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Ed
Fin de ciclo y
reconfiguracin regional?
Amrica Latina
y las relaciones entre Cuba
y los Estados Unidos
Andrs Serbin (Coordinador)

Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales


Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe 2016
Fin de ciclo y
reconguracin regional?
Amrica Latina
y las relaciones entre Cuba
y los Estados Unidos
Andrs Serbin (Coordinador)

Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales


Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe 2016
Edicin especial
1
Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Caribe, 2016
Edicin Especial - Andrs Serbin (Coordinador) - CRIES, Buenos Aires
ISBN 980-317-196-8
ISSN - 1317-0953

Diseo y coordinacin grfica: www.imagentres.com

Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES)


Oficina Argentina - Lavalle 1619, Piso 9 Ofic. A (1048)
Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
Argentina, Telfono: (54 11) 4372-8351
e-mail: info@cries.org | www.cries.org

2 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Indice
Introduccin
Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica
Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos
Andrs Serbin ..................................................................................................... 7

Seccin I: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos


y el nuevo ciclo de la reconfiguracin regional
Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos
en el entorno regional y global
Andrs Serbin ..................................................................................................... 17
Los desafos de la reconfiguracin: Fin de ciclo y transicin
regional en Amrica Latina
Elsa Llenderrozas ................................................................................................ 51
Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva
caribea
Antonio Romero.................................................................................................. 65

Seccin II: Cuba y los Estados Unidos en el contexto


regional
The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of
Rapprochement between Washington and Cuba
Eric Hershberg y Jacquelyn Dolezal ............................................................ 89
La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva
convivencia con Cuba: el conflicto en su laberinto
Jorge Hernndez Martnez ........................................................................... 103
Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?
Andrs Serbin.................................................................................................... 135

Seccin III: Auge y declive de los actores protagnicos


de la reconfiguracin regional
Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin
de las relaciones Cuba-EE.UU.
Andrei Serbin Pont ........................................................................................ 167
Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones
Cuba-Estados Unidos
Ral Bentez Manaut .................................................................................... 191

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 3


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios
internos: Su rol en la dinmica hemisfrica
Eduardo Pastrana Buelvas .......................................................................... 209
Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy:
Balance y perspectivas de la poltica exterior
Jos Antonio Sanahuja ................................................................................. 235

Seccin IV: Tres miradas desde Brasil


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais
Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku .................................................. 273
Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional
Miriam Gomes Saraiva ................................................................................ 295
O espao da Amrica Latina na poltica externa brasileira
Regiane Nitsch Bressan ................................................................................ 311

Seccin V: Hacia una nueva configuracin


interamericana?. La OEA y Cuba
Cuba y el Sistema Interamericano. Hacia una integracin
progresiva y funcional en la OEA?
Beatriz Ramacciotti ....................................................................................... 335
Cuba, la proliferacin institucional y el futuro de la poltica
hemisfrica
Thomas Legler y Eduardo Tzili .................................................................... 367

Autores .......................................................................................................... 383

4 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos

Introduccin
Andrs Serbin

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 5


Andrs Serbin

6 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos

Fin de ciclo y
reconfiguracin regional:
Miradas sobre
Amrica Latina
y las relaciones
Cuba-Estados Unidos
Andrs Serbin

El derrumbe de los precios del petrleo y de los commodities en


general ha paralizado a las economas emergentes y provocado
una desaceleracin econmica global. Mientras la Unin Europea se
desgarra entre la crisis de los refugiados y el Brexit (la posible salida de
Gran Bretaa del esquema europeo) y Rusia reactiva sus ambiciones
imperiales, el dlar estadounidense se fortalece y la economa de
los Estados Unidos muestra signos de recuperacin. Sin embargo,
Washington evita nuevos compromisos para mantener un orden
mundial. El mpetu de China como una de las principales economas
en crecimiento del mundo se ha frenado. La cada de las Bolsas en
China desestabiliza el sistema financiero global, pese al sostenido
dinamismo de la regin del Asia Pacfico. La firma del Acuerdo de
Asociacin Transpacfico (TPP) en febrero de 2016 marca el peso de
pases que representan el 40% de la economa mundial, incluyendo
a los EE.UU. y excluye a China. La amenaza del terrorismo islmico se
propaga, pese a que el ISIS parece haber sufrido demoledores golpes
militares. Tehern rompe su aislamiento y acenta sus rivalidades y
diferencias con Arabia Saudita, profundizando la inestabilidad en el
Medio Oriente y las tensiones internas del mundo islmico.

A comienzos de 2016, los sismos polticos y econmicos reflejados


en estos titulares y aupados por la globalizacin e Internet, sacuden

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 7


Andrs Serbin

el sistema internacional. Un nuevo orden mundial parece a punto de


emerger, pero nadie es capaz de predecir su nueva configuracin ni
los fundamentos sobre los que se pueda basar1.

Por otra parte, en Amrica Latina y el Caribe, soplan nuevos vientos


cuyos alcances son tambin imponderables a primera vista. Los
principales promotores del regionalismo post-liberal de la dcada
precedente pierden influencia y deben enfrentar sus propias crisis.
Brasil la mayor economa de Amrica Latina entra en el club de las
economas emergentes al borde de la parlisis y enfrenta su propia
crisis como resultado de la cada de los precios de los commodities,
pero tambin de los errores de gestin y de la corrupcin de sus
recientes gobiernos2. Venezuela que bajo la presidencia de Hugo
Chvez aspir a transformar Amrica Latina en un bastin frente
a la arrogancia hegemnica de los Estados Unidos a travs del uso
indiscriminado de sus recursos petroleros asoma a su colapso
como estado frente a la hiperinflacin, la escasez de alimentos, la
inseguridad y la crisis sanitaria3, mientras que la amenaza de una
crisis humanitaria se cierne sobre el pas. Simultneamente, la
abrumadora victoria de la oposicin venezolana en las elecciones
legislativas de diciembre trae una bocanada de esperanza. Las
elecciones presidenciales de Argentina rompen con una continuidad
poltica de 12 aos del kirchnerismo y sumen al gobierno del nuevo
presidente Macri en la gestin de un legado de inflacin, ineficiencia,
endeudamiento y corrupcin. Y, sin embargo, Argentina rompe su
aislamiento y reaparece en el mundo desde el MERCOSUR al Foro
Econmico de Davos y la negociacin de la deuda con los holdouts.
El gobierno de Mxico brega con la omnipresencia del narcotrfico
mientras que se prepara para tiempos difciles. Aunque Mxico es uno
de los pases con mayor fortaleza econmica de la regin, diversos
factores frenarn su crecimiento en los prximos aos.La cada del
precio del petrleo, la depreciacin del peso mexicano y la subida
de tipos de inters de la Reserva Federal han dibujado un panorama
complejo para este pas4. Cuba avanza en la recomposicin de sus
relaciones con los Estados Unidos e impulsa una serie de reformas.
El restablecimiento de relaciones diplomticas entre Washington y
La Habana ha disparado las expectativas de negocios y tambin de
cambios econmicos. Mientras que Venezuela es suspendida en la
ONU por la falta de pago de sus aportes, Cuba contribuye a avanzar el
proceso de paz entre el gobierno colombiano y las guerrillas de este
pas, media entre Colombia y Venezuela en momentos de tensin
entre ambos pases, y contribuye a iniciar el dilogo entre la Iglesia
Catlica y la Iglesia Ortodoxa de Rusia5. Y pese a que Amrica Latina no
es una prioridad6 en una agenda de poltica exterior muy compleja de
los Estados Unidos, Washington se empea en la normalizacin de las
relaciones con Cuba; en el impulso a la iniciativa del TTP que incluye,

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Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos

hasta el momento, a Chile, Mxico y Per miembros de la Alianza del


Pacfico, y mueve sus piezas en direccin de una recomposicin de
las relaciones con la regin.

Slo con estos pocos titulares basta con ver que hay un nuevo
hlito en la relacin de Amrica Latina pese a su heterogeneidad y
fragmentacin y el mundo y, en especial, el surgimiento de un nuevo
pragmatismo en las relaciones con los Estados Unidos que parece
comenzar a reemplazar la retrica ideolgica de aos precedentes
y que insina el fin de un ciclo y el comienzo de otro, an difcil de
perfilar.

En este marco, esta edicin especial del Anuario de Integracin


Regional de Amrica Latina y el Caribe, en ocasin de cumplirse ms
de un cuarto de siglo de seguimiento por parte de la Coordinadora
Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES) de los
procesos polticos, econmicos y sociales que han moldeado la regin,
apunta a presentar un anlisis del impacto de las nuevas relaciones
entre Cuba y los Estados Unidos sobre el desarrollo de nueva fase
de la reconfiguracin poltica y econmica de la regin y sobre las
nuevas ubicaciones geoestratgicas que asumen sus actores en este
proceso. Con este propsito se renen en este volumen una serie de
contribuciones de los miembros de este think tank regional.

En ocasin de la realizacin de la VII Cumbre de las Amricas, y en


continuidad con los foros acadmicos desarrollados en el marco de
las dos Cumbres de las Amricas previas (Port of Spain, Trinidad &
Tobago; y Cartagena de Indias, Colombia), as como de una serie
de proyectos regionales impulsados por la Coordinadora Regional
de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES) en asociacin con
la Ctedra Germnico Salgado de Integracin de la Universidad
Andina Simn Bolvar (UASB) de Quito, Ecuador; el Departamento
de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana de
Bogot, Colombia; el Departamento de Relaciones Internacionales
del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), de Mxico
D.F.; la Ctedra del Caribe de la Universidad de La Habana (UH),
Cuba; el Instituto de Estudios de los Estados Unidos (INEU-INCT) de
la Universidade Estadual de So Paulo (UNESP), Brasil; el Instituto de
Estudios Internacionales (IEI) de la Universidad de Chile; y el Center
for Latin American and Latino Studies (CLALS) de American University
(AU), Washington D.C., Estados Unidos, CRIES convoc a un coloquio
acadmico de dos das en Panam, pas anfitrin del encuentro de
primeros mandatarios del Hemisferio.

El coloquio tuvo lugar los das 06 y 07 de abril de 2015, con la


participacin de reconocidos expertos y analistas de las Amricas,

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Andrs Serbin

quienes estuvieron dedicados a analizar los cambios en curso en


el entorno internacional y su impacto sobre el sistema hemisfrico
y la nueva arquitectura regional, con especial nfasis en las
conversaciones iniciadas entre Cuba y los Estados Unidos a partir del
17 de diciembre de 2014 y su impacto sobre estas transformaciones.

La inauguracin formal de la actividad, considerada la primera dentro


del marco general de la VII Cumbre de las Amricas, fue presidida
por la Excma. Vicepresidente y Ministra de Relaciones Exteriores de
la Repblica de Panam, Sra. Isabel de St. Malo. En su discurso de
apertura, la Vicepresidente resalt la importancia de este espacio de
intercambio, que contribuye a la profundizacin del conocimiento y
el debate de ideas, y que hacen sus aportes a las decisiones que los
gobernantes adoptan, y a la poltica internacional.

En calidad de un antecedente importante en este sentido, Saint


Malo hizo referencia a la diplomacia acadmica7, por medio de los
talleres entre expertos, ex-funcionarios y ex-embajadores de Cuba y
de Estados Unidos que CRIES coordin y facilit durante cuatro aos.
En esa ocasin seal que Si bien no se puede atribuir una relacin
causal directa entre dicha iniciativa y la decisin de los dos vecinos
de reanudar sus relaciones diplomticas, anunciada en diciembre de
2014, s puede reconocerse el papel y el alcance que han jugado en
dicha direccin las ideas y recomendaciones surgidas de ese proceso,
y aadi que:

... no cabe duda que siempre hay un puente entre las ideas y pro-
puestas que anticipan el futuro, y la realidad que progresivamente
convierte en presente el futuro anticipado

El presente volumen recoge una gran parte de las contribuciones


de los participantes del coloquio, con el propsito de seguir
generando ideas y reflexiones que contribuyan a la construccin de
ese futuro anticipado de Amrica Latina y el Caribe, en el marco de
las incertidumbres generadas por el actual entorno internacional
y regional. Como tal est orientado por la necesidad de intentar
comprender tanto las dinmicas de cambio del entorno global,
hemisfrico y regional, como el desempeo de sus principales actores.
En otros estudios y publicaciones de los ltimos aos, CRIES en su
calidad de think tank regional ha planteado interrogantes, anlisis
y reflexiones sobre las transformaciones hemisfricas en curso, el
papel desempeado por actores extra-regionales como China y
Rusia, las tensiones entre la normatividad internacional existente y
nuevas formas y enfoques en el impulso de sta con la incorporacin
de una serie de actores emergentes en el Sur Global, la cooperacin
Sur-Sur, y los desafos planteados, en una nueva coyuntura regional y
global, a la arquitectura de gobernanza regional8.

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Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos

Tal como lo planteara la Vicepresidente de Panam en relacin al


TACE, stas iniciativas contribuyeron, directa o indirectamente, a
una comprensin ms cabal de la realidad regional y al impulso de
acciones e iniciativas para su transformacin. El presente volumen
apunta a complementar y a ampliar algunas de las investigaciones
reflejadas en publicaciones previas.

En esta ocasin, el eje del volumen est centrado en proveer de una


serie de anlisis de alta calidad analtica y acadmica y de miradas
diversas, desde una pluralidad de enfoques y posiciones y en el
marco de un dilogo inter-disciplinario, sobre el impacto, a diferentes
niveles, de las nuevas relaciones entre Cuba y los Estados Unidos
que inauguraron con las conversaciones iniciadas en diciembre de
2014 un nuevo ciclo del proceso de reconfiguracin regional, como
colofn de una serie de presentaciones y de debates realizados a
lo largo de dos aos en diversos centros acadmicos de la regin
en Bogot, ciudad de Mxico, Buenos Aires, Quito, So Paulo y La
Habana.

Es importante, sin embargo, hacer algunas salvedades antes de


presentar la estructura de este volumen.

En primer lugar, el dinamismo del entorno global y regional en la


coyuntura actual y en un marco general de desaceleracin econmica,
hace difcil establecer proyecciones claras en trminos de escenarios
posibles de evolucin de la regin y de la propia relacin entre Cuba
y los Estados Unidos, de manera tal que la mayora de los autores de
este volumen, a la vez de hacer una diagnstico sobre las diversas
situaciones y actores que abordan, slo pueden indicar algunas
tendencias en desarrollo y abrir interrogantes fundamentadas sobre
su evolucin, particularmente en torno a la reconfiguracin regional,
a la continuidad de la autonoma de las polticas exteriores de algunos
actores e instituciones clave vinculadas a la regin, y a su posible
desempeo en el mbito hemisfrico y global. Un tema crucial, en
este contexto, que se reitera en algunas de las contribuciones es la
sostenibilidad de la autonoma alcanzada en las ltimas dcadas por
algunos pases de la regin incluyendo a Cuba frente a los Estados
Unidos. El tema de la autonoma est particularmente presente, de
una manera destacada, en las tres miradas sobre los cambios internos
y la poltica exterior en Brasil, aunque subyace como hilo conductor
en otros captulos del libro.

En segundo lugar, si bien entendemos que las conversaciones de


diciembre de 2014 entre los gobiernos de Cuba y de los Estados
Unidos marcan un hito histrico no slo en sus relaciones, sino
tambin en la dinmica y la reconfiguracin hemisfrica y en la
construccin de la gobernanza regional y global y en la poltica

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 11


Andrs Serbin

de Washington hacia la regin an no se ha llegado a una plena


normalizacin de las mismas, ya que estamos asistiendo a un
proceso que si bien ha adquirido un impulso significativo, puede
encontrar distintos obstculos en su camino. Entre otros factores, los
resultados de las prximas elecciones presidenciales en los Estados
Unidos pueden incidir sobre la continuidad de estas conversaciones
y sobre el desarrollo de una poltica estadounidense ms proactiva
en Amrica Latina y el Caribe.

En funcin de estas consideraciones, esta edicin especial del Anuario


se estructura en cinco secciones. En primer lugar, una seccin que
contextualiza el desarrollo de las nuevas relaciones entre Cuba y los
Estados Unidos en el entorno global, regional y subregional, en el
marco de las interrogantes que abren el fin de un ciclo y el posible
inicio de otro en la dinmica regional y hemisfrica. En segundo lugar,
una seccin sobre los propios protagonistas de la nueva relacin en
el contexto de los cambios regionales, con tres contribuciones sobre
Cuba y sobre los Estados Unidos, desde perspectivas y enfoques
diferenciados. En tercer lugar, una seccin dedicada al anlisis de
algunos de los actores protagnicos de la fase anterior y su nuevo
rol en el marco del inicio de una nueva etapa. En cuarto lugar, en
funcin del debatido liderazgo de Brasil en la articulacin de una
nueva arquitectura global en la dcada pasada y de sus relaciones
con Cuba, tres anlisis desde una ptica brasilea sobre la actual
situacin del pas y los cambios recientes de su poltica exterior. Y en
quinto lugar, como consecuencia de los retos que impone la plena
re-incorporacin de Cuba a la comunidad hemisfrica, dos anlisis
sobre la OEA el principal foro interamericano y los potenciales
escenarios de vinculacin de Cuba con este organismo en el
marco de sus propios desafos y transformaciones como organismo
interamericano.

En su conjunto, la totalidad de estos trabajos no podrn dar respuesta


a las interrogantes e incertidumbres planteadas por los titulares
iniciales de esta introduccin, pero podrn sentar algunas pautas
para una mejor comprensin del futuro anticipado que puede
esperar a la regin.

Finalmente, debemos agradecer de manera especial, a las personas e


instituciones que hicieron posibles y facilitaron algunas de las etapas
de los diversos proyectos que convergieron en la publicacin de este
volumen. Adems de las instituciones acadmicas involucradas y
mencionadas al principio de esta presentacin queremos agradecer
a la Vicepresidente de Panam Sra. Isabel de St. Malo y al Ministerio
de Relaciones Exteriores de este pas, junto a un antiguo amigo de
CRIES, el Dr. Edmundo Jarqun quien asesor la preparacin de la

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Fin de ciclo y reconfiguracin regional: Miradas sobre Amrica Latina y las relaciones Cuba-Estados Unidos

Cumbre quienes dieron su apoyo a la realizacin del coloquio de


Panam; al respaldo de la Real Embajada de Noruega en La Habana,
y especialmente, el apoyo del Embajador John Peter Opdhal; y a la
Fundacin Ford y al Programa de Amrica Latina de Open Society
Foundations, cuyos generosos aportes hicieron posible tanto las
reuniones preparatorias como la realizacin del coloquio en Panam
y la publicacin de este volumen. Por otra parte, queremos agradecer,
de manera especial, el esfuerzo de todos aqullos que cumplieron
con su compromiso con la preparacin de este volumen, el enviar en
tiempo y forma sus captulos y al cumplir con las revisiones sugeridas
por el editor; a Wolf Grabendorff por sus comentarios y sugerencias
a algunos captulos, y a Ana Bourse y Andrei Serbin Pont del equipo
de la Secretara Ejecutiva de CRIES, por el permanente respaldo y su
dedicada labor en el proceso de edicin.

Andrs Serbin

Notas
1. Ver Fisher, Joska (2016) Bienvenidos al siglo XXI, en El Pas, 8 de
febrero de 2016, p. 12.
2. Ver Brazils fall, en The Economist, 2 de enero de 2016, p. 7.
3. Daniel Lozano El relato chavista se resquebraja a 17 aos de su
llegada al poder, en La Nacin, 4 de febrero de 2016, p. 2.
4. El FMI reduce las expectativas de crecimiento de Mxico para
2016 y 1017, en El Pas, 16 de enero de 2016. Recuperado de
http://economia.elpais.com/economia/2016/01/19/actuali-
dad/1453225059_188242.html
5. Piqu, Elisabetta El Papa se reunir en Cuba con el patriarca
ortodoxo, la llave de una visita a Rusia, en La Nacin, 6 de febrero
de 1016, p. 6.
6. Mathus Ruiz, Rafael Un mundo en juego, en La Nacin, 7 de
febrero de 2016, p. 6.
7. Taller Acadmico Cuba-Estados Unidos (TACE) que CRIES impuls
desde 2009.
8. Ver www.cries.org

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Andrs Serbin

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Seccin I:
Las relaciones entre
Cuba y Estados Unidos
y el nuevo ciclo de la
reconfiguracin regional
Andrs Serbin
Elsa Llenderrozas
Antonio Romero

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16 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016
Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Fin de ciclo?:
Las relaciones entre Cuba
y los Estados Unidos
en el entorno
regional y global
Andrs Serbin

1. La relacin entre Cuba y los Estados Unidos en el


contexto regional
El 17 de diciembre de 2014, tres das despus de la celebracin en La
Habana del 10mo. Aniversario de la creacin de la Alianza Bolivariana
para las Amricas (ALBA), los Presidentes Barack Obama y Ral Castro
anunciaron que, a ms de medio siglo del inicio de las hostilidades
entre los Estados Unidos y Cuba, haban iniciado conversaciones
bilaterales con el propsito de restablecer sus las relaciones
diplomticas entre ambos pases.
Si bien el anuncio pudo constituir una sorpresa para el aliado ms
cercano de Cuba el gobierno bolivariano del Presidente Maduro
en Venezuela-, responda a las expectativas y anhelos largamente
acariciados por la mayora de los gobiernos de Amrica Latina
y el Caribe. A lo largo de las dos ltimas dcadas, mientras que
estos gobiernos particularmente aqullos ubicados a la izquierda
del espectro poltico mantuvieron su actitud crtica frente a los
Estados Unidos y continuaron denunciando el embargo impuesto
por este pas a la isla en los foros multilaterales, las expectativas
entorno a la normalizacin de las relaciones entre ambos pases y
la plena reincorporacin de Cuba al mbito hemisfrico haban ido

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 17


Andrs Serbin

en ascenso desde la V Cumbre de las Amricas realizada en Puerto


Espaa en abril de 2009, cuando el Presidente Obama prometi
un enfoque diferente, ms abierto y dialgico, por parte de los
Estados Unidos en sus relaciones con Amrica Latina. De hecho, a
partir de ese momento, creci la expectativa de que Cuba el nico
pas del hemisferio excluido del sistema inter-americano pudiera
retornar al mismo, luego de su suspensin de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) en 1962 y que pudiera participar en las
Cumbres de las Amricas promovidas desde la dcada del noventa.
Esto se hizo particularmente evidente ante la VI Cumbre de las
Amricas que se realiz en Cartagena de Indias en 2012, cuando los
mandatarios de Amrica Latina y el Caribe incrementaron su presin
para la inclusin de Cuba, al punto que el Presidente colombiano
Santos, viaj previamente a La Habana para sostener conversaciones
con el gobierno cubano al respecto. De hecho, ya en junio de 2009,
durante la XXXIX Asamblea General de la OEA realizada en San
Pedro Sula, en Honduras, donde por la presin de los pases de la
regin se haba decidido unnimemente, y a pesar de las reticencias
del gobierno estadounidense, cancelar la resolucin de 1962 que
exclua al gobierno cubano de la organizacin, se confirm que la
mayora de los gobiernos de la regin y no slo aqullos alineados
con el ALBA, estaban comprometidos a una rpida reincorporacin
de Cuba a la comunidad hemisfrica.
Pese a que las conversaciones bilaterales entre los Estados Unidos
y Cuba comenzaron en diciembre de 20141 despus de un ao
de mediaciones secretas por parte del Vaticano y del gobierno de
Canad una de las interrogantes que levanta este proceso es si los
gobiernos de Amrica Latina y el Caribe contribuyeron de alguna
manera a este dilogo, en el marco de su creciente autonoma de los
Estados Unidos en particular en Amrica del Sur y de los acelerados
cambios en las relaciones hemisfricas.
Para responder a esto, es necesario abundar en el anlisis de dos
importantes factores que contribuyeron a este proceso. En primer
lugar, la nueva arquitectura de la gobernabilidad regional2 que se
estructur luego del fin de la Guerra Fra y de los acontecimientos del 11
de septiembre de 2001, en el marco de un gradual desentendimiento
estratgico estadounidense con respecto a la regin en tanto otras
prioridades regionales concitaban su atencin a nivel global y su
agenda hemisfrica se focalizaba en la guerra contra el narcotrfico y
en los temas de migracin. Y en segundo lugar, la cautelosa y medida
estrategia que asumieron algunos gobiernos latinoamericanos en
influir sobre las posiciones de los Estados Unidos con respecto a Cuba
(Serbin, 2015a). Los dos factores estaban estrechamente vinculados,
en tanto un nuevo regionalismo latinoamericano emerga a travs
del enhebrado de la creacin de varias organizaciones regionales

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Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

tales como la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Amrica (ALBA),


la Unin de Naciones de Amrica del Sur (UNASUR) y la Comunidad
de Estados de Amrica Latina y el Caribe (CELAC) que excluyeron
a los Estados Unidos y Canad , y en tanto particularmente Brasil y
Venezuela que haban asumido liderazgos importantes en la regin
en la ltima dcada desempearon, para bien o para mal, un rol
protagnico en este proceso.
Sin embargo, tampoco debe desestimarse un tercer factor adicional
de relevancia. Desde la dcada del setenta, cuando Cuba comenz
a establecer vnculos ms estrechos con los pases miembros de la
Comunidad del Caribe (CARICOM), hasta finales de la dcada del
noventa, cuando fue admitida en la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (ALADI), y luego del colapso de la Unin Sovitica, La
Habana desarroll una consistente poltica exterior de ampliacin
y profundizacin de sus relaciones con Amrica Latina y el Caribe,
en el marco de su estrategia internacional de progresiva ampliacin
de crculos concntricos (Serbin, 2011; 2013a). Esta estrategia se
benefici del acceso al poder de diferentes partidos y movimientos
populistas y de izquierda muchos de los cuales estaban vinculados
al Foro de So Paulo que reuna a los partidos progresistas que
simpatizaban y se identificaban con el gobierno revolucionario de
Cuba, particularmente en relacin con su autonoma y su irreductible
posicin frente a los EE.UU. y al imperialismo norteamericano
(Cameron y Hershberg, 2010; Cannon y Kirby, 2012). Una diplomacia
experimentada y fogueada en la proyeccin global de Cuba en las
dcadas anteriores, contribuy asimismo a desarrollar relaciones ms
estrechas con los pases de Amrica Latina y el Caribe y a preparar el
terreno para el inicio de las conversaciones bilaterales entre ambos
pases (Domnguez, 2001; Serbin, 2001).
En el transcurso de un ao, el anuncio de diciembre de 2014 se
materializ en el restablecimiento de las relaciones diplomticas
entre los dos pases y en una serie de medidas que contribuyeron a
incrementar el dilogo y la cooperacin entre los dos pases, en el marco
de un giro sorprendente en relacin a las tensiones y hostilidades de
las dcadas previas. Algunas de estas medidas incluyeron la liberacin
de presos acusados de espionaje por ambas partes, la relajacin
de algunas restricciones a los viajes y al envo de remesas a la isla, la
eliminacin de Cuba de la lista de pases terroristas por parte de los
Estados Unidos, y la proliferacin de reuniones bilaterales en torno
a diverso temas de la agenda comn. Sin embargo, el proceso de
normalizacin cabal de las relaciones an no se ha concretado, en tanto
el embargo estadounidense a la isla, pese a la eliminacin de algunas
restricciones al comercio y a los viajes, persiste hasta el momento de
publicacin de este volumen. El levantamiento del embargo, sujeto a
una decisin y a la aprobacin por parte del Congreso estadounidense,

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 19


Andrs Serbin

en el marco de un complejo proceso de desmontaje legal y jurdico,


sigue condicionando la plena normalizacin de las relaciones, pese a la
existencia de un entorno domstico, regional e internacional favorable.

El nuevo regionalismo latinoamericano y su impacto en las


relaciones hemisfricas
Desde la dcada del cincuenta del siglo pasado, el regionalismo
latinoamericano se desarroll en tres fases distintivas. La primera fase
tuvo lugar entre la dcada del sesenta y la de los ochenta durante un
perodo marcado por una fuerte hegemona estadounidense en el cual,
sin embargo, el regionalismo latinoamericano se construy en torno a
una aspiracin de mayor autonoma a travs de la creacin de mercados
regionales y el impulso de estrategias regionales de industrializacin
y de sustitucin de importaciones, bajo la influencia del pensamiento
de Prebisch y de la CEPAL. Una segunda fase cobr forma al final de
la dcada de los ochenta y al principio de la de los noventa, bajo
una marcada influencia del llamado Consenso de Washington y
del concepto de regionalismo abierto promovido para esa poca
por la misma CEPAL, con la introduccin de un enfoque neoliberal
que impuls la liberalizacin comercial, la apertura econmica y la
eliminacin de las barreras comerciales, con un fuerte nfasis en el rol
del mercado. Los temas comerciales, de inversin y macro-econmicos
predominaron en la nueva agenda regional, en detrimento del rol del
Estado y de las polticas sociales. En este marco, Washington lanz la
iniciativa de la creacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA) a nivel hemisfrico, proyectando el modelo desarrollado en el
marco del rea de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA, de
acuerdo a sus siglas en ingls). Sin embargo, en la primera dcada de
este siglo, simultneamente al fracaso de las negociaciones orientadas
a crear el ALCA durante la Cumbre de las Amricas realizada en Mar
del Plata en 2005 principalmente por el cuestionamiento realizado
tanto por los gobiernos de Argentina, Brasil y Venezuela como por
una amplia Alianza Social Continental (ASC) que aglutin a sindicatos
y movimientos sociales de todo el hemisferio nuevas modalidades
de cooperacin regional, concertacin poltica e integracin social y
econmica, comenzaron a emerger. Calificadas por algunos analistas
como post-liberales o post-hegemnicas3, las nuevas formas de
regionalismo se centraron en la creacin de organizaciones regionales
que priorizaron el rol del Estado, la coordinacin poltica, los acuerdos
inter-gubernamentales y una nueva agenda regional que enfatiz
una agenda social, el desarrollo y la exclusin de los Estados Unidos y
Canad (Serbin, 2013b).

20 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Esta fase reflej, a nivel latinoamericano, el impacto de una serie


de cambios profundos por los que estaba atravesando el sistema
internacional a principios de siglo. Despus del fin de la Guerra Fra y,
especialmente, despus de los acontecimientos del 11 de septiembre
de 2001 en los Estados Unidos, Washington reorient sus prioridades
estratgicas a nivel mundial, con un mayor foco en Medio Oriente y
otras regiones y una menor atencin a Amrica Latina, con excepcin
de sus vecinos ms cercanos Mxico, Amrica Central y el Caribe.
Este proceso junto con los que se desarrollaban en la regin tanto
a nivel regional como domstico afect las relaciones entre los
Estados Unidos y Amrica Latina y el Caribe y al propio sistema
interamericano en general, fuertemente cuestionado por algunos
gobiernos de la regin, y en particular por los pases miembros del
ALBA. Simultneamente la crisis financiera de 2008-2009 y la crisis
consecuente de la eurozona precipitaron la declinacin de la presencia
europea en el rea, sin mellar, sin embargo, decisivamente su
influencia. Los vnculos particularmente polticos entre los estados
latinoamericanos se incrementaron, pese a no generar un proceso
nico y consistente de integracin regional, mientras que nuevos
actores aumentaron su presencia econmica en Amrica Latina entre
ellos India, Corea del Sur y, especialmente, la Repblica Popular China,
como lo haba hecho anteriormente Japn. Otros actores como Rusia
e Irn establecieron asimismo vnculos ms estrechos con la regin,
mientras que, por su parte, Amrica Latina y, en especial, Suramrica
buscaban diversificar sus relaciones con nuevos socios en un mundo
caracterizado crecientemente por el ascenso del resto (Zacharia,
2008) frente a tradicional influencia de los pases industrializados de
Occidente. Este ascenso implic, con el surgimiento de las economas
emergentes y, especialmente, de China, una reconfiguracin de
las relaciones globales entre el Norte y el Sur, con el desarrollo de
nuevas alianzas y bloques como los BRICS, IBSA y MIKTA, y de nuevos
organismos multilaterales como el G-20, en cuyo marco el Sur Global
adquiri un nuevo protagonismo. Asimismo, este proceso dio lugar
a un progresivo desplazamiento del predominio del dinamismo del
Atlntico por la emergencia de la regin del Asia-Pacfico motorizada
por el fuerte y sostenido crecimiento econmico de China (Serbin,
2014; 2015b).

En busca de una mayor autonoma


Como resultado de estos procesos el sistema internacional despleg
una mayor multipolaridad y un creciente poli-centrismo. Los pases
latinoamericanos, particularmente en Suramrica, aprovecharon la
nueva coyuntura internacional para desarrollar una mayor autonoma

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 21


Andrs Serbin

de los Estados Unidos. En este contexto, como ya sealamos, a lo


largo de la dcada pasada, una serie de organizaciones regionales
con diferentes enfoques y prioridades fueron creadas en la regin.
En 2002, Cuba y Venezuela firmaron el Tratado de Comercio de los
Pueblos (TCP) que devino, a partir del 2004 y con la incorporacin de
nuevos pases, primero en la Alternativa Bolivariana de las Amricas
que cuestion fuertemente el ALCA desde una perspectiva anti-
estadounidense y anti-neoliberal y luego en la Alianza Bolivariana
de los Pueblos de las Amricas (ALBA) que promovi, en base a la
asistencia petrolera y financiera de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, la solidaridad y la cooperacin Sur-Sur, a la vez de
mantener un fuerte retrica anti-estadounidense. En mayo de
2008, luego de un extenso proceso liderado por Brasil, fue creada la
Unin de Naciones de Amrica del Sur (UNASUR), sobre la base de la
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), con la participacin
de 12 estados sudamericanos, incluyendo a Guyana y Surinam, dos
pases que tradicionalmente estuvieron vinculados a la CARICOM. En
febrero de 2010, en Cancn, todos los gobiernos de Amrica Latina
y el Caribe, constituyeron la Comunidad de Estados de Amrica
Latina y el Caribe (CELAC), con la exclusin de los Estados Unidos y
Canad. La CELAC absorbi las funciones del Grupo Ro que haba
servido como foro de consulta y de coordinacin poltica desde los
aos ochenta, y que se desarroll a partir del Grupo Contadora, de
relevante desempeo en la superacin de la crisis centroamericana
de aqullos aos. Desde su creacin, la CELAC ha impulsado una
serie de iniciativas y dilogos con diversos actores extra-regionales
como la India, China, Rusia, y la Unin Europea, que culminaron en
enero de 2015 en una Cumbre CELAC-China realizada en Beijing y en
junio del mismo ao en una Cumbre con la Unin Europea realizada
en Bruselas, junto con un acuerdo con la Federacin Rusa.
Como contrapartida a estos procesos enmarcados en el regionalismo
post-liberal, en 2012, Colombia, Chile, Per y Mxico conformaron
la Alianza del Pacfico (Pastrana y Gehring, 2014) iniciada
fundamentalmente con el propsito de revitalizar los acuerdos de
libre comercio entre stos pases y vincularlos ms estrechamente a la
regin del Asia-Pacfico, particularmente a travs de su participacin
en el Tratado Trans-Pacfico (TPP) impulsado por los Estados Unidos. El
TTP, con la inclusin de Mxico, Chile y Per, junto a los Estados Unidos
y ocho pases del Asia-Pacfico, se firm en octubre de 2015. Por otra
parte, Panam y Costa Rica se han incorporado como observadores a la
Alianza, aspirando en convertirse prximamente en miembros plenos.
Pese a que el surgimiento de la Alianza del Pacfico responde asimismo
a la necesidad de contrabalancear el peso poltico de los miembros
del ALBA en la regin, a caballo entre las dos primeras dcadas de
este siglo, la tendencia dominante del regionalismo latinoamericano

22 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

apunt a la coordinacin poltica y a incrementar la autonoma frente


a los Estados Unidos ya fuere en forma ms radical como en el caso
de los pases miembros del ALBA o ms cautelosa como en el caso
de Brasil. Con la re-eleccin de Michelle Bachelet a la presidencia de
Chile en 2010, se inici un intento, hasta el momento fallido, de hacer
converger la Alianza del Pacfico con MERCOSUR. Una reactivacin
de esta iniciativa chilena se ha dado en el marco de la eleccin de
Mauricio Macri a la presidencia argentina4.
Pese a ello, la regin no ha podido superar la fragmentacin existente
y la ausencia de instituciones consolidadas, prevaleciendo los
intereses nacionales y la defensa de la soberana por encima de los
arreglos supra-nacionales. En su mayora, los organismos regionales
emergentes respondieron a la voluntad poltica de los principales
actores regionales de la epca.
Sin embargo, en el marco de estos procesos, un eje de convergencia
ha sido la disposicin generalizada de los gobiernos de la regin de
incorporar a Cuba plenamente en la comunidad latinoamericana y,
eventualmente, hemisfrica. En las dos ltimas dcadas, el gobierno
de La Habana ha sido reiteradamente invitado a las diversas reuniones
y foros de alto nivel y a las Cumbres regionales impulsadas por los
diversos organismos y bloques existentes, incluyendo MERCOSUR y
las Cumbres Iberoamericanas, de manera tal que se ha convertido en
un participante asiduo y regular de los principales eventos polticos de
la regin. Asimismo, Cuba y los diferentes gobiernos y organizaciones
de la regin, ms all de los miembros del ALBA y de este organismo,
han firmado numerosos tratados y acuerdos y Cuba asumi un rol
importante, como miembro fundador, en la creacin de la CELAC5.
La inclusin plena de Cuba en la comunidad latinoamericana y
caribea culmin con la realizacin de la II Cumbre de la CELAC en
La Habana en enero de 2014, bajo la presidencia de este pas. En esta
Cumbre, a la que asisti el secretario General de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA), participaron los presidentes y jefes de
estado de toda la regin, reiterando, en la declaracin final, su apoyo
al gobierno de Cuba y su denuncia y cuestionamiento al embargo
impuesto por Washington a la isla.

Los actores del proceso


En el proceso de inclusin de Cuba en la comunidad latinoamericana y
caribea, la Repblica Bolivariana de Venezuela (y en especial el carisma
y la influencia regional de Chvez) desempe un rol destacado,
particularmente a partir de la creacin del ALBA (Serbin, 2011).

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 23


Andrs Serbin

Pero asimismo, el cauto y sutil respaldo de Brasil, especialmente


durante las presidencias de Lula da Silva (Soares, 2014), fue un factor
clave en este proceso, pese a que la posicin de este pas en relacin
a los Estados Unidos fue menos abiertamente antagonista dados
los costos polticos y econmicos de un enfrentamiento ms radical
con Washington por lo menos hasta el momento de la eclosin del
escndalo del espionaje estadounidense al gobierno de este pas
durante el inicio de la presidencia de Dilma Rousseff6.
Ms cautelosa ha sido la posicin del gobierno colombiano,
inclusive despus de la re-eleccin del presidente Santos en 2014.
Pese a que, en las ltimas dos dcadas, los Estados Unidos han
sido uno de los principales aliados de Colombia, Cuba desempe
un papel fundamental en el inicio y desarrollo de los dilogos de
paz del gobierno colombiano tanto con la guerrilla de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) como con el Ejrcito
de Liberacin Nacional (ELN), y ayud a distender las tensiones que
emergieron entre Bogot y el gobierno de Chvez.
Por otra parte, antes de la creacin de la CELAC, Mxico fue inicialmente
marginado del proceso pese a sus importantes vnculos histricos
con Cuba antes de la eclosin de la crisis con ste pas durante la
gestin del Presidente Fox. Sin embargo, fue posteriormente incluido
a partir del restablecimiento de las relaciones entre los dos pases
durante la gestin del Presidente Caldern y, ms recientemente, del
Presidente Pea Nieto7, en consonancia con el resto de los gobiernos
de Amrica Latina y el Caribe, independientemente de su afiliacin o
de sus simpatas con los gobiernos del ALBA.
En este marco, la decisin del gobierno de Panam con el apoyo
del resto de los gobiernos latinoamericanos y caribeos y pese a la
reticencia implcita de los Estados Unidos, de invitar al gobierno
cubano a la VII Cumbre de las Amricas realizada en abril de 2015
en la ciudad de Panam, concret la plena inclusin de Cuba en la
comunidad hemisfrica, a pesar de las voces disidentes que desde
distintos sectores polticos y de la sociedad civil de la regin
expresaban su desconfianza frente al grado de compromiso de Cuba
con la democracia, a su desempeo en el campo de los derechos
humanos, y al alcance real de las reformas econmicas impulsadas
en el marco del proceso de actualizacin del modelo econmico y
social en curso en la isla.
Sin embargo, es muy difcil evaluar, en trminos sustantivos, la
influencia efectiva de cada gobierno de Amrica Latina y el Caribe
ms all de la favorable atmsfera general y de la relativa influencia
que pudieran ejercer sobre los Estados Unidos en el restablecimiento
de las relaciones bilaterales de este pas con Cuba. Lo que queda

24 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

claro es que la mayora apoy la cancelacin de la suspensin de


Cuba de la OEA y que, a travs de las declaraciones y posiciones
de los organismos emergidos en el marco del nuevo regionalismo
latinoamericano y caribeo, se gener un clima de presin para
crear un slido fundamento para que los Estados Unidos aceptaran
la plena reincorporacin de Cuba en la comunidad hemisfrica,
como lo evidenciaron las conversaciones preparatorias de la VII
Cumbre de las Amricas. En todo caso, incluso si las conversaciones
bilaterales iniciadas en diciembre de 2014 fueron el resultado de
un largo proceso en dnde primaron las decisiones soberanas de
ambas partes sin una intervencin directa de los pases de Amrica
Latina y el Caribe, los cambios recientes en el entorno regional fueron
propicios y contribuyeron en forma sustancial para el inicio de este
proceso como un factor que influy sobre las decisiones tomadas
por la administracin del Presidente Obama en relacin a Cuba, sin
descartar otros factores domsticos e internacionales de relevancia
(Serbin, 2015a). Si bien queda por ver cmo se desarrollan y avanzan
las subsiguientes rondas de las conversaciones bilaterales entre Cuba
y los Estados Unidos luego del reestablecimiento de sus relaciones
diplomticas en 2015, la VII Cumbre de las Amricas constituy un
hito indiscutible e histrico en el restablecimiento de estas relaciones
con el encuentro de los dos mandatarios y con el dilogo personal
entablado entre ellos en esa ocasin.

La VII Cumbre y el futuro de las relaciones entre los Estados


Unidos y Amrica Latina y el Caribe
La realizacin de la VII Cumbre de las Amricas depar pocas sorpresas
aunque no sigui al pie de la letra el guin previsto previamente.
Si bien el tema central de la Cumbre fue Equidad con prosperidad,
la agenda fue acaparada por un tema eminentemente poltico el
restablecimiento del dilogo entre los Estados Unidos y Cuba, y la
multiplicacin de mensajes por parte del Presidente Obama y de
sus funcionarios sobre el inicio de una nueva relacin con Amrica
Latina y el Caribe. La intervencin del Presidente Ral Castro, pese
a los sealamientos sobre el enfrentamiento histrico entre los dos
pases y la persistencia del embargo econmico, sigui una lnea
conciliadora que resalt la honestidad de Obama en su compromiso
con el dilogo. La foto del saludo entre ambos mandatarios y la
posterior reunin bilateral marc un hito en las relaciones entre los
dos pases y un primer paso hacia una renovada y proactiva presencia
estadounidense en Amrica Latina y el Caribe, despus de ms de
una dcada de distanciamiento entre los EE.UU. y la regin.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 25


Andrs Serbin

Durante la sesin plenaria, el discurso de Ral Castro fue


conciliador, reconociendo bondades y cualidades de su contraparte
norteamericana sin dejar de cuestionar el rol de los EE.UU. en
obstaculizar el proceso poltico en Cuba. Obama se asegur de dejar
en claro, por su parte, que los Estados Unidos estaban en el principio
de una nueva relacin y que las relaciones Washington-La Habana
se encontraban en un punto de inflexin. Fue evidente asimismo
que tanto Castro como Obama compartieron la visin de no ser
prisioneros del pasado y mirar hacia el futuro.
La Cumbre culmin cuando Obama y Castro se estrecharon la
mano formalmente, dieron una conferencia de prensa conjunta y se
mostraron dispuestos a avanzar el dialogo a pesar de reconocer las
diferencias existentes entre sus respectivos pases. Esta fue la imagen
que marc en primer plano a la Cumbre.
En suma, la Cumbre puso en relieve los alcances positivos del dilogo
iniciado entre los Estados Unidos y el gobierno de Cuba, tanto para
la isla como para la regin, y marc el desplazamiento a un segundo
lugar del protagonismo habitual del gobierno venezolano y de las
crticas de sus aliados bolivarianos8, en el marco del inicio de una
nueva relacin entre la administracin Obama y Amrica Latina.
Sin embargo, de entre las frases acuadas en el marco de la Cumbre,
se pueden destacar dos: la referencia a que el evento marcaba un
punto de inflexin, de hecho no slo en las relaciones entre Cuba
y los Estados Unidos, sino de las relaciones de este pas con el resto
de Amrica Latina y el Caribe, y la necesidad de mirar hacia el futuro.
No obstante, tanto la poderosa seal enviada por la administracin
Obama a la regin con el inicio de las conversaciones bilaterales y la
presencia de Ral Castro en la Cumbre, como la necesidad de mirar
hacia el futuro, abren interrogantes sobre cmo se configurar en
ese futuro la relacin entre Washington y la regin, particularmente
teniendo en cuenta los cambios que se desarrollan en el entorno
internacional y, al margen de las reiteradas promesas realizadas
desde la Cumbre de Puerto Espaa en adelante, de la estructuracin
de una nueva relacin entre ambos.

26 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

2. Cuba y Amrica Latina en la estrategia global


de los Estados Unidos: Una visin ms all de lo
regional

Los cambios recientes del entorno internacional y su impacto


en Amrica Latina: Asumiendo las nuevas realidades
El progresivo surgimiento de un mundo multipolar y poli-cntrico se
desarrolla en un marco dnde no se pueden disociar los procesos
geo-econmicos de los geopolticos, pero dnde prevalece un
marcado debilitamiento de la gobernanza global. Nuevas formas de
relacionamiento, nuevos bloques y alianzas, y nuevas instituciones,
especialmente en el campo econmico y financiero, como los
sealados BRICS, MIKTA, el G-20, junto con el G-77 plus China, el
Banco de Desarrollo del Asia Pacfico y mltiples iniciativas desde el
Sur son muestras patentes de este proceso de transformacin. Las
consecuentes mutaciones geopolticas se asocian con cambios en
las relaciones de poder a nivel mundial, con el reordenamiento de
las polticas exteriores y de los intereses de algunos de los actores
ms relevantes del sistema, con la complejizacin del cuadro de
interacciones y de actores internacionales, con el despliegue de
nuevas amenazas y riesgos a la estabilidad y gobernabilidad del
sistema internacional y con el peligro siempre presente de conflictos
blicos de diversas caractersticas, y de atrocidades masivas y crisis
humanitarias, asociadas a la proliferacin del armamentismo. Todos
estos factores se articulan con nuevos procesos geo-econmicos y
con cambios demogrficos, tecnolgicos y medioambientales (Bitar,
2013 y 2014) de significativo impacto en el orden internacional y
en la conformacin de un nuevo sistema multipolar y poli-cntrico,
dnde co-existen visiones westphalianas que resaltan la importancia
del Estado como actor primordial junto con la aparicin de nuevos
fenmenos no estatales que ponen en cuestin la arquitectura
convencional del sistema internacional y el eje del dinamismo
mundial centrado en los pases industrializados de Occidente.
En este contexto, en el mbito geo-econmico resalta como un
elemento fundamental de los cambios en curso el crecimiento y la
emergencia de la regin del Asia-Pacfico como un factor de creciente
peso en la economa mundial frente al intento de recuperacin del
dinamismo del Atlntico, que contina siendo el principal motor de
sta economa en trminos de comercio, inversiones e innovacin
tecnolgica, pero cuyo peso en el mbito internacional tiende a
decrecer (Serbin, 2014; 2015b).

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 27


Andrs Serbin

A su vez, en el marco del progresivo desplazamiento de la dinmica


mundial del Atlntico al Asia-Pacfico, Amrica Latina y el Caribe,
pese a sus estrechos lazos histricos con las economas del Atlntico
Norte, se enfrentan principalmente, sin embargo, con dos fuerzas
rectoras en el escenario internacional los Estados Unidos y China.
Esta situacin pone a la regin en su conjunto, junto a otros actores,
en la disyuntiva de buscar articular una combinacin adecuada
de patrones de relacionamiento con China y con el rea de Asia-
Pacfico en general y, a la vez, mantener y profundizar sus relaciones
con los Estados Unidos y la Unin Europea, sin descartar a otros
actores relevantes en el marco de un mayor relacionamiento Sur-
Sur. Esta aparente disyuntiva se enmarca, a su vez, en una tendencia
predominante de la regin a mantener una dinmica propia
caracterizada por procesos regionales centrpetos y a una dificultad
estructural en un mundo dnde cada vez ms tiende a prevalecer
la importancia de las regiones de disear y generar respuestas
regionales colectivas ante el cambiante entorno internacional.
En la actualidad, luego de los tiempos de bonanza que beneficiaron
a la regin hasta 2013, la desaceleracin de la economa mundial se
ve afectada por la desaceleracin y la reorientacin de las prioridades
estratgicas de la economa china (de la inversin productiva y de
las exportaciones al incremento del consumo interno de bienes y
servicios en el marco de un nfasis en fortalecer el mercado interno);
las dificultades econmicas de los pases emergentes en general y de
los productores petroleros en particular; la recuperacin parcial de la
economa estadounidense luego de la crisis financiera del 2008, y el
desarrollo de un panorama heterogneo en la Unin Europea, junto
con la emergencia y crecimiento de economas como la India9.
A partir de mediados de 2003, las extraordinarias condiciones en que
se desarrollaba la economa internacional hasta la crisis financiera
internacional de 2008 conformaron un contexto sumamente favorable
para que Amrica Latina y el Caribe pudieran crecer de manera
sostenida, en contraste con su situacin actual. A la vez, la conjuncin
de un sostenido nivel de actividad en las economas desarrolladas
y la aparicin de nuevos actores de peso en el escenario mundial,
como China y la India, permitieron no solo un aumento del volumen
del comercio internacional, del cual las economas latinoamericanas
y caribeas se beneficiaron, sino tambin una mejora sostenida de
los precios de los productos bsicos el denominado boom de los
commodities, uno de los principales componentes de la canasta
exportadora de las economas de Amrica del Sur (Hernndez
Moreno, 2015). Este fue el marco propicio para el surgimiento y
desarrollo del nuevo regionalismo latinoamericano que analizamos
en la seccin anterior.

28 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Sin embargo, en un reciente informe, la CEPAL resume, en trminos


ms pesimistas, el cuadro de situacin actual de la siguiente manera:
la economa mundial contina sin poder recuperar los niveles de
crecimiento que registraba antes de la crisis econmica mundial
de 2008-2009; la economa estadounidense aparece como la ms
dinmica entre los pases desarrollados aunque persisten seales de
debilidad estructural en ella. En cuanto a los pases de la zona del
euro, en su conjunto, estn saliendo lentamente de una recesin; a
mediano plazo, se espera que los pases de la zona del euro en su
conjunto sigan con un bajo crecimiento, muy baja inflacin, altas
tasas de endeudamiento y de desempleo y poco dinamismo de la
inversin, todo ello como legado de la crisis financiera. En lo que
va de la presente dcada, la economa del Japn ha crecido en
promedio 0,7% anual; y por su parte, China ha registrado una de las
tasas de crecimiento anuales ms altas del mundo durante el perodo
2001-2010 (10,5% en promedio), incluso durante la crisis financiera
global; no obstante, desde comienzo de 2012, el crecimiento de
su economa se ha desacelerado, hasta alcanzar un 7,4% en 2014.
En 2014, China mantuvo su posicin como el primer exportador
y el segundo importador mundial de bienes; no obstante, en la
segunda mitad de ese ao sus exportaciones e importaciones
mostraron tendencias opuestas; la coyuntura que enfrentan las otras
economas emergentes es muy variada -en la India, la economa
se est acelerando, con un crecimiento del 7,2% en 2014; mientras
que en promedio, las economas de Amrica Latina y el Caribe se
desaceleran bruscamente (CEPAL, 2015). En la regin, la contraccin
econmica tiende a resaltar en algunos pases especialmente Brasil
y Venezuela10 que en su aos previos asumieron roles destacados en
el mbito latinoamericano.
De hecho, el desempeo de la regin en materia de crecimiento
en la ltima dcada refleja fielmente los vaivenes del contexto
econmico internacional. El crecimiento regional en 2014 fue de
apenas 1,1%, y para 2015 la CEPAL prevea que se desacelerara a
1,0%, la cual sera la tasa ms baja registrada desde 2009 (CEPAL,
2015). Un informe reciente del Fondo Monetario Internacional (FMI)
seala, sin embargo, que junto con la rebaja generalizada de las
previsiones de crecimiento global para el ao en curso, para 2016,
Amrica Latina, en vez del esperado avance previsto, vuelve a figurar
en recesin en sus pronsticos, arrastrada por la crisis de Brasil y la
baja de crecimiento de Mxico, y afectada por la baja de los precios
del petrleo, la desaceleracin de la economa china, y el repliegue
de los estmulos monetarios de los Estados Unidos11.
Por otra parte, la regin no puede ser vista en trminos homogneos.
Las diferencias esperadas en el desempeo de Amrica del Sur, por
un lado, y Centroamrica y Mxico, por el otro, se pueden explicar por

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 29


Andrs Serbin

factores externos e internos. En el perodo post crisis de 2008-2009,


tanto el producto mundial como el comercio crecen menos que en
el perodo inmediatamente previo a sta. Las condiciones menos
favorables que presenta el contexto internacional han repercutido en
una drstica prdida de dinamismo de las exportaciones regionales.
Si bien la desaceleracin de las exportaciones ha afectado a todas las
subregiones, el dbil desempeo de los envos desde 2012 se explica
principalmente por Amrica del Sur. Finalmente, se estima que el
difcil contexto internacional seguir afectando negativamente el
desempeo exportador de Amrica Latina y el Caribe, y en especial
de Amrica del Sur. El menor dinamismo del comercio en el mundo
y en la regin coincide con la incertidumbre sobre las negociaciones
de la Ronda de Doha de la OMC (Pea, 2014), habindose cumplido
ya trece aos desde su inicio. Por otra parte, en caso de tener xito,
las negociaciones conducentes a mega-acuerdos regionales tendrn
un fuerte impacto en la distribucin geogrfica y la gobernanza de
los flujos mundiales de comercio e inversin en los prximos aos
(CEPAL, 2015).
En este marco, el significativo impacto del crecimiento en China
sobre la economa mundial de aos precedentes se ve afectado, sin
embargo, por una desaceleracin de su crecimiento econmico y por
una serie de reformas econmicas que enfrentan grandes desafos
macro-econmicos y sociales. Como consecuencia, en 2014, el valor
del comercio de bienes entre Amrica Latina y el Caribe y China se
redujo en un 2% con respecto a 2013, registrando su primera cada
desde 2009, pese a que China ya es el segundo principal origen de
las importaciones de la regin, y el tercer principal destino de sus
exportaciones. Amrica Latina y el Caribe han devenido asimismo en
un socio comercial importante de China. Sin embargo, dado el menor
ritmo de crecimiento previsto para los prximos aos tanto en China
como en la regin, el comercio bilateral no seguir expandindose
a tasas tan elevadas como las observadas en la ltima dcada y
media. Tema aparte lo constituyen las inversiones, en tanto stas
tienden a incrementarse, particularmente en el rea de explotacin
minera y en el desarrollo de infraestructura, en el marco de acuerdos
predominantemente inter-estatales; patrn que diferencia el
relacionamiento chino del estadounidense con la regin.
La desaceleracin del crecimiento global, anunciada por instituciones
internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o
el Banco Mundial (BM), y que afecta la recuperacin de los flujos
comerciales y muestra la perspectiva de un empeoramiento de las
condiciones de acceso a los mercados financieros internacionales,
aunque con riesgos sistmicos estructurales limitados, configura una
nueva normalidad a la que las economas de Amrica Latina y el Caribe
debern adecuarse, si quieren mantener los niveles aunque dispares

30 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

entre los pases de crecimiento econmico experimentados, a pesar


de la desaceleracin paulatina que acecha a la regin desde 2011.
En este marco, Amrica Latina y el Caribe se enfrentan a un contexto
dnde menguan los factores externos que impulsaron su crecimiento
en la dcada anterior, sobre todo hasta la eclosin de la crisis financiera
internacional en 2008 (CEPAL, 2014). En consecuencia, los niveles de
crecimiento econmico y los mrgenes de autonoma de los pases
de la regin asociados con la etapa previa, que constituyeron factores
propicios para el impulso de un nuevo regionalismo en los primeros
aos de este siglo, pueden verse amenazados por el cambio en las
tendencias globales de la economa internacional. En particular,
los cambios globales relacionados con tendencias econmicas
diferenciadas en los EE.UU. y en China, han afectado de distintas
maneras a diferentes regiones de Amrica Latina y el Caribe, en tanto
los pases miembros de la Unin Europea, sin perder su importancia,
han sido desplazados a un segundo plano por estos dos pases.
La insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe se enfrenta,
en este contexto, a intensos cambios en las pautas de distribucin del
poder y de la riqueza, asociadas con un desplazamiento del centro de
gravedad poltico y econmico hacia el rea Asia-Pacfico. De hecho,
los flujos comerciales entre Asia-Pacfico y Amrica Latina ha crecido
cada ao en un 20.5%, De este porcentaje la mitad corresponde a los
flujos comerciales con China (Heine, 2015).
En Amrica Latina y el Caribe esos procesos de cambio se
tradujeron en la dcada precedente en una doble dinmica de
ascenso y creciente diferenciacin. Ascenso de la regin en su
conjunto, impulsado originariamente por un fuerte crecimiento
econmico, mayor proyeccin global y por una mayor presencia
en los organismos internacionales y las estructuras emergentes de
la gobernanza global, como el G-20. En paralelo, la heterogeneidad
que ha caracterizado histricamente a Amrica Latina y el Caribe
se ha tornado ms marcada. A las tradicionales disparidades de
desempeo econmico y estructura social, se le han aadido otros
factores de diferenciacin relacionados con los modelos polticos,
las estrategias de desarrollo, o las opciones de poltica exterior y de
insercin internacional (Hernndez Moreno, 2015).
Esta heterogeneidad, particularmente visible en el mbito de los
procesos del nuevo regionalismo post-liberal o post-hegemnico,
debe ser analizada asimismo en el marco de una serie de iniciativas
globales promovidas por los Estados Unidos y China, vinculadas
con la firma y el impulso de mega-acuerdos actualmente en curso,
en funcin de sus implicaciones geopolticas a nivel global y de su
impacto en la regin, en tanto introducen un conjunto de fuerzas

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 31


Andrs Serbin

centrfugas que tienden a profundizar las fracturas regionales, ms


all de la creciente relevancia de la regin en el contexto internacional
y de su participacin en la gobernanza global a travs de diversos
mecanismos. En este sentido, pese a que para algunos actores y
organismos internacionales Amrica Latina y el Caribe aparece como
la zona ms promisoria del planeta, su situacin actual refleja graves
dificultades internas, tanto en trminos de las heterogeneidades
mencionadas como en funcin de su crecimiento en los prximos
aos y de su capacidad de participar en el sistema internacional con
una posicin unificada como regin.

China y otros actores en Amrica Latina y el Caribe los


efectos de un mundo poli-cntrico
En la ltima dcada, en el mbito de las relaciones comerciales,
despus de los Estados Unidos, China se ha convertido en el segundo
exportador a Amrica Latina, desplazando a un tercer lugar a la
Unin Europea, a la vez de ser el mayor comprador para muchos
de los pases de la regin (Kummetz, 2015). De hecho, China se ha
convertido en segundo socio comercial de Brasil, Chile y Uruguay,
entre otros, desplazando de este puesto a la Unin Europea y en
2011, China se haba convertido en el mercado ms importante para
Brasil, Chile y Per y en el segundo mercado ms importante para
Argentina, Venezuela, Cuba y Uruguay (Heine, 2015).
En gran medida, el boom de las exportaciones latinoamericanas,
desde 2003 a 2013, se benefici de la expansin de la economa
china, generando un crecimiento econmico del 3,6 %, en contraste
con las dos dcadas previas en que imperaba el llamado Consenso
de Washington con su nfasis en polticas econmicas ortodoxas, en
la apertura de los mercados y la reduccin del rol del Estado. Durante
esas dos dcadas, el crecimiento fue mucho ms lento de un 2,4%
(Gallagher, 2015).
En este marco, algunos analistas sealan que las principales razones del
inters chino en Amrica Latina han sido cuatro: a) la importancia de
la regin como fuente de productos primarios para le economa china;
b) su atractivo como mercado para los productos manufacturados
chinos; c) como un posible aliado poltico en funcin de su visin
de la gobernanza global, incluyendo su inters en obtener apoyo y
legitimidad de los pases en desarrollo en su aspiracin a convertirse
en una gran potencia, y d) su poltica de una sola China en tanto ms
de la mitad de los pases que reconocen a Taiwan estn ubicados en la
regin (Ellis, 2009: 14-15; Leiteritz, 2015: 177-184).

32 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

No obstante, las relaciones comerciales establecidas por China


siguen un patrn similar al establecido con los pases occidentales
desarrollados. La regin predominantemente provee de petrleo,
cobre, soja y carnes, entre otros productos primarios, y recibe bienes
finales y tecnologa. Consecuentemente, mientras el mercado
de commodities se expanda, la regin reciba ms automviles,
computadoras y mquinas de China como parte del intercambio por
sus productos primarios.
Sin embargo, pese a que China es en la actualidad la segunda fuente
de importaciones de la regin y el tercer destino de sus exportaciones,
segn la CEPAL (2015), el comercio entre China y la regin en 2014 ha
cado en un 2% con respecto al 2013, marcando el primer descenso
desde 2009. Junto con una desaceleracin del crecimiento de la
economa china (Magnier, 2015), la demanda de commodities ha
cado, al igual que sus precios a nivel global, que se han reducido, en
el caso del petrleo, el cobre y la soja, casi a la mitad de sus precios
en la dcada anterior. De hecho, para pagar sus deudas Venezuela,
en 2015, deba enviar a China el doble del petrleo que enviaba hace
un ao atrs. En Argentina, el impacto se hace ms evidente en la
agricultura, afectando a su principal exportacin -la soja-, y en Brasil,
el efecto de la baja de los precios de los productos primarios est
impactando al conjunto de la economa (Kummetz, 2015).
Por otra parte, en 2014, China se ubicaba como un socio financiero
clave para Amrica Latina, con 22.000 millones de dlares provistos
en financiamiento a la regin, proporcionando ms capital a la
misma que el Banco Mundial y el BID conjuntamente12. En el marco
de su planificacin estratgica, China busca multilateralizar su poder
financiero en la regin a travs de la CELAC en lugar del BID,
desplazando a los organismos regionales existentes y bilateralizando
su apoyo a sus nuevos socios estratgicos de la regin (Velloso,
2015).
De hecho, Amrica Latina se ha convertido en una regin
estratgicamente importante para China. En enero de 2015 se realiz
en Beijing la Cumbre China-CELAC, durante la cual el presidente
chino Xi Jinping anunci que su pas invertira 250.000 millones de
dlares en los prximos 10 aos en Amrica Latina y el Caribe y que
aspiraba a que su pas desarrollara en ese perodo el comercio con el
bloque a 500.000 millones de dlares13. Asimismo, se comprometi
a que su pas aportara 20.000 millones de dlares en el desarrollo
de proyectos de infraestructura y que se creara un Fondo de
Cooperacin China-CELAC de 5.000 millones de dlares (Gallagher,
2015), que ha recibido el aporte chino comprometido pero que en
2015 estaba a la espera de la contribucin latinoamericana.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 33


Andrs Serbin

Estas iniciativas se enmarcan en una nueva y proactiva estrategia


exterior de China, que marcan un cambio radical de la poltica
exterior de este pas bajo la presidencia de XI, y que incluyen los
proyectos en construccin de la Ruta de la Seda y de la Ruta Martima
de la Seda One Belt, One Road que apunta a desarrollar una mayor
conectividad con otras regiones especialmente con las economas
de Asia Oriental, Asia del Sur, Asia Central y Europa, reforzando el
comercio martimo en Asia Oriental y el Ocano ndico, la creacin
del Banco de los BRICS con sede en Shangai y del Banco Asitico de
Inversin en Infraestructura (Asian Infrastructure Investment Bank-
AIIB) con sede en Beijing. Estas iniciativas se articulan a una identidad
y a una cartera de valores des-occidentalizadores del orden global,
de complejo encaje (Ros, 2015), e implican proyecciones que
refuerzan este impulso tanto en Amrica Latina y frica, como en
Europa. En 2015, China ha reemplazado a los EE.UU. como la mayor
economa del mundo, de acuerdo a un informe del FMI y, a la vez,
ha multiplicado las iniciativas de construccin de fuertes vnculos
poltico-comerciales y de infraestructura con diversos pases.
La nueva diplomacia china impulsada por el Presidente Xi es
ms compleja y sofisticada que en perodos anteriores. En vez de
cuestionar abiertamente las instituciones internacionales existentes,
China intenta crear nuevas plataformas que Beijing pueda controlar o
influenciar de manera sustantiva. A travs de estas nuevas iniciativas,
China trata de generar un nuevo entorno internacional ms favorable
a ste pas y que sea til para limitar las presiones estratgicas de
los Estados Unidos, a travs de una poltica gradualista, basada en
iniciativas econmicas y comerciales que no entren en confrontacin
directa con Washington pero que promueven, desde una perspectiva
geopoltica, una mayor seguridad para China y el cumplimiento de
sus objetivos estratgicos de largo plazo (Zheng, 2015).
La competencia geoestratgica entre China y los Estados Unidos se
evidencia claramente en la dinmica actual del desarrollo de mega-
acuerdos que refuerzan la importancia de las regiones. Mientras
que Washington impulsa un acuerdo transatlntico con su viejo
aliado la Unin Europea, en el marco de las negociaciones del
Partenariado de Inversin y Comercio (TTIP, de acuerdo a sus siglas
en ingls), con el propsito de que el Atlntico Norte no pierda su
protagonismo como principal motor del dinamismo econmico
mundial, impulsa simultneamente un Tratado Trans-Pacfico (TPP)
con 11 de sus socios y aliados de la APEC tanto en Amrica Latina
(con tres de los miembros de la Alianza del Pacfico (Mxico, Per y
Chile) como en el rea Asia-Pacfico, con la exclusin de China, con
el propsito de equilibrar la influencia de Beijing en esta regin. En
principio, tanto el TPP como el TTIP responden a la estrategia de los
Estados Unidos orientada a contener a China en la regin del Asia-

34 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Pacfico, y a acotar y aislar la influencia de Rusia a nivel mundial,


particularmente a raz de la crisis de Ucrania. Ambas negociaciones
avanzan dificultosamente tanto por los obstculos existentes con sus
respectivos socios regionales, como por las reticencias domsticas en
los EE.UU. pese a que, como ya hemos sealado, se ha concretado, en
octubre de 2015, la firma del TPP entre los gobiernos.
A su vez China ha reaccionado, en el marco de la Cumbre de la APEC
en Beijing en 2014, con la propuesta de estudiar la creacin de un
rea de Libre Comercio de Asia Pacfico (FTAAP, de acuerdo a sus siglas
en ingls) que ampliara y superara la propuesta original del RCEP
(Regional Comprehensive Economic Partnership), y ha comenzado a
desarrollar y profundizar sus vnculos con Rusia y la Zona Euroasitica
a travs de una serie de acuerdos econmicos y de infraestructura.

Prioridades y reorientaciones estratgicas de los Estados


Unidos
En la ltima dcada, las relaciones entre los EE.UU. y China se han
vuelto inestables y, pese a la retrica de ambos lados, por momentos
tensa, dando lugar a una desconfianza estratgica mutua entre los
dos estados14. La poltica exterior china y, especialmente, la nueva
diplomacia del Presidente Xi, ha generado preocupacin por parte
de los Estados Unidos, y una creciente focalizacin en la competencia
estratgica con este pas (Zheng, 2014), acentuada por la situacin
conflictiva en el Mar de la China. La Cumbre de la APEC en Beijing
realizada en noviembre de 2014 dio lugar a una reunin entre Obama y
Xi, sin que, sin embargo, se diluyeran estas percepciones y las tensiones
subyacentes, pese a que ambos pases alegan no estar en competencia.

La recuperacin econmica de los EE.UU., por otra parte, ha dado


seales del inicio de un nuevo rumbo hacia Amrica Latina y el
Caribe, iniciado con las conversaciones de diciembre de 2014
con Cuba y con la celebracin de la VII Cumbre de las Amricas
en Panam en abril del 2015, en el marco de una nueva estrategia
estadounidense hacia la regin. Esta estrategia no est disociada ni
de su intencin de fortalecer los lazos con sus tradicionales aliados, ni
de focalizar crecientemente su atencin en la regin del Asia Pacfico,
especialmente con sus tradicionales socios y aliados representados
por Japn y Corea del Sur. La proyeccin global de la articulacin de
sus intereses en el Atlntico con el TTIP y en el Pacfico con el TPP
apunta a reafirmar su rol en el escenario mundial, combinando la
diplomacia econmica con la geopoltica.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 35


Andrs Serbin

En este marco, no debe subestimarse el desplazamiento de las


prioridades estratgicas de los EE.UU. a nivel global, significativamente
signadas por sus intereses prioritarios. Este desplazamiento se focaliza
en el progresivo desentendimiento de la priorizacin estratgica
de Medio Oriente, tanto a raz de sus dificultades en imponer una
pax americana en la regin como de las nuevas oportunidades de
abastecimiento energtico generadas por el fracking que abarata
los costos de extraccin de hidrocarburos en su propio territorio,
y en la creciente concentracin en la regin del Asia-Pacfico, en
dnde la competencia estratgica se centra en China. Washington es
consciente de que los EE.UU. no pueden desarrollar simultneamente
dos guerras a escala global. Consecuentemente, deben optar entre
seguir involucrados en el conflicto de Medio Oriente o focalizarse en
la urgente contencin de China que amenaza a mediano plazo su
primaca global (Ramonet, 2015).

En el mbito de las Amricas, a corto plazo, la opcin estadounidense


por priorizar la competencia con China no est disociada de su
estrategia hacia el Asia Pacfico y de la competencia global con este
pas y se basa, en lo econmico, en asegurar y profundizar la NAFTA,
avanzar con el TPP con la participacin de los pases miembros de
la Alianza del Pacfico, y reactivar una diplomacia econmica hacia
la regin, en concordancia con la importancia estratgica asignada
por Washington al Asia-Pacfico (Ramrez Bonilla, 2014). Como seala
Wyne (2015), Washingtons strategies toward the Asia-Pacific and
Latin America are not separate and unrelated. In fact, they are closely
linked. En este sentido, la nueva estrategia nacional de seguridad
de los EE.UU. presentada en febrero de 2015, plantea como una de
sus cinco iniciativas clave profundizar y fortalecer la cooperacin
econmica con Amrica Latina y el Caribe. En esencia, en lo poltico,
apunta a superar el bloqueo poltico representado por el ALBA y
sus pases miembros, avanzar en la normalizacin de las relaciones
Cuba-Estados Unidos como parte de una seal muy poderosa hacia
la regin y, eventualmente, arrinconar a Venezuela en su debilidad
actual.

Especialmente en el caso de las conversaciones iniciadas entre los


EE.UU. y Cuba en funcin de una normalizacin de la relaciones, no es
el fracaso del embargo a Cuba el nico argumento que ha pesado en
el giro poltico estadounidense. Los nuevos actores internacionales,
y en particular China y Rusia, que desafan la hegemona
norteamericana en el hemisferio, han sido tomados en cuenta por
Washington para evitar una mayor prdida de protagonismo en la
regin. En los ltimos 20 aos, como ya sealbamos, la influencia de
Estados Unidos en Amrica Latina ha ido decayendo al tiempo que
los pases de esta zona han diversificado sus contactos comerciales,

36 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

polticos, tecnolgicos y militares. Por otro lado, el embargo sobre


Cuba genera un efecto boomerang sobre Washington: queriendo
aislar a la isla, su poltica qued aislada tanto en el continente,
como frente a las Naciones Unidas y la Organizacin de los Estados
Americanos.
En un anlisis reciente, Richard Feinberg seala en relacin a la
agenda de la poltica estadounidense hacia Amrica Latina y el Caribe
que: We take core U.S. interests in Latin America to be: (1) progressive,
resilient political democracies with respect for human rights; (2)
reasonably well managed, market-oriented economies open to global
trade and investment; (3) inter-state peace among nations; and (4)
the absence of credible threats to the United States from international
terrorism or weapons of mass destruction. We define core interests as
those conditions which enhance the safety and wellbeing of the United
States and which are universally applicable to U.S. foreign relations.
Along these four indicators, U.S. core interests have never been stronger
especially in the two regional powers that account for nearly two-
thirds of Latin Americas population and gross domestic product (GDP),
Mexico and Brazil. () There are other desirable objectives that Latin
American countries wish to achieve, such as greater social inclusion
and reductions in extraordinarily high rates of violent crime, particularly
in Central America and the Caribbean. These are goals that broadly
align with U.S. values. But we should be careful to distinguish between
core interests and values. When Latin America addresses its own
core interests, the United States should certainly wish them well (and
consider assisting them when asked) should this align with our values.
But Latin Americas progress on achieving its own interests should not be
a measure of whether U.S. core interests are preserved () Rather than
expect that the United States and Latin America will agree because they
share democratic and market values, we should instead look forward to
U.S.-Latin American relations that resemble those that the United States
enjoys with its other global allies and partners (Feinberg, 2015:1-2,
subrayado del autor).
Sin embargo, en el mismo informe se incluyen dos sealamientos
adicionales importantes. El primero, referido a China en el marco
de una valoracin menor de la importancia de la influencia de Rusia
e Irn, al sealar que para la poltica estadunidense en la regin es
necesario Ensure that Chinas inevitable economic presence in the
region contributes positively to Latin Americas development without
eroding hard-won political and social gains (ibidem: 18), sin precisar si
stos se refieren a la regin o a los intereses de los EE.UU. El segundo,
referido a que toda poltica estadounidense hacia la regin, no
necesariamente se basa en una agenda comn, ya que los intereses
de la misma pueden diferir de los de los EE.UU. (ibdem: 2).

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 37


Andrs Serbin

Como seala acertadamente un analista, sin embargo, Obama es


el primer presidente estadounidense en varias dcadas que no ha
propuesto un gran plan para la integracin comercial de todo el
continente y ms bien tiende enmarcar el retorno de los EE.UU. a
la regin a travs del TPP. Mientras se firma el TPP y se encuentra
negociando una Asociacin Transatlntica de Comercio e Inversin,
no ha propuesto un nuevo acuerdo a nivel hemisfrico. De hecho,
el gobierno de Obama no ha invertido mucho tiempo ni energa
en Amrica Latina en los ltimos seis aos (mientras que) China le
ha quitado una significativa cuota de mercado a Estados Unidos en
Amrica Latina en la ltima dcada15.
Para los Estados Unidos este nuevo escenario representa un cambio
radical, caracterizado por una prdida de influencia que ha mermado
su capacidad para instaurar en la regin su concepto de democracia,
libre mercado y derechos humanos. Esta situacin tambin se ha
reflejado en su fracaso para incorporar a los pases de la regin en
coaliciones que acten en otras partes del mundo, como la campaa
contra el Estado Islmico de Irak y Siria o en las sanciones contra
Rusia por sus acciones en Ucrania.
En todo caso, la participacin econmica de Beijing en Amrica Latina
y su nuevo papel en la poltica regional implica que Washington ya no
puede presumir de un dominio exclusivo de la regin para imponer
su modelo econmico, ni su agenda poltica ni sus concepciones
sobre derechos humanos, seguridad o cooperacin. Amrica Latina
ha dejado de ser su patio trasero y comienza a asumir una nueva
posicin en un mundo complejo que est todava por definirse.
(Ellis y Granados, 2015). Sin embargo, si los EE.UU. quieren reactivar
su proyeccin global a travs de una poltica exterior consistente,
necesitan de recurrir a sus aliados occidentales tradicionales
(Applebaum, 2015), incluyendo a los pases latinoamericanos y
caribeos.

En este marco, como ya sealamos, EE.UU. apunta a avanzar en


lo bilateral en acuerdos econmicos en la regin, como los ya
existentes con Chile, Mxico y Per (y eventualmente con nuevos
candidatos como Paraguay y Uruguay) y a presentar el TPP como un
complemento de MERCOSUR, sin desplazarlo o subsumirlo (Wyne,
2015). Obviamente, hasta el momento, los focos de resistencia a
esta estrategia se han ubicado en la UNASUR, el ALBA y la CELAC,
que excluyen a los EE.UU. y Canad, y con los cuales los EE.UU. ha
tenido dificultades en entablar una interlocucin efectiva, tanto por
su preferencia por el bilateralismo como por la reticencia o el abierto
antagonismo de estos bloques a los EE.UU. luego del fracasado
intento de promover la creacin del ALCA en los noventa.

38 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Sin embargo, la nueva estrategia de los EE.UU. en la regin depende


de varios factores.

En primer lugar del grado de recuperacin de sus relaciones con Brasil,


en una coyuntura donde, por una parte, se est recomponiendo la
cartografa poltica regional en el marco de la eleccin de nuevos
gobiernos o del fortalecimiento de la oposicin en los diferentes pases
de la regin y, por otro, en dnde el gobierno de Brasil se enfrenta
a una crisis domstica importante en el marco de la desaceleracin
de su economa. El nfasis puesto por algunos funcionarios de alto
nivel de la Presidenta Dilma Rouseff en la necesidad de avanzar en
la mejora de las relaciones con los Estados Unidos inclusive a costa
de debilitar MERCOSUR16, chocan con los obstculos impuestos
por la dificultosa situacin poltica de Brasil por las denuncias de
corrupcin que afectan al partido de gobierno y a sus aliados. En
este marco, la atencin del gobierno est puesta prioritariamente en
la superacin de esta crisis y en el restablecimiento y consolidacin
de sus vnculos a nivel global en funcin de objetivos estratgicos
globales, ms que en la aspiracin de consolidar un liderazgo regional,
frecuentemente discutido en los aos previos17. No obstante, para
Brasil, las dificultades por las que atraviesa MERCOSUR; los limitados
resuktados de la Cumbre UE-CELAC y las divergencias entre los
miembros de MERCOSUR en torno a la firma de un acuerdo comercial
con la UE18, y la necesidad de acceder a la regin del Asia Pacfico que
ha dado lugar a los recientes acuerdos con China para el desarrollo
de una infraestructura que permita incrementar el comercio con
esta regin, son factores importantes a la hora de evaluar una nueva
relacin con los Estados Unidos.

El Banco de los BRICS, la Cumbre CELAC-Amrica Latina realizada en


Beijing en enero de 2015 y los acuerdos comerciales, financieros y de
infraestructura con China son cruciales en la estrategia de la apertura
a la regin Asia Pacfico, pero la reactivacin de las relaciones con los
Estados Unidos constituye un elemento de contrapeso fundamental
con un socio comercial importante, particularmente en el marco de
las dificultades y desafos por las que atraviesa la economa global
y la arquitectura regional creada en los aos precedentes y las
complejidades de sus relaciones con sus vecinos, y la necesidad de
reducir su dficit en la balanza comercial con los EE.UU. y atraer ms
inversiones y tecnologa.

En segundo lugar, para los Estados Unidos es necesario superar las


reticencias y los obstculos impuestos por la militante retrica anti-
estadounidense de los pases miembros del ALBA, imperante durante
ms de una dcada y media en la regin. Sin embargo, por un lado,
existe una marcada heterogeneidad de intereses entre los miembros

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 39


Andrs Serbin

del grupo, y, por otro, la baja de los precios internacionales del


petrleo ha afectado, junto con la crisis interna actualmente en curso,
las capacidades de Venezuela se seguir contribuyendo a financiar el
organismo19. La importancia del ALBA en relacin a los vnculos que
la mayora de sus pases miembros mantienen con la regin del Asia
Pacfico y, especialmente, con China, es el carcter inter-estatal de
los acuerdos y el nfasis puesto en el rol del Estado en detrimento
del mercado, como patrn predominante de relacionamiento. Sin ser
miembros del ALBA, Argentina y Brasil han seguido un patrn similar
en la utilizacin de la inversin y del crdito chino a travs del Estado20.
En este proceso, tanto Venezuela y Ecuador, miembros del ALBA,
como Argentina y Brasil que no lo son pero persiguieron polticas
estatistas y proteccionistas hasta 2015, han utilizado el petrleo como
un instrumento para garantizar estos mecanismos financieros. Sin
embargo, no todos los miembros del ALBA han seguido este patrn
el gobierno de Evo Morales en Bolivia ha sido reticente, hasta muy
recientemente, a acuerdos estatales con China (Ellis, 2015).

No obstante, el eje de la nueva atencin de los Estados Unidos


hacia Amrica Latina aparte de sus socios en el marco de los
acuerdos comerciales existentes est puesto, como bien lo seala
Feinberg, en las dos principales economas de la regin Brasil y
Mxico21. En el contexto de los dificultosos avances para concretar
el TTP y el TTIP, estos pases aparecen como dos actores relevantes,
pasando Venezuela a un segundo plano debido a su crisis actual y
al debilitamiento de su proyeccin internacional. Si el TPP22 y el TTIP
avanzan y se concretan, tendrn un impacto significativo sobre el
comercio mundial y sobre las diversas regiones, incluyendo Amrica
Latina y el Caribe (Serbin, 2014). Si ambos mega-acuerdos fracasan,
el cuadro geo-econmico y geopoltico global tender a favorecer a
China y a los BRICS, y a los acuerdos y alianzas que intenta promover
China a nivel global. La desaceleracin econmica global y regional
que analizamos ms arriba, se constituyen coyunturalmente, sin
embargo, en obstculos para el desarrollo de este proceso.
En todo caso, por la manera en la que Estados Unidos ha manejado
sus relaciones con Amrica Latina, se hace indispensable, en funcin
de una nuevo ciclo de sus vnculos con la regin, el fortalecimiento
de la cooperacin internacional que dicho pas pueda desarrollar con
el bloque suramericano. Si bien el enfrentamiento ideolgico de la
primera dcada de este siglo ha reducido la capacidad de actuacin
de Estados Unidos, no se puede ignorar la importancia que sigue
teniendo el bloque latinoamericano para Washington; sin embargo,
tampoco se puede desconocer que la tarea no ser fcil, mientras
los actores extra-regionales como Rusia y, en especial, China, sigan
presionando con sus relaciones econmicas para debilitar la presencia

40 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

estadounidense. Por ello, en el cambio de estrategia, Estados Unidos


tendr que ampliar su espectro de cooperacin y de integracin si
quiere seguir manteniendo una amplia relacin con este bloque y
quebrar su estrategia frente a las potencias extra-regionales (Muoz
Snchez y Vieco Maya, 2015), acotando la influencia china y aislando
la presencia de Rusia.

3. El rol de las relaciones bilaterales entre Cuba y


los Estados Unidos
En el marco de estos procesos globales, el acercamiento entre los
EE.UU. y Cuba juega un papel fundamental, ms all de la VII Cumbre de
las Amricas, en la recomposicin de las relaciones estadounidenses
con Amrica Latina y el Caribe. Aunque Cuba ha sido una prioridad
de la lista de iniciativas hacia Amrica Latina y el Caribe por parte de
Washington en Panam, es tan slo un componente de una agenda
ms amplia y ambiciosa el restablecimiento de la presencia de los
Estados Unidos en la regin y, particularmente, en Amrica del Sur, y
la contencin de la creciente influencia china.
A una dcada y media del desentendimiento estratgico de los Estados
Unidos de la regin, la presencia de otros actores extra-regionales
como Rusia, China e Irn se ha incrementado. Rusia se ha posicionado
con los pases que despliegan el discurso anti-imperialista ms
radicalizado, convirtindose en un inversor en el sector energtico
y en un proveedor importante de equipamiento blico, pese a verse
afectada su economa por la baja de los precios del petrleo y del gas.
Irn ha avanzado en diversos acuerdos, particularmente en el marco
del intercambio de petrleo por productos agrcolas. China, por su
parte, como ya hemos analizado, ha ido ms all se ha centrado
en el comercio con la regin dentro del patrn de relacionamiento
sealado, ha invertido activamente en los pases sudamericanos,
ha colocado productos manufacturados de diversos tipos en los
mercados locales, se ha abastecido de bienes primarios, ha vendido
equipamiento blico y se ha convertido de hecho en el banquero de
aquellos gobiernos con los que ha desarrollado relaciones estrechas,
como en el caso de Venezuela, Argentina, Brasil y Ecuador. Es esta
presencia china la que ha generado creciente preocupacin en
Washington y la que la ha forzado a impulsar una nueva estrategia
orientada a vincularse con Amrica del Sur como parte de una
estrategia global ms amplia que aplica el llamado smart power.
En este marco, el smbolo de la resistencia anti-estadounidense en
Amrica Latina Cuba se convirti en la llave para acceder a una

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 41


Andrs Serbin

regin que haba tomado distancia diplomtica, en tanto el embargo


a la isla no slo afect las relaciones bilaterales, sino que se convirti en
un factor de tensin entre los EE.UU. y los pases de Amrica Latina y el
Caribe. Es necesario tener en cuenta, como lo sealamos al principio,
que la regin asumi una posicin slida y consistente con respecto
a la reincorporacin plena de Cuba a nivel hemisfrico, de manera
que la recomposicin de las relaciones entre los EE.UU. y Cuba ha
creado condiciones favorables para avanzar en el dilogo con el resto
de la regin, incluyendo a aqullos pases que, como Ecuador, Bolivia
y Venezuela, mantienen posiciones antagnicas. Ms importante
an para los intereses de los Estados Unidos, la oportunidad fue
propicia para lidiar con uno de los protagonistas implcitos de la
Cumbre China, que sin estar presente en la misma, ha asumido una
destacada presencia en la agenda hemisfrica. Como consecuencia,
la regin recobra valor estratgico y se encuentra posicionada en una
forma importante en lo que se refiere a la nueva estrategia global de
los Estados Unidos, orientada a desarrollar y consolidar alianzas que
apoyen los avances del TPP como un contrapeso al FTAAP anunciada
por China.
En este proceso, el inicio de las conversaciones bilaterales entre
los EE.UU. y Cuba ha marcado un primer paso importante en la
reanudacin de una estrategia hemisfrica estadounidense, cuyos
perfiles an estn por definirse, pero que probablemente se d en un
contexto regional diferente del de la dcada precedente, levantando
una serie de interrogantes tanto sobre la efectiva sostenibilidad de
algunas instituciones regionales nacidas al calor del regionalismo
post-liberal y post-hegemnico y sobre los alcances efectivos que
pueda tener un organismo como la CELAC23 para impulsar un esfuerzo
y una voz colectiva de una regin heterognea y fragmentada en su
interlocucin con el cuadro de actores y organismos que configuran
el nuevo entorno internacional24.
En todo caso, este nuevo paso de una estrategia estadounidense
orientada a la regin, al enviar una clara seal que apunta a
recomponer las relaciones con los pases de la misma y a promover
una nueva presencia e influencia de los Estados Unidos en Amrica
Latina y el Caribe, va ms all de sus tradicionales reas de influencia
y de vinculacin con Centroamrica, el Caribe y Mxico, y de una
agenda centrada en el narcotrfico y la inmigracin.
Estas nuevas condiciones del entorno regional y global implican
que probablemente estemos asistiendo al inicio de un nuevo ciclo
en la regin, an poco perfilado, pero en el cual: a) los Estados
Unidos tendrn una renovada presencia en toda Amrica Latina
y el Caribe, sin necesariamente compartir una agenda comn, a
nivel predominantemente bilateral y preferentemente en el plano

42 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

econmico; b) que el incremento esta presencia puede poner en


riesgo la autonoma adquirida por algunos pases latinoamericanos
y, dependiendo de la nueva administracin que asuma la presidencia
de los Estados Unidos en 2017, pueden plantearse, inclusive, nuevas
formas y modalidades de hegemona, basadas ms en el smart
power que en una presencia militar, frente a una regin fragmentada
y heterognea; y c) que Amrica Latina y el Caribe deben estar
preparados para mantener en el futuro un dilogo y relaciones ms
intensas, en lo econmico y lo poltico, con los Estados Unidos, que
no pongan en cuestin la autonoma alcanzada, tal vez en funcin
de una nueva modalidad ms acorde con los tiempos y el entorno
global actual y con el nuevo precedente que, en este sentido, pueda
desarrollar Cuba en sus relaciones con Washington.

Notas
1. Ver al respecto de un anlisis exhaustivo de los antecedentes de este
proceso el reciente libro de LeoGrande, William y Peter Kornbluth
(2014) Back Channel to Cuba. The Hidden History of Negotiations
between Washington and La Habana, Chapel: The University of
North Carolina Press, de prxima aparicin en espaol.
2. Ver al respecto los anlisis ms recientes en Pensamiento Propio
No. 42, julio-diciembre 2015, editado por Wolf Grabendorff y
dedicado a La arquitectura de gobernanza regional en Amrica
Latina.
3. Ver al respecto de este debate la Seccin I La reconfiguracin
de Amrica Latina y el Caribe: Regionalismo post-liberal, post-
hegemnico o post-neoliberal. El debate en curso, en Serbin,
Andrs; Laneydi Martnez y Haroldo Ramanzini Jnir (coord.) El
regionalismo post-liberal en Amrica Latina y el Caribe: Nuevos
actores, nuevos temas, nuevos desafos. Anuario de la Integracin
Regional de Amrica Latina y el Caribe 2012, Buenos Aires: CRIES,
disponible en www.cries.org
4. Rosemberg, Jaime (2016) Heraldo Muoz. Se abri una ventana
de oportunidades con la Argentina; Chile la tiene que aprovechar,
en La Nacin (Buenos Aires), 25 de enero de 2016, p. 6.
5. Ver captulos de Romero en Seccin I, y captulo de Serbin en la
Seccin II de este volumen.
6. Ver captulos de Vigevani y Aragasuku; Gomes Saraiva y Bressan, en
Seccin IV de este volumen.
7. Ver al respecto, el captulo de Ral Bentez Manaut en este volumen.
8. Ver captulo de Serbin Pont en este volumen.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 43


Andrs Serbin

9. El nico miembro de los BRICS que no sufre una desaceleracin y


que crece a ms de un 7% anual.
10. El desempleo y la pobreza amenazan a Latinoamrica, en El Pas, 1
de febrero de 2016, p. 37.
11. Amrica Latina empeora y seguir decreciendo en 2016, El Pas, 20
de enero de 2016, p. 36.
12. Como seala un anlisis para ese ao 2014 was the second-highest
year on record for Chinese finance in Latin America, with loans
topping $22 billion, according to the Inter-American Dialogue and
Boston Universitys Global Economic Governance Initiative,().Brazil
received the most in loans from China, $8.6 billion in 2014 followed
by Argentina at $7 billion and Venezuela with $5.7 billion, according
to the China-Latin American Finance Database from Inter-American
and the Boston University initiative.() By strengthening economic
and financial relations with several Latin American countries, China
lays the groundwork for other kinds of ties with the region including
social, cultural and political ties. And Latin American countries profit
from this as well by diversifying the major players with whom it must
interact. China might serve as a nice counterpoint to the regions ever-
looming neighbor to the north. Welitzkin, Paul in New York and REN
QI in Beijing (China Daily Latin America) China is a Key Banker for
Latin America, 9 marzo 2015, en China Daily.
13. Los Andes (Mendoza), 9 de enero de 2015, A-7
14. Lee, Carol y Jeremy Page (2014) China y EE.UU. se acercan, pero
siguen guardando muchas reservas, en La Nacin, 13 de noviembre
de 2014, p. 19.
15. Ver Oppenheimer, Andrs (2015) Obama, lejos an de acercarse a
Amrica Latina, en La Nacin, 19 de mayo de 2015, p. 29.
16. Oliveira, Eliane (2015) Mercosul `corpo sem esprito e foco debe
ser EUA, diz Mangabeira Unger, O Globo, , 9 de mayo de 2015, en
http://oglobo.globo.com/economia/mercosul-corpo-sem-espiri-
to-foco-deve-ser-eua-diz-mangabeira-unger-16105668
17. Consultar captulos de Vigevani y Aragasuku; Gomes Saraiva, y
Bressan en este volumen.
18. Aparentemente en proceso de superacin por la posicin asumida
por el nuevo gobierno de Argentina.
19. Como sealbamos en otro trabajo En este marco, la poltica
exterior tambin ha sufrido las consecuencias de la baja de los
precios del petrleo y de la crisis domstica. De acuerdo a un
informe del Barclays Bank de la ltima semana de marzo de 2015, se
estima que en el 2014 se produjo una reduccin de entre 23 y 32%
de la asistencia petrolera a Cuba, y de un 15% a los pases miembros
de Petrocaribe. El mismo informe seala que actualmente se
enva a Cuba la mitad del petrleo que se enviaba en 2012, con
una proyeccin de una reduccin del 50 % de los envos en aos
anteriores. (ver Meza, Alfredo (2015) Venezuela recorta su envo
de crudo a Petrocaribe y Cuba, en El Pas, 29 de marzo de 2015).

44 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Fin de ciclo?: Las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en el entorno regional y global

Consecuentemente, el BID alerta sobre un impacto fiscal significativo


en algunos de los pases beneficiados, en especial en Guyana, Hait
y Nicaragua, en Serbin y Serbin Pont (2015). Ver tambin el captulo
de Serbin Pont sobre Venezuela en este volumen.
20. Since 2005, such loans to these governments have accounted for 75%
of the $119 billion lent to the region by Chinese policy banks such as
China Development Bank and China Ex-Im bank () Both Argentina
and Brazil, as well as Venezuela and Ecuador, have also leveraged state
control of the oil sector to negotiate access for Chinese companies,
and both have been notable in their use of tariff barriers and other
legal restrictions to protect domestic producers from competition by
Chinese (and other foreign) products. (Ellis, 2015).
21. En mayo de 2015 se realiz una Cumbre presidencial entre ambos
pases y se firmaron una serie de acuerdos. Sin embargo, tanto en
sus alineaciones regionales como en sus modelos econmicos,
ambos pases responden a modelos distintos. Como seala un
reciente informe Mxico ha apostado por la apertura comercial
va tratados de libre comercio, su principal referente es EE.UU.
y ha apostado por proyectos como la Alianza del Pacfico. Brasil
sigue siendo una economa altamente proteccionista, sus vnculos
econmico-comerciales son con China y no solo no se han
integrado en la Alianza del Pacfico sino que la contempla con
lejana y ningn deseo de acercarse a ella (Nuez, 2015: 2).
22. A principios de octubre de 2015, despus de 5 aos de
negociaciones, los Estados Unidos y 11 naciones de la Cuenca del
Pacfico acordaron firmar el TPP, abarcando el 40% de la economa
mundial. No obstante, el Tratado est an sujeto a la aprobacin
del Congreso estadounidense. En International New York Times, 6 de
octubre de 2015, p. 1. Es interesante notar la reaccin de Beijing con
respecto a la firma del acuerdo. El mismo da de la firma el Ministerio
de Comercio de la Republica Popular China declar que daba la
bienvenida al mismo y que confiaba que servira las conversaciones
con otros acuerdos de libre comercio en la regin del Asia-Pacifico,
en China Daily. European Weekly, October 9-15, 2015, p. 2.
23. En la IV Cumbre de la CELAC realizada en Quito en enero de 2016,
el presidente Correa volvi a plantear que este organismos debera
reemplazar a la OEA. Ver Correa insiste: CELAC en vez de OEA, en
Diario Uno, Lima, 31 de enero de 2016, diariouno.pe/2016/01/31/
correa-insiste-celac-en-vez-de-oea/
24. Ver trabajo de Llenderrozas en este volumen.

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Andrs Serbin

50 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

Amrica Latina: Fin de


ciclo y transicin regional
Elsa Llenderrozas

Dinmicas globales, cambios estructurales y procesos hemisfricos


estn impactando en el rea latinoamericana. Los acontecimientos
polticos y econmicos domsticos tambin vislumbran una nueva
fase en la reconfiguracin regional.
Amrica Latina conforma un espacio poltico y econmico heterogneo.
An con races histricas, lingsticas y religiosas comunes, es una
regin diversa en trminos polticos, ideolgicos y en sus modelos de
desarrollo y de insercin internacional. Debido a esta heterogeneidad,
el impacto de las tendencias globales puede variar de una subregin a
otra o incluso de un Estado a otro, dependiendo de las caractersticas
particulares de su economa, de la estabilidad de su rgimen poltico, de
la fortaleza institucional o an de la cohesin social frente a problemas
como la desigualdad, la pobreza, la inseguridad o la corrupcin.
De las mltiples transformaciones que afectan a los estados
latinoamericanos y a sus iniciativas regionales, nos focalizaremos
en cuatro de ellas: la relocalizacin del centro de gravedad del
poder mundial del Oeste al Este y la confirmacin de mega-
acuerdos econmicos interregionales; la recuperacin econmica
de los Estados Unidos y su influencia en el hemisferio occidental;
el fin del ciclo econmico de crecimiento de Amrica Latina y sus
efectos en la estabilidad poltica; y finalmente, el estancamiento de
los mecanismos de integracin y el comienzo de una nueva etapa
regional.
Esta combinacin de elementos plantea nuevos retos a los actores
polticos y econmicos latinoamericanos, particularmente a quienes
disean estrategias de insercin internacional y polticas exteriores
nacionales. Se considera que las tendencias a la construccin de
bloques econmicos y espacios comerciales, con eje en Asia y
Pacfico, la zona ms dinmica de la economa mundial tendr
un efecto profundo en las posibilidades de insercin de los pases
latinoamericanos y en las alternativas disponibles.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 51


Elsa Llenderrozas

Por otra parte, la recuperacin gradual de la economa norteamericana


y el impacto estratgico de las nuevas relaciones Cuba-Estados Unidos,
introdujeron un nuevo clima en el ambiente hemisfrico. La cada en la
tasa de crecimiento econmico de los pases latinoamericanos anticipa
un entorno adverso en trminos de la agenda de desarrollo y las
metas de empleo, reduccin de la pobreza y la desigualdad. Sumado
a las tendencias regionales mencionadas, se anticipa una baja en los
niveles de ideologizacin, el incremento de visiones ms pragmticas
y el retorno a objetivos generales pendientes, principalmente a
agendas sectoriales como infraestructura, logstica, comercio, y temas
especficos como innovacin, competitividad y cadenas de valor. Los
mecanismos regionales de integracin y cooperacin comenzarn
una nueva etapa de adaptacin a estas dinmicas de cambio.

Tendencias que se consolidan: El eje de la regin


Asia-Pacfico y la fragmentacin en mega-bloques
El comienzo de este siglo ha ido definiendo un orden mundial ms
fragmentado y regionalizado, donde prevalecen varias potencias
grandes pero ninguna gran superpotencia (Buzan, 2010). Este mundo
en transformacin, no parece enfrentar riesgos de cambios sistmicos
profundos. El ascenso de China y otras potencias emergentes, como
India, Rusia o Brasil no constituyen una amenaza a la naturaleza del
sistema. Como observa Ikenberry (2014), China y Rusia (an ms
las otras potencias en ascenso) estn lo suficientemente integradas
a la economa global y a las instituciones internacionales que dan
forma al orden mundial como para buscar desafiarlo y transformarlo.
Por otro lado, la lgica y el carcter de ese orden son estables y
expansivos. El multilateralismo, la democracia y el capitalismo, estn
ganando la lucha del siglo XXI.
En la misma direccin, Buzan y Lawson (2014) sostienen que China
ha introducido muchas reformas pro mercado y comparte muchos
de las instituciones de gobernanza global, por lo tanto, su rol en
el nuevo orden mundial, no se corresponde con el mismo tipo de
confrontacin sistmica entre la Unin Sovitica y Occidente. China
no es un enemigo ni un amigo de los Estados Unidos, sino un socio
econmico y un rival poltico al mismo tiempo. El tono de esta
relacin no implica una amenaza al sistema mundial como un todo.
Si bien la democracia no est plenamente extendida, podemos
afirmar que el capitalismo s lo est y es un modelo en expansin.
Una interpretacin posible es que estamos transitando desde una
era de globalismo centralizado (un orden centrado en Occidente

52 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

desde mitad del siglo XIX) hacia un globalismo descentralizado


(Buzan y Lawson, 2014). Esto significa que estamos frente a un
mundo donde el capitalismo se ha vuelto el modelo de alcance casi
universal, y que a la vez muestra distintas variantes en competencia:
capitalismo democrtico (con su versin liberal: EE.UU., y social: UE,
Sudamrica, India, Corea del Sur, Japn); capitalismo autoritario
competitivo (Rusia, Medio Oriente, Sudeste Asitico, frica Sub
sahariana); y burocrtico estatal (China, Vietnam, monarquas del
Golfo Prsico como Arabia Saudita). Si bien todas estas variantes
enfrentan distintos desafos para sobrevivir y consolidarse, ninguna
parece que vaya a desaparecer o a prevalecer sobre las dems en las
prximas dcadas.
En consecuencia, el ordenamiento mundial emergente es
un globalismo descentralizado cuya principal dinmica es la
interaccin entre formas de gobernanza del capitalismo que estn
en competencia. Esto puede generar un escenario de competencia
inter-capitalista o la formacin de un concierto de potencias
capitalistas. La duda es si este orden recrear un conflicto geopoltico
como el de principios del siglo XX o derivar en una competencia
ms pacfica dentro de un mundo geoeconmico ms integrado.
Estos autores advierten que en el caso del Este asitico es posible
que una competencia inter-capitalista pueda desatar un conflicto
geopoltico blando. Pero una reversin a un escenario geoeconmico
duro (de guerras comerciales) parece tan improbable como un
retorno a la geopoltica dura, porque hay un entramado muy fuerte
de instituciones, normas y regmenes compartidos.
Segn esos autores el escenario ms probable es el de una geo-
economa blanda con potencias capitalistas que competirn y
cooperarn al mismo tiempo, porque las potencias comparten el
inters en que la economa poltica siga funcionando. La cultura
dominante en un orden geoeconmico blando sera una de amigos
y rivales, pero no de rivales y enemigos. El principal obstculo es que
Estados Unidos no parece muy dispuesto a darle ms influencia a
los poderes emergentes en las instituciones de gobernanza global
e incluso podra luchar por mantener su rol como superpotencia.
Europa tendr que cooperar de manera asertiva en esta direccin
y China tendra que convencer al resto del sistema internacional de
que su ascenso es verdaderamente pacfico.
Buzan y Lawson (op cit.) son optimistas porque existe un conjunto de
instituciones primarias de la sociedad internacional como el mercado,
la soberana, la territorialidad, la ley internacional y la diplomacia
que son compartidas por todos. En la medida que hay una base de
intereses comunes compartidos como controlar la economa global,
evitar la proliferacin nuclear, combatir el terrorismo y enfrentar el

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 53


Elsa Llenderrozas

cambio climtico, una diplomacia pragmtica podra producir un


concierto de potencias capitalistas capaz de sostener un mundo de
globalismo descentralizado, sabiendo que ninguna forma particular
de capitalismo tiene suficiente legitimidad o poder para convertirse
en hegemnica. En suma, en este nuevo orden global prevalecern los
procesos geopolticos y geoeconmicos de baja intensidad, por sobre
los de alta conflictividad, creando un entorno ms estable, menos
conflictivo, al mismo tiempo competitivo y cooperativo, favoreciendo
tambin una mayor autonoma para los espacios regionales.
Al mismo tiempo se observa la transformacin del mapa de poder
mundial con una relocalizacin del centro de gravedad del Oeste al
Este. El nuevo orden toma sentido a partir del reequilibrio de poder
del eje del Atlntico Norte, dominante desde la modernidad, con el eje
emergente en Asia y el Pacfico (Quah, 2011). La construccin de toda la
arquitectura institucional econmica y financiera en la regin asitica
es una manifestacin de este proceso. La firma reciente del acuerdo de
Asociacin Transpacfica (Trans-Pacific Partnership-TPP) el 5 de octubre
de 2015, liderado por EE.UU., es un vector de esa transformacin en
curso. La creacin del Banco Asitico de Inversin en Infraestructura
(Asian Infrastructure Investment Bank o AIIB) en octubre de 2014, y
negociacin de la Asociacin Econmica Integral Regional (Regional
Comprehensive Economic Partnership -RCEP) impulsada por China,
son otros pilares institucionales. Todas ellas ponen de manifiesto el
dinamismo, la predisposicin activa y la rivalidad entre estas potencias
por la influencia y el control en la regin.
Algunos ven en las negociaciones de mega-acuerdos interregionales
promovidos por el inters norteamericano, como el TPP y la Asociacin
Transatlntica de Comercio e Inversin (Transatlantic Trade and
Investment Partnership, TTIP), una divisin en bloques de la economa
mundial, que tendra nuevamente a los Estados Unidos como eje
bifronte. Otros encuentran explicaciones polticas: la necesidad de
contrapesar el peso creciente de economas emergentes, no slo en
el comercio mundial sino tambin en la competencia geopoltica por
el poder global, particularmente el caso de China. (Pea, 2014).
Tambin pueden significar una forma de avanzar en ese nuevo
marco normativo para el comercio y las inversiones, que no podra
ser logrado en el plano multilateral global y que, adems, por el peso
econmico de los pases participantes, no podran no ser aceptado
luego por otros pases (por ejemplo los emergentes como China,
Rusia, India y Brasil). Sin embargo, estos acuerdos pueden tener
un efecto negativo porque generan ventajas slo para los pases
participantes y tienen un alcance discriminatorio con respecto a
aquellos pases que no participan. Poseen un potencial efecto de
fragmentacin del sistema comercial internacional (Pea, 2014).

54 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

Estos son en conjunto algunos de los desafos que ya se anticipaban


en los anlisis de prospectiva. La firma del TPP tiene, en primer lugar,
un fuerte impacto simblico. Aunque todava debe pasar por un largo
proceso de ratificacin, la base de consenso detrs del acuerdo genera
consecuencias de significacin. El mundo se reconfigura a partir
de grandes bloques inter-regionales, y construye oportunidades
diferenciadas entre los que estn dentro y los que quedan fuera. A la
geografa se le superpone la cartografa del comercio y los flujos de
inversin creando nuevos espacios geoeconmicos.
Aprobado luego de cinco aos de negociaciones, y liderado por
Estados Unidos y Japn, primera y tercera economas mundiales,
el TPP rene a pases de tamao muy desigual. Australia, Brunei,
Canad, Chile, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Per, Singapur y
Vietnam completan el bloque que representa en conjunto el 40% de
la economa mundial y el 30% del comercio global. Adems de su
peso global, uno de los elementos de mayor relevancia que introduce
la firma del TPP es la definicin de un nuevo marco regulatorio
internacional, que incluye normas arancelarias, no arancelarias,
estndares laborales y medioambientales. De algn modo es un
paso clave en la creacin de reglas comerciales para este siglo
porque al ser el acuerdo comercial ms importante desde la creacin
de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) tiene la capacidad
de condicionar negociaciones futuras. Pero no solo construye ese
marco comercial del siglo XXI sino que tambin ampla los accesos
a mercados y direcciona flujos de comercio e inversin.
En el campo estrictamente econmico, las estimaciones prevn un
enorme impacto en las economas de sus miembros: aumentar la
produccin, incrementar la eficiencia y la competitividad, aprovechar
las economas de escala, mejorar las cadenas de valor, facilitar
las inversiones y crear empleos. Pero estos beneficios podran
materializarse en el largo plazo y es difcil estimarlos con anticipacin.
En trminos regulatorios, la negociacin encontr obstculos en
algunos temas: los sectores de la industria farmacutica, textil y
automotriz fueron los ms conflictivos. En el primero, los lmites de
exclusividad que pretenda imponer EE.UU. antes de permitir que otras
compaas empleen las mismas frmulas, eran rechazados por otros
pases, por temor a que aumenten los costos e impida la creacin de
medicamentos genricos. El resultado de las transacciones despert
crticas en muchos grupos domsticos en Chile y Per, pases ms
perjudicados en esta rea.
Pero la relevancia del TPP no se limita a la dimensin comercial,
tambin tiene un costado geopoltico. En estos trminos, constituye
un acto de diplomacia comercial que sirve de instrumento de la

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 55


Elsa Llenderrozas

estrategia de EE.UU. para contener la influencia de China en la regin


de Asia Pacfico. En el corto y mediano plazo, el acuerdo es funcional
a los intereses norteamericanos en un doble sentido: contrarrestar el
dinamismo de China en su regin y presionar a Europa para concluir
la negociacin del (TTIP), el acuerdo de libre comercio con EE.UU.
Desde el lado estratgico, EE.UU. ha buscado comprometer a las
principales economas de Asia-Pacfico para abrir sus economas y
fijar una serie de normas compartidas, para balancear la influencia
de China en la regin, principalmente a travs de su propio acuerdo
de libre comercio, la mencionada RCEP que viene negociando
con sus vecinos desde 2012. La estrategia incluye la apertura
del mercado norteamericano a los pases asiticos a cambio de
introducir estndares comunes en materia de propiedad intelectual,
proteccin de las inversiones, normas laborales y responsabilidad
medioambiental, para alejarlos de la rbita de China, no tanto en
trminos comerciales sino en trminos de marcos regulatorios.
El acuerdo establece algunas de las normativas laborales y
medioambientales ms ambiciosas hasta ahora, por lo que sube los
estndares generales para futuras negociaciones.
En definitiva, el liderazgo de EE.UU. en la regulacin comercial,
compitiendo con las iniciativas chinas, se asemeja al papel que
cumpli en la construccin de la arquitectura institucional y
normativa de posguerra. Con los avances logrados en la regin
asitica, la diplomacia norteamericana puede dedicarse a sellar el
acuerdo con la Unin Europea y acelerar los tiempos del proceso de
negociacin.
Los pases latinoamericanos individualmente (excepto Chile, Mxico
y Per firmantes del TPP) y los esquemas de integracin regional en
su conjunto, han quedado marginados, en una periferia todava ms
fragmentada. El primer paso alcanzado con la firma del TPP abre un
futuro incierto en la regin, en la medida que establece condiciones
preferenciales y discriminatorias. Por la participacin minoritaria
de pases, la regin qued al margen de la creacin del marco
normativo del siglo XXI. Si se aceleran las negociaciones del TTIP,
Amrica Latina volver a ser una regin de Estados rule takers y no
rule makers como han sido sus aspiraciones histricamente.
El acuerdo profundizar la heterogeneidad regional, debilitar los
multilateralismos existentes, ya de por s escasamente consolidados.
Los cambios se acelerarn en la medida que se observen los efectos
del desvo de comercio y de los flujos de inversin, y la consolidacin
de cadenas de valor en la regin asitica, fuera del alcance de
los pases latinoamericanos. La agenda comercial volver a tener
relevancia, por encima de otras cuestiones temticas, subordinando

56 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

la visin multidimensional de los regionalismos postliberales, un giro


que, por otra parte, ya comenz a visualizarse no solo en los pases
de la Alianza del Pacfico sino tambin en Brasil y Uruguay, con el
inters en retomar las negociaciones comerciales del Mercosur y la
Unin Europea.

La recuperacin econmica de Estados Unidos y su


influencia en el hemisferio occidental
Desde una perspectiva histrica, la declinacin relativa del poder de
Estados Unidos es particularmente visible en los asuntos polticos y
de seguridad sudamericanos, aunque la potencia contina siendo
preponderante en toda la agenda temtica de relaciones con
Mxico, Amrica Central y los pases del Caribe. El carcter asimtrico
de esta tendencia ampli los espacios de autonoma al sur de la
regin a la vez que fortaleci las dinmicas de cooperacin en el
norte de Amrica Latina. La estrategia de liberalizacin comercial
desplegada por Washington a principios de los noventa, se expandi
del norte hacia Centroamrica pero fue perdiendo impulso en la
regin sudamericana, a excepcin de los pases de la costa del
Pacfico. Tambin como consecuencia de la retraccin del poder
norteamericano, la legitimidad de la institucionalidad hemisfrica
(Organizacin de Estados Americanos OEA; Junta Interamericana
de Defensa JID, y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca
TIAR, entre otros), impulsada por Estados Unidos en la posguerra
mundial, ha sido crecientemente cuestionada.
La crisis financiera de 2009 que afect a pases desarrollados,
principalmente a Estados Unidos y Europa, alent los diagnsticos ms
pesimistas sobre el futuro del poder norteamericano. Como sucedi
con las crisis petroleras en los aos setenta, se encendi el debate
sobre la declinacin hegemnica y las amenazas de los poderes
emergentes desafiando su primaca. La necesidad de Washington de
resolver los problemas internos (econmicos y polticos) durante el
primer mandato del presidente Obama, alent las crticas a la poltica
exterior, considerada dbil, errtica, poco asertiva y demasiado
cautelosa. La prdida de influencia norteamericana en la regin fue
otro aspecto que subrayaron sus detractores.
Hacia el final del mandato presidencial de Obama, dos tendencias estn
alterando ese escenario: la recuperacin econmica y el dinamismo de
su poltica exterior. La recuperacin lleg antes a Estados Unidos que
a Europa, mejorando sustantivamente sus tasas de crecimiento y de
empleo, aumentando tambin los niveles de competitividad global

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 57


Elsa Llenderrozas

de su economa. En un contexto de desaceleracin de la economa


China y de crisis en las potencias emergentes, muchos sectores
econmicos y polticos de Amrica Latina comenzaron a recuperar
el inters en el mercado norteamericano. No slo en los pases de
la Alianza del Pacfico sino tambin organizaciones empresarias y
grupos econmicos de pases clave como Brasil comenzaron a mirar
nuevamente hacia el hemisferio norte. Se plantea la necesidad de
balancear la influencia econmica de Beijing en la regin, corregir la
primarizacin del modelo productivo y enfrentar la incertidumbre de
una demanda china inestable.
La poltica exterior norteamericana se activ en el ltimo trecho
del gobierno de Obama adoptando una serie de decisiones de alto
impacto internacional: el acuerdo nuclear con Irn, el restablecimiento
de las relaciones diplomticas con Cuba y la firma del acuerdo TPP.
Las dos ltimas tienen consecuencias de significacin para Amrica
Latina. El acuerdo TPP ya fue mencionado ms arriba, por lo que nos
centraremos en la importancia de las relaciones con Cuba.
En agosto de 2015 se cerr un ciclo histrico para las relaciones Cuba-
Estados Unidos, pero tambin para el continente en su totalidad. Con
la apertura de las embajadas de ambos pases se desactiva una parte
sustancial del conflicto bilateral y se consolida el dilogo iniciado
en diciembre de 2014. Los efectos son mltiples: se despeja el rea
de Amrica Central y Caribe aumentando la proyeccin estratgica
norteamericana; se disipan los resabios de confrontacin ideolgica
en la regin y se desactiva uno de los temas de agenda hemisfrica
que ms afectaba la reputacin del gobierno de Estados Unidos.
A pesar de que todava queda pendiente el embargo, la decisin
audaz del presidente Obama de abandonar una poltica obsoleta e
iniciar el dilogo, enfrentando el rechazo de grupos domsticos con
influencia, le reserva un lugar destacado en la historia de la poltica
exterior norteamericana.
Por otro lado, la normalizacin de las relaciones con Cuba es parte
de una estrategia para fortalecer el prestigio y la credibilidad del
actual gobierno, pero fundamentalmente para renovar el liderazgo
estadounidense. Es un paso que ayuda a reconocer la ineficacia del
embargo econmico y a articular un discurso renovado de buena
vecindad en el hemisferio americano, en la misma direccin que lo
hizo el secretario J. Kerry en la OEA, al poner fin a la Doctrina Monroe1.
En trminos generales, ambas tendencias, tanto la recuperacin
econmica como el restablecimiento de las relaciones con Cuba,
estn distendiendo el clima regional, debilitando los obstculos al
dilogo y aumentando las posibilidades de establecer agendas de
cooperacin selectivas en la regin

58 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

El fin del ciclo econmico de crecimiento de Amrica


Latina y sus efectos en la estabilidad poltica
El nuevo siglo comenz con un optimismo generalizado en el espacio
latinoamericano. Desde los aos ochenta, era la primera vez que
Amrica Latina lograba salir airosa de una crisis econmica global.
Pudo resistir los impactos ms negativos, y los efectos financieros
y comerciales fueron menores que en los pases desarrollados.
Con altas tasas de crecimiento, comparadas a las de las economas
industrializadas, los pases latinoamericanos emergan entre la
crisis con moderado entusiasmo, se iniciaba lo que han llamado el
quinquenio dorado.
La menor presencia de Estados Unidos se vio compensada por el rol
creciente de China en el comercio y las inversiones de la regin, y
por el acercamiento incipiente de otras potencias en ascenso como
India y Rusia. China se encuentra entre los tres primeros socios
comerciales de los pases latinoamericanos y en algunos casos es
el principal comprador de las exportaciones clave de las economas
sudamericanas. La regin mostr tasas de crecimiento elevadas,
gracias a los precios ms altos de los commodities de los ltimos 25
aos. La demanda china fue el motor principal de ese crecimiento.
Sin embargo, la concentracin del comercio en el mercado chino,
y la dependencia del crecimiento de esa economa, fortalecieron
la capacidad de Beijing para determinar precios y profundizaron la
tendencia a la re-primarizacin y desindustrializacin en la regin.
Ese perodo de crecimiento fue acompaado por la inclusin de la
poblacin en condicin de extrema pobreza y el ascenso a la clase
media de grandes capas de la sociedad. Como seala Pierre Salama
(2015) en Amrica Latina, la indigencia y la pobreza disminuyeron
de manera significativa. Segn datos de CEPAL, en 2002, exista un
19,3% de hogares indigentes y en 2013, baj a 11,7%; el porcentaje
de hogares pobres pas de 43,9% a 28,1% entre las mismas fechas.
Aunque la tendencia general oculta diferencias entre los casos: en
Brasil, por ejemplo, entre 2001 y 2013 el porcentaje de hogares
indigentes pas de 10% a 5,3%, y el de hogares pobres se redujo
de 30% a 14,1%, mientras que en Mxico, aument levemente
el porcentaje de indigencia (de 9,1% a 10,4%) pero disminuy
ligeramente el de hogares pobres (31,8% a 29,9%). El interrogante es
si estos importantes logros sociales podrn sostenerse en el tiempo,
en la medida que cambien las condiciones econmicas de la regin.
Se observa que Amrica Latina ha entrado en un nuevo ciclo de
desaceleracin de la actividad econmica, ya sea con estancamiento
(Brasil), recesin (Venezuela, Argentina) o crecimiento muy lento

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 59


Elsa Llenderrozas

(Mxico), que tratndose de las economas ms grandes marcan


tendencia regional. En trminos comerciales tampoco hay datos
optimistas. El comercio entre los pases de UNASUR nunca
recuper el nivel record que alcanz en 1998 (curiosamente antes
de la creacin de esta iniciativa). Los niveles de interdependencia
econmica y comercial continan siendo bajos y en declinacin. Slo
el aumento de las inversiones de las translatinas en los mercados de
pases latinoamericanos, observable en los ltimos 5 aos, ha tenido
un impacto significativo en la construccin de una base de intereses
econmicos regionales.
La otra tendencia significativa se refiere a las crecientes crisis polticas,
la baja aprobacin de los gobernantes y la cada en la calidad de
las democracias de la regin. La inestabilidad poltica reaparece
como amenaza en algunos gobiernos de la regin, acosados por
la corrupcin poltica (Brasil, Chile, Argentina) o el deterioro de la
condiciones de ejercicio de las libertades democrticas y de las
condiciones econmicas de la sociedad (Venezuela). El consenso
alrededor del significado de la democracia y los derechos humanos
se est debilitando y la retrica de los gobiernos y las instituciones
regionales comienza a disociarse de la realidad. La crisis venezolana
plantea un tema divisivo en la regin y cada vez son mayores los
costos polticos de los gobiernos por no involucrarse de manera
ms activa en la bsqueda de una solucin poltica a la crisis. Las
turbulencias polticas estn afectando negativamente a todos los
mecanismos regionales.

El estancamiento de los mecanismos de integracin


y el comienzo de una nueva etapa regional
Los regionalismos van a sufrir impactos en mltiples direcciones.
Todas las tendencias mencionadas ms arriba constituyen vectores
que convergen hacia el comienzo de un cambio de poca.
Durante el ltimo quinquenio, las alteraciones en la distribucin de
poder mundial, coincidieron en el plano de las ideas con la revisin
crtica del neoliberalismo y la implementacin de varios modelos
econmicos ms regulados y proteccionistas. En este contexto,
y aprovechando mrgenes ms amplios de autonoma poltica,
los gobiernos latinoamericanos impulsaron una nueva fase de
regionalismo de carcter heterogneo. Mecanismos regionales
posliberales o pos-hegemnicos como la Alianza Bolivariana para
los pueblos de Nuestra Amrica-Tratado de Comercio de los Pueblos
(ALBA-TCP); la Unin de Naciones del Sur (UNASUR) y la Comunidad

60 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) coexisten con un


dispositivo que retoma la agenda el regionalismo abierto (Alianza
del Pacfico) y apuesta a la construccin de una plataforma de
lanzamiento hacia el nuevo centro de gravedad de la economa
mundial (Asia y Pacfico). Todos ellos reconfiguraron el espacio
poltico de Amrica Latina. Propuestas multidimensionales de baja
institucionalizacin conviven con otras de marcado contenido
ideolgico, foros regionales se superponen a otras iniciativas
subregionales preexistentes.
El presente es un perodo de transicin. La ola del regionalismo post
liberal puede estar perdiendo fuerza al llegar a la orilla. UNASUR,
CELAC, ALBA surgieron en un contexto de economas en crecimiento,
con gobiernos que disponan de recursos materiales para asignar
a propuestas regionales. La desaceleracin econmica sugiere
una retraccin de los gastos en todas las iniciativas regionales
que requieren de recursos econmicos y financieros o su desvo a
necesidades internas que pasarn a ser prioridad. Las economas
mayores estn ms preocupadas por las restricciones domsticas,
por la reversin de la desigualdad y por las tareas pendientes que no
se hicieron durante la bonanza econmica. Los recursos disponibles
para los proyectos regionales son marginales.
Las crisis polticas domsticas tambin estn debilitando a los
mecanismos regionales. El capital poltico, el reconocimiento
y la capacidad que UNASUR haba acumulado en la mediacin
frente a crisis polticas de la regin, comienzan a evaporarse frente
al caso de Venezuela. Las condiciones econmicas, sociales y
polticas del rgimen venezolano plantean un desafo a los pases
latinoamericanos, principalmente a los sudamericanos, en trminos
de defensa de la democracia y de los derechos humanos como valores
fundamentales de la vida poltica. Estas deficiencias debilitan la
valoracin que las sociedades sudamericanas y los sectores polticos
de diverso perfil ideolgico tienen sobre UNASUR pero tambin
sobre el Mercosur y la CAN. La instabilidad poltica amenaza otra vez
a la regin, particularmente con el impacto de la crisis brasilea.
En el plano externo, las coaliciones regionales como BRICS y MIKTA, la
firma del TPP y las negociaciones de los mega acuerdos comerciales,
divide aguas en los intereses regionales. Con respecto al ascenso
de China y su dinamismo econmico, la mayora de los estados
de la regin han explotado de manera pragmtica las dinmicas
comerciales y de inversin que le resultan ms favorables, aunque
algunos tambin encuentran en este actor nuevas oportunidades
para la cooperacin militar y el balance estratgico. No ha habido una
estrategia comn ni concertada de la regin hacia el gigante asitico.
La agenda estratgica de insercin geoeconmica se incorpora

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 61


Elsa Llenderrozas

a los temas de los multilateralismos. Los diferentes mecanismos


regionales debern servir como instrumentos de proyeccin externa,
desarrollando su capacidad como actores internacionales.
La diversificacin es el rasgo preponderante en el comportamiento
externo de los Estados latinoamericanos como una modalidad
de reaseguro frente a la incertidumbre de un sistema mundial en
transicin. Los estados exploran distintas alternativas de insercin
en el orden internacional, tomando ventajas de las nuevas
oportunidades que se abren en un globalismo descentralizado.
En consecuencia, en Amrica Latina coexisten distintas opciones
de acomodamiento al entorno internacional, que se corresponden
a economas, situaciones geogrficas o preferencias estatales
diferentes. Sin embargo, la pluralidad de los vnculos externos y los
multilateralismos de carcter flexible son las tendencias dominantes.
A partir de all se abre un abanico de prioridades polticas, econmicas
y de seguridad diferentes, que van construyendo el perfil de poltica
exterior de cada estado.
Los esquemas regionales tambin se vern impactados por esa
diversificacin. Se visualiza un estancamiento de la CAN, del
Mercosur, pero tambin de la UNASUR. Los regionalismos reflejarn
esa diversidad, incorporarn nuevos temas de agenda, retomarn
otros que estaban subordinados. El comercio, la infraestructura,
la logstica y las cadenas de valor retoman inters en crculos
econmicos, polticos y diplomticos. Una visin ms pragmtica
se impone gradualmente en la evaluacin de las oportunidades y
desafos externos de la regin.

Reflexiones finales
La estructura de poder mundial est cambiando. Instituciones
internacionales creadas luego de la Segunda Guerra Mundial y
sostenidas por las potencias establecidas, coexisten con nuevas
coaliciones polticas y econmicas de poderes en ascenso que buscan
modificar esa configuracin institucional. Dinmicas productivas,
comerciales y financieras refuerzan las tendencias a la relocalizacin
del centro de gravedad de la economa mundial. Un globalismo
descentralizado y cada vez ms regionalizado puede implicar un
cambio cualitativo en el orden internacional. La transformacin que
se produce en los diferentes planos (estructura poltica mundial,
economa global, instituciones de gobernanza, etc.), tienen
significados diversos para Amrica Latina.

62 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Amrica Latina: fin de ciclo y transicin regional

En cuanto al cambio en el centro de gravedad de la geografa


econmica mundial, los impactos en Amrica Latina van a ser
dispares. En principio, los estados que han avanzado en negociaciones
estratgicas de asociacin con multilateralismos del Asia y Pacfico
y adems posean una condicin geogrfica de pertenencia, van
a usufructuar beneficios en trminos de membresas y en cierta
forma, podran obtener ventajas frente a la construccin de bloques
econmicos discriminatorios.
La regin latinoamericana, al igual que sucedi en el siglo XX, podra
mantenerse relativamente aislada de los posibles centros de conflicto
de la poltica internacional (Este de Asia, Medio Oriente y Europa del
Este) y preservarse como espacio pacfico en trminos interestatales,
a menos que los compromisos asumidos con potencias extra-
hemisfricas nos involucren en un juego estratgico involuntario.
Amrica Latina deber adaptarse al escenario de globalismo
descentralizado y regionalizado, con conflictos geoeconmicos
y geopolticos de baja intensidad. Se actualizarn los esquemas
de regionalismo preexistentes o se crearn nuevos dispositivos
que apuesten a una convergencia entre el Atlntico y el Pacifico,
un espacio de tipo bi-ocenica, y fortalezcan las capacidades de
interlocucin y negociacin internacional.
Este proceso no se desarrollar sin tensiones porque la heterogeneidad
regional se manifiesta tambin en las estrategias de adaptacin al
nuevo orden mundial. No hay un modelo de insercin ni un perfil de
poltica exterior dominante en la regin. Por el contrario, cada estado
explora distintas alternativas de acuerdo a condiciones geogrficas,
al modelo de economa poltica, a su estructura poltica y social, as
como a los desafos de seguridad que debe afrontar.
La poltica mundial siempre se ha caracterizado por la incertidumbre.
No puede predecirse con absoluta certeza qu orden mundial se
consolidar en las prximas dcadas y qu espacio ocuparn los pases
latinoamericanos en ese orden en el futuro, porque ello depender
tanto de dinmicas externas como de procesos internos a la regin y
a las propias evoluciones domsticas. No hay procesos econmicos,
polticos y estratgicos que estn suficientemente consolidados, sin
embargo, los distintos escenarios que fueron mencionados abren
mltiples oportunidades y desafos para Amrica Latina.
Para sacar ventajas de las tendencias positivas y neutralizar los
impactos de los escenarios ms negativos, los estados de la regin
dependern de su capacidad de adaptacin, de la formulacin
de estrategias adecuadas y de la instrumentacin de polticas
coherentes con esas opciones, combinando accin externa individual

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 63


Elsa Llenderrozas

y concertando acciones conjuntas en los espacios multilaterales


donde sea posible.

Notas
1. http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/11/217680.htm

Referencias
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Globalism, International Relations 25 (1): 3-25.
Buzan, Barry. y G. Lawson (2014). Capitalism and the Emergent World
Order, International Affairs 90 (1): 7191
Ikenberry, J. (2014). The Illusion of Geopolitics. The Enduring Power of
Liberal Order, en Foreign Affairs 93 (3) 80-91.
Pea, F. (2014). Fragmentacin en las negociaciones comerciales:
Los mega-acuerdos interregionales y su potencial impacto en
la gobernanza global, disponible en http://www.felixpena.
com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=inform
es/2014-03-mega-acuerdos-comerciales-gobernanza-global. Visto
10/05/2014.
Quag, D. (2011). The Global Economys Shifting Centre of Gravity, Global
Policy 2 (1): 39.
Salama, P. (2015). Se redujo la desigualdad en Amrica Latina? Notas
sobre una ilusin, Nueva Sociedad No. 257, 85-95.
Zakaria, F. (2009). El mundo despus de Estados Unidos. Madrid: Espasa.

64 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

Los desafos de la
reconfiguracin regional:
Una perspectiva caribea
Antonio Romero

El presente captulo tiene como objetivo fundamental realizar un


anlisis de algunos elementos que dan cuenta de las transformaciones
que han tenido lugar a nivel regional en los ltimos aos, destacando
los de mayor inters para las naciones caribeas; en particular para
los miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM).
Para cumplimentar dicho propsito, este artculo se estructura en
tres acpites. En el primero se hace un resumen de las principales
modificaciones que se han dado en el plano regional, haciendo
especial nfasis en el estudio de los cambios ocurridos en el
relacionamiento entre los pases caribeos y los de Latinoamrica.
En un segundo acpite se describir el estado actual y perspectivas
de los nexos entre Cuba y las naciones del Caribe; en tanto estas
vinculaciones resultan relevantes en cualquier anlisis de las
relaciones entre el Caribe y Amrica Latina. Por ltimo, el tercer
epgrafe discutir algunos de los aspectos sobresalientes del debate
que ha tenido lugar en los ltimos meses acerca de los impactos
que para el Caribe pudiera tener el nuevo escenario de relaciones
entre Cuba y los Estados Unidos. Al final del trabajo se sintetizan las
principales ideas expuestas en el resumen y conclusiones.

I. Las relaciones entre el Caribe y Latinoamrica:


Cambios y continuidades en los ltimos tiempos
Las relaciones de los pases del CARICOM con las naciones
latinoamericanas, han sido complejas y en ciertos perodos se han
manifestado fricciones recurrentes entre las dos zonas. No obstante,

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 65


Antonio Romero

debe reconocerse que en las ltimas dos dcadas y media, se observ


cierto proceso de acercamiento entre las dos regiones (Latinoamrica
y Caribe); no sin marchas y contramarchas.
El discurso acadmico y tambin poltico respecto al desarrollo
de los lazos entre el Caribe (en particular la CARICOM) y los pases
latinoamericanos, han girado histricamente alrededor del sentido
de alejamiento y de la distancia econmica y cultural entre las dos
zonas (Serbin y Bryan, 1996). En general, dentro de los factores que
con ms frecuencia se sealan en los anlisis al respecto como base
explicativa de tal alejamiento (Kirton, 2011:91) los siguientes:
1. La preocupacin de los pequeos pases miembros de la
CARICOM respecto a la dimensin reducida de sus Estados, y
la fragilidad potencial de su identidad en un entorno regional
ms amplio en el que participen naciones de mayor dimensin y
potencias emergentes (como algunas latinoamericanas),
2. Las diferencias claramente perceptibles entre la mayora de
los pases del Caribe y Latinoamrica en cuanto a niveles de
desarrollo, tamao fsico, nmero de habitantes, de dotacin de
recursos, y presencia e impacto de influencias culturales extra-
regionales,
3. Los largos perodos de relaciones polticas y econmicas
mantenidas, sobre todo por los pases de la CARICOM, con
Europa, as como la extrema dependencia de los mismos respecto
de estos vnculos, y los impactos culturales y educacionales, que
han impedido que los pueblos de estas naciones se reconozcan
a s mismos como parte del continente americano,
4. Cierta percepcin de amenaza latinoamericana a la integridad
territorial de dos pases miembros de la CARICOM Belice y
Guyana por los reclamos histricos de Guatemala y Venezuela,
respectivamente.
Sin embargo, desde mediados de la dcada de los 80 del siglo pasado
aunque no en una trayectoria lineal aflor en muchos de los
estados de la CARICOM una poltica de aproximacin cautelosa hacia
la regin latinoamericana. A esto se suma los cambios hemisfricos y
globales de principios de la dcada de 1990, que impulsaron cierta
convergencia de intereses entre la CARICOM y Amrica Latina. Entre
las reas de inters comn que se identificaron entre las dos partes a
partir de entonces, sobresalen: i) el impacto de la globalizacin en los
pases en desarrollo, ii) los efectos de la pobreza y la desigualdad en
las sociedades de la regin, iii) el papel fundamental de la cooperacin
econmica, y en especial de la cooperacin SurSur para enfrentar los
retos del desarrollo, iv) los desafos econmicos y sociales comunes

66 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

asociados a la pandemia del VIH/Sida, v) las crecientes preocupaciones


por los efectos derivados del cambio climtico y las complejas tareas
para la reduccin de riesgos de desastres, y vi) los agravados problemas
asociados a la seguridad (aumento del trfico de drogas, trfico de
personas, comercio ilcito de armas y delitos transnacionales) tanto en
los pases del Caribe como en otros de la regin latinoamericana.
As, a partir de inicios del actual siglo, se registraron avances
perceptibles en la interrelacin entre la CARICOM y Latinoamrica
(Kirton, 2011:91). Dentro de stos se pueden destacar:
a) Guyana y Suriname participaron desde su inicio en la
conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, hoy
UNASUR;
b) en el ao 2006, Guyana asume, en representacin de CARICOM,
la Presidencia del Grupo de Ro, en ese entonces el foro de
concertacin poltica regional por excelencia;
c) en el 2007 Belice asumi la Presidencia Pro-Tmpore del Sistema
de Integracin Centroamericana (SICA);
d) varios pases de la Comunidad caribea hacen parte, y se
benefician, de su membresa en PETROCARIBE, y varios de ellos
se fueron incorporando como estados miembros de la Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA);
e) hay un fluido dilogo y cooperacin entre Guatemala y Belice;
lo que tambin se verific hasta aos recientes en el caso de
Venezuela y Guyana;
f) se ha desarrollado una agenda de cooperacin comn entre
varias naciones latinoamericanas y caribeas en Hait; y
g) todos los estados de CARICOM se incorporan en diciembre
de 2011 como miembros plenos de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).
Obviamente, los elementos anteriores, y la experiencia positiva de
cooperacin entre pases de la CARICOM y Latinoamrica a partir del
ao 2000, son expresin de la voluntad poltica de ambas partes por
profundizar sus relaciones, pero an quedan relevantes problemas y
tambin limitaciones o contradicciones en las relaciones por superar.
La CARICOM ha negociado y firmado varios acuerdos comerciales y
de cooperacin para fortalecer los vnculos econmicos y comerciales
con otras naciones del Caribe y tambin del resto de Latinoamrica.
En el ao 2000, la CARICOM firm un Acuerdo de Comercio y

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 67


Antonio Romero

Cooperacin Econmica con Cuba. Su objetivo era eliminar las


barreras para el comercio y tratar los temas relativos a las inversiones,
la promocin y facilitacin del comercio, el turismo y los derechos de
la propiedad intelectual. La Comunidad del Caribe tambin celebr
un tratado de libre comercio con la Repblica Dominicana en 1998,
que entr provisionalmente en vigor en diciembre de 2001. Estos dos
acuerdos econmicos concedieron un trato especial y diferenciado
a los Estados miembros de la Organizacin de Estados del Caribe
Oriental (OECO), as como a Belice y a Hait.
Por otra parte y a pesar de fricciones crecientes en los ltimos aos en
las relaciones entre Hait y Repblica Dominicana con implicaciones
para el relacionamiento de este ltimo pas con toda la comunidad
la cooperacin entre CARICOM y la Repblica Dominicana es
significativa, en parte porque firmaron conjuntamente el Acuerdo
de Asociacin Econmica del Foro del Caribe del Grupo de los
Estados de frica, del Caribe y del Pacfico (CARIFORUM) con la Unin
Europea en 2008. Tambin CARICOM mantiene acuerdos comerciales
de alcance parcial con la Repblica Bolivariana de Venezuela (1998)
y Colombia (1994), as como un acuerdo de libre comercio con Costa
Rica (2004).
Sin embargo, anlisis recientes (McLean y Khadanm, 2014:18-
19) indican que la CARICOM no ha sido capaz de aprovechar las
oportunidades de acceso a los mercados proporcionadas por
estos acuerdos comerciales; y en trminos generales el nivel de
relaciones econmicas de la Comunidad del Caribe con el resto de
Latinoamrica, todava es limitado1. Esto resulta contraproducente,
pues como han resaltado varios analistas, hay creciente consenso en
el sentido de que constituye no slo un inters, sino tambin una
necesidad para CARICOM y Latinoamrica, la profundizacin de su
cooperacin e integracin.
En el marco regional ha adquirido preeminencia la cooperacin
Sur-Sur (CSS), y consecuentemente han habido avances en la
sistematizacin de informacin, cmputo y registro de la cooperacin;
as como la documentacin de experiencias vinculadas a los dismiles
programas, proyectos y acciones de cooperacin SurSur horizontal
(bilateral y de alcance regional) que se desarrolla entre los pases de
la regin2.
De acuerdo a Secretara General Iberoamericana (SEGIB, 2014a),
Brasil, Mxico y Cuba se han destacado como los principales
oferentes de proyectos y acciones de cooperacin a favor de pases
de la CARICOM en los ltimos aos. El pas que ms se ha beneficiado
de la cooperacin latinoamericana ha sido Hait sobre todo a partir
del terremoto de enero 2010 pero tambin se verifican proyectos de

68 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

cooperacin a favor de Antigua y Barbuda, Belice, Dominica, Jamaica,


San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Trinidad & Tobago, Granada
y Guyana.
En el caso de la CSS triangular, la Secretara General Iberoamericana
(SEGIB, 2014) recoge tambin algunos proyectos que tienen a Cuba
como principal oferente, y a Brasil como el segundo, en beneficio
de Hait. Se trata de la misin de coordinacin con cooperacin
tripartita en el rea de la salud; pero tambin hay otros programas
que incluyen a Brasil, Argentina, Mxico, Chile y Colombia como
oferentes de colaboracin en el marco triangular a favor de Hait.
Sin embargo, todo anlisis sobre el estado de las relaciones entre
Latinoamrica y la CARICOM en la actualidad tiene necesariamente
que reconocer que en los ltimos aos se han exacerbado algunas
contradicciones entre las dos regiones. Estas se asocian, en lo
fundamental, al incremento de las tensiones diplomticas entre
Guyana y Venezuela por la reclamacin territorial del Esequibo; y el
fallo de la Corte Constitucional de Repblica Dominicana respecto a
los derechos de ciudadana de hijos de inmigrantes ilegales, que afecta
fundamentalmente a una proporcin elevada de descendientes de
haitianos que nacieron y viven en tierra dominicana. Estas fricciones
de supuesto carcter bilateral, han tenido no obstante un marcado
impacto regional en la misma medida que todos los miembros de
CARICOM han apoyado de manera unnime a Guyana y a Hait en sus
diferendos con Venezuela y con la Repblica Dominicana.
Lo anterior tambin ha tenido impactos negativos en la percepcin
de sectores acadmicos y polticos relevantes de algunos pases de la
CARICOM acerca de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del
Caribe (CELAC), y su capacidad para consolidarse como foro efectivo
de alcance regional en el que se tengan en cuenta los intereses y las
vulnerabilidades de las naciones caribeas3.
Estas tensiones en las relaciones entre CARICOM y Latinoamrica se
enmarcan adems en un contexto de dificultades en el Programa
de Cooperacin Energtica (PETROCARIBE)4 como resultado de
la acumulacin de deudas por parte de varias de las economas
beneficiarias, y ms recientemente por los graves problemas
financieros de PDVSA y de la economa venezolana, que de acuerdo a
las autoridades venezolanas tienen como determinante fundamental
el desplome de los precios internacionales del crudo.
Adems de estas contradicciones coyunturales que estn presentes
en el relacionamiento entre CARICOM y Latinoamrica; hay evidentes
restricciones de carcter ms estructural que todava limitan el nivel
y la consolidacin de las relaciones entre las naciones caribeas y

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 69


Antonio Romero

las latinoamericanas; por lo que puede afirmarse que remontar el


sentido de alejamiento a que se ha hecho referencia entre las dos
zonas, es todava tarea pendiente.
Es lugar comn sealar que debido al reducido tamao del mercado
de la CARICOM y la escasa complementariedad comercial entre sus
economas, la subregin del Caribe necesita una mayor integracin
con otros pases geogrficamente cercanos, que son, adems,
sus socios comerciales naturales en especial Cuba, la Repblica
Dominicana y los pases de Centroamrica (McLean y Yoshida,
2014:23). Este grupo de naciones se complementan naturalmente
a partir de sus estructuras importadoras y exportadoras relativas.
Asimismo, existe una cierta complementariedad comercial entre
la CARICOM y el resto de Amrica Latina, en especial los pases del
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y Chile. Por consiguiente,
explorar posibles iniciativas Sur-Sur orientadas al fortalecimiento de
las estructuras de complementariedad de la CARICOM con naciones
de Latinoamrica constituye una asignatura pendiente, cuya
superacin entre otras acciones requerir:
1. Explorar opciones innovadoras entre las dos partes que permitan
encontrar instrumentos de colaboracin para hacer frente a las
diferencias bsicas entre pases tanto de Latinoamrica como
de la CARICOM que rivalizan entre s, compitiendo por acceso a
mercados, inversiones y asistencia externa.
2. Avanzar de manera acelerada en la conformacin de una red
de contactos y comunicaciones adecuadas entre las dos zonas,
en tanto el desconocimiento y la subsecuente desconfianza
es uno de los factores ms importantes que explican el retraso
que exhiben los vnculos econmicos, sociales, culturales y de
cooperacin recprocos.
3. Promover, coordinar y contribuir a financiar polticas que
favorezcan el transporte areo y martimo entre los miembros de
la CARICOM, y entre stos y el resto de la regin. En este mbito
hay un gran margen para la cooperacin, en particular para
fortalecer los vnculos en materia de transporte entre los pases
de la CARICOM y Panam.
4. Impulsar los procesos de liberalizacin del comercio de servicios,
lo que pudiera permitir que los Estados miembros de la CARICOM
explotaran sus ventajas competitivas en muchos rubros de este
sector (como las industrias creativas y culturales, el turismo, los
servicios profesionales y las educacin) y ampliaran su base de
exportacin a los mercados latinoamericanos.
5. Los pases latinoamericanos deberan contribuir a la adopcin

70 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

de compromisos internacionales efectivos vinculados a los


desafos de los pases de ingreso medio, grupo en el cual se
incluyen todos los de CARICOM menos Hait. En tal sentido,
deberan apoyar la exigencia a las instituciones financieras
internacionales para que re-evalen sus polticas en materia de
diferenciacin y graduacin y concedan a los pases pequeos
de ingreso medio altamente endeudados acceso a prstamos a
tasas favorables; y tambin para que elaboren indicadores que
reflejen ms adecuadamente la realidad socio-econmica de los
pases de renta media, y en particular la problemtica especfica
de los estados caribeos.
6. Varios pases de Latinoamrica con un mayor nivel de desarrollo
relativo podran realizar de manera concertada actividades de
cooperacin en las reas ms deficitarias del Caribe, a fin de
maximizar el impacto de las iniciativas en apoyo al desarrollo
sostenible de estas naciones. La CELAC debera desempear un
rol central en este sentido, abriendo un dilogo entre el Caribe
y el resto de la regin, con el objeto de identificar las principales
necesidades de cooperacin, as como disear, implementar,
coordinar, monitorear y evaluar las acciones que se deriven de
este dilogo.

II. Estado actual y perspectivas de las relaciones entre


las naciones caribeas y Cuba
Las relaciones de Cuba con los pases que conforman la CARICOM
han sido muy importantes dentro de la poltica exterior del Estado
cubano (Serbin, 2011). Varios factores algunos histricos, y otros ms
recientes explican la relevancia que ha tenido el relacionamiento de
Cuba con sus vecinos del rea:
1. En la poca pre-independencia, varios territorios del Caribe
insular se constituyeron en bases de emplazamiento temporal
y de intensa colaboracin con los ideales de liberacin de los
principales lderes del proceso de emancipacin nacional de
Cuba.
2. Desde la poca colonial, se fue consolidando gradualmente una
interaccin econmica y social muy importante entre varios
territorios del Caribe insular con Cuba. Esta incluy de manera
significativa perceptibles corrientes migratorias temporales y
tambin con carcter ms permanente desde las islas caribeas
hacia Cuba, explicadas en gran medida por la importacin de la

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 71


Antonio Romero

fuerza de trabajo de Hait, Barbados y Jamaica, entre otros


requerida para satisfacer las necesidades de reproduccin de la
economa azucarera cubana.
3. Lo anterior contribuy de manera decisiva a la paulatina
integracin de las comunidades antillanas y sus descendientes
en la sociedad cubana, incrementando el sincretismo cultural
que marc todo el proceso de consolidacin de la nacionalidad
cubana; lo que coadyuv tambin al reconocimiento de la
identidad antillana de Cuba.
4. Despus del triunfo de la Revolucin cubana, cuando en
diciembre de 1972 cuatro pases independientes de la
CARICOM deciden establecer relaciones diplomticas con
Cuba; se inicia el proceso de superacin del aislamiento
poltico en el hemisferio impuesto contra Cuba por la
Organizacin de Estados Americanos (OEA), bajo presin del
gobierno de los Estados Unidos (EUA).
5. A partir de la dcada del 70 del siglo pasado, se ha observado de
manera creciente, una coincidencia de posiciones entre Cuba y la
CARICOM en varios de los temas ms importantes de la agenda
global; as como la membresa simultnea en varias coaliciones
de negociacin y en organismos internacionales de carcter
inter-gubernamental; y tambin manifestaciones concretas de
solidaridad recprocas.
6. A pesar de ciertas etapas de dificultades o tensiones
en las relaciones polticas y diplomticas entre Cuba y
CARICOM con posterioridad a 1972 (Martnez, 2011: 213-
215) en trminos generales se reconoce que ambas partes
han promovido mecanismos e iniciativas para superar
las diferencias existentes; y hoy da la totalidad de los
pases independientes de la CARICOM tienen relaciones
diplomticas plenas con Cuba, destacndose en particular
la diversidad de actividades, proyectos y programas de
cooperacin mediante los cuales Cuba apoya el desarrollo
econmico y social de las naciones caribeas.
7. Lo anterior se constata, entre otros, en el hecho de
que todos los Estados miembros de la CARICOM tienen
embajadas acreditadas en La Habana, y al mismo tiempo
Cuba tiene representaciones diplomticas encabezadas
por embajadores en la totalidad de pases que conforman
la Comunidad del Caribe. Cuba se ha constituido en pas
bisagra por excelencia entre el Caribe y Latinoamrica, lo
que se ha manifestado de manera decisiva en la defensa por

72 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

parte de Cuba de los intereses del desarrollo de las naciones


de CARICOM en los ms diversos foros regionales, y en
especial en el proceso de negociacin y posterior creacin
de la CELAC.
8. Desde el ao 2002 se ha institucionalizado el mecanismo de
Cumbres trianuales de Jefes de Estado y de Gobierno entre
Cuba y CARICOM como el foro poltico de ms alto nivel para
sistematizar y evaluar el estado de las relaciones recprocas.
En general, hay cierto consenso aunque no exento de
preocupaciones por desarrollos ms recientes, como se
ver ms adelante en el sentido de que Cuba y los pases
de la CARICOM profundizarn el nivel de sus relaciones,
especialmente en el terreno econmico-comercial; que
resulta hasta el momento la asignatura pendiente dentro de
las relaciones recprocas, en tanto los componentes poltico,
diplomtico y de cooperacin han mostrado creciente
dinamismo en las ltimas dos dcadas.
El Acuerdo de Comercio y Cooperacin Econmica firmado el 5 de
julio de 2000 marco normativo para la regulacin de las relaciones
econmico-comerciales recprocas entre Cuba y la CARICOM
estipulaba la posibilidad de ms amplias negociaciones entre las
partes a partir del 2001 para convertir este Acuerdo de Alcance Parcial
en un Acuerdo de Libre Comercio, as como futuras negociaciones en
cuanto al comercio de servicios.
Sin embargo, dicho acuerdo tena una limitada agenda de
liberalizacin (enfocada en los bienes) y concesiones asimtricas a
favor de los pases de menor nivel de desarrollo de la CARICOM. El
mismo estableca un programa para la liberalizacin progresiva del
comercio bilateral de servicios, una vez se hubiera implementado el
rgimen correspondiente de la CARICOM. Al respecto, en la lista de
los sectores de servicios que se podran incluir estaban: i) turismo y
servicios vinculados a los viajes, ii) servicios de entretenimiento, iii)
servicios financieros, iv) servicios profesionales, v) construccin y
servicios de ingeniera, vi) computacin y servicios relacionados, vii)
servicios de telecomunicaciones, y viii) servicios de transporte.
Por otra parte, la ambicin que se observaba en el acuerdo Cuba-
CARICOM no se vea acompaada de una efectiva implementacin
del mismo. Catorce aos despus de firmado, el acuerdo no haba
entrado en vigor pues no todos los pases de CARICOM lo haban
ratificado5. Desde el ao 2006, comenzaron negociaciones para la
ampliacin de productos sujetos a tratamiento preferencial, pero
estas negociaciones no haban concluido en el 2014. De igual forma,
los comits que supona el acuerdo no haban sido instituidos, y los

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 73


Antonio Romero

esfuerzos por el establecimiento del Consejo Empresarial CARICOM-


Cuba no se haban concretado.
Independientemente del status del acuerdo Cuba-CARICOM6, la
dimensin comercial (y de inversin) de las relaciones recprocas
desde el 2000 y hasta el ao 2014, mostraba niveles casi
insignificantes; y adems estaban altamente concentradas. Trinidad
y Tobago (57%) y Guyana (36%) han sido los principales exportadores
a Cuba; y si a ellos se suman las transacciones comerciales con
Jamaica y Belice, estos cuatro pases de la CARICOM daban cuenta
de aproximadamente el 95 % del total del comercio con Cuba. Los
pases de la OECO no parecieran mantener transacciones comerciales
perceptibles con Cuba. De todas formas, el comercio entre las dos
partes se ha ampliado a favor de la CARICOM desde el 20007; pero
contina siendo predominantemente de mercancas, mientras el
ms dinmico sector (para las dos partes) es el de servicios.
En general, el sector privado caribeo no vea hasta hace bien poco-
al mercado cubano como muy lucrativo en el corto plazo, y por ende
explicaba los bajos niveles de interaccin comercial y de inversiones
con Cuba, por varias dificultades que prevalecan a la hora de hacer
negocios con Cuba. Dentro de estas limitaciones los caribeos
destacaban entre otros: a) problemas vinculados a la facilitacin
del comercio y a la realizacin de pagos externos en divisas, b) la
estructura econmica y la dualidad monetaria en Cuba que hace a
las exportaciones de bienes de la CARICOM muy poco competitivas,
y c) las limitaciones en trminos del transporte martimo y areo.
No obstante, hay oportunidades econmicas no aprovechadas
por la Comunidad en el mercado cubano. Segn un estudio de las
Naciones Unidas (CEPAL, 2014), la CARICOM pudiera tener ventajas
comparativas en bebidas no alcohlicas, pesticidas y desinfectantes,
productos de qumica orgnica y derivados de la madera en relacin
a Cuba.
En cuanto a Cuba, todo indica que resulta trascendente para el pas
la implementacin de una estrategia coherente para relanzar las
relaciones econmico-comerciales con sus vecinos caribeos. Esto
sera til para la diversificacin material y geogrfica que requieren
la insercin econmica externa de Cuba, ya que las provisiones de
acumulacin de origen de varios acuerdos comerciales establecidos
por la CARICOM (con la Unin Europea, con Costa Rica y con la
Repblica Dominicana); permiten a las naciones de ese bloque
subregional, incorporar suministros de pases vecinos en sus
procesos productivos, y que los mismos clasifiquen como productos
originarios de la CARICOM (Lowe, 2014:209).

74 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

Teniendo en cuenta lo anterior, el tema econmico-comercial


se constituy en eje central del proceso preparatorio y de las
discusiones que tuvieron lugar en la V Cumbre Cuba-CARICOM, la
cual se desarroll en La Habana (8 de diciembre del 2014); aunque
obviamente las consideraciones en relacin a la cooperacin; se
mantuvieron en la agenda de las negociaciones.
Dentro de los resultados ms importantes de esta ltima Cumbre
Cuba-CARICOM sobresalen: i) los progresos realizados en la
negociacin para ampliar el acceso a los mercados recprocos e
impulsar la cooperacin econmica en los marcos del Acuerdo
de Comercio y Cooperacin Econmica vigente desde el
ao 2000; lo que debera concluir con la ratificacin de dicho
acuerdo actualizado antes de que termine el ao 2015; ii) Cuba
financiar la construccin y el funcionamiento de la Escuela
Regional del Caribe para las Artes, la cual tendr por sede a
Jamaica; iii) Cuba apoyar la construccin y el funcionamiento
del Centro para el Tratamiento de personas con discapacidades
fsicas que priorizar la atencin de nios y jvenes caribeos,
el cual estar situado en la Repblica Cooperativa de Guyana;
y iv) Cuba seguir considerando las necesidades especiales de
las naciones de CARICOM, y por ende tratar de garantizarles
un tratamiento diferenciado en el contexto del re-anlisis de
la poltica de cooperacin internacional del pas derivado del
proceso de transformaciones econmicas y sociales en marcha.
En esta ltima reunin de Jefes de Estado y de Gobierno, se
decidi celebrar la prxima VI Cumbre Cuba-CARICOM el 8
de diciembre de 2017 en Antigua & Barbuda; y la V Reunin
Ministerial en La Habana en junio de 2016.
Debe reconocerse que en los ltimos aos, han surgido algunas
preocupaciones por parte de los pases de la CARICOM respecto a
las probables implicaciones que el proceso de transformaciones
econmicas en curso sobre todo lo referido a la transicin
hacia una poltica de cooperacin externa de Cuba que debiera
basarse en la compensacin de sus costos por parte de los
pases beneficiarios y la probable normalizacin de relaciones
econmicas con los Estados Unidos; pudieran tener sobre
la dinmica econmica y estrategias de desarrollo de varias
naciones del Caribe.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 75


Antonio Romero

III. El nuevo escenario de relaciones entre Cuba y los


Estados Unidos: Implicaciones para pases del
Caribe
Los acuerdos alcanzados como conclusin de negociaciones secretas
entre los gobiernos de Cuba y Estados Unidos desarrolladas durante
dieciocho meses a partir de mediados del 2013 constituyen sin
lugar a dudas un punto de inflexin histrica, con implicaciones no
slo para los dos pases, sino tambin a nivel internacional y sobre
todo para el contexto interamericano.

Dichos acuerdos suponen el inicio de un proceso gradual de


significativa reduccin en la confrontacin bilateral, que a todas
luces era considerada como una absurda anomala, 25 aos despus
de terminada la Guerra Fra. Sin embargo, el anlisis del panorama
positivo derivado del restablecimiento de relaciones diplomticas
bilaterales, no debe olvidar los elementos estructurales que
permanecen en la base de las relaciones entre Cuba y los Estados
Unidos en trminos de asimetras, profundos prejuicios, el legado
de contradicciones histricas y las actuales diferencias ideolgicas y
que determinarn en ltima instancia el grado de avance y el alcance
de la normalizacin.

De todas formas, el restablecimiento de relaciones y el propio


proceso hacia la normalizacin, tendr implicaciones directas para
el entramado de las complejas y contradictorias relaciones inter-
americanas; pero tambin para la interaccin tanto de Cuba como de
los Estados Unidos con sus contrapartes en el hemisferio.

Cuba refuerza su proceso de plena re-incorporacin al espacio


latinoamericano y caribeo, que se haba iniciado a mediados de
los aos setentas. Por su parte, el previsible desmontaje a mediano-
largo plazo de las sanciones econmicas, comerciales y financieras
mantenidas contra Cuba por parte de EUA; ampliar el espacio de
maniobra econmica cubana no sin riesgos en el contexto de las
complejas transformaciones anunciadas y las que tienen lugar en
el pas como parte de la actualizacin de su modelo. Tambin ello
tendra un efecto positivo colateral para las relaciones de Cuba con
Amrica Latina y el Caribe y el resto del mundo, en tanto se eliminaran
posibles conflictos en las mismas derivadas de los efectos extra-
territoriales que se le reconocen a las sanciones estadounidenses
que todava se mantienen contra Cuba, las que en no pocos casos
han obstaculizado las transacciones comerciales y financieras de
entidades cubanas con empresas y bancos de terceros pases.

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Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

Por lo pronto, pasado ya un ao desde los anuncios del 17 de


diciembre de 2014, se han adoptado algunas medidas por parte de la
administracin norteamericana reguladas a travs de disposiciones
de los Departamentos del Tesoro y de Comercio de ese pas que
intentan promover mayores vnculos econmicos de Cuba con los
EUA. Estas pudieran sintetizarse en las siguientes:
a) Facilidades para la expansin de las visitas de ciudadanos
norteamericanos a Cuba bajo licencias generales;
b) Otorgamiento de licencias especiales para ampliar las exporta-
ciones y ventas comerciales de empresas de EUA en Cuba;
c) Autorizacin para ciertas exportaciones hacia EUA de bienes y
servicios producidos por el sector no estatal cubano;
d) Autorizacin a instituciones de EUA a abrir cuentas en entidades
financieras cubanas;
e) Uso de tarjetas de crdito y de dbito por parte de los viajeros de
EUA que visiten a Cuba;
f ) Mejora en rapidez y eficiencia de los pagos autorizados entre
EUA y Cuba.
El nuevo escenario de esperada normalizacin en las relaciones
econmicas entre Cuba y los EUA, junto al contexto general de
transformaciones econmicas, sociales e institucionales que tienen
lugar en Cuba; han generado, sin embargo, ciertos temores en algunos
sectores econmicos y empresariales de pases del Caribe. Estos
perciben la posibilidad de prdidas potenciales a futuro, en la misma
medida que Cuba comience a interactuar econmicamente con
agentes e instituciones norteamericanos, en tanto la incrementada
competitividad del mercado y la economa cubana, ejercera presiones
sobre algunos sectores econmicos caribeos.
En general, los temores de estos sectores empresariales caribeos
derivados del recin iniciado proceso hacia la normalizacin de las
relaciones entre Cuba y EUA, se vinculan a que:
1. Cuba pudiera sustituir a pases miembros de la CARICOM
como destino del turismo estadounidense, el cual constituye
un mercado muy importante para el sector turstico de las
economas caribeas;
2. Cuba podra comenzar a sustituir a pases de la CARICOM como
suministrador de bienes y servicios para satisfacer la muy
diversificada demanda del mercado de EUA;

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 77


Antonio Romero

3. Cuba pudiera comenzar a ejercer una fuerte atraccin sobre los


capitales de EUA, lo cual pudiera desviar potenciales flujos de
inversin extranjera directa (IED) que de otra forma tendran
como destino a pases de la CARICOM; y
4. Cuba competira en mejores condiciones que la mayora de los
pases de la CARICOM por flujos muy escasos de asistencia oficial
al desarrollo (AOD) otorgados por fuentes oficiales del gobierno
de EUA.
No obstante reconocer que un escenario de normalidad en trminos
de relaciones econmicas entre EUA y Cuba tendra efectos que
a corto plazo pudiesen implicar algunos costos para agentes
econmicos de terceros pases, esta lectura pesimista que se hace
de las consecuencias del escenario post 17-D para las economas del
Caribe; presenta cuando menos, varias limitaciones analticas desde
el punto de vista argumentativo:
a) Desconocen en primer lugar la diferencia significativa existente
entre el restablecimiento de relaciones diplomticas que es lo
ocurrido realmente hasta el momento y la normalizacin de
relaciones econmicas, que es un proceso a ms largo plazo;
b) Contradicen la mayora de los pronunciamientos de sectores
gubernamentales, organismos regionales y tambin de
prominentes intereses corporativos del Caribe que han sealado
que el restablecimiento de relaciones entre Cuba y los EUA y la
posterior normalizacin es un paso muy positivo, con potencial
para beneficiar a toda la regin;
c) Dichos temores se asocian estrictamente al enfoque de los
llamados efectos estticos relacionados con los procesos de
creacin y desviacin de comercio (e inversiones) que segn
la teora clsica del comercio internacional se vinculan a la
entrada de un nuevo competidor en un esquema preferencial
de comercio;
d) Por ende, no tienen en cuenta los efectos dinmicos y de largo
plazo crecimiento en los flujos de inversin recprocos, efecto
multiplicador sobre los ingresos, previsibles cambios en patrones
de competitividad relativa, etc. que tendran relaciones
econmicas normales entre Cuba los EUA, en tanto motor
dinamizador del mercado cubano, generando un aumento en
la demanda agregada de Cuba que pudiese ser aprovechada
tambin por empresas caribeas;
e) No tienen tampoco en cuenta, la diferencia existente entre acceso
terico a un nuevo mercado resultado principal para Cuba que

78 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

se derivara de la normalizacin de sus relaciones econmicas


con los Estados Unidos del acceso efectivo a dicho mercado; lo
cual resulta muy importante dadas las importantes limitaciones
de oferta competitiva de la estructura productiva cubana para
satisfacer de manera sistemtica y acorde a muy altos estndares
de calidad, la demanda generada por el mercado de EUA;
f ) Tampoco consideran que la economa cubana presenta
importantes limitaciones en el corto plazo para absorber montos
crecientes de flujos de inversin extranjera directa, a pesar de
la necesidad imperiosa de contar con este tipo de recursos
financieros externos para modernizar tecnolgicamente parte
del descapitalizado sector productivo cubano y remontar
las considerables limitaciones de la infraestructura fsica e
institucional del pas;
g) Igualmente, estas visiones no incorporan los efectos beneficiosos
que incluso antes de la normalizacin total de las relaciones entre
Cuba y los EUA, tendra el aumento previsto del flujo de visitantes
norteamericanos a Cuba y la probabilidad de que empresas de
cruceros estadounidense empiecen a incorporar el destino
Cuba dentro de sus rutas por el Caribe, lo cual incrementara la
competitividad del turismo caribeo, al tiempo que permitira
el desarrollo de estrategias de complementariedad entre Cuba
y otros pases del rea, incluido el diseo e implementacin de
programas competitivos de multi-destino;
h) Por todo lo anterior, pareciera que incluso un escenario
hipottico de rpida normalizacin de relaciones econmicas
entre Cuba y los EUA pudiera tener a corto plazo ms efectos de
creacin que de desviacin de comercio e inversin a favor de
las naciones de la CARICOM.

Adicionalmente, debe apuntarse que los anlisis vinculados a las


probables implicaciones negativas para el Caribe del nuevo escenario
de relaciones entre EUA y Cuba, tambin desconocen que a pesar
del restablecimiento de relaciones diplomticas, y las medidas
adoptadas por la administracin Obama para facilitar mayores
relaciones econmicas entre Cuba y los Estados Unidos, hasta ahora:
- Las empresas estatales cubanas (la parte dominante del tejido
productivo y empresarial del pas) no pueden exportar al
mercado de EUA; ni importar bienes y servicios desde EUA;
- Cuba no puede usar el dlar estadounidense en sus transacciones
internacionales, lo que incrementa el costo de las transacciones
comerciales y financieras del pas;

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Antonio Romero

- Cuba no puede mantener relaciones econmicas con filiales de


empresas de EUA en terceros pases;
- Las empresas con excepcin las de telecomunicaciones y
ciudadanos norteamericanos no pueden invertir en Cuba;
- Las sanciones norteamericanas mantienen importantes implica-
ciones extra-territoriales, obstaculizando muchas transacciones
entre agentes e instituciones cubanas con terceros pases; y
- Toda transaccin internacional de Cuba se mantiene bajo estricta
vigilancia por parte de instituciones federales estadounidenses,
lo cual se vincula a la extrema paradoja de que la administracin
Obama ha impuesto las mayores multas a bancos extranjeros
por realizar operaciones relacionadas con Cuba.
De todas formas, si se considera la ubicacin geogrfica de Cuba; la
dimensin o tamao relativo de su economa (utilizando un indicador
compuesto que incluya el producto interno bruto total generado,
la extensin territorial, el tamao de su poblacin, y el ndice de
desarrollo humano; Cuba se ubicara como la 8va o 9na economa ms
grande de toda Amrica Latina y el Caribe); el coeficiente de apertura
econmica externa (que se ha incrementado perceptiblemente en
los ltimos tiempos aunque todava est por debajo de la media que
registran economas similares de nuestra regin) y las necesidades de
reconversin tecnolgica e industrial del pas; un escenario hipottico
de relaciones econmicas normales entre Cuba y los Estados Unidos
implicara una participacin relevante de la economa estadounidense
en las transacciones externas del pas; lo cual implicara tanto
oportunidades como riesgos para la sociedad cubana.
Ms all de la observacin del escenario probable de normalizacin
de relaciones econmicas entre EUA y Cuba, convendra que los
caribeos consideren tambin las probables implicaciones positivas
que tendra para sus economas el proyecto de la Zona Especial de
Desarrollo del Mariel (ZEDM); centrado a partir del puerto de aguas
profundas estratgicamente situado en la costa noroccidental
del pas; que tiene como propsito no slo convertirse en un
punto de trasbordo de carga internacional en un escenario post-
ampliacin del Canal de Panam, sino tambin en polo articulador
de encadenamientos productivos y logsticos para potenciar la
competitividad y el desarrollo nacional. Este proyecto considerado
como la apuesta ms importante para modificar la insercin externa
de la economa cubana podra resultar importante para las naciones
caribeas, sobre todo a la luz de los problemas de transporte e
infraestructura portuaria de la mayora de los estados miembros de
la CARICOM.

80 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

En efecto, a diferencia de los productos bsicos exportados por


los pases de la CARICOM, que se transportan en buques tanque,
las importaciones de manufacturas y bienes de consumo de la
subregin se desplazan en contenedores. Como el volumen de carga
es escaso, los servicios navieros son irregulares y muy costosos. En
general, las rutas martimas internacionales regulares de mayor
volumen existentes en la zona son las de conexin entre Amrica
del Norte y Amrica del Sur y entre los pases europeos y Amrica
del Norte. De los 17 puertos ms importantes de la CARICOM, slo
tres son centros de trasbordo global y regional (Kingston, Freeport
en Bahamas, y Puerto Espaa). El resto de las islas no es atendido por
navieras internacionales, por lo que el servicio se presta a travs de
pequeas embarcaciones de enlace que realizan trasbordo de carga
entre los puertos pequeos del Caribe Oriental.
Los altos costos de transporte martimo que deben asumir los pases de
la CARICOM tienen un efecto negativo sobre su competitividad y sus
opciones de aprovechar cadenas regionales o globales de valor. En este
contexto, los pases de la CARICOM debieran explorar las posibilidades
de cooperacin que en el terreno del transporte martimo pudiera
proporcionar la ZEDM de Cuba, y su aporte a la creacin de un servicio
rpido de transbordo en el Caribe meridional y a la modernizacin de
la infraestructura regional de puertos. En definitiva, Mariel pudiese
incorporarse como elemento central para el establecimiento de un
corredor martimo pan-caribeo, ayudando a enfrentar los desafos y
cuellos de botella que obstaculizan la facilitacin del comercio en la
mayora de las naciones caribeas (CEPAL, 2015: 88-89 ).
As, la ZEDM, junto a la nueva ley de inversiones extranjeras adoptada
por el gobierno de Cuba en marzo de 2014 como parte del proceso
de actualizacin de su modelo econmico; pudieran, bajo ciertas
condiciones, proporcionar oportunidades adicionales y en una escala
trascendente, para acelerar y fortalecer los nexos econmicos entre
Cuba y la CARICOM; anulando quizs con creces los tericos efectos
desfavorables a corto plazo de una hipottica normalizacin en las
relaciones econmicas entre Cuba y los EUA.

Resumen y conclusiones
1. Debido a la pequea escala econmica de los pases miembros
de la CARICOM, su vulnerabilidad macroeconmica y ambiental,
su limitada base productiva, la alta dependencia de mercados
externos, y la continua exposicin a los desastres de origen
natural; el aumento de la cooperacin con pases de Amrica
Latina, en especial con los de su vecindad inmediata, resulta

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 81


Antonio Romero

esencial para la superacin de los rezagos estructurales y


obstculos al desarrollo que enfrentan las pequeas naciones
caribeas.
2. Sin embargo, las relaciones de los pases del CARICOM con
Latinoamrica han sido histricamente complejas y en ciertos
perodos se han manifestado fricciones recurrentes entre las dos
zonas. No obstante, se reconoce que en las ltimas dos dcadas
y media, se observ cierto acercamiento entre las dos regiones
(Latinoamrica y Caribe); no sin marchas y contramarchas.
3. El anlisis sobre el estado de las relaciones entre Latinoamrica y
la CARICOM tiene que reconocer que en los ltimos dos aos se
han exacerbado algunas contradicciones entre las dos regiones;
asociadas en lo fundamental al incremento de las tensiones
diplomticas entre Guyana y Venezuela por la reclamacin
territorial del Esequibo; y el fallo de la Corte Constitucional de
Repblica Dominicana respecto a los derechos de ciudadana de
hijos de inmigrantes ilegales, que afecta fundamentalmente a
descendientes de haitianos que viven en tierra dominicana. Estas
fricciones de supuesto carcter bilateral, han tenido, no obstante,
un marcado impacto regional en tanto todos los miembros de
CARICOM han apoyado de manera unnime a Guyana y a Hait
en sus diferendos con Venezuela y con la Repblica Dominicana.
4. En tal sentido, todava queda mucho por hacer para configurar
una estrategia comn y a largo plazo, entre Latinoamrica y
la CARICOM con vistas a la consolidacin de un esquema de
cooperacin y desarrollo mutuamente ventajoso entre las dos
regiones.
5. Las relaciones de Cuba con los pases que hoy da conforman la
CARICOM han sido muy importantes dentro de la poltica exterior
del Estado cubano; lo cual se explica por un amplio conjunto
de factores tanto histricos como otros de naturaleza ms
coyuntural. En la actualidad, Cuba se ha consolidado como el
pas bisagra por excelencia entre el Caribe y Latinoamrica,
lo cual se ha manifestado de mltiples maneras, y en especial
en el papel jugado por Cuba en el proceso de negociacin y
posterior creacin de la CELAC.
6. La dimensin econmico-comercial se ha venido constituyendo
en eje central de los anlisis que se han realizado en los ltimos
aos sobre las relaciones entre Cuba y la CARICOM y tambin
del proceso preparatorio y de las discusiones que tuvieron lugar
en la ms reciente Cumbre Cuba-CARICOM, la cual se desarroll
en La Habana el 8 de diciembre del 2014. Ello se ha dado casi

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Los desafos de la reconfiguracin regional: Una perspectiva caribea

simultneamente a la emergencia de algunas preocupaciones


por parte de la CARICOM respecto a las probables implicaciones
que las transformaciones econmicas en curso en Cuba y la
probable normalizacin de relaciones con los Estados Unidos;
pudieran tener sobre la dinmica econmica y las perspectivas
de desarrollo de la comunidad.
7. Aunque un escenario de normalidad en trminos de relaciones
econmicas entre EUA y Cuba tendra efectos a corto plazo que
pudiesen implicar algunos costos para agentes econmicos
de terceros pases, la lectura pesimista que se hace de las
consecuencias del escenario post 17-D para las economas del
Caribe; presenta serias limitaciones analticas; y no reconocen
que todo indica que tal escenario pudiera tener efectos
potencialmente muy beneficiosos para la regin.
8. Por otra parte, procesos estratgicos que forman parte de las
transformaciones econmicas en Cuba, como la consolidacin a
futuro de la Zona Especial de Desarrollo del Mariel y la nueva ley
de inversiones extranjeras; pudieran -bajo ciertas condiciones
proporcionar oportunidades adicionales y en una escala muy
importante, para acelerar y fortalecer los nexos econmicos
entre Cuba y la CARICOM.

Notas
1. No obstante ello, los pases latinoamericanos representaron en el
ao 2013 un poco ms del 13 % del total de las exportaciones de la
CARICOM (CEPAL, 2014b).
2. En especial debe reconocer el esfuerzo realizado por la Secretara
General Iberoamericana que hasta el momento, ha publicado
siete informes anuales sobre la Cooperacin SurSur en el espacio
iberoamericano, incluyendo acciones y proyectos en beneficio de
algunas naciones caribeas.
3. Estas percepciones quedaron evidenciadas en varias de las
intervenciones de acadmicos de la UWI que participaron en
la Regional Integration Conference, organizada por SALISES,
en Kingston, octubre 79 de 2013; y tambin en algunas
intervenciones de profesores de la UWI que asistieron al VII
Encuentro Internacional de Estudios Caribeos organizado por la
Ctedra de Estudios del Caribe Norman Girvan de la Universidad
de La Habana, la cual tuvo lugar en La Habana, entre el 8 y 10 de
diciembre de 2013. De igual forma algunos lderes de CARICOM
expresaron su escepticismo sobre los resultados de la CELAC en el
Forum on the Future of the Caribbean; el cual tuvo lugar en Puerto
Espaa, Trinidad & Tobago, mayo 5 al 7 /2015.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 83


Antonio Romero

4. PETROCARIBE ha proporcionado a los pases de la CARICOM


financiamiento de las compras de petrleo por un valor en torno al
3,5 % del PIB de la subregin y muy cercano al 6 % del PIB en el caso
de las pequeas islas de la OECO, de acuerdo a CEPAL (2014:118).
5. Hasta julio de 2014 slo haban ratificado el acuerdo con Cuba,
Barbados, Guyana, Jamaica, Trinidad and Tobago, Guyana, St. Kitts
and Nevis, y San Vicente y Granadinas.
6. Este acuerdo al no ser ratificado por todos los pases de CARICOM
se fue aplicando provisionalmente como un acuerdo sobre bases
bilaterales.
7. Las exportaciones de CARICOM a Cuba pasaron de US$ 13.7 en
2000 a prcticamente US$ 50 millones en el 2010. Cuba es la nica
de las cinco contrapartes bilaterales con el que CARICOM registra
un supervit comercial.

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Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 85


Antonio Romero

86 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Seccin II:
Cuba y los Estados Unidos
en el contexto regional
Eric Hershberg y Jacquelyn Dolezal
Jorge Hernndez Martnez
Andrs Serbin

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 87


88 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016
The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

The Impact on U.S.-Cuba


Latin America Relations
of Rapprochement
between Washington
and Cuba
Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

1. Introduction
With their simultaneous announcements on December 17, 2014,
that the United States and Cuba would seek to restore diplomatic
relations and pursue full normalization of relations, Presidents Barak
Obama and Ral Castro took a historic step toward removing the
most prominent vestige of the Cold War in the western hemisphere.
To be sure, the U.S. embargo against Cuba could be fully abandoned
only through Congressional action, which was unlikely given that the
chambers Republican majority was virulently opposed to anything
proposed by the President and still committed, albeit to varying
degrees, to a policy of unwavering hostility toward the Castro
government and the revolution it embodied. Yet the administration
would prove over the ensuing year what advocates for normalization
had asserted for many years, namely that the Executive branch
had wide latitude with which to chip away at key provision of the
embargo, opening the floodgates to enable a more normal flow of
people and commerce and empowering officials in both countries to
collaborate to achieve common goals in areas ranging from security
and maritime and air transportation to travel and trade. No less
importantly, by finally taking measures to abandon a 55-year old

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 89


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

policy of estrangement that Obama and most leading Democratic


politicians had long acknowledged to be stupid, the President
removed a major irritant that had diminished both his own standing
and that of the United States (U.S.) government throughout Latin
America. While the immediate and most publically visible payoff in
this respect would be the successful convening in April 2015 of the
Presidential Summit of the Americas in Panama, at which Presidents
Castro and Obama were both celebrated for their courageous
attempt to overcome more than half a century of recriminations and
grievances, the longer term implications of normalization with Cuba
for the reputation and influence of the United States in Latin America
are likely to prove deeper and more enduring.
This chapter analyzes the causes and consequences of the Obama
administrations shift in its stance toward Cuba for U.S. Latin America
diplomatic relations, situating these in the broader context of Latin
Americas evolving interactions with the United States and the
world beyond the hemisphere. The analysis addresses prospects for
productive bilateral engagements between the United States and
major countries in the region regarding matters unrelated to Cuba, as
well as the likely trajectory of regional organizations that are of interest
to policy makers in Washington given their potential significance
for political and economic governance and intergovernmental
cooperation. The chapter concludes with a reflection on how further
advances in the Obama administrations Cuba policies during 2016,
debate about Cuba during the 2016 presidential campaign, and the
inauguration of a new president and congress in January, 2017, may
shape Latin American perceptions of the reliability of the U.S. as a
diplomatic interlocutor and regional partner.

2. Two Critical Presidential Summits, and


Anticipation of a Third
Barack Obama was elected to the presidency in 2008, on the heels of
a campaign that hinged on optimistic promises to effect wholesale
change we can believe in.1 The countrys first African American
president pledged to end U.S. involvement in unpopular wars in the
Middle East, talk with Americas foes, close the U.S. military prison
in Guantanamo Bay, and enact comprehensive immigration reform
that would address the status of nearly ten million undocumented
individuals of Latin American origin. Coming on the heels of a
campaign in which he characterized the half-century-old policy
toward Cuba as anachronistic and ineffective, many observers in
Latin America and in the United States anticipated more than a

90 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

cosmetic opening to Cuba (Brenner and Hershberg, 2014). This, and


the fact that Obama was replacing a predecessor who was singularly
unpopular in the region, fueled anticipation across the region of a
new era in U.S.Latin American relations (Lowenthal, Piccone and
Whitehead, 2009). Nowhere were the lofty expectations more
evident than in the April 2009 Organization of American States
(OAS) Presidential Summit in Port of Spain, where Obama received
thunderous applause when he declared that:
I know that promises of partnership have gone unfulfilled in the
past and that trust has to be earned over time. While the United
States has done much to promote peace and prosperity in the
hemisphere, we have at times been disengaged, and at times we
sought to dictate our terms. But I pledge to you that we seek an equal
partnership. (Applause.). So Im here to launch a new chapter of
engagement that will be sustained throughout my administration.
(Applause.)2
The passage of time, however, dampened regional enthusiasm toward
the new administration, as leaders throughout the region grew
disillusioned about the prospects for a new era of mutual respect and
reciprocity (Brenner and Hershberg, 2014; Reid, 2015). The 21st century
trend toward U.S. neglect of Latin America that had dismayed the
most friendly governments in the region continued, and if anything
grew more stark, under the Obama presidency, whose approach to
Latin America was perceived not to have shifted significantly from that
of his predecessor (Lowenthal, Piccone and Whitehead, 2011). There
was no discernible movement on Cuba modest steps to liberalize
travel and permit remittances by Cuban Americans had little echo in
Latin America, where observers mostly took note of the continuation
of U.S. programs to effect regime change on the island and the
administration continued its predecessors intransigence with regard
to drug policy and devoted little attention to building relationships
in the region. The U.S. military detention facility in Guantanamo
remained open, immigration reform was noteworthy for its absence,
and U.S. diplomats continued to offer unsolicited opinions on matters
that concerned domestic governance (mostly in small countries) and
the proper stance of leading governments in the region with regard to
foreign policy matters in the hemisphere and beyond. Washingtons
criticism of the responses of major South American countries and
regional organizations to the deterioration of democracy and
governance in Venezuela is a good example with regard to the
Americas, while complaints from North American policy makers and
pundits that Brazil was falling short of its global responsibilities as an
emerging power democracy were equally grating (Castaneda, 2010).
The President himself, occupied with extricating the United States
from two wars, avoiding a Great Depression, and securing passage

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 91


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

of his landmark healthcare reform, was perceived as completely


disengaged from the region, and the advisors he had appointed for
the region were perceived weak and often imperious in their dealings
with Latin American counterparts (Brenner and Hershberg, 2014).

The extent of region-wide dismay was exhibited forcefully at the


April 2012 Summit of the Americas in Cartagena (Hershberg and
LeoGrande, forthcoming; Serbin, forthcoming). Only three years had
elapsed since the meeting in Port of Spain, but the atmosphere could
not have been more different. Testy exchanges between Obama
and Latin American presidents focused especially on Cuba and the
absence of President Ral Castro, who had not been invited because
of U.S. insistence that the Inter-American Democratic Charter
preclude his presence. Speaking to the press, Obama lamented that in
obsessing about Cuba, his counterparts were acting as if mired in the
Cold War, seemingly unaware that the point of his critics was that the
United States was perpetuating policies toward Cuba and the region
as a whole that were themselves a lamentable example of Cold War-
era behaviors. The Summit was widely declared a failure, and several
Latin American presidents, including some of those typically most
sympathetic to Washington, made clear that they would not attend
the next Summit, which was scheduled to take place in Panama in
April 2015, if the Cuban President were not invited (Armstrong and
Hershberg, 2014; Hakim, 2012).

In hindsight, the Cartagena debacle was a critical turning point


for the Obama administrations interactions with Latin American
counterparts because it demonstrated to the President that his
own credibility in the region was being undermined by continued
intransigence regarding Cuba. Perhaps the Presidents memoirs will
shed further light on the relative weight of Latin American opinion
and his own desire to resolve the Cuba matter simply as part of his
legacy as a competent leader unwilling to prolong what he had
termed a stupid policy. It is apparent, however, that after Cartagena,
Obama came to realize that his Latin American legacy would be
determined by whether he took meaningful steps to put aside the
failed approach of isolation that had driven U.S. policy toward Cuba
for more than half a century. Approximately one year later, nearly two
years before the Panama Summit, his emissaries would begin secret
talks with representatives of Ral Castro, and the path had been
opened toward the announcements of 17-D.

92 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

3. Underlying Dynamics of Change that Eroded U.S.


Standing in the Hemisphere
The relationship of U.S.-Cuba policy to the broader landscape of its
relations with the hemisphere cannot be understood outside the
context of the shifting contours of Latin Americas engagement in
the global economy, underlying political trends in the region, and
the changing configuration of regional institutions and alliances.
These three distinct but interrelated sets of processes, which are
discussed in the paragraphs that follow, operated together to erode
U.S. influence in Latin America, albeit perhaps only temporarily.
These trends coincided, however, with developments within
both the United States and Cuba that ultimately would make
rapprochement particularly opportune by the second term of the
Obama administration.
A first underlying change stems from the diminished importance of
the United States economy as a determinant of wellbeing in South
America and a decline in the influence of economic institutions and
ideas anchored in the United States. In part, though not exclusively,
because of the decade long commodity boom that fueled a period of
accelerated growth in South America beginning in around 2003, most
South American countries had diversified substantially both their
exports and sources of investment by the time that Obama came to
office, and this trend accelerated during his first term. As China came
to play an increasingly valuable role as a source of finance for Latin
American governments, extractive industries and infrastructure, and
with the Brazilian state development bank also extending its reach
substantially across the region, both the U.S. government and the
international financial institutions over which it exercises influence
became much less important for the region.
Moreover, while the so-called left turns in Latin American political
systems, which began in the late 1990s and accelerated by the
middle of the first decade of this century, marked a rejection of the
Washington Consensus economic policies that had prevailed since
the 1980s, there was no analogous shift in the U.S. government
approach to economic development in the region. The lone
innovation regarding economic engagement with the region was
Washingtons effort to recruit Latin American adherents to the Trans
Pacific Partnership, a proposed free trade zone that would span the
Pacific. That effort, which marked a deepening of longstanding
American priorities rather than a new direction for the hemisphere,
resonated with only a limited sub-set of Latin American governments.
An additional factor contributing to the sense that Latin Americas
economic fortunes were increasingly separate from those of the

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 93


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

United States was the regions rapid recovery from the downturn
brought about by the Great Recession that had been caused by poor
regulation of the U.S. financial system (Hershberg, 2015a).
A second set of changes in the region that distanced much of South
America from the United States was political in nature. More than two
decades had passed since most of the region had transitioned from
authoritarian rule to democracy, and the regimes that issued from
those transitions had become increasingly assertive on the regional
stage. Gone were the days when South American governments were
apt to tolerate even the implicit assertion that the United States
was the extraordinary beacon of democracy in the hemisphere. At
the same time, leftist governments far more skeptical of the United
States than the initial governments following democratic transitions
had come to power in most major countries in South America. Given
that the left turns coincided with the commodity-driven boom
alluded to above, and experimentation with alternative, more statist
approaches to economic and social development, there was all the
less grounds for the regions governments to secede to American
pressure regarding hemispheric affairs.
At the same time, following the lead of Venezuela, a number of
countries were adopting an explicitly anti-American stance which was
not softened by the end of the Bush administration and inauguration
of Obama. Indeed, as the perception that U.S. attitudes toward Latin
America had not changed with the new administration, the positions
toward Washington assumed by Venezuela and its allies in the ALBA
(Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica) became
ever more strident. While many governments of the Latin American
left had little sympathy for the ALBA rhetoric and profound doubts
about the leadership of Venezuela under Chavez and even more so
under Maduro after Chavezs death in 2013 ALBAs presence did pull
the region wide center of gravity farther away from Washington. That
the Obama administration consistently responded clumsily to real or
perceived provocations from Venezuela, and to a lesser extent Bolivia
and Ecuador, simply magnified the impact that the ALBA countries
had on American standing throughout Latin America.
Finally, a third underlying shift during the Obama years was the
changed landscape of regional institutions. The longstanding
consensus around the OAS as the most critical intergovernmental
body in the Americas had broken down, and institutions such as
UNASUR (Unin de Naciones Sudamericanas) and CELAC (Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeos), which unlike the OAS
did not include Washington, were taking on greater importance.
Whereas it was once largely accepted that the OAS was the privileged
institution for resolving crises of democracy and security, during the

94 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

new century these were consistently addressed by organizations


that excluded the United States. It was an emergency meeting of the
Rio Group, and not of the OAS, which addressed the military coup
against Hugo Chvez in April 2002, and rumors of a potential coup
in Bolivia dissipated in 2008 not when the OAS weighed in but rather
when UNASUR unanimously approved the Moneda Declaration,
which sent a strong signal to the Bolivian opposition (which, like that
in Venezuela, was at the time funded by Washington) that the ouster
of President Evo Morales would not be tolerated. Similarly, when
later that year a regional security crisis erupted after Colombian
troops crossed the border into Ecuadorian territory to carry out a
military operation against the FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia), the incident was addressed not through the OAS but
through an emergency summit of the Rio Group. In the one major
crisis where the OAS was called upon to preserve democracy, the
2009 Honduran crisis sparked by a military coup that ousted President
Zelaya, that effort failed in large part because it was undermined by
members of the U.S. Congress and bureaucrats within the Obama
administration itself.
Taken together, these economic, political and inter-governmental
institutional trends combined not only to reduce U.S. influence but
also, arguably, to diminish Washingtons interest in Latin America.
Most observers assessing Obama administration engagement
with the region as late as in 2014 would have concluded that little
would be done to recover the optimism that had accompanied
his initial forays into hemispheric affairs. Yet beneath the surface
a number of conjunctural factors were at work that would imbue
the administration with an unprecedented level of interest in
strengthening ties to the region. That interest would crystalize with
the announcements of 17-D and remain evident throughout 2015
and as this chapter is being written during the initial weeks of 2016.

4. Developments that Favored Rapprochement


It is widely supposed that soon after assuming office President
Obama intended to take meaningful measures to improve relations
with Cuba. Not only had he stated during the campaign that he
intended to do so, but the principal domestic political disincentives
seemed to have lost their salience. Cuban Americans were far
more politically diverse than in the past, as evidenced by Obamas
winning the election in Florida handily, and many Cuba watchers
perceived a substantial constituency throughout the country that
would rally in favor of a diplomatic opening toward Havana.3 But

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 95


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

the administration pulled back, nonetheless, unwilling to confront


a handful of militant Cuban American legislators who promised to
hold hostage important elements of the Presidents agenda if he
were to dismantle the policies of confrontation that they had labored
for decades to sustain.

Although it was not immediately evident to outsiders, the calculus


had changed significantly after the Presidents re-election in 2012.
Obama would never again have to compete in an election, and the
cost of alienating key Cuban American Congressional representatives
was lower than it had been earlier in his administration. Moreover,
having confronted aggressive congressional opposition to sensible
policies across a wide range of issue domains, the President shifted
increasingly toward the use of Executive actions to impose his
preferences over the resistance of a recalcitrant legislative branch.
His unilateral action toward Cuba, taken after more than a year of
secret negotiations concealed from Congress and the executive
branch bureaucracy (Kornbluh and LeoGrande, 2015), was in keeping
with this new approach to governing.

Circumstances had changed in Latin America, as well, and this was


opening new possibilities and incentives for American engagement
with the region. The end of the commodity boom was causing
a slowdown in South American economies, and the weakened
administration of Brazilian President Rousseff was sending signals
of a desire to overcome tensions that had been exacerbated by
revelations of U.S. intelligence service spying. The increasing disarray
and political polarization in Venezuela, meanwhile, was causing
growing consternation in capitals throughout the hemisphere, and
some of Washingtons wiser diplomats were becoming aware of the
need to converge with responsible Latin American governments
around strategies to avoid fanning the flames of conflict in Caracas.
At the same time another conflict that had long concerned U.S.
diplomats, that which had plagued Colombia for half a century,
seemed to be drawing to a close, as peace talks brokered by Cuba
and Norway were making steady progress, opening the possibility
of declaring success in Washingtons longstanding cooperation with
one of its principal allies in the region. Latin America was also back
on the agenda because of the wave of Central American migrants
who, fleeing violence and misery in societies whose problems had
been exacerbated by short-sighted U.S. policies, were crossing the
border into Texas and causing the administration a major domestic
political complication precisely when the President was intending
to announce executive actions to resolve the status of millions of
undocumented migrants already in the country.

96 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

This was the broader set of domestic and Latin America-related


considerations that occupied Washington at the same time that
planning was underway for the April 2015 Presidential Summit in
Panama, which leaders across the hemisphere were warning would
not take place if Cuba were not invited. The success of the back
channel negotiations with Ral Castro that the White House had
opened in 2013 offered the administration an avenue for advancing
a number of objectives simultaneously, and to set the groundwork
for significant improvements in US-Latin American relations for the
remainder of the Obama presidency. As Serbin and Serbin Pont
(2015) have written, (T)he ideological and symbolic leader of anti-
American resistance in the region, Cuba, became the key to accessing
a now diplomatically distant region as the embargo on the island had
not only taken its toll on bilateral relations, but had become a key issue
of dispute between the U.S. and Latin American countries. It is in this
context that 17-D would prove a watershed not only for working
toward reconciliation with Cuba, but also for achieving reconciliation
with Latin America.

5. Celebration in Panama and Achievements Beyond


The consequence of the shift in U.S. policy was on display at the
Summit of the Americas in Panama, which took on an all but
celebratory tone in the afterglow of the 17-D announcements.
Observing the handshake between Presidents Obama and Castro
in Panama, Colombian President Santos lauded the audacity and
courage of President Obama and the Cuban government, whose
actions promised to positively affect the entire hemisphere. That
assessment was echoed by most of the other heads of state in
attendance, whose response was consistent with that of the Mexican
daily newspaper El Universal, which headlined its resulting editorial
A New Era in the Americas. Obama himself recognized the impact of
what transpired in Panama, stating at his closing press conference on
April 11 that: Whats been clear from this entire summit, though, is the
unanimity with which, regardless of their ideological predispositions,
the leaders of Latin America think that this is the right thing to do ... and
(it) removes what too often has been a distraction or an excuse from the
hemisphere acting on important challenges that we face.
The payoffs to the administration and to U.S. interests in the region
were immediate and have continued to accumulate. Already at
the summit itself, the dominant narrative of mutual respect and
reconciliation that the Obama-Castro handshake symbolized
rendered ineffective a competing narrative about U.S. aggression that

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 97


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

the Venezuelan government and some of its allies had hoped would
be a central focus at the Summit. Efforts by the Maduro government
to attribute Venezuelas catastrophic plight to U.S. machinations
have fallen on deaf ears, and rather than trade accusations about
one anothers meddling, U.S. Secretary of State John Kerry and his
Cuban counterpart, Bruno Rodrguez, declared on the occasion
of the opening of the U.S. embassy in Havana that shared concern
about Venezuela was a topic of productive discussion between the
two senior diplomats. The prospects for a common hemispheric
stance toward a peaceful resolution of Venezuelas crisis, and for
eventual international efforts to assist in reconstructing the countrys
economy and polity, have increased dramatically as a result of the
opening between the U.S. and Cuba.
The new climate has also supported enduring improvements in
Washingtons relations with Brazil. At a June 2015 state dinner at the
White House during a visit that underscored Brasilias desire to deepen
cooperation with the US, President Rousseff deemed Obamas actions
regarding Cuba a major gesture, the repercussions of which are huge
for relations with Latin America, and at the closing press conference
the following day she deemed resuming relations with Cuba a very
decisive milestone ... in U.S. relations with Latin America. It is really about
putting an end to the lingering vestiges of the Cold War. And it ultimately
elevates the level of the relations between the U.S. and the entire region.
In Colombia, in turn, the New York Times has reported (Feb. 6, 2016)
that the FARCs continued engagement with the peace process has
been facilitated by the conviction that, if the U.S. could reverse its
policy of hostility toward Cuba, it may also prove a constructive
interlocutor in the building of peace in Colombia. That represents
a critical priority for U.S. policy moving forward, as the Obama
administration has requested, and is likely to receive, a congressional
commitment to provide $2 billion in support for the peace process
over the next five years. The success of that effort will hinge in
large part on the capacity of the Colombian and U.S. governments
to sustain good will with the demobilized guerrilla army and its
supporters.
By removing the basis for universal Latin American condemnation of
American policy toward Cuba, the administration has also ensured
that the approach taken by Latin American governments toward
Cubas own political and economic evolution will not be structured
in diametric opposition to whatever Washington prefers. As Merke
has argued (2015), Latin America was united against former U.S.
policy, but it no longer has a unified response. Latin American states
have very different interests and intentions vis--vis Cuba, and none
of the major regional powers is in a good place to influence events

98 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

there. And if the limits to regional cooperation reflect the diversity


of foreign policy positions among Latin American states, the change
in U.S. policy toward Cuba is likely to widen these divisions. What that
ensures is that whatever U.S. preferences may be as Cubas internal
circumstances evolve, there is a possibility that it will find allies
among other governments in the hemisphere.

6. The 2016 Election Campaign and a New U.S.


Administration
During the 14 months since the 17-D announcements, the US and
Cuban governments have made steady progress in what will be a
long road toward normalization of bilateral relations. Arguably,
they have come farther in less time than might have been expected,
particularly given obstructionism in the US Congress and, importantly,
among significant sectors of the Cuban regime that are wary of
ceding economic or political control. Latin American observers of the
process are willing to give both Washington and Havana the benefit
of the doubt, and clearly stand ready to facilitate continued advances.
In the long run, those advances are all but inevitable: the changing
demographics and politics in the US, and the collapsed economy in
Cuba, mean that the two countrys futures are intertwined. Only a
change in leadership in either country could derail this overarching
logic.
Of course, leadership changes are indeed in the offing in both
Washington and Havana. Barack Obama will leave the White
House in January 2017 following the November 2016 election,
and Ral Castro has announced that he will step down a year later.
Assuming that the transition in Cuba takes place as scheduled and
in an orderly fashion, there is every reason to expect that Havana
will remain engaged with the normalization process. The outlook
for the U.S. is less certain. Rather than go along with the consensus
of the international community, Republican party leaders and
all of the presidential candidates except for Donald Trump are
united in calling for a unilateral prolonging of sanctions, regardless
of global or regional opinion. That there seems little concern about
the potential response of third parties to an abandonment of the
negotiating stance regarding Cuba is evident in rhetoric along the
campaign trail. Even though this may in large part involve playing
to an internal party constituency, the fact that strong majorities of
Americans surveyed express support for reaching out to Cuba needs
not preclude meaningful steps backward in the event of a Republican
presidency beginning in 2017.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 99


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

Given that the likely Republican nominee will almost surely continue
the drumbeat of rhetoric against the restoration of diplomatic
relations, there can be little doubt that an incoming GOP (Grand
Old Party) administration would begin its Latin American diplomacy
with a major point of contention with virtually every government in
the region. In that scenario, prospects for productive cooperation
between the U.S. and Latin America on such shared concerns as
Venezuelas stability, Colombias peace process, or the prudent
management of immigrant and refugee flows, would all be called
into serious question.
Perhaps more importantly, there is every reason to believe that a
Republican administration would not only backtrack on much that
has been achieved in the bilateral relationship with Cuba, but would
also return to a discourse of exceptionalism that has accompanied
American unilateralism in the Americas and beyond. That discourse
is a powerful current in American politics and culture, and even those
leaders who recognize that it does not resonate well everywhere
and that the influence of the U.S. is heightened when it deploys a
rhetoric of partnership among equals, occasionally cannot resist its
allure: The United States is and remains the one indispensable nation,
Barack Obama told graduating cadets at West Point in May 2014, only
months before the historic opening toward Cuba. That has been true for
the century past and it will be true for the century to come (Klare, 2015).
This plays well to a domestic U.S. audience, particularly at a military
academy such as West Point. But it is indicative of precisely the sort
of posturing that, combined with the policy of confrontation toward
Cuba, reinforced Latin Americas growing estrangement from the
United States during the quarter century prior to the past year or so.
And as one of us has argued elsewhere (Hershberg, 2015b), for as
long as this remains the case US-relations with its neighbors will be
susceptible to strain, as it is precisely the sort of hubris that has rankled
governments in the Americas who wish to engage Washington as
equals, rather than as subordinates of the Colossus to the North.
Should the President who assumes office in 2017 fail to understand
this point, the chances are good that not only US-Cuban relations, but
US-Latin American relations as well, will take a major step backward.

Notes
1. This and the following three paragraphs draw on Eric Hershberg
and William M. LeoGrande (eds.) A New Chapter in U.S. Cuba
Relations: Social, Political and Economic Implications. New York:
Palgrave Macmillan (forthcoming 2016).

100 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


The Impact on U.S.-Cuba Latin America Relations of Rapprochement between Washington and Cuba

2. Barack Obama, Remarks by the President at the Summit of


the Americas Opening Ceremony April 17, 2009, Port of Spain,
Trinidad and Tobago; The White House, Office of the Press Secretary
<http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-
summit-americas-opening-ceremony>; accessed August 28, 2013.
3. Notably, this is precisely what happened in the aftermath of
17-D, as Americans flocked to Cuba and opinion polls showed
overwhelming support for the Presidents policy shift.

References
Armstrong, Fulton, and Eric Hershberg (2014). Who will attend the
OAS Summit in Panama? AULA blog, (October 2). http://aulablog.
net/2014/10/02/who-will-attend-the-oas-presidential-summit-in-
panama/ accessed January 30, 2016.
Brenner, Philip, and Eric Hershberg (2014). Washingtons Asia-Pacific
Response to a Changing Hemispheric Order, Pensamiento Propio,
39 (Enero-Junio). Buenos Aires: CRIES.
Castaneda, Jorge (2010). Not Ready for Prime Time: Why Including
Emerging Powers at the Helm Would Hurt Global Governance.
Foreign Affairs (September/October).
Hakim, Peter (2012). La increble visin menguante de Washington, in
Politica Exterior (July-August). http://www.politicaexterior.com/
articulos/politica-exterior/la-increible-vision-menguante-de-
washington/, accessed Sept., 25, 2015.
Hershberg, Eric (2015a). The Global Financial Crisis and Latin American
Economies in Carol Wise, Leslie Elliott Armijo and Saori N. Katada,
eds., Unexpected Outcomes: How Emerging Economies Survived
the Global Financial Crisis. Washington, DC: Brookings Institution.
Hershberg, Eric (2015b). Foreword, in Oliver Stuenkel and Matthew M.
Taylor, eds., Brazil in the Global Liberal Order. New York: Palgrave
Macmillan.
Hershberg, Eric, and William M. LeoGrande, (eds.) (forthcoming). A
New Chapter in US-Cuba Relations: Economic, Political and Social
Implications. New York: Palgrave Macmillan.
Klare, Michael (2015). Americas Dying Delusions of Empire. http://
www.tomdispatch.com/blog/176003/ (May 28); accessed January
20, 2016.
Kornbluh, Peter, and William M. LeoGrande (2015). Cuba Confidential:
Inside the Secret Back Channel Negotiation that Transformed
Americas Relationship with Cuba. Mother Jones. (September-
October).
Lowenthal, Abraham F., Theodore J. Piccone and Laurence Whitehead,
eds., (2009). The Obama Administration and the Americas: Agenda
for Change. Washington, DC: Brookings.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 101


Eric Hershberg and Jacquelyn Dolezal

Lowenthal, Abraham F., Theodore J. Piccone and Laurence Whitehead,


eds., (2009). Shifting the Balance: Obama Administration and the
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Merke, Federico (2015). The New Cuba Moment: Can Latin American
Countries Help Spark Reform? Carnegie Rising Democracy
Network. Washington, DC: Carnegie Endowment for International
Peace (September 21).
Reid, Michael (2015). Obama and Latin America: A Promising Day in the
Neighborhood. Foreign Affairs (September/October). 94/5.
Serbin, Andrs (forthcoming). Onstage or Backstage: Latin America and
US Cuban Relations, in Eric Hershberg and William M. LeoGrande,
eds., A New Chapter in US-Cuba Relations: Economic, Political and
Social Implications. New York: Palgrave Macmillan.
Serbin, Andrs, and Andrei Serbin Pont (2015). Obama is Using Cuba to
Counter Chinas Growing Influence in LatAm. Forbes, http://www.
forbes.com/sites/afontevecchia/2015/04/16/obama-is-using-
cuba-to-counter-russia-iran-and-chinas-growing-influence-in-
latin-america/ (April 16); accessed January 30, 2016.

102 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

La poltica
latinoamericana de
Estados Unidos y la
nueva convivencia con
Cuba: El conflicto
en su laberinto
Jorge Hernndez Martnez

El primer aniversario del proceso iniciado el 17 de diciembre de 2014


coloc de nuevo, con mayor nfasis y profundidad, el examen de las
relaciones entre Cuba y Estados Unidos entre los principales temas
de los anlisis y estudios internacionale. La Revolucin Cubana y el
histrico conflicto con Estados Unidos aparecen como objeto de
reflexin renovada, acrecentando la ya muy extensa bibliografa
acumulada. Sin embargo, en buena medida el abordaje permanece
lo cual no slo es lgico, sino necesario en el nivel bilateral de
ese prolongado diferendo, focalizado en los factores y condiciones
que lo explican, en los aspectos que conforman la agenda entre
los dos pases y las alternativas que se dibujan en la marcha del
restablecimiento de los lazos diplomticos hacia una eventual
normalizacin. Una lectura de los numerosos, bien documentados y
sugerentes trabajos escritos durante el tiempo transcurrido desde la
mencionada fecha evidencia esa pauta, a tal punto que pareciera que
casi no queda nada nuevo por decir, ms all de seguir con atencin
la evolucin del proceso en curso1.
Por otro lado, cuando se miran los acontecimientos, queda claro que
los dos gobiernos dialogan al ms alto nivel sobre las cuestiones ms

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 103


Jorge Hernndez Martnez

diversas, complicadas, relevantes y estratgicas para ambas naciones,


realizan encuentros tcnicos para instrumentar medidas concretas,
si bien reiteran a travs de sus presidentes las mismas posiciones
expuestas un ao atrs. Se reconocen los avances, se subraya la
importancia de continuar el camino emprendido, se anuncian otras
acciones, pero a la vez, las dos partes reafirman los puntos de partida
y objetivos de dicho camino. Cuba insiste en la necesidad de poner
fin al bloqueo, a la retirada del territorio ocupado en Guantnamo por
la base naval norteamericana, y a la poltica migratoria preferencial
otorgada a los migrantes procedentes de la Isla, en tanto que Estados
Unidos reafirma su compromiso con la extensin de sus modelos de
democracia y libertad a la sociedad cubana2. Con esa materia prima, la
mayora de los estudios penetra en la realidad interna de Cuba, en sus
contradicciones, debilidades y fortalezas, en los factores domsticos
en Estados Unidos que impulsan y dificultan los pasos a dar, valora
el funcionamiento de los mecanismos utilizados, los efectos para el
presente y el futuro inmediato y la probable reversibilidad o progreso
de la nueva etapa de la relacin bilateral. Menor atencin ha recibido
otra cuestin relevante y complementaria de la anterior, como la
de la poltica exterior de Cuba, condicionada de modo decisivo por
la confrontacin con Estados Unidos, y la consiguiente insercin
internacional de la Revolucin en un mundo cambiante, y ya
cambiado3.
El presente trabajo tiene el objetivo limitado de encuadrar el escrutinio
del conflicto en la poltica latinoamericana de Estados Unidos,
reteniendo algunas claves histricas y tericas proyectadas hacia
el presente. De modo que no examina la bilateralidad aludida ni la
proyeccin externa de Cuba, aunque asume como premisa el carcter
multilateral del diferendo y la significacin latinoamericana que
conlleva el nuevo momento. No slo atendiendo a las implicaciones
obvias que tendran el despliegue, estancamiento o retroceso de las
acciones emprendidas por los dos gobiernos para los desarrollos
que tienen lugar en la escena geoeconmica y geopoltica actual de
Amrica Latina como los espacios de integracin o concertacin, los
movimientos pendulares o cclicos entre la izquierda y la derecha, las
crisis o recomposiciones estructurales y coyunturales, que involucran
a pases y subregiones, sino porque el reajuste operado en la
poltica de Estados Unidos responde a un proyecto de dominacin
global, que toma en cuenta justamente los cambios en la correlacin
hemisfrica de fuerzas, de modo tal que el tratamiento actual hacia
Cuba viene a ser, como en una ecuacin algebraica, una funcin de
esa readecuacin hacia Amrica Latina.
Lo que est aconteciendo no es algo novedoso. De alguna manera,
desde el propio triunfo revolucionario en 1959 muy visible, por
ejemplo, en los decenios de 1960, 70 y 80, Cuba, excluida del sistema

104 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

interamericano, ha sido pieza funcional en la poltica latinoamericana


de Estados Unidos, contribuyendo de modo decisivo a troquelarla,
variando ese rol en la medida en que se modifican las circunstancias
histricas. As, lo nuevo en la manera en que se orienta la relacin
de Estados Unidos con Cuba mirando hacia Amrica Latina en la
dcada de 2010 no lo es tanto, si bien no quiere decir que se trate
de lo mismo. Sin desconocer los elementos cambiantes tanto en
la convivencia estadounidense actual con Amrica Latina en su
conjunto como con Cuba, hay cuestiones que mantienen su vigencia.
Desde los aos de 1990, Lisandro Otero expres una idea y una
interrogante que podran repetirse hoy, prcticamente utilizando,
con exactitud, sus palabras. Bastara con sustituir slo el nombre del
entonces gobernante de Estados Unidos por el de Barack Obama, y
por ajustar la referencia temporal: El presidente William Clinton est
animando una estrategia de grandes perspectivas, sealaba. En sus
discursos el nuevo mandatario parece, en ocasiones, animado de la
mstica de los visionarios, de los grandes idealistas. Si por primera vez
en dos siglos el poder norteamericano disea un nuevo tratamiento
hacia Amrica Latina, que excluya las relaciones de supremaca, las
consecuencias dejarn una huella de magnitud legendaria. Pudiera,
quiz, la nueva era comenzar con Cuba?4.
La exposicin que sigue se acoge a esa perspectiva y fija ante todo
unas premisas basadas en la adscripcin a ciertas argumentaciones
establecidas y en el cuestionamiento de otras, a los efectos de situar
el panorama dentro del cual Estados Unidos examina a Amrica
Latina y Cuba. De ah, se transita a miradas sucesivas sobre la poltica
norteamericana hacia Amrica Latina, la modificacin del balance
de fuerzas polticas registrado desde finales del pasado siglo y sus
principales repercusiones para las relaciones entre la regin y Estados
Unidos, colocando a lo largo del anlisis referencias al conflicto de
este ltimo con Cuba en ese escenario. Ms que un camino largo y
tortuoso, el que sigue el conflicto semeja una suerte de laberinto, en
el que es posible extraviar el rumbo.
La relacin de Estados Unidos con Amrica Latina ha estado signada,
desde el punto de vista histrico, por una suerte de patrn, que si bien
no ha permanecido inmutable, se reitera como una pauta recurrente.
Reconocidos latinoamericanistas la dibujan con diferentes matices,
si bien coincidentes, destacando sus acentos a partir de la Segunda
Guerra Mundial. Para Lars Schoultz, tres consideraciones siempre han
determinado la poltica norteamericana hacia Amrica Latina: primero,
la presin de la poltica domstica; segundo, la promocin del bienestar
econmico; y tercero, la proteccin de la seguridad5. Segn Abraham
Lowenthal, la relacin entre Estados Unidos y Amrica Latina ha estado
definida por la presuncin hegemnica de Estados Unidos, a saber, la
idea de que Estados Unidos tiene el derecho de insistir en la solidaridad

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 105


Jorge Hernndez Martnez

por no decir la subordinacin poltica, ideolgica, diplomtica y


econmica de todo el Hemisferio Occidental6.
Una primera observacin tiene que ver con la inconsecuencia entre
los dichos y los hechos. Desde la Cumbre de 2009, en Trinidad &
Tobago, el presidente Obama manifest la intencin de proceder a
un nuevo comienzo, a dejar atrs el pasado. Ello hubiese supuesto
modificar el patrn mencionado, o sea, relativizar cuando menos
el lugar asignado a Amrica Latina en la visin de la regin desde
el mbito interno en Estados Unidos, despojndola del simbolismo
que la ha acompaado hasta la fecha. A la vez, se hubiera requerido
cambiar de modo esencial el estilo de enfocar los problemas de
la seguridad. En cambio, no ocurri nada de eso. Obama habl de
recuperar la influencia en Amrica Latina, de fortalecer el liderazgo,
de recrear la confianza y la credibilidad. En realidad, no fue ms que
un discurso atractivo, ya que el decurso de los hechos fue por otro
camino. Apenas unos pocos meses despus, Estados Unidos apadrin
desde la sombra el golpe de Estado con ropaje democrtico en
Honduras y apel a la reactivacin de un viejo tratado con Colombia,
encaminado a dinamizar y ampliar sus bases militares all. La
ofensiva contra Venezuela sigui su anterior trayectoria, alentando la
subversin; hacia Cuba se aumentaron los fondos para los proyectos
subversivos. De alguna manera, la Cumbre siguiente la de 2012,
en Colombia, no evidenci cambios sustanciales, y por ese camino
se lleg al evento de Panam en abril de 2015, teniendo como
antesala la divulgacin de la Estrategia de Seguridad Nacional un
par de meses antes, en febrero, la cual contrastaba con la anterior, de
2010, en la que apenas se mencionaba a Amrica Latina, con nfasis
entonces en Mxico, Brasil, Argentina. Ahora se identificaba a pases
como Cuba, Venezuela, y a Centroamrica como subregin, entre los
focos de atencin. Y como adicin, se emita una declaracin previa
a la Cumbre, en el mes de marzo, acerca de la supuesta amenaza que
constitua Venezuela para la seguridad nacional norteamericana, con
toda la implicacin que llevaba consigo este tema en un foro en el
que la cuestin cubana y su nexo con la izquierda latinoamericana
podan contaminar toda la agenda.
Una segunda observacin se refiere al hecho de que Amrica Latina,
como se sabe, no es un todo homogneo. Algunos autores, como
Luis Maira, hablan de una Amrica Latina del Norte, y de otra, del
Sur, marcando, con razn, diferencias sustantivas en cuanto a la
significacin de los procesos que acontecen en tales regiones
para los intereses de Estados Unidos7. Para Maira, por tanto, la
eventual nueva relacin que pudiera ser viable con Amrica Latina
tendra que ponderar esos contextos, evaluando preocupaciones,
amenazas, oportunidades y considerando que en el despliegue de
su estrategia global (geopoltica y geoeconmica), Estados Unidos

106 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

presta atencin a los posibles espacios en disputa con actores


extraregionales que procuren ganar posiciones en las variadas
subregiones del hemisferio, como es el caso de China. Segn esa
visin, los gobiernos norteamericanos han ensayado diversas
racionalidades para organizar las relaciones con sus vecinos del
Sur y han aplicado numerosas polticas concretas. Ninguna de ellas
ha tenido continuidad y todas han fracasado con prescindencia de
los partidos que la formularon o los estadistas que las dirigieron.
Concordando con Maira, sin embargo, a los efectos de la limitada
pretensin y extensin de este trabajo se habla, como regla, de
Amrica Latina, asumindola en su conjunto, incluyendo al Caribe,
reteniendo la comunidad de problemas e intereses que representa
para el proyecto de dominacin norteamericano.
Sobre tales bases, muchos autores sealan, con razn, que en notable
medida la poltica latinoamericana de Estados Unidos se ha concebido
ms como una suma de tratamientos bilaterales o subregionales que
como un diseo coherente, globalmente armonioso.
Sirvan los comentarios expuestos como ejemplificaciones de que
para evaluar la viabilidad de una mayor consecuencia o coherencia
entre la retrica y el desempeo real de la poltica norteamericana
hacia Amrica Latina, de lo que se trata es de constatar que se
implementan acciones reales, palpables, que se traducen a la vez
en una imagen en el plano simblico, de que se dan pasos en una
direccin que se aparta de la pauta esbozada por Schoultz8.
Los cambios en las relaciones interamericanas no han sido ajenos a
las visiones acadmicas generadas por expertos, grupos de trabajo y
entidades prominentes en el campo de los estudios latinoamericanos
en Estados Unidos, que en ocasiones han aportado criterios a la
instrumentacin de la poltica exterior hacia la regin, conjugndose
con las oportunidades que ha brindado la propia dinmica interna
estadounidense y la misma regin latinoamericana. Quizs convenga
recordar algunos ejemplos: cuando al inicio de la dcada de 1970, a
raz del Informe de la Comisin Rockefeller, elaborado un ao antes,
o durante el transcurso de ese decenio, cuando en 1974 y 1976 se
confeccionaron, respectivamente, los Informes I y II de la Comisin
Linowitz, con diagnsticos y recomendaciones sobre la manera
de reorientar la poltica latinoamericana de Estados Unidos, con
afiliacin liberal, que nutrieron a gobiernos de los dos partidos, como
los de Nixon, Ford y Carter. Los llamados a considerar la llamada
relacin especial, la asociacin madura o las exhortaciones a
establecer un nuevo dilogo, encontraron cierto eco, si bien el
propio movimiento econmico y poltico latinoamericano afect
las acciones en curso. En la dcada del ochenta, el Informe del
llamado Comit de Santa Fe, junto a las propuestas conservadoras

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 107


Jorge Hernndez Martnez

contenidas en documentos elaborados por la Heritage Foundation y


el American Enterprise Institute, entre otros, hallaron receptividad en
la los dos perodos de la Administracin Reagan, sobre todo al calor
de la crisis centroamericana, en contrapunto con las sugerencias
de Policy Alternatives for the Caribbean and Central America (PACCA).
Con posterioridad, iniciativas similares de otras instituciones, como
Interamerican Dialogue, Council On Foreign Relations y Brookings
Institution, de orientacin liberal y vinculadas al partido demcrata,
tendran una resonancia similar.

La Cumbre de las Amricas celebrada en Panam en abril de 2015, es


un hito revelador en el desarrollo de las relaciones interamericanas y
del significado del proceso de dilogo entre Cuba y Estados Unidos
en el rediseo del enfoque de este ltimo pas hacia la regin
latinoamericana. De ah que haya recibido gran atencin desde
ngulos diversos y hasta contrapuestos9. En rigor, el evento fue un
momento culminante de la trayectoria previa y que corrobor lo
que los expertos visualizaban desde unos aos antes. Lowenthal
haba sealado que en los ltimos cincuenta aos, cambios de gran
trascendencia en Amrica Latina y el Caribe, as como transformaciones
destacadas en el interior de Estados Unidos y a todo lo largo de la arena
internacional, han mudado de manera significativa las relaciones
interamericanas10. Segn argumentaba, el patrn que caracterizaba
a estas ltimas al comenzar el decenio de 2010 era muy diferente
del que prevaleci en las dcadas precedentes, en tanto manifestaba
la capacidad de adaptacin de los Estados Unidos para convivir con
liderazgos radicales de la izquierda latinoamericana en el gobierno
aliados o simpatizantes de Cuba, reconociendo los lmites para
las intervenciones militares y asumiendo la funcionalidad de
los instrumentos de influencia ideolgica y cultural, a travs del
empleo calibrado del soft y smart power, como acciones opcionales
o complementarias (incluso encubiertas) al uso directo de la fuerza.
Pareciera que a partir de Panam se aplicaba ese patrn, y que se
abra una nueva era, como la imaginada por Lisandro Otero.

Desde diferentes enfoques, diversos analistas han estudiado las


percepciones estadounidenses sobre Amrica Latina, marcando
con acentos diferenciados el peso de la ideologa, el pragmatismo,
la continuidad y el cambio. Una de las tendencias que mayores
implicaciones pudiera tener para el escenario de hoy y de maana
es la del efecto de remolino, identificado por Pastor como una pauta
metafrica que ha llevado a Estados Unidos a incorporar una lgica
especfica (o al enfoque aplicado hacia un problema o una subregin)
a otras cuestiones, que se ven as arrastradas de forma incontrolable
hacia un mismo tragante o fondo11.

108 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

El nuevo entorno que serva de antesala a la Cumbre de 2015 fue


descrito en funcin de que la cartografa hemisfrica ha vivido, en
la dos ltimas dcadas, una transformacin sin precedentes, dando
lugar a nuevas formas de expresin del multilateralismo en la regin,
a nuevas modalidades y enfoques en el desarrollo del regionalismo y
de la integracin regional, y a nuevas articulaciones entre las tensiones
y luchas que se estructuran en una nueva arquitectura de poder que
algunos analistas no dudan en calificar como post-neoliberales o post-
hegemnicas12. Andrs Serbin ha especificado el papel de una
creciente influencia de nuevos actores emergentes a nivel internacional;
en primer lugar China, pero tambin Rusia, India e Irn, y la creciente
emergencia de la regin del Asia-Pacfico en la economa internacional.
En este marco ha precisado, la autonoma de los pases de Amrica
Latina y el Caribe se acrecent en relacin a los Estados Unidos y
emergieron, en la primera dcada de este siglo, una serie de organismos
intergubernamentales, como nuevas formas de concertacin poltica
intergubernamental y con nuevos temas de agenda, propiamente
latinoamericanos y caribeos. No obstante, al incorporar en su
anlisis el desenvolvimiento ulterior, agregaba que se adverta
el inicio de un nuevo ciclo poltico en la regin, cuyo perfil est an
por definirse, pero que no podr darle sostenibilidad a muchos de los
proyectos regionales surgidos en la dcada previa (). En este marco,
el inicio de las conversaciones entre los gobiernos de Estados Unidos y
de Cuba, enfocadas en una normalizacin de sus relaciones, constituyen
un primer paso de una estrategia poltica estadounidense orientada a la
regin, al enviar una clara seal que apunta a recomponer las relaciones
con los pases de la misma y a promover una nueva presencia e influencia
de los Estados Unidos en Amrica Latina y el Caribe, ms all de sus
tradicionales reas de influencia y de vinculacin con Centroamrica,
el Caribe y Mxico, y de una agenda centrada en el narcotrfico y la
inmigracin. El trasfondo de esta nueva orientacin responde a varios
factores extra-regionales 13.
En otro sentido, por encima de la asimetra y la desconfianza
acompaantes del conflicto entre Cuba y Estados Unidos, se ha
pasado al dilogo, la cooperacin y al restablecimiento de relaciones
diplomticas, hablndose de posible normalizacin y de convivencia
civilizada. En las palabras de Soraya Castro, eso convierte el momento
histrico en trascendental y seala una etapa cualitativamente diferente,
pero el axioma y objetivo estratgico del gobierno estadounidense,
sin embargo, se mantiene inalterable: la destruccin del proceso
revolucionario cubano14. Rafael Hernndez matiza esta afirmacin
cuando relativiza o cuestiona esa aproximacin, al apuntar que la
verdad de que el cambio mantiene los mismos objetivos, haciendo uso
solo de diferentes medios, resulta autoevidente y simple que apenas nos
sirve para entender lo esencial de este proceso (). Los que subestiman

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 109


Jorge Hernndez Martnez

el significado del cambio en los medios parecen olvidar que la poltica


consiste precisamente en ellos, tan diferentes como pueden serlo las
bombas y el dilogo 15.
Resulta vlido entonces el criterio de que la realidad depende
del ngulo desde donde se mire. Entrevistado sobre las razones
que motivan el cambio de la poltica de Estados Unidos hacia
Cuba, William LeoGrande no menciona, en su anlisis, un aspecto
fundamental: las transformaciones internas en la isla, lo cual es,
para muchos, el factor clave en los reajustes operados. Su respuesta
seala en cambio: Creo que hay dos razones fundamentales (para
el restablecimiento de relaciones). Una, fue la presin que ejercieron
los presidentes de Amrica Latina en la VI Cumbre de las Amricas, a la
que Estados Unidos no permiti que Cuba asistiera. Segunda cuestin:
los cambios polticos en Miami. No slo en las encuestas de opinin,
sino tambin el hecho de que el propio presidente Obama gan la
mitad del voto cubanoamericano en 2012. Entonces, si la comunidad
cubanoamericana ya no era una comunidad conservadora homognea,
un presidente podra asumir el riesgo de un cambio de poltica hacia
Cuba y no pensar he perdido la Florida para las prximas elecciones.
Esas dos cosas fueron muy importantes. Pero tambin hay que dar
crdito al presidente Obama. l reconoci que la vieja poltica no tena
sentido16. Los elementos reseados por LeoGrande, desde luego,
son reales y de gran impacto. Pero no debe omitirse el impacto de la
llamada actualizacin del modelo econmico ni lo que pudiera ser el
legado que, junto al de Obama que es de los aspectos que ms se
mencionan, quisiera dejar Ral Castro, como culminacin del muy
largo perodo conducido por Fidel o de su propio desempeo, a fin
de balancear o completar el anlisis.
La poltica exterior de Estados Unidos hacia los pases de Amrica
Latina y el Caribe durante los dos perodos presidenciales de Barack
Obama (20092016) ha estado marcada ms por la continuidad que
por el cambio. La anterior afirmacin no hace sino reconocer un
lugar comn, que no desconoce la moderacin en el lenguaje, el
discurso sobre un nuevo comienzo en sus relaciones con la regin
y un empleo de lo que se ha denominado poder inteligente. En la
prctica se trata de aplicar un enfoque casustico con un balance en
el empleo de todos los instrumentos de poltica, tanto del llamado
poder blando como del duro17.
Respecto a Cuba, ciertas limitadas decisiones flexibilizando los viajes
y las remesas de los cubanos en Estados Unidos a su pas de origen
(2009) y el otorgamiento de licencias para visitas con propsitos
especficos (2011), no descontinu la poltica subversiva de su
predecesor, e incluso aument el financiamiento de esos programas
hasta 20 millones de dlares anuales. Desde la perspectiva oficial

110 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

norteamericana, el rasgo distintivo de la poltica de ese pas hacia


la regin ha consistido en poner el nfasis en la asociacin y la
responsabilidad compartida.
Durante la mayor parte del tiempo de su presencia en la Casa
Blanca, las modificaciones en la poltica de Obama han sido ms
bien limitadas por el entorno poltico, econmico y social que lo ha
constreido. Algunas de las promesas enunciadas desde el principio,
como eliminar la crcel de la base de Guantnamo no devolver la
ilegal base a su dueo: Cuba, o realizar una reforma migratoria, o
no se cumplieron, o quedaron postergadas, o se tomaron decisiones
muy limitadas para paliar esos problemas.
La importancia de insistir en este asunto en las postrimeras de
su segundo perodo como Presidente se deriva sobre todo de la
actualizacin mucho mayor en su poltica hacia Cuba, anunciada el
17 de diciembre del 2014 y sus implicaciones para las relaciones de
Estados Unidos con Amrica Latina y el Caribe. En relacin con Cuba,
se acord como un primer paso despus de las conversaciones
oficiales secretas con el gobierno cubano al ms alto nivel por 18
meses, el restablecimiento de las relaciones diplomticas entre
los dos pases. Esa decisin tiene una significacin que trasciende
las relaciones con Cuba y adquiere un valor estratgico para las
relaciones con toda la regin. Aunque de manera inmediata no se
elimina el bloqueo econmico y financiero, ni se solucionan otros
temas problemticos de la agenda bilateral, se reconoce por el
Presidente que las polticas precedentes hacia la isla fueron fallidas,
en tanto no consiguieron servir los intereses definidos por los
gobiernos de Estados Unidos, causaron incluso daos colaterales y
deban actualizarse.
Mediante sus prerrogativas ejecutivas como Presidente, se
realizaron una serie de modificaciones regulatorias encaminadas
en lo fundamental a maximizar el impacto de los instrumentos de
poder blando sobre la realidad cubana. El presidente Obama incluso
propuso al Congreso avanzar en la eliminacin del llamado embargo,
en realidad bloqueo por su carcter extraterritorial. Una pregunta
pertinente sera por qu en este preciso momento se introducen
esos ajustes en la poltica hacia Cuba con el objetivo declarado de
mejorar las relaciones interamericanas.
Una decisin contradictoria respecto a ese propsito fue declarar a la
Repblica Bolivariana de Venezuela como una amenaza a la seguridad
de Estados Unidos. Dicha accin gener tensiones adicionales en el
contexto de la Cumbre de las Amricas en Panam y en definitiva
result otro fracaso, porque no debilit ni fraccion al gobierno de
Maduro ni en el plano interno, ni en el contexto latinoamericano, sino

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 111


Jorge Hernndez Martnez

que gener apoyo dentro y fuera del pas, incluyendo la solidaridad y


respaldo del pueblo y gobierno cubano.
Ms all de la anterior coyuntura, debe reconocerse que la
poltica de Estados Unidos hacia Cuba ha sido un elemento de
significacin para el diseo de la poltica hacia la regin desde
mucho antes, unas veces de manera explcita, otras de modo
implcito. La formulacin de la Alianza para el Progreso, lanzada
por el asesinado Presidente John F. Kennedy, dejaba en claro
explcitamente, que estaba destinada a impulsar reformas limitadas
para evitar el avance de otras revoluciones. Los planes y programas
de asistencia a la contrainsurgencia lo complementaron. Asimismo,
la contrarrevolucin conservadora encabezada en la dcada
de 1980 por el Presidente Ronald Reagan, impuls la Iniciativa
para la Cuenca del Caribe (ICC) y programas de asistencia a
Centroamrica para revertir el auge de los movimientos guerrilleros
revolucionarios. Como parte de esta poltica se realizaba el apoyo
a la contrarrevolucin en Nicaragua para derrocar al gobierno
sandinista. La administracin norteamericana culpabilizaba a
Cuba por el avance de estos procesos revolucionarios, e incluso el
Secretario de Estado Alexander Haig propona ir a la supuesta fuente
de los conflictos y amenazaba con una demoledora intervencin
militar contra Cuba18. Es en 1982 que se incluye al gobierno cubano
injustificadamente en la lista de pases patrocinadores del terrorismo
en el marco del conflicto centroamericano.
Desde la perspectiva latinoamericana, en la medida que la Revolucin
cubana ha tenido xitos y se ha consolidado, los gobiernos de
la regin han encontrado un entorno ms favorable para ganar
autonoma frente a Estados Unidos, rompiendo paulatinamente
el aislamiento diplomtico y el bloqueo econmico a Cuba, y
reclamando al gobierno de Estados Unidos una modificacin de su
poltica. El restablecimiento de relaciones con Cuba, conociendo la
posicin de Estados Unidos, otorgaba a los gobiernos de la regin
cierto aval de independencia y era bien acogido por sus pueblos, que
vean con simpata esas decisiones.
Los ajustes apreciados en la poltica exterior de Estados Unidos para
la regin durante los dos ltimos aos de la Administracin Obama,
y en especial en relacin con Cuba, se deben tanto a factores internos
como externos, pero en este caso el contexto regional y global
han tenido un creciente valor explicativo en las modificaciones
observadas en ese eje de relaciones. Desde esta perspectiva deben
ser tenidos en cuenta las variables internas y externas explicativas en
la formacin de la poltica exterior norteamericana hacia los pases
de la regin en su interrelacin dialctica.

112 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

La poltica norteamericana de Estados Unidos subraya el papel de


la Revolucin Cubana para la regin y el conjunto de las relaciones
interamericanas, en un momento de transicin en el orden mundial
y en las relaciones internacionales, caracterizado por el ascenso
de la globalizacin y transnacionalizacin de esas relaciones junto
a modificaciones en la correlacin global de fuerzas, que afectan
la asimetra de poder regional frente a la preeminencia de Estados
Unidos19.
Los cambios en la poltica norteamericana de inicios de siglo XXI, la
guerra anti terrorista y las intervenciones militares en Afganistn e
Irak, la nueva estrategia de seguridad nacional despus de los ataques
del 11 de septiembre de 2001 al territorio de Estados Unidos, marcan
una nueva etapa con repercusiones indirectas para la regin. El
enorme dficit fiscal y la astronmica deuda estableceran obstculos
y limitaciones al imperialismo norteamericano. Para algunos analistas
se observ un abandono de la regin, por la atencin que requeran
otras reas geogrficas y los asuntos crticos de su poltica exterior
que se ubicaban en el Medio Oriente, Europa, Rusia junto al ascenso
impetuoso de China en Asia. La administracin Obama subraya la
idea del pivot to Asia, como centro principal de atencin y prioridad
de su estrategia y proyeccin de poltica exterior20.
La prioridad en la poltica norteamericana por Asia-Pacifico se debe
a las previsiones y expectativas sobre un mundo post occidental
centrado en esa regin y en particular liderado por China. Ello no
significa que la importancia estratgica de los pases de Amrica
Latina y el Caribe para el vecino del Norte haya desaparecido: la
proximidad geogrfica, la geopoltica y la geoeconmica siguen
vigentes. Estados Unidos se mantiene como el mayor mercado e
inversionista extranjero en la regin aunque el mapa por pases
ofrezca un cuadro heterogneo. La naturaleza imperialista del
sistema econmico norteamericano hace que sus proyecciones
e intereses regionales perduren, aunque con manifestaciones de
declinacin y distinta estructura en las relaciones por pases obligan
a modificaciones y ajustes en las polticas especficas, que sern
perdurables, hasta tanto Estados Unidos siga siendo la principal
potencia global y sobre todo regional.
Esa significacin estratgica no es esttica en el tiempo y se expresa
en situaciones diversas por pases, subregiones, alianzas y procesos
de integracin diferenciada y no como un todo homogneo en
cada momento. Las formas, medios e instrumentos se adaptan a las
nuevas circunstancias, no los objetivos imperialistas de dominacin
y explotacin. Incluso los medios militares pueden retener y ganar
significacin, como son las bases militares, la militarizacin encubierta
a travs de programas anti terroristas y contra el narcotrfico, pero ello

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 113


Jorge Hernndez Martnez

depende de las luchas contra-hegemnicas de los pueblos y los gobiernos


que se oponen a la dominacin21. La proyeccin norteamericana
no ocurre en un vaco, sino que depende del cambiante contexto
regional y las tendencias globales prevalecientes en cada momento
histrico.
El anlisis de la poltica exterior de Estados Unidos hacia la regin
debe considerar la ascendente significacin dentro de su estrategia
de los procesos mega-regionales, como la Alianza Transpacfica (TPP),
que incluye a Canad, Mxico, Chile y Per y la Alianza Transatlntica
(TTIP), esta ltima con la Unin Europea. El TPP incorpora partes de la
regin, lo que es un dato fundamental para entender las prioridades
de la estrategia estadounidense en Amrica Latina y las polticas
especficas aplicadas para cada caso, pases, subregiones y temas22.
La clase dominante norteamericana, formuladora de las polticas,
no puede obviar las modificaciones encontradas en el escenario de
destino de las mismas, que obviamente es distinto al encontrado en
el siglo XIX y en el XX. Los pases latinoamericanos, como ya se seal,
si bien tienen elementos comunes, tambin tienen diferencias
debido a la cercana geogrfica a EE.UU., a la dimensin econmica,
a la distribucin geogrfica y ramal del comercio e inversiones, a
la composicin de las poblaciones, a las migraciones, a factores
culturales e histricos.
Desde la perspectiva de los intereses y el tipo de relaciones que
sostienen con Estados Unidos, existen variaciones en sus niveles
de dependencia econmica, programas de ayuda especficos,
alianzas, cooperacin para la seguridad y otros temas relevantes.
El imperialismo norteamericano busca explotar esas diferencias,
tratando de sacar provecho de la segmentacin intrarregional y las
distinciones y asimetras especficas.
En este marco, el nfasis dentro de la estrategia general de Estados
Unidos en el Hemisferio Occidental se ha venido colocando en los
pases con costas al Pacifico: en primersimo lugar Mxico incorporado
al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) junto
a Canad desde 1994, con quien sostiene la mayor parte de todas
sus relaciones econmicas en toda la regin, comparte una extensa
frontera, tiene en su territorio una masa enorme de poblacin de
origen mexicano, con una agenda que abarca muchos otros asuntos
de gran importancia desde el petrleo hasta el agua en la franja
divisoria entre los dos pases. Luego vienen los pases de la regin
que negocian la Alianza Transpacfica (TPP, por su sigla en ingls),
entre los que se encuentran el propio Mxico, Per y Chile. A ello
habra que agregar el resto de los pases que poseen acuerdos de libre
comercio con Estados Unidos y sobre todo los asociados a la Alianza

114 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

del Pacifico (Chile, Colombia, Mxico y Per), de la cual EE.UU. no es


miembro, pero participa como observador. En la actualidad, Estados
Unidos posee tratados de libre comercio en los que participan 11
pases de la regin: Mxico, Chile, Colombia, Costa Rica, Repblica
Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam
y Per.
El Caribe insular por su proximidad y el peso de las inversiones
financieras dentro del Hemisferio Occidental tiene significacin
estratgica concretada en programas de asistencia como la Iniciativa
para la Seguridad de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Security
Initiative - CBSI).
Por su significacin regional, la poltica del gobierno de Estados
Unidos tiene definiciones especficas para Venezuela, Ecuador y
Bolivia, pases con gobiernos cuyas orientaciones polticas son ms
radicales y que se identifican como principales desafos, con prioridad
por Venezuela por su activa proyeccin regional y porque se considera
el pas clave en la contraofensiva imperialista para revertir el proceso
revolucionario, anti-hegemnico. Asimismo requiere un tratamiento
particular para el Mercosur y sobre todo Brasil y Argentina, pases
grandes, que tienen mayor trascendencia regional y global, tanto
poltica como econmicamente y no han aceptado incorporarse a
los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos.
Ese escalonamiento y diferencias en los enfoques de la poltica
norteamericana hacia la regin se explican porque desde finales
de la dcada de 1990 se han producido cambios importantes. Este
proceso ha sido llamado por algunos la ola rosada, o el ascenso de
gobiernos de izquierda y centro izquierda con distinta radicalidad23.
La regin ya no es la misma, dado que la agudizacin de las
contradicciones derivadas de la aplicacin de medidas neoliberales
empeor las dificultades socioeconmicas propias del capitalismo y
gener la emergencia de gobiernos de distinto matiz, pero en general
anti neoliberales, con rasgos nacionalistas, que buscan contrarrestar
la hegemona de Estados Unidos, o al menos sus efectos ms
perniciosos, desarrollar programas de apoyo a los sectores populares
y reducir la pobreza. Estos cambios socioeconmicos y polticos
conllevaron a la modificacin de la correlacin de fuerzas a escala
regional, e hicieron a la regin de conjunto un poco ms libre.
No debe sorprender entonces que ello haya sido reconocido por
informes al Congreso de su servicio de investigacin en los que se
afirma queAmrica Latina se ha vuelto crecientemente independiente24
debido a la diversificacin de sus vnculos econmicos y polticos y al
establecimiento de organismos destinados a la integracin regional.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 115


Jorge Hernndez Martnez

Tambin se han producido reacomodos importantes en el


contexto internacional, que influyen en las polticas y relaciones
interamericanas en estas ltimas dcadas: la propia tendencia a la
globalizacin, la transnacionalizacin, el ascenso de nuevos agentes
de las relaciones internacionales, corporaciones, agrupaciones e
individuos poderosos, entre los que se incluyen las redes y bandas
criminales, complican enormemente el proceso de formacin
de poltica. Desarrollos en las comunicaciones como el avance
de Internet y en el transporte han otorgado rasgos nuevos a las
relaciones internacionales en las cuales se manifiestan las relaciones
entre Estados Unidos y los pases de Amrica Latina y el Caribe.
El aumento de la significacin de los flujos migratorios y en particular
de la circularidad y trans-nacionalidad de los mismos, el poder
de organizaciones traficantes de personas, armas y drogas, tiene
tambin rasgos transnacionales y a la vez constituyen retos tanto para
los Estados como para los pases de la regin ms afectados por estas
problemticas. El problema del trfico de droga desde Sudamrica
hacia Estados Unidos se concentra en el corredor Centroamrica
Mxico, por donde se estima transita el 90% de los estupefacientes
de la regin que se dirigen al Norte del continente.
La complejidad e interpenetracin de factores internos y externos en
la formacin de la poltica exterior de Estados Unidos hacia los pases
de la regin ha llevado a definir el trmino intermstico, aplicado por
Abraham Lowenthal para la regin, para designar aquellos temas
que combinan aspectos internos y externos en la formacin de la
poltica exterior25.
No obstante, en la nueva etapa, en que parecera consolidarse la
importancia de los factores internos como fuente principal de la
poltica exterior, los de carcter internacional y los cambios en la
correlacin de fuerzas han venido ganando relevancia. Los factores
internacionales parecen constituirse en una variable de jerarqua
en la formacin de la poltica exterior de Estados Unidos durante la
presidencia de Barack Obama, fenmeno manifestado con particular
vigor en los ltimos dos aos de su segundo perodo presidencial.
Todo ello en un contexto poltico, econmico y social al interior de
ese pas donde se reflejan divisiones y crecientes contradicciones.
En el plano de las relaciones internaciones se observan signos de
declinacin hegemnica, pero es preciso recordar que todava es la
principal potencia global y sin duda el centro econmico financiero,
poltico, ideolgico y cultural del sistema imperialista a escala global
y regional, para no hacerse falsas expectativas.
Para los pases de Amrica Latina, de conjunto, reconociendo sus
diferencias y particularidades, debe subrayarse que Estados Unidos

116 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

conserva de manera general una enorme asimetra de poder con


la regin, expresada en las relaciones econmicas, monetarias y
financieras. As, a pesar del ascenso de la participacin de otras
potencias, como China, y la diversificacin de las relaciones en algunos
casos, la poltica monetaria norteamericana sigue teniendo un gran
impacto, no solamente por ser el principal inversionista extranjero y
mercado para bienes y servicios, constituir el dlar norteamericano
la mayor parte de las reservas monetarias y por su influencia en las
tasas de cambio cuando existen, sino tambin porque coexisten
incluso economas total o parcialmente dolarizadas.
Los ajustes observados en el discurso y la prctica poltica del
gobierno de Estados Unidos para la regin confirman la continuidad
de la poltica sealada por Schoultz, basada en la asimetra, la defensa
de sus intereses econmicos, de poltica interna y sus definiciones
de seguridad nacional, pero adaptados a las nuevas circunstancias:
ajustado a cada caso en correspondencia con la mayor independencia
de la regin.
Barack Obama no es el nico ni el primer Presidente norteamericano
que anuncia ser portador de una nueva poltica para Amrica Latina,
aunque tambin es cierto que debe distinguirse cuidadosamente la
retrica de la prctica. El ao 2008 fue marcado por la agudizacin
de la crisis econmica y en cuanto a las elecciones estadounidenses
el mensaje principal era el cambio. Ciertamente ha existido ms
continuidad que cambio en la poltica latinoamericana de Estados
Unidos hacia Amrica Latina, si bien la misma fue presentada de un
modo ms moderado e inteligente en el discurso y se introdujeron
algunas novedades sin modificar su esencia. Los anunciados cambios
respecto a Cuba resultaron limitados a su promesa de campaa
electoral de permitir los viajes de los cubanos residentes en Estados
Unidos a su pas de origen y facilitar el envo de remesas, debido a
que estos seran los mejores embajadores para impulsar los cambios
deseados.
Durante 2009 Obama fij su prioridad en la poltica interna y sobre todo
en conseguir una reforma en el sistema de salud. Las contradicciones
econmicas, sociales y polticas por las que ha atravesado Estados
Unidos despus de la gran crisis econmica y financiera del 2007-2008,
fueron agudizando los desafos propios de la nica sper potencia de
nuestra poca y consumiendo una enorme cuota del capital poltico
del nuevo presidente. Las complejas condiciones presentadas en esa
sociedad haban quebrado el consenso de poltica interna dentro de
los sectores de la clase dominante, agudizando la situacin, hasta
llegar a la parlisis del gobierno a raz de las discrepancias en cuanto
a los modos de reducir el dficit fiscal.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 117


Jorge Hernndez Martnez

Sin duda, la ltima gran crisis repercutira de manera notable sobre


la poltica exterior de Estados Unidos y su proyeccin hacia Amrica
Latina y el Caribe. La regin latinoamericana y caribea no solamente
fue impactada, al ver reducir la demanda de sus productos en el
mercado norteamericano, sino que se apreci la importancia de
avanzar esfuerzos propios para fortalecer sus relaciones con otros
pases y agrupaciones, sobre todo con los ms dinmicos, como el
caso de China, o de enorme tamao y participacin como la Unin
Europea.
Desde el punto de vista de la poltica interna norteamericana la crisis
global agudiz de modo notable las contradicciones socio-econmi-
cas expresadas en las protestas Ocupa Wall Street, que si bien no
se profundizaron ni alcanzaron mayor radicalidad, evidenciaron el al-
cance indito en su repercusin social. Estas manifestaciones pbli-
cas pusieron en evidencia un fenmeno hasta ese momento oculto:
el creciente abismo en la distribucin de los ingresos y la riqueza en
la sociedad estadounidense, entre los que acaparaban el grueso de
la riqueza y las grandes mayoras. Aquello que pareca un fenmeno
de pases subdesarrollados se observaba tambin en Estados Unidos.
La posicin de las capas medias se deterioraba y se ensanchaba la
brecha entre ricos y pobres. El costo poltico de la crisis econmica
y su secuela se extendi considerablemente debido a la muy lenta y
desequilibrada recuperacin.
Algunos analistas se refirieron al fin del llamado sueo americano,
en el sentido de que los hogares de las capas medias no lograban un
aumento en su bienestar respecto a las generaciones precedentes.
Asimismo se pona de manifiesto una dualidad econmica, los
sectores de la oligarqua financiera, de las grandes corporaciones
transnacionales que se beneficiaron de una rpida recuperacin de
sus fortunas en las bolsas, y en cambio los trabajadores en general
sufran de un reducido incremento de sus ingresos, y de un alto
desempleo. Se estaba profundizando gradualmente la divisin entre
la economa real y la financiera especulativa.
En tal sentido la economa estaba fragmentada y obviamente, a
pesar de una recuperacin tcnica desde 2009, que en el 2015
cumpli seis aos, las percepciones sobre su comportamiento no
han sido suficientemente buenas como para garantizar un respaldo
poltico al gobierno en este mbito. Los problemas econmicos
y su repercusin en la poltica interna han acaparado parte de las
preocupaciones del Presidente. Tanto George W. Bush como Obama
aprobaron elevados montos de salvamento para el sector bancario
y financiero, porque lo consideraban el centro de la economa, en
realidad el centro de los intereses de la clase dominante y aunque
estas medidas recibieran algunas crticas, ms bien aisladas, eran

118 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

apoyadas por el segmento especulativo dominante de la oligarqua


financiera. No se aprobaron fondos importantes para empleo,
inversiones, educacin, investigacin, e infraestructura para activar la
economa, sino al sector que haba sido a todas luces el epicentro de
la crisis financiera, asociado al estallido de esta en el sector de bienes
races. El abultado financiamiento dirigido a este sector, la poltica
monetaria expansiva y los gastos militares motivados por las guerras
en Afganistn e Iraq, llevaron el dficit federal a niveles rcord y por
consiguiente se elev la deuda pblica hasta sobrepasar los lmites
polticamente establecidos.
El consenso entre economistas y polticos sobre la necesidad de
controlar el dficit y reducirlo, y no elevar el lmite de la deuda
pblica si no se llegaba a un acuerdo del Ejecutivo con el Congreso
sobre cmo acotarlo, origin una crisis poltica de consecuencias
negativas. Finalmente, luego de la paralizacin del gobierno federal
por no disponer de fondos y de tensas negociaciones se alcanza
un acuerdo en el Congreso materializado en la Ley de Control del
Presupuesto del 2011. Estos problemas, transitoriamente resueltos,
han ocupado gran parte del esfuerzo de la poltica y pueden volver a
irrumpir en el espacio poltico en el evento de una nueva recesin, al
no ser radicalmente solucionados.
La divisin al interior de la clase dominante en Estados Unidos ha
sido de tal magnitud, que hicieron visibles las propias limitaciones
del sistema poltico para enfrentar los retos socio-econmicos del
pas. La creciente desigualdad entre un sector minoritario poseedor
de enormes riquezas y el resto de la poblacin, tiene un reflejo en el
descontento poltico en tanto el sistema democrtico responde de
modo categrico a ese sector minoritario de la poblacin constituido
por la oligarqua financiera y sus allegados servidores. Los riesgos de
estos desequilibrios dentro del pas centro de la economa capitalista
global y el funcionamiento de su sistema poltico, se deben en buena
medida a que el segmento dominante de la oligarqua financiera,
mediante el aporte del dinero de las corporaciones al Congreso,
obstaculiza la aprobacin de polticas en funcin de los intereses del
pas26.
En tales circunstancias, la asistencia exterior debe tener en cuenta
la escasez de recursos. La poltica de asistencia exterior de Estados
Unidos para Amrica Latina ha evidenciado una disminucin en los
ltimos aos de 1.8 mil millones de dlares en el ao fiscal 2011 a
1.3 en los mismos trminos en el 2015, debido a la crisis econmica y
financiera, el elevado dficit y los lmites que establece la referida Ley
de Control del Presupuesto del 201127. La misma se ha concentrado
en pases, temas y subregiones de mayor significacin estratgica.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 119


Jorge Hernndez Martnez

La reduccin del desempleo, con independencia de los deterioros


en los niveles de ingresos para algunos sectores pareciera aliviar
un tanto las preocupaciones internas coyunturales en cuanto a este
problema y las amenazas del inicio de otra recesin. El desempleo en
marzo del 2015 se ubicaba, segn cifras oficiales, en 5.5%, con una
tendencia al descenso respecto a igual perodo del ao anterior28.
Asimismo, el aumento de la produccin de petrleo y gas en el
pas, aunque sea al costo de efectos desastrosos sobre el medio
ambiente, ha sido parte de la poltica encaminada a disminuir
coyunturalmente la dependencia externa de la economa
norteamericana de la importacin de hidrocarburos. Junto a otros
factores ya las manipulaciones en el mercado de combustibles,
ello ha reducido internamente los precios de la gasolina, lo que
permitira, eventualmente, aumentar la demanda interna a favor del
crecimiento de la economa.
Entre otro de los factores internos que inciden sobre la poltica
exterior cabe mencionar el problema de los inmigrantes, un aspecto
muy importante tanto para la poltica domstica, como para las
relaciones de Estados Unidos con los pases de origen de esos flujos
de personas. Estados Unidos ha sido siempre destino de flujos
migratorios, pero desde hace aos constituye uno de los temas
candentes de la poltica y de las relaciones con algunos pases de
Amrica Latina y el Caribe. El presidente Obama prometi realizar
una reforma migratoria desde su llegada a la Casa Blanca, pero se
encontr atrapado en otras prioridades y por la oposicin a esa
reforma dentro del Congreso.
Como una solucin parcial y mediante sus prerrogativas como
Presidente, Obama anunci a finales del 2014 su decisin de ofrecer
estatus legal a millones de inmigrantes ilegales, padres de hijos que
son ciudadanos norteamericanos. Las personas beneficiadas por esta
orden, calculadas preliminarmente en 3.3 millones, podran obtener
residencia legal, o ciudadana, lo que les permitira tener documentos
para trabajar y evitaran as la consiguiente deportacin y separacin
familiar. La mayor parte de estos casos son de origen latinoamericano
y sobre todo mexicanos29. Actualmente se encuentran entre los
principales pases fuentes de la inmigracin hacia Estados Unidos:
Mxico, El Salvador, Cuba, Guatemala y Repblica Dominicana.
El tema de los inmigrantes y, en particular, los inmigrantes ilegales
ha sido un asunto de gran sensibilidad poltica en Estados Unidos
y clasifica en tal sentido como un problema de poltica interna,
pero tambin constituye un asunto relevante para las relaciones
con algunos pases y puede llegar a considerarse una amenaza
a la seguridad nacional, como ha sido el caso de flujos masivos

120 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

y descontrolados. Desde la perspectiva de la identidad nacional


de Estados Unidos, el tema de los flujos de inmigrantes, los
indocumentados y la formacin por estos de disporas, con todas sus
implicaciones para las relaciones con sus pases de origen, ha recibido
la atencin de estudios con gran impacto acadmico y poltico.
Al respecto Samuel Huntington se preguntaba desde el ttulo de
uno de sus libros ms divulgados, Quines somos?30. En la obra se
debaten distintos aspectos de este problema, entre ellos el papel de
estas agrupaciones tnicas de inmigrantes, su carcter transnacional
en las actuales condiciones de las relaciones internacionales y cmo,
debido al avance de las comunicaciones y el transporte, pueden las
disporas afectar no solamente la identidad en el pas de destino,
sino servir de puente con el pas de origen. Por lo tanto, no hay duda
de la sensibilidad de este asunto y la creciente importancia para
las relaciones con pases como Mxico, que es la procedencia de la
mayora de los millones de hispanos en territorio de ese pas.
El proceso de declinacin relativa de la hegemona norteamericana
iniciado a finales de la dcada del sesenta y el deterioro relativo
de su posicin econmica en el sistema mundial, se encuentran
sin duda estrechamente ligados, aunque no de modo directo y
mecnico. La perspectiva geoeconmica global de los sectores de
la clase dominante de Estados Unidos sobre las tendencias en el
balance de poder mundial para las prximas dos dcadas reconoce el
desplazamiento del centro de gravitacin universal de Norteamrica
y Europa origen y desarrollo de la Civilizacin Occidental hacia la
regin de AsiaPacfico. A este proceso no le es ajena la actualizacin
en la poltica estadounidense hacia Amrica Latina y el Caribe,
que toma en cuenta esta circunstancia y la postura de los pases
latinoamericanos y caribeos respecto a Estados Unidos, el libre
comercio y la proyeccin hacia la regin de AsiaPacifico.
Tambin se percibe como escenario ms probable, que en el futuro
no existir una potencia hegemnica mundial, ni una confrontacin
bipolar como eje articulador principal del sistema de relaciones
globales, sino un balance de poderes multilaterales en el que
es altamente probable que Estados Unidos y China sean los dos
actores internacionales ms importantes, pero donde nuevos
sujetos transnacionales, multinacionales, privados, redes propias,
asociaciones y bloques de poder, constituyan los componentes
determinantes del sistema mundial, con tendencia a un ordenamiento
multipolar.
El ascenso de la visin geoeconmica y de las cadenas de suministro
para la produccin, servicio y valor mundial, que vienen creando
redes y agrupamientos econmicos-financieros, trascienden las

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 121


Jorge Hernndez Martnez

regiones tradicionales Asia, frica, Amrica Latina, Europa y


se expresan como mega-regiones Transpacfico, Transatlntico y
Medio Oriente-Norte de frica. Las mega-regiones y la bsqueda
de la llamada integracin profunda de acuerdos o alianzas de libre
comercio e inversin en esos amplios espacios, se espera sean
componentes centrales en la reconfiguracin geoeconmica de
redes y de las relaciones internacionales, en funcin de los intereses
estratgicos, polticos y de seguridad estadounidense.
Las alianzas de libre comercio e inversiones deben servir de base
para el establecimiento de nuevos bloques o agrupamientos del
capital financiero en el marco del nuevo orden internacional en
proceso de formacin y supuestamente serviran para compensar o
balancear las carencias que muestra Estados Unidos ante el ascenso
de otras fuerzas en el escenario mundial para ejercer, si no es posible
la hegemona, al menos el liderazgo, que es el trmino empleado en
los documentos oficiales del gobierno norteamericano. Y tal como
se postula en algunos informes prospectivos, ser primus inter pares.
En la actualidad es posible percibir cmo influyen los retos de la
economa, como aspecto principal y de carcter objetivo, en el
proceso de modificacin gradual de la correlacin internacional
de fuerzas y las tendencias polticas emergentes al interior de su
clase dominante. Los liderazgos dentro de esta fuerza poltica
proponen nuevas visiones y enfoques estratgicos para lidiar lo ms
exitosamente posible con esos desafos esperados para las prximas
dcadas y especficamente en el contexto regional y de las relaciones
interamericanas.
El ascenso de China en el comercio y las inversiones en pases de la
regin implica una trnasformacin estructural a tener en cuenta tanto
por la poltica de Estados Unidos como para los pases de nuestra
Amrica. El ltimo perodo de mayor crecimiento de las economas
de Amrica Latina fue determinado por el rpido crecimiento de la
economa del gigante asitico, ejerciendo una fuerte demanda de
productos bsicos, que ahora se propone avanzar a un ritmo menor,
con todas las implicaciones que ello tiene para la demanda y los
precios con tendencia a la baja de productos bsicos exportados por
la regin. Las relaciones econmicas chinas con pases de Amrica
Latina y el Caribe tienen creciente importancia, mucho mayor
para los pases de Sudamrica. Los datos ofrecidos a continuacin
demuestran la tendencia de los cambios en la participacin de
Estados Unidos y China.
La participacin de Estados Unidos en las exportaciones
sudamericanas se contrajo de 30% a 18% entre 2000 y 2011, y las
importaciones sudamericanas de EE.UU. cayeron de 55% a 30%. China

122 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

se transform en el primer mercado para las ventas de Brasil, Per y


Chile, en el segundo para Argentina, Paraguay y Uruguay, y desplaza
cada da a la oferta estadounidense en las plazas sudamericanas31.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en
un informe publicado en 2011 sobre las relaciones comerciales de
Estados Unidos con la regin sealaba algunos elementos que se
reproducen seguidamente y contribuyen a una caracterizacin de la
significacin de las mismas32.
- La presencia de Estados Unidos en el comercio de la regin
ha ido decreciendo. Su participacin en las importaciones
de la regin cay de un 51% en 2000 a un 33% en 2009,
mientras que como destino de exportaciones procedentes
de Amrica Latina y el Caribe pas de un 60% a un 39% en ese
mismo perodo. Existe la percepcin de que Estados Unidos
carecen de una visin estratgica acerca de la regin. En
dcadas anteriores, la Alianza para el Progreso, la Iniciativa
para las Amricas y, posteriormente, el proyecto del rea de
Libre Comercio de las Amricas (ALCA) cumplan esa funcin
y en la actualidad no existe una visin de ese tipo33.
- Estados Unidos sigue siendo un socio comercial especial-
mente importante para Mxico, Centroamrica y el Caribe.
Mxico representa el 63% de las importaciones de Estados
Unidos de toda la regin en 201034.
- En la ltima dcada, aproximadamente un tercio de todos
los flujos de inversin extranjera directa en Amrica Latina y
el Caribe han procedido de Estados Unidos, que sigue siendo
el mayor inversionista extranjero individual en la regin35.
- Las inversiones directas de Estados Unidos en Amrica Latina
representan un 7.7% en el 2009, si se incluyen otras islas
del Caribe en el Hemisferio Occidental, se estas inversiones
alcanzaran el 19% en ese mismo ao. Las inversiones
directas de Estados Unidos son ms de la mitad del total
para Mxico, Costa Rica y Trinidad y Tobago36.
- Los factores regionales no han constituido un componente
menor en reducir la capacidad de influencia de la poltica
de Estados Unidos sobre la regin. No se trata solamente de
los pases identificados como principales retos de la poltica
norteamericana, como ha sido la Repblica Bolivariana
de Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina y Brasil, sino
que procesos precedentes de agrupamientos, alianzas y
coordinaciones de polticas para distintos asuntos, sin incluir
a Estados Unidos reducen la influencia norteamericana.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 123


Jorge Hernndez Martnez

Estos fenmenos constituyen evidencias cada vez ms


consolidadas de un ascenso de la autonoma regional
respecto a Estados Unidos no solamente expresada respecto
a Cuba. En el campo econmico esta tendencia se refleja en
la integracin y asociacin regional y subregional, as como
en las inversiones de empresas de la regin dentro de las
economas latinoamericana, como la creciente presencia de
las denominadas empresas multi-latinas.
Pases que pueden contarse como principales aliados, tanto por
la calidad y cantidad de las relaciones econmicas y polticas con
Estados Unidos, como por la asistencia a la seguridad recibida, como
es el caso de Colombia, manifiestan posiciones que se articulan con
una postura regional concertada de apoyo al gobierno cubano. Ello
se ha observado ms recientemente en las Cumbres de las Amricas
desde 2009 hasta el 2015 con la primera participacin en esta
ltima del gobierno cubano, y tambin en Mercosur, UNASUR,
CARICOM y sobre todo en el marco de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), de la cual Cuba fue sede de
su reunin cumbre en el 2014.
Como antecedentes de ese proceso puede sealarse la bsqueda por
parte de los pases de la regin de una solucin negociada a la crisis
en Centroamrica. El Grupo de Contadora (1982) y luego el Grupo
de Apoyo a Contadora (1985) sirvieron de base para la formacin del
Mecanismo Permanente de Concertacin y Consultas, identificado
como Grupo de Ro. La OEA a pesar de todos los esfuerzos realizados
por los Estados Unidos evidencia signos de convertirse en una
organizacin disfuncional, en especial cuando se trata de enfrentar
los retos de la regin. La existencia de crecientes diferencias en
cuanto a las posiciones polticas dentro de la regin hacen cada vez
ms difcil el ejercicio no tan slo de la hegemona norteamericana,
sino de su liderazgo. Desde la formacin del Grupo de Contadora a
raz de la crisis en Centroamrica, el Grupo de Apoyo y el Grupo de Ro,
se han venido expresando coordinaciones polticas regionales para
solucionar los problemas al margen de la OEA. Otras organizaciones
como UNASUR e incluso la CELAC han ganado la iniciativa.
Los cambios en la correlacin internacional de fuerzas por el ascenso
de pases considerados potencias emergentes, junto a la declinacin
hegemnica relativa de Estados Unidos, expresada sobre todo
en la esfera de la economa y a raz de la ltima crisis econmica y
financiera (20082009), influyen en el escenario internacional en
que la poltica estadounidense debe actuar y en la poltica hacia los
pases de Amrica Latina y el Caribe, segn las percepciones de su
clase dominante sobre desafos y oportunidades en cada caso.

124 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

Del mismo modo, los retos que pudieran considerarse extra


regionales impactan las economas de la regin. La crisis econmico-
financiera dentro de la Unin Europea, el ascenso de la presencia
sobre todo de China, pero tambin India, Sudfrica, sumados a Rusia,
e incluso Irn en el Medio Oriente, impulsan un nuevo regionalismo
en Amrica Latina y el Caribe mucho ms distante de Estados Unidos
y Canad, como claros signos de los nuevos tiempos, debilitan la
hegemona estadounidense y retan su sistema de dominacin en
distintos grados.
No puede hablarse del surgimiento de un nuevo orden, o del fin de
la hegemona estadounidense, sino ms bien de una larga etapa de
transicin, que al menos en el cuadro de la regin objeto de atencin
en este trabajo se aprecia con mayor nitidez desde comienzos del
siglo XXI. A pesar de evidencias de la declinacin relativa de Estados
Unidos en la poltica mundial en el corto y hasta mediano plazo, todava
mantiene enormes recursos y capacidades militares, econmicas,
poltico diplomticas e ideolgico culturales y propagandsticas.
La realidad actual, mucho ms compleja y desafiante, demuestra
sus lmites, manifestados tanto en el sistema interamericano y en
las polticas norteamericanas hacia la regin, como en los crecientes
vnculos regionales y subregionales con la Unin Europea, China y
otros pases.
Ello parece inducir al gobierno de Estados Unidos a un tipo de
orientacin poltica, que sin ser aislacionista y excluyente en el
sentido tradicional, tiende a reducir su involucramiento internacional
directo y unilateral a los casos crticos, o los desafos considerados
clave para su seguridad nacional e intereses econmicos vitales.
Para cumplir sus objetivos estratgicos busca nuevas coaliciones,
alianzas e instrumentos con amplio uso de los elementos locales y
que se articula caso por caso bajo algunos lineamientos generales.
En esta regin, aunque se han observado esfuerzos por reactivar
el sistema interamericano, la Cumbre de las Amricas celebrada en
Panam el mes de abril del 2015 constituye una evidencia palpable
de su fragmentacin y su limitada funcionalidad. Los principios
que pretenden imponer los funcionarios de la OEA, que gravitan
sobre esta organizacin, enfrentan la falta de acuerdo de los
pases participantes, fenmeno agudizado por la incorporacin de
discursos y polticas discrepantes sobre definiciones importantes
del funcionamiento de los sistemas polticos, econmicos y sociales
en la regin, los propsitos a lograr y los modos de enfrentar sus
principales desafos37.
Por razones objetivas parece consolidarse en la visin estratgica
sobre la poltica exterior estadounidense, que no es aconsejable
seguir involucrando a sus fuerzas militares en intervenciones

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 125


Jorge Hernndez Martnez

convencionales ante cualquier conflicto internacional, sino que se


debe discriminar y actuar de modo ms cauteloso solamente cuando
estn en juego sus intereses vitales. Aunque no se pueda descartar, la
intervencin directa de Estados Unidos en la regin, esta no aparece
como el primer expediente, sino el empleo de aliados locales y
organizaciones regionales que representen sus intereses. Ello se
expresa muy claro en las injerencias indirectas, sobre todo en el caso
de Venezuela, donde los elementos locales ponen en prctica planes
desestabilizadores y subversivos para derrocar el gobierno elegido
democrticamente. Es decir, la prioridad por hacer retroceder al
gobierno bolivariano se apoya ms en las fuerzas locales y regionales,
las alianzas y los esfuerzos multilaterales para avanzar sus intereses y
reservarse para intervenir directamente cuando existen condiciones
favorables para una intervencin.
El ascenso en la regin de gobiernos de izquierda y centro
izquierda, junto a su reflejo en posiciones polticas ms amplias
en la regin, constituye uno de los factores que han incidido en
el ajuste de la poltica de Obama hacia Cuba. Puede reconocerse
una transformacin notable de las relaciones hemisfricas de
Cuba respecto a las existentes en la dcada del sesenta, cuando
no solamente se rompieron las relaciones de La Habana con los
Estados Unidos, sino con casi todos los pases, con las excepciones
notables de Mxico y Canad. En esa primera etapa, la poltica de los
Estados Unidos logr un acompaamiento regional y el consiguiente
aislamiento de Cuba. Ello ha ido cambiando a favor del pas caribeo
y despus de la dcada del noventa (a pesar de la desaparicin de la
Unin Sovitica y el campo socialista europeo) se ha registrado un
proceso de fortalecimiento de las posiciones cubanas en la regin y
el mundo.
La poltica cubana de principios y su solidaridad y colaboracin
con todos los pases en situaciones de desastres o crisis,
independientemente de las posturas polticas e ideolgicas de cada
uno, ha elevado el prestigio y respeto por el gobierno cubano y
su pueblo. El resultado ha ido reflejndose cada vez en el apoyo a
Cuba y el rechazo a la poltica de bloqueo econmico y aislamiento
diplomtico de los Estados Unidos contra la isla, hasta llegar a una
encrucijada en que tal poltica de hostilidad ha quedado sola y ha
dificultado la proyeccin regional estadounidense hacia Amrica
Latina y el Caribe.
Al celebrarse la primera Cumbre de las Amricas en Miami, en el ao
1994, existan condiciones favorables para el avance de una poltica
neoliberal de integracin hemisfrica (con la excepcin de Cuba)
y el establecimiento del rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA). La incorporacin de Mxico al TLCAN constitua el modelo

126 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

para la integracin con los Estados Unidos, que supuestamente


se extendera a toda la regin mediante el ALCA. El denominador
comn era la presencia de regmenes democrticos de tipo liberal
burgus, que haban sustituido a las numerosas dictaduras de
seguridad nacional. En Centroamrica se haba negociado la paz y
los movimientos guerrilleros se incorporaban a la lucha poltica en
esas condiciones, sin cambios fundamentales en las estructuras de
la propiedad, ni el de la composicin de clases de esas sociedades.
Durante el perodo comprendido entre 1994 y 2005, avanzan las
negociaciones del ALCA y a la vez acuerdos de libre comercio entre
los Estados Unidos y pases de la regin.
Sin embargo, cuando todo pareca ir en una direccin favorable a
la consolidacin de la hegemona de Estados Unidos en la regin y
su sistema de dominacin hemisfrico, los efectos de las polticas
neoliberales, introducidas tanto por dictaduras militares como por
los mecanismos de renegociacin de la deuda externa, comenzaron a
golpear sobre las condiciones socioeconmicas de los ms pobres, e
incluso afectaron todo el tejido social hasta las capas medias. Surgen
opciones al margen de los partidos tradicionales y se crea y fortalece
el papel de movimientos sociales de nuevo tipo, cuyo denominador
comn ha sido el rechazo al neoliberalismo y la bsqueda de
alternativas.
A la nueva tendencia sociopoltica iniciada con la victoria electoral de
Hugo Chvez en Venezuela en 1998 se iran sumando otros liderazgos
en otros pases, con lo cual se modificaba la unanimidad de criterios
sobre pautas que haban sido promovidas por las Administraciones
norteamericanas, los expertos del Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial, cristalizadas en el llamado Consenso de Washington
y apoyadas por partidos, coaliciones o alianzas de la oligarqua
transnacional en la regin.
En el ao 2005, en el escenario de la IV Cumbre de las Amricas
realizada en Mar del Plata, Argentina, una concertacin de pases de
mucho peso e importancia en la regin encabezada por Venezuela,
a la que se sum el MERCOSUR, conformado por Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay, rechaz el ALCA como proceso de integracin
regional.
Se inicia as una reversin parcial de esta tendencia. Fuerzas contra
hegemnicas, crticas del neoliberalismo, desarrollaban proyectos
alternativos a las polticas impulsadas por los Estados Unidos y
logran algunos resultados. Aunque no muere el neoliberalismo, ni se
extinguen los tratados de libre comercio y el enfoque del regionalismo
abierto, esta poltica de institucionalizacin del neoliberalismo y
de una nueva articulacin del sistema interamericano liderado por

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 127


Jorge Hernndez Martnez

los Estados Unidos, deja de ser un organismo hemisfrico. Surgen


propuestas como la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA),
ms tarde denominada Alianza Bolivariana para las Amricas, de la
que Cuba es fundadora. Perspectivas para esquemas subregionales
existentes, como MERCOSUR, reorientan y redefinen parcialmente el
contenido de los procesos de integracin, y con otro espritu regional
se establece UNASUR, cuya importancia trasciende la economa y
alcanza la concertacin poltica.
Como colofn de ese proceso se crea la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), en la cual Cuba es reconocida
y tiene un papel relevante desde su fundacin. La CELAC incluye a
toda la regin, pero significativamente excluye a Canad y Estados
Unidos.
La integracin de Cuba a la CELAC y, sobre todo, su designacin a la
Presidencia pro tmpore de este organismo, le reconoce una funcin
importante en la concertacin regional y los acuerdos a los que se
arriba durante la celebracin de la II Cumbre de esa institucin en La
Habana el 28 y 29 de enero de 2014. Ello no fue un hecho fortuito ni
mucho menos una ddiva a Cuba. Otorgaba un justo reconocimiento
a su poltica exterior y en particular a su colaboracin regional, as
como a la importancia conferida en ese contexto a su contribucin a
las mejores relaciones hemisfricas. Estas circunstancias consolidaron
el unnime rechazo a la poltica de Estados Unidos de sanciones y
aislamiento a isla.
En la VI Cumbre de las Amricas en Cartagena, Colombia, en el 2012,
se haba puesto de manifiesto la problemtica de no invitar a Cuba,
cuando todos los pases de Amrica Latina y el Caribe votaron por su
presencia en la prxima reunin Cumbre en 2015, lo que estableca
una fecha lmite para producir un cambio en la poltica de Estados
Unidos hacia Cuba. Se pondra en juego el xito de la Cumbre dado
que el gobierno de Panam como organizador de esa reunin
invit al Presidente cubano y se consideraba que ste asistira. En
realidad el tropiezo en la VI Cumbre de las Amricas para la poltica
norteamericana estuvo asociado, entre otros factores, al surgimiento
de la CELAC en febrero del 2010 y al fracaso de la OEA en solucionar
la situacin provocada por el golpe de Estado en Honduras contra el
presidente Manuel Zelaya en junio del 2009.
La Administracin Obama, despus de las elecciones de medio
trmino en su pas en 2014, deba avanzar en la agenda de sus
relaciones con Cuba antes de la Cumbre de las Amricas de 2015.
Al presidente estadounidense le era muy difcil llegar al evento en
Panam sin presentar algunos resultados favorables al mejoramiento
de las relaciones con Cuba y a la vez pretender desviar la atencin hacia

128 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

supuestos problemas internos de Cuba respecto a la democracia y


los derechos humanos. Las relaciones con Cuba se haban convertido
en un caso prueba de los cambios en la poltica de los Estados Unidos
anunciados no solamente para Cuba, sino para toda la regin. La
propia Cumbre de las Amricas podra ser boicoteada. Obama no
deba asistir con una discordancia de tal magnitud, ni mucho menos
no participar, cuando ya haba sido invitado el Presidente cubano
Ral Castro. El inicio de las negociaciones oficiales al ms alto nivel
entre Estados Unidos y Cuba parece haber sido catalizado por ese
delicado contexto regional.
La efectividad de la poltica estadounidense hacia Cuba estaba
atascada en los obstculos de las leyes anticubanas (Torricelli, 1992,
y Helms Burton, 1996), la oposicin de la derecha fundamentalmente
concentrada en el Partido Republicano en el Congreso y el problema
con la detencin y encarcelamiento del llamado contratista de
la USAID, Alan Gross. El asunto ms importante que se intentaba
solucionar, en medio de una ventana de oportunidad (entre
noviembre de 2014 y abril de 2015) para hacer poltica independiente
por la Presidencia de Estados Unidos, era salvar la Cumbre de las
Amricas, espacio donde ya se haba estado expresando el apoyo de
la regin a la presencia cubana y el rechazo unnime a la poltica de
bloqueo y aislamiento hacia Cuba.
La popularidad del presidente norteamericano se haba visto muy
afectada en la ltima etapa de su gobierno. Haba enfrentado
numerosos desafos en casi todas las esferas, internas y externas, muy
difciles de abordar exitosamente. El caso cubano era, probablemente,
su mejor opcin de hacer algo significativo y favorable que pudiera
tributar a su legado antes de terminar el ltimo perodo presidencial
y anotarse un xito en poltica exterior, que contribuyese a una
posible permanencia demcrata en la Casa Blanca como resultado
de las elecciones de 2016.
El dilogo y el restablecimiento de relaciones entre los dos pases
beneficia las relaciones de Estados Unidos con Amrica Latina en
un contexto en que la posicin de Cuba estaba muy fortalecida por
su presencia y liderazgo en la CELAC y sobre todo por los acuerdos
tomados por todos los pases de Amrica Latina en la Cumbre de
esta organizacin celebrada en La Habana a inicios de 2014. La
II Cumbre de la CELAC declaraba a la regin como zona de paz y
reconoca la no intervencin en los asuntos internos de los pases
como uno de sus principios. Se aceptaba la unidad regional en
la diversidad de sistemas econmicos y polticos, con los pases
del ALBA se estableca una fuerte alianza y el Caribe confirmaba
su respaldo a Cuba y reiteraba su rechazo unnime al bloqueo. El
renovado respaldo cada ao a la resolucin contra el bloqueo en la

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 129


Jorge Hernndez Martnez

Asamblea General de Naciones Unidas se mantena como teln de


fondo. En la prctica, el argumento de la clusula democrtica para
excluir a Cuba de esas cumbres dentro del andamiaje institucional
de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) dejaba aislado a
Estados Unidos y Canad.
Quizs la sntesis analtica ms grfica del laberntico recorrido por el
que marchan los pasos de la Revolucin Cubana y del imperialismo
en el contexto de la dinmica que tiene lugar en Amrica Latina la
aporta Serbin al sealar que Estados Unidos comienza a reconstruir
una imagen positiva frente a los pases latinoamericanos y del
Caribe, luego de un largo perodo de distanciamiento y de letargo
geopoltico, y abre las puertas para introducir algunos de sus temas
prioritarios en la agenda hemisfrica, incluyendo la consolidacin
de la democracia y de los derechos humanos, y para recuperar su
presencia a nivel hemisfrico al abrirse a un dilogo ms amplio
con Cuba, mientras que el gobierno de Ral Castro afianza su
proceso de plena reinsercin en la comunidad latinoamericana
y caribea iniciado en la dcada del 90 con la incorporacin a la
ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin) y que culmina
con su presidencia de la CELAC, y ampla el espectro de sus alianzas
internacionales en la dificultosa etapa por la que debern atravesar
las reformas econmicas que se impulsan en el marco del proceso de
actualizacin38.
En resumen, como trasfondo, por un lado, la poltica de Estados Unidos
hacia Cuba ha tomado en consideracin, como se ha argumentado
antes, la actual coyuntura de la realidad cubana definida por: a) el
denominado proceso de actualizacin del modelo econmico, que
lleva consigo transformaciones en la estructura social, al profundizar
diferenciaciones en propiedades, ingresos y niveles de vida, crear
nuevas expectativas e intereses, y ampliar espacios de participacin
popular, as como por la rearticulacin del consenso ideolgico en torno
a la unidad nacional y las alternativas del futuro, junto a la proximidad
del relevo generacional en el liderazgo poltico al mximo nivel; b) el
contexto domstico o de la propia sociedad estadounidense; y c) las
tendencias en curso en Amrica Latina y los efectos del reacomodo
geopoltico y geoeconmico global en el hemisferio.
Por otro, la relacin de Estados Unidos con Cuba es una pieza
funcional, necesaria, en su poltica latinoamericana, en un contexto
de reestructuracin hemisfrica, de crisis del proyecto de dominacin
vigente, al que le resulta funcional la reinsercin plena de la Isla al
sistema interamericano.
La interrogante planteada por Lisandro Otero veinte aos atrs,
expuesta en las pginas iniciales de este trabajo, halla pleno sentido

130 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

y vigencia en tal entorno. La normalizacin o la nueva convivencia


con Cuba ser un indicador de la nueva era de relaciones de Estados
Unidos con Amrica Latina.

Notas
1. Por ejemplo, la revista Temas present en Feria Internacional del
Libro de La Habana, en febrero de 2015, con el ttulo de Play Ball,
una versin actualizada, en formato digital, del libro Debating U.S.-
Cuba Relations. Shall We Play Ball? (Routledge, New York, 2011),
coordinado por Jorge I. Domnguez, Rafael Hernndez y Lorena
Barbera. Dicha revista public adems en su blog Catalejo, una
serie o dossier, en tres partes, denominada El 17-D: secuencias
y consecuencias, sobre la etapa de las relaciones entre Estados
Unidos y Cuba, en la que expona una muestra de opiniones de
numerosos especialistas. Diversos eventos han hecho suyo el tema,
de modo directo e indirecto, entre los cuales puede mencionarse el
Seminario Internacional Cuba, Estados Unidos y Mxico, celebrado
el 12 y 13 de mayo de 2015 en El Colegio de Mxico; el XIV Taller
sobre Cuba en la Poltica Exterior de los Estados Unidos de Amrica,
titulado Aprendiendo el arte de la convivencia: Proyecciones y
tendencias de las relaciones Cuba-Estados Unidos a un ao de
las declaraciones histricas presidenciales del 17 de diciembre,
2014, convocado por el Centro de Investigaciones de Poltica
Internacional (CIPI), adscrito al MINREX, en La Habana, del 14 al 16
de diciembre de 2015. En el Coloquio Internacional El Hemisferio
ante un entorno global cambiante y la reconfiguracin regional,
organizado por la Coordinadora Regional de Investigaciones
Econmicas y Sociales (CRIES), del 6 al 7 de abril de 2015, en el marco
de la VII Cumbre de las Amricas, en Panam, tambin se abord el
tema desde una perspectiva ms amplia. Lo que predomina es el
examen a nivel bilateral, identificndose obstculos, posibilidades,
esferas de intereses comunes y de divergencias, agendas,
implicaciones y especulaciones, proyectadas hacia los escenarios
futuros, con nuevos gobiernos en ambos pases. La incursin en
la situacin interna en Cuba es una constante en los anlisis y
discusiones.
2. Las intervenciones de los presidentes de Cuba y Estados Unidos
fueron divulgadas ampliamente por medios de prensa digitales e
impresos, tanto de la isla como de la sociedad norteamericana y de
buena parte de los pases latinoamericanos.
3. Por ejemplo, entre los escasos trabajos sobre esta cuestin, se
encuentran los de Alzugaray, Carlos (2014) La actualizacin de la
poltica exterior cubana, en: Estudios de Poltica Exterior, No. 161,
septiembre-octubre 2014, Ediciones de Poltica Exterior, www.
politicaexterior.com, y Serbin, Andrs (2011) Crculos concntricos:
la poltica exterior de Cuba en un mundo multipolar y el proceso

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 131


Jorge Hernndez Martnez

de actualizacin, en Luis Fernando Ayerbe (Coordinador), Cuba,


Estados Unidos y Amrica Latina frente a los desafos hemisfricos,
Buenos Aires: Icaria Editorial/IEEI/CRIES.
4. Otero, Lisandro (1993), Nuestra Amrica en vsperas de un nuevo
siglo, en: La utopa cubana desde adentro. A dnde va Cuba hoy?,
Mxico: Siglo XXI Editores, p 55.
5. Vase Schoultz, Lars (1999), Beneath the United States, Boston:
Harvard University Press, p. 11.
6. Lowenthal, Abraham (2010), Estados Unidos y Amrica Latina,
1960-2010: de la pretensin hegemnica a las relaciones diversas y
complejas, en: Foro Internacional, No- 201-202, Vol.3-4, Mxico, p.
554.
7. Vase Maira Luis (2008), El prximo gobierno estadounidense y
la Amrica Latina del Sur, en Foreign Affairs Latinoamrica, vol. 8,
nm. 4, Mxico: ITAM.
8. Schoultz, Lars Op. Cit., p. 7.
9. Vase Veiga, Roberto y Lenier Gonzles (2015), Despus de Panam:
Comienza una nueva poltica estadounidense hacia la regin?
Dossier sobre la VII Cumbre de las Amricas, Cuba Posible, Proyecto
del Centro Cristiano de Reflexin y Dilogo, La Habana, mayo de
2015. El dossier recoge criterios de especialistas estadounidenses,
latinoamericanos y cubanos consultados, como Michael Shifter,
Andrs Serbin, Carlos Alzugaray, Antonio F. Romero Gmez y Jorge
Hernndez Martnez.
10. A Lowenthal, braham, Ibdem, p- 552.
11. Vase Pastor, Robert (1992), Exiting the Whirlpool: U.S. Foreign
Policy Toward Latin America, Boulder: Westview Press, o la edicin
en espaol, El remolino. Poltica exterior de Estados Unidos hacia
Latinoamrica y el Caribe, Mxico D.F: Siglo XXI.
12. Hershberg, Eric; Andrs Serbin y Tullo Vigevani (2014) La nueva
dinmica hemisfrica: potencialidades y desafos, en: Pensamiento
Propio, CRIES, No. 39, enero-junio, p. 25.
13. Serbin, Andrs. Despus de Panam: comienza una nueva poltica
estadounidense hacia la regin?, Dossier sobre la Cumbre de las
Amricas de 2015, La Habana, Cuba: Cuba Posible.
14. Castro, Soraya (2015) La poltica de Estados Unidos hacia Cuba:
formacin, factores y fantasmas, en Temas, No. 81-82, La Habana,
enero-junio, p. 92.
15. Hernndez, Rafael en Ibdem, p. 106.
16. Cuba y Estados Unidos: un cambio de poca. Entrevista a William
LeoGrande por Tahimi Arboleya, el 1 de octubre de 2015, en: http://
oncubamagazine.com/sociedad
17. Desde la primera etapa de gobierno de Obama, y hasta el
desenvolvimiento de la segunda, sus proyecciones latinoamericanas
fueron objeto de atencin. Vase, entre otras referencias,
Domnguez, Jorge I. (2010) La poltica exterior del presidente

132 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


La poltica latinoamericana de Estados Unidos y la nueva convivencia con Cuba: El conflicto en su laberinto

Barack Obama hacia Amrica Latina, en: Foro Internacional, Vol. 50,
No. 2, Abril-Junio, Mxico; Serbin, Andrs (2010) Obama y Amrica
Latina y el Caribe: a ms de un ao despus, en Pensamiento
Propio, No. 31, CRIES, enero-junio; Hernndez Martnez, Jorge
(2010) Dj Vu: Cuba en la poltica norteamericana y el Gran
Caribe, en Pensamiento Propio, No. 32, CRIES, Buenos Aires, julio-
diciembre; Bonilla, Adrin (2014) El nuevo mandato de Obama y
Amrica Latina, http:/flacso.org./secretaria-general; Domnguez
Guadarrama, Ricardo (2015) Cuba y Estados Unidos: El largo
proceso del reconocimiento, Latinoamrica, CIALC/UNAM, No. 60;
Alzugaray, Carlos (2015) Cuba y Estados Unidos: algunas claves
de un viraje radical, en Nueva Sociedad, No 255, enero-febrero;
Fernndez Tabo, Luis Ren (2015) Estados Unidos-Cuba y el 17 de
diciembre: nueva etapa en sus relaciones bilaterales?, en Huellas
de Estados Unidos. Estudios, perspectivas y debates desde Amrica
Latina, Buenos Aires: UBA, No. 8, Marzo-Abril, 2015. http://www.
huellasdeeua.com/; Domnguez Guadarrama, Ricardo (2015a)
Cuba y Estados Unidos: El largo proceso del reconocimiento,
Latinoamrica, CIALC/UNAM, No. 60, Mxico, y (2015b) Adenda a la
agenda Cuba-Estados Unidos; la contextualizacin de la respuesta,
Archipilago, Mxico: UNAM, No. 87.
18. Smith, Peter H. (2008), Talons of the Eagle. Latin America, the United
States, and the World. New York: Oxford University Press, Inc. Third
Edition.
19. Vase. Kegley, Jr., Charles W y Eugene R. Wittkopf (1996), American
Foreign Policy. Pattern and Process. New York: St Martins Press, Fifth
Edition.
20. Vase Atlantic Council (2012), Envisioning 2030: US Strategy for a
Post Western World, Washington DC.
21. Vase Born, Atilio (2014), Amrica Latina en la geopoltica
imperial. La Habana: Editorial de Ciencias Sociales, p. 78.
22. Vase al respecto captulos de Andrs Serbin y Elsa Llenderrozas en
este mismo volumen.
23. Vase Smith, Peter H. op. cit.
24. Sullivan, Mark P. (Coordinator) (2015), Latin America and the
Caribbean. Key Issues for the 114th Congress, R43882, Congressional
Research Service, January 28, 2015, Washington DC, p. 33.
25. Vase Lowenthal, Abraham F (2006), The United States and Latin
America in a New Era. Remarks prepared for delivery at FLACSO,
Chile, May 23, 2006.
26. Vase Stiglitz, Joseph E. (2012), The Price of Inequality. How Today
Divided Society Endangers Our Future. New York London: W.W.
Norton & Company, p. 285.
27. Vase Meyer, Peter J. (2014), U.S. Foreign Assistance to Latin America
and the Caribbean: Recent Trends and FY 2015 Appropriation. R43577,
Congressional Research Service, September 10, 2014, Washington
DC, p. 10.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 133


Jorge Hernndez Martnez

28. Bureau of Labor Statistics. U.S. Department of Labor. The


Employment Situation, March, 2015. Washington DC. Table A- 3, p.
11.
29. Vase Shea, Michael D.; Julia Preston and Ashley Parker (2014),
Millions May Stay and Work in Obamas Plan, The New York Times,
November 14, 2014, p. A-1.
30. Vase Huntington, Samuel P. (2004), Quines somos? Los desafos
de la identidad nacional estadounidense. Mxico, Buenos Aires,
Barcelona: Paids Estado y Sociedad, pp. 319 335.
31. Vase Fernndez Gustavo (2013), Espejo y espejismos: las
relaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos, Nueva Sociedad,
No. 246, julio agosto, p. 82.
32. CEPAL (2011), Aspectos destacados de la economa y el comercio
entre Estados Unidos y Amrica Latina y el Caribe. LC/G2489, mayo
2011. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 38 pp.
33. Ibdem: 5.
34. Ibdem: 15.
35. Ibdem: 29.
36. Ibdem: 30.
37. Ver al respecto captulos de Thomas Legler y Ramacciotti en este
volumen.
38. Andrs Serbin, Cuba y los Estados Unidos: todos ganan?, en:
http://www.perfil.com/internacional/Cuba-y-los-Estados-Unidos-
todos-ganan-20141217-0054.html.

134 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

Autonoma y
normalizacin: El fin del
excepcionalismo cubano?
Andrs Serbin

Despus de ms de medio siglo de tensiones y hostilidades, signadas


por la persistencia del bloqueo econmico estadounidense a Cuba, el
17 de diciembre de 2014 los presidentes Barack Obama y Ral Castro
anunciaron el inicio de conversaciones entre los gobiernos de ambos
pases tendientes al restablecimiento de relaciones diplomticas.
Unos meses despus, en abril de 2015, la VII Cumbre de las Amricas,
realizada en Panam, cont, por primera vez, con la participacin de
un mandatario cubano. La Cumbre estuvo marcada por el histrico
encuentro entre los dos mandatarios.
Ambos hechos, abren una serie de interrogantes. La primera est
relacionada con la pregunta de si estos acontecimientos clausuran
un etapa caracterizada por el llamado excepcionalismo cubano,
pregonado desde las primeras fases de la Revolucin iniciada en la
isla en 1959, que articul particularidades histricas de la isla con
su resistencia frente a los Estados Unidos. La segunda, si dan fin a
un ciclo de una sostenida y persistente poltica exterior cubana
orientada, con altibajos, por su autonoma particularmente de los
Estados Unidos, en el marco de una serie de reformas del distintivo
modelo poltico y econmico de la isla forjado desde ese ao y en
funcin de una normalizacin de las relaciones entre ambos pases.
El presente captulo intenta dar respuesta a ambas interrogantes a la
luz de los cambios actuales en el entorno internacional, del proceso
de actualizacin del modelo econmico y social y de la poltica
exterior de Cuba, en base a los aportes conceptuales y tericos en
torno al concepto de autonoma desarrollado en el marco regional
de Amrica Latina.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 135


Andrs Serbin

El excepcionalismo cubano
Existe una abundante literatura tanto sobre el excepcionalismo de
Estados Unidos como el de otros pases, inclusive en Amrica Latina1.
Paradjicamente los cubanos en general y una serie de investigadores
tanto cubanos como extranjeros asumen asimismo un alto grado de
excepcionalismo con respecto a Cuba.
La singularidad y el excepcionalismo de Cuba se asocian
histricamente con su locacin geogrfica, la importancia de La
Habana en la poca colonial, una economa basada en la caa de
azcar en una fase en que ste producto tena una excepcional
relevancia en el mercado internacional, el inters de los pases
europeos, y la relacin especial con grandes potencias como Espaa
y Estados Unidos que, en su conjunto, contribuyeron a generar un
excepcional sentido de identidad de Cuba y una auto-percepcin de
las capacidades potenciales de la isla en el concierto internacional
(Prez-Stable, 2015:1). La Revolucin de 1959 tendi a consolidar
sta auto-percepcin (compartida por muchos fuera de Cuba),
reivindicando la singularidad del proceso revolucionario en el
marco de una concepcin ideolgica que combinaba concepciones
marxistas con un nacionalismo revolucionario distintivo y que
converta a Cuba en un referente mundial.
La historia reciente asocia bsicamente esta excepcionalidad al hecho
de que, siendo Cuba la isla mayor del Caribe, su cercana y sus vnculos
previos con los Estados Unidos, marcaron un grado de dependencia
que se rompi en 1959, dando lugar a un sistema poltico claramente
diferenciado del resto de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
No obstante, pese a que la irreversible asimetra y la cercana con
un vecino poderoso y eventualmente conflictivo y la vulnerabilidad
econmica en un entorno internacional cambiante (Lpez Levi,
2015) nunca desaparecieron como condicionantes estructurales del
devenir de la isla, en el marco del proceso revolucionario se articularon
significativamente con una significativa capacidad de proyeccin
e influencia internacional que, con altibajos, la Revolucin cubana
logr sostener durante ms de medio siglo junto con la capacidad
de supervivencia del sistema poltico establecido en 1959 a pesar de
las presiones externas (Domnguez, 2001; Serbin, 2001; 2011; 2013).
El debate en los aos posteriores a la Revolucin sobre el
excepcionalismo de Cuba cambi y se asoci a otros factores
y percepciones una pequea isla que, de acuerdo a cualquier
marco conceptual y terico, no reuna las condiciones necesarias
para generar y sostener una revolucin de orientacin socialista
y nacionalista, estableci luego de 1959 y pese a la oposicin y
hostilidad activa de un vecino hegemnico y poderoso como los

136 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

EE.UU., un rgimen poltico claramente diferenciado del resto de


Amrica Latina para la poca y que, adicionalmente, logr sostenerse
pese a las adversidades por las que atraves en sus diferentes
etapas. Sin embargo, luego de una etapa de auge y de proyeccin
internacional en el marco del embargo estadounidense y de un
vnculo estrecho con la Unin Sovitica (URSS) y sus aliados dnde
prim la concepcin de exportar la revolucin a Amrica Latina
y a otros lugares del mundo, luego del colapso de la URSS y de la
implantacin del llamado perodo especial, el excepcionalismo
cubano, bsicamente poltico, econmico e ideolgico, continu
nutrindose del hecho de atravesar una transicin que no implic
la instauracin de una economa de mercado ni una transformacin
acorde con los patrones de Europa Oriental. A pesar de la persistencia
del embargo estadounidense y de los altibajos de su vinculacin
con sus habituales contrapartes de la cuenca Atlntica como
Canad, Mxico y la Unin Europea, la economa cubana, pese a
su debilitamiento y a las distorsiones que la caracterizaban, mostr
signos de recuperacin parcial y puso en evidencia la habilidad de
su elite poltica de combinar poltica y economa para asegurar la
supervivencia econmica y ganarse las lealtades polticas de una
nueva generacin (Hoffmann y Whitehead, 2006: 8).
Es de aadir que un componente nada despreciable del
excepcionalismo poltico e ideolgico de Cuba asociado a la
Revolucin y a su persistencia lo constituy el rol de la personalidad
de Fidel Castro en la proyeccin del nacionalismo revolucionario y
en la formulacin de la poltica exterior cubana hasta aos recientes,
con fuertes resonancias en la cultura poltica personalista de los
pases latinoamericanos (Erisman, 2000: 30-31).
En el marco de esta evolucin desde 1959, sucintamente presentada
en sus aspectos ms descollantes y sin excluir otros de una
importancia similar, los estudios sobre la poltica cubana han estado
dominados por la nocin de su excepcionalidad, como as tambin
por la referencia a la omnipresente y persistente presencia de Fidel
Castro y de su huella personal en el devenir de la Revolucin. El
sistema que impuso e impuls, logr superar la extincin de la Unin
Sovitica, convivi con ms de diez diferentes administraciones de
presidentes estadounidenses, y sobrevivi el cataclismo provocado
por la desintegracin del bloque de Europa Oriental para, finalmente,
desembocar en la transmisin oficial del poder a su hermano Ral
Castro en febrero de 2008 (Mujal-Len y Buzn, 2008:1), y en el inicio
de una serie de reformas categorizadas bajo la llamada actualizacin
del modelo econmico y social.
Junto con estos rasgos distintivos, en relacin a la poltica exterior
cubana, un aspecto del excepcionalismo que marc las diferencias

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 137


Andrs Serbin

de Cuba con respecto a otros pases latinoamericanos y que se


profundiz luego de 1959 consisti, entre otros elementos, en un
sistema poltico centralizado que no necesitaba construir consensos
para la toma de decisiones en poltica exterior, que haba sido capaz
de contender con la globalizacin y con un entorno global cambiante
como un actor racional unificado y que, adicionalmente, logr lidiar
con un dispora influyente en la poltica interna de los Estados Unidos
(Domnguez, 2001: 184). Consecuentemente, despus del colapso de
la URSS, pese a todas las dificultades y obstculos, Cuba logr disear
una estrategia institucionalista de carcter autnomo que impuls
su reinsercin internacional, redujo su aislamiento y posibilit
localizar nuevos socios y aliados para sobrevivir y para enfrentar a los
Estados Unidos, al punto de que en noviembre de 1992, a tres aos
del colapso sovitico, logr consensuar en la ONU una condena al
embargo impuesto por Washington.
En este sentido, la singularidad cubana se asoci tanto a las
caractersticas de su sistema poltico y a su impacto ideolgico a
partir de 1959, con todos los altibajos sealados, como al hecho de
que ste sistema posibilit, en diferentes etapas, no slo mantener y
dar continuidad a una poltica exterior de manifiesta autonoma con
respecto a los Estados Unidos en el marco de lo que algunos autores
categorizan como una estrategia internacional contra-dependiente
(Erisman, 2000) o, ms recientemente, una estrategia pragmtica
anti-hegemnica (Alzugaray, 2014; 2015) sino tambin lograr la
supervivencia de este sistema en las condiciones internacionales
ms adversas.
El referente icnico de esta autonoma frente al poder hegemnico
de los Estados Unidos se resume en la figura del enfrentamiento
de David contra Goliat (Alzugaray, 2015: 193), abundantemente
utilizado tanto para reforzar la auto-percepcin de los cubanos como
las percepciones externas sobre la Revolucin. En este contexto,
sin que aparezca explcitamente mencionado pero frecuentemente
asociado a los conceptos de soberana nacional y autodeterminacin,
la autonoma de Cuba en poltica exterior a lo largo de estas
dcadas se convirti implcitamente en un aspecto definitorio de su
excepcionalismo a los ojos del mundo.
De hecho, como lo sealan algunos analistas, Cuba constituy
una singularidad o, como tantos han insistido, una excepcin
en el marco internacional, particularmente si tenemos en cuenta
la permanencia por ms de medio siglo de un modelo econmico
y poltico distintivo, en un contexto de cambios profundos en el
entorno internacional y en la propia sociedad cubana (Alonso et al.,
2011: 9).

138 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

Sin embargo, en la actualidad, Cuba se enfrenta a una nueva serie


de desafos tanto internos como externos, que posiblemente pueden
poner a prueba los alcances de esta autonoma.
En el mbito de los cambios internos, se hace evidente que la
transmisin del poder de Fidel a Ral Castro iniciada en 2006 y
oficializada en 2008 ya se ha materializado y es un hecho consumado.
En esencia, la continuidad del rgimen revolucionario parece
asegurada a corto plazo, sin que se evidencien fisuras explcitas en
la cohesin de la elite dirigente, (pese a las tensiones que puedan
surgir entre un sector ms proclive al cambio y a las reformas en
curso y sectores ms reticentes al mismo, particularmente dentro
de la burocracia estatal y partidista)2. De hecho, la situacin actual
conduce a pensar que, ms all de las personalidades, las instituciones
revolucionarias tienden a prevalecer en el paso de una etapa a otra
y los principios y valores revolucionarios persisten, en el marco de
un proceso de reformas estructurales de una economa centralizada
(Serbin, 2007; Hirst, 2013).
Particularmente desde 2009 y, en especial desde junio de 2011,
cuando el VI Congreso del PCC ratifica los Lineamientos de las
polticas econmicas y sociales al Partido y la Revolucin que
fundamentan la actualizacin del modelo econmico en Cuba,
se inician una serie de reformas econmicas importantes que se
articulan con el despliegue y la profundizacin de una poltica
exterior impulsada previamente (Serbin, 2013; 2016a y b). Por otra
parte, el anuncio reciente de Ral Castro de abandonar su cargo en el
ao 2018, indican que, sin cuestionar radicalmente el modelo poltico
establecido, las reformas en curso vienen articuladas a un recambio
generacional en la dirigencia poltica de la isla (Serbin, 2016b).
En este sentido, Cuba se encuentra viviendo un perodo decisivo para
su futuro. Junto a la actualizacin del modelo econmico y social
establecido en 1959 que, desde 1989 y a partir de la implosin de
la URSS, impuso la necesidad de un cambio estructural, el pas se ha
visto forzado a adaptarse, en diferentes etapas, a un nuevo entorno
externo y a desarrollar una activa y diversificada poltica exterior en
el marco de transformaciones profundas en el sistema internacional3
y de una compleja crisis econmica global (Serbin, 2015). Por sus
caractersticas de estado insular, con las limitaciones inherentes
en trminos territoriales, econmicos y demogrficos, ambas
dimensiones los cambios domsticos y las adaptaciones a un nuevo
entorno internacional se encuentran estrechamente vinculadas.
Dos hechos relevantes son de destacar en este sentido: por un
lado, Cuba detenta una economa de mercado interno pequea,
extremadamente dependiente de las importaciones y, por otro, para

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 139


Andrs Serbin

el momento, an padece las secuelas de la persistencia de una serie


de medidas de bloqueo econmico por parte de los Estados Unidos,
como claro remanente de la Guerra Fra (Prez Villanueva, 2011: 2),
pese a los avances recientes la normalizacin de sus relaciones con
los Estados Unidos4.

Las transformaciones del entorno regional y global


En 2006, Fidel Castro anunci que sera sucedido por su hermano Ral
en la conduccin de la isla, y en 2008 esta transicin se materializ
con la designacin de este ltimo como jefe de Estado de Cuba.
Esta transicin, sin embargo, debe contextualizarse en el marco de los
profundos cambios regionales y globales de las dos ltimas dcadas.
Hemos analizado estas transformaciones en detalle en otros trabajos
y en el captulo inicial de este volumen (Serbin, 2014; 2015; 2016a y b).
El inicio de las conversaciones entre los gobiernos de Estados
Unidos y de Cuba, enfocadas en una normalizacin de sus relaciones
diplomticas, no slo responde a una aspiracin del actual gobierno
cubano sino que tambin constituye un primer paso de una estrategia
poltica estadounidense orientada a la regin, al enviar una clara seal
que apunta a recomponer las relaciones con los pases de la misma y
a promover una nueva presencia e influencia de los Estados Unidos
en Amrica Latina y el Caribe. Esta nueva presencia va ms all de sus
tradicionales reas de influencia y de vinculacin con Centroamrica,
el Caribe y Mxico, y de una agenda centrada en el narcotrfico y
la inmigracin. El trasfondo de esta nueva orientacin responde a
varios factores extra-regionales la creciente influencia econmica
y estratgica de China, tanto en la regin como en el Asia-Pacfico,
junto con la ya sealada presencia de otros actores extra-regionales;
la necesidad de avanzar rpidamente en la materializacin del Tratado
Trans-Pacfico (TTP) para lo cual la regin (y particularmente la Alianza
del Pacfico) es una pieza fundamental; la necesidad de acotar y
contener a China, y de aislar a Rusia a nivel global, entre otras variables5.
Estas nuevas condiciones implican eventualmente, como lo
sealamos en el captulo inicial, que los Estados Unidos tendrn una
renovada presencia en toda Amrica Latina y el Caribe y que esta
presencia puede amenazar la autonoma adquirida por algunos pases
latinoamericanos y que puedan plantearse, inclusive, nuevas formas y
modalidades de hegemona en funcin de la importancia que adquiere
el continente americano como pivote entre el Atlntico y el Pacfico
(Brenner y Hershberg, 2014). Sin embargo, ms all de las relaciones
bilaterales, Amrica Latina y el Caribe, como regin, no han creado

140 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

mecanismos o espacios para un dilogo equilibrado con los Estados


Unidos fuera del foro hemisfrico ya existente en el marco de la OEA
(Organizacin de Estados Americanos). Ni la CELAC (Comunidad de
Estados Latinoamericanos y del Caribe), ni UNASUR (Unin de Naciones
Sudamericanas), ni el ALBA (Alternativa Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra Amrica), estn en condiciones de constituir este espacio
o de convertirse en interlocutores con los Estados Unidos6. Pese a
que pueda ser evidente la evolucin de una reflexin autonomista
asociada al regionalismo (Briceo, 2014:37), sta lamentablemente no
garantiza la persistencia de la fase autonomista actual para el conjunto
de la regin, particularmente si tomamos en cuenta la posibilidad del
inicio de un nuevo ciclo regional en un marco de crecientes dificultades
econmicas, como en el caso de Brasil, de Ecuador y de Venezuela, y de
renovacin poltica, como en el caso de Argentina y Mxico.
Sin embargo, pese a esta situacin y pese a los cambios en curso en
el entorno regional y global y a los avances de la normalizacin de
las relaciones entre los Estados Unidos y Cuba, a lo largo de los aos
recientes Cuba ha desarrollado una sostenida poltica exterior que
refuerza, a travs de una serie de mecanismos, su autonoma en el
marco internacional, sobre la base de un capital de recursos, alianzas
y relaciones desarrollado desde 1959. Carlos Alzugaray seala cuatro
etapas de la poltica exterior cubana: a) 1959-1972, o los aos heroicos
o formativos; b) 1972-1989, bajo la proteccin de una superpotencia
como las URSS en el marco de la Guerra Fra; c) 1989-2009, la etapa
post Guerra Fra, y d) desde 2009 hasta el presente, que denomina
la etapa del pragmatismo econmico anti-hegemnico, con nfasis
diferenciados en cada una de ellas (Alzugaray, 2015: 184). A lo largo de
las cuatro etapas sealadas, Cuba se erigi, con altibajos, tanto para
Amrica Latina y el Caribe como para el mundo, en un paradigma
de autonoma y en un smbolo referencial de cmo sta poda ser
alcanzada por un pas pequeo e insular. Si bien en las dos primeras
etapas sealadas son de notar, en primer lugar, la aspiracin al logro
de una creciente autonoma al costo inclusive de una confrontacin
con los EE.UU., la efectiva materializacin de sta aspiracin queda
sujeta a un anlisis ms exhaustivo de las relaciones con la URSS y
la CAME (Erisman, 2000), en la segunda etapa, no desprovista de
rispideces y desacuerdos, en particular en relacin a la proyeccin de
la revolucin en frica, Asia y Amrica Latina.
Por otra parte, en la etapa ms reciente y, en particular, a ms de
dos dcadas del colapso de la URSS, el proceso de actualizacin
econmica en curso no puede disociarse de un proceso de
actualizacin de la poltica exterior cubana (Alzugaray, 2014: 70).
En este marco, el excepcionalismo o la singularidad cubana
actualmente refieren ms a la capacidad de un pequeo pas insular

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 141


Andrs Serbin

de mantener un sistema poltico y econmico con caractersticas


distintivas en el marco regional, que recientemente da inicio a
un proceso de reformas econmicas y sociales internas bajo la
denominacin de proceso de actualizacin y que, sin embargo,
se mantiene como un referente internacional simblicamente
identificado con una autonoma sostenida.

Cambios y continuidades de la poltica exterior cubana


en el marco del proceso de actualizacin
Si comparamos la poltica exterior cubana a lo largo de las cuatro etapas
sealadas por Alzugaray, con los cambios y reformas impulsados en
las dos ltimas dcadas, vemos que sta ha sido consistente pese al
impacto negativo tanto de la implosin de la URSS como del llamado
perodo especial, en sus objetivos de incorporar a la isla a una
nueva configuracin mundial de carcter multipolar, de construir las
alianzas y vnculos internacionales necesarios tanto para enfrentar y
superar el embargo estadounidense como para lograr una insercin
ms ventajosa y diversificada en el sistema econmico internacional,
y de apuntalar, a travs de su poltica exterior, los altibajos impuestos
por los cambios de su situacin domstica, manteniendo, sin
embargo, su autonoma poltica frente a las grandes potencias y,
especialmente frente a los Estados Unidos.
En este marco, la preservacin de algunos de los rasgos ms
distintivos del sistema poltico cubano se articula con sus relaciones
externas, abriendo la posibilidad para una eventual evolucin de las
relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en un contexto dnde La
Habana ha logrado, simultneamente, reinsertarse efectivamente en
la regin y recomponer y renovar sus relaciones en el mbito global.
Desde esta perspectiva, es posible analizar la poltica exterior cubana
en la ltima dcada en trminos de la articulacin de crculos
concntricos (Serbin, 2011), como parte de una estrategia de
sostenimiento y profundizacin de la autonoma poltica del pas,
con especial nfasis en su re-insercin subregional y regional y las
construccin de alianzas y apoyos en el Caribe y en Amrica Latina,
pero tomando en consideracin la diversificacin de vnculos y
relaciones en el mbito global, para finalizar planteando una serie
de interrogantes que configuran algunos de los desafos inmediatos
de esta poltica en el marco de la actualizacin en curso del sistema
poltico cubano y de las conversaciones iniciadas el 17 de diciembre
de 2014 con los Estados Unidos, orientadas a la normalizacin de
las relaciones diplomticas entre ambos pases. En este sentido,

142 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

es importante reiterar que las reformas encaradas en el marco


de la implementacin del modelo de actualizacin econmica y
social estn estrechamente articuladas con la poltica exterior del
gobierno cubano, incluyendo el actual proceso de normalizacin de
las relaciones entre ambos pases, en funcin de la supervivencia y
continuidad de su modelo poltico.
Luego del colapso de la URRS, el gobierno cubano identific los
nuevos desafos que se le planteaban en el sistema internacional
en trminos de cmo sobrevivir en un nuevo entorno mundial en el
cual sus principales alianzas internacionales se haban desvanecido
y en dnde las normas y alineaciones internacionales prevalecientes
se haban vuelto crecientemente adversas (Domnguez, 2001: 183)7.
Frente a la nueva coyuntura internacional, la dirigencia cubana
reformul los alcances de su poltica exterior, apunt a adaptar
su economa a las nuevas circunstancias, dise una estrategia
institucional para enfrentar el poder de los EE.UU. y para obtener
informacin y reducir la incertidumbre en relacin al nuevo orden
mundial, y comenz a esbozar, particularmente en la dcada ms
reciente, una poltica exterior con una orientacin pragmtica que no
pusiera en cuestin el sistema poltico establecido con la Revolucin
de 1959 y que se ajustara a sus principios y valores.
En este marco, desde principios de la dcada del noventa, Cuba
enfrent el reto de romper con el aislamiento regional y de reinsertarse
pragmticamente en la economa internacional de un modo tal que
sus nuevos socios, aliados e interlocutores no pusieran en cuestin
la defensa y la preservacin de un modelo distintivo, conformado a
lo largo de las dcadas precedentes8, ni afectaran la autonoma de
la poltica exterior del pas, maximizando los mrgenes de accin
autnoma en diversos mbitos.
Este proceso implic, por un lado, utilizar un capital de vnculos
y relaciones desarrollados en la etapa globalista, y por otro,
desarrollar y diversificar sus vnculos y alianzas en el marco de las
transformaciones del sistema internacional. Esto ltimo se llev a
cabo, como hemos analizado en otros trabajos (Serbin, 2011; 2013;
2016), a travs de sucesivas etapas, aprovechando los oportunidades
y el capital acumulado en el sistema internacional.
En el mbito regional, despus de las tensiones generadas en
sus relaciones con sus vecinos caribeos a raz de la invasin
estadounidense de Granada en 1983, la poltica exterior cubana
avanzo en recomponer las relaciones con los pases de la CARICOM
a travs del impulso a la Comisin Mixta Cuba-CARICOM, el activo
apoyo a la creacin de la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) en
1996, y una serie de iniciativas de cooperacin Sur-Sur aprovechando

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 143


Andrs Serbin

su capacidad de ofrecer alternativas de capacitacin y becas de


educacin superior, y utilizando su experiencia en ofrecer recursos
mdicos (Romero, 2015).
La coyuntura abierta por el acceso a los gobiernos de diversos
pases de Amrica Latina de partidos progresistas, populistas o de
izquierda (generalmente vinculados al Foro de So Paulo) (Cameron
y Hershberg, 2010; Cannon y Kirby, 2012), posibilit, a partir de su
incorporacin a la ALADI en 1998, recomponer y ampliar los vnculos
con los pases latinoamericanos. Sin embargo, en la actualidad, las
relaciones entre Cuba y Amrica Latina no remiten a los referentes
de dcadas anteriores en dnde Cuba exportaba y lideraba los
procesos revolucionarios al resto de la regin. De hecho, como seala
una investigadora (they) are not nostalgic and do not at all follow a
Proustian logic of the search for a lost time. Revolutionary processes
that involve the use of violence and insurgency are no longer perceived
in the region as a necessary pathway to social change and international
autonomy (Hirst, 2013: 1-2).
A partir del 2002, y especialmente desde 2004, con la firma el
acuerdo TCP-ALBA Cuba posibilit una estrecha relacin con
Venezuela, en el marco de los cambios que estaba viviendo este pas
bajo la presidencia de Chvez (Serbin, 2011), derivando finalmente
a un acuerdo ms amplio que incluy a pases sudamericanos,
centroamericanos y caribeos a partir de 2004 y, especialmente,
luego de la cancelacin del proyecto del ALCA en la Cumbre de
las Amricas en Mar del Plata en 20059. La recomposicin de las
relaciones con Brasil, especialmente luego de la eleccin de Incio
Lula da Silva del PT (Partido dos Trabalhadores) a la presidencia,
posibilit asimismo, una creciente presencia de Cuba en la
proliferacin de Cumbres y de Foros a nivel regional que se da a
principios de la primera dcada de este siglo. La participacin cubana
en las Cumbres Iberoamericanas a partir de 1991, facilit y coadyuv
a este proceso, al punto que la presencia cubana (y especialmente la
de Fidel Castro) implic no slo la asistencia a la toma de posesin
de numerosos presidentes de la regin a lo largo de las ltimas dos
dcadas, sino tambin la participacin, como invitada, a las Cumbres
de MERCOSUR y de CARICOM, y la firma de numerosos acuerdos de
cooperacin que reforzaron una legitimacin de la presencia oficial
cubana en todo el mbito regional. Pese a que las relaciones con
Mxico, sufrieron una serie de percances durante el gobierno de Fox,
la histrica relacin entre ambos pases comenz a recuperarse con
el gobierno de Caldern, hasta mejorar significativamente con el
retorno del PRI al poder con la presidencia de Pea Nieto10. El punto
culminante de este proceso lo constituy la creacin, en 2011, de
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC),
con la inclusin de Cuba y la exclusin de los Estados Unidos y de

144 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

Canad, y la posterior eleccin de Cuba a la presidencia pro tmpore


de este organismo de concertacin poltica regional en el ao 2013,
que La Habana cerr con un broche de oro con la celebracin de la II
Cumbre de este organismo en esta ciudad en enero de 2014.
Este proceso permiti a Cuba estructurar sus nuevas relaciones con
Amrica Latina y el Caribe sobre la base de dos pilares el regional
y el bilateral (Alzugaray, 2014: 75). El primero sirvi de marco para
muchas de las acciones de cooperacin que se han desarrollado en el
mbito bilateral y que subrayan la legitimidad de la presencia cubana
en el contexto regional. De hecho muchos observadores apuntan al
papel mediador de La Habana en momentos clave de la construccin
de la regin como actor poltico, como as tambin como un actor
no protagnico pero relevante tanto en la distensin lograda en
su momento entre Venezuela y Colombia, como en las actuales
conversaciones sobre el proceso de paz en Colombia entre las FARC
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el gobierno de
Bogot que se desarrollan en La Habana11, conjuntamente con las del
ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional)12.
Los acuerdos regionales multilaterales ms importantes de los que
Cuba participa como miembro pleno son, adems de la CELAC
y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica
(ALBA), Petrocaribe, la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI), el Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), el Banco
del Sur y el Convenio Andrs Bello (Romero 2015). Sin embargo,
probablemente tanto la presidencia pro tmpore de la CELAC, como
su papel de mediador o facilitador en diversos conflictos de la regin,
constituyen un componente fundamental de un importante proceso
de construccin de una nueva imagen y una nueva proyeccin de
Cuba en Amrica Latina y el Caribe.
Una institucin internacional de la que Cuba es miembro y a
travs de la cual se canaliza la cooperacin en temas de salud es
la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), vinculada con la
Organizacin Mundial de la Salud, pero tambin con la Organizacin
Panamericana de la Salud asociada a la OEA (Romero, 2015).
En el plano financiero, pese a que Cuba no puede acceder a los
crditos del BID por no participar en la OEA, en los dos ltimos aos ha
avanzado en la relacin con la Corporacin Andina de Fomento (CAF),
mientras que ha mostrado seales recientes de acercamiento con
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, instituciones
que haba abandonado respectivamente en 1960 y en 196413. Por
otra parte, la participacin de Cuba en la VII Cumbre de las Amricas
en Panam ha abierto la discusin sobre la conveniencia o no de un
retorno de Cuba a la OEA14.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 145


Andrs Serbin

En materia bilateral, el peso fundamental de las relaciones se


ha llevado a cabo a travs de convenios de cooperacin. El ms
importante y significativo es el desarrollado con Venezuela durante
ms de una dcada, fundamentado en la alianza poltica entre
ambos gobiernos. A travs de ese acuerdo se han estructurado el
comercio, las inversiones y la cooperacin entre ambos pases. El
eje principal de este convenio es el intercambio de cooperacin en
salud, deporte, seguridad y educacin, por productos petroleros y
sus derivados. Sin embargo, esta cooperacin no puede ser aislada
de los acuerdos multilaterales que unen a los dos pases a travs del
ALBA o de Petrocaribe. Tambin existen proyectos de co-inversin,
entre ellos una refinera en Cienfuegos, a travs de la cual ambos
pases comercializan derivados del petrleo en Amrica Central.
La segunda colaboracin ms importante en el mbito regional es
la que mantiene con Brasil, que surge de una serie de convenios
bilaterales a nivel de gobierno o de instituciones (Alzugaray, 2014:
75). Un elemento importante a resaltar es que en estos convenios,
como as en los sostenidos con China, tiende a predominar un
patrn de relacionamiento inter-estatal, basado en acuerdos
inter-gubernamentales, aunque estn involucradas empresas y
corporaciones no-estatales.
En este contexto se ubican tanto los estrechos lazos econmicos de-
sarrollados con Venezuela como proveedor fundamental de asisten-
cia petrolera a la isla y receptor de sus servicios profesionales, como
las inversiones de Brasil en la construccin del puerto de Mariel que
posiciona favorablemente a la isla en el marco de las oportunidades
que ofrece la ampliacin del canal de Panam, como las inversiones
europeas en general y espaolas en el rea de turismo en particular,
y las inversiones y el incremento de comercio con China.
Por otra parte, en el mbito global, Cuba ha cultivado histricamente
el capital acumulado de relaciones en el marco de su estrategia
globalista, desarrollando sus relaciones con los pases en desarrollo
y las potencias emergentes y contribuyendo a establecer un nexo
consistente entre la dinmica global y la regional. En este sentido
su previo protagonismo en el marco del Movimiento de Pases No-
Alineados (cuya presidencia asumi en dos ocasiones) y su rol actual
en la ONU (Organizacin de las Naciones Unidas), particularmente en
la Asamblea General pero tambin en otros organismos asociados
con sta organizacin, la han posicionado como un reconocido actor
en negociaciones de paz y en la cooperacin Sur-Sur en diversos
mbitos.
A su vez, a nivel bilateral, Cuba ha estrechado vnculos y firmado
acuerdos con una serie de potencias emergentes, tanto con China

146 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

como con Rusia e Irn, pese a las presiones norteamericanas y a


la posicin crtica asumida, en su momento, por la Unin Europea
a travs de la posicin comn promovida por el gobierno de Luis
Aznar de Espaa para ejercer una presin sobre la situacin de la
democracia y de los derechos humanos en la isla (Gratius, 2014). La
presencia china en Amrica Latina y la reciente recomposicin de las
relaciones con los EE.UU., sin embargo, fuerzan a la Unin Europea en
general y a Espaa en particular, a rever su posicin15 y sus relaciones
con Cuba16, especialmente en el marco del desplazamiento del eje
econmico mundial del Atlntico al Asia-Pacfico y de la competencia
geoestratgica y geo-econmica de China con los Estados Unidos17.
China se ha convertido en un aliado estratgico clave de La Habana y
Rusia ha firmado ms de 10 acuerdos con Cuba condonando el 98%
de su deuda en 201418, a la par de que los mandatarios de ambos
pases han visitado la isla en reiteradas ocasiones.
Es evidente que este proceso adquiere una dinmica distinta desde la
asuncin de Ral Castro a la jefatura de estado y de gobierno a partir
de 2008, en tanto el nuevo mandatario le imprimi una visin ms
pragmtica a la poltica exterior cubana, en el marco de la necesidad
de impulsar el proceso de actualizacin econmica postulado por los
lineamientos del Partido en 2011, y profundiz en la construccin de
un entorno regional favorable y en el desarrollo de vnculos y alianzas
regionales19.
Con un estilo diferente al de Fidel Castro, como seala un analista,
es sintomtico que (Ral Castro) haya asistido preferentemente a
cumbres regionales y que sus visitas al exterior se hayan concentrado
en Amrica Latina y el Caribe, China y Rusia, y algunos pases clave
del continente africano y Asia (Angola, Argelia, Sudfrica y Vietnam)
(Alzugaray, 2014: 70), retomando y reactivando los vnculos existentes
con muchos de estos pases. Este cambio no deja de estar asociado a
una percepcin de las favorables condiciones polticas para Cuba que,
an antes del re-establecimiento de las relaciones con los Estados
Unidos, se prestaban para promover una serie de alianzas y de
vnculos orientados, a su vez, a asegurar un apoyo econmico a la isla
(Alzugaray, 2015: 13). Posiblemente, el caso ms paradigmtico es el
de la estrecha relacin establecida entre el gobierno cubano desde
Fidel a Ral Castro, con el gobierno bolivariano de Venezuela desde
Hugo Chvez a Nicols Maduro, actualmente puesto bajo signo de
interrogacin por la baja de los precios de los hidrocarburos, la crisis
econmica que vive Venezuela, y la disminucin de su cooperacin
petrolera20.
Sin embargo, mantener y desarrollar las relaciones econmicas y
polticas con aliados fundamentales de los Estados Unidos, como la
Unin Europea (UE) y Canad, sigue siendo una prioridad importante,

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 147


Andrs Serbin

sobre todo teniendo en cuenta el peso de stos en la economa


cubana21. El restablecimiento de las relaciones diplomticas con los
EE.UU., luego de una mediacin silenciosa de Canad y el Vaticano,
constituye un paso importante en este sentido, aunque la normalizacin
de las relaciones y el peso del legado de las medidas impuestas por
el embargo estadounidense demoren en materializarse. Canad es
un socio importante de Cuba y los cambios que puedan sufrir las
medidas en cuestin pueden significar una importante oportunidad
de atraer el comercio y las inversiones estadounidenses22. Ha sido
paradjico, en este sentido, que los Estados Unidos son al mismo
tiempo el pas que ms restringe el comercio con Cuba y a la vez uno
de sus proveedores clave (Snchez Egozcue y Prez Villanueva, 2011:
50), particularmente en el rea alimentaria.
Desde los EE.UU. y la UE, hasta Rusia, China, frica y, sobre todo,
Latinoamrica, el actual entorno multipolar, ms all de la
tendencia a la desaceleracin de la economa global, es favorable
al proceso de reformas que vive Cuba. En este contexto, el objetivo
principal contina apuntando a diversificar las relaciones y a evitar
o disminuir dependencias la debilidad estructural de la isla dada
su vulnerabilidad econmica, en el marco de una articulacin de
la actualizacin del modelo econmico con la actualizacin de la
poltica exterior cubana, para lo cual Cuba cuenta con un capital
poltico acumulado a lo largo de los aos previos tanto en el mbito
regional como en el internacional. En este sentido, el desafo ms
importante que se le presenta a la poltica exterior cubana es cmo
traducir estos crditos polticos en beneficios econmicos tangibles
en funcin de la actualizacin del modelo y de las reformas
econmicas consecuentes de apertura gradual hacia la incorporacin
de sectores vinculados a una economa de mercado.

Los dilemas contemporneos de la autonoma cubana:


un final abierto?
Como seala un investigador en el anlisis de otro caso, En el
mbito de las relaciones internacionales, el concepto de autonoma
refiere, en lneas generales, a la capacidad que tienen los estados
para defender sus intereses y definir sus objetivos nacionales.
As, tomar decisiones de forma autnoma en materia de (poltica
exterior) significa poder definir y caracterizar, de acuerdo a las
percepciones de la conduccin poltica del Estado, las agendas,
desafos y problemas de inters para el pas (Anzelini, 2015: 303).
La autonoma no es en este sentido pura o total; existen diversos
grados o niveles de autonoma, tipificadas segn el poder con que

148 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

cuentan los actores estatales. Algunos autores refieren a tres tipos


ideales grandes potencias, pases medianos y naciones dbiles
(Tokatlian, 2004), definidos por su capacidad de ejercer influencia
en el escenario internacional o el poder con que cuentan para
condicionar al resto de los actores que toma decisiones en el plano
mundial. Todo hara suponer que por sus caractersticas econmicas,
territoriales y demogrficas; Cuba debera quedar incluida en el
tercer tipo. Sin embargo, como hemos analizado ms arriba, pese
a estas caractersticas Cuba parece quedar enmarcada entre los
Estados medianos que tienen un poder relativo para ejercer
influencia en el sistema internacional, bsicamente en funcin de su
proyeccin internacional, su legado globalista y de una capacidad
diplomtica activa y altamente profesionalizada. Como Estado
mediano, no puede imponer unilateralmente reglas de juego,
pero si lo puede hacer a travs de alianzas o grupos regionales o
cuando su actuacin conjunta se canaliza a travs de instituciones
internacionales, con lo cual ampla significativamente su margen de
autonoma con respecto a actores ms poderosos, restringiendo su
influencia (Anzelini, 2015: 304-305).
Para ello cuenta con un activo estratgico a partir del cual expandir
los mrgenes de autonoma en temas internacionales, sin poseer
abrumadores recursos de poder, impulsando estrategias consistentes
en materia de restriccin de poder tales como el soft balancing, el
binding y el balking (Anzelini, 2015: 314-315) y de hecho se abre a
las posibilidades de una autonoma heterodoxa de acuerdo a Puig,
de restriccin y colaboracin en su vinculacin con la gran potencia
hemisfrica en trminos de restriccin limitada (Walt, 2005). Es de
sealar en este sentido que, tal como lo afirman acertadamente
Alzugaray y en un estudio ms reciente, LeoGrande y Kornbluh
(2015), pese a las dcadas de retrica altamente confrontativa con los
Estados Unidos en el marco del embargo, los canales de interlocucin
y, eventualmente, algunas modalidades de cooperacin en temas
como la seguridad regional y los desastres naturales, nunca fueron
enteramente suspendidos (TACE, 2013; Serbin y Bourse, 2015).
En este marco, es evidente que existe un patrn establecido en el
relacionamiento estratgico de Cuba con el mundo que remite a su
significativo grado de autonoma poltica con respecto a algunos
actores relevantes del sistema internacional (y en particular a
los Estados Unidos) y a la utilizacin de una gran estrategia, con
diferentes nfasis en diferentes etapas, para capitalizar y maximizar
el acervo estratgico de relaciones existentes en funcin de una
dinmica domstica de transformacin; de diversificar los vnculos,
relaciones y eventuales alianzas estratgicas para mantener y ampliar
esa autonoma y de utilizar los mbitos multilaterales para contener
toda posibilidad de subordinacin o dependencia, sin por ello cerrar

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 149


Andrs Serbin

enteramente las puertas a diferentes formas de interlocucin tanto


con los EE.UU. como con otros actores de mayor poder. Veamos esto,
desde un punto de vista conceptual, en detalle, en funcin de la
evolucin reciente de la poltica exterior cubana y de la normalizacin
de las relaciones con los Estados Unidos.
En su anlisis del uso de la gran estrategia en las polticas de los pases
latinoamericanos y de la referenciacin a lgicas de autonoma o de
aquiescencia, para Russell y Tokatlian la lgica de la autonoma ha
sido la ms practicada en Amrica Latina, la que ha contado con
mayor apoyo y legitimidad, y la que ha sido ms afn a la identidad
de la mayora de las fuerzas polticas y sociales latinoamericanas
(Russell y Tokatlian, 2013: 161). En este marco, estos autores postulan
que ambas lgicas han estado presentes en Amrica Latina en la
etapa de la post-Guerra Fra la de la aquiescencia inmediatamente
despus del fin de la Guerra Fra cuando los pases de la regin
tendan a alinearse con los intereses de los EEUU, y la de la autonoma
luego de Septiembre 11 cuando una gran parte de los pases de
los pases latinoamericanos asumieron crecientemente posiciones
que cuestionaban el unilateralismo estadounidense y apuntaban a
una mayor libertad de accin (Covarrubias y Domnguez, 2015: 5),
reforzado posteriormente en la fase post-liberal del regionalismo
con un nuevo nfasis en el rol asignado al Estado, a la concertacin
poltica inter-gubernamental, a la soberana nacional y al desarrollo
(Serbin et al., 2012).
En este sentido es interesante sealar que, si bien histricamente
una de las preocupaciones centrales de Amrica Latina en relacin a
la poltica global est relacionada con el problema de la autonoma
(Tickner, 2015: 74) existen pocos estudios especficos sobre
autonoma o sobre la lgica de la autonoma aplicada a la poltica
exterior cubana en trminos del marco conceptual desarrollado
en Amrica Latina y el Caribe, a partir de las conceptualizaciones
originales de Jaguaribe (1969) y de Puig (1980; 1984), o de aportes
ms recientes23.
Como apunta Alzugaray (2015: 181-182), la mayora de los estudios
sobre la poltica exterior cubana han puesto ms nfasis en su carcter
anti o contra-hegemnico, en funcin de las relaciones asimtricas y de
vecindad con los Estados Unidos, asociado con el inters nacional de
la isla de mantener su independencia, soberana y autodeterminacin,
que en los patrones autonmicos de la misma y en su desarrollo y
alcances en diversas etapas. Es de notar el componente ideolgico
al que remiten muchos de los estudios, ms que nada focalizados
en la Revolucin cubana y en su eventual proyeccin internacional
en detrimento de un anlisis de su poltica exterior en funcin de
intereses, acciones y principios efectivos ms que de afirmaciones

150 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

y declaraciones ideolgicas. De all el nfasis en el carcter anti o


contra-hegemnico o contra-dependiente, con una orientacin
relacional definida en trminos de rechazo o negacin de los intereses
hegemnicos estadounidenses, ms que en trminos afirmativos
sobre la autonoma (as fuere como un concepto relacional), que ha
predominado en la mayora de los estudios de la poltica exterior
cubana. Sin embargo, la etapa ms reciente de la evolucin de esta
poltica muestra que, si bien se intenta mantener el equilibrio entre
intereses y principios, la categorizacin de anti o contra-hegemnica
referida a la poltica exterior cubana durante tantos aos queda sujeta
a matizaciones con el proceso iniciado en diciembre de 2014. Con
esto no queremos afirmar que Cuba abandone la lgica de autonoma
a favor de una aceptacin de la hegemona estadounidense, sino
que seguramente la retrica asociada a esa posicin va a comenzar
a diluirse, como de hecho ya se ido observando en muchos de los
discursos de algunos sectores de la elite poltica cubana, en funcin
de privilegiar la normalizacin de las relaciones con los Estados
Unidos y, eventualmente, aprovechar el cambio para ampliar el arco
de diversificacin de los vnculos econmicos del pas en funcin de
reforzar y consolidar el proceso de actualizacin.
Una referencia importante desde el mbito acadmico
latinoamericano, aunque en el contexto de un anlisis ms
abarcativo sobre las grandes estrategias de poltica exterior en
el manejo de la autonoma y del aquiescencia, es la del citado
artculo de Russell y Tokatlian (2013), dnde se refieren a dos pases
latinoamericanos con especficas orientaciones de gran estrategia
en su poltica exterior Brasil y Cuba (Russell y Tokatlian, op.cit: 163-
164) en el marco del predominio de una lgica de la autonoma. En
este sentido sealan que Cuba, despus de la revolucin de 1959,
constituye un ejemplo peculiar de conducta internacional cercana a
una gran estrategia por tres razones principales. En primer lugar, por
su semejanza parcial con las grandes estrategias de las potencias: el
acento en la supervivencia y la seguridad del Estado; la voluntad de
emplear recursos ms all de su geografa cercana; el uso activo de
instrumentos militares en la poltica exterior; y una ambiciosa misin
en los asuntos internacionales (promover la revolucin, liberar
a los pueblos, lograr un mundo justo). En segundo trmino, por
su carcter paradjico: mientras procuraba ser un arquetipo de
autonoma vis vis con Estados Unidos, Cuba era, simultneamente,
un ejemplo de aquiescencia en relacin con la Unin Sovitica.
Y en tercer lugar, por el alcance temporal de la gran estrategia
cubana, ya que desde finales de la Guerra Fra la proyeccin de la
influencia y la capacidad de accin internacional de La Habana se
vieron gradualmente acotadas (Russell y Tokatlian, op.cit.: 164),
caracterizacin que aparece desmentida por los acontecimientos y

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 151


Andrs Serbin

estudios recientes y que hemos analizado ms arriba. Obviamente,


el anlisis de Russell y Tokatlian refiere, pese a su fecha reciente, a
una etapa de incertidumbre en la reformulacin de la gran estrategia
de la poltica exterior cubana y a una fase de transicin interna que
no mostraba con claridad los principales lineamientos del modelo de
actualizacin y de la poltica exterior consecuentemente esbozada,
ms all de sus alcances y limitaciones actuales.
Si bien la capacidad de accin de La Habana se vio significativamente
afectada en la tercera etapa de la poltica exterior cubana sealada
por Alzugaray (2015), de hecho la ltima dcada muestra una
significativa recuperacin no slo de la capacidad de impulsar una
gran estrategia sino tambin, de alcanzar sus objetivos sin el recurso
del poder militar y a travs de una poltica exterior que combina
tres de los cuatro elementos sealados por Russell y Tokatlian (2013:
162): el soft balancing, la diversificacin y la unidad colectiva. Los tres
recursos parecen haber constituido componentes fundamentales de
la gran estrategia desarrollada recientemente por la poltica exterior
cubana en funcin de mantener y ampliar su autonoma, teniendo
en cuenta su articulacin con las reformas econmicas en curso.
De hecho, los tres remiten a diferentes mecanismos que pueden
asociarse a la nocin de autonoma heterodoxa de Puig, que refiere
a diferentes gradaciones en el transcurso hacia la autonoma (Puig,
1980) y que, en algunos casos, posibilita combinar restriccin y
colaboracin en su vinculacin con la gran potencia hemisfrica
(Anzelini, 2015: 317). Sin embargo, en el caso cubano y en funcin
de las cuatro etapas mencionadas por Alzugaray, las gradaciones
en el desarrollo de la autonoma no asumen un carcter evolutivo
lineal. Existen avances y retrocesos, condicionados por el entorno
internacional pero asimismo por su articulacin con dinmicas
internas. Lo que prevalece claramente, como un hilo conductor de los
altibajos de la gran estrategia cubana y que hizo a su excepcionalismo
o singularidad, es la persistente bsqueda de autonoma en diversas
coyunturas y bajo las condiciones ms adversas, en funcin de la
supervivencia o la adaptacin del modelo poltico y econmico
establecido en 1959 en el marco de las cambiantes condiciones del
entorno externo.

Escenarios posibles en el marco de la normalizacin


de las relaciones entre Cuba y los Estados Unidos
En este marco, se abren una serie de interrogantes sobre la poltica
exterior cubana en la actualidad, vinculada fundamentalmente a una

152 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

claridad mayor o menor en la definicin de su gran estrategia y en su


articulacin a las reformas y cambios internos.
Ms all de los riesgos que entraa la estrecha relacin con Venezuela
(y que fue funcional en su momento no slo a la supervivencia
econmica de Cuba sino tambin para contrabalancear el papel
de los Estados Unidos), dada la crisis econmica y poltica el
gobierno bolivariano y los efectos negativos ya sealados ms
arriba, es evidente que el llamado pragmatismo econmico anti-
hegemnico desarrollado por el gobierno cubano antes del inicio
de las conversaciones con los Estados Unidos implic bsicamente
que, luego de la leccin aprendida con la desaparicin de la
URSS, Cuba mantuviera una poltica exterior que favoreciera dos
elementos fundamentales el mantenimiento de una autonoma
de su poltica exterior basada en la defensa de su soberana y del
modelo poltico establecido, y una diversificacin de sus vnculos en
un mundo multipolar que permitiera reforzar las reformas en curso,
contrabalanceando el embargo estadounidense a travs de nuevas
alianzas y nexos internacionales.
El inicio de las conversaciones bilaterales del 17 de diciembre de 2014,
no modific estos objetivos, pero podra atenuar el componente
radicalmente anti-hegemnico de esta estrategia, en tanto favorece
el inicio de un nuevo ciclo en las relaciones de los EE.UU. con Amrica
Latina y el Caribe y, a la vez, se desarrolla en un contexto dnde la
crucial asistencia petrolera de Venezuela se debilita y la actualizacin
del modelo demanda de mayores intercambios comerciales y de
una mayor inversin extranjera.
A pesar del conflicto histrico, la asimetra y la desconfianza existentes
entre Cuba y los EE.UU. a lo largo de ms de medio siglo, la nueva
orientacin emergente apunta hacia el dilogo, la negociacin y la
cooperacin. Es de sealar que pese al cuadro de tensiones de las
dcadas precedentes, siempre existieron canales de dilogo entre
ambos pases en distintos temas de inters comn, desde las amenazas
climticas a los temas migratorios y de seguridad. La diferencia es que
ahora estos canales se hacen visibles y evidentes, y abarcan desde
las negociaciones diplomticas de alto nivel al tratamiento de temas
tcnicos puntuales como los vinculados a los asuntos migratorios,
a las comunicaciones, a problemas medioambientales e, inclusive,
a las conversaciones militares en el permetro de la Base Naval de
Guantnamo, entre otros temas de la agenda bilateral (Castro, 2015).
La eliminacin de Cuba de la lista de estados terroristas por parte de
los Estados Unidos contribuye a facilitar este dilogo.
La reversibilidad o irreversibilidad de este proceso y el levantamiento
del embargo en s, sin embargo, dependen tanto de factores

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 153


Andrs Serbin

vinculadas a la dinmica interna cubana los avances de la


actualizacin en curso; las decisiones que se tomen tanto en
trminos de poltica interna como externa en el VII Congreso del
Partido convocado para abril de 2016 y el relevo generacional de la
conduccin poltica del pas como al papel de una amplia gama de
actores y factores vinculados a los EE.UU.
En este sentido, en primer lugar hay que mencionar el difcil
desmontaje jurdico y poltico del embargo contra Cuba, en tanto
las conversaciones se inician por una decisin ejecutiva de la
administracin Obama. El Congreso o una victoria republicana en
las prximas elecciones presidenciales pueden oponer una serie
de impedimentos o revertir este proceso. Sin embargo, la opinin
pblica estadounidense, reflejada en varias encuestas a nivel
nacional e inclusive en el estado de Florida, evidencia un apoyo
al proceso de normalizacin de las relaciones; diversos sectores
empresariales, grupos de inversores y algunos poderosos grupos
polticos, incluidos sectores de la comunidad cubano-americana,
apoyan esta normalizacin y la eventual cancelacin del embargo,
y numerosas instancias no-gubernamentales, tanto profesionales
y acadmicas, como familiares e interpersonales, favorecen este
proceso (Castro, 2015 94-95). Por otra parte, el encuentro personal
de los dos presidentes en mbitos multilaterales en los meses
recientes (Cumbre de Panam y Naciones Unidas en Nueva York),
las conversaciones telefnicas entre ambos, las visitas de altos
miembros del gabinete de Obama a La Habana (como asimismo de
altos dirigentes republicanos) y la posibilidad de que Obama visite
Cuba antes del fin de su mandato, ponen de manifiesto los avances
entre los dos gobiernos a partir de 2014 (Serbin, 2016b).
Sin embargo, quizs el elemento ms importante en estos avances
aunque no necesariamente en la irreversibilidad del proceso, es
la voluntad poltica de ambas partes, en el marco de un entorno
regional e internacional favorable. No obstante, esta voluntad poltica
coyunturalmente planteada, est evidentemente condicionada por
los diversos escenarios que puedan imponer los cambios polticos
que se aproximan en ambos pases.
Por un lado, junto con la persistencia de embargo y los
condicionamientos que puedan desplegar frente al mismo el
Congreso y sectores polticos conservadores, en los Estados Unidos la
continuidad del proceso de normalizacin est condicionada por los
resultados de las elecciones presidenciales de noviembre de 2016.
Una victoria demcrata probablemente asegurara una continuidad
del proceso de normalizacin, mientras que una victoria republicana
particularmente de un candidato radicalmente conservador
podra obstaculizar o hacer retroceder drsticamente el proceso.

154 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

Por otro lado, el retiro anunciado por Ral Castro para el 2018,
condiciona la continuidad de la normalizacin de las relaciones a
factores polticos internos de Cuba, vinculados tanto a los avances
y resultados del proceso de actualizacin del modelo y las
reformas consecuentes, con resultados tangibles para la poblacin
que legitimen a su vez a la dirigencia poltica de la isla, como a la
renovacin generacional de sta, en el marco de una pugna entre
los sectores conservadores y renovadores, y de crecientes demandas
de la poblacin en un marco del aumento de la desigualdad (Serbin,
2016b).
En funcin de los diversos escenarios que emergen, el trasfondo de la
tensin entre autonoma y globalizacin con todas las implicaciones
de sta persiste y, eventualmente, se profundiza, y abre dudas sobre
la continuidad de la normalizacin. El acercamiento y el dilogo
con los Estados Unidos generar presiones sobre los mrgenes de
autonoma internacional de Cuba en un contexto de demandas
internas y presiones externas. Los costos de mantener una autonoma
se enfrentarn con los potenciales beneficios de una ms estrecha
vinculacin con los Estados Unidos. La capacidad de mantenerse
como un honest broker a nivel internacional estar sujeta, a su vez, a
una evaluacin de estos costos-beneficios, y a una re-consideracin
del balance entre principios e intereses.
En este marco, el rol protagnico desempeado por Cuba en el
sistema internacional en las ltimas dcadas con las caractersticas
distintivas de las etapas mencionadas por Alzugaray se enfrentar
con las limitaciones polticas, econmicas y sociales de un estado
pequeo, sobredimensionado en sus capacidades de poltica
exterior y con urgentes necesidades de promover el desarrollo en el
marco de un nuevo modelo. Las posibilidades de transformarse en
un norm entrepreneur (Sikkink, 2015), que actu pro-activamente
en el sistema internacional y, eventualmente, frente a las grandes
potencias, en base al capital acumulado por su poltica exterior y a
los principios de autonoma, soberana nacional y no-intervencin
puede verse menguado. Asimismo, su papel de referente simblico
regional puede verse afectado, no slo en el mbito regional, sino
tambin hemisfrico.
Tal vez un indicador importante de la capacidad del gobierno
cubano de mantener su autonoma en poltica exterior fuertemente
presionada por las urgencias y presiones de su economa y por
la demandas crecientes de su sociedad, podra asociarse a su
capacidad de mantener un papel destacado en el mbito regional
y multilateral, que permita sostener un soft-balancing adecuado
en el marco de un mayor acercamiento a los Estados Unidos. El
interrogante clave, sin embargo, apunta al grado de acercamiento y

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 155


Andrs Serbin

de vinculacin particularmente econmica que pueda imponer el


avance del proceso de normalizacin.
En suma, la eventualidad del un proceso de normalizacin
irreversible entre Cuba y los Estados Unidos puede plantear desafos
sustanciales a una poltica externa caracterizada por la bsqueda y la
sostenibilidad de una autonoma, basada en principios, frente a los
retos internos y externos que los cambios asociados al modelo de
actualizacin puedan generar en contradiccin con esta poltica.

Notas
1. Hemos analizado en esta perspectiva el caso de la poltica exterior
venezolana en Serbin 2010:15.
2. Como seala un anlisis Resistance to change is not only ideological,
but also a result of the obvious fear of a large proportion of the state
bureaucracy that its members will lose the very limited benefits of
their position because of the reforms. The main problem of updating
the Cuban economic model is precisely the excessive concentration of
economic decision-making at the state level, as well as the necessary
and inevitable reduction of public spending, which is seen by the
reformers as the greatest challenge the process faces. The essence of
the reform of the economic model is the urgent issue of improving
productivity (Grabendorff, 2014: 2-3).
3. Ver captulo del autor en Seccin I de este volumen.
4. El ms reciente, de enero de 2016, est vinculado al anuncio de
Washington de nuevas medidas que reducen las sanciones contra
la isla, eliminando restricciones a ciertas condiciones de pago
y financiacin de las exportaciones autorizadas a Cuba, y una
facilitacin mayor a los viajes con destino a este pas. En Estados
Unidos toma medidas para facilitar el comercio con Cuba, El Pas,
27 de enero de 2016, p. 10.
5. Ver captulo introductorio en este volumen.
6. Ms all de que la CELAC ha desarrollado interlocuciones impor-
tantes con la Unin Europea y China a travs de la realizacin de
una serie de Cumbres y de acuerdos y, en menor medida, con Ru-
sia, no ha establecido una interlocucin con los Estados Unidos.
7. En un artculo posterior, seala que el gobierno cubano impuls
una estrategia exterior para mantener la continuidad de su sistema
poltico a pesar de las condiciones internacionales adversas, sobre
la base de una serie de premisas y en funcin de un objetivo clave
la supervivencia del rgimen poltico, en Domnguez, (2003: 525-
549).
8. Como agrega una investigadora En este sentido, los nuevos socios
deban cumplir una doble condicin: -repercutir positivamente

156 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Autonoma y normalizacin: El fin del excepcionalismo cubano?

en la recuperacin de la economa cubana y, al mismo tiempo, no


interferir en las decisiones soberanas del pas (Xalma 2008:66).
9. De hecho, luego de la Cumbre de Mar del Plata el ALBA dej de
representar en sus siglas a la Alternativa Bolivariana de los Pueblos
de Amrica para convertirse en la Alianza Bolivariana de los
Pueblos de Amrica. Ver ms al respecto de este proceso en Bagley
y Defort (2014).
10. Ver captulo de Bentez Manaut en este volumen.
11. Ver captulo de Pastrana en este volumen.
12. Como apunta una analista Cuban diplomacy has aimed at
projecting itself as a broker in complex international situations
(the acceptance of Palestine into the international community),
regional inter-state tensions (Costa Rican-Nicaraguan and
Colombian- Venezuelan tensions) and intra-state conflicts the
Colombian peace negotiations (Hirst 2013:5).
13. El gobierno de Cuba explora su regreso al FMI, en El Pas, 28
de agosto de 2015, p. 7. Ver tambin Feinberg (2011; 2011b) al
respecto
14. Ver captulos de Ramacciotti, y Legler y Tzili en este volumen.
15. Ver captulo de Sanahuja en este volumen.
16. El ms reciente episodio en este proceso de recomposicin son la
visita del Presidente Hollande de Francia a la isla en mayo de 2015,
y la visita posterior de Ral Castro a Francia, en enero del 2016,
con la renogociacin de la deuda cubana a este pas como uno de
los ejes de la agenda de las relaciones bilaterales. En Hollande y
Castro inician el despegue de las relaciones bilaterales, en El Pas,
31 de enero de 2016, p. 9.
17. Serbin, Andrs y Andrei Serbin Pont (2015) Obama Is Using Cuba
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America, en Forbes, April 16 2015, accessible en http://www.
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cuba-to-counter-russia-iran-and-chinas-growing-influence-in-
latin-america/
18. Barbera, Jos Luis (2015) El tren cubano que Espaa y la UE no
pueden perder, en El Pas, 16 de agosto de 2015, pp. 2-3.
19. De hecho, la atmsfera generada por las presiones de los pases
latinoamericanos y caribeos en el mbito hemisfrico fue un factor
fundamental en el inicio de las conversaciones entre los gobiernos
de Cuba y los EEUU en diciembre de 2014 y en la participacin
de Ral Castro en la VII Cumbre de las Amricas en abril de 2015.
Hemos analizado esto en ms detalle en Serbin (2015).
20. Ver captulo de Serbin Pont en este volumen.
21. En su conjunto, la Unin Europeas supera a China en el comercio
con la isla. Junto con la renegociacin de su deuda con Francia,
ya sealada, y con el Club de Paris en noviembre de 2015, Espaa

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 157


Andrs Serbin

asimismo ha renegociado la deuda de Cuba, condonndole la


totalidad de los intersese acumulados y parte del principal. En El
Pas, 31 de enero de 2016, p. 9.
22. La reciente eleccin de Justin Trudeau como Primer Ministro y el
retorno a un gobierno liberal en Canad abre la posibilidad de
profundizar los lazos con este pas; lazos que, por cierto, nuca
desparecieron con el gobierno anterior del conservador Harper.
23. Ver captulo de Vigevani y Aragasuku, para el caso de Brasil, en este
volumen.

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164 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Seccin III:
Auge y declive de los
actores protagnicos
de la reconfiguracin
regional
Andrei Serbin Pont
Ral Bentez Manaut
Eduardo Pastrana Buelvas
Jos Antonio Sanahuja

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 165


166 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016
Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

Aliados incmodos?:
Venezuela y el impacto
de la normalizacin de las
relaciones Cuba-EE.UU.
Andrei Serbin Pont

Introduccin
Venezuela se encuentra en una encrucijada. Despus de 17 aos de
gobiernos chavistas, una crisis econmica sin precedentes generada
por la baja de los precios internacionales del petrleo y por una
gestin ineficiente se combina con un giro radical del cuadro poltico
domstico. Mientras que el gobierno del Partido Socialista Unido de
Venezuela (PSUV) bajo la presidencia de Nicols Maduro ha tratado de
mantener, en el marco de la crisis, los lineamientos previos de poltica
interna y exterior, los resultados electorales del 6 de diciembre han
generado un cambio significativo en el escenario poltico nacional. La
oposicin, con 2/3 partes de la Asamblea Nacional1, logra posicionarse,
por primera vez desde la eleccin de Chvez en 1998, para ejercer un
mayor control sobre las decisiones del Poder Ejecutivo, incluyendo la
formulacin e implementacin de su poltica exterior.
La gestin de Maduro se ha visto marcada por el intento de sostener
y darle continuidad a las polticas legadas por su predecesor y a la
estrategia internacional de proyeccin revolucionaria impulsada
por Hugo Chvez. Sin embargo, esta estrategia se ve afectada
por la falta de un liderazgo carismtico, los cambios en el entorno
regional y global y, sobretodo, el impacto de los decrecientes
recursos financieros provenientes de la renta petrolera que sustent,
durante ms de una dcada, la sobredimensionada poltica exterior
venezolana2.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 167


Andrei Serbin Pont

Es en este contexto que Venezuela corre el riesgo de un colapso


poltico, econmico y social y una retraccin de su capacidad de
proyeccin internacional, que puede afectar sus vnculos con socios
y pases aliados, y en especial con Cuba. En este marco, luego
de trazar los lineamientos generales del desarrollo de la poltica
exterior de Venezuela bajo los gobiernos de Hugo Chvez y de
Nicols Maduro con algunas referencias a las continuidades y a los
cambios en relacin al perodo previo de la instauracin del gobierno
bolivariano el presente captulo analiza el papel de las estrechas
relaciones del actual gobierno con Cuba y el posible impacto de la
normalizacin de las relaciones entre este pas y los Estados Unidos,
iniciado en diciembre de 2014.

De Chvez a Maduro: Continuidades y cambios en la


poltica exterior de Venezuela
A partir de la eleccin de Hugo Chvez Fras a la Presidencia en 1998
hasta su fallecimiento en marzo de 2013 y la eleccin de Nicols
Maduro en las elecciones del 14 de abril del 2013, junto a una
dramtica evolucin de su situacin poltica interna, Venezuela ha
atravesado significativas transformaciones en su poltica exterior.
Bajo las presidencias de Hugo Chvez, la poltica exterior de
Venezuela ha vivido cambios profundos articulados al impulso del
socialismo del siglo XXI y a su proyeccin internacional, en funcin
de nuevos objetivos y valores, de nuevas orientaciones y prioridades,
y de una transformacin de las instituciones a cargo de esta poltica
como en el caso del Ministeriodel Poder Popular paraRelaciones
Exteriores de la Repblica Bolivariana de Venezuela, con nfasis
en la construccin de un entramado de alianzas a nivel regional y
la promocin de organizaciones intergubernamentales que sirvieran
de soporte solidario internacional para el proceso bolivariano
(Serbin y Serbin Pont, 2014). Asimismo, desde principios de este
siglo y a lo largo de ms de una dcada, la poltica exterior se articul
progresivamente a la poltica de seguridad y defensa del presidente
Chvez, en el marco de una visin geopoltica y militar del sistema
internacional y de un creciente papel de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana (FANB) en su conceptualizacin (Trinkunas, 2010).
En funcin de una concepcin marcadamente anti-hegemnica
y anti-estadounidense en el plano ideolgico y militar, el gobierno
bolivariano ha combinado dos vertientes claramente definidas en
su poltica exterior. Por una parte, en el marco de una estrategia ba-
sada en sus recursos efectivos y en la disparidad de fuerzas con un
actor hegemnico tan poderoso como los EE.UU., bajo el gobierno de

168 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

Chvez y en base a la renta petrolera proveniente de los ingresos que


generaron los altos precios internacionales de los hidrocarburos du-
rante la primera dcada de este siglo, Venezuela intent impulsar una
estrategia de soft balancing. Esta estrategia se implement a travs
de la creacin, promocin y fortalecimiento de diversos mecanismos
regionales e internacionales, incluyendo la Alianza Bolivariana de
los Pueblos de Amrica (ALBA) (Serbin y Serbin Pont, 2014), la activa
participacin en la creacin de la Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR) y de la Comunidad de Estados de Latinoamrica y el Caribe
(CELAC), para retardar, frustrar y debilitar los mbitos de dominio de
los Estados Unidos, entorpeciendo (Carnevali, 2011) y elevando los
costos de la poltica exterior estadunidense tanto en el mbito hemis-
frico cmo en el sistema internacional. En esta estrategia se enmar-
can, asimismo, por un lado, la denuncia y el rechazo de acuerdos y
tratados internacionales previos3, como, por otro, la utilizacin de
los organismos en los que Venezuela ha participado histricamente,
como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), y de las alianzas
y nuevos organismos regionales establecidos, para obstaculizar los
intereses de los Estados Unidos en mbitos multilaterales y en el mar-
co de la dinmica internacional. Estas iniciativas se expresaron, espe-
cialmente, en el cuestionamiento reiterado del sistema interameri-
cano en general y del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
(SIDH) (Serbin y Serbin Pont, 2014), pero a la vez dieron pie para la
estructuracin progresiva de una entramado regional de organismos
intergubernamentales y organizaciones y movimientos sociales en el
marco de una diplomacia de los pueblos, que sirvieran de soporte
solidario para el proceso bolivariano y de mecanismo adicional de
soft-balancing de la hegemona estadounidense en la regin.
Por otro lado, en funcin del predominio de una visin y de
concepciones eminentemente geoestratgicas, y del cambio del rol
poltico y econmico de la FANB en el sistema poltico emergente,
el gobierno bolivariano intent desarrollar una capacidad militar
basada en una hiptesis de guerra asimtrica sin dejar de lado
las capacidades de empleo de la fuerza en escenarios de conflicto
convencional a nivel regional, desplegando algunas iniciativas
de hard-balancing, a cuyo fin intent incrementar su capacidad
militar y confiri un papel poltico relevante a la FANB, tratando de
promover alianzas y acuerdos internacionales que contribuyeran a
este objetivo. El rol crecientemente poltico de la FANB perme, a su
vez, la poltica exterior del pas y las concepciones que la orientan,
incluyendo el plano comercial (Corrales y Romero, 2013), y dio lugar
a que el sector militar deviniera en una actor importante del sistema
poltico bolivariano con una decisiva influencia sobre el Poder
Ejecutivo y con una manifiesta capacidad de incidencia sobre la toma
de decisiones en poltica exterior.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 169


Andrei Serbin Pont

Si bien la racionalidad de fondo de esta estrategia militar apuntaba a


complementar el soft-balancing a fin de limitar el poder de un actor
hegemnico, en la prctica se reflej en un creciente pretorianismo
en la sociedad venezolana (Irwin y Micett, 2008) articulado a una
consistente estrategia de proyeccin internacional de la revolucin
bolivariana por parte del gobierno de Chvez. En este sentido, si
bien muchos analistas enfatizan la estrategia de soft-balancing
como una estrategia dominante de la poltica exterior bolivariana,
esta no descartaba una estrategia de poder real cuando se
prestaran las condiciones, dentro de las limitaciones econmicas,
territoriales y demogrficas del pas (Corrales y Romero, op. cit.).
Los ingentes ingresos petroleros que, en la primera dcada de este
siglo comenzaron a afluir a Venezuela, contribuyeron a sustentar
financieramente esta combinacin, con el apoyo a diversos pases y
organizaciones a nivel regional e internacional y, con la adquisicin
de armamento.
Sin embargo, es de destacar que el uso de la renta proveniente de
la explotacin de hidrocarburos para impulsar una diplomacia
petrolera en funcin del inters nacional no se inicia en Venezuela
con la llegada de Chvez al poder, sino que tiene sus races en
la instauracin de la democracia en el pas en 1958. En todas las
coyunturas internacionales favorables en que se increment
el precio internacional del petrleo, los respectivos gobiernos
utilizaron esos recursos para promover los intereses venezolanos,
especialmente entre sus vecinos andinos y en el mbito del Caribe
y de Centroamrica, a la par de desarrollar un estrecho vnculo con
la economa estadounidense como uno de los principales y ms
seguros proveedores de petrleo a este pas. En la etapa previa a la
eleccin de Chvez, este vnculo confiri un matiz claramente pro-
occidental y frecuentemente pro-estadounidense a esta poltica, con
nfasis en la promocin y la consolidacin de la democracia a nivel
regional (Serbin y Serbin Pont, op. cit.).
A su vez, esta situacin dio lugar a una serie de particularidades que
configuraron un excepcionalismo venezolano. En las cuatro dcadas
previas a la eleccin de Chvez a la presidencia, Venezuela utiliz
abundantemente los recursos petroleros y los ingresos asociados
a stos, para promover sus intereses nacionales, orientados
principalmente a prevenir el surgimiento de regmenes alineados
con la URSS, a estabilizar la regin y a promover la democracia
(Serbin, 2011). Este excepcionalismo venezolano asociado a su
capacidad de proyeccin e influencia regional, persisti como patrn
en la actualidad, en forma amplificada, aunque las caractersticas
de la poltica exterior de la Repblica Bolivariana hayan mutado
sus contenidos ideolgicos, sus prioridades internacionales y sus
objetivos estratgicos, incorporando un significativo componente

170 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

ideolgico de carcter fundamentalmente nacionalista y anti-


estadounidense (Serbin y Serbin Pont, ibdem). De hecho, bajo las
presidencias de Chvez, Venezuela no slo logr un protagonismo
sin precedentes a nivel regional e internacional, sino que tambin
articul una red de apoyos y de solidaridades con el proceso de
cambios que se desarroll a nivel domstico.
En este marco, es importante sealar el sobredimensionamiento
de la poltica externa venezolana en relacin con los recursos
demogrficos, territoriales y, eventualmente, econmicos del pas.
Tradicionalmente los recursos petroleros posibilitaron una presencia
y un activismo internacional de Venezuela en la regin y, en menor
medida, en el sistema internacional, poco acorde con las dimensiones
del pas nutridos, no obstante, por la renta petrolera. Sin embargo,
con la llegada de Chvez al poder y su expresa aspiracin de impulsar,
siguiendo la idea de Simn Bolvar, una Comunidad Latinoamericana
de Naciones y de promover una creciente influencia internacional,
este activismo y este sobredimensionamiento se acentuaron,
extendindose la proyeccin y vinculacin de Venezuela a nuevos
mbitos internacionales, esta vez con caractersticas diferenciadas
asociadas con su proyeccin revolucionaria (Serbin, 2011). Algunas
de estas caractersticas remiten a una creciente presencia militar
(Corrales y Penfold, 2010) tanto en el mbito de la sociedad como
del sistema poltico venezolano, con sus secuelas de autoritarismo y
jerarquizacin (Rivas Leone y Quintero Acosta, 2007), y otras refieren
a su estrategia internacional de obstaculizar y limitar todo avance de
los Estados Unidos en el mbito hemisfrico e internacional.
En este contexto, Cuba referente histrico del enfrentamiento con
la potencia del Norte se convirti en uno de los aliados polticos ms
relevantes de Venezuela, as como tambin en un socio comercial
importante en el marco del ALBA-TCP. La estrecha asociacin con
Cuba se articul con el discurso anti-imperialista, generando mayores
adhesiones de los sectores de izquierda de la regin y del mundo con
el proyecto bolivariano, pero a la vez posibilitando la coordinacin
de acciones entre aliados ideolgicos y estratgicos en los marcos
multilaterales en relacin a diversos temas de la agenda global
(Serbin y Serbin Pont, ibdem). Las posiciones anti-estadounidenses,
la estrecha alianza con Cuba y los vnculos con los gobiernos y
partidos de izquierda de la regin, configuraron el marco ideolgico
de la nueva poltica exterior venezolana bajo Chvez, tanto en la
creacin y el establecimiento del ALBA, de la UNASUR, y de la CELAC,
como, en su momento y en lnea con su pensamiento militar, en
la propuesta de Chvez de la conformacin de una fuerza armada
latinoamericana y la creacin de una Organizacin del Atlntico Sur
(OTAS) en contraposicin a la OTAN (Rodrigues y Rodrigues, 2011).

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 171


Andrei Serbin Pont

El peso del legado chavista: La gestin de Nicols


Maduro
Las elecciones presidenciales de 2013 dieron la victoria al candidato
de Chvez, Nicols Maduro, figura cercana al gobierno de La Habana,
sobre el cual abundaban las especulaciones en cuanto a las posibles
caractersticas de su gestin, entre la asociacin con una potencial
ruptura con polticas pasadas para aplacar a sectores chavistas menos
ideologizados, y la continuidad de las polticas de Chvez con el apoyo
de los sectores ms comprometidos ideolgicamente con el proyecto
del socialismo del siglo XXI. A las pocas semanas de haber asumido,
los lineamientos de su nuevo gobierno comenzaron a esclarecerse
a medida que Caracas firm con La Habana una serie de convenios
sectoriales en materia de alimentacin, salud, energa, infraestructura
y comunicaciones que profundizaban la alianza entre los dos pases
en esta nueva gestin. Para finales de ese mismo ao, en Venezuela
habra ms de 45.000 cubanos trabajando en los sectores de salud,
educacin, de seguridad e inteligencia4, entre otros. Estos servicios,
categorizados como asesoras, fueron y siguen siendo compensados
con l envi de petrleo venezolano a la isla, aunque de 2012 a la
fecha los mismos se han visto reducidos en un 50%5.
Cuba tambin fue beneficiaria de importantes e inusuales contratos
militares venezolanos. En 2015 la Armada Bolivariana de Venezuela
destin 92 millones de euros para el denominado mantenimiento
preventivo mayor de casco, estructura y sistemas de la F24 Gral.
Soublette a realizarse en astilleros de La Habana. Segn apuntan
algunos especialistas, esta decisin era tcnicamente cuestionable,
ya que los astilleros cubanos no contaban ni con la experiencia ni con
el personal tcnico especializado para la tarea. Por otro lado, dada la
creciente incapacidad de DIANCA (astillero estatal venezolano) para
cumplir sus compromisos, se impulsaron nuevos emprendimientos
como UCOCAR (otro astillero venezolano) para proveer a la Armada
de los sistemas navales necesarios. UCOCAR fue receptora de
asistencia tcnica de DAMEN (un empresa naval holandesa) lo que
le permiti la construccin de buques en Venezuela. Es as que se ha
cuestionado que UCOCAR no hubiera acometido la construccin de
los cuatro transportes multipropsito de diseados por DAMEN, que
finalmente fueron construidos en el astillero cubano DAMEX, filial de
DAMEN. Muchos son los que coinciden que no hay justificativo para
otorgar estos contratos a un astillero cubano, existiendo la capacidad
de realizarse los trabajos en Venezuela con OCUCAR que ya trabajaba
con la empresa DAMEN.
Para los cubanos las seales crecientes de la crisis que se cerna sobre
Venezuela llegaron con las protestas de febrero de 2014, donde la

172 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

represin acompaada de escenas de desabastecimiento y descontrol


comenz a debilitar la imagen del ya cuestionado Presidente Maduro,
luego de haber ganado las elecciones bajo condiciones dudosas6. A
medida que el precio internacional del petrleo caa y la crisis interna
venezolana se agudizaba, Venezuela se encontr con menor acceso
a divisas extranjeras y recurri a realizar cortes en el suministro de
petrleo subsidiado a pases de PetroCaribe.
En este marco, las reducciones en las exportaciones petroleras
venezolanas a Cuba no responden a un distanciamiento del gobierno
de Maduro, sino a las dificultades que enfrent el mandatario
venezolano en el plano econmico. La sobredimensionada poltica
externa que condujo Chvez durante una dcada y media dependi
fuertemente de la renta petrolera venezolana, usando esos recursos
para forjar relaciones, consolidar alianzas y comprar voluntades
polticas. Petrocaribe fue uno de los ejemplos ms claros de este
tipo de iniciativas, y uno de los que ms se vi afectado por la
crisis econmica venezolana al sufrir reducciones en sus envos
de petrleo subsidiado a pases miembros durante los ltimos 3
aos7. Como ya sealamos, sin embargo, Petrocaribe, ha sido una
herramienta esencial para la poltica externa venezolana a niveles
hemisfricos y regionales, al permitir obtener apoyo de los pases del
Caribe y Centroamrica cuyos votos tienen un peso importante en
los organismos multilaterales.
En el plano de la poltica exterior, segn Vctor Mijares (2014), Maduro
asumi en su primer ao de gobierno una posicin diplomtica tmida
y defensiva. Ante la reduccin de los ingresos petroleros, Venezuela
vio mermado su margen de maniobra y su capacidad de negociacin
internacional. Es as que se vio incapaz de liderar iniciativas o asumir
posturas ms radicales al no disponer de los recursos necesarios para
sustentarlas. Este analista tambin destaca la desprofesionalizacin
diplomtica legado de la gestin de Chvez y de la ausencia de
un liderazgo fuerte como el del presidente fallecido como dos
elementos importantes en el debilitamiento actual de la poltica
externa venezolana.
En coincidencia con el anlisis de Mijares, algunos analistas sealan
que la poltica externa de Nicols Maduro es una poltica de
sobrevivencia. Los crecientemente limitados recursos financieros,
obligan al gobierno de Venezuela a reducir costos y a maximizar
recursos con el objetivo de sobrevivir en un mbito internacional
que se torna crecientemente hostil. La red regional creada bajo el
carismtico liderazgo de Chvez ha rendido frutos, pero como en todo
emprendimiento, la ausencia de reinversin (como se ejemplifica en la
reciente perdida de voto ante la Organizacin de las Naciones Unidas
ONU dada la deuda de 3 millones de dlares con el organismo8) y

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 173


Andrei Serbin Pont

mantenimiento conlleva un desgaste que se hace cada da ms notorio


a medida que Venezuela pierde protagonismo y el panorama regional
cambia rpidamente. Est dems sealar que el debilitamiento
de la proyeccin internacional venezolana no est disociado de la
crisis econmica que atraviesa el pas con los ms altos niveles de
inflacin de la regin y una galopante devaluacin de la moneda, de
la crisis de gestin dnde priman el desabastecimiento, la escasez
de productos (atribuidos por el gobierno a una guerra econmica
en su contra) y la inseguridad ciudadana que ha convertido a Caracas
en la ciudad con mayor porcentaje de homicidios de Amrica Latina,
y la crisis poltica desatada por la represin de las movilizaciones de la
oposicin en 2014, la detencin de dirigentes polticos y la violacin
de derechos humanos, sistemticamente denunciada por organismos
nacionales e internacionales9 y, ms recientemente, por polticos,
expresidentes y gobiernos de la regin.

Las disputas fronterizas y el rol de Cuba


Tanto durante los gobiernos de Chvez como durante la gestin
de Maduro, la posibilidad de la externalizacin o malvinizacin
de esta crisis interna ha sido un riesgo latente a medida que el
gobierno venezolano intentaba desviar la atencin de los problemas
domsticos de Venezuela hacia la bsqueda de enemigos externos.
Si bien se reiteraron las denuncias del gobierno del PSUV de una
posible agresin estadounidense incluyendo la posibilidad de un
magnicidio instrumentado por Washington y el tensionamiento de
las relaciones diplomticas con los Estados Unidos al punto de que, en
algn momento, cada pas convocase a sus embajadores10 crecieron
a la vez las tensiones con los pases limtrofes Colombia y Guyana,
llevando a roces diplomticos, e incluso a la movilizacin de las
fuerzas armadas hacia las fronteras. Esta volatilidad toma una nueva
dimensin en la medida que analizamos cual es posicionamiento
de Cuba con los dos pases vecinos con los que Venezuela ha visto
erosionada su relacin.
En el caso de Guyana, como pas beneficiario de Petrocaribe, el
gobierno guyans aprovech aos de pasividad venezolana en
cuanto a los reclamos sobre el Esequibo para llevar adelante estudios
de terreno y en la plataforma martima con el propsito de fortalecer
sus reclamos ante organismos internacionales mientras que, de
forma casi simultnea, coordin con empresas internacionales, en
especial Exxon-Mobil, para llevar adelante misiones de exploracin
petrolera en aguas bajo disputa con Venezuela, habiendo encontrado
importantes yacimientos petroleros11.

174 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

Recin en 2015, las tareas de exploracin generaron una reaccin del


gobierno de Caracas12, que reafirm sus derechos soberanos sobre el
territorio en reclamacin y su proyeccin martima, y llevo adelante
un pedido de cese de actividades por parte de Exxon, empresa que
el Presidente Maduro tild de instrumento delgobierno de EE.UU.
y de ser parte de una agresin contra Venezuela en alianza con el
nuevo gobierno guyans13 (calificado por la gestin de Maduro
como de extrema derecha) por iniciar la exploracin petrolera
en la concesin Stabroek, que abarca reas tanto de la Zona en
Reclamacin como de la fachada atlntica venezolana del delta del
Orinoco. La reanudacin de los reclamos soberanos responden a
varios factores entre los que se destacan la inquietud de las fuerzas
armadas y las insistentes crticas de la oposicin venezolana que
sealaron la falta de compromiso del gobierno bolivariano con
histricos reclamos territoriales, como a factores externos vinculados
al cambio de gobierno en Guyana, el debilitamiento de PetroCaribe y
el giro hacia una poltica externa ms reactiva que proactiva14.
En el caso de Guyana los reclamos venezolanos se enfrentan
con la problemtica de que sus propios socios estn vinculados
a la exploracin guyanesa. La concesin que est realizando la
exploracin en el bloque Stabroek es de Exxon en asociacin con
la China National Offshore Corporation (CNOOC), de 100% de
capital estatal chino y socia de PDVSA en la Faja del Orinoco y en
el proyecto de gas costas afuera Gran Mariscal de Ayacucho15. La
concesin Stabroek incluye desde reas guyanesas hasta reas de
la zona econmica exclusiva que proyecta el Estado venezolano
en el Delta Amacuro, pasando por reas de la zona en reclamacin
del Esequibo16. Esta contradiccin evidencia la falta de coherencia y
claridad del gobierno de Maduro en cuanto a las estrategias a largo
plazo necesarias para la resolucin de este tipo de disputas.
Ms recientemente, el secretario general de Naciones Unidas, Ban
Ki-Moon, envi una misin a Guyana con el propsito de buscar
un nuevo mecanismo para resolver la controversia limtrofe con
Venezuela. La misin fue enviada luego de que Guyana indicara
formalmente a la ONU que tras 25 aos del proceso de buenos
oficios no se ha encontrado ninguna solucin a la controversia con
Venezuela, por lo que era tiempo de invocar otro tipo de acuerdo17.
Es importante sealar que la reclamacin del Esequibo por parte
de Venezuela apel a los buenos oficios de la ONU que design
sucesivamente a varios oficiantes, incluyendo al recientemente
fallecido Norman Girvan de Jamaica que, sin embargo, no avanzaron
en la resolucin de la reclamacin18.
La disputa con Guyana, en el caso de incrementarse las tensiones,
pueden tener una incidencia sobre la relacin de Venezuela con

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 175


Andrei Serbin Pont

Cuba. En el pasado Cuba ha otorgado gran peso y prioridad a su


relacin con los pases del Caribe19, dado su peso en organismos
multilaterales como la ONU, pero tambin por razones geoestratgicas
y geoeconmicas obvias que implica su proximidad geogrfica y el
papel que han cumplido los miembros de la CARICOM en romper el
aislamiento impuesto a Cuba desde la dcada del setenta. Guyana, por
su parte, es miembro de este organismo y ha dependido fuertemente
de su respaldo en su disputa territorial con Venezuela, incluyendo un
comunicado en el que reiteran la validez del laudo de 1899. Los 15
pases agrupados en la CARICOM rechazaron un texto publicado por
la cancillera venezolana el 3 de marzo de 2015, en el que Venezuela
afirmaba que el laudo arbitral de 1899 era nulo. Los pases caribeos,
por su parte, afirmaron que el laudo estableci de forma definitiva
los lmites entre los dos pases20. Adems, destacaron que Guyana
ha comenzado a revisar sus opciones contenidas en el artculo 33
de la Carta de las Naciones Unidas segn la Convencin de Ginebra
includa la va judicial, una opcin que segn el texto podra ayudar a
poner fin a la controversia y asegurar la estabilidad de las relaciones21.
Al oeste, Colombia sostiene con Venezuela disputas fronterizas que
datan de varias dcadas (Serbin Pont, 2015). Colombia es uno de los
principales socios comerciales de Venezuela y comparte una frontera
compleja, permeable, a travs de la cual se desarrollan operaciones
de grupos guerrilleros, narcotraficantes, contrabandistas y otras
organizaciones vinculadas a actividades ilcitas. Tambin se destaca
por ser una zona de trnsito con poco control de ciudadanos de los
dos pases, que dependen de la permeabilidad de dicha frontera
para sustentarse, sea a travs del comercio internacional legitimo o
la comercializacin de bienes de contrabando (Serbin Pont, 2015).
En el pasado, el gobierno bolivariano estrech lazos con las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), al punto de su
reconocimiento por el difunto Presidente Chvez (con respaldo de
la Asamblea Nacional de Venezuela) como fuerzas beligerantes22,
marcando una clara diferenciacin con las posiciones de otros pases
de la regin. En reiteradas ocasiones el gobierno colombiano acus a
Venezuela de estar cooperando con las FARC, ofrecindoles no slo
asilo en territorio venezolano23 para resguardarse de las acciones de
las fuerzas armadas colombianas, sino proveyndolas tambin de
apoyo logstico al proporcionarles material de guerra24. En 2008, ante
la violacin del territorio ecuatoriano por parte de aviones y personal
militar terrestre de Colombia en una operacin desarrollada contra
el lder de las FARC Ral Reyes, Chvez orden el retiro del personal
diplomtico en Bogot, la expulsin del personal diplomtico de
Colombia en Venezuela y la movilizacin de las FANB hacia la frontera
con Colombia. La escalada de tensiones no lleg al conflicto armado,
y el 7 de marzo del 2008 en la reunin del Grupo Ro en Repblica

176 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

Dominicana se super la crisis cuando el presidente Uribe admiti la


violacin del territorio ecuatoriano y pidi disculpas al gobierno de
ese pas25. Pero el material recuperado en la operacin colombiana
en Ecuador reforz la teora de la cooperacin entre Chvez y las
FARC, presentndose evidencia validada por Interpol26 que mostraba
vnculos entre el mandatario venezolano, el gobierno venezolano y
las FARC.
Sin embargo, en la coyuntura actual, una potencial tensin o un
distanciamiento entre Cuba y Venezuela podran afectar el proceso
de paz colombiano, dado el papel del gobierno cubano en la
facilitacin del dilogo entre las FARC y el gobierno de Bogot. La
sensibilidad de los dilogos de paz en La Habana, las tensiones entre
los gobiernos de Venezuela y Colombia y la cercana pasada entre el
gobierno de Chvez y las FARC, implican que existe un balance muy
delicado para mantener el dilogo, por lo cual un cambio repentino
en la dinmica subregional, sea por el impacto econmico de la crisis
venezolana sobre Cuba, o la ruptura de relaciones entre Venezuela
y Colombia, podran tener un impacto negativo sobre el proceso
de paz, particularmente teniendo en cuenta que junto a Noruega y
Cuba, Chile y Venezuela son garantes del proceso.

Los desafos de la Cumbre de las Amricas y el viraje


regional
El 17 de diciembre de 2014, mientras el Presidente de EE.UU. Barack
Obama anunciaba que pondra fin a la posicin desactualizada27
de su pas frente a Cuba, en Caracas el aire se llenaba de dudas,
incertidumbre y especulacin. En parte se analizaba qu impacto
tendra este anuncio sobre la relacin de Venezuela con Cuba, pero
sobretodo en ese momento dominaban las dudas sobre porque ni
el Presidente Maduro ni la Cancillera venezolana parecan haber
estado al tanto del dilogo desarrollado entre su ms cercano
aliado y su ms acrrimo enemigo y, paradjicamente, principal
socio comercial (EE.UU. contina siendo el principal mercado para
las exportaciones petroleras venezolanas, a pesar de los avances en
la comercializacin de hidrocarburos con China). En el horizonte
se avecinaba la VII Cumbre de las Amricas en Panam, donde se
esperaba que Venezuela, Cuba y sus aliados bolivarianos exigieran la
plena reincorporacin de Cuba al sistema interamericano.

Las especulaciones en torno a los acontecimientos que podan ocurrir


en la Cumbre crecieron a medida que el gobierno de Obama suba su
apuesta y decida impulsar un congelamiento de bienes y cuentas

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 177


Andrei Serbin Pont

de funcionarios venezolanos acusados de violar derechos humanos


durante las protestas del 2014, a la vez de decretar una situacin de
emergencia nacional por el riesgo extraordinario28 que supona
la situacin en ese pas sudamericano para la seguridad de Estados
Unidos. La medida fue criticada por algunos analistas, ya que
consideraban que reforzaba el discurso chavista sobre la agresin e
injerencia norteamericana29. Das despus del decreto, el Embajador
Thomas Shannon (consejero del Departamento de Estado de EE.UU.),
visit Venezuela donde se reuni con el Presidente Nicols Maduro,
el entonces Presidente de la Asamblea Nacional Diosdado Cabello y
la Canciller Delcy Rodrguez para buscar iniciar un dilogo bilateral
entre los dos pases. La visita de Shannon fue consecuencia de las
acciones del poder ejecutivo norteamericano contra funcionarios
venezolanos, pero tambin de la necesidad de apaciguar los nimos
en Venezuela de cara a la Cumbre. Por otro lado, fue una herramienta
para reestablecer un canal de dilogo entre los dos pases, que no
tenan embajadores desde 2010, por lo cual Shannon volvi a visitar
Caracas despus de la Cumbre. Es as que las visitas de Shannon
tambin reflejaron la necesidad de Venezuela de reevaluar su
estrategia ante un entorno cambiante, sobre todo ante la novedad
que implic el dilogo entre Cuba y los Estados Unidos.

Muchas dudas surgieron sobre la viabilidad de un dilogo entre


Cuba y los Estados Unidos en el contexto de una Cumbre a la cual la
representacin venezolana asistira enardecida por las acciones de los
Estados Unidos. Como se esperaba, la importancia del tema central
de la Cumbre Equidad con prosperidad se vio empaada por el
impacto poltico del encuentro entre los EE.UU. y Cuba, el dilogo
iniciado por los gobiernos de los dos pases para el re-establecimiento
de relaciones, la reunin bilateral entre Obama yRal Castro, y los
discursos de los dos mandatarios, de tono cordial pero sin concesiones
en sus visiones respectivas, dnde la confrontacin histrica qued
relegada al pasado, en el marco del respeto por las diferencias de
enfoques de cada pas. Quedaron al margen los discursos cargados
de retrica anti-estadounidense deCristina Fernndez, Evo Morales,
Rafael Correa y Nicols Maduro, que parecieron no captar las
seales del cambio de clima poltico que introdujo en la Cumbre
la interaccin Cuba-Estados Unidos. La delegacin venezolana, no
logr incluir en el comunicado final una denuncia de las sanciones
impuestas por los EE.UU. a algunos de sus funcionarios. No hubo, por
lo tanto, una declaracin oficial de la Cumbre, pese al concienzudo
trabajo preparatorio, tanto en lo tcnico como en el intento de
construccin de un consenso poltico por parte del pas anfitrin, que
haba logrado la participacin de Cuba y de los EE.UU. en la Cumbre.
De hecho, el protagonismo bolivariano que, en su momento, trajo a
las CumbresHugo Chvezpareci quedar atrs30.

178 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

La semana previa a la Cumbre, el gobierno de Uruguay mostr los


primeros atisbos de una crtica regional al gobierno bolivariano al
realizar fuertes declaraciones sobre los acontecimientos polticos
recientes en el pas caribeo. El canciller uruguayo Rodolfo Nin No-
voa manifest que algunos episodios ocurridos o denunciados en
Venezuela bajo el gobierno de Maduro generan mucha preocu-
pacin en el gobierno de Tabar Vzquez. En declaraciones con el
programa radial localEn Perspectiva, Nin se refirien particular a la
autorizacin que hay para reprimir manifestaciones con armas de
fuegoy dijo que es un exceso a todas luces31. Al ser consultado so-
bre el reciente informe de Amnista Internacional (AI), titulado Ven-
ezuela, los rostros de la impunidad32, en el que se denuncian muertes
de manifestantes por disparos de policas o grupos pro-gubernamen-
tales, torturas y vejaciones sexuales, as como detenciones arbitrarias
y represalias por denunciar abusos, el canciller uruguayo dijo quees
un reporte enormemente preocupante y que lo es sobre todo para
un pas que vivi las mismas condiciones que estn viviendo parte de
los venezolanos ahora hace ms de treinta aos y tuvimos que salir al
mundo a pedir ayuda33.

Tan slo un da antes de viajar a la Cumbre, la Presidente de Brasil


Dilma Rousseff, expres su deseo de que el gobierno venezolano
liberase a los opositores presos en una entrevista con el canal CNN.
Al ser consultada sobre su postura ante los acontecimientos en
Venezuela, la mandataria respondi que los pases que integran
UNASUR, que participan de la Cpula, de la Cumbre de Las Amricas,
tenemos hoy, incluso, el absoluto inters de que haya una mayor
liberacin, que suelten a los presos, que no haya niveles de violencia
en las calles, todos nosotros tenemos ese inters34. Las palabras
de Rousseff marcaron un cambio sutil en el casi incondicional
apoyo que recibi el chavismo de los gobiernos del PT (Partidodos
Trabalhadores) durante la dcada pasada.

Casi en simultneo a las declaraciones de Rousseff, un grupo de 31


ex-presidentes (entre ellos Fernando de la Ra, Fernando H. Cardoso,
Ricardo Lagos, Jos Mara Aznar, Sebastin Piera, Felipe Caldern
y Luis Alberto Lacalle, entre otros) presentaron la Declaracin de
Panam, donde pedan a los mandatarios participantes de la Cumbre
que muestren su inters por la crisis poltica en Venezuela y que
busquen una solucin que respete los principios constitucionales
y las normas internacionales35. Tambin solicitaban la puesta
en libertad de los presos polticos y el restablecimiento de las
condiciones para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales.

Finalmente, durante la Cumbre, a diferencia de aos anteriores,


Venezuela quedo relegada a un rol secundario, fiel reflejo de su

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 179


Andrei Serbin Pont

debilitamiento como actor clave en el escenario hemisfrico. El


discurso de Nicols Maduro no cont con la presencia de Obama,
quien s asisti a las palabras de Ral Castro. Tampoco Maduro logro
llegar a las portadas de los grandes medios, a diferencia de la foto que
recorri el mundo donde Obama y Castro se estrechaban las manos
durante una conferencia de prensa conjunta. La Cumbre no solo
permiti mostrar con claridad que Venezuela haba perdido apoyo e
influencia en el mbito internacional, sino que tambin mostr que
se aproximaba una etapa de aislamiento a medida que sus aliados
vivan cambios en su conduccin poltica por medio de procesos
electorales, se acercaban a los EE.UU. o atravesaban crisis internas
que establecan nuevas prioridades en sus polticas exteriores.

El tercero en discordia
La reanudacin de relaciones entre Cuba y los EE.UU. parece ser un
primer paso en el re-direccionamiento de la poltica externa de los
EE.UU. despus de un desentendimiento con la regin posterior al 11
de septiembre de 200136. Pero a medida que los gobiernos de izquierda
de la regin se ven debilitado o desplazados, y que los Estados Unidos
lograron sobreponerse a uno de los obstculos ms grandes para
reestablecer relaciones con la regin (iniciar las conversaciones con
Cuba), el panorama para los prximos aos comienza a cambiar. La
nueva presencia de la potencia del norte en el mbito regional no
responde slo a la necesidad de reinsertarse en lo que histricamente
ha considerado su patio trasero, sino a que, casi una dcada y media
despus, vemos cmo la retirada estadounidense de la regin en
aos precedentes posibilit la creciente presencia de otros actores
internacionales, como Rusia y China37.
El liderazgo ideolgico y simblico de la resistencia anti-
estadounidense en la regin que detentaba histricamente Cuba
se convirti en la clave para acceder a una regin diplomticamente
distante, ya que el embargo sobre la isla no slo haba afectado
las relaciones bilaterales, sino que se haba convertido en un tema
central de la disputa entre los Estados Unidos y los pases de Amrica
Latina. Durante aos recientes, la regin haba adoptado una postura
consistente con la defensa de la autonoma y soberana de Cuba y
haba exigido la reincorporacin de la isla a la dinmica hemisfrica y
al sistema interamericano. Cualquier iniciativa estadounidense para
crear lazos con el gobierno de Ral Castro tambin sera favorable
a la creacin de condiciones de dilogo con el resto de la regin,
incluso los pases antagnicos a los EE.UU. como Ecuador, Bolivia y
Venezuela.

180 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

En este marco, el acercamiento de los EE.UU. con Cuba no solo


abre caminos de dilogo con Amrica Latina, sino que aprovecha
la retraccin de la actividad internacional de Venezuela y apunta
a neutralizar aos de soft-balancing venezolano, al diluir uno de
los ejes fundamentales de la construccin discursiva bolivariana: la
lucha contra el imperialismo norteamericano. Es as que Washington
tambin apunta a fortalecer sus lazos en espacios que han tenido
un protagonismo venezolano en los ltimos aos. Ejemplo de ello es
el anuncio del Presidente Obama de proveer apoyo energtico a los
pases del Caribe38, una iniciativa que apunta a los pases miembros
de PetroCaribe a medida que la red venezolana de petrleo
subsidiado se ve mermada y los pases receptores ven sus beneficios
recortados. De esta manera, y en combinacin con el acercamiento
entre los EE.UU. y Cuba, Washington logra neutralizar la influencia
de Venezuela en el Caribe (que de por s concentra una gran parte
de los votos dentro de la OEA y representa un caudal importante
en otros foros multilaterales), lo que tambin tiene impacto sobre
las relaciones de Venezuela con Guyana, como quedo evidenciando
en el reciente apoyo de la CARICOM a Guyana en sus reclamos
territoriales con Venezuela39.

Las secuelas regionales


Los ltimos das del 2015 y los primeros del 2016 trajeron consigo
nuevos desafos a los esfuerzos internacionales del gobierno de
Maduro. El primero vino de la mano de la victoria electoral de Mauricio
Macri en Argentina, cuyas propuestas en materia de poltica externa
hicieron un fuerte nfasis en denunciar las violaciones a los derechos
humanos en Venezuela y en exigir la liberacin de presos polticos
como Leopoldo Lpez. Durante la campaa electoral de Macri, el
gobierno venezolano se concentr en responder a las acusaciones
con denuncias de injerencia y llamados de atencin ante la agenda
neoliberal que impondra Macri. Telesur (cadena de televisin
financiada por Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua, Uruguay
y Venezuela) jug un rol importante tanto antes de las elecciones
como despus para circular informacin difamatoria sobre Mauricio
Macri, incluyendo las falsas afirmaciones realizadas por la canciller
venezolana Delcy Rodrguez durante la XLIX Cumbre de MERCOSUR
en Asuncin, Paraguay. Esta reunin fue el primer espacio formal en el
cual el recientemente electo Macri confront al gobierno venezolano
por sus polticas de persecucin de la oposicin y de violacin de
los derechos humanos, aunque sin convocar la aplicacin de la
Clusula Democrtica de Mercosur como haba prometido durante
la campaa40.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 181


Andrei Serbin Pont

En los das previos a la Cumbre de MERCOSUR exista una creciente


expectativa internacional por lo que sera el primer encuentro entre
el Presidente Nicols Maduro y el recientemente elegido Presidente
Mauricio Macri de Argentina. Pero poco antes de la Cumbre, Nicols
Maduro suspendi su participacin dejando la representacin
venezolana a la Canciller Delcy Rodrguez. Rodrguez fue designada
como Canciller en diciembre de 2014 sin experiencia previa en el
rea, y durante su presentacin ante los Estados miembros de
MERCOSUR se bas en informacin errnea acusando al Presidente
Macri de haber planteado la liberacin de represores encarcelados
en Argentina, as como de vetar leyes contra el trato injusto, la
tortura y las desapariciones forzadas41. La informacin errnea en el
contexto de una Cumbre de alto nivel con presencia de mandatarios
de los pases miembros de MERCOSUR no slo abre interrogantes
sobre el conocimiento de la canciller de los pases de la regin, en
especial sobre Argentina que durante la ltima dcada ha sido
un pas aliado con fuertes lazos polticos y comerciales, sino que
tambin crea dudas en cuanto a la capacitacin y experiencia de
su personal subalterno que debera encontrarse en capacidad
de identificar este tipo de errores durante la preparacin de la
presentacin.
Posterior a la Cumbre de MERCOSUR, el nuevo Secretario General de
la OEA, Luis Almagro realiz fuertes acusaciones contra el gobierno
de Venezuela en una lnea similar a las afirmaciones del Presidente
Macri. En una segunda42 carta enviada a Caracas el 12 de enero
de 2016, el Secretario General de la OEA acusaba al Gobierno de
Maduro de erosionar la democracia dndole un golpe directo
a la voluntad popular expresada en las urnas el 6 de diciembre y
pona en duda la independencia del poder judicial en ese pas. Todo
aquello que signifique impedir a un solo diputado asumir su banca
es un golpe directo a la voluntad del pueblo y la accin de alterar
la representacin poltica luego de un pronunciamiento tan claro del
cuerpo electoral se constituye en un atentado cuando las garantas
de justicia parecen esfumarse sostuvo Almagro43. La respuesta
venezolana no se hizo esperar, y llego por parte de Bernardo lvarez,
el actual embajador de Venezuela ante la OEA. lvarez trato a Almagro
de injerencista e imprudente, y lo acuso de extralimitarse en sus
funciones al no haber consultados a los pases miembros de la OEA
sobre la declaracin que hara por medio del escrito.
En un incidente ms reciente, ante la revelacin de los abusos
cometidos contra la esposa y la madre de Leopoldo Lpez al visitarlo
en la crcel, un diputado chileno del partido de centro-izquierda
(Partido Por la Democracia) atac al lder venezolano a travs de
Twitter. El diputado Jorge Tarud es uno de los integrantes de la
Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara Baja, y seal que

182 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

esta comisin elaborara y emitira una declaracin condenando


la violacin de derechos humanos en Venezuela. La Cancillera de
Paraguay tambin expres su preocupacin por los hechos al emitir
un comunicado en el que expres su rechazo al trato denigrante
al que haban sido sometidas, en la crcel de Ramo Verde de
Caracas, Lilian Tintori y Antonieta Lpez, esposa y madre de Lpez.
El comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores paraguayo
seal que es inaceptable que en la regin consientan estas
prcticas abominables44. La respuesta del gobierno de Maduro
atribuy a una provocacin el incidente en la crcel, informacin que
fue difundida ampliamente por Telesur.

Conclusiones
Pese a que las relaciones entre los gobiernos de Cuba y Venezuela
siguen su habitual cauce de cooperacin, se hace cada da ms
evidente que la relacin entre los dos pases se ve tensionada por
los cambios en la dinmica regional y hemisfrica, as como por el
debilitamiento de la poltica externa venezolana. El acercamiento
de Cuba y los EE.UU., los cambios en el mapa poltico regional, y los
cambios polticos y las crisis internas que enfrentan algunos de los
aliados de Venezuela reducen la capacidad del pas para operar en lo
que sola ser un mbito internacional beneficioso y con una poltica
externa que se alimentaba de la bonanza petrolera mundial. Por otra
parte, Cuba muestra sntomas de una creciente preocupacin por
la posibilidad de que la asistencia petrolera venezolana se diluya,
afectando el proceso de cambios econmicos en la isla.

A medida que Venezuela contine perdiendo influencia en la regin,


se vulneren alianzas, y se fortalezcan los eventuales contrincantes
y competidores por el liderazgo en Amrica Latina, la relacin
con Cuba tambin podra verse afectada dada la necesidad de la
isla de adaptarse al cambiante entorno internacional y mantener
vnculos cercanos trabajosamente construidos con la regin. Las
reducciones en los envos de petrleo, las posibilidades de que
Venezuela no pueda pagar por servicios prestados por Cuba45 y la
amenaza de una crisis interna, implican que los lazos Cuba-Venezuela
podran sufrir an mayores presiones que pudieran traducirse en el
distanciamiento entre estos, hasta el momento, estrechos aliados, a
medida que Cuba apunta a la plena incorporacin hemisfrica y el
gobierno venezolano, sumido en una profunda crisis econmica y
poltica interna, intenta, sin embargo, mantener una poltica exterior
radicalizada.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 183


Andrei Serbin Pont

Contribuyendo a la incertidumbre nos adentramos en el 2016 con


la posibilidad de un referndum revocatorio que podra poner fin a
la continuidad del chavismo en el ejecutivo venezolano. En el caso
de darse el caso de una transicin en la cual la oposicin pase a
asumir por medio de un proceso electoral la presidencia venezolana,
es probable que una de sus prioridades sea la reformulacin de la
asistencia petrolera a la regin, la reduccin o el fin de los contratos
para que Cuba provea diversos servicios a Venezuela, y un mayor
acercamiento y la recomposicin de las relaciones con los Estados
Unidos. Y dependiendo de qu sector de la actual oposicin asuma
ese liderazgo, el cambio puede ser ms o menos radical.

En resumidas cuentas, la estrecha alianza que durante una dcada y


media marc la relacin Cuba-Venezuela parece diluirse ms all de
las coincidencias ideolgicas ante los embates polticos internos de
la crisis venezolana y las nuevas prioridades internacionales de Cuba
y, en particular, la normalizacin de sus relaciones con los Estados
Unidos. El ao 2016 probablemente genere mayores desafos para
los debilitados instrumentos de poltica externa venezolana, lo
que se puede traducir en una creciente falta de comunicacin y
coordinacin de polticas con La Habana, tensiones con Colombia
que puedan afectar el proceso de paz, conflictos de intereses en casos
como el de Guyana (a medida de que Cuba deba decidirse entre el
apoyo a su aliado venezolano, el respaldo a la postura de Guyana
y de la CARICOM o actuar como un honest broker entre ambos), y
un condicionamiento de las relaciones entre los dos pases ante un
creciente acercamiento Cuba-EE.UU.

Notas
1. Aunque 3 diputados han sido impugnados por el oficialismo,
lo que por el momento deja a la oposicin con menos de 2/3 de
los escaos. Venezuela: Los Diputados Impugnados Pidieron Ser
Desincorporados. Clarn. 13 Jan. 2016. Web. 27 Jan. 2016. http://
www.clarin.com/mundo/Venezuela-diputados-impugnados-
pidieron-desincorporados_0_1503449775.html.
2. Nicols Maduro anuncio que los ingresos en dlares de Venezuela
cayeron en un 62% en 2015: Presidente Maduro Present
Memoria Y Cuenta Ante La Asamblea Nacional. Finanzas Digital.
15 Jan. 2016. Web. 30 Jan. 2016. http://www.finanzasdigital.
com/2016/01/presidente-maduro-presento-memoria-y-cuenta-
ante-la-asamblea-nacional/.
3. Como en el caso de la salida del Grupo de los Tres y de la Comunidad
Andina de Naciones, y la denuncia del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos (SIDH).

184 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

4. Ministro De Defensa Venezolano Aplaude Asesora Militar


Cubana. El Nuevo Herald, 3 Junio 2013. Web. 25 Enero 2015.
5. Barclays (2015). Venezuela: Reducing Generosity. Barclays, 25 Marzo.
Web. 25 Enero 2016. Algunos analistas han sealado que las cifras
dadas por Barclays, provenientes de Petrologistics, son inexactas.
Aun as, el documento de Barclays se basa en el seguimiento de
envos de petrleo desde Venezuela, lo que permite hacer una
medicin bastante precisa sobre los envos realizados en el periodo
mencionado.
6. Nicols Maduro se impuso ante el candidato opositor Henrique
Capriles Radonski con el 50,61% de los votos, y dados el reducido
margen y las denuncias de fraude la oposicin venezolana pidi
el recuento de votos, accin que fue rechazada por el gobierno
de Venezuela: Consejo Nacional Electoral. Eleccin Presidencial
2013. Divulgacin Presidenciales 2013. 14 Apr. 2013. Web. 30 Jan.
2016. http://www.cne.gob.ve/resultado_presidencial_2013/r/1/
reg_000000.html.
7. Barclays (2016). Venezuela: Reducing Generosity. Barclays, 25 Marzo
2015. Web. 25 Enero 2016. http://www.finanzaonline.com/forum/
attachments/obbligazioni-titoli-di-stato/2065231d1427388949-
bonos-venezuela-e-pdvsa-analisi-e-valutazioni-di-mercato-
regole-1a-pagina-barclays_venezuela_reducing_generosity.pdf.
8. Venezuela, Bahrain among 15 Countries Stripped of Voting Rights at
UN Due to Debts. Russia Today. 23 Jan. 2015. Web. 26 Jan. 2016.
https://www.rt.com/news/329935-venezuela-voting-rights-un/
9. Serbin, Andrs (2014). Venezuela in Crisis: Economic and Political
Conflict Drivers In the Post-Chvez Era. GPPAC. CRIES. 23 Apr. 2014.
Web. 5 Feb. 2016. http://www.cries.org/?p=1944
10. En 2010 Venezuela rechaz al diplomtico elegido por Washington
para ser su prximo enviado al pas, y como respuesta el gobierno
de Obama revoc la visa del embajador venezolano ante Estados
Unidos. Desde entonces las representaciones diplomticas en
ambos pases no tienen embajadores.
11. El Yacimiento De Petrleo Que Calienta La Controversia Entre
Venezuela Y Guyana. BBC 27 May 2015. Print.
12. Venezuela Deplora Declaraciones Del Gobierno De Guyana.
TeleSur. 3 Mar. 2015. Web. 4 Feb. 2016. http://www.telesurtv.
net/news/Venezuela-deplora-declaraciones-del-gobierno-de-
Guyana-20150303-0052.html.
13. El presidente Granger es del Peoples National Congress, partido
con el que gano las elecciones en el marco de una alianza partidaria
llamada A Partnership for National Unity.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 185


Andrei Serbin Pont

14. Mijares, Vctor. Venezuela y el liderazgo Postcarismtico de


Nicols Maduro. Interview by Rosa Muoz Lima. Web.
15. Garavini Di Turno, Sadio. Guyana y Maduro. Runrunes. Web. 13
July 2015. http://runrun.es/opinion/212683/guyana-y-maduro.
html.
16. Garavini Di Turno, Sadio. Guyana: Otra Vez. 27 Jan. 2016. Web. 27
Jan. 2016.
17. Misin de ONU lleg a Guyana para analizar disputa fronteriza. El
Universal. 30 Aug. 2015. Web. 30 Jan. 2016. http://www.eluniversal.
com/nacional-y-politica/150830/mision-de-onu-llego-a-guyana-
para-analizar-disputa-fronteriza
18. Ver para ms detalle sobre la reclamacin Serbin, Andrs (2003)
Las relaciones entre Venezuela y Guyana y la disputa del
territorio Esequiboun paso adelante, dos atrs? en Dominguez,
Jorge (Comp.) Conflictos territoriales y democracia en Amrica
Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina-Universidad de
Belgrano, pp. 173-201.
19. Ver captulo de Antonio Romero en este volumen.
20. CARICOM. Secretariat. CARICOM Community Issues Statement in
Support of Territorial Integrity of Guyana. 20 Mar. 2015. Web. 26
Jan. 2016. <http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/press_
releases_2015/pres46_15.jsp>.
21. CARICOM. Secretariat. CARICOM Community Issues Statement in
Support of Territorial Integrity of Guyana. 20 Mar. 2015. Web. 26
Jan. 2016. <http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/press_
releases_2015/pres46_15.jsp>.
22. EE.UU. seala supuestos lazos con FARC del nuevo ministro
de Defensa Venezuela <http://www.larazon.es/detalle_
hemeroteca/noticias/LA_RAZON_427951/6690-eeuu-senala-
supuestos-lazos-con-farc-del-nuevo-ministro-de-defensa-
venezuela#Ttt14bZm7tP0ba7S>
23. El Universal, Congreso Venezolano reconoce beligerancia de
guerrillas FARC, ELN. 17 de enero de 2008. http://www.eluni-
verso.com/2008/01/17/0001/14/C0E71A3B3D8042CEADDEC-
51FA19D58F8.html
El Universal. Colombia dice tener pruebas de la presencia de FARC
en Venezuela. http://www.eluniversal.com/2010/07/15/int_ava_
colombia-dice-tener_15A4187533.shtml
24. InfoBae. Revelan que el rgimen de Chvez le vendi a las FARC
lanzacohetes. 27 de julio de 2009. http://www.infobae.com/
contenidos/462680-101275-0-Revelan-que-el-r%C3%A9gimen-
Ch%C3%A1vez-le-vendi%C3%B3-las-FARC-lanzacohetes
25. La Onda. As se construy la paz en Santo Domingo: discursos
en el Grupo Rio. http://www.laondadigital.com/laonda/
laonda/301-400/380/A1.htm

186 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Aliados incmodos?: Venezuela y el impacto de la normalizacin de las relaciones Cuba-EE.UU.

26. INTERPOL. Informe forense de INTERPOL sobre los ordenadores


y equipos informticos de las FARC decomisados por Colombia.
http://www.elabedul.net/Documentos/Temas/Otros/informe_
interpol.pdf
27. Barack Obama anunci la reanudacin de las relaciones
diplomticas y comerciales con Cuba. La Nacin. 14 Dec. 2014.
Web. 30 Jan. 2016. http://www.lanacion.com.ar/1753165-barack-
obama-anuncio-la-reanudacion-de-las-relaciones-diplomaticas-y-
comerciales-con-cuba
28. Obama declara que Venezuela es amenaza para la Seguridad
Nacional de EE.UU. VTV. 9 Mar. 2015. Web. 30 Jan. 2016. http://
www.vtv.gob.ve/articulos/2015/03/09/obama-decreta-nuevas-
sanciones-contra-el-gobierno-venezolano-7816.html
29. En 1989 el Presidente de los EE.UU., George Bush, declar a Panam
una inusual y extraordinaria amenaza a la seguridad nacional.
Poco despus EE.UU. invadi el pas centroamericano y derroc a
Noriega.
30. Serbin, Andrs. La otra cara de la VII Cumbre de las Amricas.
Perfil. 14 Apr. 2015. Web. 15 Jan. 2016. http://www.perfil.
com/internacional/La-otra-cara-de-la-VII-Cumbre-de-las-
Americas-20150414-0007.html
31. Uruguay dice que la situacin de los DDHH en Venezuela es
preocupante La Capital. 7 Apr. 2015. Web. 27 Jan. 2016. http://
www.lacapital.com.ar/el-mundo/Uruguay-dice-que-la-situacion-
de-los-DDHH-en-Venezuela-es-preocupante-20150407-0003.html
32. Venezuela, los rostros de la impunidad. Amnista Internacional.
24 Mar. 2015. Web. 27 Jan. 2016. https://www.amnesty.org/es/
documents/amr53/1239/2015/es/
33. Uruguay dice que la situacin de los DDHH en Venezuela es
preocupante La Capital. 7 Apr. 2015. Web. 27 Jan. 2016. http://
www.lacapital.com.ar/el-mundo/Uruguay-dice-que-la-situacion-
de-los-DDHH-en-Venezuela-es-preocupante-20150407-0003.html
34. Por primera vez, Rousseff pidi al gobierno de Venezuela que
libere presos polticos. Infobae. 10 abril 2015. Web. 25 enero 2016.
35. 31 expresidentes iberoamericanos han firmado la declaracin
de Panam. ABC. 14 Apr. 2015. Web. 27 Jan. 2016. http://www.
abc.es/internacional/20150414/abci-declaracion-presidentes-
apanama-201504141341.html
36. Parte de un redireccionamiento en la poltica exterior de EE.UU.
que llevo al progresivo y parcial desentendimiento estratgico con
la regin a partir del fin de la Guerra Fra y, en especial, del 11 de
septiembre de 2001 y la invasin a Irak.
37. Ver captulo introductorio de este volumen.
38. Vyas, Kejal. Obama Offers $20 Million in Energy Aid to Caribbean
Nations. The Wall Street Journal 9 Apr. 2015. Web. http://www.wsj.
com/articles/obama-offers-20-million-in-energy-aid-to-caribbean-
nations-1428623012

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 187


Andrei Serbin Pont

39. Caricom apoya a Guyana en conflicto fronterizo con Venezuela. El


Universal 6 Apr. 2015. Print.
40. El equipo de Macri considero que se haba respetado la decisin
popular durante las elecciones parlamentarias del 6 de Diciembre
en Venezuela.
41. La canciller venezolana acus a Macri de liberar a torturadores de
la dictadura. Clarn. 21 Dec. 2015. Web. 26 Jan. 2016. http://www.
clarin.com/politica/Mercosur-cumbre-Asuncion-Delcy_Rodriguez-
Mauricio_Macri-dictadura_0_1489651292.html
42. Almagro haba publicado una carta abierta sobre la situacin en
Venezuela el 28 de noviembre de 2015, previo a las elecciones.
Ver: OEA. Secretario General. Venezuela: Carta abierta del secretario
general de la OEA sobre clima pre-electoral. 28 Nov. 2015. Web. 5
Feb. 2016. http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_
prensa.asp?sCodigo=C-345/15
43. Almagro, Luis. Carta a Presidente Maduro. 12 Jan. 2016. Web.
http://www.oas.org/documents/spa/press/CARTA.A.PRESIDENTE.
MADURO.12.01.16.pdf
44. Tintori agradece a Cartes por la defensa de DD.HH. en Venezuela.
ABC. 23 Jan. 2016. Web. 26 Jan. 2016. http://Tintori agradece a
Cartes por la defensa de DD.HH. en Venezuela
45. Como ha sucedido con las deudas contraas por Chvez y Maduro
con sectores empresariales y gubernamentales de Argentina y de
Uruguay, slo para citar algunos.

Referencias
lvarez Itriago, Rosngel Mariela (2009). De la Constitucin de
Papel a los Factores reales de Poder: Avance del militarismo
en Venezuela (1998-2008), en Revista Venezolana de Anlisis de
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Andrei Serbin Pont

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Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

Mxico y la nueva
dinmica estratgica
de las relaciones Cuba-
Estados Unidos
Ral Bentez Manaut

Introduccin
Histricamente las relaciones entre Mxico y Cuba se han caracterizado
por la gran cantidad de desencuentros y convergencias. Los altibajos
polticos y diplomticos entre ambos pases fueron influidos por la
triangulacin que impuso la poltica y diplomacia de Estados Unidos
en cada momento.
En los 56 aos de transcurrida la Revolucin Cubana (desde el primero
de enero de 1959), Cuba ha estado gobernada por dos mandatarios
Fidel Castro (primero de enero de1959 al 31 de julio de 2006) y Ral
Castro (31 de julio de 2006 en adelante) (Klepak, 2010:159), 1 en
tanto que Mxico ha sido gobernado por 10 presidentes. Mientras
que en Cuba ambos mandatarios coinciden en trminos bsicos
en su ideologa, en Mxico, los presidentes entre 1959 y el ao
2000, aunque procedieron del mismo partido poltico el Partido
Revolucionario Institucional (PRI), tuvieron actitudes de cercana y
distancia hacia Cuba notablemente diferenciados. Adems, los dos
presidentes mexicanos surgidos del Partido Accin Nacional (PAN),
Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Caldern (2006-2012), tuvieron
muchas fricciones con Cuba, mientras que el actual, Enrique Pea
Nieto, desde el inicio de su administracin en diciembre de 2012,
busc el acercamiento con Ral Castro.
Con el anuncio de la normalizacin de relaciones entre Cuba y
Estados Unidos, el gobierno de Mxico ha avanzado en la mejora de
las relaciones diplomticas con Cuba. Sin embargo, algunos temas

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 191


Ral Bentez Manaut

que han aflorado en la agenda, como el migratorio, evidencian que


hay factores conflictivos de difcil superacin en la relacin Mxico-
Cuba. Sin embargo, la normalizacin de las relaciones Cuba-Estados
Unidos tambin va a implicar la normalizacin de las relaciones
entre Cuba y Mxico. En voz del embajador de Mxico en La Habana,
el relanzamiento de la relacin bilateral (Cuba-Mxico) estuvo
influenciada por el reencuentro entre La Habana y Washington2.

Cuba-Estados Unidos
El anuncio de la reapertura de relaciones entre Cuba y Estados Unidos,
realizado simultneamente en las dos capitales, Washington y La
Habana, el 17 de diciembre de 2014, ha cambiado tanto la poltica
exterior de Estados Unidos hacia Amrica Latina, como las relaciones
y la diplomacia de un significativo nmero de pases hacia la isla. En
conversaciones secretas realizadas en territorio de Canad durante
2014, el Vaticano actu como moderador para facilitar el dilogo.
Cabe resaltar que ningn pas de Amrica Latina fue requerido para
respaldar esta negociacin. En palabras del presidente Obama,
la relacin bilateral fue un fracaso para la diplomacia de Estados
Unidos y se debe modificar rpidamente. Como primera medida de
distensin, los dos pases intercambiaron prisioneros. Cuba liber
a Alan Gross, quien estaba preso acusado de espionaje, y Estados
Unidos a tres cubanos tambin igualmente acusados de espionaje.
Posteriormente, el 12 de enero de 2015 Cuba liber a 53 prisioneros
de nacionalidad cubana, considerados opositores polticos.
Para el presidente estadounidense, el embargo no cumpli sus
propsitos e incluso deterior las relaciones con Amrica Latina, al
grado de deteriorar sus vnculos con muchos pases del hemisferio:
En Cuba, estamos poniendo fin a una poltica que debera haber
terminado hace tiempo. () Cuando uno hace algo que no funciona
durante cincuenta aos, es hora de probar algo nuevo. Nuestro
cambio de poltica en relacin con Cuba tiene el potencial de poner
punto final a un legado de falta de confianza en nuestro hemisferio;
desmorona una excusa ficticia para imponer restricciones en Cuba;
defiende los valores democrticos; y extiende una mano de amistad
al pueblo cubano. () Este ao, el Congreso debera iniciar el
trabajo de poner fin al embargo3.
El 20 de julio de 2015 se concret la apertura de las embajadas en
ambas capitales, sin embargo, el principal asunto pendiente entre
ambos pases es el levantamiento del embargo econmico, mismo
que fue reforzado en octubre de1992, por la llamada Acta para la

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Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

Democracia Cubana (conocida como Ley Torricelli) y en1996 por el


Acta por la Libertad y Democracia Cubana (o Ley Helms-Burton)
(Scott-Palmer, 2006: 61). La Ley Torricelli prohiba a las empresas
estadounidenses el comercio con Cuba, as como los viajes de los
ciudadanos de Estados Unidos. De igual manera, se prohiba el
envo de remesas a familiares en Cuba. La Ley Helms-Burton, a su
vez, perjudic a numerosas empresas de otros pases, pues tambin
castigaba a compaas no-estadounidenses que tengan actividades
de intercambio comercial con Estados Unidos, bajo el supuesto
que podran comerciar con empresas que no fueron sujeto de
compensaciones cuando se produjeron las expropiaciones en Cuba
desde 1959. Las sanciones se podan tambin aplicar a las compaas
no-estadounidenses que negocian con Cuba. Por ello, muchas
empresas deben elegir entre Cuba y los Estados Unidos. Adems, la
restriccin se ampla a las embarcaciones, pues se castiga a los barcos
que atracan en puertos cubanos, con la prohibicin por seis meses
para desembarcar mercancas en puertos de Estados Unidos.
Estas dos disposiciones legales de Estados Unidos afectaron las
relaciones de Cuba con pases como Mxico, pues sus empresas con
capacidad exportadora, al estar vinculadas al comercio con Estados
Unidos a travs del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN), se deben auto-inhibir para desarrollar operaciones
comerciales con Cuba por temor a ser castigadas. As, el TLCAN,
que entr en vigor en enero de 1994, fue una especie de muro de
contencin para el comercio Mxico-Cuba. En otras palabras, por los
volmenes de comercio, las empresas mexicanas no podan arriesgar
sus operaciones comerciales con Estados Unidos por realizar
comercio con Cuba, de menor cuanta.

Mxico, Estados Unidos, Amrica Latina, Cuba:


Convergencias y divergencias
En la diplomacia latinoamericana de los ltimos 20 aos, Mxico
y Estados Unidos fueron aislados y marginados por un grupo de
pases de Amrica Latina por varios factores. Esto signific la crisis
de los consensos hemisfricos observada en los aos noventa
en el continente. El multilateralismo latinoamericano construido
despus de la guerra fra, durante los aos noventa del siglo XX,
trat de revitalizar las instituciones hemisfricas sobre nociones ms
equilibradas, tratando de que no tuvieran una presencia determinante
de las potencias regionales, principalmente Estados Unidos, razn
por la cual se le denomin de diversas formas, entre las cuales
destaca la de regionalismo post-hegemnico. Posteriormente, en

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 193


Ral Bentez Manaut

la primera dcada del siglo XXI, se produjo la bsqueda y tambin


lucha de poder de pases de Amrica Latina que buscaban competir
e incluso sustituir a la Organizacin de Estados Americanos (OEA).
As se configuraron instituciones multinacionales como la Unin de
Naciones Sudamericanas (UNASUR), la Alianza Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y finalmente la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC). Los Estados Unidos
y Mxico fueron marginados de estas instituciones y los pases de
Amrica del Sur tomaron la delantera. En el caso del ALBA, se le
abri el espacio a la activa participacin de Cuba. Sin embargo,
tras la profunda crisis de Venezuela, este organismo se ha perdido
fuerza como mecanismo multinacional al cual los pases se refieren
(Grabendorff, 2015:10).
Diez fueron las causas ms destacadas de esta reconfiguracin
geopoltica: 1) el fracaso del proyecto para crear la llamada rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), con lo cual la estrategia
hemisfrica del presidente Bill Clinton se desdibuj a fines de la
dcada de los aos noventa del siglo XX (Scott-Palmer, 2006: 81).
Sin embargo Mxico, a travs del TLCAN persisti en este camino
(Clarkson y Mildenbreger, 2011); 2) en Amrica del Sur inici la era
bolivariana con la llegada al poder de Hugo Chvez el 2 de febrero
de 1999 (Bagley y Defort, 2014); 3) los pases de Amrica del Sur
comenzaron a desplegar y a concentrar su diplomacia poltica y
comercial fuera del mbito hemisfrico, y el impulso de la UNASUR
sustituy a la llamada diplomacia hemisfrica encabezada por
la OEA (Altmann 2011); 4) los Estados Unidos iniciaron la guerra al
terrorismo a partir del 11 de septiembre de 2001, con lo cual Amrica
Latina es abandonada en su estrategia global; 5) Mxico presenta
un profundo cambio de gobierno en diciembre de 2000. El nuevo
gobierno no logra articularse a las agendas de Amrica del Sur, con
lo que crecientemente se queda aislado (Saltalamacchia, 2014a); 6)
Brasil pretende consolidar su liderazgo en el hemisferio, intentando
desplazar a Mxico y Estados Unidos; 7) Estados Unidos focaliza su
esfuerzo hemisfrico en la guerra al terrorismo (en Colombia), y al
crimen organizado (en Mxico, Centroamrica, el Caribe y Colombia),
con lo que se abandona la diplomacia activa hacia los pases de
Amrica del Sur; 8) Canad se repliega en el hemisferio desde la
llegada al gobierno de Stephen Harper, en enero de 2006; 9) China
y en menor medida Rusia, aprovechan los vacos diplomticos y
comerciales para aumentar significativamente su influencia en el
hemisferio; y 10) Cuba se proyecta con xito auxiliada por su relacin
estratgica con Venezuela hasta el ao de 2014, cuando se desploman
las capacidades de asistencia exterior petrolera de Venezuela4.
La nueva modalidad de proyeccin cubana se dio a travs de la
asistencia mdica a 67 pases, en tanto desde hace ms de 10 aos

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Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

Cuba ha implementado la llamada Operacin Milagro y otras,


sumando ms de 50 mil mdicos en este esfuerzo. En Amrica Latina
las brigadas mdicas cubanas tienen una presencia importante en
los pases bolivarianos (Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua) y
en otros como Hait, Honduras y Guatemala (Romero, 2015: 119)5.
Mxico no ha aceptado brigadas mdicas de Cuba, entre otras
razones porque lo prohbe a legislacin de salud y por la oposicin de
los gremios de mdicos. Pases como Brasil tambin han rechazado a
los mdicos cubanos. Es difcil predecir si este elemento central de la
poltica exterior y de asistencia de Cuba ser sostenible en el futuro6.
A su vez, es difcil que algn pas o bloque de pases en Amrica
Latina sean sustitutos de Venezuela en cuanto a otorgar respaldos
como los que se otorgan a Cuba, pues estos se dieron de manera
unidireccional. Ni los Estados Unidos podra emprender programas
de cooperacin hacia Cuba de las dimensiones de la asistencia
otorgada por Venezuela habra una gran oposicin interna a ello
en el Congreso y Senado, ni China o pases latinoamericanos como
Mxico o Brasil podran hacerlo. Sin embargo, para Cuba sustituir a
Venezuela como referente geoeconmico puede ser posible si en
Cuba se producen cambios en trminos de poltica econmica o de
liberalizacin poltica (Brunner, Jimnez, Kirk y LeoGrande, 2015).
Entre 2010 y 2015, las correlaciones de poder entre los pases del
continente comenzaron a modificarse por diversas causas, entre las
cuales podemos mencionar: 1) la crisis del liderazgo venezolano,
incrementado por dos factores la muerte de Hugo Chvez y la
drstica reduccin de los precios del petrleo. Hugo Chvez fue el
principal promotor del respaldo de Cuba, sobre todo a travs de los
grandes subsidios petroleros (Bagley y Defort, 2014). Desde su muerte
y tras la cada de los precios del petrleo en 2015, Venezuela vive una
profunda recesin econmica y una dramtica crisis poltica, y pas
de ser un pas en una ofensiva diplomtica antiimperialista, a estar
a la defensiva (Serbin, 2011); 2) la crisis del liderazgo brasileo, tras
asumir su segundo periodo de gobierno la presidenta Dilma Rousseff
y el inicio de una prolongada recesin econmica de este pas; 3) la
recuperacin de la economa de Estados Unidos superando la crisis
de 2008; 4) el cambio de gobierno de Mxico en diciembre de 2012,
buscando un acercamiento con Amrica Latina; 5) la constitucin de
la CELAC y el inicio de superposiciones entre este nuevo mecanismo
de concertacin y la Organizacin de Estados Americanos (Sanahuja,
2014: 92); 6) la crisis de la UNASUR7, derivada del cambio de gobierno
en Argentina (fines de 2015), y de la profundizacin de la crisis
venezolana; 7) los avances del proceso de paz en Colombia (Ros,
2015), donde la mediacin muestra la poca o nula participacin de
los organismos multilaterales como la ONU y la OEA, y la poca o
nula presencia de actores regionales como Mxico(Saltalamacchia,

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 195


Ral Bentez Manaut

2014b: 261); 8) Un aumento notable de crisis sociales y migratorias


sin precedentes, como los menores que viajan no acompaados a
Estados Unidos (2014) o los cubanos que pretenden arribar a Estados
Unidos, tanto por mar, como desde Ecuador (a partir del anuncio del
restablecimiento de la relacin Cuba-Estados Unidos), emergiendo
una grave crisis de migrantes cubanos varados en Centroamrica; 9)
el cambio de gobierno en Canad con la llegada de Justin Trudeau en
2015, buscando una nueva aproximacin a Amrica Latina despus
de un largo aislamiento; y 10) el anuncio de Ral Castro de que se
retirar del gobierno el 24 de febrero de 20188.
Con la crisis de los pases de Amrica del Sur y el restablecimiento
de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, se est modificando
rpidamente la diplomacia y la geopoltica del hemisferio (Romero,
2015). Una vez ms, los Estados Unidos intentan reconstruir su
influencia en el continente, en esta ocasin a travs de Cuba,
aprovechando las fisuras internas y diplomticas de que aquellos que
cuestionaron su liderazgo viven una profunda crisis, principalmente
en el caso de Venezuela, pero tambin en Brasil y Argentina (Serbin
Pont, 2015: 6). Al mismo tiempo, los pases que tienen mejores
relaciones con los Estados Unidos en el subcontinente, como los
del Pacfico (Mxico, Chile, Per y Colombia), as como algunos de
Centroamrica y el Caribe, buscan orientar su geoeconmica y
su geopoltica, a travs de la Alianza Transpacfica (TPP). En este
contexto, Cuba poco a poco va transformando sus relaciones
comerciales y diplomticas en su acercamiento con Estados Unidos, y
pases como Mxico aprovechan esta situacin. En el caso de Estados
Unidos, el presidente Obama insiste tanto ante el Congreso de su
pas como ante los grupos de influencia anticastristas en el interior de
los Estados Unidos, en favor del levantamiento del embargo hacia
Cuba para lograr la normalizacin plena de las relaciones. En el caso
del comercio, Cuba transformar su relacin de una de solidaridad,
a una de mercado, si se llega a levantar el embargo. Esto favorecera
a Mxico por la cercana geogrfica.
En relacin con las transformaciones que se dan en la isla. Un
modelo que Cuba deseara seguir es el de impulsar transiciones
similares a las de China y Vietnam, donde se transforma radicalmente
el modelo econmico estatista-socialista, y se acelera la transicin
a economas de libre competencia, con la continuidad del sistema
poltico basado en el Partido Comunista. El problema de esta frmula
es que los cubanos en los Estados Unidos sern seguramente
actores econmicos de primer orden, y exigirn modificaciones en
el sistema poltico. El modelo chino y vietnamita ha sido bien visto
por la comunidad internacional, porque no genera inestabilidad
geopoltica. Adems se debe tener en cuenta que en Amrica Latina
la Carta Democrtica de la OEA, que seala que Los pueblos de

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Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

Amrica tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligacin


de promoverla y defenderla est sujeta a la interpretacin de los
gobiernos miembros de la Asamblea General de la OEA. Este
documento firmado por los pases miembros de la OEA en septiembre
de 2001 en Lima, es en realidad letra muerta9. Esto ayuda a los
dirigentes cubanos proclives a no modificar la esencia de su sistema
poltico unipartidista. Cabe afirmar que pases como Mxico, en la
gran mayora de las ocasiones, prefiere seguir sus propios principios
de poltica exterior, sobre todo el de no intervencin, que apoyar la
imposicin de sanciones aunque sean declarativas a los gobiernos
cuando vulneran o atentan contra la democracia en algn pas.

Modificaciones en la geopoltica de Mxico


y el rol de Cuba
La diplomacia y la geopoltica de Mxico hacia la Revolucin Cubana
han tenido grandes altibajos. Desde el triunfo de los rebeldes en enero
de 1959, el gobierno de Mxico actu oscilando entre el realismo y
pragmatismo, vis vis los principios de poltica exterior. El balance lo
estableca tanto la poltica interna del pas como la geopoltica con los
Estados Unidos. En trminos de poltica interna, desde el gobierno de
Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), la buena relacin con Cuba y la no
ruptura de relaciones fue una medida de satisfaccin a los grupos de
izquierda que en Mxico se identificaban con la revolucin. Al mismo
tiempo, un compromiso implcito del gobierno de Fidel Castro era no
respaldar a los grupos que en la izquierda mexicana se identificaron
con la lucha armada revolucionaria (Pellicer, 1972). Ello deriv en que
estos grupos siempre estuvieron marginados del resto de la izquierda
mexicana y sin ningn tipo de respaldo internacional importante. El
realismo mexicano llev a no romper diplomticamente con Cuba,
como s lo hicieron la mayora de los gobiernos en el continente,
pero tambin deriv en apoyar a los Estados Unidos para que Mxico
impulsara el Tratado de Tlatelolco, como medida para evitar una
nueva Crisis de los Misiles y la nuclearizacin del continente.
En el periodo 1964 a 1970, el presidente Gustavo Daz Ordaz,
considerado el presidente de la revolucin mexicana ms represivo y
pro-militarista, si bien no rompi con el gobierno de Castro, s rebaj
al mximo los contactos, y colabor con los Estados Unidos para que
el puente areo hacia La Habana desde el aeropuerto de la ciudad
de Mxico, sirviera a los organismos de inteligencia estadounidenses
para registrar todos los vuelos y pasajeros hacia la isla. A su vez, al
momento de emerger la crisis del movimiento estudiantil de 1968,
se acus sin pruebas de que La Habana tena contactos con los

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 197


Ral Bentez Manaut

dirigentes estudiantiles, y se coincidi con la teora de la conspiracin


comunista a travs del movimiento estudiantil. Durante este periodo
es cuando las relaciones Mxico-Cuba estuvieron ms tensas y
al borde de la ruptura. En Cuba, de igual manera, se acus de que
oficiales diplomticos mexicanos servan como agentes de la Central
Intelligence Agency (CIA) (White, 2007: 121).
De 1970 a 1982, los gobiernos de Luis Echeverra lvarez (1970-
1976) y Jos Lpez Portillo (1976-1982) desplegaron una diplomacia
tercermundista y antiestadounidense, que se justific en la teora
de la autonoma relativa de los Estados de los centros de poder en
el mundo, lo cual coincida con los principios de poltica exterior
de Mxico de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos.
Mxico acus a los Estados Unidos de interferir en los asuntos internos
de los pases de Amrica Latina, sobre todo de promover el golpe
de Estado en Chile en 1973. Tambin Mxico inici el respaldo a los
movimientos revolucionarios de Amrica Central. En 1975 se produjo
la primera visita de Estado de un presidente mexicano a la isla. En
este momento se da el auge de la revolucin cubana en lo poltico y
econmico, y Mxico impulsa numerosos programas de cooperacin
hacia la isla. Las limitaciones de estos programas de cooperacin es
que son otorgados al gobierno a Cuba, que en realidad muchos de
ellos no son reembolsados, generando deuda acumulada de Cuba
hacia Mxico, adems de que la empresa privada mexicana no puede
aprovechar oportunidades de inversin en la isla por la vigencia de la
Ley Torricelli (Ojeda, 2008).
A partir de 1970, se confirma el postulado de que las relaciones entre
ambos gobiernos es de revolucin a revolucin, similar a las tesis
que promulga Cuba en sus relaciones de solidaridad con otros
pases como la Unin Sovitica y el bloque socialista de pases de
Europa del Este (que justifican que la asistencia econmica no sea
medida en dinero), y la solidaridad y respaldo econmico, poltico,
e incluso militar de Cuba primero en frica y luego en Amrica
Central. Al tener Cuba un aliado estable en Amrica Latina en un
contexto de gobiernos militares hostiles, la relacin binacional Cuba-
Mxico fue funcional para ambos. El beneficio para Mxico fue que
Cuba, si bien tena contactos con la izquierda mexicana tanto la
poltica como la armada-guerrillera, nunca hizo que estas relaciones
derivaran en respaldos para desestabilizar al gobierno de Mxico. En
otras palabras, la relacin entre Cuba y la izquierda mexicana sirvi
al Estado mexicano para que los partidos polticos entre ellos el
comunista y los grupos armados, tuvieran una vlvula de escape
en la relacin con Cuba, pero nunca apoyo logstico o militar. As, las
buenas relaciones de revolucin a revolucin se sostuvieron a pesar
de notables cambios en las ideologas y proyectos de gobierno en
ambos pases. En este marco, desde la primera visita de un presidente

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Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

de Mxico a Cuba en 1975, seis presidentes mexicanos han visitado


Cuba, mientras que Fidel Castro realiz tambin seis visitas oficiales,
sea en visitas de Estado o para participar en cumbres multilaterales
hasta el ao 2000.
Desde los aos setenta, entre ambos pases hubo notorias
coincidencias en cumbres multilaterales ante numerosos temas de
la agenda mundial. En 1980, Jos Lpez Portillo, visit La Habana, y
en reciprocidad Castro visit Cozumel en octubre de 1981; Miguel de
la Madrid (1982-1986), sin embargo, dando un discreto viraje en su
diplomacia debido a la profunda crisis econmica en que se sumergi
Mxico a partir de 1982, no comparti la tesis de Fidel Castro de no
pagar la deuda externa de los pases de Amrica Latina, pero para no
abrir heridas visit La Habana en 1986.
En Mxico, la poltica interna volvi a determinar las relaciones
con Cuba, y a partir de 1986 se construye un movimiento amplio
de oposicin de izquierda al gobierno, e impulsa la candidatura
presidencial de Cuauhtemoc Crdenas. Las elecciones de julio de
1988 que dan la victoria a Carlos Salinas de Gortari son ampliamente
cuestionadas, y la izquierda mexicana queda resentida con Cuba
debido a que Fidel Castro asiste a la toma de posesin de Salinas
el primero de diciembre de 1988 (Chabat y Villasana, 1994: 686).
De esta manera, a pesar de que Salinas es el presidente de Mxico
que impulsa el TLCAN, Castro mantiene buenas relaciones con
l, entre otras razones porque el desplome de la Unin Sovitica
a partir de noviembre de 1989 obligaba a Cuba a buscar nuevos
aliados. Todo este periodo de gobierno del PRI, que en lo interno
fue de un anticomunismo discreto, sirvi al rgimen mexicano usar
sus relaciones con Cuba para negociar con la izquierda que tena
algunos sectores importantes provenientes el Partido Comunista
Mexicano e incluso de grupos armados (Meyer, 2004: 114).
En 1991, el gobierno de Mxico convoca al proceso de Cumbres
Iberoamericanas, celebrndose la primera de ellas en Guadalajara los
das 18 y 19 de julio de ese ao. Adems de la presencia del Rey de
Espaa, la figura de Fidel Castro sobresali y concentr la atencin
de la prensa. Otro punto de convergencia muy importante entre
Salinas y Castro fue el impulso al proceso de paz en El Salvador,
por la ascendencia del lder cubano sobre la dirigencia del Frente
Farabundo Mart de Liberacin Nacional (FMLN). En las reuniones
para impulsar el proceso de paz, Mxico tuvo un rol relevante, por
lo que la firma del acuerdo de paz entre el FMLN y el gobierno de El
Salvador se celebr en el Castillo de Chapultepec, el 16 de enero de
1992. A fines del gobierno de Salinas dos acontecimientos marcaron
la relacin bilateral Cuba-Mxico el mismo da. El primero de enero de
1994 entr en vigor el TLCAN, pero a su vez irrumpi un movimiento

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Ral Bentez Manaut

armado sui generis de izquierda, el Ejrcito Zapatista de Liberacin


Nacional (EZLN). Castro mostr silencio ante ambos acontecimientos.
El presidente Salinas se lo agradeci, pues era conocido que Castro
era un activo promotor de la idea de luchar contra el libre comercio
en el hemisferio. El lder cubano no expres ningn tipo de simpata
hacia el EZLN, repitiendo la poltica de no intervencin en los asuntos
internos de Mxico en la relacin entre el gobierno y las fuerzas de
izquierda.
En los aos noventa entre ambos gobiernos tambin se abrieron
cauces de cooperacin pertenecientes a una nueva agenda de
seguridad que fue emergiendo poco a poco. Mxico y Cuba firmaron
en 1990 el primer acuerdo para combatir el narcotrfico, aprobado
por el Senado mexicano el 13 de diciembre de 1990, que contiene
una clusula que compromete a ambos pases a realizar reuniones
bilaterales bianuales a partir de esa fecha. Otro fenmeno, en este
caso social, que aparece es el de balseros, producto de la crisis
econmica cubana y el inicio del llamado periodo especial en la
isla, con lo que Mxico realiza acciones de cooperacin, en este caso
por parte de fuerzas de vigilancia naval. Ambos asuntos, migracin
y narcotrfico, permanecen como prioritarios en la agenda bilateral
entre ambos pases.
El ltimo de los gobiernos de la revolucin mexicana en el siglo XX, el
de Ernesto Zedillo (1994-2000) tuvo que lidiar con numerosos asuntos
internos que afectaron la relacin con Cuba, entre ellos enfrentar la
crisis econmica que estall en diciembre de 1994, a consecuencia
de la cual el gobierno mexicano solicit respaldo financiero a los
Estados Unidos. Durante estos aos se fortaleci la oposicin poltica
en Mxico, y a partir de 1997 el poder ejecutivo pierde la mayora en
el Congreso. Emergen el Partido Accin Nacional (PAN) y el Partido de
la Revolucin Democrtica (PRD). El gobierno de Zedillo poco a poco
enfra las relaciones con Cuba, al grado de que en 1998, Fidel Castro
emiti declaraciones rompiendo la no intervencin, sealando que
los nios de Mxico saben ms de Mickey Mouse que de sus hroes
patrios. Esto deriv en una tensin en la relacin binacional. En el caso
del presidente Zedillo, hacia Estados Unidos en su poltica hacia Cuba
si fue muy criticada la extraterritorialidad de la Ley Helms-Burton, pues
afectaba a empresas mexicanas ya instaladas en la isla, que tuvieron
que retirarse despus de 1996 (Macouzet y Gonzlez, 2001: 790).

Divorcio y reencuentro
La llegada del PAN al gobierno de Mxico no fue bien percibida
por Cuba. El nuevo gobierno mexicano afirm que concluira el

200 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

largo periodo de relacin basado en la solidaridad de revolucin


a revolucin, y que se iniciaba una etapa de relaciones maduras
de Estado a Estado (Pellicer, 2004: 46). El primer roce entre ambos
gobiernos se da con una visita del presidente Vicente Fox a La
Habana en febrero de 2002. Este se reuni con miembros del grupo
disidente Comisin Cubana a favor de los Derechos Humanos y de la
Reconciliacin Nacional. A la par Fox seal a la prensa cubana que
no era el papel de Mxico el ser intermediario o representar a Cuba
por el bloqueo econmico de los Estados Unidos. Inmediatamente se
produjo la respuesta cubana.
En marzo de 2002, Fidel Castro se retir de la Conferencia Internacional
sobre Financiacin para el Desarrollo que se realiz en la ciudad de
Monterrey, Nuevo Len, del 18 al 22 de marzo de 2002. En la misma,
Fox solicit a Castro su retiro para que pudiera arribar el presidente
Bush de Estados Unidos, a lo cual Castro respondi. Les ruego a todos
me excusen que no pueda continuar acompandolos, debido a una
situacin especial creada por mi participacin en esta Cumbre, y me
vea obligado a regresar de inmediato a mi pas. Castro revel una
conversacin ante la prensa mexicana en La Habana das despus
donde Fox le haba sealado: Me acompaas a la comida y de ah te
regresas, pidindole no agredir a los Estados Unidos o al presidente
Bush. Esto sell el divorcio entre ambos pases y en 2004 se produjo
el retiro del embajador de Cuba en Mxico, Jorge Bolaos, y el de
la embajadora mexicana Roberta Lajous. Este divorcio se nutri a
su vez por las amplas crticas del presidente Fox hacia Cuba por el
tema de derechos humanos, en numerosos foros multilaterales y
sobre todo en la ONU, respaldando la posicin del gobierno de los
Estados Unidos. En otras palabras, en la relacin de Mxico con Cuba
durante el gobierno de Fox, el anticomunismo deja de ser discreto y
es abierto (Meyer, 2004: 116).
En 2006 dos sucesos marcaron el inicio de una nueva convivencia:
divorciados pero conviviendo en paz. La sucesin de Fidel Castro
a su hermano Ral y el cambio el gobierno en Mxico y la llegada
de Felipe Caldern al gobierno, el primero de diciembre de
2006. Tanto Caldern como Ral Castro ostentaban un estilo de
gobernar totalmente opuesto al de Fidel Castro y Vicente Fox: sin
declaraciones altisonantes y agresivas hacia el otro, dejando de lado
las desavenencias. Mxico por su lado impulsaba una poltica de
guerra al narcotrfico donde se minusvalor la diplomacia activa o
conflictiva con otros pases del mundo, aislndose de Amrica Latina
para fortalecer el esfuerzo militar interno y para asimilar la ayuda de
los Estados Unidos. Por su parte Ral Castro fortaleci su relacin
con Venezuela y proyect de forma discreta su diplomacia al lado
del ALBA, pero sin un discurso de confrontacin con Mxico. Entre
ambos pases se firm un Acuerdo migratorio en 2008, donde los dos

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 201


Ral Bentez Manaut

gobiernos se comprometen a regular y establecer un flujo migratorio


ordenado, que incluye intercambio de informacin, mejorar el trato
a los cubanos en Mxico y facilitar la documentacin y el retorno de
migrantes a la isla.10
El primero conflicto entre Caldern y Ral Castro se produjo en
2009. Ante la crisis sanitaria que se vivi en Mxico por causa de la
influenza AH1N1, Ral Castro orden suspender los vuelos hacia y
desde Mxico. Con esta medida se cancel una visita de Estado a
Cuba del presidente Caldern. 11 Recin en abril de 2012 Caldern
visit oficialmente la isla. Durante esta visita conden el bloqueo
econmico de los Estados Unidos.12
El cambio de gobierno en Mxico, tras el triunfo de Enrique Pea Nieto
en las elecciones de 2012 llev a sus principales asesores a afirmar que
se restauraran las relaciones de Mxico con Amrica Latina, donde
Cuba tendra un lugar prioritario. El primer re-encuentro se produjo
en Chile durante la Primera Cumbre de la CELAC en enero de 2013,
donde se entrevistaron los dos presidentes. El paso decisivo fue dado
por Mxico, al condonar el 70 por ciento de la deuda de Cuba en 2013
(se perdonaron 487 millones de dlares) 13, tras una visita del canciller
mexicano a la isla en septiembre del mismo ao14. De all, se desprendi
una visita del presidente Enrique Pea a Cuba en enero de 2014, en la
segunda Cumbre de la CELAC, donde se reuni con Fidel Castro,15 y,
tras gran cantidad de visitas a nivel de vicecancilleres y hombres de
negocios, se concret la visita de Estado del presidente Ral Castro de
Cuba a Mxico, del 5 al 8 de noviembre de 201516. El restablecimiento
de relaciones entre Cuba y Estados Unidos de diciembre de 2014 fue
una especie de acelerador de las relaciones Cuba-Mxico.
En el nivel econmico y comercial las relaciones entre Cuba y Mxico
son prcticamente inexistentes. En 2014, el comercio bilateral fue de
374 millones de dlares, con un supervit de 351 millones de dlares
para Mxico: exportaciones mexicanas, 362 millones de dlares,
e importaciones mexicanas de Cuba, 12 millones de dlares17. En
Amrica Latina, despus de Venezuela y Brasil, Mxico es el tercer
socio comercial de Cuba. Las principales empresas mexicanas que
operan en Cuba son cementos Curaao (CEMEX), Industria Molinera
de La Habana, Aeromxico e Interjet, y existen 31 proyectos de
inversin de Mxico en la isla18. Entre el rango de los pases que
comercian con Cuba, Mxico fue el sexto socio comercial en 2011,
detrs de Venezuela, China, Espaa, Brasil y Canad (Limn, 2014).
A fines de 2015 se desat una crisis migratoria de cubanos que se
trasladan de Ecuador hacia los Estados Unidos que tuvo amplias
repercusiones diplomticas. Tras el anuncio de la apertura de
relaciones entre Cuba y los Estados Unidos en diciembre de 2014,

202 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

han aumentado los cubanos que desean aprovechar las ventajas


de la Ley de 1996 para emigrar a Estados Unidos, antes de que sea
derogada. Excepto Ecuador, todos los pases de Amrica Latina
exigen visas a los cubanos, por lo cual los migrantes se ven obligados
a dirigirse al Ecuador y all iniciar la travesa a los Estados Unidos a
travs de Colombia, Panam, Costa Rica, Honduras, El Salvador,
Guatemala y Mxico. Entre octubre y noviembre de 2015, se produjo
una crisis en la frontera entre Costa Rica y Nicaragua, debido a que
este ltimo pas no permiti el ingreso de migrantes cubanos. Tras
una serie de negociaciones entre los gobiernos de Cuba, Ecuador,
Mxico, El Salvador y Guatemala, se lleg al acuerdo de que Ecuador
solicitara visas, y que los cubanos volaran de Costa Rica a El Salvador,
y reiniciaran la travesa hacia Estados Unidos va terrestre19. Este
conflicto demostr que con la normalizacin de las relaciones Cuba-
Estados Unidos, se abren nuevas tensiones entre los gobiernos,
donde la migracin no legal es una de ellas, y Mxico es clave por ser
la frontera sur de Estados Unidos.
La cifra de cubanos detenidos y devueltos a Cuba por Mxico ha ido en
constante aumento desde 2010. En 2010, segn el Instituto Nacional
de Migracin (INM), Mxico detuvo a 465 cubanos y devolvi a Cuba
173; en 2011, se detuvieron a 762 y se devolvieron a 135; en 2012
se detuvo a 3.247, y retornaron 343; en 2013 se detuvieron 1.366
cubanos y se devolvieron 244; en 2014 se detuvieron a 2.097, y se
devolvieron a 203, y en 2015, se detuvieron a 9.280, y se devolvieron
a 37420. Las cifras anteriores no registran que en 2015 arribaron a
la frontera sur terrestre de los Estados Unidos casi 40,000 cubanos,
por lo que el INM de Mxico slo detect al 25 por ciento. Con lo
anterior, los dos temas de seguridad de Mxico con sus vecinos,
tanto del sur como del norte, narcotrfico y migracin, se encuentran
entre los factores conflictivos que pueden incidir sobre la agenda de
relaciones entre Cuba y Mxico.

Conclusiones
A pesar de la voluntad de los gobiernos de Cuba y Mxico por tratar
de superar los conflictos que emergieron desde fines del gobierno de
Ernesto Zedillo en 1998, hoy en da las relaciones entre ambos pases
observan un importante momento de distensin y normalizacin.
El cambio en la poltica exterior tanto de Cuba como de los Estados
Unidos es un factor que influye en todos los pases de Amrica Latina
para tener relaciones que antes se definan o por relaciones subjetivas
(amor-odio) o ideolgicas. Los Estados Unidos y Cuba estn viviendo
procesos polticos internos donde la incertidumbre es notable. Si en

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 203


Ral Bentez Manaut

las elecciones de Estados Unidos que se desarrollarn en noviembre


de 2016 triunfa un poltico como Donald Trump, es difcil saber cul
va a ser su actitud ante los avances del gobierno de Obama frente a
Cuba. De igual manera, la anunciada transicin para dejar el gobierno
en enero de 2018 por parte de Ral Castro, abre interrogantes sobre
la capacidad de mantener la estabilidad y la gobernabilidad de su
sucesor y sobre el impacto en la poltica exterior.
Estados Unidos ha aprovechado el inicio de la normalizacin de
relaciones con Cuba para recomponer sus relaciones con Amrica
Latina, factor que es seguido por los pases que fueron afectados por
la ofensiva diplomtica venezolana emprendida por Hugo Chvez a
travs del ALBA, como Mxico y Colombia. En el caso colombiano, el
hecho de acercarse a Cuba se ha vuelto el elemento estratgico de la
poltica del presidente Juan Manuel Santos, al realizarse las plticas
de paz con las FARC en La Habana.
Cuba ha dado un gran viraje, abandonando de facto el ALBA. Por su
profunda crisis econmica y poltica, Venezuela ya no es opcin para
Cuba ni en el nivel diplomtico, ni el poltico, ni en lo econmico y
comercial. Los distintos pases de Amrica Latina, como Mxico,
Brasil, Argentina, Chile o Colombia estarn atentos a lo que suceda en
la isla y sern referentes para el gobierno cubano en distintos niveles.
En el caso de Mxico, la construccin de mltiples identidades
geopolticas y geoeconmicas conviviendo simultneamente est
por mostrar su eficiencia. Primero el latinoamericanismo, despus
el norteamericanismo, ahora la bsqueda junto a Per, Chile
y Colombia de un vnculo ms estrecho con el Pacfico21. Estas
mltiples identidades pueden convivir con Cuba, pues la isla tambin
vive un proceso de construccin de su identidad norteamericana con
la normalizacin de las relaciones con los Estados Unidos, donde se
vivir seguramente un proceso de reconocimiento de la poblacin
cubana viviendo en ese pas, tanto en el nivel de ciudadana como
en funcin de su papel de agentes econmicos. En el interior de
la isla, desde el anuncio de la normalizacin de las relaciones con
Estados Unidos en diciembre de 2014, se vive un gran optimismo por
el futuro, mostrando los habitantes gran simpata por la bandera de
Estados Unidos, en una especie de catarsis que antes se reprima o se
castigaba socialmente.
Cuba deber observar y asimilar algunas formas de convivencia
sobre la manera como otros pases del continente se relacionan con
sus comunidades residentes en Estados Unidos, como en los casos
de Mxico, Repblica Dominicana, Ecuador, el Salvador, Guatemala,
Honduras, entre otros. El otro desafo cubano ser la modalidad de
construir (u obstaculizar) un sistema democrtico de gobierno que
incluya a todos los sectores de su poblacin, tanto los que viven en

204 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Mxico y la nueva dinmica estratgica de las relaciones Cuba-Estados Unidos

el extranjero, principalmente en los Estados Unidos, como en otros


pases. Este aspecto est siendo observado en Amrica Latina, pero
por los postulados de no intervencin que operan en los mecanismos
de concertacin existentes, no se plantea como condicin. Sin
embargo, el posible ingreso de Cuba a los mecanismos hemisfricos
de concertacin de los que an no participa, como la OEA, podran
ser foros donde sea discutida su forma de gobierno22. Se debe
considerar que en el futuro, ante un posible cambio de gobierno
donde ya no estn los hermanos Castro en el poder, ste sea un factor
a ser tomado en cuenta. Finalmente, un factor de incertidumbre
aparece en el horizonte de las relaciones entre Cuba y los Estados
Unidos derivado de que el proceso de normalizacin de relaciones
iniciado en diciembre de 2014, est condicionado por la voluntad de
los dos lderes que la impulsan, Barack Obama y Ral Castro, quines
dejaran el poder en 2017 y 2018, respectivamente, pues en ambos
pases existen sectores polticos que se oponen a la normalizacin.

Notas
1. Fidel Castro le entreg el poder de forma provisional a Ral Castro
del 31 de julio de 2006 hasta febrero de 2008, cuando Ral asume
formalmente como Presidente de Cuba.
2. Entrevista a Juan Jos Bremer, embajador de Mxico en Cuba, en
Reforma (Mxico), 5 de noviembre de 2015, p. 11.
3. Ver <http://cnnespanol.cnn.com/2015/01/20/discurso-de-barack-
obama-sobre-el-estado-de-la-union/>
4. Serbin, Andrs (2015), El Chavismo sin Chvez, en su peor
momento. Ver: http://runrun.es/opinion/impacto/104615/el-
chavismo-sin-chavez-en-su-peor-momento-por-andres-serbin.
html
5. http://www.cubadebate.cu/noticias/2015/03/26/la-solidaridad-
medica-cubana-llega-actualmente-a-67-paises/#.VqKqWvnhCUk
6. Cuba en 2015 implement el Decreto 306, para evitar la salida de
profesionistas, funcionarios pblicos y deportistas. Se comenz a
observar un xodo importante de mdicos al exterior. Estos alegan
muy bajos ingresos en la isla.
7. La UNASUR se constituy el 23 de mayo de 2008.
8. http://www.elfinanciero.com.mx/nacional/raul-castro-se-retirara-
en-febrero-de-2018.html
9. Organizacin de Estados Americanos, Carta Democrtica
Interamericana, OEA, Washington, 2001: http://www.educadem.
oas.org/documentos/dem_spa.pdf

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 205


Ral Bentez Manaut

10. Memorando de entendimiento entre el gobierno de la Repblica


de Cuba y el gobierno de los estados unidos Mexicanos para
garantizar un flujo migratorio legal, ordenado y seguro entre
ambos pases, Ciudad de Mxico, 20 de octubre de 2008.
11. Reuters, Cuba to limit Mexico flights amid swine flu fears, Havana,
April 27, 2009.
12. http://mexico.cnn.com/nacional/2012/04/10/calderon-busca-
recomponer-los-lazos-con-cuba-durante-su-visita-a-la-isla
13. Mxico condona 70% de la deuda a Cuba, http://www.informador.
com.mx/mexico/2014/510515/6/mexico-condona-70-de-la-deuda-
a-cuba.htm
14. Meade, Jos Antonio (2014) Mxico-Cuba, una relacin renovada
y en marcha, Granma (La Habana), 9 de julio de 2014, http://
www.granma.cu/mundo/2014-09-07/mexico-cuba-una-relacion-
renovada-y-en-marcha
15. Olson, Georgina (29 de enero de 2014). Enrique Pea Nieto se
rene con Fidel Castro en La Habana.Excelsior.
16. Sellan reconciliacin entre Mxico y Cuba, Reforma (Mxico), 7 de
noviembre de 2015.
17. Datos del Banco Mexicano de Comercio Exterior (Bancomex).
18. Informacin proporcionada por el Senador Zoe Robledo, Informe
XV Reunin Interparlamentaria Cuba-Mxico, La Habana, Cuba,
24-27 de junio de 2015.
19. Reforma (Mxico), 8 de enero de 2016.
20. Migran ms cubanos y repatrian a pocos, Reforma, 31 de diciembre
de 2015, p. 4.
21. La crisis de las identidades de la poltica exterior mexicana lo
analizamos en Bentez Manaut, Ral (2015).
22. Cuba fue suspendida de la OEA en 1962. En 2009 la OEA levant la
prohibicin, sin embargo Cuba no ha solicitado su reingreso.

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208 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

Las relaciones entre


Colombia y Cuba de cara
a sus cambios internos:
Su rol en la dinmica
hemisfrica
Eduardo Pastrana Buelvas

El presente captulo aborda las relaciones colombo-cubanas en el


contexto de las actuales transformaciones hemisfricas. Con este
propsito se divide en seis partes. En primer lugar, se abordan los
principales cambios hemisfricos que tienen lugar en el continente
americano. Segundo, se consideran algunos de los cambios
fundamentales que se han llevado a cabo al interior de Cuba y en
su poltica exterior. Tercero, se abordan los cambios fundamentales
de la poltica exterior colombiana en la era Santos, con respecto al
rol de Cuba en las dinmicas de los procesos polticos regionales.
Cuarto, se interpreta el rol que ha desempeado Cuba en el proceso
de paz y en las acciones de la poltica exterior colombiana en este
campo, as como su posible contribucin al proceso de verificacin e
implementacin de los acuerdos entre el gobierno colombiano y las
FARC en un perodo de posconflicto. Quinto, se abordan los posibles
escenarios de cooperacin bilateral y de trabajo conjunto en las
instituciones de gobernanza regional entre Colombia y Cuba, en un
contexto hemisfrico en transformacin. Finalmente, se contempla
la posible cooperacin bilateral en la lucha contra las drogas ilcitas y
delitos conexos en una etapa de posconflicto.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 209


Eduardo Pastrana Buelvas

Un hemisferio en transformacin
El restablecimiento de las relaciones entre los EE.UU. y Cuba es uno
de los acontecimientos ms representativos de las transformaciones
que se vienen presentando en los ltimos aos en el hemisferio
occidental. Es as como, tras la relativa ausencia hemisfrica de los
EE.UU., que se dio posterior el fracaso de las negociaciones del rea
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la superpotencia renueva
su estrategia hacia Amrcia Latina y el Caribe, y comienza su retorno
estratgico hacia la regin. El restablecimiento de las relaciones
diplomticas con Cuba y el potencial levantamiento del embargo, son
parte de su poltica de re-aproximacin a Amrica Latina y el Caribe,
en tanto la ausencia de un relacionamiento directo de los EE.UU. con la
isla, as como su exclusin de los espacios de discusin de los asuntos
hemisfricos como la Organizacin de Estados Americanos (OEA) se
haban convertido en uno de los puntos de discordia en las relaciones
entre el gobierno estadounidense y los pases latinoamericanos.
Con el restablecimiento se muestra, por tanto, cierta voluntad poltica
de tener unas relaciones diplomticas ms cordiales, recprocas
y menos impositivas con la regin latinoamericana. No obstante,
debe considerarse que la reaproximacin de los EE.UU. a sta est
motivada, en gran medida, por componentes geoestratgicos y
geoeconmicos. En primer lugar, la intensificacin de sus lazos con
los pases latinoamericanos busca contener la creciente presencia e
influencia de China y Rusia en la regin, como lo seala Serbin en su
captulo introductorio a este volumen. Tal estrategia de contencin
tambin est desplegndola en mltiples regiones. Por ejemplo, por
medio de la creacin del Acuerdo Trans-Pacfico (TPP), que liberaliza
el comercio y las inversiones (de acuerdo, en buena medida, con las
ideas e intereses estadounidenses), en gran parte de la costa Pacfica
asitica y americana, a la vez que excluye a China de dicho proceso
(Serbin y Serbin Pont, 2015).
En cuanto a lo geoeconmico, tras la crisis financiera de 2008 se ha
vuelto imperativo para los EE.UU. buscar mecanismos que reactiven
su economa, la cual, finalmente, ha logrado salir de la recesin. En
ese sentido, resulta sumamente importante contar con mercados a
los que se puedan exportar los productos estadounidenses de valor
agregado, y es en ese punto donde un nuevo acercamiento a los
pases latinoamericanos puede permitir el acceso a mercados con
gran demanda de tales productos.
Tambin se debe considerar que durante la primera dcada del siglo
XXI se dieron importantes cambios en cuanto a las arquitecturas de
gobernanza regional1. El vaco dejado por los EE.UU. en la regin facilit
el surgimiento del regionalismo post-hegemnico, que empez

210 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

siendo liderado por Brasil y Venezuela. A diferencia del regionalismo


cerrado y del regionalismo abierto, tal tipo de regionalismo quita
los temas econmico-comerciales del foco principal de los procesos
de regionalizacin. Sus objetivos son prevalentemente polticos y
sociales, por lo que aborda de manera ms profunda aspectos como
la coordinacin poltica regional, la seguridad y la justicia social
(Riggirozzi y Tussie, 2012).
El regionalismo post-hegemnico est representado principalmente
por dos instituciones: la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR)
y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA).
Aparte de los objetivos polticos y sociales que posee, dicho tipo de
regionalismo tambin tiene un objetivo geopoltico: busca construir
una regin que sea mucho ms autnoma con respecto a la influencia
de los EE.UU. No obstante, cada una de esas organizaciones lo hace
de una manera diferente. El ALBA ha esgrimido un discurso ms
rupturista, en el que reconstruye la clsica imagen de EE.UU. como
un enemigo con ambiciones imperialistas. La UNASUR, por otro lado,
al tener Estados miembros con diversas ideologas, tiene un discurso
mucho ms autonomista, en el que expresa la bsqueda por parte de
Suramrica de la consolidacin de su autonoma frente a EE.UU. en
asuntos relativos a la gestin de la gobernanza regional y global, pero
prefiere mantener unas relaciones cordiales con la superpotencia,
por lo que no utiliza un discurso de confrontacin tan radical.
En 2010 emergi tambin una institucin en la que participan todos
los Estados del continente, con excepcin de los EE.UU. y Canad,
a saber: la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos
(CELAC). Hasta el momento, tal organizacin se ha proyectado como
un foro facilitador del dilogo que busca la concertacin regional en
cuestiones como el desarrollo de una agenda propia de desarrollo y
la fijacin de posiciones comunes en los foros en los que participa la
regin latinoamericana (Aylln, 2015: 235).
Con una perspectiva distinta del regionalismo post-hegemnico
surgi en la presente dcada otra institucin regional: la Alianza del
Pacfico (AP), que tiene caractersticas ms cercanas al regionalismo
abierto de los aos noventa, debido a que sus objetivos son
esencialmente econmico-comerciales y busca alcanzarlos a travs
de la libre circulacin de bienes, personas, capitales y servicios, y por
medio de una mayor insercin econmica internacional, en especial
en los pases del Asia Pacfico.
Contemplando el panorama de la arquitectura de la gobernanza
regional, se puede observar que los Estados latinoamericanos han
proyectado unos mayores niveles de autonoma en la construccin
de sus instituciones regionales. En la dcada pasada, eso fue facilitado

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 211


Eduardo Pastrana Buelvas

por a) unos precios histricamente altos de las materias primas, que


son la parte ms importante de la canasta exportadora de dichos
pases; b) los prstamos, inversiones y compras por parte de China,
que increment exponencialmente su presencia poltico-econmica
en la regin; c) el giro a la izquierda en Suramrica, con el que
llegaron mltiples candidatos de centro-izquierda a la presidencia; y
d) el repliegue estratgico de EE.UU. en atencin a la concentracin
de sus prioridades de poltica exterior en trminos de seguridad en
Oriente Medio, posterior a los atentados del 9/11, y en cuestiones
econmicas en Europa y Asia.
No obstante, se puede observar que todos esos factores estn
experimentando transformaciones, pues: a) los precios del petrleo
han descendido considerablemente as como los de otras materias
primas; b) el proceso de ajuste econmico de China para incrementar
su consumo interno y depender menos de las exportaciones e
importaciones ha generado una disminucin significativa de sus
compras, afectando las exportaciones de los pases suramericanos; c)
varios gobiernos de centro-izquierda se encuentran en una compleja
coyuntura econmica y poltica, puesto que enfrentan problemas de
recesin al tiempo que han sufrido una notable disminucin de su
popularidad, lo que puede llevar a cambios de poder en elecciones
venideras; d) como se mencion previamente, los EE.UU. estn
decididos a incrementar su presencia en la regin, principalmente
para contener a China.
En particular, los problemas econmicos experimentados por los
pases suramericanos han llevado a que muchos gobiernos de centro-
izquierda estn optando por profundizar sus lazos comerciales, en
un intento por reactivar sus economas. Por ejemplo, en el caso de
Brasil, se pueden leer desde esa perspectiva las visitas oficiales a los
EE.UU. y a Colombia, as como su reiterado discurso en pro de acercar
el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y la AP.

Los cambios domsticos de Cuba y las


transformaciones de su poltica exterior
Un factor interno que resulta clave para Cuba es el hecho de que
la mitad de la poblacin no es econmicamente activa, slo 6
millones, y 4 millones son empleados del Estado (Zaldvar, 2014), el
cual seguramente se reducir en medio de los cambios graduales
domsticos. Hoy slo 500.000 ciudadanos viven de la renta propia
(cuentapropistas), pero podran seguir aumentando con el
desmonte de las restricciones de EE.UU. al turismo y la inversin

212 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

(ibdem). Para su estabilizacin econmica, Cuba necesita reducir el


presupuesto nacional para gasto social, que hoy representa un 68%
(ibdem). Es decir, estas condiciones podran precipitar el ascenso de
un pequeo, pero importante sector privado, que podra influir en la
trayectoria poltica en el largo plazo.
Otro aspecto domstico que la isla debe abordar para asegurar su
gobernabilidad en medio de reformas graduales es una resistencia
poltico-ideolgica al cambio, de una parte del Partido Comunista y
de fracciones del Ejrcito y la Polica (ibdem). El posible retorno de
generaciones cubanas menos influenciadas por los imaginarios de la
Guerra Fra, con la reduccin de las barreras migratorias en los EE.UU.,
puede contribuir a amortiguar parte de la resistencia al cambio.
Aunque uno de los mayores activos de Cuba es la formacin
profesional de sus jvenes, la dispora de cerebros que vendra,
de darse una mayor flexibilidad para viajar, puede debilitar
econmicamente a la isla (ibdem). Este descenso demogrfico
tiene una cara positiva con el retorno de cubanos estadounidenses
(algunos de ellos inversionistas) en caso de que se transformen las
restricciones migratorias con los EE.UU.
Para Alzugaray (2014) la estructura internacional hoy favorece
a Cuba ms en lo poltico que en lo econmico, ya que la crisis
global de 2008 afect la capacidad de compra, crditos y ayuda de
varios pases. Es decir, aunque acelere sus cambios institucionales
y de poltica exterior hacia la apertura econmica (estatalmente
controlada), para muchos pases del Norte la prioridad actualmente
continuar siendo la recuperacin interna y la disminucin de
objetivos de poltica exterior, particularmente asociados a la emisin
de financiacin y cooperacin. Por otro lado, los pases cercanos del
Sur que ms han crecido en su PIB, amparados en el boom de los
commodities, posiblemente seguirn las recomendaciones de varios
organismos multilaterales, moderndose en materia econmica y
financiera en su agenda interna y externa. Esto puede implicar que
los flujos financieros y de inversin ms prximos a aumentar con
un nuevo status poltico de la isla, post-embargo, podran ser los de
los EE.UU., China y Espaa. Cuba fue beneficiario de la coincidencia
entre el boom primario latinoamericano de 2002-2013 y el llamado
giro a la izquierda de numerosos gobiernos en Amrica Latina. Lo
primero dio una mayor autonoma y fortaleci las polticas exteriores
de cooperacin de Venezuela y Brasil, que incorporaron a Cuba, y
lo segundo puso en tela de juicio la capacidad poltica y financiera
de las instituciones de la OEA, lanzando como se mencion en el
acpite anterior opciones como UNASUR y CELAC y articulando el fin
del embargo y del aislamiento poltico cubano como exigencias ante
Washington (Daz, 2015: 2-3)2.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 213


Eduardo Pastrana Buelvas

Adems de la coyuntura econmica regional compleja, el nivel de


profundidad de las relaciones latinoamericanas relanzadas con
Cuba podra depender de qu tanto otros gobiernos se identifican
o no con algunas de sus ideas anti-hegemnicas (Esquivada, 2015),
porque aunque Brasil comparte algunas, el antiamericanismo no es
un atributo que le permita mejorar su posicin negociadora ante
Washington.
Entre las ltimas directrices del Partido Comunista para Cuba, llaman
la atencin la 77 y la 78. La primera enfatiza la necesidad de diversificar
los destinos comerciales, pero manteniendo los principales socios,
mientras la segunda pretende llevar al pas a desarrollar bienes y
servicios de alto valor agregado en reas nuevas, lo que no es tan
distinto a lo que acontece con muchos otros pases latinoamericanos.
Un tercer lineamiento que gua a la poltica exterior es el 237,
que busca aprovechar las posibilidades del comercio Sur-Sur,
incluyendo el desarrollo de vnculos estratgicos para la integracin,
la cooperacin y la complementariedad industrial3.
Un cuarto lineamiento apunta al carcter estratgico del sector
de explotacin petrolfera, pues resulta una debilidad de la isla. En
consecuencia, el numeral 240 apunta a desarrollar los yacimientos
conocidos y acelerar los estudios geolgicos de nuevos yacimientos,
incluyendo los trabajos de exploracin en la Zona Econmica
Exclusiva (ZEE) del Golfo de Mxico4. Al respecto, se estima que hay
reservas equivalentes a 22.000 millones de barriles y la Unin Cuba-
Petrleo (Cupet) viene trabajando en la exploracin en el Golfo de
Mxico en conjuncin con las empresas petroleras Sonangol (Angola)
y PDVSA (Venezuela). Anteriormente tambin lo hizo, aunque de
manera infructuosa, con la espaola Repsol, la malaya PC Gulf o la
rusa Gazpromneft5. Sin embargo, esta lnea de poltica exterior podra
estar truncada por dos polmicas. Por una parte, la historia de las
empresas externas que no hallan nada tras aos de investigaciones
costosas es una constante, igual que le pas a la francesa Total que
abandon la isla en 1995, y por otro lado, parece que el gobierno ha
argumentado hace ms de una dcada que cuenta con esas reservas
estimadas, mientras el Servicio Geolgico de Estados Unidos (USGS)
las reduce a un cuarto de esa cifra o menos6. Para el caso de Petrobras,
de Brasil, resulta relevante el acuerdo firmado a finales de 2008 y
que pretenda activarse para 32 aos de reparticin de ganancias7.
No obstante, el pacto fue finalizado por Brasilia en 2011 cuando no
encontr nada en el bloque de exploracin nmero 378.
En ese mismo documento de ruta para Cuba, Brasil se constituye
como uno de los pases con los que ms se han elevado las relaciones
comerciales y financieras, junto a China, Vietnam, Rusia, Angola
y Argelia9. Incluso, los gobiernos de Hait, Brasil y Cuba vienen

214 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

acentuando una cooperacin tripartita para ofrecer gratuitamente


servicios mdicos diversos en la poblacin del primero, destacndose
el desarrollo y uso de las prtesis cubanas10. Brasil busca intensificar
sus relaciones bilaterales con Cuba, como refleja el anuncio de 2013
con respecto a la posible contratacin de 6.000 mdicos cubanos por
parte del gobierno de Dilma Rousseff11.
Brasil parece empecinado en ganarle la carrera a Mxico por los
negocios e influencia en la isla. Es ilustrativo que adems de su
alta inversin en el puerto de Mariel, los brasileos administren la
emblemtica fbrica de azcar 5 de septiembre en la provincia de
Cienfuegos y que estn dispuestos a explorar nuevos sectores para la
inversin, mientras que Mxico opt por perdonar el 70% de los 500
millones de dlares que el pas le adeudaba (Ramy, 2014). Aunque
Mxico ha priorizado en las ltimas dcadas sus nexos con los EE.UU.
y Canad, se ha trazado con la administracin de Pea Nieto la meta
de reinsertarse en Amrica Latina y relanzar sus relaciones con el
rgimen de los Castro (ibid.)12. Los empresarios mexicanos seran un
factor domstico clave para explicar este giro, al rechazar la escasa
importancia que 12 aos de gobierno del Partido de Accin Nacional
(PAN) le dio al comercio bilateral mientras tomaron ventaja en Cuba
las empresas y gobiernos de Venezuela, China y Brasil (ibdem).
En trminos de integracin, en los ltimos lineamientos del Partido
Comunista de Cuba se procur dar prioridad al ALBA y acelerar la
insercin econmica del pas en la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (ALADI), la Comunidad del Caribe (CARICOM), la
Asociacin de Estados del Caribe (AEC), y el programa del ALBA,
PETROCARIBE13. Geogrficamente y abordando esas directrices,
Cuba no har parte de UNASUR, pero es posible que lo contemple
como un referente clave, ya que Brasil ha mostrado indicios de su
intencin de ampliar su zona de influencia hacia el Caribe a travs
de la cooperacin. Lo cual puede acentuarse de continuar el
deterioro interior y la disminucin exterior de Venezuela, arquitecto
y financiador principal del ALBA, pas que parece estar dejando un
visible vaco de poder en esa sub-regin, facilitando el despliegue
de otros actores. Por ejemplo, un Ecuador econmicamente estable
dirigido por Correa y miembro fundador del ALBA, o Colombia como
Estado que busca una identidad en la era Santos como pas puente
entre las ideas del Norte y del Sur, pueden aumentar su presencia en
Cuba y el Caribe desde orillas ideolgicas distintas, adems de Brasil.
As pues, el declive de Venezuela y del ALBA empuja a Cuba fuera
del ensimismamiento ideolgico y geogrfico, de modo que est
tratando de aprovechar mltiples oportunidades para proyectarse,
como sucede con su papel en medio del proceso de paz entre el
gobierno de Colombia y las FARC.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 215


Eduardo Pastrana Buelvas

Hoy sus cuatro socios comerciales principales son Venezuela, China,


Espaa y Brasil, aunque el primero ocupa un lugar destacado.
Particularmente, desde 2007 hasta 2012 donde Cuba aument su
dependencia comercial de las compras venezolanas, pasando de un
19,6% a un 44,2% de todo lo que exporta (Salas, 2014). Brasil constituy
en 2012 su sptimo comprador y su cuarto vendedor, aunque con un
supervit bilateral que le dio una ventaja comercial sobre la isla en
2012 en casi 540.2 millones de dlares (USD) (ibdem). Adems de su
potente inversin en el puerto de la localidad de Mariel, la inversin
extranjera directa (IED) brasilea podra aumentar considerando que
los empresarios brasileos recibieron positivamente la oferta cubana
para participar de cualquiera de los 246 proyectos con los que el
gobierno cubano pretende atraer unos USD 8.700 millones, dando
continuidad a la nueva legislacin aprobada en 2013 para ofrecer
incentivos como exenciones temporales a los interesados14. Tambin
existen oportunidades para que Colombia incremente sus inversiones
en la isla, en el contexto de reformas que se adelanta en Cuba. Dos
de los sectores en los que se ha planteado que se abren importantes
oportunidades son el del turismo y la salud. En el turismo, dada la
competitividad que se estima que ha ganado Colombia en ese aspecto.
En el segundo, dado el reconocimiento del que goza Cuba en tal sector,
se considera que habr importantes posibilidades en cuanto a la
inversin en el turismo mdico y en la industria de la salud en general.
Finalmente, teniendo en cuenta el caso de la Unin Sovitica el sector
de consumo puede ser el de ms rpido crecimiento y, en atencin a
las tendencias de consumo de la isla, se espera que tenga una gran
demanda de productos tecnolgicos. A pesar de que Colombia no es
competitivo en dicho sector puede ser una oportunidad para fortalecer
sus exportaciones o el comercio indirecto de esos productos, as como
de sus ventas de bienes con valor agregado (Vega, 2015).
En definitiva, el cambio estructural del sistema internacional y los
cambios graduales internos con la poltica econmica domstica y
exterior han permitido que Cuba pase del aislamiento al activismo
regional. Brindando una oferta considerable de cooperacin Sur-Sur,
como sucede con las misiones mdicas que ha enviado a un Hait
azotado por el Clera o al frica golpeada por el bola.

Los cambios de la poltica exterior colombiana en la


era Santos con respecto al rol de Cuba en las dinmicas
regionales
A continuacin se considerarn los principales cambios de la poltica
exterior colombiana durante las presidencias de Juan Manuel

216 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

Santos (2010-presente), con respecto al rol de Cuba en los procesos


regionales.
El primer gran cambio es el de la orientacin ideolgica de su poltica
exterior hacia Amrica Latina en general y hacia el conflicto armado
interno colombiano en particular. El segundo, la importancia que
le da a Cuba el gobierno colombiano como protagonista de las
dinmicas regionales latinoamericanas y del Caribe, papel que ha ido
en aumento a medida que se intensifican las relaciones bilaterales de
Cuba en un marco de multipolarizacin del sistema internacional y
declive relativo de la hegemona global y hemisfrica de EE.UU.
En la era Uribe (2002-2010), Cuba era interpretado como un rgimen
anti-estadounidense, anti-OEA y patrocinador del terrorismo, as
como promotor de ideas revolucionaras de corte socialista en su
poltica exterior. Lo que chocaba con la poltica exterior colombiana
dado su tono ideolgico predominantemente neoliberal y su gran
proximidad con los EE.UU.
Esta imagen negativa de Cuba tiene algunos antecedentes, como en
la era del liberal Julio Csar Turbay (1978-1982) cuando se supo que
el M-19 (hoy desmovilizado) haba recibido entrenamiento militar en
la isla, ante lo que Colombia opt por acudir a la ayuda econmica
y militar de Washington (Cepeda, Ulloa y Pardo, 1989). An con eso,
la administracin del conservador Belisario Betancur (1982-1986)
intent penetrar cooperativamente en Centroamrica, donde Mxico
y Venezuela ya ejercan influencia, y en el Caribe, retomando el ingreso
de Turbay a la propuesta regional de Reagan o Grupo Nassau para
financiar la Iniciativa para la Cuenca del Caribe Caribbean Basin
Initiative-CBI como estrategia de poder blando para debilitar al
comunismo (Durn, 1984: 539-540). Sin embargo, en este perodo
Colombia despleg una diplomacia ms autnoma frente a EE.UU.
para apoyar la paz centroamericana y la distensin Cuba-EE.UU.,
mientras domsticamente intent ofrecer generosas amnistas para
facilitar la desmovilizacin de varios grupos guerrilleros (Durn, 1984:
540). En 1983, Colombia constitua uno de los cuatro pases miembros
del llamado Grupo de Contadora para facilitar la paz en Guatemala,
el Salvador y Nicaragua, junto con Mxico, Panam y Venezuela,
estimulados por lderes como el primer Ministro de Suecia, Olof Palme,
y el escritor colombiano Gabriel Garca Mrquez, y promoviendo
principios como la cooperacin en seguridad regional, el desarme y la
solucin pacfica de los conflictos15.
A pesar de la resistencia que recibi en varios nichos conservadores,
el presidente Barco (1986-1990) us la poltica exterior para apoyar al
retorno de Cuba al sistema interamericano y al concierto internacional
al considerar que se poda cooperar con los EE.UU en lo econmico

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 217


Eduardo Pastrana Buelvas

y mantener diferencias en lo poltico (Gonzlez, 2004). Otro ejemplo


de aproximacin en cuanto al papel de Cuba en la regin se produjo
en la era Gaviria (1990-1994), cuando reconociendo el aumento de
la interdependencia mundial y la desideologizacin parcial de las
relaciones internacionales, dicho mandatario intent re-aproximarse
a la Habana dado el rol destacado de ese pas en los dilogos del
denominado Tercer Mundo, que propendan por una mayor simetra
en los tratos entre Norte y Sur. En ese contexto, las lites polticas
y econmicas, las Fuerzas Armadas y los medios de comunicacin
colombianos fueron crticos y escpticos acerca de las ventajas
que podra tener relacionarse con un rgimen no democrtico
y antagnico a Washington. Gaviria entendi que normalizar las
relaciones con Cuba era congruente con las ideas de preservar la
autonoma poltica relativa del pas y aprovechar la Presidencia de
los No-Alineados (1994) as como para la aceptacin de Colombia en
la Asociacin Estados del Caribe (AEC) para promover un rea de libre
comercio, posiciones polticas comunes y cooperacin (ibdem).
En los ltimos aos, el expresidente Uribe (2002-2010) plante que
los Castro en Cuba junto con Hugo Chvez en Venezuela influyeron
directamente sobre los modelos de gobierno de Nicaragua con
Ortega, de Ecuador con Rafael Correa y de Bolivia con Evo Morales para
propagar el Socialismo del Siglo XXI16. Incluso, en el peor momento
de las relaciones entre Colombia y Venezuela hacia 2008-2009, uno
de los puntos de mayor discordia consista en que desde Bogot se
sealaba no slo la presencia de las FARC en Venezuela y Ecuador, sino
adems una cierta complicidad de los gobiernos del ALBA con ese
grupo guerrillero. Desde esa ptica, se consideraba que Cuba fungia
como el cerebro ideolgico y Venezuela como el msculo econmico
de un ALBA en permanente expansin regional. Lo anterior se seal
a raz del impulso temporal por parte de algunos de esos gobiernos
a la idea de darle regionalmente el status como fuerza beligerante a
las FARC, a travs de lo que se buscaba presionar diplomticamente a
Uribe para que iniciara dilogos de paz con ese grupo armado.
Algunos sectores conservadores en extremo intentaron asociar a los
movimientos y partidos de izquierda y centro-izquierda que llegaron
a la Alcalda en Bogot, de la mano del Partido Polo Democrtico,
con los modelos e influencias revolucionarias de Cuba y Venezuela.
El grado de sospecha de los uribistas lleg a tal punto que en algn
momento se sugiri que Cuba estara desviando armas pesadas hacia
las FARC y que Ecuador servira como enlace, cuando presuntamente
iban a pasar por el Canal de Panam hacia Corea del Norte para ser
actualizadas17. Lo que desmintieron los gobiernos de Santos y Correa.
No obstante, en un contexto de pos-Guerra Fra y de aproximaciones
positivas y crecientes entre la Habana y Washington, pos-17 de

218 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

diciembre de 2014 y pos-VII Cumbre de las Amricas en Panam (abril


2015), Cuba aparece como un pivot para lograr que las FARC cumplan
los trminos de un acuerdo final para el proceso de paz y como un
jugador cuya cooperacin podra facilitarle a Colombia una presencia
influyente permanente en el Caribe. Eso segundo se puede establecer
esencialmente porque el gobierno Santos busca no solamente la
participacin del pas en mltiples foros de coordinacin y espacios
de integracin en la regin, sino porque, adems, esa zona geogrfica
y Centroamrica parecen los lugares ms propicios para poner en
marcha el rol incipiente que pretende Colombia como pas oferente
de cooperacin en temas de gobernabilidad, seguridad y desarrollo
sostenible. Desde una retrospectiva histrica, Santos no es el primero
en enfatizar las relaciones con Cuba de cara a las relaciones con el
Caribe, como se observ con otros gobiernos liberales como los de
Barco y Gaviria, pero s se encuentra incorporando nuevos temas a
esa agenda regional.

La cooperacin bilateral y en las instituciones de


gobernanza regional
Como se ha sealado, con la llegada de Santos a la presidencia, la
poltica exterior colombiana tuvo notables transformaciones. Para
interpretar la potencial profundizacin de las relaciones con Cuba
se debe subrayar el manejo menos ideolgico que se le dio al
relacionamiento exterior y a la diversificacin geogrfica y temtica
que tuvo la poltica externa. Ahora bien dentro de ese contexto, como
se destac previamente, uno de los roles que le ha interesado jugar
a Colombia es el de proyectarse como pas puente entre diversos
referentes geogrficos, bloques ideolgicos e intereses (Pastrana,
2014: 90). Un ejemplo de ese rol de pas puente puede identificarse
en la VI Cumbre de las Amricas llevada a cabo en Cartagena (2012),
en la que Colombia abog por la participacin de Cuba, buscando
que se diera un acercamiento entre EE.UU. y la isla, que finalmente
no se logr, pero que permiti reafirmar el rechazo de los pases de
Amrica Latina y el Caribe frente a tal exclusin. Asimismo, Colombia
ha manifestado sus intenciones de ser el pas que gestione unas
relaciones ms estrechas entre los EE.UU. y los pases e instituciones
suramericanas (Ortiz, 2012).
Justamente, en el desempeo de tal rol, Colombia y Cuba pueden
trabajar conjuntamente mediando en los diversos escenarios
multilaterales y regionales entre distintos intereses e ideologas,
pues pese a las contradicciones ideolgicas entre ambos, mantienen
relaciones diplomticas productivas y cordiales. Es importante

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 219


Eduardo Pastrana Buelvas

destacar que por medio de esa bsqueda de consensos y concertacin


pueden aportar a uno de los retos que tienen los pases de Amrica
Latina y el Caribe: la articulacin de sus ideas e intereses para mejorar
su relacionamiento conjunto con las potencias extra-regionales. En
especial, en un contexto en el que tanto China como los Estados
Unidos buscan incrementar su influencia en Amrica Latina y el Caribe,
en su lucha por la hegemona global y en una situacin en que pases
generadores de consensos como Brasil se encuentran en la coyuntura
crtica descrita, por lo que se han concentrado en su agenda de poltica
domstica. En atencin a lo anterior, para los pases latinoamericanos
se hace necesario definir estrategias claras para aprovechar e invertir
en las prioridades de desarrollo del subcontinente los recursos que
provengan de las inversiones, el comercio y la cooperacin con dichas
potencias. Por ejemplo, para lograr una transformacin productiva de
los pases latinoamericanos, que les permita contener y superar la
reprimarizacin de sus economas.
Otro de los puntos que pueden ser claves en el trabajo conjunto
colombo-cubano es el de la educacin. En la Cumbre de las Amricas
de 2015 realizada en Panam, el presidente Juan Manuel Santos
realiz diversas propuestas entre las que se destac la de gestionar
la creacin de un Sistema Interamericano de Educacin. Aunque
es difcil concebir que se llegue a impulsar en todos los Estados un
mismo modelo educativo, dada la diversidad ideolgica presente en
el continente, a lo que apunta la propuesta es a cooperar y acompaar
a los pases americanos en la formulacin e implementacin de
mejores polticas pblicas en educacin. As como a la promocin
de aumentos por parte de los Estados miembros en la inversin
en ciencia y tecnologa. Aunado a lo anterior, el presidente Santos
considera que la educacin puede convertirse en la herramienta
fundamental combatir la inequidad y la desigualdad presentes en
el continente. Con respecto a la materializacin de dicho Sistema
de Educacin se ha sealado que funcionara en el seno de la OEA
y tendra el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, de la
Corporacin Andina de Fomento y del Banco Mundial18.
Frente a esa propuesta, Cuba puede aportar brindando el conocimiento
y la experiencia que tiene en la provisin de una educacin de calidad
para sus ciudadanos. Tal como lo ha sealado la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
Cuba ocupa el primer lugar en Latinoamrica en el ndice de Desarrollo
de la Educacin para Todos, que considera la alfabetizacin de los
adultos, la paridad entre los sexos, la primera infancia, la primaria, los
jvenes y la calidad de la educacin. En el ndice se ubica en un punto
alto incluso en comparacin con los pases desarrollados19. Con esos
reconocimientos, es claro que Cuba puede brindar contribuciones
cruciales para el desarrollo de polticas pblicas comprehensivas e

220 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

incluyentes. En adicin, su participacin y mediacin puede contribuir


a que los pases ms reticentes a participar en escenarios hemisfricos
como la OEA, se involucren en esta iniciativa. Al tiempo que Colombia
puede hacer su parte involucrando a los Estados que no son afines a
trabajar con los pases de centro-izquierda de la regin.
Por otro lado, la posicin favorable de Colombia con respecto al
levantamiento del embargo que los Estados Unidos sostienen sobre
Cuba y las reformas que se encuentra realizando la isla, puede ayudar
a congregar diversos actores internacionales que apoyen esas causas,
en el marco de las instituciones de gobernanza regional en las que
participa Cuba como la CELAC. Al mismo tiempo que en ese foro
Cuba puede respaldar la legitimidad del proceso de paz colombiano,
ante la comunidad internacional. Precisamente, en la Declaracin
de Bruselas, que se firm entre la Unin Europea (UE) y la CELAC en
2015, tras un encuentro entre ambos bloques, se respaldaron esos
tres puntos: el proceso de paz colombiano, las reformas en Cuba, y
el restablecimiento y potencial fin de la Ley Helms-Burton. Al tiempo
que se anunci el inicio y avance de las negociaciones sobre un
acuerdo de dilogo poltico y cooperacin entre la UE y Cuba, y el
apoyo que brindar la primera al posconflicto colombiano20.

El rol de Cuba en las negociaciones de paz


Desde el inicio de gobierno del presidente Juan Manuel Santos su
discurso fue orientado hacia la necesidad de abrir las relaciones
internacionales y tender puentes de cooperacin con nuevos socios
y aliados de la comunidad internacional, lo cual fue expresamente
delimitado en su alocucin presidencial de posesin cuando afirm
que para avanzar hacia la prosperidad democrtica, sera necesaria
una mayor diversificacin de las relaciones internacionales de
Colombia, tanto en el mbito multilateral como tambin en la
bsqueda de nuevos socios y alianzas estratgicas en el mbito
internacional21.
Igualmente se comprometi con la diversificacin en la agenda
internacional y la construccin de nuevas alianzas afirmando que se
fomentaran las relaciones bilaterales con los pases en los que no se
ha hecho suficiente nfasis hasta el momento, buscando mecanismos
novedosos que permitan mejorar el acercamiento poltico y lograr ms
oportunidades de comercio, inversin e intercambio tecnolgico. De
modo que como propsito de su gobierno se inici la construccin
de relaciones en diferentes mbitos con nuevos Estados en el marco
de los ejes ms empleo, menos pobreza y ms seguridad, los cuales
estructuran su poltica de Prosperidad Democrtica.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 221


Eduardo Pastrana Buelvas

Ahora bien, Santos determin en el marco de su gobierno que


el inters nacional ms relevante del contexto colombiano sera
negociar polticamente una salida al conflicto armado con una de
los guerrillas que participan en conflicto armado colombiano, las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Para lo cual
Colombia ha buscado en numerosos escenarios reunir el apoyo
de la comunidad internacional. Esa consecucin del respaldo
internacional ha tenido como propsito edificar las bases para
proyectar y coadyuvar a estabilizar polticamente todo el largo y
complejo camino de negociaciones.
En ese contexto, el gobierno colombiano solicit que Cuba, Noruega,
Chile y Venezuela se convirtieran en los garantes y acompaantes del
proceso de paz. En ese sentido, se poda prever que Cuba y Venezuela
jugaran un papel ms importante en la creacin de confianza para
las FARC.
Por consiguiente, en noviembre del 2012 se determin que Cuba se
convertira en la sede permanente de las negociaciones de paz. De
forma paralela Ral Castro expres que le gustara apoyar el proceso
de paz en el marco de la prudencia y neutralidad22, lo cual se percibi
como un aspecto bastante positivo para impulsar la voluntad
poltica de las FARC a lograr un acuerdo de paz, pues eventualmente
la proximidad ideolgica entre el rgimen cubano con el espectro
poltico de las FARC podran alinearse para diagnosticar los beneficios
sociales y puntos positivos del abandono de las armas. En esa misma
lnea, se inscribi la contribucin de pases como Venezuela, que
hicieron parte de ese giro a la izquierda en Amrica Latina, que
permiti mostrar un contexto regional en que los movimientos
polticos de izquierda pudieron llegar al poder en el marco de las
instituciones democrticas.
Tambin el hecho de que las negociaciones de paz se desarrollen en
Cuba genera confianza para la seguridad integral de los guerrilleros
delegados, lo cual crea un clima de tranquilidad para los dilogos. Lo
anterior cobra relevancia en la medida en que los guerrilleros de las
FARC siempre han sostenido que, adems de ser objetivos militares
del Estado colombiano, son atacados por grupos paramilitares y
organizaciones armadas financiadas por intereses econmicos de
sectores empresariales nacionales y multinacionales.
De este modo, Cuba ha podido servir como un Estado que impulsa
la construccin de una esfera de proteccin que blindara el proceso
de paz ante eventuales intereses externos y contrarios a la idea de
buscar una solucin negociada del conflicto. En este aspecto es
necesario precisar que en Colombia hay sectores y grupos polticos
como el Centro Democrtico liderado por el expresidente lvaro

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Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

Uribe que promueven la idea de sometimiento a la justicia ordinaria


o a la fuerza armada a todos los grupos guerrilleros, excluyendo toda
posibilidad de construccin de paz en el marco de las posibilidades
que crea la justicia transicional. De modo que sustentan y legitiman
sus propuestas y proyectos polticos a partir de la confrontacin
armada y directa a los grupos subversivos como las FARC.
Cuba ha logrado crear un excelente clima de confianza para las
negociaciones de paz entre Colombia y las FARC. En esta ocasin
el apoyo poltico y logstico decidido de Cuba liderado por Ral
Castro tiene pretensin de sentar precedente por encima de los
anteriores intentos de paz fracasados, en donde tambin haba
tenido intenciones de promover la paz colombiana. Es as como en el
2005 se estaba explorando la posibilidad de establecer oficialmente
negociaciones con el ELN (Ejrcito de Liberacin Nacional) donde
Cuba tambin tena la pretensin de ser el anfitrin y facilitador de
la paz, pues se dieron cuatro rondas de reuniones preliminares en
la Habana sin logros sustanciales para la negociacin (Arnson et al.,
2007: 4-6). Igualmente, hubo otros intentos de paz mediados por Cuba
como en la negociacin entre el expresidente Andrs Pastrana (1998)
y las FARC a finales de los noventa donde el entonces presidente Fidel
Castro en representacin de Cuba manifest abiertamente su apoyo
al proceso de paz.
Las anteriores experiencias sobre intentos de negociacin fracasadas
permitieron un aprendizaje, lo que ha impulsado que en el
actual proceso Cuba asuma un rol ms activo y participativo. Por
ejemplo, Cuba como pas garante expres su preocupacin sobre
el escalamiento del conflicto armado, pues estaba generando ms
vctimas y produjo tensiones en el proceso de negociacin, lo que
conllev a presionar e instar polticamente a que el gobierno del
presidente Juan Manuel Santos y las FARC pactaran una tregua
bilateral23. Si bien no se logr, las FARC decidieron de forma
unilateral establecer el cese a las hostilidades como acto de paz. Por
su parte, el Gobierno suspendi los bombardeos como mtodo de
desescalamiento del conflicto armado. Por tanto, se puede interpretar
que las acciones y presiones polticas de Cuba han tenido un impacto
positivo en la construccin de compromisos que han contribuido a la
preparacin y desarrollo de las negociaciones.
En ese sentido, el rol positivo que ha jugado Cuba para el avance
y desarrollo del proceso de paz entre Colombia y las FARC ha
transformado la percepcin de que Cuba es un Estado promotor de
grupos guerrilleros en Amrica Latina. Aqu es fundamental destacar
que, como parte del proceso de restablecimiento y potencial
normalizacin de las relaciones diplomticas entre EE.UU. y Cuba,
los estadounidenses retiraron a la isla de la lista de los Estados que

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 223


Eduardo Pastrana Buelvas

patrocinan el terrorismo, en la que se encontraba desde 198224.


As entonces, Cuba se proyecta como un Estado que fomenta la
finalizacin pactada de conflictos armados.
La idea de que la activa contribucin de Cuba al proceso de paz
colombiano podra contribuir al mejoramiento de su proyeccin
internacional ha sido expresamente defendida por el presidente
Santos en diferentes escenarios. As pues, Santos afirm que no
le caba la menor duda de que la contribucin de Cuba a la paz
haba repercutido en el cambio de actitud de Estados Unidos
frente al rgimen de los hermanos Castro25, creando un escenario
propicio para el inicio de la comprensin recproca y constitucin
de un dilogo constructivo. Es decir, que el papel de Cuba para la
terminacin del conflicto armado colombiano tambin ha tenido
una contraprestacin para la Isla.
Lo anterior cobra mayor relevancia cuando en ese propsito y sobre
ese mismo sentido se alzan voces internacionales. Por ejemplo,
a mediados del 2015 durante un discurso el presidente francs,
Franois Hollande, sostuvo que Cuba ha realizado un relevante
aporte al proceso de paz en Colombia y abog por el fin del bloqueo
mantenido por Estados Unidos contra la isla caribea26.
Otro aspecto que ha sido estimado como impacto del rol de Cuba en
el proceso de paz colombiano es el considerado por la exembajadora
de Colombia en Cuba, Clara Nieto, cuando seal que la confianza
que tienen las FARC en Cuba ha contribuido a la facilitacin de la
consecucin del acuerdo, pero que tambin secundara para dejar sin
pretextos o razones a Estados unidos para seguir entrometindose
en la situacin interna de Colombia y de otros pases de Amrica
Latina27.
Ahora bien, de cara al posible apoyo de Cuba a los procesos de
verificacin e implementacin de los acuerdos de paz es importante
considerar que uno de los puntos que ha caracterizado las
negociaciones de paz en Colombia es el mayor involucramiento de
pases garantes, en vez de las organizaciones internacionales, en el
proceso de dilogo. Si bien en todo momento se ha proyectado el
discurso de la paz en los espacios de gobernanza global y regional
en los que participa Colombia, solamente se invit a la mesa de
discusin a la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) y a la Unin
de Naciones Suramericanas (UNASUR) cuando se empez a dialogar
sobre los temas de verificacin de los acuerdos. En ese sentido, se ha
planteado que aunque quien tiene el know how y puede brindar el
personal calificado para ese tipo de labores es la ONU, sin embargo,
es la UNASUR, en tanto organizacin representativa del regionalismo
post-hegemnico, la que le brinda confianza a las FARC para el proceso

224 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

de verificacin e implementacin de los acuerdos. En atencin a ese


punto, se ha planteado la posibilidad crear una comisin conjunta en
la que participen ambos organismos (ICG, 2014: 31-32). No obstante,
ante el rol activo que han tenido los pases garantes es posible
sostener que, como un mecanismo de construccin de confianza,
esos Estados tambin deberan hacer parte de dicha comisin de
verificacin.
As pues, la participacin de Cuba en tanto anfitrin y pas garante
de las negociaciones puede ser un elemento fundamental para
brindar apoyo a las partes, en especial a las FARC, en un proceso de
verificacin e implementacin. A su vez, el Estado cubano puede
aportar a Colombia para que afronte algunos de los mltiples retos
sociales que tendr en un escenario de posconflicto. En especial, en
atencin a la posicin destacada que ocupa la isla a nivel mundial
en los temas de salud y los retos que tiene Colombia en esa rea,
puede brindar su asesora al pas para que realice un proceso de
mejoramiento de la organizacin, financiacin y cobertura del
sistema, as como de las reas de investigacin y educacin asociadas.
Otro sector que ser clave en la construccin de un escenario de
posconflicto en Colombia es la educacin. El Estado colombiano
se encuentra rezagado en la generacin de capital humano y, de
cara a las necesidades de competitividad e innovacin que se le
estn generando, dada su intencin de incrementar su insercin
internacional, puede encontrar en Cuba un socio estratgico para
alcanzar ese objetivo. El Estado cubano que, como se destac
anteriormente, tambin es reconocido a nivel global por su sistema
educativo, puede apoyar con sus experiencias exitosas a Colombia,
contribuyendo con su asesora a mejorar el modelo, la calidad y la
cobertura de su educacin, en todos los niveles. En adicin a esas
consideraciones, uno de los temas claves que le interesa abordar al
gobierno colombiano en un escenario de posconflicto y que hace
parte tambin de los puntos de negociacin con las FARC es el del
narcotrfico, el cual se considerar en el siguiente acpite.

La cooperacin bilateral en materia de lucha contra


las drogas de cara a un escenario de posconflicto
En el gobierno Santos se han dado algunos cambios, en medio de
continuidades, en la poltica antidrogas de cara a un escenario regional
de creciente escepticismo frente al enfoque de combate frontal a la
produccin y trfico de estupefacientes en el marco de la Guerra
contra las Drogas, impulsada por los Estados Unidos desde la era Nixon
en los 70. En particular, desde que Santos asume en 2010, empiezan a

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Eduardo Pastrana Buelvas

corroborarse una serie de tendencias: un debilitamiento parcial de la


lgica prohibicionista con la despenalizacin de la dosis mnima; un
papel ms activo del Estado en la economa y la poltica social como
campos de creacin de alternativas frente a los mercados ilegales; la
implementacin de un enfoque de salud pblica orientado hacia la
prevencin y el tratamiento del eslabn del consumo/demanda; y el
esfuerzo por hacer un aporte a la reflexin internacional sobre logros
y defectos del enfoque antidrogas actual (Dangond, 2012).

Recientemente y con ocasin del proceso de paz con las FARC y de


las presiones que pases como Ecuador han ejercido sobre Colombia
por los efectos negativos transfronterizos de las aspersiones
areas, la administracin Santos ha optado por declarar el fin del
uso del glifosato y su transformacin en una estrategia integral de
sustitucin de cultivos ilcitos. Esta consistira en la construccin
de acuerdos con las comunidades para la erradicacin voluntaria,
y slo excepcionalmente, de intervencin y erradicacin forzosa,
contemplando varios ejes de trabajo estatal. Los cuales podran
magnificarse en un escenario de posconflicto con cooperacin
internacional: aumentar la inversin social, enfatizar la sustitucin,
continuar la interdiccin, mejorar la investigacin y la judicializacin,
prevenir el consumo y hacer reformas institucionales, focalizando las
zonas ms afectadas28.

Puede afirmarse que varias de las posturas innovadoras de Colombia


no se apartan del fondo del consenso gradual que se ha venido
gestando internacionalmente y que refleja la declaracin de la ONU
de 2009, que valora principios como la responsabilidad compartida
entre pases productores, de trnsito y consumidores, la adopcin
de un enfoque integral y equilibrado (no slo policivo-militar), el
respeto a la soberana de los Estados y el nfasis en los Derechos
Humanos (Ibdem). Crecientemente, los lderes polticos del mundo
y los acadmicos vienen reconociendo que el enfoque hegemnico
y ofensivo o tradicional agudiz muchos de los efectos no deseados
de las polticas de seguridad. Para algunos, la competencia entre
organizaciones criminales por las ganancias en aumento del negocio
y la guerra fundamentada en la prohibicin y el combate a la cadena
transnacional del narcotrfico no necesariamente explican toda la
violencia en Amrica Latina, pero s han contribuido a su difusin y
contagio (Szab, Garzn y Muggah, 2013: 1). En especfico, los cuatro
pases con las tasas juveniles de homicidio ms altas en Amrica
Latina son El Salvador (92,3 homicidios por cada 100 mil), Colombia
(73,4), Venezuela (64,2) y Guatemala (55,4), y en algunos de ellos
incluyendo a Mxico, se le atribuye el 40% del total de homicidios al
narcotrfico (Szab, Garzn y Muggah, op. cit.: 3).

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Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

Bsicamente, el enfoque militar aade violencia armada al fenmeno


y termina convirtiendo a sus mayores partcipes, los jvenes, en
objetivo permanente de las Fuerzas Armadas. Y al tiempo que
la Fuerza Pblica se moderniza y fortalece, las organizaciones
criminales responden con mayores dosis de tecnologa, equipo blico
convencional, armas y estrategias no convencionales y toda suerte
de incentivos para capturar la lealtad de individuos y comunidades,
propiciando una espiral sin fin. Por eso, uno de los factores que hace
crnico el problema es la falta o dbil regulacin de la transferencia,
trfico y posesin de armas ligeras, ya que mientras en el mundo el
42% del total de homicidios involucra armas de fuego, esta cifra se
acerca al 70% en Centroamrica y al 60% en Suramrica y el Caribe
(ibdem: 5). Es decir, las polticas pblicas orientadas al desarrollo
de capacidades y oportunidades para los jvenes y las polticas
destinadas al control de las armas de fuego hacen parte de los temas
que a Colombia le interesan pensando en un enfoque integral o
multidimensional de la seguridad ciudadana.
En especial, lo segundo explica el entusiasmo del gobierno Santos
como uno de los ejecutivos promotores del Tratado sobre el Comercio
de Armas de la ONU aprobado por 154 pases en 201329 y que prohbe
a los Estados transferir armas convencionales a otros pases, si saben
que van a ser utilizadas para cometer genocidio, crmenes de lesa
humanidad o crmenes de guerra o facilitar su comisin30. Pensando
en pases con los cuales Colombia est impelida a cooperar para la
seguridad regional y su propio posconflicto, llama poderosamente
la atencin que cinco vecinos importantes se abstuvieron: Bolivia,
Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela31.
El diagnstico pesimista sobre el enfoque tradicional, que la Casa
Blanca y el Congreso de los Estados Unidos an no comparten
plenamente, ha conducido a que grupos de notables como la
Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada
por los expresidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Csar
Gaviria (Colombia) y Ernesto Zedillo (Mxico) empiecen a socializar
internacionalmente una serie de alternativas en compaa de algunos
expertos y pensadores. Contra el aspecto del prohibicionismo, el
grupo habla de regular y no de legalizar, buscando crear las
condiciones para la imposicin de todo tipo de restricciones y
lmites a la comercializacin, propaganda y consumo del producto,
sin ilegalizarlo32. Y aunque Santos en Colombia o Pea Nieto en
Mxico no estn adoptando pasos avezados como los de Pepe
Mujica en Uruguay (legalizacin, cultivo, distribucin y comercio de
la marihuana bajo la regulacin del Estado), parecen ir incorporando
a sus creencias personales sobre el problema algunos de esos
argumentos.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 227


Eduardo Pastrana Buelvas

Desde la ptica de las medidas complementarias al enfoque duro o


represivo, del que Santos no se aparta del todo (Borda y Gmez, 2013)
y que hace parte del rol de Colombia como oferente de cooperacin
en seguridad en Centroamrica y el Caribe, el componente de salud
y seguridad pblica promete ser una lnea de cooperacin no
tradicional en materia de narcotrfico y que podra funcionar bien
con pases crticos de la hegemona de EE.UU., como sucede con los
pases del ALBA y particularmente con Cuba. Sin embargo, a diferencia
de lo que ha pasado entre las agencias de lucha antidrogas de EE.UU.
y gobiernos como los de Bolivia, Ecuador y Venezuela, que han
tendido a disminuir o cortar la cooperacin bilateral, las autoridades
de los Estados Unidos reconocen que durante aos, ambos pases
han cooperado entre s en este tema, y sobre todo, compartiendo
informacin sobre los movimientos de barcos y aeronaves a travs
del Caribe, aunque cabe aclarar que la Embajada de los Estados
Unidos en La Habana tiene un agregado de la Guardia Costera que
funge de especialista antinarcticos, a pesar de que no hay agentes
de la DEA33.
Las autoridades cubanas consideran que parte del xito de la isla en
la lucha antinarcticos se debe al papel que tienen los programas
educativos y de salud para promover hbitos de vida sana, si bien la
Comisin Nacional de Drogas (CND) promueve al mismo tiempo la
interdiccin frontal en las aguas, costas y aeropuertos. De acuerdo
con el Ministerio de Salud Pblica (Minsap), adems de la creacin
en 2003 de una lnea confidencial antidrogas, que presta servicios
las 24 horas, el gobierno ha creado 11 mil consultorios para respaldar
el trabajo de mdicos y enfermeros en materia de prevencin y
desintoxicacin, unos 210 hospitales y 452 policlnicos, 359 de ellos
con servicios de salud mental integrados por psiquiatras, terapeutas
y trabajadores sociales34.
Incluso, el Departamento de Estado ha aceptado en sus informes
mundiales sobre drogas ilegales que a pesar de encontrarse en una
zona geogrficamente neurlgica, Cuba no es un gran consumidor,
productor, o punto de trnsito de narcticos ilcitos y que destina
altos recursos a la prevencin, lo que tiende a disuadir a los
traficantes regionales de pasar por o asentarse en la isla35. Desde el
punto de vista de la interdiccin, Colombia y Cuba podran compartir
experiencias considerando el papel que ha tenido la Operacin
Ach, que desde 1999 se implementa en Cuba para impedir la
actuacin de organizaciones criminales en aguas jurisdiccionales y
mantener la inspeccin sistemtica de las zonas costeras en busca
de paquetes de drogas. Operacin que ha permitido entre el 2003 y
el 2013 frustrar 15 operaciones, capturar 48 traficantes e incautar 6.6
toneladas de cannabis36. En sntesis, la cooperacin bilateral puede
ser una herramienta clave para el combate conjunto del narcotrfico

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Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

a nivel regional. Para Colombia esa ser una piedra angular en la


construccin del posconflicto, en tanto gran parte de la estabilidad
y la seguridad en el pas estarn vinculadas a la capacidad que tenga
el Estado para combatir el narcotrfico. En particular, dado el riesgo
que implican las nuevas formas de violencia en que puedan verse
involucrados los excombatientes de las FARC que no se reintegren a
la sociedad, algunos de los cuales pueden terminar vinculados, por
ejemplo, a las Bandas Criminales (BACRIM), como ocurri en muchos
casos tras la firma de los acuerdos de paz con los paramilitares.

Conclusiones
Se vienen presentando mltiples cambios en el hemisferio americano.
El ms representativo es el restablecimiento de las relaciones entre
Cuba y los Estados Unidos, pues marca una dinmica distinta de
relacionamiento de esa superpotencia con los Estados de Amrica
Latina, en un contexto en el que busca recuperar la influencia perdida
durante ms de una dcada de relativa ausencia. Especialmente, ante
la necesidad de contener la creciente presencia de actores como
Rusia y China en los pases latinoamericanos.
Las transformaciones internas de Cuba, as como los cambios en
su estrategia de poltica exterior, plantean potenciales escenarios
de convergencia entre Colombia y Cuba en diversos escenarios
regionales y globales. En particular, en cuanto a la construccin
de consensos y puentes entre los estados latinoamericanos que
son ideolgicamente diversos. Lo anterior, para hacer frente a
retos conjuntos como la reprimarizacin de sus economas ante el
creciente relacionamiento con potencias extra-regionales y ante los
altos niveles de inequidad que continan afectando el subcontinente.
Uno de los factores que ha contribuido a un mejoramiento, y que
puede facilitar una profundizacin, de las relaciones colombo-
cubanas es el manejo menos ideolgico y ms gerencial que el
presidente Santos ha dado a la poltica exterior colombiana desde
su llegada al poder. Otro, el rol fundamental que ha jugado Cuba en
el proceso de paz que se lleva a cabo en La Habana entre las FARC
y el gobierno colombiano, donde ha oficiado como pas anfitrin y
garante, al tiempo que ha aportado a la construccin de confianza
entre las partes.
El apoyo que ha brindado Cuba a la consecucin de la paz en Colombia
tambin ha mejorado su proyeccin internacional, contribuyendo a
su desvinculacin de los Estados que patrocinan el terrorismo, a la
vez que ha permitido que diversos actores internacionales den un

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 229


Eduardo Pastrana Buelvas

apoyo ms decisivo al levantamiento del embargo econmico en


que se mantiene a la isla.
De cara a un escenario de posconflicto, Cuba tambin puede
contribuir en Colombia acompaando la verificacin del cese al fuego
y de la implementacin de los acuerdos. Asimismo, puede asesorar a
Colombia de cara a muchos de los retos sociales que tendr el pas
en el posconflicto, en especial temas de salud y educacin, en los que
la isla tiene un reconocimiento a nivel global. A su vez, Cuba puede
respaldar decisivamente el rol que Colombia viene construyendo
como oferente de cooperacin en Centroamrica en temas de
gobernabilidad, seguridad y desarrollo sostenible.
Colombia y Cuba tambin pueden trabajar conjuntamente en temas
como la lucha contra el narcotrfico y la garanta de la seguridad
en el Caribe. Para Colombia en particular la lucha contra las drogas
ser uno de los temas claves en la construccin del posconflicto, en
tanto pueden emerger nuevas formas de violencia por parte de los
guerrilleros que no se reintegren a la sociedad, las cuales pueden
convertirse en unos de los retos ms importantes para la garanta de
la seguridad y la estabilidad en el pas, tras la firma de los acuerdos
de paz

Notas
1. Cfr. al respecto nmero especial de Pensamiento Propio, No. 42,
julio-diciembre 2015, editado por Wolf Grabendorff y dedicado
a La arquitectura de gobernanza regional en Amrica Latina.
Condicionamientos y limitaciones.
2. Ver captulos respectivos en este volumen.
3. Partido Comunista de Cuba (PCC) (2011). Lineamientos de la
poltica econmica y social del partido y la revolucin. VI Congreso.
En:http://www.juventudrebelde.cu/file/pdf/suplementos/
lineamientos-politica-partido-cuba.pdf
4. Ibd.
5. Diario de Cuba (2015). La Habana busca relanzar su plan de
exploracin petrolera en aguas profundas. En: http://www.
diariodecuba.com/cuba/1430947173_14420.html
6. Energypress (2015). Total desmiente exploracin petrolera en
Cuba. En: http://energypress.com.bo/actualidad/total-desmiente-
exploracion-petrolera-en-cuba/
7. Europetrole (2008). Petrobras to participate in oil exploration in
Cuba. En: http://www.euro-petrole.com/petrobras-to-participate-
in-oil-exploration-in-cuba-n-i-3092

230 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

8. La Prensa Grfica (2011). Brasil renuncia a buscar petrleo en zona


de Cuba en Golfo de Mxico. En: http://www.laprensagrafica.com/
internacionales/latinoamerica/177431-brasil-renuncia-a-buscar-
petroleo-en-zona-de-cuba-en-golfo-de-mexico
9. Partido Comunista de Cuba (PCC) (2011). Lineamientos de la polti-
ca econmica y social del partido y la revolucin. VI Congreso. En:
http://www.juventudrebelde.cu/file/pdf/suplementos/lineamien-
tos-politica-partido-cuba.pdf
10. CSS (2015). Hait Cuba y Brasil, cooperacin tripartita en materia
de salud. En: http://www.cooperacionsursur.org/informacion-
del-programa/noticias-de-cooperacion-sur-sur/768-haiti-cuba-y-
brasil-cooperacion-tripartita-en-materia-de-salud.html
11. El Comercio (2013). De dnde saca Cuba tantos mdicos? En:
http://elcomercio.pe/mundo/actualidad/donde-saca-cuba-
tantos-medicos-noticia-1586862
12. Ver captulo de Ral Bentez Manaut en este volumen.
13. Partido Comunista de Cuba (PCC) (2011). Lineamientos de la polti-
ca econmica y social del partido y la revolucin. VI Congreso. En:
http://www.juventudrebelde.cu/file/pdf/suplementos/lineamien-
tos-politica-partido-cuba.pdf
14. Mart Noticias (2015). Cuba busca ms inversiones de Brasil en
la isla. En: http://www.martinoticias.com/content/cuba-brasil-
inversiones-malmierca-/92677.html
15. Wordpress (2012). Acuerdos de paz. Instancia del Grupo
CONTADORA, 1983 (Colombia, Mxico, Panam y Venezuela). En:
https://acuerdosdepaz.wordpress.com/2012/06/09/contadora/
16. En las elecciones presidenciales de 2014 en Colombia a ese eje
de influencia el Centro Democrtico (partido fundado por el
expresidente y actual senador Uribe) le dio la etiqueta de castro-
chavismo, y se defendi que estaba teniendo una fuerte influencia
en el proceso de paz y en el presidente Santos.
17. El Espectador (2013). Armas cubanas incautadas en Panam no
iban para las Farc. En: http://www.elespectador.com/noticias/
judicial/armas-cubanas-incautadas-panama-no-iban-farc-articu-
lo-438398
18. Semana (2015). Qu es ese tal Sistema Educativo Interamericano
de Santos? Recuperado de: http://www.semana.com/educacion/
articulo/que-es-el-sistema-educativo-interamericano-propuesto-
por-santos-en-la-cumbre-de-las-americas/423909-3
19. RT (2014). Unesco: La educacin cubana es un ejemplo para el
mundo. Recuperado de: https://actualidad.rt.com/actualidad/
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20. CELAC-UE (2015). Declaracin de Bruselas. Recuperado de: http://
www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/key_documents/
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Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 231


Eduardo Pastrana Buelvas

21. Discurso presidencial. Juan Manuel Santos, Presidente de Colombia,


Agosto 2010.
22. Semana (2015). Santos: el Papel de Cuba en el proceso de paz
ayud a deshielo con EE.UU. Recuperado en: http://www.semana.
com/mundo/articulo/santos-papel-de-cuba-en-proceso-de-paz-
ayudo-deshielo-con-ee-uu/419648-3
23. El Mundo Internacional (2015) recuperado en: http://www.elmundo.
es/internacional/2015/05/28/55667b41e2704ea3738b4590.html
24. BBC (2015). Cuba sale de la lista de pases que patrocinan el
terrorismo: qu significa para la isla?: recuperado en: http://www.
bbc.com/mundo/noticias/2015/04/150408_cuba_eeuu_lista_
terrorismo_men
25. Semana (2015). Santos: el Papel de Cuba en el proceso de paz
ayud a deshielo con EE.UU. Recuperado en: http://www.semana.
com/mundo/articulo/santos-papel-de-cuba-en-proceso-de-paz-
ayudo-deshielo-con-ee-uu/419648-3
26. Para ms detalles vase: Ministerio de Relaciones Exteriores de
Cuba. Recuperado de: http://www.cubaminrex.cu/es/presidente-
frances-destaco-papel-de-cuba-en-el-proceso-de-paz-de-
colombia
27. El Espectador (2012) Cuba, en la ruta de Colombia. Recuperado en:
http://www.elespectador.com/noticias/paz/cuba-ruta-de-colom-
bia-articulo-373424 .
28. Radio Santafe (2015). Santos anuncia fin del uso del glifosato en
Colombia a partir del 1 de octubre y nueva estrategia de sustitucin
de cultivos ilcitos. En: http://www.radiosantafe.com/2015/09/22/
santos-anuncia-fin-del-uso-del-glifosato-a-partir-del-1o-de-
octubre-y-nueva-estrategia-de-sustitucion-de-cultivos-ilicitos/
29. Para ms detalles vase: Asamblea General de Naciones Unidas
(2013). Conferencia Final de las Naciones Unidas relativa al Tratado
sobre el Comercio de Armas. A/CONF.217/2013/L.3. En: http://
www.un.org/disarmament/ATT/docs/ATT_text_(As_adopted_by_
the_GA)-S.pdf
30. Amnista Internacional (2013). Tratado Internacional sobre el
Comercio de Armas. En: https://www.es.amnesty.org/temas/
armas/tratado-internacional-sobre-el-comercio-de-armas/
31. El Mundo (2013). Venezuela se abstiene de votar en la ONU sobre
acuerdo de regulacin de armas. En: http://www.elmundo.com.
ve/noticias/actualidad/internacional/venezuela-se-abstiene-de-
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32. El Pas (2012). Cardoso, Gaviria y Zedillo proponen regular,
no legalizar la droga. En: http://internacional.elpais.com/
internacional/2012/04/10/actualidad/1334091409_706501.html
33. Cuba Debate (2015a). Funcionarios norteamericanos reconocen
lucha antidrogas de Cuba. En: http://www.cubadebate.cu/
noticias/2015/01/06/funcionarios-norteamericanos-reconocen-
lucha-antidrogas-de-cubab/#.Vh1W2vkn_Gc

232 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Las relaciones entre Colombia y Cuba de cara a sus cambios internos: Su rol en la dinmica hemisfrica

34. Prensa Latina (s.f ). Cuba: Prevenir y educar, acciones clave de


poltica antidrogas. En: http://multimedia.prensa-latina.cu/App_
Files/TextFile/Cuba.doc
35. Cuba Debate (2015b). Departamento de Estado reconoce que Cuba
es ejemplo en combate antidrogas. En: http://www.cubadebate.
cu/noticias/2015/03/21/departamento-de-estado-reconoce-que-
cuba-es-ejemplo-en-combate-antidrogas/#.Vh1W4_kn_Gc
36. Cuba Debate (2015c). Destacan efectividad de poltica antidrogas
cubana. En: http://www.granma.cu/cuba/2014-11-27/destacan-
efectividad-de-politica-antidrogas-cubana

Referencias bibliogrficas
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234 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

Espaa, Amrica
Latina y Cuba tras el
periodo Rajoy: Balance
y perspectivas de la
poltica exterior
Jos Antonio Sanahuja1

La poltica exterior en las elecciones del 20-D:


Erosin del consenso y escenarios inciertos
Tanto Amrica Latina como Espaa y la Unin Europea (UE) se
encuentran ante un cambio de ciclo poltico y econmico que
exige redefinir las prioridades y estrategias de poltica exterior y los
vnculos externos. En ese contexto, los cambios de gobierno que
se estn produciendo a ambos lados del Atlntico pueden suponer
un reajuste mucho ms rpido y marcado de percepciones, metas y
polticas, exista o no un consenso asentado en poltica exterior como
para que sta pueda considerarse una poltica de Estado.
En Espaa, las elecciones legislativas celebradas el 20 de diciembre
de 2015 han obligado a los partidos a afinar y actualizar sus
diagnsticos y propuestas de poltica exterior, lo que ha puesto de
relieve dos hechos: en primer lugar, los consensos bsicos, ligados
en gran medida al bipartidismo, se han visto sometidos a fuertes
tensiones. Ello se debe a los profundos y rpidos cambios que
experimenta el sistema internacional y la propia UE, para los que los
principales partidos no tienen en muchos casos respuestas claras.
Por otra parte, desde 2010 Espaa ha vivido una grave crisis social,
econmica, poltica e institucional seguramente la ms profunda

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 235


Jos Antonio Sanahuja

desde la transicin democrtica, que ha puesto de manifiesto


una amplia desafeccin ciudadana hacia un sistema basado en
el bipartidismo. En el plano externo esas crisis simultneas han
debilitado seriamente su posicin internacional, y entre otras
consecuencias, ha erosionado el amplio respaldo social y poltico
a una poltica exterior basada en gran medida en la construccin
europea. Efecto directo de esas crisis es la aparicin de nuevas
fuerzas polticas, como Podemos o Ciudadanos, y el mayor respaldo
al independentismo cataln. Aunque las propuestas de los nuevos
partidos nacionales en los asuntos esenciales de la poltica exterior
compromiso europesta, pertenencia a la OTAN, importancia de
Amrica Latina y el Mediterrneo no sean muy distintas a las de
los partidos tradicionales, s lo son en otros asuntos medulares de
dicha poltica, como la gobernanza de la Eurozona; conveniencia
de un tratado comercial con Estados Unidos; trato fiscal de las
multinacionales; gestin de las migraciones; actuacin contra el
terrorismo yihadista; derechos humanos, ayuda al desarrollo. Por ello,
reclaman voz y participacin en la definicin de la poltica exterior y
de unos consensos que ya no pueden darse por sentados.
Ha habido iniciativas dirigidas a redefinir ese consenso bsico a travs
de una estrategia de accin exterior, en el marco de la nueva Ley de
Accin Exterior y Servicio Exterior del Estado (LAESE) aprobada en
20142, como la impulsada por el Instituto Elcano y posteriormente
por el propio Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
(MAEC), ms limitada y conservadora que la anterior. Estas
iniciativas, necesarias tanto para dar cumplimiento a la Ley, como
por su contenido substantivo, han sido sin embargo tecnocrticas
en su formulacin y limitadas en cuanto a participacin, ya que no
han incorporado a esos nuevos actores, y tal vez extemporneas y
voluntaristas, al obviar un contexto poltico ms plural, fragmentado,
y diverso. A la postre, parecen haber tenido escaso impacto, pues ni
se han traducido en una mayor convergencia de las propuestas de
poltica exterior, ni en una actualizacin o mejora significativa de su
contenido, y hay dudas razonables sobre su capacidad para articular
un nuevo consenso en poltica exterior, pues en ambos casos, en su
paso por el Congreso de los Diputados, slo tuvieron el apoyo del
partido en el gobierno3.
En conjunto, los programas y los debates electorales han dado poca
importancia a la poltica exterior y las relaciones internacionales, y en
no pocos casos, las propuestas han sido muy generales, previsibles,
y faltas de concrecin4. Puede alegarse que no hay ninguna novedad
en ese hecho, ya que los procesos electorales en los que la poltica
exterior es relevante o decisiva son la excepcin y no la regla, y salvo
momentos concretos, esa poltica ha estado basada en consensos
bastante asentados. En Espaa, en concreto, slo habra dos

236 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

excepciones a esa regla: el De entrada, no a la Alianza Atlntica que


impuls la victoria de Felipe Gonzlez al frente del Partido Socialista
Obrero Espaol (PSOE) en 1982, y el no a la guerra que, tras el viraje
neocon de la poltica exterior del gobierno del Partido Popular (PP)
de Jos Mara Aznar, y el trauma de los atentados de Madrid de marzo
de 2004, dio paso al gobierno del Partido Socialista (PSOE) de Jos
Luis Rodrguez Zapatero5. En las elecciones de 2015, la profunda crisis
social, econmica e institucional que atraviesa Espaa, interpretada
y enmarcada en clave esencialmente domstica, es el factor que en
gran medida explica que la poltica exterior haya estado fuera del
debate electoral. Obviamente, la crisis del euro y la posicin de Espaa
en la UE incluyendo las reacciones de las instituciones europeas y
los Estados miembro a la eventual secesin unilateral de Catalua
escapan a esta afirmacin, pero en un marco supranacional como
es la UE y en particular la eurozona, es muy difcil considerar esas
cuestiones como parte de la poltica exterior, aunque tampoco sean
estrictamente cuestiones internas.
En cualquier caso, las elecciones han originado una situacin indita,
de gran fragmentacin poltica, y muy compleja. Hay varios escenarios
abiertos en cuanto a pactos de gobierno, todos ellos inciertos y con
grandes dificultades para asegurar mayoras estables, y que a su vez
confrontan a los partidos con sus propias contradicciones, abriendo
fuertes tensiones internas. Obviamente, todos esos escenarios, muy
alejados de la situacin previa de mayora absoluta del PP, pueden
suponer una reorientacin significativa de la poltica exterior, y en
particular, de las relaciones con Amrica Latina. En ese marco se
sitan las relaciones con Cuba, que como el conjunto de la poltica
espaola hacia Amrica Latina est fuertemente europeizadas y
que, como se argumenta en este anlisis, requieren de una amplia
revisin.

Un balance preliminar del periodo Rajoy:


retraimiento y reequilibrio de la relacin
Es ya un lugar comn destacar la relevancia que para Espaa tienen
las relaciones con Amrica Latina, junto con los pases mediterrneos,
como dimensiones complementarias de una poltica exterior cuyos
principales referentes siguen siendo el europeo y el noratlntico.
Ahora bien, ms all de ese consenso bsico, las polticas hacia
Amrica Latina han experimentado virajes significativos siguiendo
los cambios de gobierno y de ciclos polticos y econmicos, en
funcin de la permanente redefinicin e interaccin de los tres
vectores que explican la accin exterior: los intereses, la identidad

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 237


Jos Antonio Sanahuja

y los valores6. Esos cambios afectan tanto a la orientacin ideolgica


de dicha poltica, como al peso relativo de sus instrumentos dilogo
poltico, democracia y derechos humanos, fomento del comercio
y la inversin, cooperacin al desarrollo, promocin educativa y
cultural, as como al papel otorgado a sus tres canales principales:
las relaciones bilaterales, la Comunidad Iberoamericana, y la
participacin espaola en la poltica latinoamericana de la UE, en
la que residen competencias exclusivas en reas como la poltica
comercial, y compartidas en otras, como la cooperacin al desarrollo.
El periodo de gobierno del Partido Popular de Mariano Rajoy ha
supuesto una importante redefinicin de la poltica exterior espaola,
en parte por eleccin y en parte por necesidad. Como opcin
ideolgica, el nuevo gobierno del PP buscaba alejarse de la visin
cosmopolita y multilateralista de Zapatero, tanto en la dimensin
simblica como substantiva. Pero los cambios ms importantes han
sido por necesidad: la relacin con Bruselas, centrada en la gestin
de la crisis, ha sido la prioridad ms evidente de la legislatura. As lo
indican la designacin de altos cargos con experiencia y conocimiento
de la UE y en contrapartida, menor conocimiento y preocupacin por
Amrica Latina, como Jos Manuel Garca Margallo como Ministro
de Asuntos Exteriores, por su larga trayectoria en las instituciones
europeas, y Luis de Guindos como Ministro de Economa, para asumir
las negociaciones con el Eurogrupo. A cambio del rescate del sector
bancario, mas limitado que el rescate global de Grecia, Portugal e
Irlanda, el Gobierno del PP se subordin a las exigencias de un ajuste
duro que pronto introdujo a Espaa en un crculo vicioso recesivo,
con efectos muy dainos sobre la produccin, el consumo, y el
empleo. La reubicacin de Espaa en el grupo de los denominados
peyorativamente PIIGS (Portugal, Irlanda, Italia, Grecia y Espaa, por
sus iniciales en ingls), por efecto de la crisis y el rescate bancario
han debilitado notablemente la posicin y la influencia internacional
de Espaa7, en particular en la UE. Como sealan Barb y Mestres, El
debate sobre el papel de Espaa en la UE qued relegado al plano
econmico y en cmo Espaa debe aplicar las medidas europeas8.
Un indicador de ello es el menor nmero de espaoles en puestos
relevantes en las instituciones de la UE, como el Banco Central Europeo
(BCE) o la Comisin, o el fracaso de la candidatura del Ministro Guindos
a la Presidencia del Eurogrupo, aunque hay una mayor presencia en
niveles intermedios en la Comisin o en el nuevo Servicio Europeo de
Accin Exterior9.
Como consecuencia de lo anterior, la poltica latinoamericana de
Espaa en el periodo Rajoy se ha caracterizado, en primer lugar, por
un fuerte retraimiento, tanto de actores pblicos como privados, en
particular en el mbito financiero: al fuerte recorte de la cooperacin
al desarrollo se sum la reduccin de los flujos de inversin privada

238 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

y en algunos casos, procesos de desinversin y un fuerte descenso


de las remesas de los migrantes latinoamericanos en Espaa, ms
golpeados por el desempleo en la construccin y los servicios.
A esa menor presencia espaola se suma adems el ascenso de
otros actores, como China10; y el activismo bilateral de Estados
miembros de la UE con intereses en el mercado latinoamericano
de infraestructuras o de defensa, como Francia que compiti
directamente con Espaa en el concurso, ms tarde pospuesto, del
tren de alta velocidad Ro-So Paulo, Alemania o el Reino Unido,
que en esa etapa tambin reforzaron sus relaciones con la regin. La
prdida de posiciones de Amrica Latina tambin se vio reflejada en
la reorganizacin del MAEC, justificada por la reduccin de gastos: se
volvi al diseo anterior al periodo Zapatero, con una Secretara de
Estado que sumaba Iberoamrica y la poltica de cooperacin, en vez
de ser departamentos separados. Pero como se indicar, la menor
presencia y proyeccin de Espaa en la regin es, en parte, auto-
infligida, y responde a la falta de metas estratgicas, a una poltica
que hasta el ltimo ao y medio de la legislatura ha sido en gran
medida reactiva, centrada en hacer frente a crisis bilaterales en torno
a intereses empresariales, y a sus sesgos ideolgicos, que la han
situado a contrapelo de un ciclo poltico en la regin con gobiernos
y fuertes liderazgos de signo progresista, como se ver en particular
en cuanto a la normalizacin de relaciones con Cuba.
La legislatura tambin se ha caracterizado por un visible reequilibrio
de la relacin, que es atribuible tanto al debilitamiento y retraimiento
de Espaa como al visible ascenso de Amrica Latina. Ascenso, en
particular, de algunos pases emergentes que han desplegado
polticas exteriores ms asertivas y estrategias sean post-liberales
o basadas en el regionalismo abierto dirigidas a diversificar sus
relaciones, con mayor presencia de Asia, as como a lograr mayor
autonoma tanto en sus relaciones exteriores, como en la poltica de
desarrollo. Ese reequilibrio se observa tanto en el mbito material,
como ideacional: aunque siguen existiendo grandes brechas de
desarrollo, se han reducido las asimetras econmicas y sociales, como
ilustra el aumento de la inversin y de las adquisiciones y fusiones
de empresas protagonizadas por multilatinas en el conjunto de la
UE y en particular, en Espaa, y las iniciativas de renacionalizacin
de activos de empresas espaolas de los gobiernos de Argentina
o Bolivia, que aprovecharon la debilidad de Espaa para dar esos
pasos. Han cambiado tambin las corrientes migratorias, con un
creciente nmero de espaoles en busca de empleo en los pases
latinoamericanos, y de migrantes latinoamericanos, en muchos casos
ya con nacionalidad espaola, que retornan a sus pases de origen.
Tambin ha sido muy visible el declive de Espaa, y a travs de ella,
de la UE, como poder normativo en el marco de la Comunidad

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 239


Jos Antonio Sanahuja

Iberoamericana y de las relaciones birregionales entre la UE y


Latinoamrica11. Inciden en ello tanto el giro hacia polticas de
ajuste de signo neoliberal en la UE, ledo desde la experiencia
latinoamericana de la crisis de la deuda y el Consenso de
Washington, como el deterioro de la imagen de xito de Espaa
desde la transicin. Imagen que explicaban en parte el ascendiente
de Espaa en la regin, basada en su fuerte crecimiento econmico y
en la modernizacin de sus infraestructuras, en sus polticas de salud
pblica y de cohesin social, en una modlica transicin democrtica
y su modelo de convivencia institucional y territorial, y de Estado de
derecho e imperio de la ley, y sus logros deportivos y culturales12.
Ese ascendiente se ha desmoronado con rapidez, al generarse una
contra-imagen, tal vez desproporcionada pero no desencaminada,
de pas sumido en una crisis que no se limita al mbito econmico
y que es sobre todo de ndole institucional y poltica, enfrentado
al legado irresuelto de impunidad de la transicin, con numerosos
casos de corrupcin, dominado por una lite extractiva sin proyecto
nacional, y sin capacidad de afrontar sus crecientes problemas de
pobreza y desigualdad social, o los riesgos de secesin.
El retraimiento de Espaa y el reequilibrio de las relaciones ha tenido
como uno de sus escenarios a la Comunidad Iberoamericana de
Naciones, viejo proyecto de poltica de Estado muy ligado, adems,
a la Monarqua. La aparicin de otros foros Cumbres UE-Amrica
Latina, cumbres de CELAC y UNASUR hacan menos relevantes las
Cumbres Iberoamericanas. stas, en un escenario de confrontacin
ideolgica dentro de la propia regin, y frente al gobierno del PP,
haban pasado a ser consideradas por ste como un problema y un
condicionamiento para las relaciones bilaterales, en la medida que
la asistencia o no a las Cumbres se converta en un instrumento
de presin frente a Espaa, o an peor, en un escenario proclive
a crticas y a robados de cmara por parte de algunos lderes
latinoamericanos, en especial en el caso de Venezuela13. Como es
sabido, entre la Cumbre de Cdiz (2012) y de Panam (2013) Espaa
impuls una reforma de este foro, as como de su Secretara General,
con cumbres ms espaciadas, que implica un menor compromiso y
liderazgo. Ello incluy un reajuste de las cuotas, con menores aportes
de Espaa y Portugal, y un perfil ms tcnico para la Secretara
General, con el relevo en 2014 en la SEGIB tras la eleccin de Rebeca
Grynspan.

240 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

Una poltica marcada por la ideologa:


Las dos Amricas Latinas
El periodo Rajoy tambin se ha caracterizado por una aproximacin
ms ideologizada a la regin, lo que ha supuesto una relacin ms
fra y en ocasiones abiertamente conflictiva con los gobiernos
progresistas, que en no pocos casos han alentado ellos mismos
por razones internas, especialmente cuando se han nacionalizado
activos de multinacionales espaolas. En paralelo, el gobierno
Rajoy ha mostrado una clara preferencia por los gobiernos liberal-
conservadores de la Alianza del Pacfico, como se expondr en
secciones posteriores.
Aunque la poltica gubernamental ha sido ms matizada que la
planteada por los idelogos del PP y de su think-tank, la Fundacin
FAES14, el Gobierno asumi y promovi una aproximacin
marcadamente ideologizada, basada en la idea de una regin
fracturada con dos Amricas Latinas enfrentadas, que justificara
que se haya tomado partido abiertamente por una de ellas. Para el
PP y el propio Gobierno, la regin ha estado dividida por la nueva
lnea de Tordesillas que supone la brecha ideolgica y geopoltica,
aparentemente insalvable, entre los pases liberales y democrticos,
por un lado, y los populistas, autoritarios y bolivarianos y sus
polticas econmicas estatistas e intervencionistas, por otro.
Esta visin dicotmica de dos Amricas Latinas la Pacfica
y la Atlntica se puede observar en varios ejes discursivos
interrelacionados, que han actuado, en Espaa como en la propia
regin, como los espejos deformados de un clsico juego partidista
y de dinmicas de polarizacin. Esa visin polarizada ha cumplido el
papel de narrativa autolegitimidora y teleolgica, aunque tambin
sea incorrecta, simplista y unidimensional. Mas que un anlisis
riguroso y exigente de la regin, constituira un relato, narrativa o
enmarcado (framing) adaptado a propsitos de movilizacin poltica
y de legitimacin de las preferencias ideolgicas que han orientado
la poltica exterior del PP, y que tambin tiene su eco en la propia
regin, cuyos actores polticos que a menudo la han alentado. En
Espaa y en la UE, otros actores con intereses en juego en la regin
bancos, medios de comunicacin, consultoras de comunicacin
poltica y think-tankstambin la han alimentado, presentando su
visin dentro de este enmarcado15.
Brasil es quizs el caso menos marcado en esta tendencia. Con ese
pas se ha mantenido la tradicional relacin pragmtica centrada en
los intereses econmicos mutuos16, que llev en 2012 a lanzar una
ofensiva diplomtica para recabar apoyos a la Cumbre Iberoamericana
y, con menor fortuna, frente a Argentina tras la nacionalizacin de

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 241


Jos Antonio Sanahuja

Repsol-YPF. Empero, ello no impidi que la Presidenta de Brasil, Dilma


Rouseff, haya criticado abiertamente el coste social de las polticas
de ajuste del Gobierno del PP, y que haya habido una breve guerra
de repatriaciones cuando Brasil decidi en 2012 aplicar medidas
restrictivas a la entrada de espaoles, en aplicacin del criterio de
reciprocidad, ante los problemas que los brasileos sufran en los
controles migratorios de Espaa17. Esta cuestin, muy polmica en
Brasil, tambin se tornaba ms sensible en el otro lado, en un periodo
de crisis en el que aumentaba la emigracin de espaoles, muchos
de ellos cualificados, hacia Brasil, y el Gobierno espaol ha tratado
de presentarla de manera favorable como movilidad de talento en
el mbito iberoamericano18. Finalmente, en junio de ese ao ambos
gobiernos lograron un acuerdo para dar fin a ese contencioso.
Con Bolivia, adems de las disputas provocadas por las
nacionalizaciones, el Gobierno espaol cometi un grave error
poltico con su ambigua actuacin ante el bloqueo del vuelo del
avin presidencial en el que Evo Morales regresaba de una visita
a Mosc, que en junio de 2013 permaneci varado 13 horas en el
aeropuerto de Viena ante la denegacin del permiso de sobrevuelo
de Italia y Francia, posiblemente a instancias de Estados Unidos,
que sospechaba que Edward Snowden poda estar acompaando
al mandatario boliviano. Superar ese desencuentro requiri de una
visita de Estado de Morales a Espaa en septiembre de ese ao19.
Las relaciones con Venezuela se han caracterizado por diferencias
econmicas de menor gravedad las restricciones cambiarias a la
repatriacin de beneficios de empresas asentadas en ese pas, que
no han impedido que el gobierno Rajoy haya mantenido un activo
programa de venta de armamento a Venezuela, en parte resultado
de contratos firmados en el periodo Zapatero20, incluyendo material
antidisturbios, hasta que este ltimo se suspendi en marzo de 2014,
en respuesta a las muertes de manifestantes por parte de las fuerzas
de seguridad del Gobierno venezolano21. De hecho, entre 2005 y
2014, en una poltica marcada por la continuidad entre los gobiernos
del PSOE y del PP, Venezuela ha sido el sexto destino ms importante
de las exportaciones espaolas de armas, con un total acumulado
de 996 millones de euros22. La conflictividad ha sido ms visible en el
plano ideolgico y poltico. El alineamiento del Gobierno del PP con
el reclamo de recuento de votos de la oposicin en las elecciones
de 2013, por ejemplo, provoc la llamada a consultas del Embajador
venezolano en Madrid, as como una airada protesta diplomtica23.
En 2014 el encuentro del presidente Rajoy con Lilian Tintori, lder
opositora y esposa del encarcelado Leopoldo Lpez provoc una
nueva escalada verbal. Ese mismo ao, las proposiciones del PP
en el Congreso de los Diputados suscitaron de nuevo represalias
diplomticas por ambas partes. Esa conflictividad, no obstante, no ha

242 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

llegado a afectar a los intereses de empresas espaolas asentadas en


Venezuela Repsol, BBVA que mantienen un buen entendimiento
con el gobierno, y parecen responder en gran medida a clave de
poltica domstica en ambas partes. En Espaa, en particular, la
afinidad, supuesta o real, con el gobierno venezolano y el epteto
bolivariano se han convertido en una fcil acusacin poltica del
establishment meditico, empresarial y poltico hacia Podemos y
sus dirigentes, y las declaraciones y actuacin en Venezuela de
personalidades como Felipe Gonzlez, coincidiendo con la campaa
electoral espaola de 2015, quizs respondan en mayor medida a la
dinmica interna espaola que a la crisis poltica en ese pas.

Espaa ante los cambios en Cuba:


Una poltica exterior en fuera de juego?
En las relaciones con Cuba esa dinmica de polarizacin ideolgica
ha jugado un papel diferente a causa de las contradicciones internas
entre sectores del PP y el Gobierno de Rajoy en el llamado Caso
Carromero. En Espaa, como en otros pases, la poltica hacia Cuba y
su rgimen es en muchos aspectos un asunto de poltica domstica,
en el que se cruzan importantes intereses econmicos y clivajes
polticos. Desde el punto de vista poltico e ideolgico, e incluso
simblico, Cuba es posiblemente el pas ms importante de Amrica
Latina para el electorado espaol, lo que incentiva dinmicas de
polarizacin en el juego Gobierno-oposicin, entre partidos polticos
y al interior de stos, especialmente cuando hay un cambio de partido
en el gobierno. A menudo, con la poltica hacia Cuba se escenifica
el cambio de orientacin del conjunto de la poltica exterior, que en
otros mbitos puede no ser tan marcada.
En la oposicin, el PP haba mantenido una actitud muy crtica con
poltica hacia Cuba del anterior Gobierno socialista, desarrollando
abiertamente actividades de apoyo a la oposicin. Dentro de los
lmites de la posicin Comn de 1996, el gobierno Rodrguez
Zapatero haba mejorado las relaciones bilaterales, logrando,
con la mediacin de la Iglesia catlica, un importante acuerdo de
liberacin de presos polticos, al tiempo que promovi un cambio
de poltica en la UE, aunque sin lograr levantar la posicin Comn,
para la que se requera la unanimidad de los Estados miembros. La
llegada del PP al Gobierno en diciembre de 2011, por ello, poda
suponer un viraje respecto a esa poltica, y de hecho, el PP continu
apoyando a la oposicin al rgimen cubano a pesar de ser ya partido
de gobierno.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 243


Jos Antonio Sanahuja

Sin embargo, y en contraste con la beligerancia desplegada ante


Venezuela, la poltica hacia Cuba ha tenido un perfil ms bajo
y ha sido menos ideolgica y ms prudente. Ello se debe a que
ha estado fuertemente condicionada por la negociacin, al ms
alto nivel, por la que se logr el rpido retorno a Espaa de ngel
Carromero, tras haber sido sentenciado en Cuba a penas de prisin.
Lder de las juventudes del PP de Madrid, ngel Carromero fue
declarado culpable del homicidio imprudente en un accidente de
trfico en 2012 del lder de la oposicin cubana Oswaldo Pay y de
Harold Cepero24. Tras una difcil negociacin por parte del ministro
Margallo, y una vez en Espaa, Carromero obtuvo fcilmente el tercer
grado penitenciario. Tras su salida de prisin, y con el visible apoyo
de Esperanza Aguirre, lder del ala derecha del PP cercana al ex -
Presidente Aznar, Carromero desafi pblicamente al Ministro Garca
Margallo alegando que el accidente haba sido obra de los servicios
secretos cubanos25. Ante esas acusaciones, que de nuevo eran la
expresin de tensiones internas en el PP, el Ministro Margallo tuvo
que desmentir pblicamente a Esperanza Aguirre y afirmar la validez
de las actuaciones judiciales en Cuba y del acuerdo alcanzado con las
autoridades de ese pas26. En paralelo, la familia de Pay interpona
una demanda contra el gobierno cubano ante la Audiencia Nacional
de Espaa, finalmente desestimada en 2014, dando por vlido el
proceso judicial realizado en Cuba.
El factor ideolgico, en este caso a travs del caso Carromero y de
las disputas internas entre el PP y el Gobierno han contribuido a que
Espaa haya estado en gran medida fuera de juego en el momento
en el que se requera una actuacin ms proactiva y de acuerdo a
sus propias prioridades, Espaa debiera haber promovido ms
activamente sus intereses econmicos y empresariales en la isla.
Especialmente cuando los cambios en Cuba en particular, la nueva
ley de inversin extranjera aprobada en abril de 2014 propiciaron la
normalizacin de relaciones tanto de Estados Unidos como de la UE
y sus Estados miembro. Por otra parte, la actuacin espaola tambin
ha estado lastrada por la propuesta, por parte del Gobierno Aznar,
de la Posicin Comn adoptada por la UE en 1996 que como se
mencion el Gobierno de Zapatero trat de levantar, sin xito, en
2010, que ha sido un obstculo para la normalizacin de relaciones
entre la UE y Cuba y, a la postre, una poltica fallida: ni ha logrado
cambios en la isla, ni mejor la posicin de Espaa o la UE de cara
a un eventual proceso de apertura. El Gobierno de Rajoy, por otro
lado, no ha sido consciente de que la actitud beligerante contra
Venezuela no contribua a mejorar su posicin ante las autoridades
cubanas. Todo ello ha incidido negativamente en unas relaciones de
larga data con un pas en el que sin embargo existen importantes
intereses econmicos y una amplia agenda social y cultural, que

244 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

en otros momentos de gobiernos del PP han primado respecto a


posiciones ms polarizadas.
Aunque sin levantar la posicin comn, la UE comenz a modificar su
poltica hacia Cuba en febrero de 2014, con la decisin del Consejo
de iniciar las negociaciones para un acuerdo de dilogo poltico y
cooperacin27, que comenzaron en abril de 2014 y se han desarrollado,
hasta septiembre de 2015, a travs de cinco rondas de negociacin
y que han de continuar en 2016. En paralelo, se multiplicaron las
iniciativas bilaterales de aproximacin de los Estados miembros.
En mayo de 2014 Hollande se converta en el primer Jefe de Estado
europeo en visitar la isla tras el deshielo. En noviembre de 2014 el
Ministro Garca Margallo viaj a la isla, en una visita que no incluy
a ningn lder de la oposicin28, pero en la que tampoco logr
ser recibido por Ral Castro que en fechas cercanas s se reuni
con representantes ministeriales de Alemania e Italia y con la Alta
Representante de la UE Federica Mogherini, en un visible desaire
diplomtico que expresaba con claridad la irrelevancia de Espaa
en la normalizacin de relaciones con la UE, y pese a apresuradas
iniciativas posteriores giras empresariales, condonacin de deuda
bilateral el punto muerto al que el Gobierno del PP haba llevado las
relaciones con Cuba29.

La afinidad con los pases de la Alianza del Pacfico


Enmarcada en esa visin polarizada de las dos Amricas Latinas,
y en contraste con la fra o conflictiva actitud ante los pases con
gobiernos progresistas, el ejecutivo de Rajoy ha mostrado una
indisimulada preferencia por los gobiernos liberal-conservadores de
la Alianza del Pacfico (AP), que con el respaldo de algunos medios
de comunicacin en particular ABC, El Mundo, El Pas y otros medios
del Grupo Prisa, y del mundo corporativo espaol se ha promovido
como el modelo a seguir para toda la regin.
En esa aproximacin amistosa hacia los pases con polticas afines a
las preferencias del PP ha habido notorios dobles raseros y graves
errores diplomticos, aunque tambin se han cosechado xitos
importantes. Espaa ha sido poco exigente con las violaciones de
los derechos humanos en Colombia y sobre todo en Mxico, en un
periodo en el que las amenazas y los asesinatos de periodistas y la
matanza de Ayotzinapa muestran un grave deterioro de la situacin
en ese mbito. Entre los errores, cabe citar el cometido por el Ministro
Margallo, cuando en 2013 propuso, alegando razones de coste,
compartir embajadas con los pases de la AP, lo que pona en cuestin

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 245


Jos Antonio Sanahuja

la participacin espaola en la conformacin de una diplomacia


comn de la UE. Respecto a los xitos, hay que destacar la supresin
de los visados de corta duracin para el rea Schengen para los
ciudadanos de Colombia y Per no as para Bolivia o Ecuador, que
Espaa plante en solitario en 2013 y que tras una ardua negociacin
con otros Estados miembro de la UE, fue aprobada finalmente en
junio de 2015, coincidiendo con la Cumbre UE-CELAC. Con ello se
resolva un viejo agravio para esos pases desde que la UE introdujo
la exigencia de visado, en su momento a propuesta del Gobierno del
PP de Jos Mara Aznar30.
La cercana a estos pases, sin embargo, no ha dejado de estar
condicionada por la agenda de poltica domstica. Espaa ha
mantenido un perfil bajo en el acompaamiento internacional
del proceso de paz en Colombia, temeroso de que pudiera leerse
en clave interna en un periodo en el que el Gobierno del PP no ha
dado ningn paso significativo en la negociacin con ETA, un asunto
en el que el propio Partido est muy dividido y algunos de sus
miembros, de manera destacada Jos Mara Aznar, han respaldado
pblicamente las crticas del tambin exPresidente Uribe al proceso
de paz colombiano y a su sucesor, el Presidente Santos.
Los cambios de gobierno tambin han sido percibidos a travs de
este prisma, y la reciente eleccin de Mauricio Macri en Argentina ha
sido celebrada por el Gobierno Rajoy con indisimulada satisfaccin,
dada la malas relaciones con el gobierno de Cristina Fernndez,
como una vindicacin de su visin de la regin, considerando que
ello puede hacer posible un acuerdo UE-Mercosur31.
Esta aproximacin diferenciada, sin embargo, no impidi lograr el
apoyo del conjunto de Amrica Latina con la notoria excepcin de
Brasil a la candidatura espaola como miembro no permanente
del Consejo de Seguridad, en la que se impuso a Turqua, y que
debe researse como uno de los principales xitos de la legislatura.
Esa candidatura fue lanzada en 2005 por el Gobierno socialista de
Zapatero, y se le dio continuidad por parte del nuevo Gobierno,
que dada su actitud renuente al multilateralismo, y sin recursos
financieros para sumar voluntades, trat de capitalizar iniciativas
de la etapa socialista que, sin embargo, haba denostado en casa:
desde la Alianza de Civilizaciones al Fondo del Agua, o las polticas
de igualdad de gnero hacia las que internamente ha tenido una
posicin ambivalente o abiertamente regresiva, o las importantes
aportaciones econmicas a organismos multilaterales del periodo
anterior.

246 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

Marca Espaa: Una visin reduccionista y


mercantilista de la accin exterior
Si ha habido una consigna que ha identificado la actuacin del
MAEC y del periodo Rajoy posiblemente ha sido la Marca Espaa,
que expresa la marcada mercantilizacin de la poltica exterior y,
en nombre de las asociaciones pblico-privadas, su alineamiento
con los intereses empresariales en el exterior. Marca Espaa es en
primer lugar la expresin nacional de la poltica de marca-pas,
una innovacin en materia de diplomacia econmica aunque
de alcance ms limitado que sta y de poltica de competitividad
e internacionalizacin, que trata de incorporar herramientas de
mrquetin y del branding, y que se ha ido adoptando por un buen
nmero de pases32. En Espaa, las acciones en torno a este concepto
ya una estrategia de marca-pas se iniciaron a principios de 2000,
pero es con el Gobierno Rajoy cuando marca-Espaa se convierte
en el eje ms relevante de la poltica exterior.
La importancia otorgada a esta estrategia sera una respuesta, segn
el propio Gobierno, a los imperativos de la crisis y la recuperacin
econmica, pero tambin permitira marcar distancias con la matriz
cosmopolita que presidi la poltica exterior del Gobierno socialista
de Rodrguez Zapatero, que asumi como seas de identidad el
desarrollo global, la lucha contra la pobreza, el multilateralismo eficaz,
y los avances de derechos que se estaban produciendo en la propia
Espaa33. Ello a pesar del viraje hacia la Realpolitik que esa poltica
experimenta hacia 2006, cuando Zapatero endurece la poltica
migratoria ante la llamada crisis de los cayucos; a que ese gobierno
impuls distintas iniciativas para desarrollar la propia estrategia
de la marca Espaa; a que promoviera activamente la diplomacia
econmica por ejemplo, con la venta a Venezuela de equipo militar
de los astilleros pblicos Navantia en 2004-2005, y al fuerte apoyo
prestado a las empresas espaolas en el exterior ante conflictos
con gobiernos, como ocurri, por ejemplo, en la renegociacin de
contratos entre Bolivia y Repsol en 200634.
El gobierno Rajoy, sin embargo, se ha caracterizado por una lectura
de la misma marcadamente reduccionista, que identifica los intereses
nacionales con la actividad internacional de las multinacionales
espaolas. En realidad, la diplomacia econmica del gobierno
del PP y marca Espaa han sido un ejercicio de intervencionismo
gubernamental a favor de las grandes empresas, que contrasta con
el pretendido liberalismo econmico que, segn el Gobierno, gua su
poltica econmica, y que tambin ha tenido evidentes paralelismos
internos.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 247


Jos Antonio Sanahuja

Marca Espaa ha supuesto importantes cambios institucionales,


con la creacin de una oficina especfica La Oficina del Alto
Comisionado del Gobierno para la Marca Espaa, creada en junio
de 2012; la mayor orientacin del servicio exterior, a travs de
las embajadas, y de la propia Corona, a la diplomacia econmica;
una mejora en la unidad de accin en el exterior contemplada en
la LAESE; y la mayor atencin del Centro Nacional de Inteligencia
(CNI), antes dependiente del Ministerio de Defensa y desde 2012
de Vicepresidencia del Gobierno, a la inteligencia econmica35. Las
visitas de Estado a pases de Amrica Latina la del Rey Juan Carlos
en 2012, y la encabezada por la Vicepresidenta Soraya Snchez de
Santamara de julio de 2014, poco despus de la realizada por V.
Putin y Xi Jinping han tenido un marcado contenido econmico
y un nutrido acompaamiento empresarial36. Por ltimo, Marca
Espaa se inscribe en la tendencia ms general en la UE, frente a la
competencia de China y los pases emergentes, a adoptar polticas
neo-mercantilistas de apoyo a las empresas de los Estados miembros,
marcadas por una visin esencialmente geoeconmica37.
Con el Gobierno del PP, sin embargo, marca Espaa ha sido un
proyecto epidrmico, politizado, y no de Estado. Y como poltica
pblica, ha sido poco eficaz debido a su dbil coordinacin
institucional y a un confuso marco conceptual38, con un enfoque
reduccionista, inoportuno y posiblemente contraproducente.
Reduccionista, en la medida que enfoca la poltica exterior espaola
hacia una nica dimensin, econmica y comercial, descuidando
otras dimensiones relevantes en las relaciones con Amrica Latina, en
mbitos sociales y culturales y en agendas multilaterales y globales.
Como se indicar, privilegia las relaciones bilaterales y deseuropeiza
la accin exterior, al debilitar la actuacin a travs de la UE o en el
mbito iberoamericano. Y poco eficaz, porque las grandes empresas
exportadoras, organizadas en el Foro de Marcas Renombradas, ya
cuentan con sus propias estrategias de internacionalizacin39, y en
ocasiones, el ruidoso activismo gubernamental, motivado ms por
imperativos de opinin pblica, ha obstaculizado ms que ayudado
a resolver los contenciosos entre multinacionales espaolas y
gobiernos latinoamericanos. Por ello, tambin ha podido ser
inoportuna y contraproducente, ya que se ha basado ms en un
ejercicio de relaciones pblicas y sobreventa institucional que ignora
un principio bsico de la poltica exterior, y es que su eficacia depende
en gran medida de la coherencia que exista entre la prctica interna
y externa, y por tanto de la propia credibilidad del pas, sus polticas,
instituciones y empresas, y para ello se ha elegido posiblemente el
peor momento: con Espaa sumida en una profunda crisis social,
econmica e institucional, una oleada de corrupcin y la prima de
riesgo en niveles desconocidos40. No ha ayudado a esa credibilidad la

248 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

brecha existente entre el discurso externo y las reformas internas, en


reas, por ejemplo, como los derechos de las mujeres y la igualdad
de gnero, que ha sido uno de los ejes discursivos de la accin
multilateral al tiempo que se introduca legislacin ms restrictiva en
Espaa. Ha tenido, adems, serios costes internos, proyectando una
visin centralista de Espaa, basada en los tpicos habituales, que ha
irritado y se ha enajenado por si no hubiera motivos suficientes a
otras sensibilidades, en Catalua o el Pas Vasco, pese al importante
papel econmico y exportador de ambas comunidades autnomas.
Esa poltica, por otra parte, comporta evidentes contradicciones
entre los intereses econmicos y el respeto por la democracia y los
derechos humanos que debieran presidir la poltica exterior espaola
y de la UE. Las crticas del Gobierno a las carencias democrticas y
las violaciones de los derechos humanos en Venezuela, por ejemplo,
han sido fcilmente desactivadas por sus oponentes en la izquierda
aludiendo a la venta de armas a Venezuela, o a los dobles estndares
aplicados en las visitas de Estado en las que se ha cortejado a un
buen nmero de gobiernos autoritarios entre ellos, como caso
notorio, Arabia Saudita para lograr contratos de venta de armas o
de grandes obras de infraestructura.
Ms all de consideraciones polticas o ticas, la identificacin del
inters nacional con los intereses empresariales y la poltica neo-
mercantilista del periodo Rajoy es muy cuestionable debido a
que plantea lo que en teora econmica se denomina el problema
principal-agente. El Gobierno (principal) subordina la poltica a los
intereses de las empresas, pero stas (agentes) persiguen sus propios
fines, al margen de la poltica pblica, sin que el Gobierno cuente con
informacin simtrica sobre su actuacin, y sin tener capacidad para
modificarlos. Las empresas, lgicamente, responden al mandato de
sus accionistas y consejos de administracin, a los que generalmente
importa poco la reputacin de Espaa o la consecuencia de sus
acciones para los intereses generales del pas o para otras empresas.
De hecho, en Amrica Latina Espaa arrastra un serio problema de
imagen a causa de la actuacin de ciertas empresas como nuevos
conquistadores, que no ha atenuado la cooperacin al desarrollo41,
ni parecen haber resuelto las iniciativas a favor de la responsabilidad
social corporativa (RSC) del periodo Zapatero muchas de ellas a
travs de la Fundacin Carolina, aunque marca Espaa pueda
haberlas asumido parcialmente dentro de sus prioridades.
Como expresin de ese problema, la poltica latinoamericana del
periodo Rajoy ha estado jalonada de conflictos entre multinacionales
espaolas y gobiernos latinoamericanos, tanto de derechas como de
izquierdas, en los que el Gobierno se ha puesto al servicio de esos
intereses en parte, sobreactuando para evitar dar una imagen de
debilidad interna y externa mientras que las empresas han optado

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 249


Jos Antonio Sanahuja

por desplegar sus propias estrategias al margen y en ocasiones en


perjuicio de la marca Espaa.
Los dos casos que mejor ilustran esos dilemas han sido la nacionalizacin
de Repsol-YPF por parte del Gobierno argentino en abril de 2012; y la
controversia por los sobrecostes de las obras de ampliacin del Canal
de Panam, iniciadas en enero de 2014. En relacin al primero de ellos,
no se abordarn sus antecedentes y condicionantes, muy complejos,
pues desbordan el objeto de estas pginas. Pero en cuanto a la poltica
exterior, cabe sealar que el gobierno del PP respondi al meditico
anuncio de la nacionalizacin por parte del gobierno argentino con un
no menos ruidoso despliegue meditico, identificando errneamente
la nacionalizacin como un ataque a Espaa, anunciando represalias
de todo tipo, y reclamando el respaldo de la UE. Esa reaccin puede
explicarse por factores externos la percepcin de que la contraparte
argentina no haba actuado de buena fe en las fechas previas,
ninguneando al enviado oficial del gobierno espaol, pero tambin
responda a condicionantes domsticos: la percepcin de debilidad
del Gobierno de Rajoy ante la crisis y las exigencias del ajuste europeo,
evidenciada en su rpida cada en las encuestas apenas unas semanas
despus de la victoria electoral.
A la postre, el Gobierno Rajoy constat la falta de apoyo de la UE,
reacia a implicarse en un asunto que concerna bsicamente a la
empresa en sus relaciones con el gobierno argentino; las represalias,
en muchos casos, no se materializaron, y cuando lo hicieron, por
efecto de las relaciones de interdependencia que enlazan ambos
pases, se constat que eran contraproducentes porque tambin
suponan costes elevados para Espaa. A la postre, este asunto
min las relaciones entre los dos pases durante la mayor parte de
la legislatura. Dos aos ms tarde, con una actuacin mucho ms
discreta del Gobierno del PP, y el protagonismo de la propia Repsol,
se logr un acuerdo entre ambas partes una vez que el propio
gobierno argentino constat que ningn inversor extranjero acudira
a Argentina y se asociara con Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF),
pese al evidente atractivo de las reservas de gas de Vaca Muerta,
hasta que no se resolviera adecuadamente el diferendo con Repsol
y la empresa espaola accediera a retirar su demanda de arbitraje
ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias de Inversin
(CIADI), rgano competente en este caso42. Finalmente, en febrero de
2014 el legislativo argentino aprob la emisin de ttulos de deuda
para hacer frente al pago a Repsol de una compensacin de 5.000
millones de dlares, que esta compaa se aprest a vender, en
trminos ventajosos, en el mercado internacional.
Los errores gubernamentales en la gestin del caso Repsol-
YPF incidieron en la forma en la que se actu en Bolivia ante la

250 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

nacionalizacin en 2012 de TDE, concesionaria de distribucin


elctrica y filial de la empresa estatal Red Elctrica Espaola (REE).
En este caso el Gobierno Rajoy opt por mantener una actitud ms
discreta y contemporizadora tras el deterioro de imagen causado por
la sobrerreaccin ante el caso Repsol-YPF. El acuerdo fue posible en
este caso, as como en la nacionalizacin en 2013 de la aeroportuaria
boliviana SAPSA, propiedad de las espaolas Abertis y de la tambin
pblica AENA, a travs de indemnizaciones basadas en tasaciones
independientes.
El segundo caso atae a la ampliacin del Canal de Panam, que
con un coste inicial de 3.118 millones de dlares ha sido uno de
los mayores contratos internacionales obtenidos por constructoras
espaolas. El conflicto estall en enero de 2014, cuando el consorcio
que ejecuta las obras, encabezado por la espaola Sacyr y con
participacin de compaas italianas, belgas y panameas, reclam
1.600 millones adicionales por sobrecostes, llegando a paralizar las
obras durante dos semanas. No es el objeto de este artculo examinar
los pormenores tcnicos de la reclamacin, ni de la dursima
negociacin que ha supuesto, que se prolong durante casi dos
meses. Es cierto que obras de esta complejidad pueden suponer
retrasos y sobrecostes, pero los consorcios que fueron rechazados en
la licitacin uno de los cuales, encabezado por la estadounidense
Bechtel, tuvo el respaldo encubierto del propio gobierno de EE.UU.
conforme a la documentacin desvelada por Wikileaks recordaron
que la oferta de Sacyr haba sido anormalmente baja, y la frecuente
prctica de las constructoras en Espaa de introducir sobrecostes43.
Finalmente, en febrero de 2014 se alcanz un acuerdo por el cual se
retrasaba a 2016 la finalizacin de las obras, inicialmente prevista para
el centenario del Canal, en 2014, y la Autoridad del Canal facilitaba
financiacin puente para acabar las obras, dejando pendientes de un
arbitraje posterior la cuestin de los sobrecostes44.
Como se indic, el caso del canal tambin sera una clara expresin
del problema principal-agente, en el que la empresa acta de
acuerdo a su propia agenda, al margen de los daos que ello pueda
causar a la poltica exterior pblica, forzando al gobierno a actuar ex-
post en apoyo de la empresa sin haber tenido conocimiento previo
ni capacidad de anticiparse a los acontecimientos, y sin otra salida
que acudir a reparar el dao, dado que el gobierno ha optado por
identificar la imagen del pas con la de las empresas, y a stas con los
intereses nacionales45.
Aunque finalmente se lograra un acuerdo, este caso ha podido daar
a otras constructoras e ingenieras espaolas que en los ltimos aos
han apostado por la internacionalizacin, as como al conjunto del
pas. Esos costes pueden ser elevados para el sector. ste cuenta con

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 251


Jos Antonio Sanahuja

algunas compaas que son ya lderes globales, tras haber crecido


con el largo ciclo de modernizacin de las infraestructuras en Espaa
autopistas, metro, trenes de alta velocidad, gestin del agua y
saneamiento, plantas elicas y solares, y que ahora se han orientado
decididamente al exterior tras la fuerte cada de la inversin en
infraestructura en Espaa debido al ajuste y a la disminucin de
las transferencias de los fondos europeos. Quizs por ello, en las
negociaciones con Panam el Gobierno, a travs de la ministra de
Fomento, Ana Pastor, despleg una poltica de control de daos
acompaando la negociacin, e instando a ambas partes a alcanzar
un acuerdo y evitar la ruptura del contrato, dejando empantanadas
las obras, temerosos del dao que ello pudiese causar a la marca
Espaa y a los contratos en juego en otros pases. Es difcil estimar
ese impacto, pues en 2015 las empresas espaolas han seguido
teniendo un buen desempeo en otras licitaciones46, pero tambin
hay evidencias de que este y otros casos recientes los retrasos
y sobrecostes de Sacyr en obras viarias en Chile o el escndalo
de corrupcin en el que se ha visto envuelta OHL en el Estado de
Mxico47 han erosionado la reptacin de calidad y probidad de esas
empresas y por extensin de la marca Espaa.

Una Espaa menos universalista y solidaria:


El desmantelamiento de la poltica de cooperacin y
los recortes de la ayuda al desarrollo
El debilitamiento de la dimensin cooperativa y solidaria de la accin
exterior de Espaa con el gobierno Rajoy tambin ha contribuido
a reforzar el fuerte sesgo mercantil que la ha caracterizado en este
periodo. Ello se observa en varias cuestiones: en 2014 el gobierno
se apresur a modificar la legislacin dando fin al principio de
jurisdiccin universal, que el Gobierno lleg a calificar de quijotesco,
en respuesta a las exigencias del Gobierno de la Repblica Popular
China. ste esgrimi como amenaza su abultada cartera de deuda
pblica espaola frente a una demanda ante la Audiencia Nacional
referida al Tbet. Aplicada de manera retroactiva, esa reforma legal
signific el archivo de la causa contra su Gobierno, y como efecto
secundario, la excarcelacin de notorios narcotraficantes48. Ese
retroceso legal se aadi al ya realizado en el periodo Zapatero,
en aquella ocasin ante las exigencias de Israel, que en aquella
ocasin el Gobierno espaol tambin justific alegando intereses
econmicos. Tambin se observa en el enfoque restrictivo en la
poltica migratoria y de asilo, muy visible en 2015, cuando Espaa
se aline con los Estados miembro de la UE ms renuentes a acoger

252 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

refugiados sirios y de otras nacionalidades frente a las propuestas de


la Comisin Europea y de Estados miembro como Alemania.
Pero ha sido posiblemente en el mbito de la ayuda al desarrollo en
el que ms claramente se ha manifestado el repliegue internacional
y el giro insolidario de la poltica exterior espaola. Ya en el periodo
Zapatero el Gobierno tuvo que renunciar a sus compromisos de
aumento de la ayuda oficial al desarrollo (AOD), sea de identidad
de ese gobierno, debido a los recortes presupuestarios iniciados en
2010. Pero entre 2012 y 2015 el Gobierno del PP ha llevado a cabo un
brutal desmantelamiento de la poltica de cooperacin, justificando
los recortes de AOD por la situacin de emergencia econmica
nacional, aunque tambin se observa una evidente motivacin
ideolgica. En el periodo Zapatero, en cumplimiento de las metas
internacionales de AOD del 0,7% del PIB en 2015, y los acuerdos en
la UE para alcanzar el 0,50% en 2010, la AOD se increment desde
el 0,24% de 2004 al mximo histrico del 0,46% de 2009. Ese ao
Espaa, nico pas donante en la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE) que prioriza Amrica Latina en
su poltica de cooperacin, se situ en el sexto lugar en el ranquin
mundial de donantes, y en el primer lugar en trminos absolutos
para Amrica Latina, por delante incluso de Estados Unidos.
Ese liderazgo internacional en las polticas de cooperacin tuvo corto
aliento, con los recortes introducidos por el gobierno socialista en
2010 y 2011, y an mayores desde 2012, ya con el Gobierno del PP.
Entre 2010 y 2014 supusieron en torno al 70% de la ayuda, con lo que
sta descendi hasta el 0,17% del PIB en 2013, y el 0,13% en 2014,
situando a Espaa en la posicin 22 de un total de 28 donantes49. Se
trata de los recortes ms rpidos y de mayor cuanta de toda la historia
de la OCDE, y muy superiores a los que llevaron a cabo otros pases
europeos en peor situacin econmica, como Irlanda o Portugal. Y si
no han sido an mayores es quizs porque hay una parte de la AOD
que el gobierno no puede reducir o suprimir, aunque quisiera hacerlo,
por ser contribuciones obligatorias a organismos internacionales y
la parte de la ayuda de la UE que la OCDE computa a Espaa, que
por ello escapa a la voluntad del gobierno espaol. Puede que en
cualquier caso la ayuda a Amrica Latina se hubiera reducido as lo ha
hecho la UE a partir de 2014, dado el fuerte crecimiento econmico
de una parte de los pases de la regin, que ya hace innecesaria la
AOD clsica, pero esos recortes han dificultado el trnsito a nuevos
modelos de cooperacin al desarrollo ms avanzados, o la mayor
colaboracin con pases latinoamericanos en nuevas modalidades
de cooperacin triangular, y los recortes tambin se han producido
en los pases de renta ms baja. Algunos instrumentos han sufrido
esos recortes de manera ms aguda, como la ayuda humanitaria.
Ante crisis como la provocada por el virus de bola, la respuesta

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 253


Jos Antonio Sanahuja

del Gobierno fue muy clara tanto en el plano material, como en el


simblico: se repatri con prontitud a los ciudadanos espaoles
enfermos, algunos de ellos misioneros, al tiempo que se abandonaba
a su suerte a sus colaboradores ms cercanos, los de origen africano,
situndose adems en los ltimos lugares por detrs incluso de
Cuba en la financiacin de la respuesta internacional a la epidemia.
No se trata slo del efecto directo de los recortes. A la cada de la
ayuda bilateral se suma la desaparicin o cese de la actividad de
parte de los actores descentralizados ayuntamientos, gobiernos
regionales, universidades, de las organizaciones de la sociedad civil
y de las ONG, que han canalizado un amplia participacin social y
de instituciones vinculadas al territorio en las relaciones con Amrica
Latina. Se han reformado, adems, algunos de los instrumentos de
la cooperacin para dar ms espacio al sector empresarial, a travs
de mecanismos de cooperacin reembolsable, de fondos especficos
como el Fondo del Agua, y de mecanismos de financiacin
combinada o blending tambin promovidos por la UE50.
Como resultado de todo lo anterior, el ao 2015, fin del periodo
Rajoy, supone un verdadero ao cero para la cooperacin espaola,
componente clave de las relaciones con Amrica Latina, que se
encuentra al borde de su desaparicin.

La tendencia al bilateralismo y el riesgo de


deseuropeizacin51
La primaca del bilateralismo es el corolario de una poltica presidida
por los intereses econmicos, y ms sesgada ideolgicamente. La
opcin preferente por las relaciones bilaterales que no ha sido
privativa de Espaa, y tambin se observa en otros Estados miembro
como Alemania, Francia o el Reino Unido ha permitido una poltica
ms diferenciada y selectiva entre gobiernos afines y no afines, y
promover de manera ms directa una agenda centrada en intereses
econmicos, a menudo en abierta competencia con otros Estados
miembros. Ya se ha sealado que ello ha significado una actitud
ms retrada ante la Comunidad Iberoamericana, tanto en trminos
polticos como financieros, con el propsito de librarse, al menos
en parte, de los costes y las concesiones que Espaa tena que
asumir para asegurar la participacin activa de otros pases y lograra
acuerdos, incluyendo contrapartidas econmicas y concesiones
polticas, como la necesaria contemporizacin con gobiernos con
ideologas divergentes.

254 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

De igual manera, ms all de su afinidad por la Alianza del Pacfico,


el Gobierno Rajoy ha mostrado escaso entusiasmo hacia los grupos
regionales en los que convergen los pases de la regin, ms all
de divisorias ideolgicas, como UNASUR o CELAC. El 2012, tras la
nacionalizacin argentina de Repsol-YPF, el ministro Margallo fue
desairado pblicamente por los Gobiernos de Argentina y Brasil
cuando propuso una negociacin comercial bilateral con Brasil al
margen de Mercosur, dejando fuera a Argentina, siguiendo la pauta
ya aplicada en las negociaciones de la UE con los pases andinos. De
igual manera, fue desautorizado pblicamente por las instituciones
de la UE, dado que permaneca vigente el mandato de negociacin
aprobado por el Consejo para una negociacin regin a regin52.
En cualquier caso, esa actitud renuente al regionalismo se observa
tambin en otros Estados miembro y en las propias instituciones
de la UE, que en la ltima dcada mantienen una actitud ms
ambivalente tanto hacia la integracin latinoamericana como de cara
a la tradicional pauta de actuacin basada en el interregionalismo53.
Esa tendencia al bilateralismo tambin tiene como correlato una
actuacin ms retrada en la UE, y en particular en la conformacin
de su poltica latinoamericana. Se enmarca en un proceso ms amplio
de deseuropeizacin de la poltica exterior espaola que ya se inici
con los gobiernos socialistas de Zapatero54. Esa menor capacidad o
voluntad para influir en dicha poltica, y centrarse en lo bilateral, obvia
sin embargo un hecho fundamental: guste o no, la poltica exterior
espaola est fuertemente europeizada, puesto que mbitos clave
de la misma negociaciones comerciales, condiciones de acceso al
mercado, poltica de visados, ayuda al desarrollo, condicionalidad
democrtica se encuentran entre las competencias atribuidas a
las instituciones comunitarias. Las dificultades o menor capacidad
para influir en la poltica de la UE conduce a contradicciones y
difciles de solventar entre las relaciones bilaterales, supuestamente
preferenciales, y la poltica de la UE. Ya en el pasado surgieron
evidentes problemas de coherencia de polticas en material
comercial, entre la evidente posicin proteccionista de Espaa en
relacin al sector agrario, y su posicin supuestamente favorable a
la firma de un acuerdo UE-Mercosur; y entre la posicin espaola
favorable a una poltica migratoria comn, como corresponde a
un pas de frontera, y el hecho de que alcanzar acuerdos slo sea
posible adoptando criterios restrictivos, como evidenci el respaldo
espaol a la directiva de retorno y el enrgico rechazo que sta
recibi de los gobiernos latinoamericanos. Poner ms nfasis en la
poltica iberoamericana o en la bilateral, va ayuda al desarrollo algo
que era ms factible para el Gobierno socialista hasta 2010, cuando
haba ms recursos es ahora ms difcil, y tampoco resuelve esos
dilemas55.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 255


Jos Antonio Sanahuja

El caso de Cuba, ya mencionado, muestra que Espaa, a causa del


enfoque ideologizado de ciertos sectores del PP, y de la iniciativa
adoptada veinte aos antes con la Posicin Comn, se haba situado
a s misma en una posicin muy desfavorable para actuar en el plano
bilateral, e igualmente de cara a la UE56, donde otros Estados miembros
en particular Francia, con la importante visita de Hollande en mayo
de 2015 han tenido mayor capacidad de liderazgo. La Posicin
Comn, promovida por el Gobierno Aznar en 1996 poco despus
de aprobarse la Ley Helms-Burton, pretenda evitar las sanciones
estadounidenses a empresas europeas a cambio de alinear la poltica
europea, y espaola, con la lnea dura de Washington. Cuando
Espaa ha intentado modificarla al constatar su fracaso como
ocurri con el Gobierno Zapatero en 2010, se encontr de nuevo
con una seria contradiccin entre su posicin bilateral, y una poltica
europea cuya modificacin requera de la unanimidad de los Estados
miembros, algunos de los cuales, sin intereses significativos en Cuba,
eran contrarios a ese cambio por razones de poltica domstica y no
europea como reflejo de su pasado comunista.
Quizs el ltimo periodo en el que ha existido un claro liderazgo
de Espaa en la conformacin de la poltica latinoamericana
de la UE fue la Presidencia Espaola del Consejo en 2010, y la co-
presidencia, con Argentina, de la Cumbre Unin Europea-Amrica
Latina y el Caribe celebrada en Madrid en junio de ese ao, en la que
se firmaron los acuerdos de asociacin UE-Per y UE-Colombia, el
primer acuerdo interregional UE-Centroamrica, y se desbloquearon
las negociaciones UE-Mercosur. Significativamente, en esta
ocasin Espaa, habitualmente alineada con las posiciones ms
proteccionistas, no se sum al grupo de pases reticentes al acuerdo.
Adems, se lanzaron nuevos instrumentos de cooperacin como la
Fundacin EU-LAC y el Mecanismo de Inversin para Latinoamrica
(LAIF/MIAL)57.
En la etapa Rajoy, en una situacin de mayor debilidad, marcado
bilateralismo, y frente al objetivo de algunos Estados miembro de
la UE de desespaolizar las relaciones birregionales, la diplomacia
espaola parece haber tenido menos capacidad de liderazgo y de
influir en su orientacin. Solamente en algunas agendas concretas,
y de manera parcial, Espaa ha logrado influir en la poltica de la UE:
en el caso de los visados de Per y Colombia, ya mencionado, y en
la poltica de cooperacin al desarrollo. En relacin a esta ltima, el
gobierno espaol mostr su rechazo a la reforma de la cooperacin de
la UE de 2011, que propuso la graduacin de 19 pases en desarrollo,
11 de ellos latinoamericanos, para los que se suprimira la ayuda
bilateral. Tras una ardua negociacin logr introducir una clusula de
excepcin en esa reforma, por la que en los casos de Colombia, Cuba,
Ecuador y Per, junto con Sudfrica, se mantendra la ayuda bilateral

256 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

durante el ciclo presupuestario 2014-2010, a modo de periodo


transitorio58. Alguna de las principales iniciativas que Espaa apoya
en el marco iberoamericano, como el espacio iberoamericano de
educacin superior, en gran medida respaldadas por fondos privados
como el consorcio Banco de Santander-Universia, encajan mal con
el proceso birregional y pueden llegar a competir con el proceso de
creacin de un espacio euro-latinoamericano del conocimiento y la
educacin superior, impulsado por las cumbres UE-CELAC59.
Ese retorno parcial a Bruselas para orientar la poltica atena,
aunque no elimina, las contradicciones ya mencionadas que Espaa
ha de solventar entre la poltica bilateral y la europea. En particular,
las negociaciones del Acuerdo de Comercio e Inversin Transatlntico
(TTIP) entre la UE y Estados Unidos plantean, desde su inicio en
2013, importante retos para la poltica latinoamericana de Espaa
y de la UE. Como Estado miembro, Espaa respalda plenamente las
negociaciones del TTIP, ya que constituyen la principal apuesta de la
UE para fortalecer su posicin en la economa poltica internacional,
relanzar el rea econmica noratlntica frente al proceso de
desplazamiento del poder y la riqueza hacia Asia-Pacfico, y hacer
frente al desafo de los pases emergentes y los BRICS. Sin embargo,
este Acuerdo, de materializarse, aproxima la UE a Estados Unidos en
desmedro de las relaciones con Amrica Latina y, lgicamente, han
generado recelos y desconfianza en la regin al no haber estado
precedidos o acompaados del necesario dilogo y explicacin
mutua.
El TTIP, al igual que otros mega-acuerdos como el Acuerdo de
Asociacin Transpacfico (TPP), firmado en octubre de 2015, del
que forman parte Chile, Mxico y Per, plantean importantes
desafos en trminos de riesgos y de oportunidades, as como de
costes y beneficios potenciales creacin y desviacin de comercio
e inversin, imposicin de normas y estndares de facto, tanto
para la red de Acuerdos de Asociacin que vinculan a la UE con
algunos pases de Amrica Latina, como para el marco multilateral
de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). Es cierto que las
negociaciones del TTIP podran ser un poderoso incentivo para la
conclusin de las negociaciones para un acuerdo UE-Mercosur. Pero
los estudios de impacto disponibles sobre el TTIP parecen indicar
que el previsible aumento de la produccin y el comercio entre los
socios del TTIP, ms all del posible efecto arrastre en las economas
latinoamericanas, supondr un fuerte efecto desviacin de comercio
que perjudicar al conjunto de la regin, y especialmente a los pases
de la Alianza del Pacfico que han firmado acuerdos de asociacin
con la UE, y a los que an se benefician del Sistema de Preferencias
Generalizadas (SPG)60.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 257


Jos Antonio Sanahuja

Conclusiones y perspectivas: Redefinicin y


reequilibrio en la poltica latinoamericana
de Espaa
El escenario postelectoral de 2015 en Espaa parece indicar con
claridad la erosin del bipartidismo, y por tanto el diseo de la
poltica exterior tendr que ser negociado entre un elenco ms
amplio de fuerzas polticas. Ello no impide que en el periodo que se
abre en 2016 puedan aparecer planteamientos tan ideologizados
como los que han dominado el periodo Rajoy, pero volatilizada la
mayora absoluta del PP, al menos se abre una nueva ventana de
oportunidad para que la poltica exterior pueda ser considerada
una poltica pblica, ms que un instrumento de poltica del partido
o del gobierno de turno, sometida a vaivenes ideolgicos o a las
necesidades del momento de poltica domstica. Poltica exterior,
en suma, con enfoques basados en mayor medida en el pacto y en
un consenso renovado, para el que es necesario el dilogo con las
fuerzas polticas emergentes, evitado la tentacin de empujarlas a
los mrgenes del juego poltico. Espaa y la UE se enfrentan a un
sistema internacional en cambio, ms interconectado, disputado y
complejo as es como lo describe la revisin estratgica lanzada en
2015 por el SEAE para abrir la discusin sobre la nueva estrategia
Global de la UE61 que plantea nuevos desafos econmicos, sociales,
ambientales y de seguridad en el sur y el este de Europa, en Amrica
Latina y en el conjunto del sistema internacional. Ante esos desafos
existen muy diferentes percepciones y planteamientos, por lo
que se requiere una amplia deliberacin y anlisis que involucre al
conjunto de la sociedad espaola, con otros pases y con la UE, sin
dejar al margen a los nuevos actores. No parece ser ya suficiente ni la
invocacin defensiva y ritualizada de los consensos de la transicin,
ni ejercicios tecnocrticos, poco participativos y en algunos aspectos
poco reflexivos e innovadores como el que representa la Estrategia
de Poltica Exterior que deja el Gobierno saliente. En ese ejercicio,
adems, ser clave tener muy presente la nueva estrategia global y
de seguridad que la UE est elaborando desde mediados de 2015.
Es difcil imaginar que a partir de 2016 el nuevo Gobierno pueda
impulsar una fuerte proyeccin de Espaa en el exterior. Ms all
del impacto de la crisis econmica y social, las elecciones de 2015
marcan el fin de un ciclo histrico y reclaman del conjunto de
los actores polticos y sociales un esfuerzo interno de reforma en
el diseo constitucional y territorial, as como en el modelo de
crecimiento econmico y social, que dejar poca energa para salir
al exterior. Ese repliegue estratgico parece inevitable, y necesario:
en primera instancia, Espaa debe poner la casa en orden como

258 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

tambin debe hacerlo la UE y en particular la Eurozona para volver


a tener credibilidad y poder desplegar en el futuro una poltica
exterior slida y coherente62. Pero frente a esta agenda sera deseable
evitar que Espaa se encierre en el ensimismamiento. Aun con esos
condicionantes, el nuevo gobierno deber reservar energas para la
agenda exterior, adecuando la ambicin y las metas a los medios,
con una agenda estratgica con pocas metas concretas y realizables,
renunciando a lanzar operaciones de relaciones pblicas poco
crebles como las que agrupa marca Espaa, o a plantear nuevas
ocurrencias sin sustento, respaldo ni continuidad.
El periodo Rajoy deja como legado una poltica latinoamericana dbil,
eminentemente reactiva, cuestionada tanto en el mbito interno como
en el exterior, egosta y autorreferencial, sesgada ideolgicamente,
fuertemente bilateralizada, y muy desequilibrada en cuanto a sus
instrumentos y vas de accin, ya que ha estado subordinada a
una agenda reduccionista de intereses empresariales, habindose
desmantelado el componente social y cooperativo de la misma. La
brecha entre el discurso externo y las polticas domsticas han restado
credibilidad a la accin exterior del pas, y operaciones como marca
Espaa, ms que remediarlo, puede haberlas hecho ms visibles. En
cuanto a su eficacia y resultados, la poltica exterior arroja, como se
ha indicado, algunas luces pero tambin muchas sombras y carencias.
Las relaciones entre Espaa y Cuba ilustran, quizs en una manera ms
marcada que en otros casos, esas carencias y las contradicciones que el
gobierno del PP ha generado con su particular aproximacin a Amrica
Latina y en particular a ese pas. La agenda de los valores democrticos,
en la particular interpretacin de los sectores ms ideologizados del
PP, se ha cruzado con la agenda pragmtica de intereses econmicos
relacionada con el relativamente importante comercio bilateral y,
sobre todo, con la abultada cartera de inversiones espaolas en la
isla, en un escenario en el que el juego poltico domstico tambin se
cruza con la poltica exterior. A la postre, no se han logrado avances
ni en uno ni en el otro mbito, dejando a Espaa en una posicin
muy desfavorable, sin apenas margen de accin ni capacidad de
liderazgo o influencia en la agenda, ni en el plano bilateral, ni en el
marco de la UE. La actuacin en el marco europeo, por otro lado, ha
estado condicionada por la Posicin Comn, que Espaa promovi
en el periodo Aznar, que se ha mostrado ineficaz y que ahora dificulta
la normalizacin de relaciones con la isla. La reconstruccin de las
relaciones con Cuba, para que stas sean relevantes y eficaces, sern
una de las muchas tareas que habrn de afrontarse en el prximo
periodo de Gobierno, y en no pocos aspectos, un caso de prueba para
las relaciones entre Espaa y Amrica Latina, tanto en plano bilateral,
como en el iberoamericano y en el euro-latinoamericano.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 259


Jos Antonio Sanahuja

En la necesaria redefinicin estratgica de las relaciones con Amrica


Latina ser necesario, en primer lugar, un mayor esfuerzo de visin
y planificacin estratgica. El xito alcanzado en la candidatura
espaola al Consejo de Seguridad mostrara el potencial de una
adecuada planificacin y de una accin estratgica a largo plazo
que no se vea afectada por los vaivenes ideolgicos de cambios de
gobierno. Paradjicamente, Espaa se ha dotado de instrumentos de
planificacin que abarcan al conjunto de las polticas pblicas y de la
accin exterior para las dos regiones que no se consideran prioritarias
dentro de la misma, pues en el periodo Zapatero se adoptaron por
primera vez planes de accin para frica y para Asia-Pacifico, y no
deja de ser llamativo que no existan an para las regiones que s lo
son, y en particular para Amrica Latina. De igual manera, existen
planes de accin por pas, de alcance sectorial, y para el conjunto de
la poltica de cooperacin, con un Plan Director cuatrienal previsto
en la Ley de Cooperacin internacional para el Desarrollo (LCID) de
1998. Como ha sealado reiteradamente Celestino del Arenal, es
imprescindible elaborar un Plan Iberoamrica, que identifique los
puntos dbiles y fuertes, las carencias y problemas existentes y defina
un plan de actuacin para la regin que contemple metas, estrategias,
medios, y mecanismos institucionales para asegurar la coordinacin,
la coherencia y la generacin de sinergias, mediante un enfoque de
conjunto del Gobierno (Whole of the Government, en terminologa
OCDE) entre las distintas dimensiones de accin exterior. ste debiera
ir acompaado de estrategias-pas ms concretas, como ya ocurre con
la poltica de cooperacin, que permitan adaptar ese enfoque general
a las particularidades y ciclos polticos de cada pas63.
Las relaciones de Espaa con Amrica Latina son multidimensionales,
y abarcan, adems de las legtimas agendas de intereses econmicos,
polticos o estratgicos, valores compartidos y una identidad comn
basada en lazos sociales y culturales mucho ms amplios y de larga
data. Es necesario reequilibrar la accin exterior, excesivamente
mercantilizada, otorgando la debida importancia a los valores y los
vnculos socioculturales, as como a los actores sociales a los que
involucran64. Particular relevancia tienen las dimensiones socio-
culturales, educativa, cientfico-tcnica, y la agenda multilateral de
desarrollo. En relacin a esta ltima, Espaa, al igual que la UE y los
pases latinoamericanos y sus organizaciones regionales, ha apoyado
la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible adoptada por Naciones
Unidas en septiembre de 2015, en sustitucin de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM). La convergencia birregional de visiones
y metas en esta Agenda exigen que Espaa reconstruya su poltica de
cooperacin al desarrollo y, en relacin a Amrica Latina, promueva
modalidades e instrumentos de cooperacin ms avanzada. Ello no
supone cuestionar la participacin de las empresas espaolas en la

260 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

necesaria ampliacin de las infraestructuras de la regin. Por un lado,


las carencias en esta materia constituyen uno de los cuellos de botella
del desarrollo, la integracin regional y la insercin internacional
de Amrica Latina, y un componente esencial de sus agendas de
competitividad y de cohesin econmica, social y territorial. Por otro,
esas empresas cuentan con capacidades y tecnologa punta en su
campo, que constituyen un aporte valioso al desarrollo de la regin.
Pero se puede afirmar que sigue vigente el llamamiento lanzado
por Enrique Iglesias en 1999, cuando era Presidente del Banco
Interamericano de Desarrollo, ante el Senado espaol, por el que
instaba a establecer un cdigo de conducta de la empresa espaola
en Amrica Latina, ya que a travs de su actuacin se compromete
al conjunto del pas y su accin exterior65. En particular, se debera
promover una actuacin de las empresas espaolas y de la UE ms
transparente y acorde a estndares avanzados de lucha contra la
corrupcin66, de responsabilidad social y ambiental, as como en
materia fiscal y laboral, y en lo referido a las obras de infraestructura,
que existan mecanismos de consulta pblica y normas de salvaguarda
en materia social y ambiental anlogas a las ms exigentes en vigor
en la propia UE y/o en los bancos multilaterales activos en la regin67.
Estos elementos, aunque ya presentes en la marca-Espaa, habran
de ser uno de los ejes estratgicos de la diplomacia econmica y de
su necesaria redefinicin, para que sea coherente con otros ejes de la
accin exterior, ahora excesivamente mercantilizada68.
La necesidad de reequilibrar la poltica hacia Amrica Latina afecta
a sus tres canales o marcos: el bilateral, el iberoamericano, y el
eurolatinoamericano. Amrica Latina es la nica regin en el conjunto
de la poltica exterior espaola en la que esas tres dimensiones
estn presentes, lo que es un hecho positivo pero al tiempo plantea
difciles retos en materia de planificacin y articulacin de la poltica
exterior. Se trata de complementar la va bilateral, clave pero no
excluyente, con una actuacin ms estratgica e integrada en el
mbito iberoamericano y en el europeo. Un aspecto positivo de este
periodo, ms por necesidad que por virtud, es una relacin en la que
se han atenuado algunas de las tradicionales asimetras entre Espaa
y la UE, por un lado, y Amrica Latina, por otro, lo que puede contribuir
a una relacin bilateral ms horizontal, con menos presencia tanto
del paternalismo como del victimismo que en otros momentos han
podido dificultar la relacin y el dilogo entre ambas partes.
En relacin a las Comunidad Iberoamericana, una vez iniciado
el proceso de reforma de las Cumbres, la SEGIB y el entramado
institucional iberoamericano, por parte de Espaa no se puede seguir
manteniendo una posicin de repliegue tctico y se debe definir con
claridad qu se espera de este marco de relacin, sin pretensiones de
liderazgo que pongan en cuestin su carcter multilateral. Ms que

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 261


Jos Antonio Sanahuja

en el mbito poltico o econmico, la Comunidad iberoamericana


est llamada ser relevante en los mbitos sociales y culturales, en los
que lo iberoamericano, como rasgo de identidad y como expresin
de vnculos de mltiples actores, puede fundamentar un dilogo
y cooperacin relevante. Por otra parte, es necesario mejorar su
articulacin con el proceso euro-latinoamericano. Hay mbitos en los
que la cooperacin iberoamericana puede ser un aporte valioso para
dinamizar el proceso birregional: la cooperacin Sur-Sur y triangular
un asunto en el que con apoyo de SEGIB los pases iberoamericanos
han desarrollado un amplio acervo de experiencias y conocimiento
que pueden informar e impulsar la actuacin de la cooperacin de
la UE y de otros Estados miembros, y la cooperacin en materia de
educacin superior, asegurando la convergencia de los procesos
iberoamericano y euro-latinoamericano.
Finalmente, es necesario re-europeizar la relacin de Espaa con
Amrica Latina, con una actuacin ms proactiva y estratgica en
Bruselas69. Esta sera particularmente oportuna en un momento en
que la UE est inmersa en un proceso de redefinicin estratgica de
su accin exterior, en general, y de las relaciones con Amrica Latina,
en particular70. Adems, la UE pronto habr de revisar su poltica
de cooperacin para adaptarla a los acuerdos y metas de la nueva
Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Como se indic, a instancias
de la Alta Representante Federica Mogherini, el SEAE ha iniciado el
proceso de consultas y reflexin para dotar a la UE de una nueva
estrategia global y de seguridad que defina una visin estratgica
renovada para la UE ante un mundo en cambio, y una actuacin ms
coherente e integrada entre las instituciones europeas, sus polticas,
y los Estados miembros. Por otro lado, la UE ha de revisar su relacin
con los pases en desarrollo, y en particular su poltica de cooperacin,
debido a varios motivos: en primer lugar, en 2016 se proceder a
realizar la evaluacin intermedia del Marco Financiero Plurianual 2014-
2020, incluyendo las acciones exteriores; en segundo lugar, habr
de acometer el debate y definicin de las prioridades y estrategias
de la para el prximo ciclo presupuestario y de programacin de las
acciones exteriores, en particular de la poltica de cooperacin, para
el periodo 2021-2027, que ya habr de incorporar plenamente los
compromisos adoptados en la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible;
y en tercer lugar, la expiracin en 2020 del Acuerdo de Coton, que
regula la relacin con los pases asociados del Grupo frica-Caribe-
Pacfico (ACP), que afecta a algunos pases latinoamericanos, y que
tambin supondr una importante reflexin sobre la posicin de
estos pases en las relaciones exteriores y la poltica de desarrollo
de la UE. Finalmente, tambin se ha iniciado un proceso de revisin
de la relacin birregional: en la Declaracin Poltica adoptada en la
II Cumbre UE-CELAC (Bruselas, junio de 2015), los lderes de ambas

262 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

regiones decidieron encargar a los Ministros de Asuntos Exteriores


un ejercicio de reflexin exhaustivo e integrador sobre el futuro de
la relacin birregional para ser presentado en 2016, evaluando, en
particular, los programas y acciones adoptados durante las Cumbres.
Ese ejercicio, en particular, habr de tener en cuenta las nuevas
realidades de Amrica Latina y las iniciativas de actores externos,
como China o Estados Unidos, y en el particular caso de Cuba, el
proceso de normalizacin iniciado en 2014. En estos escenarios, la
presencia activa de Espaa, bilateralmente y a travs de la UE, no es
una opcin: es un imperativo que habr que asumir aunque, como
se ha indicado, las circunstancias del pas no sean las ms favorables.

Notas
1. El autor agradece las observaciones y comentarios al borrador ini-
cial de este artculo de Celestino del Arenal, Manuela Mesa, Andrs
Serbin y Francisco Javier Verdes-Montenegro.
2. Ley 2/2014, de 25 de marzo.
3. Vase Molina, I. (2014). Hacia una renovacin estratgica de la
poltica exterior espaola, Madrid: Instituto Elcano, y MAEC (2014)
Estrategia de accin exterior, Madrid. Tambin el anlisis de
Mestres, L. (2015) Does Spain Really Need a Foreign Policy Strategy?
More than a Proposal from a Think Tank, en Spanish Yearbook of
International Law 2013-2014, pp. 279-286. Un informe relevante
en ese debate ha sido Solana, J. (dir.), A. Imbernn y . Pascual-
Ramsay, Espaa en el mundo 2033. Cuatro escenarios para actuar
ahora, s.l., PriceWaterhouseCoopers (PwC)/EsadeGeo.
4. Elecciones Generales en Espaa 2015: Las prioridades
internacionales de los partidos polticos, Madrid, Instituto Elcano,
2015.
5. del Arenal, C. (2003). EEUU y la poltica latinoamericana de
Espaa, en Poltica Exterior n 93, mayo-junio de 2003, pp. 183-
193; Sanahuja, J. A. (2006) El viraje neocon de la poltica exterior
espaola y las relaciones con Amrica Latina, en Pensamiento
Propio n 23, enero-junio 2006, pp. 9-36.
6. En el caso de las relaciones con Amrica Latina, vanse los
trabajos contenidos en del Arenal, C. (Coord.), (2009). Espaa y
Amrica Latina 200 aos despus de la independencia. Valoracin
y perspectivas, Madrid: Real Instituto Elcano/Marcial Pons, en
particular Sanahuja, J. A. Iberoamrica en la poltica espaola
de cooperacin al desarrollo. Los dilemas entre las identidades,
los valores y los intereses, pp. 193-247, y del Arenal, C. (2011)
Poltica exterior de Espaa y Relaciones con Amrica Latina.
Iberoamericaneidad, europeizacin y atlantismo en la poltica
exterior espaola, Madrid: Siglo XXI/Fundacin Carolina, p. 537 y ss.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 263


Jos Antonio Sanahuja

7. Powell, C. (2012) The Pain in Spain: Political, Social and Foreign


Policy Implications of the European Economic Crisis, Anlisis del Real
Instituto Elcano, 31 de diciembre de 2012, y Torreblanca, J. I., Sin
poltica exterior, El Pas, 4 de abril de 2013.
8. Barb, E. y L. Mestres (2012) Espaa en el ojo del huracn europeo:
una crisis ms que econmica, VVAA, Anuario Internacional CIDOB
2012, Barcelona: CIDOB, p. 255.
9. M. Gonzlez, Espaa aspira a presidir el fondo de rescate de la UE,
El Pas, 19 de julio de 2015.
10. A. Rebossio, China, paso adelante; Espaa, paso atrs, El Pas, 8 de
julio de 2012.
11. Un estudio sobre las percepciones latinoamericanas de la UE, en-
cargado por la Fundacin EU-LAC, revela que stas son mediadas
en gran medida por las percepciones sobre Espaa, tanto en los
medios convencionales como en Internet. Vase Garca, J. J. (2013).
El atlas de intereses entre la Unin Europea y Amrica Latina y el
Caribe, Hamburgo: Fundacin EU-LAC, 2013. Otros estudios ponen
de relieve ese declive para el conjunto de la UE, al tiempo que me-
joraba la percepcin latinoamericana de China: vase Corporacin
Latinobarmetro, Imagen de los pases y de las democracias, 9 de
julio de 2014.
12. Noya, J. (2009). La nueva imagen de Espaa en Amrica Latina. Ma-
drid: Real Instituto Elcano/Tecnos, p. 238.
13. C. del Arenal, y F. Garca-Casas, Iberoamrica: Agotamiento y cam-
bio, El Pas, 19 de octubre de 2013; G. Maihold, (2014). En busca de
sentido para el proceso iberoamericano: entre el ocaso y la refor-
ma, Nueva Sociedad n 250, marzo-abril de 2014, pp. 114-125.
14. Vase el documento Amrica Latina: una agenda de libertad, Ma-
drid: Fundacin de Anlisis y Estudios Sociales (FAES), 2012, coordi-
nado por G, Hirschfield, con prlogo de J. M. Aznar.
15. Entre otros muchos, y limitndose a actores en Espaa, puede
verse BBVA Research, New Pacific Alliance Bloc: Mexico and Andeans
look towards Asia, Economic Watch EAGLES, Hong Kong, 2 de
agosto de 2012. De la consultora legal y de comunicacin poltica
Llorente & Cuenca, vase J.A. Llorente, Estrategias ante una
Amrica Latina fragmentada, El Pas, 13 de octubre de 2013. Vase
tambin Malamud, C. (2012) La Alianza del Pacfico: Un revulsivo
para la integracin regional en Amrica Latina, en Anlisis del Real
Instituto Elcano (ARI) 46/2012, junio, y del mismo autor, (2015)
Integracin y cooperacin regional en Amrica Latina: diagnstico
y propuestas. Madrid: Instituto Elcano, Documento de Trabajo DT
15/2015, 26 de octubre de 2015.
16. Sanahuja, J. A. (2012). Un Brasil sudamericano y una Espaa
europeizada: relaciones en el marco iberoamericano, en Revista
CIDOB dAfers Internacionals, n 97-98, abril de 2012, pp. 245-261.
17. Se trat de un nuevo episodio de una controversia iniciada en
2008. Vase Brasil endurece las condiciones de entrada al pas a

264 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

turistas espaoles, El Mundo, 16 de febrero de 2016; y Espaa y


Brasil negocian un fin a la guerra de repatriaciones, El Pas, 3 de
junio de 2012.
18. M. Gonzlez, Queremos facilitar la emigracin de jvenes
espaoles a Iberoamrica. Entrevista a Jess Gracia, Secretario de
Estado para Iberoamrica, El Pas, 12 de noviembre de 2012.
19. P. Ximenez de Sandoval, Evo Morales tras ver a Rajoy: Los indge-
nas no somos vengativos, El Pas, 3 de septiembre de 2013.
20. M. Gonzlez, Hugo Chvez alivia el desplome de la venta de armas
espaolas, El Pas, 26 de diciembre de 2012.
21. M. Gonzlez, Espaa aprueba ventas de armas al Ejrcito iraqu por
95 millones, El Pas, 27 de mayo de 2015.
22. Exportaciones espaolas de armamento 2005-2014, Barcelona:
Centro Dels, Informes n 27, 2015, con datos oficiales.
23. Venezuela llama a consultas a su embajador en Madrid, El Pas, 16
de abril de 2013; y Espaa da por cerrada la crisis diplomtica con
Venezuela, El Pas, 17 de abril de 2013.
24. Carromero ingres en Cuba con visado de turista pese al carcter
poltico de su viaje. Conduca el automvil accidentado pese a
acumular en Espaa sanciones de trfico que suponan la prdida
del permiso de conducir, en ese momento slo pendiente de
ejecucin.
25. Margallo y Aguirre discrepan sobre la necesidad de investigar la
muerte de Oswaldo Pay, ABC, 7 de marzo de 2013.
26. Europa Press, Margallo responde a Aguirre que quien tenga nue-
vas evidencias sobre el accidente de Carromero debe ir a los juz-
gados, 12 de marzo de 2013. El PP niega que exista un pacto de
silencio con Cuba sobre el caso Carromero, El Diario.es, 7 de agosto
de 2013.
27. Gratius, S. (2014). Engaging Cuba, EU-ISS Alert n 13/2014, febrero.
28. Motivo por el cual ngel Carromero, en un beligerante artculo de
opinin, compar la poltica de Margallo con el apaciguamiento
ante Hitler. Vase A su salud camarada!, El Mundo, 26 de noviem-
bre de 2014.
29. M. Gonzlez, Las empresas espaolas temen perder terreno por la
frialdad diplomtica, El Pas, 21 de julio de 2015.
30. S. Roncagliolo, Nacionalismo: poder en espaol, El Pas, 13 de
octubre de 2015.
31. C. G. Calero, Margallo augura una relacin espectacular con el Go-
bierno de Macri, El Mundo, 30 de noviembre de 2015.
32. Noya, J. Por una nueva marca Espaa, en Poltica Exterior Vol. 18, n
100, pp. 15-24; y del mismo autor, (2007) Diplomacia pblica para
el Siglo XXI: la gestin de la imagen exterior y la opinin pblica
internacional, Barcelona: Ariel.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 265


Jos Antonio Sanahuja

33. Zapatero: El matrimonio gay s que es marca Espaa, El Diario.es,


25 de abril de 2014.
34. Para un examen detallado de este caso, vase Sanahuja, J. A. (2009).
Iberoamrica en la poltica espaola de cooperacin al desarrollo.
Los dilemas entre las identidades, los valores y los intereses, en C.
del Arenal (Coord.), Espaa y Amrica Latina 200 aos despus de
la independencia. Valoracin y perspectivas, Madrid: Real Instituto
Elcano/Marcial Pons, pp. 193-247
35. M. Gonzlez, Margallo, agente comercial de la marca Espaa, El
Pas, 31 de marzo de 2012. J. L. Barbera, El servicio secreto entra
en la guerra econmica, El Pas, 26 de marzo de 2012. Exteriores
reforzar las embajadas en Latinoamrica para evitar otro caso
YPF, El Economista, 17 de junio de 2012.
36. R. Nez, La gran apuesta iberoamericana del Rey de Espaa y del
gobierno Rajoy, Infolatam, 6 de junio de 2012. A. Gonzlez, El Go-
bierno busca recuperar una de sus prioridades antes de la crisis, El
Pas, 21 de julio de 2014.
37. Martinigui, A. y R. Youngs (2012) Desafos para la poltica exterior
europea en 2012. Una Europa geoeconmica, Madrid: FRIDE.
38. Barn, A. (2013) Claves de la poltica exterior espaola, abril-junio
2013, FRIDE Policy Brief n 93, julio 2013, p. 4.
39. Plataforma que agrupa a 100 empresas exportadoras cuya factura-
cin representa alrededor del 40% del PIB espaol. Vase R. Benito,
No hay marca Espaa: las empresas nacionales hacen la guerra por
su cuenta, El Confidencial, 6 de julio de 2013.
40. A. Mars, La marca Espaa cotiza a la baja en el mundo, El Pas, 1
de mayo de 2012. M. A. Garca-Vega, Pobre Marca Espaa!, El Pas,
10 de febrero de 2013; y J. Parralejo, Qu hacer con la Marca Es-
paa?, El Pas, 8 de noviembre de 2013.
41. Noya, J. (2009) La nueva imagen de Espaa en Amrica Latina, Ma-
drid: Real Instituto Elcano/Tecnos, pp. 106, 282.
42. En virtud del Acuerdo de Promocin y Proteccin Recproca de In-
versiones (APPRI) vigente entre Espaa y Argentina.
43. M. Jimnez, EE UU intent evitar que Sacyr lograse las obras del
Canal de Panam, El Pas, 17 de diciembre de 2010; J, Melndez,
Panam pide cuentas a Sacyr, El Pas, 5 de enero de 2014. Dead
locks trouble at the Panama Canal, The Economist, 5 de febrero de
2014.
44. J. Melndez, Acuerdo para resolver la crisis del Canal y acabar la
obra antes de 2016, El Pas, 28 de febrero de 2014.
45. M.A. Garca Vega, Sacyr en el pas de los problemas, El Pas, 10 de
enero de 2014.
46. Entre 2014 y 2015 las compaas espaolas, en solitario o en con-
sorcio, han ganado contratos para la lnea 2 del metro de Panam
(FCC, 1.650 millones de euros), el Metro de Quito (Acciona, con la

266 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

brasilea Odebrecht, 1.400 millones), la lnea 2 del metro de Lima


(ACS y FCC, 3.900 millones). En Colombia, se han adjudicado a
Sacyr la autopista Mar 1 (900 millones de euros), la autopista Pasto-
-Rumichaca (900 millones) y el Puente Pumarejo en Barranquilla
(223 millones), y a ACS el tnel de Toyo en Urab (392 millones).
47. D. Brunat, Colombia tambin se replantea ahora su relacin con
las constructoras espaolas, El Confidencial, 7 de enero de 2014.
Beauregard, L. P., OHL se desploma en Bolsa por una supuesta
trama de corrupcin, El Pas, 14 de mayo de 2015. D. M. Prez, El
supervisor mexicano abre expedientes sancionadores contra OHL,
El Pas, 27 de octubre de 2015. A. Marco, Golpe a la marca Espaa:
Chile le quita una obra a San Jos de 900 millones, El Confidencial,
7 de julio de 2014.
48. J. Reinoso, China advierte que perseguir a sus lderes daa la
relacin con Espaa, El Pas, 20 de noviembre de 2013. Para un
anlisis exhaustivo, vase Chinchn, J. (2014). Del intento por
acabar con la jurisdiccin universal para el bien de las vctimas y del
Derecho internacional: examen crtico de la Ley Orgnica 1/2014,
de 13 de marzo, de modificacin de la Ley Orgnica 6/1985, de 1
de julio, del Poder Judicial, relativa a la justicia universal, Derecho
Penal y Criminologa, ao IV, n 5, pp. 161-173.
49. Un anlisis detallado de esta cuestin en Oxfam Intermn, La
realidad de la ayuda 2015, Barcelona, Oxfam, 2015. Vanse tambin
los datos definitivos de AOD de 2014 difundidos por el Comit de
Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE en http://www.oecd.org/
dac/stats/final2014oda.htm [acceso el 12 de enero de 2016].
50. Martnez, P. (2014) El auge de la cooperacin financiera reembol-
sable: para el desarrollo o para el sector privado?, Boletn del cen-
tro de documentacin Hegoa n 39, pp. 1-22.
51. Tomo esta expresin de Molina, I. (2011) Dcada perdida? La po-
ltica europea de Espaa 2002-11, en Poltica Exterior, n 144, no-
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52. Brasil dice que una negociacin UE-Mercosur sin Argentina es in-
concebible, ABC, 15 de mayo de 2012. Spain supports EU/Mercosur
trade accord on a region to region basis respecting WTO rules, Mer-
copress, 17 de mayo de 2012; Setback for Spain: EU confirms trade
talks with Mercosur, including Argentina, Mercopress, 24 de abril de
2012.
53. del Arenal, C. (2009). Las relaciones entre la UE y Amrica Latina:
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Amrica Latina: sinergias y contradicciones, en Pensamiento
Iberoamericano n 8, 2011, pp. 71-101; Ayuso, A. y M. Foglia (2010)
Tensiones entre regionalismo y bilateralismo en las negociaciones
de los acuerdos de asociacin estratgica UE-ALC, en Revista
Aportes para la Integracin Latinoamericana, Ao XVI, n 22,
junio 2010, pp. 43-84; y Sanahuja, J. A. (2013) La Unin Europea

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 267


Jos Antonio Sanahuja

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Desarrollo, Vol. 21, n 1, enero-junio 2013, pp. 156-184.
54. Molina, I. (2013) Una nueva poltica europea despus de tocar fon-
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55. Sanahuja, J. A. (2012) Spain: Double track Europeanization, and the
search for bilateralism, en L. Ruano (ed.). The Europeanization of
National Foreign Policies Towards Latin America, Londres: Routledge,
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56. M. Vicent, Las espinas de la posicin comn, El Pas, 15 de enero de
2014.
57. del Arenal, C. y J. A. Sanahuja (2010) La Cumbre UE-ALC de Madrid:
un nuevo impulso a las relaciones birregionales, VVAA, Nombres
Propios 2010, Madrid: Fundacin Carolina, pp. 111-121
58. Sanahuja J. A.; S. Tezanos (Coords.); A. Kern, y D. Perrotta, (2015)
Ms all de 2015: perspectivas y propuestas para la cooperacin
al desarrollo entre la Unin Europea y Amrica latina y el Caribe,
Hamburgo: Fundacin EU-LAC.
59. Ibdem, p. 80, 107.
60. Vanse los estudios de impacto de J. Francois, (Project leader)
(2014) Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment. An
Economic Assessment. Final Report. Londres: Center for Economic
Policy Research (CEPR), marzo de 2014; y de Ferbelmayr, G.; B.
Heyd; y S. Lehwal (2013), Transatlantic Trade and Investment
Partnership (TTIP): Who benefits from a free trade deal?, Vol. I. The
Macroeconomic Effects, Gtersloh: Bertelsmann Stiftung, Global
Economics Dynamics (GED) Project. Tambin Rosales, O.; S.
Herreros; A. Frohmann, y T. Garca-Milln (2013), Las negociaciones
megarregionales: hacia una nueva gobernanza del comercio
mundial. Santiago de Chile, CEPAL, LC/L.3710, diciembre.
61. EEAS, The European Union in a changing global environment: a more
connected, contested and complex world, Bruselas: EEAS.
62. I. Torreblanca, La Espaa ensimismada, El Pas, 31 de agosto de
2015.
63. del Arenal, C. (2011) Poltica exterior de Espaa y Relaciones con
Amrica Latina. Iberoamericaneidad, europeizacin y atlantismo
en la poltica exterior espaola, Madrid: Siglo XXI/F. Carolina, p. 541.
64. Ibdem, p. 537 y ss.
65. J. M. Calvo, El siglo XXI debe ser el siglo de la solidaridad. Entrevista
a Enrique Iglesias, El Pas, 9 de agosto de 1999.
66. Conforme a lo exigido por el Convenio Anti-corrupcin de la OCDE,
que Espaa ratific en 2000, y en el que tiene un cumplimiento, se-
gn esa organizacin, extremadamente bajo. Vase OECD Phase 3
Report on Implementing the OECD Anti-Bribery Convention in Spain,
Paris, OCDE, 2012, p. 5; Anti-bribery Report 2013, Pars, OCDE, 2013,
p. 58; y Anti-bribery Report 2014, Pars, OCDE, 2014, p. 31.

268 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Espaa, Amrica Latina y Cuba tras el periodo Rajoy: Balance y perspectivas de la poltica exterior

67. Vanse los principios establecidos por el Informe de la Subcomisin


del Congreso de los Diputados para promover y potenciar la
responsabilidad social de las empresas, en Diario de Sesiones del
Congreso de los Diputados, VIIILegislatura, serie D, nm. 423, 31 de
julio de 2006; la Proposicin no de Ley, aprobada por el Congreso
de los Diputados, el 4 de abril de 2013, sobre Responsabilidad Social
Corporativa y Derechos Humanos; las Directrices de la OCDE para
empresas multinacionales; la Estrategia renovada de la UE para la
RSC para 2011-2014, y la Estrategia Espaola de RSC, de 2015; el
informe Las empresas espaolas crean valor: RSC en Iberoamrica,
Madrid: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, 2015.
68. Es significativo, en este sentido, que la aproximacin del lder
socialista Pedro Snchez sobre la diplomacia econmica y marca
Espaa, fruto de su trabajo acadmico, no sea muy diferente a la
adoptada por el gobierno del PP. Vase Snchez, P. (dir.) (2014) La
nueva diplomacia econmica espaola, Madrid: Delta.
69. Molina, I. (2013) Despus de tocar fondo: una nueva poltica euro-
pea para Espaa, Madrid: Instituto Elcano, ARI 8/2013, 13 de marzo
de 2013.
70. Sanahuja, J. A. (2015) La UE y CELAC: Revitalizacin de una relacin
estratgica, Hamburgo: Fundacin EU-LAC.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 269


Jos Antonio Sanahuja

270 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Seccin IV:
Tres miradas desde Brasil
Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku
Miriam Gomes Saraiva
Regiane Nitsch Bressan

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 271


272 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016
O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

O Brasil no contexto
das reconfiguraes
regionais
Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

Introduo
Ral Castro e Barack Obama abriram nova fase nas relaes hemisfricas
quando em dezembro 2014 anunciaram o restabelecimento de
relaes diplomticas entre Cuba e os Estados Unidos, acontecimento
sucessivamente consolidado, particularmente pelo simbolismo de
seu encontro durante a VII Cpula das Amricas realizada em abril
de 2015 no Panam. As implicaes dessa reaproximao para as
relaes interamericanas so significativas, pois eliminam um item
que bloqueava a agenda regional. Este reatamento coroa esforos
de dcadas de muitos Estados e governos latino-americanos, entre
os quais o brasileiro teve forte participao. As consequncias para
as organizaes regionais, inclusive para a OEA, todavia no esto
claramente definidas. Isso por diferentes motivos. Entre eles as
dvidas de muitos pases sobre a convenincia de fortalecer o papel
de estruturas de carter continental. Outro motivo a estratgia
cubana ainda no clara em relao a esta organizao. No conflito
fronteirio entre Venezuela e Colmbia de setembro 2015, pases da
regio deliberadamente evitaram que a OEA atuasse.
Paralelamente, no caso do Brasil, h direcionamentos que se mostram
favorveis para a aproximao aos Estados Unidos, em decorrncia
de importantes mudanas internas em curso, sobretudo a partir das
eleies de outubro 2014 e da grave crise econmica que se ampliou
em 2015. Por outro lado, no h formulao especfica em Braslia
que permita vislumbrar se esta aproximao facilitar a reconstruo
de instituies hemisfricas, como defende Hakim (2015).
No incio do sculo XXI, houve uma mudana incremental (Hermann,
1990) na insero internacional do Brasil, caracterizada por um papel

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 273


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

mais assertivo do pas nos assuntos regionais e globais, estimulado


em alguma medida pelo crescimento econmico que coincidiu
quase exatamente com os oito anos da administrao Lula da Silva. A
mudana no significou ruptura com tradies histricas ou recentes,
mas fortalecimento de algumas das caractersticas que j existiam. A
desacelerao econmica em curso desde 2011 parecia no mudar
a essncia desse quadro ao longo do primeiro mandato de Dilma
Rousseff. Porm, na transio para seu segundo mandato, 2014 e
2015, o cenrio domstico brasileiro foi marcado por mudanas, que
tiveram fortes consequncias sobre o conjunto da sociedade.
Neste trabalho buscamos compreender a ao brasileira no plano
hemisfrico numa perspectiva mais geral, de longo prazo, de forma
a entender os caminhos que podero se abrir no perodo iniciado
em janeiro de 2015. Discutindo em que medida o incremento ou o
enfraquecimento da capacidade brasileira, efetiva e simblica, afeta
as relaes continentais, e o modo como o governo e a sociedade
formulam suas polticas para a regio. Em outros termos, procuramos
identificar fatores que motivam a adoo das estratgias no tocante
s relaes bilaterais, sub-regionais, regionais e continentais, assim
como as multilaterais. Com esse intuito, analisamos inicialmente
a situao da poltica domstica brasileira, observando como ela
afeta alguns conceitos bsicos da poltica externa. Na sequncia,
consideramos a poltica no mbito da integrao, da cooperao e
da concertao na Amrica Latina, discutindo o Mercosul, a Unasul
e a CELAC. Por fim, tratamos a atuao continental, particularmente
frente OEA e aos Estados Unidos. Tambm fazemos referncia s
consequncias paradoxais que os problemas internos brasileiros
podero ter justamente em relao a Cuba.
Concluiremos apontando os problemas principais que se colocam
a partir de 2015 e mais em geral, para o futuro: as dificuldades de
negociao poltica interna somada crise econmica limitaro
o protagonismo brasileiro na regio, e as presses por mais
aproximao com os pases centrais podero alcanar maior
intensidade. Ao mesmo tempo, tendo tambm em conta a histria
da poltica externa brasileira no sculo XX e neste incio de XXI,
afirmamos que o equilbrio nas relaes internacionais no ser
abandonado, buscando utilizar em prprio favor relaes com outros
pases, como os BRICS, particularmente a China. Esse quadro poderia
sinalizar dificuldades para capitalizar investimentos polticos, alm
de econmicos, realizados em relao a alguns pases, inclusive
Cuba.

274 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

Panorama domstico e rediscusso da poltica externa


brasileira
A relao entre poltica interna e externa um tema decisivo na
anlise das relaes internacionais. Qualquer seja a referncia terica
utilizada, essa relao considerada essencial. No caso do Brasil da
segunda metade dos anos 2010, tampouco pode-se compreender a
ao externa sem considerar a todo momento a situao interna. O
governo Rousseff iniciou-se com uma poltica exterior e regional que
apresentou elementos importantes de continuidade com muitos
dos aspectos da ao histrica do pas, mais particularmente com
aquela desenvolvida pelo governo Lula da Silva. Mas fundamental
reconhecer que constrangimentos internos passam a incidir de
forma significativa. Parece que os elementos conjunturais, sobretudo
as limitaes impostas pelo quadro poltico e econmico interno, em
boa medida novo, caracterizaro o segundo mandato.
O governo enfrenta, alm dos partidos de oposio, disputa interna
em sua prpria base partidria, e tambm social, materializada
na constante resistncia do Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB) e outros menores. Como aconteceu ao longo
dos mandatos de Lula da Silva (2003-2010), a oposio poltica
e parlamentar concentrou os ataques ao governo apoiando-se
em acusaes de corrupo. A partir do incio de 2014 o foco foi a
investigao do Ministrio Pblico relativa a denncias de corrupo
na Petrobrs, com extensas derivaes. A questo ganhou relevncia
maior pela instaurao de processos de investigao no Supremo
Tribunal Federal contra parlamentares, a maioria ligada a partidos
que constituem a base de apoio do governo. Tambm h acusaes
contra ministros e contra inmeros empresrios, sem que seja
excluda a possibilidade de novas e maiores denncias. No mesmo
perodo, distintas foras de oposio ao governo mobilizam a opinio
pblica, em boa medida apoiadas pelas campanhas da imprensa, e
contando com apoio em camadas mdias.
Considerando o peso alcanado pelas foras de oposio ou
mesmo de aliados que passam a condicionar o governo, deve-se
esperar uma rediscusso da poltica externa. H presso de foras
que vm aumentando a crtica poltica do governo brasileiro de
integrao, cooperao e concertao. Um dos caminhos para essa
rediscusso dever ser o da retomada da idia de autonomia e sua
ressignificao. A crtica s posies que prevaleceram nos governos
do PT no se concentraro na idia de autonomia em si, mas na
sua interpretao. Utilizando a formulao de Russell e Tokatlian
(2010), provavelmente se buscar reinserir na equao autonomia-
integrao, aumentando-lhe o peso, os conceitos de globalizao, de

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 275


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

interdependncia, tambm as idias relativas insero nas cadeias


globais, s vantagens comparativas, etc. No cenrio brasileiro, dever
ganhar fora conceito que tem razes histricas, o de equilibrar
relaes regionais com vnculos mais fortes com os pases centrais,
particularmente Estados Unidos. Ao longo da histria, essa forma
de insero foi interpretada, particularmente pelos liberais, como
possibilidade de maximizar vantagens nacionais.
Apesar de constantemente reinterpretada, a ideia genrica de
autonomia permanece constante ao longo da histria da poltica
externa brasileira. Mesmo no sendo o objetivo deste texto,
importante lembrar que at governos americanistas so
considerados por alguns autores como interessados na preservao
da autonomia (Malan, Bonelli, Abreu e Pereira, 1977; Ferreira, 2001;
Casares, 2014). Nesses casos, nos referimos aos governos Dutra
(1946-1950), Castello Branco (1964-1967) e Collor de Mello (1990-
1992). Os autores atribuem o filo-americanismo fortemente
presente nas polticas externas desses governos a determinadas
formas consideradas necessrias para a preservao da autonomia
ou para o desenvolvimento nacional, etc.
Pensando em um cenrio de maior presso contra o governo do PT, e
considerando as dificuldades de boa parte dos pases da Amrica do
Sul, deve-se identificar como provvel a tendncia intensificao
da crtica ao Mercosul. Apresentado como entrave a acordos com
outros pases por ser uma unio alfandegria, dificultaria o acesso s
economias de mercado mais desenvolvidas sobretudo os Estados
Unidos. Nas palavras de Rubens Barbosa1 (2014), o Brasil deveria
rever sua estratgia de negociao comercial, sem preconceitos
ideolgicos, com vista abertura de novos mercados, no s entre os
pases em desenvolvimento, mas tambm nos pases desenvolvidos.
Simetricamente, indcios de atitudes semelhantes surgem em outros
pases, contribuindo para que a presso por mudanas ganhe fora
em camadas da sociedade brasileira, particularmente em setores
empresariais, mas tambm entre setores do governo e em segmentos
importantes da administrao pblica. Na chancelaria do governo
uruguaio de Tabar Vzquez, as opinies restritivas ao Mercosul
tambm so comuns. Nos pases do bloco, posies contrastantes
existem. Na Frente Ampla uruguaia h discordncias. No governo do
Paraguai, Horacio Cartes inclui em sua equipe tendncias diversas.
Em suas reflexes sobre a autonomia, Puig (1980, 1984) argumenta
que o sistema internacional no caracterizado pela anarquia, mas
por uma hierarquia internacional. Conforme Puig (1980:149-155),
a obteno da autonomia passa por quatro estgios: 1) o status
formal de Estado soberano; 2) os benefcios materiais suficientes

276 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

para elaborar e pr em prtica um projeto nacional; 3) aceitao


das polticas da potncia em suas reas de interesse estratgico em
troca do exerccio de autonomia em setores de igual importncia
para os pases latino-americanos, como por exemplo, na escolha de
seus modelos de desenvolvimento; e 4) a ruptura da dependncia
com o centro e aes de no-obedincia. Para Puig, assim como
para Jaguaribe (1979), a autonomia requer graus adequados de
viabilidade nacional, uma considervel quantidade de recursos
domsticos e um compromisso explcito das elites com um projeto
nacional.
Analisar a existncia dos quatro estgios formulados por Puig seria um
exerccio interessante nas atuais condies latino e sul americanas,
em particular para o Brasil. No caso brasileiro, certamente temos o
primeiro estgio, o Estado soberano. Esse estgio existe em maior ou
menor medida em qualquer pas da regio atualmente. Mais dficil
definir como se encontram os outros trs. A realidade brasileira dos
anos 2010, com forte evidncia no segundo mandato Rousseff, que
a capacidade de por em prtica um projeto nacional encontra-se sob
judice. Encontram-se claramente divididas as elites nas formas de
constru-lo. O combate corrupo, que vem constituindo-se com
fora em regime internacional inovador, imbricado com relaes
de poder, tem, do mesmo modo que em outros pases, inclusive
centrais, como efeito secundrio o surgimento, ou ressurgimento, de
interesses que no consideram como objetivo nacional importante a
preservao de alguns dos grandes grupos empresariais, estatais ou
privados. No caso brasileiro atual, empresas como Petrobras, grandes
empreiteiras da rea da construo civil e pesada, e mesmo grupos
industriais e de servios, correm o risco de serem enfraquecidos ou
mesmo destrudos. O enfraquecimento das estruturas empresariais,
traz consequncias para a poltica externa brasileira, para a regio
e para o mundo. O resultado pode ser o debilitamento das bases
materiais de uma poltica de integrao sustentada simbioticamente
pelo conceito de interesse nacional. Discutiremos o tema das relaes
com os Estados Unidos adiante: na crise brasileira contempornea
ganham fora os setores que apontam para a importncia da relao
com esse pas, com a Unio Europeia e com a China. Esse debilitamento
dificultar iniciativas h dcadas consideradas estratgicas pelo
Estado e parte das elites. Como por exemplo, a integrao energtica
e de transportes, e aes visando expanso estratgica, como seria
a possibilidade de influir na operao do porto de Mariel em Cuba.
Russell e Tokatlian (2003) argumentam que a acelerao da
globalizao nas ltimas dcadas teria modificado sensivelmente o
espao de ao dos pases latino-americanos. Esse novo contexto
global demandaria que a autonomia fosse definida de uma forma
diferente, havendo a necessidade de transio da antagonistic

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 277


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

autonomy, que similar autonomia pela distncia para a relational


autonomy, que parecida com a autonomia pela participao
(Fonseca Jr., 1998). No momento atual, no Brasil essas ideias esto
sendo rediscutidas. Em pormenorizado estudo em que so avaliadas
diferentes possibilidades para o pas, por meio da simulao de
situaes, particularmente as que adviriam da finalizao das
negociaes para o Acordo de Parceria Transatlntica de Comrcio e
Investimento (TTIP) e para a Parceria Trans-Pacfica (TPP), Thorstensen
e Ferraz (2014) afirmam que as consequncias em termos de comrcio
seriam particularmente prejudiciais. Sobretudo, segundo os autores,
num contexto de estagnao da posio internacional do Brasil. Ao
simularem o potencial impacto da adeso do Brasil ao TTIP, concluem
que seria fortemente positivo. A ateno voltada aos riscos da no
negociao de acordos comerciais com os pases centrais e com os
grandes blocos, existentes ou em processo de negociao.
Na perspectiva do Estado brasileiro e de suas instncias formuladoras
de polticas, podemos afirmar que os diferentes blocos regionais
devem contribuir para o fortalecimento da autonomia dos Estados-
membros, enquanto objetivo e consequncia da integrao. De
certa forma nos reencontramos mais uma vez com a formulao de
Puig (1984), em que a ideia de integrao deve ser funcional de
autonomia.
Na busca pela compreenso do futuro da poltica brasileira, em
qualquer caso haver uma reiterao do conceito de autonomia,
ainda que fortemente reinterpretado. Do ponto de vista de poltica
exterior, houve mudanas importantes nos anos do PT. Mudanas
introduzidas pela diplomacia presidencial de Lula da Silva, em geral
acompanhadas por Rousseff ao menos em seu primeiro mandato.
A cpula diplomtica formulava e operacionalizava as mudanas,
particularmente as crticas das polticas hegemnicas. Cabe registrar,
o que se tornou mais visvel a partir de 2015, que o conjunto da
estrutura administrativa que inclui muitas outras reas alm das
relaes exteriores, ministrios, instituies no acompanhou de
forma ativa essas mudanas. Conclui-se que se o governo, a partir
de 2015, for levado a novos direcionamentos, estes encontraro
uma estrutura certamente no hostil. Isso explica-se por significativa
continuidade na alta administrao do Estado de setores com fortes
conexes com circuitos econmicos internacionais e com convices
de carter liberal.
As demandas e os interesses voltados integrao regional, desde
a assinatura do Tratado de Assuno em maro 1991, no tiveram
crescimento qualitativo constante, sobretudo no Brasil. No h no Brasil
forte demanda pela integrao, nem houve crescimento vigoroso
da interdependncia. Sem desconhecer que h avanos histricos

278 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

em pontos importantes: por exemplo, o quase desaparecimento


de hipteses de guerra em todo o subcontinente. O estgio atual,
segunda metade dos anos 2010, sinaliza aes de cooperao e
integrao de baixa intensidade. A qualidade do comrcio regional,
a melhor em relao a todas as regies do mundo, com exportaes
de maior valor agregado pelo Brasil, no parece suficiente para
fortalecer a integrao. No ano de 2014, produtos manufaturados
correspondiam a aproximadamente 77% do total das exportaes
brasileiras para os outros membros do Mercosul2. Enquanto para os
outros principais parceiros os produtos manufaturados representam:
China, 4%; Unio Europeia, 37%; Estados Unidos 55%.
O conceito de autonomia est profundamente enraizado, mas sua
interpretao depender dos atores que prevalecero na poltica
brasileira nos prximos anos. A vida democrtica viabiliza a presena
de posies contrapostas. Ao longo do primeiro mandato de Rousseff
as posies que vinculam autonomia com integrao regional no se
fortaleceram do ponto de vista de suas bases de sustentao poltica
e material. No segundo mandato, as foras que optam por uma maior
insero nos mercados globais tem presena importante no governo.

Integrao e concertao poltica na Amrica Latina:


Mercosul, Unasul e CELAC
A posio brasileira frente aos rgos regionais pode ser
interpretada como a de uma estratgia de crculos concntricos. E
aqui sublinhamos que mesmo no Mercosul, primeiro crculo, mais
restrito e aprofundado, o pas no abdicou de sua autonomia. De
fato, os governos brasileiros sempre defenderam a impossibilidade
de submeter-se, ao menos em alguns casos, a decises colegiadas,
atribuindo isso aos riscos que adviriam da instabilidade nos pases-
parte. A consequncia de um posicionamento estrutural que dura h
mais de 25 anos, atualmente considerado pressuposto para abrir
um debate sobre os prprios fundamentos do Mercosul. No segundo
mandato de Rousseff, h atores com peso social, econmico, poltico e
cultural que defendem abertamente a necessidade de rebaixamento
do atual nvel de integrao a acordo de livre comrcio (Bacha, 2014).
Em entrevista, Bacha considera a possibilidade de retomada das
negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)3.
Um Mercosul mais institucionalizado no atenderia aos interesses
de parte considervel das elites, de grupos sociais, econmicos e
regionais, de setores polticos, que parecem ter suas necessidades
contempladas pela atual estrutura. Vimos que h importantes

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 279


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

tendncias que apontam para a necessidade do seu rebaixamento.


De todo modo, mesmo se redimensionados os objetivos, persistir o
interesse no aumento do comrcio e do investimento transfronteirio.
Nos perodos anteriores grandes empresas buscaram os mercados
regionais. Foi o caso de Petrobras, Ita, Bunge, Gerdau, AmBev
e outras. Tambm empreiteiras: Camargo Correa, Odebrecht,
Andrade Gutierrez, OAS, Queiroz Galvo, etc. No incio da integrao
Brasil-Argentina, algumas grandes empresas multinacionais,
particularmente o setor automotivo (Volkswagen, Fiat, Ford,
General Motors, etc.), tiveram forte interesse no mercado comum,
na liberalizao intra-regional. A crise desencadeada em 2014/2015
pelas investigaes e processos relativos corrupo na Petrobras
certamente ter impacto na posio brasileira de integrao. Com
reflexo em toda a regio. O enfraquecimento ou mesmo potencial
desaparecimento de algumas dessas empresas diminuir o mpeto,
j fragmentado, dos empresrios pela integrao. Todas as teorias
de integrao regional reconhecem a importncia desse setor, seja
pblico ou seja privado, para o avano do processo.
O impacto negativo tambm poder surgir no relacionamento
bilateral com outros pases. A iniciativa comercial, de investimento
e de servios pode se enfraquecer. Essa evoluo dever confrontar-
se com a maior capacidade de outros pases, particularmente dos
Estados Unidos. O maior protagonismo norte-americano que se
fortalece na administrao Obama, apesar de poder proporcionar
benefcios para a regio, ter paradoxalmente como possvel
consequncia alguma retrao de pases de maior capacidade
relativa da Amrica Latina. Seria o caso do Brasil nas suas relaes
bilaterais, nos casos em que obteve vantagens relativas. cedo para
desenhar cenrios, havendo nos prprios Estados Unidos posies
divergentes. Em relao a Cuba podem surgir iniciativas que levariam
a uma diminuio relativa do papel de outros parceiros, inclusive
China, Canada, Espanha e Brasil.
O Mercosul foi importante em situaes determinadas, como o
na negociao em curso com a Unio Europeia. Tambm o foi nas
relaes com os Estados Unidos, servindo como mecanismo de
resistncia frente a presses assimtricas. H na tradio diplomtica
brasileira a preocupao pela busca de formas para evitar
compromissos que possam mais tarde levar a perdas para o pas. Isso
tem acontecido nas negociaes econmicas, mas o mesmo vale para
outros campos. Ao mesmo tempo, deve ser observado que apesar
do quadro internacional sugerir o fortalecimento da integrao para
negociar em melhores condies frente ao mundo exterior, isso no
tem acontecido sempre. No caso de acentuarem-se dificuldades nas
relaes intra-Mercosul, certamente as presses, como j vimos, para
buscar solues nacionais vo se acentuar.

280 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

Os governos brasileiros, inclusive o de Rousseff, admitem a ideia


de que integrao significa conceder algo de soberania, mas
as concesses tendem a ser restritas: por isso a defesa da unio
alfandegria com polticas limitadas no tocante ao combate s
assimetrias. A baixa complementaridade no tem sido enfrentada
com polticas conjuntas de desenvolvimento regional, com projetos
comuns e com aes mais fortes para criar cadeias produtivas. Na
medida em que as assimetrias mantm-se altas, em virtude da
ausncia de instrumentos regionais adequados, a tendncia que
a unio alfandegria no se complete e acabe sendo debilitada
por uma lgica na qual os conflitos so sobrevalorizados, j que os
meios para sua superao tm relao com a mudana de postura
dos Estados. A posio do Brasil, mesmo considerando as atuais
incertezas, est longe de ser a nica responsvel pelas dificuldades.
As formas de posicionamento de Argentina, Paraguai, Uruguai e
Venezuela frente ao Mercosul contribuem para isso. Destacamos
o papel do Brasil, pois a este caberia o papel de paymaster, ainda
que no o tenha sido, de acordo com a formulao de Mattli (1999).
Nesse contexto, cresceu nos anos 2000 o debate sobre o significado
mesmo da integrao. H movimentos que impulsionam o debate
sobre aspectos que entendem que deveriam ser mais valorizados:
integrao social, cultural, educacional, combate comum pobreza.
Diferentemente do Mercosul, a Unasul surge num contexto de
diversidades na regio. Inclusive diversidades no tocante poltica
de insero na economia internacional. Diversidades so aceitas,
consideradas normais, portanto a Unasul no traz como objetivo
a integrao econmica, descartando-se qualquer proposta
de mercado comum. No visa poltica externa comum. Busca
superar diferenas, sem desconhece-las, mantendo um espao de
interlocuo. Portanto reconhecemos na Unasul o segundo crculo
concntrico para a poltica brasileira, que pelas suas caractersticas
intergovernamentais e flexveis, sem compromissos institucionais de
significados incontornveis, pode consolidar-se.
A Unasul tem o carter de um instrumento sul-americano, portanto
no latino-americano e ainda menos hemisfrico. Esse objetivo
explica-se porque nesse espao, na formulao do Estado brasileiro,
de seus polticos e de seus altos funcionrios, podem-se criar
consensos a respeito de alguns temas. Consensos que, lanando
mo da formulao j clssica de Bull (2002), so possveis na medida
em que se busca a ordem e permitem manter a independncia
dos estados individuais. Mais relevante, consensos que podem ser
obtidos como resultado de uma composio de poder marcadamente
regional. Desse modo, compatibilizam-se preservao da autonomia,
cooperao, integrao seletiva e um espao comum onde as relaes
correspondem a outra geografia, atenuando, no eliminando, o peso

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 281


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

de fatores extra-regionais. Isso seria possvel na Amrica do Sul, mas


no na Amrica Latina e menos ainda na esfera continental.
Na perspectiva brasileira dos anos 2000, sobretudo a do governo
Lula da Silva, seria indispensvel trabalhar de forma consistente
e persistente em favor da emergncia de um sistema mundial
multipolar no qual a Amrica do Sul venha a constituir um dos polos
e no ser apenas uma sub-regio de qualquer outro polo econmico
ou poltico (Guimares, 2006:275). A continuidade de conflitos
domsticos em pases da Amrica do Sul, inclusive nos trs maiores
do Mercosul (Argentina, Brasil, Venezuela), mostra as dificuldades
para atingir o patamar de polo. Mesmo nas relaes entre os pases
que constituem os trs grupos em que se subdividem atualmente os
pases membros da Unasul Mercosul, Aliana do Pacfico e Aliana
Bolivariana para os Povos de nossa Amrica (ALBA) h consistentes
problemas. Alguns de origem histrica, como entre Chile e Peru,
outros ligados a problemas atuais. Para o Brasil, o espao sul-
americano vem se delineado politicamente de forma consistente,
como reconstitui em perspectiva histrica Santos (2014:184), desde
o governo Itamar Franco.
O conceito de Amrica Latina consolidou-se a partir da construo de
um imaginrio comum por intelectuais da prpria regio com o Brasil
muitas vezes recebendo ou atribuindo-se um papel peculiar nessa
arquitetura identitria, mas, tambm, como uma representao do
outro para a sociedade estadunidense, como um contraconceito
assimtrico de suas autoatribudas virtudes. No entanto, a adeso
do Mxico ao Nafta, em 1992, contribuiu para erodir o conceito de
Amrica Latina, ao aproximar decisivamente um de seus polos mais
importantes, o Mxico, do outro desse conceito: os Estados Unidos.
Comparativamente poltica brasileira para o Mercosul, no caso
da Unasul, a autonomia parece se conectar mais diretamente com
alguns dos objetivos da cooperao. Isso ocorre ao menos em trs
dimenses: financiamento para a integrao, mesmo considerando
as restries brasileiras ao Banco do Sul; integrao da infraestrutura
(incorporao da IIRSA e estabelecimento do COSIPLAN); e defesa
(Conselho de Defesa Sul-Americano). Trata-se de tentativas mais ou
menos articuladas de conectar a autonomia nacional com os objetivos
de cooperao e integrao sul-americana. Importante ressaltar que
o processo de criao do Conselho de Defesa Sul-Americano vincula-
se no apenas ao objetivo de fortalecer a cooperao em temas de
defesa e segurana, mas remeteu tambm inteno de estabelecer
um contraponto influncia dos Estados Unidos na Amrica do Sul,
mais precisamente, na regio andina. O avano da crise econmica
no primeiro mandato de Rousseff afetou a capacidade brasileira
como eixo indutor dos projetos da Unasul. Some-se o debilitamento

282 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

poltico do governo, assim como o crescimento das crticas internas


s diferentes formas de integrao e cooperao regional.
A explicao da poltica brasileira frente ALBA e Aliana do
Pacfico tem uma mesma matriz: a busca de cooperao regional
mesmo em contextos ideolgicos e de vises econmicas e de
comrcio distintas. Em relao ALBA h identidade no que tange
preocupao pelas questes sociais, mas diferenas em questes de
poltica econmica. Em relao Aliana do Pacfico a preocupao
volta-se a evitar fracionamentos geopolticos e mesmo busca-se
fortalecer os elementos de integrao expressos pela participao
dos pases da aliana no Mercosul por meio de acordos de livre
comrcio, e outros acordos.
A Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC),
estabelecida em 2010, aparece como o terceiro crculo concntrico
na poltica hemisfrica brasileira. Alguns dos Estados membros
observam a organizao como possvel frum alternativo OEA. O
presidente do Equador, Correa, foi quem mais avanou nessa direo.
Para ele a CELAC deveria substituir a OEA4. A posio brasileira surge
como mais branda e articulada. O governo reconhece a importncia
da organizao, mas no entende que deva se transformar numa
alternativa OEA, nem deva servir como base de confrontao direta
a ela.
Para o Brasil, a CELAC surge como uma organizao que congrega
todos os pases da Amrica Latina e do Caribe e, nas palavras de
Garcia, sem pases estranhos a eles (2013:61). Trata-se sim da
abertura de foros sem a participao dos Estados Unidos e Canad,
mas a concepo pragmtica no campo internacional estimula
evitar aes de confrontao e mesmo polticas que diretamente
visem o enfraquecimento da OEA ou outros instrumentos de carter
continental. Percebemos claramente a ideia do terceiro crculo
concntrico, o governo brasileiro considera existir maior grau de
identidade na CELAC que na OEA.
No entendimento dos governos brasileiros, a CELAC deve dar
continuidade s aes desenvolvidas anteriormente pelos
Grupos de Contadora e do Rio. Pode-se afirmar que a CELAC
vista como a representao de um grupo continental de Estados
que tm em comum algumas afinidades e que pode articular
aes conjuntamente, inclusive parte das relaes com o resto da
comunidade internacional, tambm com os Estados Unidos.
Compreender a poltica externa brasileira e particularmente a
poltica hemisfrica, exige entender que no h preocupao por
uma liderana acima das prprias possibilidades. Algumas anlises

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 283


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

sobre a poltica brasileira na regio insistem a respeito do papel


pretendido pelo pas na relao com o prprio entorno. Nessa
perspectiva exagera-se na interpretao de que o Brasil buscaria
a formao de um polo alternativo com poder competitivo extra
regional (Burges 2008; Gardini e Lambert, 2010; Malamud, 2005).
Apesar de fortes diferenas em relao a aspectos da poltica
exterior, regional e hemisfrica, inclusive em relao ao Mercosul e
Unasul, na sociedade civil e entre as foras polticas encontramos
razovel consenso sobre alguns pontos, particularmente em relao
necessidade de no superestimar a capacidade nacional. Os dois
mandatos de Rousseff acentuaram esta caracterstica, compartilhada
pelas foras polticas de oposio que insistem, sobretudo por
razes eleitorais, que os recursos nacionais devem ser investidos
domesticamente.

O eixo hemisfrico: OEA e as relaes com os Estados


Unidos, e o novo papel de Cuba
A relao com os Estados Unidos poder voltar ao foco das relaes
exteriores do Brasil. As indicaes nesse sentido surgem tanto no
Brasil quanto nos Estados Unidos. As presses pelas mudanas
resultam no tanto do quadro internacional ou das relaes
bilaterais, ainda que possam estimular novos caminhos, mas do
entendimento que os grupos dirigentes e as elites brasileiras tero
desse quadro e dessas relaes. Em outros termos, relacionam-se
diretamente, como estamos discutindo, com as condies internas
do pas e, secundariamente, com as atitudes dos setores norte-
americanos preocupados com o Brasil, sejam empresariais, sejam
governamentais. As atitudes norte-americanas so importantes,
mas o ponto relevante na atualidade como elas influem nas
relaes de poder no Brasil. Como vimos, a qualidade do comrcio,
mais especificamente das exportaes brasileiras aos Estados
Unidos, tem composio de maior valor agregado que aquelas
feitas Unio Europeia e China, ainda que menor qualidade que
aquelas direcionadas ao Mercosul e rea da ALADI. Para os Estados
Unidos, o percentual de produtos manufaturados exportados
aproximadamente 55%. Para os empresrios brasileiros, vista a
dimenso e a potencialidade do mercado norte-americano, que
vem absorvendo quantidades crescentes de produtos brasileiros nos
anos 2010, o atrativo significativo.
Como demonstramos nas sees anteriores, a ideia de autonomia tem
sido uma diretriz sempre presente na poltica brasileira. A ao dos
Estados Unidos nas relaes hemisfricas , por si mesma, um desafio

284 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

para o exerccio da autonomia nessa esfera. No incio do sculo XXI


fatos novos surgem, particularmente a possibilidade de mudana
gradual no equilbrio internacional. Importante ter em conta o
significado que pode ter a presena chinesa, econmica, poltica e
mesmo estratgica (Vadell, 2011). De todo modo, as consequncias
desse processo a longo prazo no so claras, tampouco sua influncia
sobre os fenmenos de integrao.
A anlise da posio brasileira no continente deve ter em conta esse
conjunto de fatores, que provavelmente explicam ambiguidades.
Nos governos Lula da Silva e no primeiro mandato Rousseff, houve
a busca do fortalecimento de organizaes sub-regionais, de forma
a aumentar a autonomia frente aos Estados Unidos. Seja de parte
brasileira, seja de parte dos Estados Unidos, assim como de inmeros
pases do continente, houve coincidncia na manuteno de um perfil
baixo para a OEA, utilizada como foro limitado de discusso de alguns
temas. A OEA foi historicamente um locus para o desenvolvimento
das relaes com os Estados Unidos, mas na atualidade est longe
de ser o nico e mesmo o principal. Boa parte das aes externas
concretiza-se no contexto de foros bilaterais. Inclusive as do Brasil
com os Estados Unidos. Compreendemos assim o significado da OEA
para o Brasil, e sua relativizao. Aplica-se a ideia do quarto crculo
concntrico.
Os dados recentes, mesmo na fase de realizao da VII Cpula
das Amricas no Panam de abril de 2015, no sugerem
mudanas significativas. A presena norte-americana na cpula,
o reestabelecimento das relaes com Cuba, consolidadas com a
reinaugurao das embaixadas em julho de 2015, mostram que os
Estados Unidos voltam a dar alguma importncia para a regio. A
percepo brasileira , no plano oficial, favorvel a essa evoluo,
sendo este um consenso entre as principais foras politicas e sociais.
A atitude frente a esse restabelecimento de relaes, e frente
reintegrao de Cuba ao quadro institucional regional positiva.
O Brasil tem laos histricos com Cuba, que foram reforados no
decorrer dos governos do PT. Somaram-se s afinidades polticas
aes concretas, como o emprego de mdicos cubanos em uma
lgica de cooperao proporcionada pelo programa Mais Mdicos,
que suscitou divergncias em segmentos da sociedade brasileira. O
Brasil realizou importantes investimentos em Cuba. O mais destacado
foi a construo do porto de Mariel, realizada pela Odebrecht.
Investimento de aproximadamente US$ 957 milhes, dos quais US$
682 financiados pelo estatal Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES)5. Este investimento, que foi planejado
de parte do Brasil para garantir uma presena estratgica na rea
do Caribe com o intuito de projeo econmica global, sofre o risco

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 285


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

de reverso em virtude de larga combinao de fatores. Entre eles:


crise brasileira, dificuldades da China, complexidade tecnolgica que
levou necessidade de capitais e tecnologia de Cingapura. Fator
crescentemente importante ser a capacidade norte-americana de
utilizar suas novas relaes, num contexto de dificuldades de outros
grandes parceiros de Cuba. H um evidente paradoxo: uma ao
potencialmente promissora enfrenta dificuldades exatamente no
momento em que Cuba tende a inserir-se mais fortemente no plano
hemisfrico e global.
Do ponto de vista econmico e comercial, as relaes Brasil-Cuba
no devem sofrer significativas mudanas. A corrente de comrcio
alcanou em 2014 o valor de US$ 569 milhes. Tendo tido seu melhor
momento em 2012, quando chegou a US$ 664 milhes. importante
sinalizar que o Brasil opera com supervit h muitos anos, tendo
sido de US$ 447 milhes em 2014, portanto proporcionalmente
muito elevado. Tambm significativa a participao de produtos
manufaturados nas exportaes brasileiras, representando
aproximadamente 55% do valor total. A melhoria das relaes de
Cuba com os Estados Unidos, um maior fluxo de recursos para a
ilha, inclusive a eventualidade de suspenso do bloqueio, poderia
ter como consequncia aumento das relaes econmicas com
o Brasil, mesmo considerando o pequeno tamanho da economia
cubana6. Como vemos, os nmeros so bastante restritos, em vista
do comercio exterior total do Brasil. Ainda assim, o pas o terceiro
fornecedor de Cuba, depois de China e Espanha, representando
8,6% das importaes daquele pas. E sexto maior destino de suas
exportaes, representando 2,9% do seu total, sempre em 20147.
De acordo com esta analise, percebe-se que, ao menos at 2015,
o leito das relaes entre os Estados americanos no tm sido as
organizaes multilaterais. Houve preferncia pelo campo bilateral.
Compreende-se assim porque na OEA observa-se uma diminuio
do protagonismo norte-americano, que para alguns autores
considerado consequncia de razovel desinteresse, ainda que seu
financiamento dependa em sua maior parte dos Estados Unidos. No
fenmeno conjuntural, manifesta-se desde os anos 1990, atravessou
todo o mandato Insulza (2005-2015), continuando na gesto de
Almagro. A evoluo da influncia norte-americana na organizao
tambm apresenta ambiguidades. Dissemos que a influncia
parece diminuir. Por outro lado, assistimos, no segundo termo da
administrao Obama, a um renovado interesse pela Amrica Latina:
o que no previsvel se isso se refletir na reanimao da OEA.
A retomada das relaes com Cuba, e mesmo a possibilidade de
alguma normalizao das relaes com a Venezuela, indica a busca
de apaziguamento regional. desta forma que deve ser interpretada
a ao do Embaixador Thomas Shannon no tocante Venezuela.

286 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

nesse contexto que deve ser analisada a visita de Rousseff aos Estados
Unidos no final de junho de 2015. Na administrao em Washington,
parece prevalecer a ideia que interesse norte-americano rebaixar
tenses e fortalecer laos. A administrao tem suas preocupaes
voltadas a outras regies, sia e Leste Europeu. A crise fronteiria entre
Venezuela e Colmbia de setembro 2015 no pde ser administrada
pela OEA, apesar do interesse de Washington. A oposio de pases
da Unasul ao mediadora da OEA conseguiu prevalecer sem que a
administrao Obama sinalizasse maior empenho.
Dada a assimetria de poder, a experincia histrica e recente tem
sugerido ao Estado brasileiro que polticas multilaterais no mbito
da OEA no surtem os efeitos desejados pelos governos do pas. A
preocupao do Brasil no governo Lula da Silva pelas bases norte-
americanas na Colmbia, a falta de sintonia na crise de Honduras,
o modo como os Estados Unidos persistem em discutir questes
como o narcotrfico e as guerrilhas colombianas, so todos pontos
que indicam dificuldades na utilizao da OEA, mesmo sem abdicar
do reconhecimento de sua competncia no trato de alguns temas
de interesse comum. Mesmo no caso de mudanas, como Hakim
(2015) sinaliza estarem havendo no tratamento do narcotrfico, no
correm pelos caminhos da organizao. Torna-se evidente que para
os governos brasileiros, na OEA h menor comunidade de valores
que os existentes nas relaes com Mercosul, Unasul e CELAC, o que
a coloca numa posio inferior na escala de prioridades. Desse modo,
justifica-se a alocao dessa organizao como o quarto crculo
concntrico para a poltica externa brasileira no continente.
Ao longo dos governos do PT, no houve tenses significativas entre o
Brasil e os Estados Unidos. Pelo menos desde 1990, o relacionamento
no se modificou estruturalmente. Porm, no significa que
inexistiram contraposies, particularmente em temas atinentes
crtica daquilo que considerado o sempre renovado unilateralismo
norte-americano; isso no impediu polticas de entendimentos e
cooperao (Patriota, 2008). As controvrsias de carter econmico
e comercial sempre tiveram apoio bi-partisan no Brasil. Trinkunas
(2015), da Brookings Institution, que defende maior aproximao
entre Brasil e Estados Unidos, explica desta forma a especificidade
nas relaes bilaterais em geral:
What is fundamentally different about the U.S. relationship with
Brazil in comparison to other major global players is the lack of
a weighty constituency in each country for maintaining good
relations. In spite of a significant trade relationship, the U.S. and
Brazilian economies are not integrated into each others economic
value chains. Unlike Canada, China, Germany, India, or Israel,
where a wide array of actors in the private sector, civil society, and

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 287


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

government care deeply about mutual trade, investment, security,


and the wider global order, no such powerful Brazil lobby exists in
Washington or U.S. lobby in Brazil.
No se trata de adeso aos interesses da potncia hegemnica.
China e ndia conseguem articular sua agenda nos Estados Unidos
de forma autnoma, sempre na clara perspectiva de seus interesses
nacionais.
O novo quadro das relaes dos Estados Unidos com a Amrica Latina,
fortemente marcado pelo reatamento com Cuba, mas tambm pela
tentativa de normalizao das relaes com o Brasil, no parece
pesar para o revigoramento da OEA. A posio do Brasil no pode
ser classificada como de oposio OEA e s suas diferentes reas
de atuao, mas deve ser considerada como sendo uma posio
de perfil baixo. Em 2011 houve uma crise em relao Comisso
Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) decorrente da medida
cautelar que recomendava a suspenso imediata do licenciamento
da usina hidroeltrica de Belo Monte, crise superada apenas em
2015, com a indicao de um Embaixador na OEA, depois de quatro
anos de vacncia do cargo. Do mesmo modo tambm consensual
a ideia que os Estados Unidos no encontram na organizao uma
estrutura que sistematize suas relaes continentais.
A probabilidade desta situao da OEA modificar-se no final dos anos
2010 parece difcil. A posio fortemente ctica de Havana, ainda
que indiretamente, contribui para limitar as tentativas de maior
protagonismo da organizao. Tanto de parte brasileira quanto de
parte norte-americana h indcios fortes no sentido de privilegiar
a tentativa de melhoria das relaes bilaterais. Por um lado, como
vimos no caso de foras econmicas, polticas e sociais brasileiras,
em oposio ou dentro do governo, redobram-se as presses para
buscar consistentes pontos de encontro, sobretudo nos aspectos
econmicos e comerciais, alm de polticos. No caso dos Estados
Unidos, h ambiguidades. Muitas vezes a posio do governo,
particularmente da administrao Obama, converge para a busca da
melhora nas relaes. Tem tido papel relevante neste sentido o vice-
presidente Joe Biden. No caso das escutas realizadas pela National
Security Agency (NSA) em relao presidente brasileira, sobre o qual
o governo do Brasil exigiu pedido formal de desculpas desde 2013,
o movimento que visou acomodar a situao, dele participando o
ministro das Relaes Exteriores Mauro Vieira, foi bem sucedido.
Ao mesmo tempo, devemos registrar que setores conservadores,
sobretudo no mbito republicano, agem de modo agressivo,
particularmente contra aspectos da poltica externa brasileira: so
decididos crticos do sistema BRICS - o que faz parte de uma estratgia
que parece consolidar-se nos Estados Unidos de conteno da China.

288 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

A percepo desses setores conservadores que, atravs do BRICS,


a multipolaridade um caminho que os chineses utilizam para se
precaver em relao estratgia de conteno norte-americana
(Schaefer e Poffenbarger, 2014).
Neste contexto amplo compreendem-se os esforos bilaterais
entre os Estados Unidos e o Brasil (exemplos: encontro presidencial
bilateral no Panam em abril de 2015 e visita de Rousseff a
Washington no final de junho 2015). As diferenas conjunturais
entre o segundo mandato Rousseff e as administraes brasileiras
anteriores so bem identificadas nos Estados Unidos. O New York
Times (21/3/2015), ao analisar em editorial os problemas brasileiros8,
destacou a existncia de um desapontamento em relao ao
governo Rousseff nos assuntos domsticos e externos, concluindo
que um caminho para a busca de maior estabilidade no Brasil seria
agir de forma a contemplar interesses norte-americanos contestados
na Amrica Latina. Em alguma medida, essas sugestes parecem
incorporadas na agenda bilateral aps a visita oficial em junho. No
comunicado conjunto divulgado aps o encontro, foi afirmado que:
Os Presidentes reconheceram os esforos do Brasil e da Unio de
Naes Sul-Americanas (UNASUL) para a promoo do dilogo
poltico na Venezuela e para a realizao de eleies legislativas com
credibilidade, transparncia e monitoramento internacional, em
dezembro. (Brasil, 2015)
Na mesma direo, em Washington busca-se mostrar como o interesse
econmico dos dois pases aponta para a melhoria das relaes, o
que deveria encaminhar a um novo patamar de convergncia e de
cooperao (Meacham, 2015). Deve-se chamar a ateno para o
fato de que, desde o incio de 2015, setores como o Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior do Brasil trabalham
nesta direo. Negociaes como a Rodada de Dilogo Comercial
entre Estados Unidos e Brasil, desenvolvidas por esse ministrio nos
meses de fevereiro e maro de 2015, visavam abrir caminhos9 que
vem sendo percorridos por grupos epistmicos que perseguem
novo patamar de relao bilateral.

Concluses
Paralelamente reconfigurao regional afetada pelo maior interesse
norte-americano nas relaes interamericanas, como demonstrado
pelo reestabelecimento das relaes Cuba-Estados Unidos, o Estado
brasileiro mantm os objetivos elaborados e confirmados por
sucessivos governos em relao s organizaes regionais. A crise
de grande envergadura que o atinge desde 2014/2015, poltica

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 289


Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

e econmica, no tem como consequncia alteraes profundas


em sua estratgia frente s organizaes existentes, Mercosul,
Unasul, CELAC e OEA. Aps um perodo de posicionamento forte
contra o unilateralismo norte-americano, h o crescimento da
reivindicao de empresrios, de foras polticas, com impacto
na alta administrao do Estado, visando a adeso aos regimes
internacionais formatados pelos Estados centrais, particularmente
Estados Unidos. Isso no quer dizer que traos clssicos da poltica
externa brasileira desaparecero. Como discutimos, sofrero uma
ressignificao. A busca da diversificao das relaes, buscando
maximizar vantagens, viabilizadas pelo cenrio poltico e econmico
internacional, deve manter-se. Da a continuidade do interesse pelas
organizaes regionais.
Da mesma forma h tambm interesse pelas relaes com a China
e pela ativa participao em diferentes fruns internacionais,
particularmente os BRICS. Vimos como as atitudes de uma parte
das elites repercutem na defesa da adeso aos grandes acordos
internacionais em discusso, seja com a Unio Europeia seja com
os Estados Unidos e pases asiticos. Os atuais impasses no cenrio
politico domstico no se resolvero rapidamente. A pergunta que
podemos fazer, sem resposta, se os debates em curso no Brasil
sobre sua insero internacional, como os que discutimos neste
texto, indicam uma mudana de orientao brasileira, ou apenas
pequenos ajustes na tradio histrica discutida, da autonomia e do
fortalecimento das instituies regionais.
Se os debates atuais levaro a mudanas estratgicas no possvel
responder. Nossa concluso que o atual desenho da insero
regional do Brasil seria adequado na medida em que os Estados
tivessem maior capacidade de implementao de decises capazes
de atenuar os efeitos centrfugos que emanam do peso objetivo
dos pases centrais e maior capacidade de execuo de ideias que
parecem consensuais: atenuao da pobreza, cadeias produtivas,
segurana integrada, etc. Um processo de integrao econmica
de forte densidade como projetado no Mercosul nos anos 1980
e 1990 fortaleceria a condio brasileira no cenrio internacional.
No apenas do ponto de vista poltico e estratgico, mas tambm
fortaleceria a capacidade negociadora nos planos comercial e
econmico. O grande tema atual so os constrangimentos internos,
no apenas os polticos aqui discutidos, mas tambm os econmicos
cuja superao demandar alguns anos.
As novas relaes entre Cuba e Estados Unidos representam uma
conquista h dcadas no centro da pauta dos Estados latino-
americanos, portanto um notvel passo frente. Como vimos, a
nova fase do relacionamento entre Brasil e Cuba ter benefcios, mas

290 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


O Brasil no contexto das reconfiguraes regionais

tambm se fortalecero paradoxos importantes. O Brasil no contexto


das reconfiguraes regionais tende a fortalecer relaes bilaterais,
sobretudo com os Estados Unidos, sem abdicar de seus interesses e
posies frente s organizaes.

Notas
1. http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,uma-nova-politica-
comercial-imp-,1591030 O Estado de S.Paulo, 11/11/2014; p. 2.
2. Dados extrados de relatrio produzido pela Diviso de
Inteligncia Comercial do Departamento de Promoo Comercial
e Investimentos do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil em
2015. Disponvel em: http://www.brasilexport.gov.br/
3. Entrevista ao jornal Valor Econmico, 5/2/2015.
4. Infolatam. Equador: Rafael Correa apresenta a Insulza suas propostas
para reformar a OEA. 30 de novembro de 2012. Disponvel em:
http://www.infolatam.com.br/2012/11/30/equador-rafael-correa-
apresenta-a-insulza-suas-propostas-para-reformar-a-oea/ . Acesso
em: 28 mai. 2013.
5. Carta Capital. Porque o Brasil est certo ao investir em Cuba. 28
de janeiro de 2014. Disponvel em: http://www.cartacapital.com.
br/internacional/por-que-o-brasil-esta-certo-ao-investir-em-
cuba-1890.html .
6. O Estado de S. Paulo. Mudanas em Cuba, desafio e oportunidades.
Rubens Barbosa. 27 de janeiro de 2015.
7. Dados extrados de relatrio produzido pela Diviso de
Inteligncia Comercial do Departamento de Promoo Comercial
e Investimentos do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil em
2015. Disponvel em: http://www.brasilexport.gov.br/ .
8. http://www.nytimes.com/2015/03/22/opinion/sunday/brazils-
dim-voice-on-the-world-stage.html?_r=0
9. Dilogo Brasil-EUA avana nas reas de regulao e facilitao do
comrcio. Valor Econmico, 20/03/2015.

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Tullo Vigevani y Juliano A.S. Aragusuku

294 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

Estancamento e crise da
liderana do Brasil no
entorno regional
Miriam Gomes Saraiva

A poltica externa de Lula da Silva deixou um legado para a presidente


Dilma Rousseff, eleita no final de 2010 pelo mesmo partido: uma
trajetria orientada para a reviso das instituies internacionais,
uma atuao ativa em fruns multilaterais colocando-se como
representante dos pases do Sul e um comportamento proativo na
dimenso regional. As estratgias para atingir esses objetivos tiveram
como base um intricado de diferentes coalizes internacionais e
mecanismos de interao de poltica externa nos marcos da poltica
internacional, assim como intentos de reconfigurar o cenrio regional
atravs da construo de uma governana nos marcos da Amrica
do Sul atravs da UNASUL, e da criao da CELAC na dimenso
latino-americana1. A corrente poltica no interior do Itamaraty que
havia predominado durante os mandatos de Lula, os autonomistas,
defendia uma projeo autnoma e proativa do Brasil na poltica
internacional, a construo da liderana regional e a ascenso para
a posio de potncia global. Os autonomistas, como tributrios
do desenvolvimentismo, identificavam a integrao como um
instrumento de acesso a mercados externos e tambm como canal
para a projeo de empresas brasileiras na regio (Saraiva 2013).
No incio do seu governo, a presidente Rousseff indicou adotar
uma linha de continuidade no campo da poltica externa. Os
autonomistas seguiram nas principais posies do ministrio, e a
variedade de outras agncias de governo envolvidas na poltica
externa, conquistada durante o governo Lula, se manteve. A
tendncia da estratgia econmica desenvolvimentista no projeto
de desenvolvimento interno foi reforada. A perspectiva de modificar
o cenrio regional colocando a Amrica do Sul como prioridade foi
mantida nos discursos oficiais.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 295


Miriam Gomes Saraiva

Mas, embora as estratgias e vises de mundo tenham seguido


formalmente em vigor, assim como os policymakers da poltica
externa e as perspectivas anunciadas para a regio, o comportamento
brasileiro para o exterior de forma geral e, na mesma medida, para o
entorno regional, experimentou mudanas e uma visvel reduo na
proatividade. Cervo e Lessa (2014, 133) chamam esse movimento de
declnio do Brasil nas relaes internacionais. O Brasil foi perdendo
protagonismo tanto na poltica global quanto na esfera regional,
e seus movimentos assumiram um carter reativo. Essa mudana
sofreu influncia da conjuntura econmica internacional e da
situao econmica interna, da nova dinmica do processo decisrio
e, sobretudo na passagem para o segundo mandato, da politizao2
da poltica externa e dos processos judiciais contra dirigentes de
grandes empresas de infraestrutura, que haviam sido um instrumento
importante de atuao na Amrica do Sul e em Cuba, com recursos
do banco brasileiro de desenvolvimento, o BNDES3.
O objetivo do captulo trazer para o debate elementos do
comportamento brasileiro frente ao entorno regional durante o
governo de Dilma Rousseff, que pode tanto ter coincidido como o
final de um ciclo na dimenso hemisfrica quanto ser entendido
como o fim da experincia brasileira de liderana regional4.
Prope-se tambm a apresentar reflexes sobre o impacto desse
comportamento na reconfigurao regional. Seu argumento central
que, apesar das anunciadas continuidades em termos de estratgias
e objetivos, o comportamento brasileiro para a regio experimentou
mudanas e uma visvel reduo no ativismo regional. A primeira
parte fornece um quadro geral da poltica externa do governo
de Lula para a regio marcada por sua perspectiva de modificar o
entorno regional. A segunda se concentra nos fatores que incidiram
sobre a poltica externa e que vieram a favorecer uma mudana de
engajamento regional por parte do governo de Rousseff. Na ltima
parte apresentado um breve painel sobre a poltica externa de
2011 a 2015 e, em seguida, o captulo se dedica anlise da poltica
externa brasileira frente ao entorno regional durante o perodo.

A poltica externa de Lula para o entorno regional


O governo de Lula da Silva (2003-2010) mudou o perfil da poltica
externa brasileira. O apoio aos regimes internacionais implementado
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso foi substitudo por
um comportamento proativo com vistas a reformat-los atravs
de uma ttica de persuaso orientada para favorecer os interesses
de pases do Sul ou, em algumas circunstncias, os interesses

296 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

brasileiros. A ideia de aglutinar pases emergentes e de menos


recursos para contrabalanar o poder das potncias ocidentais
consolidadas marcou sua poltica externa, e a diplomacia brasileira
deu preferncia a posies mutipolares e anti-hegemnicas (Gratius,
2011). Paralelamente s redes estabelecidas com pases emergentes,
vistas como mecanismo de ampliar as possibilidades de ao do
Brasil na poltica internacional, houve um esforo para estabelecer
uma liderana internacional individual de um Brasil player global,
baseado nas ideias de autonomia e universalismo5.
Assim como aumentar sua projeo global, estruturar uma liderana
do Brasil na Amrica do Sul capaz de modificar a dinmica regional
foi outra prioridade do governo brasileiro. Desde a perspectiva
brasileira, esses dois objetivos seriam complementares uma vez que
os policymakers viam o fortalecimento dos vnculos com os pases
vizinhos como uma forma de incentivar o desenvolvimento brasileiro
e a construo de um bloco de poder autnomo em relao aos
Estados Unidos, com seguidores e capaz de atuar com mais peso na
esfera internacional (Gratius e Saraiva, 2013). O governo percebeu
ento a integrao e a cooperao regional no somente como um
elemento em si mesmo, mas tambm como um instrumento de
autonomia e de soft-balancing aos Estados Unidos (Hurrell, 2006).
Essa abordagem da liderana na Amrica do Sul recebeu apoio
poltico de diferentes grupos durante o governo de Lula. Alm de
estar vinculada fortemente aos desenvolvimentistas, que viam
no desenvolvimento da infraestrutura regional um elemento
importante para o desenvolvimento brasileiro, foi incentivada pelos
autonomistas do Itamaraty (que viam a regio como um potencial
bloco de poder); por geopolticos nacionalistas que tiveram um lugar
de estaque nesse governo6; e uma comunidade epistmica pr-
integrao que incluia atores polticos do Partido dos Trabalhadores
e acadmicos que defendiam uma integrao regional7. A vontade
poltica do presidente Lula articulou essas vises.
O governo de Lula teve incio com um perfil de estabilidade e
crescimento econmico ampliando a assimetria do Brasil frente
aos pases vizinhos. Por outro lado, encontrou os Estados Unidos
sem uma poltica especfica para a regio, a Argentina saindo de
forte crise econmica, e as eleies de governos progressistas mais
prximos politicamente ao PT. Esses fatores abriram espaos para o
Brasil buscar uma reconfigurao do cenrio regional a seu favor.
Neste contexto, a poltica externa de Lula priorizou a construo de
um ordenamento da Amrica do Sul aonde o Brasil teria um papel
decisivo na responsabilidade sobre o processo de integrao e
regionalizao8. Com vistas a no obstruir as manobras globais do

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 297


Miriam Gomes Saraiva

pas, o governo brasileiro buscou articular a cooperao regional


com pouca institucionalidade, vendo a UNASUL como principal
instrumento para atingir este objetivo. Essa liderana, portanto,
no apontou para a integrao entendida como uma articulao
de soberanias, mas sim para a cooperao, a governana regional
e a regionalizao. Seu comportamento foi de aceitao gradativa
de atuar como paymaster assumindo parcialmente os custos da
cooperao regional, e introduzindo uma rede de cooperao com
pases vizinhos nos campos de assistncia tcnica e financiamento
de obras de infraestrutura com recursos do BNDES.
A Amrica Central e o Caribe ficaram em um segundo plano na
estratgia de Lula. A forte vinculao do Mxico com os Estados
Unidos, a influncia dos Estados Unidos na Amrica Central e Caribe
e os limites dos recursos de soft power brasileiros empregados na
iniciativa fortaleceram a opo sul-americana. As conexes do governo
brasileiro com essa parte do hemisfrio ficaram concentradas nas
interaes no interior do Foro de So Paulo, com destaque para o
governo cubano e a presidncia de Maurcio Funes em El Salvador, a
partir de 2009. O apoio dado ao governo de Manuel Zelaya a partir
de seu alinhamento a ideias progressistas foi forte e o golpe em
Honduras foi muito contestado pelo governo brasileiro.
No final do mandato, buscando deixar um legado de incluso da
Amrica Latina no projeto brasileiro de governana regional, o governo
de Lula incentivou a criao da CELAC, orientada pela alteridade em
relao aos Estados Unidos e Organizao dos Estados Americanos,
e com vistas a dar maior institucionalidade a um mecanismo que
inclusse a Cuba entre seus membros.
No que diz respeito ao MERCOSUL, enquanto o bloco enfrentou
dificuldades na dimenso comercial, experimentou uma redefinio
de seu perfil. A cooperao entre diferentes agncias governamentais
cresceu e a criao do Parlamento do bloco deu um novo impulso ao
processo de integrao. Mas, ao mesmo tempo, a construo de uma
liderana brasileira autnoma na regio e o crescimento da assimetria
entre Brasil e Argentina tanto no campo econmico quanto de
presena regional, erodiu a posio argentina de parceiro estratgico.
O dilogo poltico bilateral foi, porm, mantido e o desenvolvimento
da infraestrutura regional aproximou a ambos em projetos comuns.
O saldo da poltica externa de Lula foi uma rede de instituies de
governana regional e a acelerao do processo de regionalizao. A
dinmica regional tradicional com foco nos Estados Unidos foi afastada
da Amrica do Sul. A criao da CELAC no ltimo ano de mandato,
por sua vez, no chegou a ter impactos nas relaes do Brasil com
Amrica Central e Caribe. No campo econmico, houve claro avano

298 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

de obras de infraestrutura e expanso de empresas brasileiras. Mas no


houve um transbordamento da industrializao brasileira atravs do
incentivo da formao de cadeias produtivas. O desejo de autonomia
tradicional tanto da poltica externa brasileira quanto da poltica de
desenvolvimento do pas foi um obstculo para o avano da integrao
regional.

Fatores de Mudana
Essa poltica externa implementada por Lula para a Amrica do Sul no
teve sequncia no governo de Dilma Rousseff. Embora haja havido um
discurso inicial aprovando a continuidade por parte da presidente e
do Itamaraty, alguns fatores dificultaram a manuteno do mesmo
padro de comportamento e reduziram a influncia do Brasil na
reconfigurao do cenrio regional.
Os cenrios internacional e nacional enfrentados pelo governo de
Dilma Rousseff foram mais ridos que os que enfrentou o governo
anterior. Desde o incio de seu governo, a crise econmica das potncias
consolidadas deu lugar recuperao econmica norte-americana e,
progressivamente, ao controle da crise por parte da Zona do Euro9.
Essa mudana recuperou a centralidade do G7 e reduziu os espaos
de atuao dos pases emergentes no interior do G20 financeiro.
A incapacidade da Organizao Mundial do Comrcio de levar a
cabo a Rodada Doha marcou a agenda do comrcio internacional,
e os avanos em termos da formao de grandes blocos de livre
comrcio junto com o desenvolvimento das negociaes do Acordo
Transatlntico e da rea sia-Pacfico -a partir de acordos coletivos e
bilaterais- dificultaram a insero do Brasil na economia internacional.
A ascenso da China introduziu um novo elemento de desequilbrio e
ainda se delineia o impacto que ter na ordem econmica internacional.
A bonana dos altos preos dos commodities exportados pelo Brasil
recuou. Em termos polticos, embora o multilateralismo tradicional de
base ocidental estivesse em crise, os emergentes no conseguiram
estabelecer uma agenda para a poltica global. As crises da Sria e da
Ucrnia restauraram a agenda das grandes potncias em detrimento
dos pases emergentes (Spektor, 2014).
O cenrio econmico interno sofreu os impactos da crise financeira
internacional, que comprometeu por sua vez o balano de
pagamentos. A mdia de crescimento do PIB foi menor que a do
governo de Lula e que as mdias de crescimento de outros pases
emergentes. Em 2014 o crescimento do PIB foi interrompido e
em 2015 sofreu forte retrao. As contas internas ficaram fora do

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 299


Miriam Gomes Saraiva

controle e a inflao ultrapassou o limite estabelecido pelo governo.


O projeto desenvolvimentista brasileiro de alavancar tanto obras de
infraestrutura no Brasil e na Amrica do Sul (com recursos do BNDES),
quanto empresas brasileiras que comearam a se internacionalizar
durante o perodo de Lula, foi mantido incialmente, mas sofreu com a
difcil situao econmica e diversas iniciativas no foram concludas.
A conjuntura econmica interna teve impacto no campo poltico: a
reeleio foi possvel, mas depois de uma campanha eleitoral que
mobilizou e dividiu o pas.
O segundo mandato iniciou com dificuldades em funo do
desequilbrio econmico atingido em 2014 para camuflar a crise em
um ano eleitoral. A equipe de governo foi modificada j duas vezes
e vem buscando empreender um ajuste nas contas do governo
para reduo do dficit pblico; mas vem encontrando oposio de
setores da base do governo no Congresso.
Desde o incio de seu governo, a presidente Dilma Rousseff manteve o
grupo dos autonomistas em postos-chave no Itamaraty. A assessoria
da presidncia em assuntos internacionais de um importante lder
do PT Marco Aurlio Garcia tambm foi mantida. O primeiro
chanceler, Antonio Patriota, havia terminado o governo de Lula como
secretrio-geral do Itamaraty. Na passagem do mandato parecia,
ento, que no haveria mudanas no processo decisrio.
Mas desde muito cedo as diferenas comearam a se fazer sentir,
ampliando-se no decorrer do mandato. A diplomacia presidencial e
o papel da presidncia como elemento incentivador e equilibrador
de diferentes vises de poltica externa, que haviam acontecido
durante o governo de Lula, foram abandonadas. A vontade poltica
demonstrada pelo presidente Lula de articular vises favorveis
construo de uma liderana na regio se perdeu. A presidente
Rousseff mostrou sua preferncia pela soluo dos problemas
internos, junto com seu pouco interesse por temas externos,
particularmente aqueles que apresentassem ganhos difusos e
simblicos, no tangveis no curto prazo.
Os atores participantes do processo de formulao e implementao
da poltica externa introduzidos no governo de Lula lideranas
polticas e outras agncias de governo seguiram. Mas pouco a
pouco essas outras agncias foram se fazendo responsveis por
temas tcnicos da poltica externa econmica com destaque para as
lideranas polticas prximas ao desenvolvimentismo, assim como
a assessoria da presidncia ocupou-se das crises polticas na Amrica
do Sul. Os autonomistas do Itamaraty, como defensores de uma
poltica externa com ganhos progressivos atravs de um aumento
constante da participao do Brasil nos debates de diferentes temas

300 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

da poltica global, foi perdendo espaos. Os geopolticos nacionalistas


perderam posies nas agncias de governo. Lideranas do PT foram,
progressivamente, focando ateno em problemas da coligao de
governo.
A relao entre a presidente e o Itamaraty foi se deteriorando no
decorrer do mandato. O oramento do ministrio foi reduzido, assim
como o nmero de vagas no concurso para a carreira diplomtica.
A diminuio significativa do oramento e do nmero de novos
profissionais que entram na carreira aponta para uma reduo da
participao brasileira em discusses de temas internacionais. No
ltimo ano de seu primeiro mandato a presidente no recebeu
credenciais de embaixadores estrangeiros. Segundo Veiga e Rios
(2011), questes econmicas de curto prazo teriam voltado a ocupar
um papel central na poltica externa em detrimento de aes polticas
de projeo internacional e de um comportamento estratgico mais
geral.
Este movimento de recuo atingiu diplomatas de todos os matizes.
Segundo Celestino (2014), as crticas apontariam para um
sucateamento do Itamaraty, assim como uma perda de funes.
O esvaziamento do Itamaraty, a descentralizao entre diversas
agncias da deciso sobre questes externas e a falta de interesse
da presidente fez com que no processo decisrio o papel de agenda
setting, que poderia tanto ficar com a presidncia quanto com o
Itamaraty, no ficasse com nenhum dos dois.
No que diz respeito politizao, tradicionalmente, a solicitao
ao Executivo de prestao de contas da poltica externa por parte
de atores sociais e polticos, no foi frequente, uma vez que no
h incentivos para que setores sociais busquem o controle sobre o
comportamento externo do pas. No entanto, as divergncias sobre
a poltica exterior entre os atores polticos e sua incluso na arena
de debates acarretou uma politizao de seus temas, com destaque
para a Amrica do Sul e Cuba. Na campanha eleitoral para o segundo
mandato houve algumas menes crticas do candidato Acio Neves,
sobre relaes brasileiras com Cuba e a Tarifa Externa do Mercosul.
Lideranas da oposio acusaram a poltica externa de Rousseff de
ideolgica ou partidarizada e apontaram a Amrica do Sul e Cuba
como principais reas de desacertos por parte do governo10. Revista
de grande circulao nacional publicou matria acusando o Foro de
So Paulo de ser o maior inimigo do Brasil11.
No incio do segundo mandato, a crise poltica e os embates entre a
presidente e o Congresso, seja com partes de sua prpria coligao,
seja com uma oposio mais aguerrida, trouxeram para os debates
polticos alguns temas de poltica externa. E temas vinculados ao

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 301


Miriam Gomes Saraiva

comportamento brasileiro frente a pases vizinhos so os que mais


mobilizam os atores polticos e provocam divergncias. Uma viso
de atores polticos domsticos orientada para dentro vem tomando
lugar e incentivando crticas poltica externa e a movimentos de
internacionalizao de recursos. Processos judiciais referentes ao
envolvimento com corrupo de grandes empresas brasileiras de
servios de construo de infraestrutura, internacionalizadas, e que
vinham atuando como importante mecanismo da poltica externa
brasileira para a Amrica do Sul e para Cuba, colocou na agenda
poltica os investimentos em infraestrutura na regio financiados
pelo BNDES e levados adiantes por algumas dessas empresas. Por
primeira vez desde a Constituio de 1988, o congresso reprovou
a indicao pelo governo de um diplomata, para o cargo de
embaixador na OEA12.

Os limites da poltica externa para o entorno


regional
Nesse novo quadro, as mudanas na poltica externa foram
progressivas. O primeiro movimento da diplomacia foi de continuidade
e, segundo Spektor (2014), a diplomacia de Dilma Rousseff no teria
tido uma distino conceitual da poltica do presidente Lula. Mas os
fatores apontados acima afetaram a participao proativa do Brasil
tanto na poltica global quanto no entorno regional.
Nos marcos do multilateralismo, as posies revisionistas brasileiras
mantiveram continuidade e, portanto, algumas divergncias com as
potncias ocidentais se sucederam. A defesa de um multilateralismo
apoiado na ideia de revisar as instituies internacionais foi constante.
A preferncia por um cenrio no hegemnico com poucas regras
e um sistema internacional pluralista de Estados soberanos seguiu
presente. Frente a questes relativas segurana internacional, a
diplomacia brasileira procurou manter, inicialmente, a estratgia de
assumir um papel de liderana.
Sem desprezar o princpio da responsabilidade de proteger, Dilma
Rousseff, no incio de seu primeiro mandato e depois da crise na
Lbia, props uma ideia correlata, mas diferente responsabilidade
ao proteger como estratgia mais adequada capaz de garantir
a proteo de indivduos em casos de crise. Os parceiros do BRICS
no demonstraram apoio explcito, com exceo da frica do Sul e
a diplomacia brasileira no deu continuidade nos debates sobre o
tema; a proposta caiu no esquecimento. Em temas importantes da
agenda internacional, houve inciativas de articulao de posies nas

302 Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016


Estancamento e crise da liderana do Brasil no entorno regional

Naes Unidas com outros pases emergentes, que se materializaram


na convergncia de votos no Conselho de Segurana em temas
como os enfrentamentos internos na Lbia e na Sria. A busca pelo
assento permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas,
que havia ocupado um lugar de destaque durante o governo de
Lula, foi deixada de lado. Sem mudar as estratgias, as aes foram
perdendo impulso.
No campo do comrcio internacional, nas negociaes da Rodada
Doha, se durante o primeiro mandato de Lula o G20 comercial foi
uma iniciativa importante, com Dilma Rousseff as negociaes foram
marcadas por dificuldades de unificar posies ou manter uma rede
slida que pudesse articular os pases emergentes ou modificar as
preferncias das potncias estabelecidas. A grande conquista do
Brasil, foi a vitria para o cargo de diretor da OMC do diplomata
brasileiro Roberto Azevedo. Azevedo contou com votos de diferentes
continentes, com destaque para a frica e Amrica do Sul.
A atuao do Brasil no BRICS foi o foco principal e renovado da poltica
de Dilma Rousseff. As cpulas ocorreram e foram assinados diversos
acordos, embora sempre mantendo uma baixa institucionalidade.
Mas foi no campo financeiro que o BRICS avanou mais. A criao do
banco para financiar iniciativas de desenvolvimento de infraestrutura
nos pases do bloco foi consolidada na cpula de 2014. Foi criado
um fundo de apoio aos pases do bloco caso venham a experimentar
dificuldades em seus respectivos balanos de pagamentos. A China,
alm de membro do BRICS, um parceiro importante a ser destacado
em termos individuais. Em 2009 passou a ser o principal pas parceiro
comercial do Brasil e, no ano seguinte, ocupou a posio de maior
investidor no pas. Mas comprador basicamente de matrias primas
com destaques para commodities, estabelecendo uma relao
de estilo Norte-Sul e criando uma dependncia das exportaes
brasileiras do mercado chins. A contrao do mercado chins em
2015 teve impactos nas exportaes brasileiras.
No que diz respeito relao direta com os Estados Unidos, a primeira
ao do governo de Rousseff foi de aproximao. Mas em 2013 as
relaes azedaram quanto veio tona a espionagem da agncia
norte-americana de segurana que incluia, dentre seus espionados,
a prpria presidente e empresas brasileiras. Um reunio de cpula
prevista para esse ano foi cancelada na espera de um pedido formal
de desculpas que nunca veio. A diplomacia norte-americana limitou-
se a explicaes vagas. Houve uma tentativa de agendar uma reunio
nos marcos da Assembleia Geral das Naes Unidas de 2014, mas
que foi cancelada de ltima hora. Somente foi remarcada para no
incio do segundo mandato, e ocorreu junto com contatos de equipe
econmica brasileira e atores econmicos norte-americanos.

Anuario de Integracin | Edicin especial | Ao 2016 303


Miriam Gomes Saraiva

Em relao ao entorno regional, Dilma Rousseff procurou reproduzir


as estratgias de poltica externa ento em vigor de manuteno
da estrutura de governana regional representativa de uma nova
configurao regional, criada e adaptada durante o mandato
do presidente Lula. As afinidades com governos com matizes
progressistas na esfera oficial ou atravs do Foro de So Paulo,
assim como a ideia de transformar a Amrica do Sul em um espao
geopoltico separado da Amrica Latina foram mantidas (Spektor,
2014). Mas a vontade poltica demonstrada por Lula de articular
vises favorveis construo de uma liderana regional no foi mais
sustentada.
O cenrio regional apresentou mudanas. O governo norte-americano
seguiu sem uma poltica externa estruturada para a regio mantendo
enfoques basicamente bilaterais, mas o manejo dos fortes traos de
assimetria e divergncias no interior da regio em termos de vises
sobre a poltica e polticas macroeconmicas tornou-se mais difcil. A
morte do presidente Hugo Chvez, as crises econmicas decorrentes
da queda no preo do petrleo e problemas de gesto atingiram
tambm a estabilidade de outros pases da regio. A formao da
Aliana do Pacfico colocou em contraposio o regionalismo ps-
liberal da UNASUL e desafiou a estratgia brasileira com o retorno do
modelo do regionalismo aberto.
Embora a UNASUL tenha seguido sendo a referncia de atuao
brasileira frente a situaes de crise, na prtica a ascenso de Rousseff
esvaziou a dimenso poltica do comportamento brasileiro frente
regio no que diz respeito s aes do Brasil como ator estruturador
das instituies regionais, influente sobre a configurao regional e
definidor de agendas. A importncia de lideranas polticas nesses
episdios, com particular destaque para as aes de Marco Aurlio
Garcia, colocou o governo brasileiro alinhado com governos de
tendncia esquerda, embora abaixo das expectativas de alguns
pases vizinhos13.
Frente crise econmica e poltica vivida pela Venezuela, houve
um consenso em torno de uma frgil iniciativa da UNASUL que
apresentou poucos resultad