-, constituye una
cuestin incidental, de aqullas a que se refiere el inciso cuarto de su artculo 9, que se debe resolver previa y
separadamente de la cuestin principal sobre que recae el respectivo procedimiento, en tanto que el silencio
positivo, por el que se entiende aceptada la solicitud del interesado, slo resulta aplicable a la cuestin de fondo
planteada por ste, todo lo cual se deduce de los artculos 8 y 14 de la ley N19.880, en relacin con su artculo
66, el que dispone que los actos administrativos que concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos
155
precedentes, tendrn los mismos efectos que aqullos que culminen con una resolucin expresa de la
Administracin.

A mayor abundamiento, refuerza la conclusin enunciada el examen de los requisitos que contempla el artculo
64 de la ley N19.880, puesto que para entender que una solicitud ha sido aceptada resulta necesario, por una
parte, que previamente el interesado denuncie el incumplimiento del plazo respectivo ante la autoridad que deba
resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud, y, por otra, que desde esta denuncia,
transcurran cinco das sin que esa autoridad se pronuncie acerca de ella, circunstancias que no se han verificado
en la especie.

7.6. FORMAS Y REQUISITOS APLICABLES.
51B

7. 6 .1. Silencio positivo

El silencio positivo, como ficcin legal, es aquel que produce todos los efectos jurdicos de una
resolucin estimatoria de la solicitud del interesado.

Est regulado en el artculo 64 de la LBPA, el que dispone los elementos que deben concurrir para su
operatividad, teniendo presente que es siempre la actividad del interesado la que gatilla sus efectos.
De esta forma, y SLO SI ESTAMOS FRENTE A UN PROCEDIMIENTO INICIADO A SOLICITUD DE PARTE,
la ley establece un procedimiento especial que consta de las siguientes etapas:

a) Denuncia de mora. El interesado interpela ante la autoridad que deba resolver, el
incumplimiento del plazo legal para resolver, requirindole una decisin expresa.
b) Recibo de denuncia y elevacin al superior jerrquico. La autoridad llamada a resolver debe
otorgar recibo de la denuncia con indicacin de la fecha, y elevar copia a su superior jerrquico
(24 horas). Si no hay superior en la jerarqua esta obligacin no existe.
c) Plazo de gracia. Una vez presentada la denuncia de mora se abre un un nuevo plazo de gracia
para la resolucin del procedimiento por parte de la autoridad que debi resolver, que es de
cinco das hbiles.
d) Certificacin. Vencido dicho plazo de gracia, sin decisin expresa, el interesado podr pedir se
certifique por la misma autoridad que su solicitud no ha sido resuelta, certificado que deber
expedirse sin ms trmite.

Artculo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo legal para resolver acerca
de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que la
Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado podr denunciar el
incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba resolver el
asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Dicha autoridad
deber otorgar recibo de la denuncia, con expresin de su fecha, y elevar
copia de ella a su superior jerrquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de
cinco das contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del
interesado se entender aceptada.
156
En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique
que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho certificado
ser expedido sin ms trmite.

7. 6 .2. Silencio negativo

El silencio negativo es aquel que entiende producido el rechazo o desestimacin de la solicitud del
interesado, facultndolo para interponer los recursos que procedan en contra del acto.

Su regulacin la encontramos en el artculo 65 de la LBPA, que dispone, contemplando esta forma de
silencio, en aparente excepcin, que procede en los siguientes casos:

Cuando la solicitud afecte el patrimonio fiscal, por ejemplo cuando el particular solicita una
subsidio del Estado. La expresin es virtualmente amplsima. Sin embargo para ilustrarla cabe
sealar que la fuente legal espaola del procedimiento bsico, en el mismo caso, se refiere a
las solicitudes que tienen por objeto actos relativos a los bienes del dominio pblico, alcance
que habra que dar a la locucin patrimonio. Por lo dems se da el absurdo que en esta
redaccin no se incluye el patrimonio de los rganos administrativos descentralizados.

En los casos de procedimientos iniciados de oficio por la administracin, previsin que resulta
ilgica si se repara en que el artculo 64 y 65 ya circunscriba el silencio administrativo slo a
los procedimientos iniciados a solicitud de parte. Cabe sealar que tratndose de
procedimientos iniciados de oficio por la administracin la inactividad se sanciona mediante
otra institucin: el abandono de procedimiento o caducidad procedimental. Sin embargo ya se
seal en su oportunidad que el legislador chileno en el artculo 42 de la LBPA restringi la
hiptesis de abandono a los procedimientos iniciados a solicitud de parte, con lo cual el
eventual afectado en un procedimiento oficioso (ej. sancionatorio) est obligado a denunciar
el silencio de la propia administracin, ante la propia administracin morosa, lo que en los
hechos equivale a una advertencia para que sta dicte el acto que debe y que afectar al
denunciante (autodenuncia).

Solicitudes de impugnaciones o revisiones de actos administrativos. (En el derecho comparado
se introduce la tcnica de la represin del doble silencio: significa que la no resolucin en
plazo de un recurso administrativo interpuesto contra un acto presunto derivado a su vez del
silencio negativo, genera la consecuencia contraria: la estimacin del mismo. Se trata de
desincentivar un silencio continuado. La ley chilena no acogi esta hiptesis.

Ejercicio del derecho de peticin del N14 del artculo 19 de la CPR.

El procedimiento que debe iniciar el interesado, es ms simple que en el caso del silencio positivo,
pues basta que solicite ante la autoridad llamada a resolver que se certifique que su solicitud no ha
sido proveda en el plazo legal, frente a lo cual el certificado se debe otorgar sin ms trmite.

157
Represe eso s la dudosa constitucionalidad de la certificacin exigida. En la medida que la existencia

de ese comprobante, en los hechos, habilita la posibilidad de acceder al juez ordinario o especial para
impugnar la inactividad del rgano administrativo, puede estimarse valederamente que atenta en
contra de la esencia del derecho de acceso a la justicia. En efecto, la continuada reticencia en emitir
este certificado, que queda a criterio de la administracin en la regulacin vigente, parece configurar
una de aquellas condiciones o requisitos que impiden el libre ejercicio (N26) de un derecho
fundamental, en este caso del derecho a la igual proteccin de la ley (N3) que proclama el artculo 19
de la Carta Poltica.

Artculo 65. Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea resuelta
dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicar en los casos
en que la Administracin acte de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o
revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el
derecho de peticin consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica.

En los casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su solicitud
no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin ms trmite,
entendindose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para
interponer los recursos que procedan.

7.7. PROBLEMAS EN LA REGULACIN LEGAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
52B

De las normas citadas de la LBPA y de la regulacin comparada se deducen varias situaciones
complejas y que plantean dudas aplicativas que es necesario analizar:

7. 7 .1. LA SITUACIN DE LAS LLAMADAS RESOLUCIONES TARDAS O EXTEMPORNEAS.

Esta situacin consiste en discernir si la administracin puede resolver una vez que han transcurridos
los plazos mximos para dictar resolucin definitiva o final en el procedimiento administrativo y qu
acontece en esa situacin.

Esta situacin se origina porque la obligacin de resolver expresamente (art. 14 inc. 1, LBPA) no cesa
ni expira por haber llegado el plazo de trmino del procedimiento. Por el contrario la ley reconoce en
el artculo 64 inc. 2 un plazo de gracia de 5 das para resolver lo que ratifica esta conclusin.

Por otra parte el artculo 40 de la ley no cita entre los modos de terminacin del Procedimiento
Administrativo el silencio, an cuando el art. 66 deja la sensacin que configurara una modalidad de
culminacin de ste.

Este problema no surge tanto tratndose del silencio negativo. La resolucin tarda o bien confirmar
dicha denegatoria, o mejor, estimar la solicitud. En este ltimo caso es conforme a la finalidad legal
del silencio que el interesado pueda aprovechar los efectos favorables del acto estimatorio an
cuando fuere extemporneo.

158
En el caso del silencio positivo, dado el carcter favorable de la estimacin de la solicitud, la situacin
es relevante.

Sobre el particular habra que distinguir la poca en que se produce la resolucin tarda, segn los 3
siguientes momentos:

a) Dentro de los 5 das desde la recepcin de la denuncia de la mora (art. 64, inc. 2)
Puede resolverse sin inconveniente ni vinculacin al sentido del silencio toda vez que la propia norma
autoriza el plazo adicional ya que mientras no hay interpelacin y certificado, no hay efecto alguno
del silencio. El rgano administrativo resuelve dentro del propio plazo que la ley le confiere como
ltima oportunidad antes de producirse los efectos del silencio.

b) Luego de este plazo y antes de la expedicin del certificado;
Esta es la situacin ms compleja y discutible. La regulacin legal parece dar a entender que el rgano
llamado a resolver an puede hacerlo en la medida que no hubiere sido certificado el silencio. Ello
porque los efectos del silencio, segn la parte final del artculo 66 de la ley, rigen desde la fecha de la
certificacin, lo que pudiera dar pie a que el rgano decidiera sin vinculacin al silencio que hasta ese
momento slo configurara una expectativa, pero no un derecho adquirido para el administrado.

Hay aqu una aparente oscuridad en la tcnica de la regulacin ya que debi preverse que de no
emitirse el certificado, ste pudiera suplirse con el escrito de denuncia del retardo incluyendo el
timbre de recepcin por el servicio.

A nuestro juicio y en armona con la inteligencia que le da la legislacin espaola, fuente inspiradora
de la nueva regulacin, debe entenderse que una vez que transcurre el plazo de gracia de 5 das para
resolver y no obstante adeudarse la certificacin, la Administracin ya aparece vinculada al efecto del
silencio. En efecto la habilitacin excepcional de plazo para resolver slo opera en ese estrecho
margen temporal. Ms all de l, el rgano administrativo acta fuera de dicho plazo y el acto as
emitido puede considerarse extemporneo e inavlido. Si bien el artculo 66 de la LBPA parece dar a
entender que esa eficacia se hace depender del certificado, creemos que una interpretacin
garantista a favor del ciudadano, debe llevar a concluir que el certificado slo configura un medio de
prueba del efecto ya producido, medio eminentemente facultativo para el beneficiario, lo que
aparece avalado con la expresin podr que emplean esas disposiciones en lo referente a dicho
acto de constatacin. Por lo dems as lo avala el principio de que la institucin del Silencio debe
interpretarse siempre a favor del beneficiario del mismo: el particular interesado.

c) Luego de emitirse el certificado
En caso de silencio positivo y una vez operado ste y aun luego de emitirse la certificacin respectiva,
habra que distinguir el sentido de la resolucin tarda.

159
Si es desestimatoria y por ello contraria al sentido positivo del silencio, se tratara de un acto
revocatorio que sera improcedente y antijurdico ya que contravendra uno de los lmites que la
revocacin impone en el artculo 61 de la Ley N19.880 (actos creadores de derechos adquiridos
legtimamente, en su letra a). En efecto el acto ficto que surge del silencio positivo ha operado la
adquisicin de derechos o situaciones subjetivas a favor del interesado. El acto expreso en sentido
contrario al silencio constituye en el fondo un retiro administrativo de la resolucin presunta que
fluye de esta institucin.

Pero si la resolucin tarda acoge o estima la solicitud (en la misma lnea del silencio positivo) en tal
caso el acto no incurrira en la prohibicin aludida antes y podra estimarse ajustado a Derecho. En la
doctrina se destaca que en estos casos incluso el acto expreso puede ser oportuno o conveniente ya
que precisara el contenido y alcance de la aprobacin desde el punto de vista de la seguridad jurdica.
Sera una especie de acto aclaratorio o rectificatorio.

Cabe preguntarse a este respecto si la administracin puede o no extinguir por va de revocacin o
invalidacin el acto que nace como consecuencia de esta ficcin legal. O si por el contrario dicho
mecanismo slo se aplica a los actos expresos. La afirmativa parece lgica en presencia de la norma
del artculo 66 que proclama el principio de plena equivalencia entre actos expresos y resoluciones
fictas surgidas del silencio.

7. 7 .2. LA TOMA DE RAZN Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Se ha sostenido que por ser el trmite de toma de razn uno de los requisitos que contempla la
Constitucin y la ley en el procedimiento de dictacin de un acto administrativo (control preventivo
de decretos y resoluciones), surgira un acto administrativo que no ha cumplido el referido trmite.

Se ha dicho que:

Ningn efecto produce la norma si no se aborda la forma, el modo y las circunstancias en que se explicitar el
efecto del silencio en la toma de razn. De lo contrario se dara la curiosa situacin que la inactividad de la
administracin produce un efecto que no nace a la vida del derecho, pues no ha cumplido un trmite esencial de
su existencia: la toma de razn. (CORDERO, 2003)

Sobre esta base se ha sostenido o que simplemente no opera el silencio o que el certificado debera ir
a toma de razn. La LBPA nada dice a su respecto.

No estamos de acuerdo con esta opinin. Este problema se soluciona recurriendo a la naturaleza del
silencio. Si se ha dicho que el efecto fluye de la propia ley ex lege- no hay que tomar razn de
ningn acto, porque en rigor no hay acto, esto es, expresin de voluntad administrativa. Los que
piensan que hay una voluntad tcita podran llegar a una conclusin diversa.

7. 7 .3. SILENCIO POSITIVO CONTRA LEGEM?

160
Un aspecto que se debati en el Congreso Nacional, pero que no se plasm en la norma legal, fue la
necesidad de colocar un lmite expreso a la validez de la concesin de la solicitud fundado en la
legalidad de la misma. Se dijo en su oportunidad que la ley arbitraba los medios para reclamar de los
actos ilegales, sean stos fruto de un pronunciamiento expreso o de la aplicacin de la tcnica del
silencio. Luego no era necesario colocar este lmite que obligara al solicitante a determinar, por si
mismo, si su solicitud se ajustaba o no a la legalidad.

De todas formas, el problema no se solucion con la omisin de este lmite, ya que la Carta
Fundamental obliga no slo a los rganos del Estado, sino que tambin a los particulares a respetar el
Principio de Legalidad, so pena de nulidad del acto. Generando para los particulares, que deben
actuar basndose en actos no dictados expresamente, inseguridad jurdica al no saber si su acto se
ajusta o no a derecho.

7. 7 .4. PLAZO DE LA CERTIFICACIN.

Un problema que no resuelve en forma expresa la ley, es el del plazo de expedicin de la certificacin.
Se limita a sealar que debe ser expedido sin ms trmite, entregando al criterio del rgano
administrativo la definicin de su contenido, y en su defecto a la jurisprudencia administrativa o
jurisdiccional.

En otras legislaciones, como la espaola, la solucin es diversa. En caso de incumplimiento del deber
de resolver sobre la solicitud de certificacin (con la anotacin de la fecha de su presentacin y
recibo), sta sustituye a la certificacin no expedida en la funcin de acreditacin del acto que nace
por aplicacin de las normas del silencio.

7. 8 . BALANCE GENERAL DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

7. 8 .1. UNA TENDENCIA PELIGROSA: RESOLVER POR SILENCIO

La regulacin introducida puede incentivar una mala prctica administrativa evidenciada en el
derecho comparado consistente en resolver por silencio. Esto se da cuando la administracin puede
ganar para s una posicin procesal favorable por el hecho simple de no resolver. Ello constituye una
perversin de la institucin que se ve reforzada por la nula exigencia de responsabilidad disciplinaria a
los funcionarios que no resuelven en plazo.

7. 8 .2. LA DESMITIFICACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. 128 127F
128Este apartado en: JARA SCHNETTLER, JAIME, Qu queda del silencio administrativo, en La Semana Jurdica, ao 7, N324, 22 al 28 de
enero de 2007, pg. 3.
161
La institucin del silencio administrativo constituy la figura central incorporada por la Ley N19.880
sobre de Bases de los Procedimientos Administrativos a mediados del ao 2003. Los poderes
colegisladores, bajo un pretendido prisma innovador, estimaron que esta institucin solucionara
eficazmente los padecimientos derivados del retardo en la resolucin de las solicitudes
administrativas. La reforma - conectada a la consagracin de una obligacin de resolver en plazo
como deber propio del rgano administrativo - colmaba un vaco en la regulacin del derecho
constitucional de peticin persistentemente cercenado del deber de respuesta como elemento
esencial de aquella garanta. Ms all de su tradicional sentido negativo, la preceptiva citada sigue la
extendida moda de generalizar el silencio positivo que supone en la falta de respuesta una aprobacin
de lo solicitado.

Estimo que aquella apuesta por el silencio positivo no ha sido todo lo eficaz que hubo de prever el
legislador. Esta circunstancia obedece a ciertas resistencias propias de nuestra cultura
administrativa, pero tambin a limitaciones e insuficiencias que universalmente hoy arrastra esta
institucin:

1. Inseguridad Jurdica. El silencio positivo suscita para el particular beneficiado problemas
evidentes de incerteza jurdica. Para quien solicita una autorizacin, licencia o un permiso a la
autoridad no basta el slo transcurso del plazo y la certificacin de la mora en resolver. El acto
expreso siempre es preferible porque quien lo insta requiere de un ttulo jurdico habilitante
cierto e incontestable para desenvolver la actividad permitida y hacerla oponible a terceros.
Esa inseguridad se extiende a la legalidad misma de los efectos ganados mediante el silencio
que siempre podrn ser desconocidos si no se ajustan a Derecho. Por ello el efecto real del
silencio positivo no es otro que conducir al particular a un nuevo procedimiento, esta vez
judicial: una accin declarativa para encontrar la certeza de que carece el acto presunto.

2. Acto certificatorio. El silencio no opera de manera automtica. La regulacin introducida exige
algo ilgico: que a la renuencia en resolver por el rgano administrativo, suceda una
resolucin certificatoria de esa inactividad. Esto viene a ser la confesin misma de la
ineficiencia del Derecho. Queda as el silencio remitido a la actividad (certificatoria) del mismo
rgano incumplidor. Y por declaracin de la ley a esa constatacin queda adems subordinada
la propia eficacia del acto presunto, de modo que la vigencia misma del silencio se
mantiene en la esfera del propio rgano infractor. Si a ello se suma que reiteradamente la
Contralora se ha declarado incompetente para emitir el certificado sealado, resulta clara la
ineficacia del mecanismo. El otorgamiento del certificado facilita la posicin del funcionario
que se abstiene de resolver.

162
3. Forma y expresin documental. Nuestra cultura administrativa no facilita la recepcin del

acto presunto, base tcnica del silencio administrativo. Por el contrario nuestro entorno
jurdico impone con fuerza que los actos de esta ndole deben materializarse con una forma
externa objetiva y comprobable (i.e., decretos y resoluciones), como correlato del principio de
solemnidad de las formas que impera en derecho pblico y como medio de expresin tcnica
de esa voluntad administrativa. Por otra parte la presencia de un trmite esencial y expreso de
integracin de eficacia para ciertos actos administrativos (i.e. toma de razn) resulta
difcilmente conciliable con la existencia de efectos jurdicos surgidos al margen de toda forma
jurdica. Este desajuste ha llevado a la Contralora General a excluir la aplicacin del silencio en
ciertos procedimientos especiales de naturaleza concesional o autorizatoria (aguas; pesca) ya
que estima incompatible la existencia de un ttulo presunto cuando la ley exige formas
determinadas para su eficacia jurdica ante terceros (inscripcin registral).

En la actualidad los especialistas concuerdan en que el silencio positivo no es la tcnica
necesariamente idnea para imponer la obligacin de resolver. Lejos de una solucin, constituye
slo un mal tolerado que diluye la eficacia del deber de resolver que atae a autoridades y
funcionarios. Los autores recomiendan hoy vigorizar este deber de resolver para forzar siempre la
dictacin de un acto expreso. Esta parece ser la nica solucin claramente aceptable en un Estado de
Derecho que proclama la servicialidad como principio fundamental.

Ms que una ampliacin del silencio positivo ha debido preferirse la instauracin del derecho
ciudadano a la resolucin expresa radicando el deber correlativo - no institucionalmente en el rgano
administrativo - sino que personalmente en el funcionario o autoridad responsable. Slo as se ir al
fondo del problema: la desvinculacin del retardo con la responsabilidad personal de los servidores
pblicos. Para ello bastara configurar ese incumplimiento como una especfica infraccin
administrativa otorgando accin civil y disciplinaria directa al particular afectado para perseguir la
sancin sumarial del funcionario o la reparacin civil de la autoridad indolente. Coincido en que
muchos abusos podran evitarse si los servidores pblicos supieran concretamente que el desempeo
negligente de sus cargos puede llegar a comprometer la integridad de sus propios patrimonios
personales.

18B 8.- REVISIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS

8.1.- Sistematizacin.
La LBPA agrupa en el ttulo IV Revisin de los actos administrativos un conjunto heterogneo de
instituciones y mecanismos de Derecho Administrativo, que pueden ser conceptualizados como
medios de revisin, impugnacin o en general formas de extincin de los actos administrativos
terminales.
Desde la perspectiva esttica del acto administrativo se trata en el captulo de ciertas formas de
extincin provocada del mismo (invalidacin y revocacin), dejando fuera el tratamiento de la
caducidad como modo de extincin. Se tratara en el espritu de la regulacin de formas de revisin
distintas a los recursos administrativos.
163
Tambin se aboca a la regulacin especfica de ciertos procedimientos rogados de impugnacin

administrativa (Recursos administrativos, el recurso de reposicin, el jerrquico y el extraordinario de
revisin) y en general, agrupa, a otras formas que impropiamente agrupa bajo esta rbrica recursiva,
a saber la aclaracin o rectificacin, todos los cuales se contienen bajo la sistematizacin preferida
por la legislacin espaola como medios de revisin del acto administrativo.

8.2.- La Revisin no recursiva. La invalidacin y la revocacin administrativas.
Para la doctrina administrativa, la invalidacin y la revocacin son causas provocadas de extincin del
acto administrativo que causan el cese total, completo y definitivo de sus efectos por decisin de la
propia autoridad administrativa que lo dict. Esta tcnica especfica, que comprende tambin la
hiptesis de la caducidad no regulada en esta ley - se denomina en general retiro o retirada del acto
administrativo.
53B 8.2.1. INVALIDACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

8.2.1.1.Concepto y Fundamento.
Se entiende por invalidacin el retiro de un acto administrativo por la propia administracin por ser
contrario a Derecho, esto es, por padecer de un vicio originario de legalidad. Este acto produce sus
efectos mientras no se declare su ilegalidad, en razn de la presuncin de legitimidad que los
privilegia.
Su fundamento se halla en el deber que tiene todo rgano del Estado (autoridad administrativa) de
conformar su accin a la Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella. El principio de legalidad
(artculos 6 y 7, CPE) impone a la Administracin el deber jurdico -no facultad- de invalidar los actos
administrativos contrarios a derecho. La Administracin puede y debe invalidar. En suma se trata
del ejercicio de una potestad de contralor jurdico que se funda en el poder de autotutela que la ley
reconoce a la administracin:
Tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, han aceptado

tradicionalmente que las declaraciones de voluntad de la Administracin, afectadas por vicios de
legalidad, pueden y aun deben ser invalidadas por la propia Administracin que las dict si se
comprobare que son contrarias a derecho. 129 128F
El fundamento de dicha prerrogativa radica en el privilegio de autotutela que se reconoce a la

Administracin para velar por el principio de juridicidad previsto en los artculos 6 y 7 de la Carta
Fundamental y en el artculo 2 de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la
Administracin del Estado, Ley N 18.575 (DFL N1/19.653). La jurisprudencia administrativa ha
expresado en armona con lo anterior que la autoridad Administrativa tiene el deber de invalidar los
actos administrativos que violan normas preestablecidas, porque existe un inters general en
129 Ampliamente: VARGAS ZINCKE, Osvaldo, Algunos aspectos sobre la invalidacin en la jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica, en Gaceta
Jurdica N178, pgs. 35 ss.
164
restablecer el ordenamiento jurdico alterado y as mantener la regularidad del sistema positivo

(Dictamen N 16.794, de 29.04.1980).

Son en consecuencia requisitos para que se invalide un acto administrativo:

1) Que exista un acto irregular,

2) Que exista una autoridad con facultad para invalidar, quien incluso deber obrar de oficio
cuando tome conocimiento de una ilegalidad.

La Contralora General de la Repblica de Chile no tiene, al igual que tratndose de la revocacin, la
facultad de invalidar directamente un acto que haya dictado la administracin activa fiscalizada, pero
s puede representar la ilegalidad al rgano ordenndole dictar un acto invalidatorio.

La invalidacin en sustancia constituye una nulidad en sede administrativa y como tal comparte las
caractersticas propias de la eficacia de este tipo de actos: produce efectos erga omnes como quiera
que el acto es expulsado del ordenamiento con carcter general; por otra parte la invalidacin opera -
lo mismo que toda nulidad con efecto ex tunc o retroactivo.

No obstante lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, administrativa y judicial, antes de la
entrada en vigencia de la Ley N19.880 haba establecido lmites a la eficacia del acto invalidatorio
sobre la base de los principios de seguridad jurdica, buena fe y de la doctrina de los derechos
adquiridos.

La lnea jurisprudencial de la Contralora General de la Repblica en una evolucin cuyos orgenes se
remonta a los aos 60 sent en general la siguiente doctrina:

1 La invalidacin tiene como fundamento el principio de la legalidad consagrado constitucionalmente
en los artculos 6 y 7 de la CPR, en trminos que la autoridad administrativa no slo puede, sino que
debe invalidar sus actos contrarios a Derecho como la forma indispensable de restituir el orden
jurdico quebrantado. Por ello se ha afirmado en un dictamen que "la autoridad tiene el derecho, y se
encuentra en la obligacin [puede y debe] de invalidar los actos emitidos con infraccin de las normas
legales o basados en errores de hecho, que afecten los presupuestos jurdicos que los hacen
admisibles (Dictamen N23.804 de 1989, CGR)

2 En cuanto a los lmites de su ejercicio: reconoce la necesidad de conservar las situaciones jurdicas
que se producen al amparo de actos ilegtimos de la autoridad, si estas situaciones afectan a terceros
de buena fe, como quiera que tendran derechos adquiridos al respecto, teniendo adems en cuenta
la presuncin de legalidad;

3 Por el contrario si el acto que se trata de anular por va administrativa ha generado efectos
patrimoniales respecto de terceros, pero estos estn de mala fe, se ha admitido la posibilidad de
invalidacin sin limitacin;

165
Por su parte la jurisprudencia judicial no ha observado un criterio uniforme. En un principio rechaz la

legitimidad de la potestad invalidatoria de la administracin con justificacin en que la ausencia de
una atribucin expresa a los rganos administrativos de dicha facultad deba ser entendida como
prohibicin de la misma porque en el Derecho Pblico slo puede hacerse lo que la ley
expresamente autoriza. Siguiendo este temperamento a partir de la dcada de los 80 y en
numerosos Recursos de Proteccin los tribunales superiores acogieron estas acciones contra actos de
la administracin que invalidaban decisiones previas, argumentando la proscripcin de la autotutela,
la invasin por esas autoridades de atribuciones de naturaleza jurisdiccional y la afectacin del
derecho de propiedad constitucionalmente garantizado (19 N24, CPR).

Sin embargo en 1999 la Corte Suprema vari este criterio en un clebre fallo Salinas Lolic c/ Director
de Obras de la Municipalidad de Via del Mar (20 de octubre de 1999), validando la tesis de que la
potestad invalidatoria es inherente a la funcin administrativa por lo que todo rgano de
administracin activa tiene el deber de reaccionar en contra de sus actos contrarios a Derecho en
ejercicio de un poder de autotutela inseparable de la finalidad pblica que le corresponde servir, sin
necesidad que un texto expreso lo autorice.

Esta discusin se ha zanjado definitivamente con la dictacin de la Ley N19.880 que entr de lleno a
regular esta materia en su artculo 53, con los siguientes elementos:

8.2.2.Caractersticas.
Es una potestad reglada y obligatoria. La expresin podr que utiliza el artculo 53 es un error.

8.2.3. Iniciativa.

Procede tanto de oficio como a peticin de parte. Esta ltima caracterstica es toda una novedad en la
nueva regulacin.

8.2.4. Formalidad esencial: audiencia previa.

Queda sometida al trmite obligatorio de audiencia previa del interesado a fin de salvaguardar el
derecho a ser odo en el procedimiento invalidatorio, que no slo comprende la facultad de
formular alegaciones, sino la garanta completa de contradictoriedad, incluido el derecho a proponer
y practicar pruebas (art. 10, Ley N19.880).

La ausencia u omisin de este trmite vicia el procedimiento invalidatorio en la medida que priva al
particular de su derecho a recurrir posteriormente en juicio sumario el acto respectivo. As lo ha
fallado recientemente la Corte de Santiago: 130 129F
130 Corte de Santiago, 7 de diciembre de 2006, recurso de proteccin Inmobiliaria Camino San Antonio S.A. c/ DOM de Las Condes, en
Jurisprudencia al da N38, Lexis Nexis, pg. 465.
166
10) Que Inmobiliaria Camino San Antonio S.A. ha hecho ver, tanto en su recurso de fs. 1 como
en su escrito de fs. 184, que la autoridad recurrida ha vulnerado las disposiciones de la Ley N
19.880, sobre Procedimientos Administrativos, en especial su artculo 53, al invalidar un
permiso de edificacin. Seala que pretender revocar un acto propio en razn de una supuesta
equivocacin supone una torpeza en la autoridad y una burla al ciudadano cumplidor, y que en
su opinin no procede que la recurrida invalide un permiso de construccin, por tratarse de un
acto declarativo o creador de derechos adquiridos legtimamente; pero que si se ha invocado
esa ley -como lo han hecho las resoluciones impugnadas- debe respetarse su normativa, en el
sentido de orse previamente a los afectados, antes de emitir el o los actos revocatorios. Esto es,
impugna derechamente la falta de audiencia de su parte en la actuacin de la autoridad,
reclamo que avala citando jurisprudencia de la Contralora General de la Repblica. Recuerda,
adems, que dicha norma dispone que "el acto invalidatorio ser siempre impugnado ante los
Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario", lo que no podr hacer efectivo con la
forma de actuar de la recurrida.

Tal planteamiento, por fundamentarse en un hecho no discutido y que deja de manifiesto que
no se cumpli con un requisito sustancial exigido por la Ley de Procedimientos
Administrativos al dictar la autoridad recurrida los actos impugnados, debe ser acogido y, con
su mrito, dar por establecido que dicha autoridad al ejecutar esos actos sin la previa
audiencia de los afectados, incurri en una actuacin ilegal, que tambin puede calificarse de
arbitraria, atendido el contexto en que fueron dictadas las resoluciones de se trata.

11) Que de la manera dicha la autoridad recurrida ha adoptado decisiones sin respetar los
procedimientos establecidos legalmente, en cuanto a audiencia de los afectados, y sin
permitirles a stos la posibilidad de un juicio posterior breve y sumario, lo que importa que, en
los hechos, dicha autoridad se ha constituido en una comisin especial, conculcando el derecho
consagrado en el inciso 4 del N 3 del artculo 19 de la Carta Fundamental; sin que obste a
considerarlo as la circunstancia de no haberse invocado esta norma por el recurrente. Adems,
con su actuar ha vulnerado, al menos en grado de amenaza, el derecho de propiedad de los
afectados, en cuanto ellos han tenido incorporado a su patrimonio los efectos que
presumiblemente emanan de los actos que ahora se invalidan, sin respetar las formalidades que
la ley les asegura; y, en su caso, el derecho a dichas formalidades y a las impugnaciones
pertinentes.

8.2.5. Plazo de ejercicio.

Tiene un plazo para su ejercicio, en funcin de la seguridad jurdica y de la presuncin de validez de los
actos administrativos, de 2 aos contados desde la notificacin o publicacin del acto. No es que el
transcurso del plazo sanee el vicio. Sino que la accin de oficio de la administracin o la del particular
para provocarla se extingue en ese plazo. Este transcurso no obsta por ello a la accin judicial de
nulidad que un particular pueda interponer ante los tribunales de justicia para que se declare la
ineficacia an despus de ese plazo. Es un plazo de caducidad. No se interrumpe.

167
As lo ha expresado la Contralora General en varios dictmenes ratificando este criterio: que el plazo
de 2 aos establecido en el artculo 53 de la LBPA es un plazo de caducidad que no se suspende ni se
interrumpe, agregando que la Administracin est impedida de invalidar una vez transcurrido ese
lapso temporal ya que configura un lmite a la facultad de revisin de los actos administrativos. 131 130F

8.2.6. Causal.

La causal para hacer procedente la invalidacin es que el acto sea contrario a derecho (artculo 53).
Ello comprende los vicios del artculo 7 de la Constitucin:
a) Si la autoridad que dicta el acto no tena investidura regular;
b) Vicios de competencia. Por exceso de poder, abuso de poder o desviacin de poder. Hay
exceso de poder cuando el rgano se excede de su competencia sin invadir competencia
ajena; abuso de poder en aquellos casos en que se excede lisa y llanamente de su
competencia y abarca la competencia de otro rgano y desviacin de poder o de fin cuando la
autoridad acta dentro de su competencia, pero el acto resulta ilegal por arbitrariedad en la
ponderacin del mrito del acto en aquellos casos de actos discrecionales, o si el rgano se ha
excedido, desvindose del fin sealado por la ley.
c) Vicios formales o de procedimiento. Condicionado a la concurrencia del doble requisito que
impone la LBPA para que tenga eficacia invalidante: Si recae en un requisito esencial por su
naturaleza o por indicacin del ordenamiento jurdico y causa perjuicio (art. 13, inc. 2, LBPA)

8.2.7. Principio de Conservacin.
La invalidacin no puede aplicarse en presencia de vicios intrascendentes o irrelevantes del acto
administrativo que pueden ser subsanados por la propia administracin (art. 13 inciso 2, LBPA);
Respecto del contenido del acto, la LBPA permite que la invalidacin sea total o parcial. Caso, este
ltimo, en el cual no afectar las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada (art.
53, inc. 2, LBPA).

8.2.8. Eficacia Temporal: Retroactiva?.
Como el acto administrativo desde su nacimiento presenta el vicio de ilegalidad, la doctrina estima
que los efectos en el tiempo de la invalidacin son ex-tunc, lo que implica que el acto invalidatorio
tiene efecto retroactivo desde la poca de la dictacin del acto invalidado.

Hoy dicha retroactividad no se menciona expresamente entre los casos de excepcin que seala el
artculo 52 de la Ley N19.880 lo que ha llevado a algunos autores a discutir que la invalidacin
regulada en esta ley tenga efecto hacia el pasado.

131 Cfr. Dictmenes 26005 de 2006; 18353 de 2009 y 41891 de 2009, entre otros.
168
Sin embargo Contralora General a travs de diversos dictmenes ha ratificado el criterio de que por
su naturaleza la invalidacin opera con efecto retroactivo cualquiera sea la poca en que ella se
produzca, nica forma efectiva de restablecer el imperio de la legalidad quebrantada por el acto
irregular. 132
131F

En otro informe reciente, el ente contralor interpretando el mismo artculo 52 de la Ley N19.880 ha
expresado una posicin intermedia distinguiendo ciertos casos en que existir o no efecto
retroactivo atendida la naturaleza favorable o desfavorable del acto invalidado:

[...] de conformidad con lo previsto por el artculo 52 de la citada ley N 19.880, los
actos administrativos no tendrn efecto retroactivo, salvo cuando produzcan
consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros.

En relacin con el alcance de dicha norma respecto de la invalidacin, es necesario
puntualizar que en la medida que sta debe contenerse en un acto administrativo,
como tal, se rige por el precepto citado precedentemente, el que pasa a constituir un
lmite a la potestad invalidatoria de la Administracin, en cuanto sta no puede afectar
desfavorablemente al interesado, de modo que, en la medida que signifique una
privacin o una merma para ste, el acto invalidatorio no puede producir el efecto
retroactivo que le es propio. 133 132F

Por su parte la doctrina comparada ms reciente reafirma que los actos anulatorios e invalidatorios,
en general, vienen dotados de una retroactividad natural, aun en silencio de la ley, que va incluso
ms all de la simple retroactividad legal que pudiere reconocer el ordenamiento jurdico. 134 133F

8.2.9. Impugnacin del Acto invalidatorio.
El artculo 53 inciso 3 de la LBPA facilita a los particulares la va jurisdiccional de impugnacin del
acto invalidatorio. Junto con reconocer el principio de impugnabilidad ante los tribunales de justicia,
dispone que stos conocern en procedimiento breve y sumario, por lo que sern aplicables las
normas contenidas en el Cdigo de Procedimiento Civil, para el Juicio Sumario.

8.2.10. Lmites a la Potestad Invalidatoria.
Al margen del lapso de dos aos impuesto por la disposicin transcrita, para el ejercicio de la potestad
invalidatoria, tanto la doctrina como la jurisprudencia administrativa y judicial, concuerdan en
expresar que dicha prerrogativa no es absoluta y que reconoce lmites. En especial el referido a la
132 Cfr. Dictmenes N34.053 de 1999 y N3.985 de 2008.
133 Cfr. Dictamen N12.391 de 19 de marzo de 2008.
134 BELANDO GARN, BEATRIZ, La eficacia retroactiva de los actos administrativos, Thomson-Civitas, Madrid, 2008.
169
intangibilidad de los derechos incorporados al patrimonio de terceros de buena fe que impide en

consecuencia la revisin de dichos actos, permitiendo la consolidacin de situaciones creadas al
amparo de estos. Se propende excepcionalmente as a la conservacin de los efectos de los actos
administrativos irregulares restringiendo la autotutela anulatoria (invalidatoria) reconocida a la propia
Administracin. 135 134F
El desarrollo de ese conjunto de limitaciones apunta a la exclusin del remedio invalidatorio en

resguardo de los principios de buena fe y de seguridad jurdica a favor de terceros que hubieren
adquirido derechos sobre la base de la confianza dispensada al acto administrativo ilegtimo. Esos
terceros no pueden ser afectados por nulidad alguna. 136 135F
Este criterio aparece ntidamente configurado en el Dictamen N40267, de 4 de diciembre de 1997:
Por regla general, los rganos administrativos que han dictado actos en contravencin a la
Constitucin y a las leyes y que, por ende, acorde con el al artculo 7, inciso final, de la Carta Poltica,
son nulos [...] se encuentra [n] en el deber de invalidarlos dictando otro acto que los derogue o deje sin
efecto, para restablecer el ordenamiento jurdico quebrantado, todo ello conforme a los artculos 6 de
la Carta Fundamental y 2 de la Ley N18.575. No obstante, el ejercicio de esa potestad invalidatoria
esta restringida, cuando el acto administrativo ilegal atenta contra los principios de la seguridad
jurdica o la certeza que de ella deriva, y la buena fe de los terceros involucrados, esto es, la creencia
de los administrados de encontrarse frente a una situacin regular y legitima, valores que priman por
sobre dicha potestad administrativa. Ello, sin desmedro de hacer efectivas las responsabilidades
administrativas pertinentes. Debe tenerse presente que los principios referidos, no son sino la
aplicacin del "mal menor", y adems con el objeto de protegerlos y de lograr el fin ltimo de la
administracin que es el bien comn, ella est obligada a perseguir, a travs del correspondiente
proceso administrativo, la responsabilidad de los funcionarios por cuya actuacin, negligencia u
omisin, se incurri en las ilegalidades de que se trate. El ejercicio de la potestad invalidatoria de los
actos administrativos y sus limitaciones, debe armonizarse con otros principios informadores del
ordenamiento jurdico, de modo que si se produce una colisin entre esa facultad y estos, en
determinadas situaciones, deben prevalecer estos ltimos para respetar y garantizar las situaciones
jurdicas ya consolidadas, como asimismo, la buena fe de terceros, teniendo para ello en especial
consideracin el artculo 1 de la Constitucin, cuyo inciso 4 establece que el Estado esta al servicio de
la persona humana y su finalidad es promover el bien comn. 137 136F
135 JARA SCHNETTLER, JAIME A., La Nulidad de Derecho Pblico ante la Doctrina y la Jurisprudencia, Libromar, Santiago, 2004, pgs. 200 y 201.
136 Ibidem. En esta lnea el Dictamen 14.218, de 17.04.2001 expres: Sobre el particular, cabe manifestar, en primer trmino, que la reiterada
jurisprudencia de este Organismo Superior de Control, ha manifestado [...] que -en razn de la proteccin de los principios de la buena fe y de
la seguridad o certeza jurdica- los terceros de buena fe que hubieran adquirido derechos sobre la base de un acto administrativo irregular, no
podrn ser afectados por nulidad alguna. Tales pronunciamientos discurren sobre la base de las obligaciones impuestas por la Constitucin
Poltica del Estado y la legislacin vigente. En efecto, el artculo 1 de la Carta Fundamental, prescribe en su inciso 4 que el Estado est al
servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn [...].
137Este criterio, sustentado en el principio de certeza o confianza legtima, aparece por primera vez consagrado como tal en su dictamen
N24776/95, que reconsider toda la jurisprudencia anterior en lo relativo al derecho de funcionarios irregularmente designados que como
afectados tenan derecho a conservar la titularidad de sus empleos, pues haban actuado con la certeza de una medida que rigi sin
observaciones era regular, precisndose en dicho pronunciamiento que deba adems considerarse el tiempo transcurrido y los principios
generales de derecho relativos a la seguridad jurdica y a la buena fe de los terceros involucrados.
170
Como se observa, la buena fe de los terceros consiste en la conviccin, a la fecha de emanacin del
acto, de la plena regularidad de la decisin administrativa creadora de derechos, cuyos eventuales
vicios no deben recaer en caso alguno sobre el particular, sino sobre la propia Administracin.
Segn manifiesta Contralora General, el desconocimiento de estos lmites atentara contra

principios bsicos de seguridad en las relaciones jurdicas. As, se debe considerar la conveniencia de
proteger a las personas que han actuado de buena fe y mantener la estabilidad de las situaciones
jurdicas originadas al amparo de actos irregulares de la administracin, ya que no puede
desconocerse los efectos derivados de las mismas, en especial cuando afectan a terceros. Adems,
deben ponderarse adecuadamente las dificultades de orden administrativo que implica deshacer un
acto administrativo que ya ha surtido sus efectos y los perjuicios que se puede causar a personas que
han actuado de buena fe (Dictamen N 16.794, 29.04.1980). 138 De tal manera que:
137F
la potestad invalidatoria de la administracin debe entenderse restringida cuando el acto

administrativo ilegal atenta contra los principios de la seguridad jurdica o certeza que de ella deriva y
de la buena fe de los terceros involucrados, principios generales del derecho que se resguardan en toda
situacin jurdica consolidada. (Dictamen N12.266, 08.04.99).
A su turno este mismo ente fiscalizador ha entendido que una vez entrada en vigor la Ley N19.880
sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, estas limitaciones, lejos de desaparecer, se
reafirman en el texto de dicha nueva preceptiva. As lo expresa el Oficio N25.117, de 17 de mayo de
2004, del organismo contralor:
[...] de lo expuesto aparece que la ley N 19.880 ha venido a consagrar expresamente un principio
rector de nuestro ordenamiento jurdico, que hasta antes de su dictacin tena, fundamentalmente,
sustento doctrinario y jurisprudencial, en virtud del cual, la potestad invalidatoria de que est dotada la
Administracin para enmendar los vicios que afecten a los actos que dicte en cumplimiento de sus
funciones, no puede afectar los derechos que, en virtud de ese acto, hayan adquirido terceros.
Al margen de lo anterior, interesa advertir que cierta jurisprudencia reciente de Contralora General
ha considerado como elemento determinante para limitar o inhibir el impulso invalidatorio de la
Administracin, especialmente frente al caso de permisos de construccin irregulares, el que dicha
autorizacin se hubiere traducido necesariamente en hechos u obras materiales de ejecucin.
En esta lnea se encuentra el dictamen N44.492 de 20 de noviembre de 2000. En este caso

Contralora constata la irregularidad en el otorgamiento de un permiso de edificacin. Frente a la
evidencia de la ejecucin objetiva del proyecto inmobiliario (construccin de dos torres de
departamentos), en funcin de la confianza generada por el acto, el rgano contralor determina
desplazar la anulacin del referido permiso ilegal a favor de otras consecuencias diversas:
[...] Limitacin importante al anterior criterio y que le hace excepcin [invalidacin], se

presenta cuando, en relacin al acto irregular, se han consolidado, de buena fe, situaciones
jurdicas sobre la base de la confianza de los particulares en la Administracin, puesto que la
138Vid. Dictmenes de Contralora General de la Repblica en este mismo sentido: Ns 71.415, de 1968; 56.647, de 1971; 16.211, de 1979
16.794, de 1980; 39.212, de 1982; 2.196, de 1993; 19.966 y 31.493, de 1995, entre otros.
171
seguridad jurdica de tal relacin posterior asentada en esos supuestos amerita su amparo. De
otro modo, podra presentarse el caos y daos irreparables e injustos. Concordante con lo
anterior la doctrina propugna que la nulidad de Derecho Pblico se justifica en la medida que
ella se aplica para no originar situaciones ms graves que las que se pretenden evitar con su
vigencia. Dicha conclusin adems indica que, en tal situacin, corresponde investigar y
establecer las responsabilidades de los agentes pblicos que han vulnerado el principio de
juridicidad.
[...] Lo anterior revela por cierto, que sobre la base de la confianza en los actos de la
administracin [...], se han establecido relaciones jurdicas con terceros relativas al
desarrollo tanto de la urbanizacin de los terrenos en todo su conjunto, cuanto al trabajo
tambin total del proyecto arquitectnico y de la construccin a lo menos de dos torres.
En estas condiciones y teniendo en cuenta que se conjugan en este caso, la buena fe, la
confianza en el actuar de la administracin y la necesidad de la certeza jurdica, y de acuerdo
con los criterios jurisprudenciales expuestos anteriormente, cabe concluir en que tanto el
permiso de edificacin N 202, de 1998, de la Direccin de Obras Municipales de ese
Municipio como la resolucin seccin 2 N 40 de esa misma procedencia no pueden ser
invalidadas y por tanto sustentan la ejecucin de las obras correspondientes a todas las
autorizadas por tales actos administrativos. 139 138F
Como se observa este dictamen, aparte de amparar la buena fe del destinatario del permiso, hace
prevalecer la certeza y confianza generada por el acto autorizatorio, tutelando las decisiones
econmicas de los particulares en actual desenvolvimiento. 140 139F
Finalmente y en lo referido a la jurisprudencia judicial, la limitacin de los efectos invalidatorios ha

sido tambin la lnea general de recientes fallos de la judicatura. Es de destacar, ya publicada la Ley
N19.880, sobre Bases de Procedimiento Administrativo, la sentencia de la Corte Suprema de 10 de
139 Finaliza la Contralora desplazando expresamente la solucin anulatoria en favor de la responsabilidad administrativa como consecuencia
eventual: [...] las irregularidades que pudieran reflejar los actos municipales antes sealados si bien no corresponde sancionarlas con la nulidad de los
actos que las contienen, bien pueden ser investigadas y determinadas en el procedimiento sumarial respectivo, para establecer si hay responsabilidades
administrativas comprometidas [...].(loc. cit)
140 Puede citarse tambin el Dictamen N53.409 de 16 de noviembre de 2003 de Contralora General, recado en el caso del Cerro Isla
Cerro del Medio, comuna de Lo Barnechea, sector La Dehesa (Universidad Finis Terrae). A esta ltima institucin se haba otorgado un
permiso de edificacin para un centro cientfico, autorizacin que el dictamen contralor ordena invalidar al municipio por estimar que se
otorg con infraccin al ordenamiento urbanstico. Respecto de dicho dictamen se interpuso recurso de proteccin por parte de la entidad
universitaria, recurso que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, confirmndose luego por la Excma. Corte Suprema
(Universidad Finis Terrae c/ Contralor General de la Repblica y otros, ingreso ICA N8.765-03. Sentencia de 11 de mayo de 2004. Confirmada por
la Corte Suprema, sentencia de 12 de julio de 2004, ICS N2132-04). El Contralor al informar mediante Of. N4373 de 30.01.04, a la Corte de
Apelaciones en el recurso interpuesto y para los efectos de fundamentar su orden invalidatoria expresa: Es preciso agregar que no se omiti
sopesar las consecuencias derivadas del respectivo pronunciamiento. As, al aceptarse la nulidad del permiso de edificacin N221 se tuvo en
consideracin la situacin de hecho, que consiste en que no existe obra material alguna iniciada como consecuencia del
otorgamiento de dicha autorizacin, elemento que adems, forma parte de los considerandos de la resolucin secc. 13 N228/2003, de 15
de diciembre de 2003, de la Direccin de Obras Municipales de Lo Barnechea que dej sin efecto dicho permiso. Por tanto, no se trata de
demoler o destruir edificaciones sino solamente de dejar sin efecto un acto administrativo irregular (Of. N4373, 30.01.04, pg. 5).
172
septiembre de 2003, recada en los autos Saffirio Espinoza, Ren con Jefe del Departamento
Provincial de Educacin, ingreso N3125-03. 141 140F
Los fundamentos del fallo que avalan la tesis sostenida, son los siguientes:
1 Que es efectivo que, en virtud de lo que dispone el artculo 6 de la Constitucin Poltica de la
Repblica, la administracin tiene un poder de autotutela en cuya virtud el Estado o sus rganos
pueden invalidar sus actos o corregirlos para encuadrarlos en el ordenamiento jurdico alterado por
tales actuaciones irregulares.
2 Que, no obstante, tal facultad no es absoluta y reconoce lmites. Desde luego, no podr la
Administracin invalidar sus actos propios cuando de estos emanen derechos que se hayan
incorporados al patrimonio de terceros, como sucede en la especie en que, en virtud de la entrega por
parte de la Direccin Provincial de Educacin Cautn Norte a la Municipalidad de Temuco, de la
subvencin por Jornada Escolar Completa de los segundos, terceros y cuartos medios del Liceo Gabriela
Mistral de esa ciudad desde el ao 2001, se ha procedido por dicho Municipio a pagar a profesores y
dems personal del mencionado establecimiento sus respectivas remuneraciones;
3 Que, por ltimo, cabe consignar que la tesis anterior, si bien se ha sostenido de antiguo, aparece
ahora expresamente recogida en los artculos 13 inciso final y 61 de la ley 19.880, publicada en el Diario
Oficial de 29 de mayo de 2003, en cuanto seala el primero que la Administracin podr subsanar los
vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros
y, el segundo, que la revocacin de los actos administrativos no proceder cuando se trate de actos
declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente.

54B 8.2.2. REVOCACIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
8.2.2.1. Concepto.
La revocacin, a diferencia de la invalidacin, es el retiro del acto administrativo por motivos de

mrito, oportunidad o conveniencia administrativa considerando razones de bien comn o inters
pblico. 142 141F
Son ejemplos:

Revocacin de un acto que modifica el sentido del trnsito en un sector por haber
cambiado la situacin que hizo aconsejable la dictacin original del acto; o

Revocacin de un permiso precario de un quiosco en la va pblica para facilitar la
construccin de una rampla para discapacitados.

141 Gaceta Jurdica N279, pg. 60, especialmente su considerando 3.
142La jurisprudencia administrativa de Contralora General -coincidiendo con la doctrina - ha sealado reiteradamente que la revocacin
consiste en dejar sin efecto un acto administrativo por la propia Administracin mediante un acto de contrario imperio, en caso que aquel
vulnere el inters pblico general o especfico de la autoridad emisora. Conforme a dicha jurisprudencia la revocacin debe fundarse en
razones de mrito, conveniencia u oportunidad, entendindose limitada por la consumacin de los efectos del acto o por la existencia de
derechos adquiridos. Cfr. Dictmenes Ns. 89.271, de 1966; 16.211, de 1979; 27.386, de 1991; 199, de 1994; 15.553, de 1995; 1.710, de 1997;
4.614, de 2004 y N2.641, de 2005).
173
8.2.2.2. Requisitos.

Son requisitos para la revocacin de un acto administrativo:

1.- Existencia de un acto vlido, perfecto y discrecional. Tratndose de actos reglados deben cumplirse
los presupuestos de extincin establecidos especficamente por el legislador. (artculo 61, letra b,
LBPA)

2.- Debe existir un rgano administrativo con potestad revocatoria. Estos rganos son: a) la
autoridad que dict el acto en virtud de las potestades de reaccin (contrario imperio) que son
inherentes y consubstanciales a sus potestades de accin. Todo rgano administrativo dotado de
facultad de imperio est a su vez atribuido de facultades de contrario imperio an cuando
expresamente el ordenamiento no se las atribuya. A la autoridad administrativa le cabe en todo
momento el irrenunciable deber de ajustar sus actos a las finalidades de inters pblico o bien comn
que se tuvieron en vista al momento de su dictacin de modo que sean aptas al objeto que con ellos
se tutela; b) los superiores jerrquicos de la autoridad que emiti el acto, mediante el denominado
Recurso Jerrquico o en caso de existir, del poder de avocacin.

Contralora General de la Repblica no puede ejercer la facultad de revocacin toda vez que aquella
resulta de exclusiva competencia de los rganos de la Administracin activa.

3.- Debe existir un acto administrativo posterior (revocatorio), que rene las siguientes
caractersticas:

emana siempre de la administracin activa,

es un acto unilateral,

es un acto de naturaleza constitutiva,

es un acto discrecional.

No tiene plazo, a diferencia de los actos emanados de la potestad invalidatoria;

Slo procede a iniciativa de la propia administracin (no a iniciativa de parte);

Como en la revocacin el acto que se retira ha sido desde su origen ajustado a derecho, sta slo
tiene eficacia ex nunc o pro futuro; nunca retroactiva.

8.2.2.3. Fundamento.
174
El acto es conforme a derecho, pero la Administracin decide dejarlo sin efecto por causal de
demrito (oportunidad o conveniencia). Radica en la potestad revocatoria que posee la autoridad y
que consiste en la atribucin que tiene el rgano emisor de un acto administrativo de revisar sus
actos, verificando, no slo al momento de su surgimiento sino que a lo largo de toda su vida, que el
acto se conforme al inters pblico para el cual fue dictado.
8.2.2.4. Caractersticas.
Es una potestad discrecional. A diferencia de la invalidacin, la iniciativa revocatoria queda entregada

al margen de apreciacin del rgano administrativo.

8.2.2.4. Iniciativa.

Procede slo a iniciativa del rgano administrativo.

8.2.2.5.Plazo.
A diferencia de la invalidacin, la potestad revocatoria no prescribe ni caduca en el tiempo.
8.2.2.6. Efecto.
Si el acto administrativo es plenamente vlido por no afectarle causal de ilegalidad, el acto

revocatorio produce sus efectos ex-nunc, es decir, desde su dictacin y haca el futuro, no tiene
efectos retroactivos.
8.2.2.7. Lmites.
La revocacin, no obstante los trminos amplios en que se formula, encuentra lmites en el artculo 61
de la LBPA que determinan la irrevocabilidad de ciertos actos.
No procede la revocacin (art. 61, inc. 2):
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legtimamente.

Actos de efectos generales (reglamento), se podran revocar sin limitaciones, pues en forma
directa no confieren derechos a los administrados (actos de contenido abstracto). Norma se
refiere a los actos de efectos particulares y dentro de stos a los actos favorables -no a los
actos de gravamen que son revocables en la medida que no sean arbitrarios perdones
administrativos o condonacin de deberes pblicos de inexcusables observancia. El presente
lmite configura en el fondo un resguardo legal al derecho de propiedad amparado en la Carta
Fundamental.
175
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extincin de los actos. En
casos de actos reglados puede haber otras formas para dejar sin efecto un acto administrativo:
un acto de nombramiento de un funcionario pblico por causal de demrito es necesario
procedimiento disciplinario y medida disciplinaria de destitucin. Otro caso: caducidad por
incumplimiento de obligaciones en Concesiones o permisos
c) Cuando, por su naturaleza, la regulacin legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
Se trata de actos irrevocables. Aplica a actos reglados en que ley prohbe que el acto sea
dejado sin efecto cuando sus circunstancias o caractersticas esenciales as lo exijan. Ej.
Calificaciones de los funcionarios pblicos no pueden ser revocadas. Naturaleza lo impide.
Slo faculta a la Administracin para realizar una nueva calificacin el ao siguiente. Otro ej.
un indulto. O la concesin de personalidad jurdica o un acto certificatorio o un informe o un
dictamen (actos de juicio o conocimiento) y actos de efectos instantneos.
19B 8.3. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY N19.880

8.3.1. Principio de impugnabilidad y Recursos Administrativos.
Inherente a la condicin de acto productor de efectos jurdicos que detenta el acto administrativo, es
que tales efectos puedan ser discutidos por los interesados mediante la interposicin de recursos
administrativos o jurisdiccionales. Los actos inimpugnables en s mismos no existen en un Estado de
Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa juzgada marca la preclusin mxima en
el contexto del proceso.
Impugnar en sentido amplio quiere significar tanto revisar la legalidad del acto como la
oportunidad y mrito del mismo.
La impugnabilidad del acto administrativo se configura como una contrapartida indispensable al

reconocimiento de la presuncin de legalidad y de la imperatividad que beneficia ordinariamente
a la potestad de los rganos de la administracin, proveyendo al individuo medios eficaces para
cuestionar y discutir la validez del acto que se estima perjudicial (GORDILLO, 1998)
La impugnabilidad como efecto y carcter del acto administrativo se encuentra reconocida en la

propia Carta Poltica y en las leyes orgnicas constitucionales que reglan la materia.
La Constitucin Poltica en el inciso 2 de su artculo 38, expresa:
Artculo 38:
.......

(inc. 2) Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administracin del Estado, de sus
organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el dao.
176
A su turno los artculos 2 y 10 del actual texto refundido de la Ley N18.575, Orgnica Constitucional
de Bases Generales de la Administracin del Estado (D.F.L. N1/19.653 de 2000), desarrollan este
principio constitucional de la siguiente forma:
"Artculo 2.- Los rganos de la Administracin del Estado sometern su accin a la Constitucin y a las leyes.
Debern actuar dentro de su competencia y no tendrn ms atribuciones que las que expresamente les haya
conferido el ordenamiento jurdico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dar lugar a las
acciones y recursos correspondientes.
Artculo 10.-Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podr
siempre interponer el de reposicin ante el mismo rgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando
proceda, el recurso jerrquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a
que haya lugar.
8.3.2. Concepto de Recurso Administrativo.
Los recursos administrativos son aquellos procedimientos administrativos de carcter impugnatorio

en cuya virtud el afectado por un acto administrativo insta del rgano administrativo autor del
mismo su modificacin, reemplazo o anulacin por motivos de legalidad.
Histricamente su aparicin tiene un origen estrictamente emprico sobre la base del imperativo del
control jerrquico ante la tradicional inmunidad de la administracin al control de los Tribunales de
Justicia. El fenmeno posterior de pleno sometimiento de la administracin al control jurisdiccional ha
disminuido su importancia prctica, salvo en aquellos casos excepcionales en que la ley los justifica
en la necesidad de agotar previamente la va administrativa de recurso para acceder a la sede
recursiva jurisdiccional. Ej. Reclamo de ilegalidad municipal, art. 140, D.F.L. N 2/19.602, Ley Orgnica
Constitucional de Municipalidades.
En definitiva son mecanismos domsticos que permiten a los particulares instar directamente el
sometimiento de la actividad de los rganos del Estado a la Constitucin y a las normas dictadas
conforme a ella si un acto afecta un derecho o un inters jurdicamente protegido.
8.3.3. Caractersticas comunes.
Del concepto se pueden desprender los siguientes elementos comunes (CORDERO, 2003):
a) Segn la Ley N19.880 todos los actos administrativos son impugnables, regla aplicable a los
actos terminales. Los actos de mero trmite no son impugnables, salvo que determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensin (artculo 15).
b) Se promueven ante la propia Administracin para su conocimiento y posterior resolucin. Se

resuelven en ejercicio de potestades administrativas. No de naturaleza jurisdiccional. La
Administracin al conocer de los mismos ejerce un control interno del acto a posteriori,
constituyendo juez y parte. En lo absoluto supone el ejercicio de funciones de naturaleza
judicial.
177
c) Se deducen a solicitud de parte interesada (necesidad de invocar un perjuicio o agravio). A

diferencia de las otras formas de revisin no recursiva (en general: invalidacin, revocacin)
los recursos nunca proceden de oficio, es decir, a instancia de la propia Administracin. Es
requisito para entablarlos tener calidad de interesado, es decir ser titulares de derechos o
intereses individuales o colectivos que se estimen afectados por el acto impugnado, segn lo
dispone el artculo 21 de la Ley N19.880.
d) La interposicin del recurso da origen a un nuevo procedimiento administrativo conexo de

naturaleza impugnatoria. Debe cumplir con iguales etapas que el procedimiento general que
establece la LBPA (etapa de iniciacin, instruccin y finalizacin).
e) La autoridad que conoce del recurso tiene amplia potestad de subsanacin de los vicios que
advierta en el procedimiento principal (art. 58, LBPA). Esta norma permite ordenar la
retroaccin del procedimiento o incluso permite al rgano respectivo que conoce del recurso
subsanar las notificaciones o recalificar los escritos, previo a conocer del fondo de la
impugnacin.
f) Notificacin a terceros. La interposicin de recursos administrativos debe notificarse a los

terceros interesados que hubieren participado en el Procedimiento. Plazo de 5 das para
exponer cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses (art. 55, Ley N19.880).
g) Finalidad. Tienen por objeto obtener un beneficio para el interesado afectado por el acto
administrativo ya sea mediante la modificacin, reemplazo o anulacin del acto. Son los
recurrentes los que con su interposicin fijan los lmites dentro de los cuales la autoridad
administrativa debe decidir, quedando excluida la posibilidad de la reformatio in peius.
h) Facultades. Por ltimo, la autoridad que acogiere el recurso puede dejar sin efecto el acto
impugnado y, tambin, dictar por s misma el acto de reemplazo (artculo 15, inciso final, Ley
N19.880).

8.3.4. Efectos de la interposicin de Recursos Administrativos
8.3.4.1. Incompatibilidad entre va administrativa y va jurisdiccional

La Ley N19.880 ha dispuesto que es incompatible el conocimiento paralelo de recursos por parte
de la autoridad administrativa y de los tribunales de justicia, con fundamento en la separacin
de funciones. De esta forma interpuesto un recurso administrativo los tribunales de justicia
estarn inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensin, as como la administracin
ser incompetente (deber inhibirse) para conocer de cualquier reclamacin una vez deducidos
los recursos jurisdiccionales (art. 54, inciso 1, Ley N19.880).
La ley no obliga al agotamiento previo de la va administrativa como pre-requisito para la

interposicin de las acciones jurisdiccionales. Slo si el administrado ha optado por la
interposicin del respectivo recurso administrativo, facultando a la Administracin para conocer y
resolver lo planteado, los tribunales de justicia estarn impedidos de conocer.
178
ARTCULO 54, inciso 1. Interpuesta por un interesado una reclamacin ante la Administracin, no
podr el mismo reclamante deducir igual pretensin ante los Tribunales de Justicia, mientras aqulla no
haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
[...]
(Inciso 3). Si respecto de un acto administrativo se deduce accin jurisdiccional por el interesado, la
Administracin deber inhibirse de conocer cualquier reclamacin que ste interponga sobre la misma
pretensin.

8.3.4.2. Interrupcin del Plazo del Recurso Jurisdiccional
La Ley N19.880 establece que interpuesto un recurso administrativo se

interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional.
Artculo 54,
[...]
(inciso 2). Planteada la reclamacin se interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional.
Este volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso,
desde que la reclamacin se entienda desestimada por el transcurso del plazo.
De la lectura del artculo 54, inciso 2, pueden deducirse dos distintas tesis en cuanto a la
operatividad de esta modalidad de interrupcin de plazo.
a) El plazo se suspende: esto es, una vez notificado el rechazo del recurso
administrativo o desestimado ste por silencio, la suspensin no ha hecho
desaparecer el tiempo anterior ya transcurrido, por lo que este contina su cmputo
desde el momento en que fue paralizado el trmino al presentar el recurso
administrativo.
b) El plazo se interrumpe: aqu entendemos la expresin interrumpir que emplea el

artculo 54 inciso 2, en la acepcin que le otorga la ciencia del Derecho. Esta alude
ms bien alude a la idea de prdida completa del trmino anterior transcurrido, esto
es una desaparicin del tiempo anterior consumido hasta a la interposicin del
recurso. En tal caso una vez notificado el rechazo del recurso administrativo o
desestimado ste por silencio, se dar origen a un trmino completo de recurso. El
tema es discutible.
Un fallo de la Corte Suprema opt por la tesis de la interrupcin:
CUARTO: Que de las normas transcritas y del mrito de los antecedentes resulta que el recurso de
proteccin deducido por don Jaime Aguilera Jara, no es extemporneo, por el contrario ha sido
interpuesto en tiempo, puesto que el plazo de quince das para hacerlo debe contarse desde que se
le ha notificado la resolucin exenta N 04 de 15 de junio de 2004, que rechaz la
reposicin deducida en contra de la resolucin exenta N 03 de 24 de mayo de
2004 que le aplic la medida disciplinaria de destitucin. 143 142F
143 Corte Suprema, 8 de marzo de 2005, Aguilera Jara, Jaime con Direccin Regional del SII, ingreso N821-05.
179

Cabe expresar que en una decisin posterior, la 3 sala de la misma Corte resolvi que
la disposicin no resultaba aplicable para posponer la interposicin de un Recurso de
Proteccin:

6) Que de lo indicado en el motivo precedente, aparece que aunque el recurrente haya
deducido recursos administrativos conforme a la Ley N19.880, como ocurri en la especie,
ello no obsta a que pueda deducirse la accin cautelar de que se trata, atendido el carcter
constitucional de la misma, ms an cuando el ejercicio de esta ltima es sin perjuicio de
los derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes. 144 143F

En esa lnea y de modo an ms categrico la propia 3 sala de la Corte Suprema en el
Recurso de Proteccin rol N1.714-2006, Thunderbird Antofagasta S.A. con
Superintendencia de Casinos asentaba su criterio definitivo al rechazar por
extempornea una accin de este carcter. En la especie se establece por el mximo
tribunal del pas que la interposicin de un recurso administrativo un recurso de
revisin extraordinario no impide al afectado deducir la accin de proteccin del
artculo 20 de la Constitucin Poltica, toda vez que este amparo supremo no es
condicional ni accesorio a la impugnacin administrativa, ni puede suspenderse o
interrumpirse de modo alguno ya que su ejercicio irrestricto es sin perjuicio de los
dems derechos que pueda hacer valer el afectado:

13 Que en este sentido, en caso alguno puede considerarse que la interposicin de que
habla el artculo 54 de la accin jurisdiccional, est referida al recurso de proteccin porque
precisamente el artculo 20 de la Carta Fundamental se anticip a declarar que esta accin
es sin perjuicio de otros derechos e implcitamente prohibi a la ley, norma de rango
inferior, colocar cortapisas al pleno ejercicio de este arbitrio. En estas condiciones el
artculo 54 aludido no impidi de ninguna manera, que los afectados por la resolucin 121,
145
recurrida pudieran impetrar la proteccin constitucional. 144F
144 Laboratorio Bestpharma con Instituto de Salud Pblica, Corte Suprema, 25 de abril de 2006, ingreso 1.544-06, en Jurisprudencia al
da, Ao 1, N9, pg. 103, NID Lexis: 34.189 (La Semana Jurdica, ao 5, N290).
Thunderbird Antofagasta S.A. con Superintendencia de Casinos, Corte Suprema, 31 de mayo de 2006, en Jurisprudencia al da, Ao 1,
145
N15, pg. 172, NID Lexis: 34.443 (La Semana Jurdica, ao 5, N296).
Es de destacar el comentario crtico de la profesora Alicia de la Cruz Millar al fallo aludido (ibid., pg. 174-5). La autora se centra
en otro aspecto polmico de esta decisin suprema contenido en su considerando 6 que establece que la norma del artculo 54
aludida se encuentra en completa contradiccin con el artculo 20 de la Constitucin Poltica de la Repblica. Para esta autora al resolverlo as, la
3 sala de la Corte Suprema decide con una dudosa competencia ya que virtualmente resuelve la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad de un precepto legal vigente, prerrogativa que a partir de la reforma constitucional incorporada por la ley
N20.050 de 2005, segn el artculo 93 N6 de la Constitucin, ha sido reservada exclusivamente al Tribunal Constitucional.
Coincidimos en que si el Tribunal Supremo advirti una eventual contradiccin entre el precepto legal ya citado y el artculo 20
de la Carta Poltica debi haber sometido dicha duda de constitucionalidad ante el Tribunal respectivo de conformidad con la
nueva facultad que le otorga el precepto citado en orden a promover el denominado incidente de constitucionalidad.
180

A su turno la sentencia de fecha 30 de junio de 2010, dictada en los autos Rol N7412-
2008, por la Corte Suprema, seal en su considerando sexto: Que la referida
disposicin legal [art. 54 LBPA] tiene como sustento el principio de impugnacin de los
actos administrativos y refuerza la posicin de la legislacin del ramo en orden a que
la reclamacin administrativa es potestativa, es decir, el administrado se encuentra
facultado para ejercerla y no constituye una exigencia previa para interponer la accin
contencioso administrativa. Pero una vez resuelta la reclamacin administrativa opera
el agotamiento de la va administrativa y, en tal caso, el administrado podr deducir
el reclamo judicial -en la especie, el del artculo 171 del Cdigo Sanitario- cuyo plazo
para interponerlo haba quedado interrumpido por aplicacin del artculo 54 inciso
segundo antes citado, siendo indiferente que la impugnacin se dirija contra el acto
administrativo que resuelve el recurso administrativo, el acto original objeto de dicho
reclamo, o contra ambos a la vez, entendindose por lo tanto que el juez que conoce
de la accin resolver el asunto de fondo referido al acto administrativo original ()

Luego y mucho ms recientemente en fallo de 24 de agosto de 2012, ingreso Corte N
4605-2012, nuestro ms alto Tribunal conociendo en materia de Recurso de
Proteccin, revoca una sentencia emanada de una Corte de Apelaciones que haba
desestimado dicha accin por extempornea. La referida sentencia, en su parte
pertinente, seala que habiendo ejercido el interesado un arbitrio de reclamacin
previsto expresamente en la ley, debe entenderse que el trmino para deducir la
accin constitucional ha de contarse desde la conclusin de la va de impugnacin
administrativa que le agravia. ste slo volver a contarse desde la fecha que se
notifique el acto que la resuelve. Con este nuevo criterio parece superarse la
doctrina sentada en la sentencia del ao 2006 ya reseada ms arriba.

A nivel legislativo, el efecto interruptivo del artculo 54 de la LBPA ha quedado
afianzado a propsito de la regulacin de las impugnaciones en contra de las
sanciones impuestas por SERNAGEOMIN, de conformidad al artculo 42 de la Ley N
20.551, sobre Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras. El criterio de la interrupcin
del plazo y del reinicio de su cmputo para accionar judicialmente se contiene en el
prrafo final de esta norma:

Artculo 42.- Procesos sancionatorios. Respecto de las resoluciones que establezcan
sanciones de las previstas en esta ley, podr deducirse recurso de reposicin en el plazo de
diez das ante el Director.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, sern aplicables las disposiciones
contempladas en el Captulo IV de la ley N 19.880.

La reclamacin administrativa interrumpir el plazo para ejercer la accin judicial a que se
refiere el artculo siguiente. Una vez que se notifique el acto que resuelva dicha reclamacin
administrativa el plazo volver a contarse ntegramente, de acuerdo al artculo 54 de la
181
ley N 19.880.

8.3.4. Insuspensibilidad de los efectos del Acto Administrativo
La simple interposicin de un recurso administrativo no suspende por regla general la

ejecucin del acto impugnado, en virtud de la presuncin de legalidad, imperatividad
y exigibilidad del acto administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, a solicitud expresa y fundada del interesado que

interpuso el recurso, la autoridad llamada a resolver PUEDE suspender su ejecucin
(facultad discrecional) cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes:
Cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable; o
Cuando su ejecucin pudiere hacer imposible el cumplimiento de lo que se

resolviere en caso de acogerse el recurso.
ARTCULO 57. Suspensin del acto. La interposicin de los recursos administrativos no suspender
la ejecucin del acto impugnado.
Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a peticin fundada del interesado, podr
suspender la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable
o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.

8.3.5. Tipos de Recursos Administrativos
8.3.5.1. Recurso de Reposicin
El recurso de reposicin, o gracioso, se encuentra consagrado en el artculo 10 de la

Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado y desarrollado en el artculo
59 de la Ley N19.880. Se interpone por el interesado ante el propio rgano que
dict el acto, para que ste lo modifique, reemplace o deje sin efecto.

El plazo para su interposicin es de 5 das hbiles contados desde la notificacin o
publicacin del acto que se pretende impugnar. Una vez deducido la autoridad tiene
un trmino no superior a 30 das para resolver, dentro del cual debe desarrollarse el
procedimiento impugnatorio.
La ley faculta al interesado para interponer en forma subsidiaria el recurso

jerrquico. Si reposicin es rechazada total o parcialmente, en tal caso el rgano
respectivo debe elevar el expediente al superior jerrquico de quien dict el acto
impugnado para que conozca del recurso jerrquico subsidiario.

182
ARTCULO 59. Procedencia. El recurso de reposicin se interpondr dentro del plazo de cinco das
ante el mismo rgano que dict el acto que se impugna; en subsidio, podr interponerse el recurso
jerrquico.
Rechazada total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que

corresponda si junto con sta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico.
Cuando no se deduzca reposicin, el recurso jerrquico se interpondr para ante el superior

jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su
notificacin.
No proceder recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Repblica, de los Ministros de
Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados. En estos
casos, el recurso de reposicin agotar la va administrativa.
La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se refieren los incisos anteriores
tendr un plazo no superior a 30 das para resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerrquico, la autoridad llamada a resolverlo deber or previamente al

rgano recurrido el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico.
La resolucin que acoja el recurso podr modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto
impugnado.

8.3.5.2. Recurso Jerrquico

8.3.5.2.1. Concepto.
El recurso jerrquico se interpone para ante el superior jerrquico de la autoridad
que dict el acto impugnado, directamente o en subsidio del recurso de reposicin.
Es manifestacin de la potestad de control que se ejerce en virtud del principio
jerrquico que informa la funcin pblica chilena (art. 11, Ley N18.575).
La Ley N19.880 fija un plazo para su interposicin que es de cinco das hbiles
contados desde la notificacin o publicacin del acto impugnado. Tambin la
autoridad llamada a resolver tiene un plazo no superior a 30 das para su resolucin,
dentro del cual deber or al rgano inferior recurrido, para que pueda formular sus
descargos, por cualquier medio, escrito (con un formato material) o electrnico.
8.3.5.2.2. Lmites.
Se excluye la posibilidad de interponer recurso jerrquico, en principio, cuando no

existe vnculo jerrquico o cuando la ley ha determinado una ltima instancia de
decisin para evitar dilaciones. En funcin del primer fundamento, se dispone que no
procede contra los actos del Presidente de la Repblica, los alcaldes y jefes superiores
de servicios descentralizados y en funcin del segundo, en contra de los actos de los
Ministros de Estado. En estos casos el recurso de reposicin agotar la va
administrativa.
183
8.3.5.2.3. Ante quin se interpone el recurso jerrquico si el ejercicio de la

competencia se encuentra delegada en un subalterno?
Contralora General ha expresado que el delegado que ejerce la facultad propia del
superior (delegante) lo hace en su representacin por lo que quien la ejerce en
realidad es ste ltimo. Por ello slo proceder recurso jerrquico si el delegante
tiene un superior y en todo caso para ante l. (Dictamen N46.423/02).

8.3.5.3. Recurso Extraordinario de Revisin
El recurso extraordinario de revisin se contempla por primera vez en nuestro

Ordenamiento Administrativo, en el artculo 60 de la Ley N19.880.
8.3.5.3.1. Naturaleza.
Es un recurso extraordinario y excepcional. Es extraordinario ya que se autoriza slo

en las circunstancias taxativas que expresamente contempla el artculo 60 de la LBPA.
Ello implica que no puede utilizarse para hacer revivir asuntos ya planteados y
resueltos en recursos administrativos ordinarios. Es excepcional porque debe
interpretarse en forma estricta y no amplia a fin de no transformarlo en un recurso
ordinario.
8.3.5.3.2. Procedencia.
Procede en contra de los actos administrativos firmes, es decir, respecto de los

cuales ya se interpusieron los recursos de reposicin y jerrquico o transcurri su
plazo sin ser interpuestos.
Contralora General en su dictamen 13.188, de 2009, ha expresado que la condicin

de firmeza del acto administrativo a que alude el artculo 60 de la ley, alude al
agotamiento o no ejercicio de los recursos administrativos ordinarios que procedan
en su contra, pero no a la suerte de los reclamos o acciones jurisdiccionales:

En cuanto al carcter de firme de los actos respecto de los cuales procede dicho recurso
extraordinario, es dable sealar que ste consiste en la condicin que adquieren los actos
administrativos una vez que terminan los recursos administrativos ordinarios deducidos o
desde que transcurra el plazo que la ley concede para la interposicin de los mismos, siendo
del caso agregar, respecto de la primera situacin, que los recursos administrativos
interpuestos se entienden terminados una vez afinado el procedimiento impugnatorio
respectivo, ya sea mediante una resolucin expresa o por haber transcurrido el plazo para
entender desestimado el recurso.

En el mismo sentido, es dable sealar que para la determinacin de la antedicha condicin de
firmes de los actos administrativos susceptibles de impugnarse por el recurso de revisin, slo
corresponde considerar los recursos administrativos pertinentes y no las eventuales acciones
jurisdiccionales que procedan, puesto que esta ltima ponderacin importara ejercer
funciones judiciales que estn reservadas a los tribunales.
184

En tales condiciones, es dable concluir que la interposicin de un reclamo de ilegalidad
municipal o el vencimiento del plazo previsto en la ley para deducirlo, no incide en el carcter
de firmes de los actos susceptibles de impugnarse mediante el recurso administrativo de
revisin.

8.3.5.3.3. Conocimiento.
Debe conocer del recurso el superior jerrquico, si lo hubiera o, en su defecto, la

autoridad que hubiere dictado el acto.
8.3.5.3.4. Causales.
Las causales que justifican su interposicin estn acotadas en las letras a) a la d) del
artculo 60, constituyendo todas deficiencias o irregularidades en las que se incurri
en el procedimiento de formacin del acto administrativo.
a) Que la resolucin se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que ste haya sido
determinante para la decisin adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la
resolucin del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible acompaarlos al
expediente administrativo en aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta, y
d) Que en la resolucin hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados

falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolucin, o que siendo anterior, no hubiese
sido conocida oportunamente por el interesado.

Qu se entiende por falta de debido emplazamiento segn la letra a) del artculo
60 de la ley?
Esta expresin debe concordarse con el artculo 21 N2 de la Ley N19.880 que
considera como interesados en el procedimiento a todos aquellos que, sin haberlo
iniciado, tienen derechos que puedan resultar afectados por la decisin que en l se
adopte. Se trata de interesados que tienen una legitimacin instantnea sin
necesidad de comparecer al procedimiento y frente a la sola posibilidad de ser
afectados en sus derechos por la resolucin final.
185
Frente a estos interesados del art. 21 N2 de la LBPA ya se seal la

Administracin tiene la obligacin de notificarles la existencia y tramitacin del
procedimiento; de lo contrario se produce un vicio de indefensin al afectarse sus
derechos mediante un procedimiento instruido a sus espaldas, inaudita parte. En tal
caso el agraviado puede invocar esta causal a fin de reclamar contra la resolucin
viciada, an cuando se encontrare firme en va administrativa. Este carcter de la
causal queda de manifiesto en el hecho de que la interposicin del recurso
extraordinario debe efectuarse en el trmino de un ao contado desde la dictacin de
la resolucin. No desde su notificacin a los interesados, como es lo habitual en
materia de recursos. Ello confirma que el legislador se pone en el caso de un
procedimiento en que la parte agraviada no ha recibido notificaciones ni
emplazamientos de ningn tipo, ni an de la resolucin final en l recada.

8.3.5.3.5. Plazo de Interposicin.
El plazo de interposicin es de un ao y su forma de cmputo vara segn la casual

que se haga valer para su procedencia.
ARTCULO 60.
(inciso 2) El plazo para interponer el recurso ser de un ao que se computar desde el da

siguiente a aqul en que se dict la resolucin en los casos de las letras a) y b). Respecto de las
letras c) y d), dicho plazo se contar desde que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella
preceda a la resolucin cuya revisin se solicita, caso en el cual el plazo se computar desde el da
siguiente al de la notificacin de sta.
8.3.5.4. La Aclaracin del Acto Administrativo

En rigor no es un recurso administrativo. No va a dejar sin efecto lo resuelto. Es slo
una forma de facilitar el mejor entendimiento y aplicacin de un acto administrativo.
Se aparta de la mecnica de los recursos ya que la Administracin puede incluso

actuar de oficio. La propia ley le atribuye la calidad de forma de revisin y no de
recurso.
Es una forma de revisin simple: no tiene plazo para su verificacin.
La actuacin aclaratoria o rectificatoria por parte de la autoridad administrativa que

hubiere dictado el acto puede darse por propia iniciativa del rgano o mediante
solicitud de un interesado.
En suma configura una revisin material y no un retiro del acto, pues ste no va a ser
extinguido ni va a dejar de producir efectos.
186
El supuesto que justifica su procedencia se ocasiona en el momento de producirse la

declaracin o formalizacin del acto y consiste en una falta de claridad respecto de lo
que se dispone o en un error material o aritmtico.

En relacin a los errores materiales no basta su existencia para que proceda la
aclaracin, sino que es esencial que sean ostensibles e indiscutibles, como lo
establece la ley, que expresa como condicin que estos SEAN MANIFIESTOS.
ARTCULO 62. Aclaracin del acto. En cualquier momento, la autoridad administrativa que
hubiere dictado una decisin que ponga trmino a un procedimiento podr, de oficio o a
peticin del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y rectificar los errores de
copia, de referencia, de clculos numricos y, en general, los puramente materiales o de
hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.

* * *
187

BIBLIOGRAFA CONSULTADA:
RAL BOCANEGRA SIERRA, Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid,
2002.

RAL BOCANEGRA SIERRA, Teora del acto administrativo, Iustel, Madrid, 2005.

JOS LUIS VILLAR PALAS Y JOS LUIS VILLAR EZCURRA, Principios de Derecho
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MANUEL MARTN MATEO, Manual de Derecho Administrativo, Trivium, Madrid,
1999.

ROLANDO PANTOJA BAUZA, La actividad jurdica de la administracin del Estado,
Separata de clases, Facultad de derecho, Universidad de Chile, Santiago, s.d.

ROBERTO DROMI, El acto administrativo, Ed. Ciudad Argentina, Bs. Aires, 1997.

JUAN A. SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo, tomo II, Ceura,
Madrid, 1999.

AGUSTN GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III, 4 ed., Fundacin
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CESAR CIERCO SEIRA, La participacin de los interesados en el Procedimiento
Administrativo, Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2002.

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Pamplona, 1997.

JAVIER GARCIA LUENGO, El principio de proteccin de la confianza en el Derecho
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EDUARDO SOTO KLOSS, Derecho Administrativo. Bases Fundamentales. T. II, Ed.
Jurdica, Santiago, 1994.

JAIME JARA SCHNETTLER, La nulidad de derecho pblico ante la doctrina y la
jurisprudencia, Libromar, Santiago, 2004.

Apunte Acto y Procedimiento - DAE 2013

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ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY N19.880

10B ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

PROFESOR : JAIME JARA SCHNETTLER

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN GENERAL

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY N19.880

vinculada a la exencin del control judicial, mantiene un lugar preponderante y central en la

Los elementos de forma de la definicin se refieren a:

1 Vid., supra, apartado 2.5., en este captulo.

a) La publicidad necesaria para su perfeccionamiento: los reglamentos (actos de general

i) Rolando PANTOJA BAUZ: Una declaracin de voluntad orgnica manifestada en la forma

4. Artculo 35 de la CPR: en relacin a los actos administrativos emanados del Presidente de la

[...] toda declaracin de voluntad general o particular de un rgano administrativo, en funcin

ADMINISTRACIN. Lo propio del acto decisorio es la produccin de un efecto jurdico.

As lo expresa el artculo 5 de la Ley N19.880 mediante el Principio de escrituracin.

NORMATIVAS, REGULATORIAS O REGLAMENTARIAS?

La Ley 19.880 de acuerdo a la historia fidedigna de su establecimiento tiene una vocacin

La tradicin jurdica nacional no distingue entre acto administrativo y reglamento como

iii. Actos de constancia: los actos de comprobacin o constancia consisten en la constatacin de

La ejecutoriedad designa una posibilidad instrumental adicional a la mera imperatividad: la

especiales de naturaleza anulatoria regulados en la propia Carta Fundamental (Ej. privacin o

ejemplo: existencia de cohecho en funcionario para conceder permiso de edificacin (atribucin

18 BOCANEGRA SIERRA, RAL, Lecciones sobre el Acto Administrativo, pg. 55-56.

El contenido de la declaracin debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico, pues de lo

Se suelen distinguir dentro del elemento formal tres aspectos diferentes:

El procedimiento administrativo consta de las siguientes etapas: iniciacin, instruccin y finalizacin.

c) Posteriores, se cumplen despus de su dictacin, fundamentalmente para adquirir eficacia respecto

adems, en su consagracin las garantas fundamentales del justo y racional procedimiento en lo

si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o si producen indefensin. Si

orientar, preservar y economizar los Procedimientos Administrativos mediante tipos de actuaciones

Precisamente a los procedimientos formalizados y no formalizados, es decir, sin tramitacin

Dentro de los procedimientos de facilitacin de iniciacin se encuentran aquellos destinados a

Supuestos de Procedimientos bifsicos pueden ser: a) el Procedimiento para la elaboracin y

El artculo 23 de la Ley N19.880 establece, con carcter general, la obligatoriedad de trminos y

La primera aparicin de Procedimiento Administrativo en la Constitucin se encuentra ni ms ni

5. No admite limitaciones adicionales. Es decir condiciones o requisitos que impidan el ejercicio

28 AGUERREA MELLA, PEDRO, op. cit.,, pg. 63.

En la actualidad y tratndose de los Procedimientos Administrativos dicha obligacin es

59B TERCERA PARTE

El Captulo I, sobre disposiciones generales, en su artculo 1, en plena correspondencia con la

36 Ibid., pg. 135.

En relacin a los Procedimientos Administrativos especiales la supletoriedad que establece la Ley

2.3. Ambito de aplicacin orgnico

41 As lo ha ratificado la reciente jurisprudencia contralora: dictmenes N 11.348/06 y N16.150/06.

3.1. Los principios del procedimiento y su funcin jurdica.

A. Funcin fundamentadora o directiva, que significa que todo el ordenamiento general de la

49 Se sigue a: CORDERO VEGA, LUIS, El Procedimiento Administrativo, pg. 63 ss.

Tradicionalmente la jurisprudencia administrativa de Contralora General sostuvo, respaldando este

50 Dictamen N33.006 de 1984.

3. Es el documento que sirve de base para la revisin judicial de la decisin administrativa.

As lo ratifica el art. 17 letra a), parte final, de la ley:

La finalidad de este principio es obligar a las autoridades administrativas a imprimir al procedimiento

a) Evitar el dispendio innecesario de esfuerzos y recursos administrativos;

resolucin fundada, determine lo contrario. 54 53F

c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento, o que ya se

55 Decreto supremo N134/05, SEGPRES, publicado en el diario oficial de 6 de enero de 2006.

una sucesin de actos trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y, en su caso, de

4.2. LOS INTERESADOS

i) El inters legtimo es siempre un inters personal y directo (individual) que

La disposicin nos parece excesivamente restringida. En efecto, entiende que slo es de la

66 Dictamen N60.721 de 2006.

67 Dictamen N1.896 de 2005.

68 Dictamen N33.306 de 2004.