MALA HTUN

A POLTICA DE CO
COTTAS
NA AMRICA LA TINA
LATINA
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MALA HTUN

Resumo: Tendo como pano de fundo o avano na liderana das mulheres na Amrica Latina,
marcado pelo aumento do nmero de mulheres em cargos eletivos, pela adoo da poltica
de cotas em muitos pases e pelo crescimento do tema da igualdade entre mulheres e homens
nos programas polticos, analisa-se a variao dos efeitos das polticas de cotas. Entre os fatores
determinantes para os resultados destas polticas esto: a natureza do sistema eleitoral, com
base em listas abertas ou listas fechadas; a existncia ou no da norma de obrigatoriedade de
posio competitiva das mulheres na lista partidria; e, finalmente, o compromisso partidrio,
no qual as polticas de cotas esto inseridas.
Palavras-chave: liderana, cotas, sistema eleitoral, lista, mulher

Na dcada de 90, houve avanos sem precedentes na liderana das mulhe-

res na Amrica Latina. Primeiro, houve um aumento extraordinrio do nmero de
mulheres em cargos eletivos. Segundo, onze pases da Amrica Latina aprovaram
leis de cotas que estabelecem o nmero mnimo de mulheres candidatas s elei-
es nacionais. Terceiro, mulheres de diferentes partidos polticos e orientaes
ideolgicas cada vez mais se unem em alianas polticas para pressionar por mu-

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Texto editado a partir das notas taquigrficas da comunicao apresentada no seminrio Mulheres na poltica,
mulheres no poder, realizado pelo CFEMEA, CNDM, Bancada Feminina no Congresso Nacional e outras entidades,
em Braslia, de 16 a 18 de maio de 2000.

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COTAS ATINA

danas nas questes que afetam as mulheres. Quarto, o tema de igualdade entre
homens e mulheres foi ganhando espao nas agendas polticas nacionais.
Estes fatos so sinais de uma mudana dramtica no contexto da liderana
feminina na regio. Hoje, vou enfocar apenas um aspecto deste quadro, a pol-
tica de cotas. A minha proposta central a de fazer uma avaliao dos resulta-
dos da poltica de cotas na Amrica Latina.
Comearei por descrever, com brevidade, a situao das mulheres em
termos de liderana na Amrica Latina. Analisarei os efeitos do estabelecimento
de cotas para o desempenho eleitoral das mulheres na Amrica Latina. E para
concluir, analisarei a hiptese de o incremento de mulheres no poder produzir ou
no mudanas em termos de resultados de polticas pblicas.

A liderana das mulheres na Amrica Latina

Hoje as mulheres ocupam 15,3% das vagas nas Cmaras dos Deputados na
Amrica Latina e Caribe, constituindo a segunda maior mdia regional do mundo.
H trs anos atrs, este percentual era de apenas 10%. A representao das mu-
lheres nos Ministrios nacionais tambm aumentou, fato demonstrado pelo ingres-
so de mulheres em importantes Ministrios, como o da Justia e Relaes Exterio-
res. Anteriormente, a participao das mulheres nos Ministrios estava restrita aos
postos de sade, educao e outros relacionados com as questes sociais.
Por outro lado, a presena feminina tambm aumentou nas esferas de po-
der estaduais e municipais, incluindo cargos de Governadores e de Prefeitos.
Certamente, estes ganhos foram importantes e expressivos, mas no o suficiente
para compensar o desequilbrio entre a presena da mulher nos partidos polticos,
onde elas so entre 30% e 40% dos militantes, e entre a presena das mulheres
no eleitorado, onde representam mais da metade do nmero total de eleitores.
Onze pases da Amrica Latina, num perodo relativamente curto, aprova-
ram leis que estabelecem cotas. Com exceo da Argentina, todos os demais
pases adotaram leis de cotas nos anos posteriores 4 Conferncia Mundial
sobre as Mulheres, realizada em Beijing, em 1995, e depois de uma srie de
importantes encontros regionais entre as mulheres polticas da Amrica Latina.
Em maio de 1995, parlamentares do sexo feminino da Amrica Latina reuni-
ram-se em So Paulo para discutir a experincia argentina com cotas e as polti-
cas de cotas no restante do mundo. Alm disto, a plataforma de aes adotadas
pelos governos, a partir da Conferncia de Beijing, endossou o compromisso de
assegurar acesso igualitrio participao das mulheres, tanto nas estruturas de
poder quanto nos cargos de tomada de decises. Os encontros regionais produ-
ziram idias sobre cotas, e levaram as participantes a propor leis sobre o assunto
nos seus prprios Parlamentos; por sua vez, a Plataforma de Beijing legitimou o uso
da poltica de cotas em mbito mundial. A questo central : qual o resultado
efetivo da aplicao de cotas?

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Os efeitos das cotas e os sistemas eleitorais

Na mdia, as cotas produziram um aumento de seis pontos percentuais na
presena feminina no Parlamento. Em termos histricos, um ganho de seis pontos
representa um grande salto, isto porque estatsticas mundiais demonstram que a
mdia de aumento da presena feminina de uma eleio para outra de dois
pontos percentuais. Ento, seis pontos - repito - representam um grande salto.
Mas, os efeitos das cotas tm variado significativamente entre os pases.
Somente na Cmara dos Deputados da Argentina e no Senado do Paraguai, o
aumento da presena das mulheres acompanhou de perto o nvel das respectivas
cotas. Nas Cmaras dos Deputados da Bolvia, do Brasil, do Panam e do Paraguai e
nos Senados da Bolvia e da Venezuela, as cotas produziram pequenos efeitos.
Para entendermos o porqu dos diferentes resultados do uso de cotas sobre
o desempenho eleitoral das mulheres nestes pases, necessrio olharmos para
a interao entre cotas e os sistemas nacionais eleitorais. A natureza do sistema
eleitoral de cada pas afeta significativamente o sucesso da poltica de cotas.
Todos os onze pases com leis de cotas elegem os seus Parlamentares a
partir de listas partidrias usando representao proporcional, embora em alguns
pases um percentual fixo de Parlamentares escolhido por representao distrital.
Todas as leis de cotas latino-americanas estipulam um percentual mnimo para o
nmero de candidatos do sexo feminino.
Alm desta similaridade quanto diretriz geral, as leis e o contexto da apli-
cao de cotas variam significativamente. Quatro fatores determinam o sucesso
da aplicao de cotas. Passamos agora a analisar cada um individualmente.
O primeiro fator a natureza da lista partidria: se aberta ou fechada. Num
sistema de lista fechada, cada partido controla o posicionamento dos seus can-
didatos na sua lista. Neste sistema, os eleitores votam nos partidos e no nos
candidatos. A quantidade de votos recebida por partido determina quantos can-
didatos da lista sero eleitos. Entretanto, durante a campanha eleitoral, os candi-
datos de um mesmo partido lutam juntos pela maximizao dos votos da legen-
da. Argentina, Bolvia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Paraguai e Venezuela
tm sistema de lista fechada.
Por outro lado, num sistema de lista aberta, como o do Brasil, os eleitores
escolhem os seus candidatos votando nestes e no nos partidos. Desta forma, o
fator que determina quem sero os eleitos a quantidade de votos recebidos
por cada candidato individualmente. Assim, fundamentalmente, as eleies pro-
duzem uma competio interna em cada partido, fazendo com que os candi-
datos de um mesmo partido disputem a preferncia do eleitorado entre si e entre
os candidatos dos demais partidos. Esta a situao do Brasil.
O segundo fator uma norma que chamo de obrigatoriedade de posio
competitiva na lista partidria, que significa colocar mulheres em posies que
lhes possibilitem ser selecionadas. Ou seja, no basta estar na lista do partido,

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imprescindvel estar nas primeiras posies da lista. Explico melhor.

Num sistema de lista fechada, o partido apresenta aos eleitores uma lista
partidria com candidatos ordenados numericamente. O voto recebido pelo
partido determina quantas pessoas da lista sero eleitas. Por exemplo, imagine-
mos que um Municpio vai eleger dez Vereadores. Cada partido apresenta uma
lista com dez candidatos. Se um partido recebe 25% dos votos, duas ou trs
pessoas das primeiras posies da lista sero eleitas. Fica claro com este sistema
que no basta apenas estar presente na lista do partido, h que se estar no incio
da lista. Obrigatoriedade de posio competitiva na lista portanto isto: uma
norma que diz que as mulheres tm de ser colocadas no incio da lista e no nas
posies inferiores.
A lei argentina tem uma norma de obrigatoriedade de posio competitiva
da lista que diz que cada terceira posio deve ser ocupada por uma mulher. Se,
por exemplo, um partido estiver concorrendo a somente duas vagas num Distrito,
pelo menos um dos candidatos ter de ser mulher. Em pases com sistema de
lista fechada, mas sem esta norma de obrigatoriedade de posio competitiva
para mulheres, como a Costa Rica, a Repblica Dominicana e a Venezuela, a
eficcia de cotas tem sido menor. Na Costa Rica, por exemplo, os partidos ten-
dem a colocar mulheres nos ltimos lugares da lista partidria. Assim, elas ficam
praticamente sem chance de eleio. Portanto, num sistema de lista fechada,
torna-se imperativa a existncia da obrigatoriedade de posio competitiva na
lista para as mulheres.
O terceiro fator o tamanho da circunscrio eleitoral. Este tamanho refe-
re-se ao nmero de vagas disponveis num Distrito eleitoral. Um pequeno Distrito,
principalmente quando houver grande quantidade de partidos concorrendo s
eleies, restringe a eficcia de cotas, porque normalmente os partidos s ga-
nham uma ou duas vagas no Distrito. Nos sistemas de lista fechada, as primeiras
posies da lista partidria, que so as nicas com chances de vitria eleitoral,
so geralmente ocupadas por homens. Portanto, quanto maior o Distrito, maiores
as chances de eleger mulheres.
Resumindo, na maioria dos pases, a perversa combinao do sistema de
lista aberta, a inexistncia de obrigatoriedade de posicionamento competitivo e
o pequeno tamanho da circunscrio eleitoral reduz significativamente a efic-
cia de uma poltica de cotas.
O quarto fator de impacto sobre a eficcia de cotas o compromisso
partidrio. As cpulas partidrias devem buscar o compromisso no apenas com
o estabelecimento de cotas, mas tambm com a sua real eficcia. No Brasil, a
legislao eleitoral para o pleito de 1998 estabelecia que 25% dos candidatos
deveriam ser mulheres. Mas na mdia, apenas 10% dos candidatos o eram.
A experincia de outros pases revela a importncia do compromisso de
boa-f das cpulas partidrias. Na argentina, as ativistas femininas foraram o

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compromisso com os partidos. L, uma combinao de listas partidrias fecha-

das, obrigatoriedade de posicionamento competitivo e uma moderada magni-
tude da circunscrio eleitoral criaram as condies favorveis para a eficcia
do sistema de cotas. No obstante, nas eleies de 1993, partidos de vrias
provncias desrespeitaram as normas sobre a colocao de mulheres em posi-
es competitivas. Num claro sinal de reao, as ativistas femininas levaram o
caso de desrespeito s leis, justia, e conseguiram uma sentena dos juizes
eleitorais que declarasse as listas invlidas.
O ponto central da questo que onze pases aprovaram leis estabelecen-
do cotas. Entretanto, a presena feminina nos parlamentos alcanou o nvel das
cotas apenas em dois deles: na Argentina, na sua Cmara de Deputados, e no
Paraguai, no seu Senado. Este fato mostra que a maioria das instituies eleitorais
prejudica a eficcia da lei de cotas e muitos partidos polticos na regio no
esto comprometidos com elas.

Mulheres no poder
poder,, mudanas nas polticas pblicas?
Produz um maior nmero de mulheres no poder mudanas nas leis e nas
polticas pblicas que as beneficiam? Estatsticas mundiais demonstram que a
presena de mais mulheres no poder se traduz na introduo de novos itens na
agenda poltica. Um estudo sobre a Argentina, por exemplo, demonstra que as
mulheres legisladoras tendem, na mdia, a participar de comisses parlamenta-
res e a introduzir mais projetos relacionados com as questes dos direitos da mu-
lher, da criana e da famlia, mais do que os homens.
Entretanto, no est claro se um maior nmero de mulheres no poder faci-
lita a aprovao de legislaes novas. Uma coisa ajudar a construir uma agen-
da poltica, outra estabelecer coalizes que apoiem mudanas reais nas leis e
nas polticas pblicas.
Mesmo quando muitas mulheres esto presentes, elas nem sempre agem
juntas em favor de lei ou de polticas que beneficiem todas as mulheres. Isto
porque existe, em primeiro lugar, a fidelidade e a disciplina partidrias. A existn-
cia da disciplina partidria muitas vezes impede que as mulheres de diferentes
partidos se unam para pressionar por mudanas nas questes de interesse femini-
no. Em segundo lugar, questes sobre igualdade ou discriminao sexual no
esto entre as prioridades das mulheres que se elegem.
Praticamente ningum fez campanhas que tivessem como plataforma ex-
clusiva a questo das mulheres. As mulheres que conquistam o poder devem as
suas posies aos seus partidos - geralmente a lderes, homens ou parentes - e
no a outras mulheres.
Para concluir, as mulheres divergem sobre quais so seus interesses. Vale
salientar que os legisladores apresentam as cotas como a soluo poltica para
as demandas das mulheres na participao de tomada de decises.

ESTUDOS FEMINISTAS 2 2 9 1/2001

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O que pretendi mostrar hoje que existe uma considervel variao no

sucesso do uso das cotas. A eficcia do uso de cotas depende das instituies
eleitorais e do compromisso partidrio. Ento, se o objetivo do legislador ou lder
poltico aumentar a presena das mulheres no parlamento, a mera criao de
uma lei de cotas no suficiente.
A experincia latino-americana demonstra que para ter sucesso o sistema
de cotas ou tem de ser acompanhado por uma reforma eleitoral, ou ento a
prpria lei de cotas tem de criar mecanismos compensatrios para diminuir o
prejuzo causado pelo sistema eleitoral sobre as candidaturas femininas.
Existe uma disputa entre os defensores das cotas. Por um lado, as mulheres
que chegam ao poder com a cota tm, segundo alguns, de estar comprometi-
das com a questo da mulher. Ou seja, ser-se mulher no suficiente, ainda
preciso ser-se feminista. Por outro lado, h quem ache que a democracia requer
a presena das mulheres, em quaisquer posies.
Pessoalmente, acho perigosa a exigncia de que as mulheres lutem por um
certo programa poltico. Na minha opinio, as mulheres so um grupo diverso,
um grupo heterogneo e tero diversas posies. Considero isto uma vantagem
e no uma desvantagem.
No Brasil o problema com as cotas que, em primeiro lugar, a lista aberta
gera uma competio no interior do partido. Em segundo lugar, a cota no Brasil
no obrigatria. Ou seja, a lei diz que os partidos tm que reservar 30% das
vagas para as candidaturas femininas, mas os partidos no tm de preencher
essas vagas com mulheres. Quer dizer, o partido pode sair com uma lista com
menos candidatos e sem nada de mulheres. No obrigatria a cota no Brasil.
Terceiro, a lista fechada funciona melhor do que a lista aberta, porque o
partido tem condies de controlar a incluso da mulher na lista. Agora, se os
partidos o quiserem, podem colocar mulheres nas ltimas posies da lista.
imperativo que num sistema de lista fechada a lei de cotas contenha tambm
uma norma de obrigatoriedade de posio competitiva na lista, que declare que
as mulheres tm de ser colocadas no incio da lista e no nas ltimas posies.

Evaluating the Results of Quota Systems in Politics in Latin America

Abstract
Abstract: This article discusses the varying effects of quota systems, as they emerge from a
scenario of womens increased inroads into politics in Latin America, expressed in the increased
number of women in elected offices, the implementation of quota systems and increased
presence of the issue of gender equality in political agendas. The character of the electoral
system, as based on open or closed lists; the absence or presence of a norm of a compulsory
competitive position for women within political parties and political parties commitment to quota
policies are the crucial factors that determine variation.
Keywords
Keywords: leadership, quotas, electoral system, lists, women.

ANO 9
2 3 02 SEMESTRE 2001