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JULIO FANDEZ: DEMOCRATIZACIN, DESARROLLO Y

LEGALIDAD (CHILE, 1831 - 1973)

Fernando Vera Abarza

Estudiante Derecho Universidad de Valparaso

En nuestro medio nacional, la literatura historiogrfica se caracteriza, entre otras


cosas, por su abundante diversidad. En efecto, es posible encontrar un abundante catlogo
de historiadores que, desde distintas escuelas y bajo el influjo de variadas ideologas,
analizan, proponen y reinterpretan constantemente nuestro pasado. Con todo, dicha
diversidad no ha sido capaz de revertir una lamentable nota comn de nuestra
historiografa: la escasa importancia asignada a las instituciones jurdicas en el desarrollo
del curso histrico1. Esta deficiencia acarrea diversas consecuencias pero probablemente la
ms perjudicial de todas es la merma que sufre la capacidad crtica frente al ordenamiento
jurdico.

Julio Fandez un intelectual cuya obra es poco difundida en nuestro medio,


probablemente porque su labor acadmica se ha desarrollado fundamentalmente en el
mundo anglosajn- ha captado con inigualable agudeza la deficiencia que acabamos de
denunciar. Para Fandez las interpretaciones vigentes no han logrado explicar
adecuadamente los rasgos cruciales del rgimen poltico. Las frecuentes crisis polticas han
sido ignoradas o vistas como excepciones dentro de un patrn de estabilidad consistente en
otros aspectos; las instituciones legales han sido consideradas como factores que no
influyen en los procesos econmicos y polticos; y los efectos polticos han sido
considerados como meros subproductos de polticas econmicas2.

1 Lo anterior no deja de ser llamativo, sobre todo si se tiene en consideracin que varios
historiadores influyentes en el medio local, tales como Mario Gngora, Jaime Eyzaguirre, Alfredo
Jocelyn-Holt o Bernardino Bravo Lira, han cursado estudios de derecho.

2 FANDEZ, Julio (2011): Democratizacin, desarrollo y legalidad: Chile, 1831-1973,


Santiago: Ediciones Universidad Diego Portales, p. 17.
En este contexto -y desmitificando aquella visin segn la cual las instituciones
jurdicas y el Estado nacional han sido expresiones sublimes propias de la Roma clsica 3-
Democratizacin, desarrollo y legalidad (Chile, 1831- 1973), de Julio Fandez, se perfila
como un rara avis en su especie pues intenta, precisamente, reivindicar el rol que juegan
las instituciones jurdicas en los procesos histricos.

Segn expresa Fandez, su libro tiene por objetivo explicar la evolucin de las
instituciones del Estado y del rgimen poltico entre 1831 y 1973, tomando en cuenta la
compleja interaccin de los procesos polticos, econmicos y legales, pues ello permite
descubrir procesos y conexiones interactuantes que las interpretaciones disponibles
ignoran o distorsionan4. Y es que si bien nuestras instituciones polticas han contado con
rasgos loables, igualmente han sido vctimas de importantes deficiencias, las cuales han
cobrado relevancia en los excepcionales pero dramticos quiebres institucionales sufridos
por nuestro pas.

Para desarrollar esta tarea, el texto ya en su parte introductoria advierte al lector que
el derecho chileno ha arrastrado consigo a lo largo de los aos tres grandes deficiencias, las
cuales han sido soslayadas o no aquilatadas en su justa medida, a saber:

i. La irrefrenable tendencia del Poder Ejecutivo a expandir sus poderes reguladores,


incluso con la venia del Congreso;
ii. la constante negativa de la Corte Suprema a asumir el rol de guardiana del principio
de supremaca constitucional;
iii. y la histrica desidia de la clase o elite poltica a establecer un sistema efectivo de
control y justicia administrativa5.

A continuacin, el autor propone distinguir tres periodos en la historia de Chile:


Construccin del Estado y del Rgimen (1831- 1932), Democracia de Partidos (1932-

3 EYZAGUIRRE, Jaime (2010): Fisonoma histrica de Chile, Santiago: EDITORIAL


UNIVERSITARIA S.A., p.121.

4 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.18.

5 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.15.


1964), Democracia Radical (1964- 1973); dedicndole a cada uno de dichos periodos tres
captulos respectivos.

Respecto del primer periodo Construccin del Estado y del Rgimen (1831-1932)-
el autor pone de relieve que tras la victoria del bando pelucn en la batalla de Lircay,
comenz a gestarse un Estado slido y profundamente autoritario, que, en el plano
constitucional, implic la consagracin de un poder Ejecutivo fuerte. En efecto, solo
despus de la asuncin en el poder por parte del banco conservador y, sobre todo, despus
de la dictacin de la Constitucin de 1833 es posible hablar, propiamente, de un Estado. La
institucionalidad precedente a la dictacin de la <<Constitucin portaliana>> ms bien
corresponda a un proto-Estado6.

Ahora bien, durante esta poca tambin es posible advertir la consagracin de una
serie de cdigos legales de inspiracin ideolgica claramente liberal (que, segn
Eyzaguirre, son la proyeccin del Estado portaliano en el plano del Derecho Privado 7) lo
que, a juicio de Fandez, traera como consecuencia la adscripcin del ordenamiento
jurdico chileno a la tradicin del Derecho Civil, es decir, a considerar a la Ley como la
principal fuente del derecho, cuyas normas incluso se consideraran, a ratos, como
superiores a las normas constitucionales8. Lo anterior queda en evidencia tanto en la
definicin de Ley contenida en el artculo 1 del Cdigo Civil (la ley es una declaracin de
la voluntad soberana), como en los mismos mtodos de interpretacin consagrados en el
Ttulo Preliminar del mismo cuerpo normativo. La adscripcin a la tradicin del Derecho
Civil es un factor que ms tarde incidir en la negativa de la Corte Suprema a asumir la
funcin de guardiana de la Constitucin.

Sin perjuicio de lo anterior, probablemente este primer acpite del libro


(Construccin del Estado y del Rgimen; 1831-1932) es el menos innovador del estudio,

6 MOULIAN, Toms (2010): Contradicciones del desarrollo poltico chileno, Santiago: LOM
Ediciones/ Editorial ARCIS, p.10.

7 EYZAGUIRRE, Jaime, op. cit., p.131.

8 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.22.


pues, por una parte, descansa bsicamente en lineamientos largamente esbozados por la
historiografa nacional, y, por otra parte, no logra aportar nuevas fuentes primarias.

Es a partir del segundo periodo de estudio (Democracia de Partidos1932- 1964)


donde comienzan a vislumbrarse las innovaciones introducidas por Fandez. Como bien
seala ste, el contenido de la Constitucin de 1925 refleja la pretensin de Alessandri de
reestablecer el presidencialismo en Chile9. Sin embargo, dicha restauracin presidencialista
no sera fcilmente aceptada por los actores polticos. De hecho, gran parte del espectro
poltico rechaz las pretensiones de Alessandri de reestablecer un Poder Ejecutivo fuerte.
Sin embargo, como bien documenta Fandez, rpidamente las elites polticas vislumbraron
la posibilidad de domesticar el presidencialismo. As, a modo de ejemplo, si bien la
Constitucin estableca que el nombramiento de los Ministros, entre otros cargos, era una
atribucin exclusiva del Presidente de la Repblica, en la prctica los partidos polticos
fueron los reales creadores de los gabinetes ministeriales. La intervencin de los partidos
polticos en dichos nombramientos lleg a tal punto que los miembros de los partidos
polticos no podan aceptar cargos en el gabinete sin el acuerdo de sus partidos; del mismo
modo, solo podan permanecer en sus cargos mientras sus colectividades apoyaran al
Gobierno10. Los distintos presidentes, partiendo por el mismo Alessandri, prontamente se
percataron de esta situacin, y ello los llev a escuchar con bastante atencin las
sugerencias y opiniones de los partidos polticos.

Segn Fandez, esta situacin tuvo dos consecuencias: por un lado, convirti el
pretendido rgimen presidencialista de Alessandri en un sistema hbrido, que adopt varios
rasgos de la antigua Repblica Parlamentaria; y, por el otro, permiti el establecimiento
de bases slidas de acuerdo entre los sucesivos Presidentes de la Repblica y los miembros
del Congreso. A su vez, esta segunda consecuencia, trajo consigo la expansin de los
poderes reguladores del Ejecutivo. En palabras de Fandez, la transformacin del rgimen
presidencial en un hbrido entre presidencialismo y parlamentarismo permiti a los
presidentes establecer buenas relaciones de trabajo con el Congreso. Tan estables eran las

9 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.125.

10 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.126.


relaciones, que durante este periodo el Congreso rara vez rehus delegar poderes al
Ejecutivo. Los poderes otorgados a ste por el Congreso eran exorbitantes, a veces
inconstitucionales y generalmente no estaban sujetos a ninguna forma de control judicial.
Adems de conseguir poderes delgados del Congreso, el Ejecutivo con frecuencia extendi
incluso ms estos poderes a travs de Decretos o Reglamentos ejecutivos11.

Esta extensin de los poderes reguladores del Presidente es uno de los puntos que
posteriormente gener mayores conflictos durante el Gobierno de la Unidad Popular. Pero
lo cierto es que esta extensin de las facultades reguladoras del Ejecutivo comenz mucho
antes de la llegada al poder de Salvador Allende. As, por ejemplo, el famoso DL N 520
dictado durante la Repblica Socialista de Dvila, fue utilizado por sucesivas
administraciones. De hecho los presidentes no solo se rehusaron a derogarlo sino que le
realizaron variadas enmiendas, las cuales validaron las facultades intervencionistas del
Presidente pero adems las aumentaron, transformando, de esta manera, el mecanismo de
control de precios en un sistema global de regulacin econmica12.

Otro de los aportes relevantes en este acpite es lo relativo a la Corte Suprema.


Segn Fandez el mximo Tribunal de la Repblica tuvo una conducta contradictoria y
ambivalente. Por una parte, la Corte Suprema rehus constantemente a resguardar la
supremaca constitucional. A juicio de Fandez, gran parte de las razones que llevaron a la
Corte Suprema a adoptar esa posicin dicen relacin con la cultura jurdica imperante en
Chile, pues, como ya se coment, nuestro pas adscribi tempranamente a las familias
jurdicas de Derecho Civil, las cuales se caracterizaban, entre otras cosas, por hacer una
interpretacin estrictamente literal de los preceptos legales13. En base a esa interpretacin
literal la Corte Suprema no resguard acabadamente los Derechos Fundamentales que, de
distinta manera, fueron vulnerados por actos de la administracin y por medio de normas de
rango legal. Al respecto, Fandez trae a colacin el famoso caso de la Ley de Seguridad
del Estado o Ley Maldita, en donde la Corte Suprema no cuestion la constitucionalidad
11 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.131.

12 FANDEZ, Julio, op. Cit., pp. 132-133.

13 FANDEZ, Julio, op. Cit., pp. 154-155.


de dicha Ley, a pesar de que conculcaba los derechos polticos consagrados por la
Constitucin14.

Por otra parte, la Corte Suprema tuvo una conducta absolutamente contraria a la
recin sealada en lo que dice relacin con el uso de sus facultades disciplinarias. Como
se sabe, el Recurso de Queja fue concebido desde sus inicios como un mecanismo de
control disciplinario, sin embargo, la Corte Suprema a travs de una interpretacin amplia
de ste expandi sus poderes fiscalizadores incluso por sobre los Tribunales
Administrativos de la poca (por ejemplo, los Tribunales del Trabajo) 15. Es ms, Fandez
afirma que con el paso de los aos el Recurso de Queja tuvo una transformacin
importante, pues en vez de ser un procedimiento disciplinario genuino, se convirti, en los
hechos, en una especie de Recurso de Casacin informal que le permiti a la Corte
Suprema expandir sus facultades fiscalizadoras y revisar decisiones judiciales. Al hacer
esto, la Corte Suprema en tanto guardiana del Poder Judicial no solo adopt una conducta
diametralmente opuesta a su conducta como protectora a la Constitucin, sino que adems
impugnaba abiertamente la decisin del Poder Legislativo de crear Tribunales
Administrativos que estuvieran fuera de sus poderes de supervisin.16

Un tercer aspecto relevante de este periodo es la ausencia constante de un sistema de


Justicia Administrativa. La Constitucin de 1925 contemplaba una serie de normas
programticas, dentro de las cuales se encontraba el artculo 85. Dicha norma sealaba la
creacin de Tribunales Administrativos, los cuales tendran la misin de conocer las
reclamaciones que los particulares realizaran respecto de los actos de autoridad y de la
administracin. El mismo artculo conclua sealando que sera una Ley la que determinara
la creacin y organizacin de tales tribunales. Esos tribunales nunca fueron creados17.

14 FANDEZ, Julio, op. Cit., pp. 157-158.

15 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.161.

16 FANDEZ, Julio, op. Cit., pp. 159-162.

17 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.163.


Al respecto, Fandez seala que la falta de creacin de dichos tribunales no se debi
al simple descuido del legislador. De hecho, entre 1925 y 1973 se presentaron cinco
proyectos de ley para la creacin de los comentados Tribunales Administrativos. Como es
de suponer, la discusin parlamentaria dilat largamente el debate. Pero lo que ms llama la
atencin es la opinin compartida en el mundo poltico de la poca respecto a la idea de que
el control judicial sobre la Administracin Pblica era innecesario y que las principales y
ms eficaces restricciones a los poderes del Ejecutivo eran las generadas por el proceso
poltico18. Lo cierto es que tal conviccin de los actores polticos fue puesta a prueba aos
ms tarde.

As, finalmente llegamos al ltimo acpite del libro: la Democracia Radical,


1964-1973. Este periodo, que en general se caracteriza por el gran protagonismo poltico
adquirido por los partidos de izquierda de inspiracin marxista (Partido Comunista y
Partido Socialista) y por la Democracia Cristiana partido altamente ideolgico, en
contraposicin al otrora partido de centro, esto es, el Partido Radical 19-, culmina en la gran
crisis del sistema chileno. Como ya se ha anunciado, es precisamente en este periodo en
donde las tres falencias institucionales denunciadas por Fandez cobran relevancia y
terminan explicando, en parte, la controversia jurdica que abrira paso al Golpe Militar o
si se prefiere- <<pronunciamiento militar>>.

Fandez, adems de hacer un pormenorizado detalle del contexto poltico


(Gobiernos de Frei y Allende) destaca cmo la doctrina y la jurisprudencia, tanto
administrativa como judicial, improvisaron soluciones jurdicas que, por una parte,
afectaron la credibilidad en las instituciones y, por otra, impidieron la realizacin del
programa de gobierno de la Unidad Popular. Como se seala, en el plano jurdico esta
poca se caracteriz por la forzada entrada de la Corte Suprema y la Contralora en la
escena poltica a realizar un rol que siempre haban eludido20. Ello gener un choque
abierto y frontal entre la administracin de Allende y dichos organismos.
18 FANDEZ, Julio, op. Cit., p. 164.

19 MOULIAN, Toms, op. cit., p. 50.

20 FANDEZ, Julio, op. cit., p. 233.


Como es de pblico conocimiento, la va chilena al socialismo, en su pretensin de
utilizar la legalidad burguesa para abrir paso a la legalidad socialista, choc frontalmente
contra la oposicin; oposicin que, por lo dems, se encarg no solo de combatir la accin
socializante de la UP desde el escenario poltico, sino que adems se encarg de propiciar la
disputa en el campo jurdico. Esta disputa jurdica se vio acrecentada por la contradiccin o
crisis del sistema legal chileno que en su momento fue denunciada por Eduardo Novoa
Monreal y que ms tarde servira de base a la estrategia jurdica sostenida por la UP. Segn
Novoa, el derecho chileno haba perdido totalmente su unidad, pues lo integraban
disposiciones antagnicas en cuanto a sus principios, en cuanto a la ideologa que las
inspiraban y en cuanto a la forma como enfrentaban la solucin a los problemas jurdicos.
Agregaba, Novoa, que junto a la legislacin tradicional de declarado corte individualista
(Constitucin Poltica de 1925 y Cdigos Decimonnicos), iba apareciendo otra legislacin,
muy profusa y de ndole ms o menos innovadora, destinada a ampliar la intervencin del
Estado en la economa, a redistribuir los ingresos y a favorecer a los desposedos 21. Frente a
la utilizacin de tal estrategia por la UP, parte de la doctrina critic el uso de esa legislacin
ms o menos innovadora de que daba cuenta Novoa pues, segn denunciaban, tal
utilizacin no respetaba la inspiracin que tuvo el legislador al dictar tales preceptos ni su
aplicacin usual22. Por su parte, la Contralora se vio en la necesidad de reinventar la
manera en que se entenda el control de Toma de Razn, aplicando criterios ms exigentes
pero sin dar clara certeza respecto a su contenido. En otras palabras, la Contralora dej de
entender que la toma de razn era un mecanismo meramente formal y comenz a
inmiscuirse en aspectos de fondo, considerando aspectos polticos y teleolgicos23.

En buenas cuentas, el periodo de la democracia radical, especialmente durante el


gobierno de la UP, pone de relieve las deficiencias que aquejaban al rgimen poltico
chileno y al sistema jurdico en general. Soslayar la importancia que jugaron las
21 NOVOA, Eduardo (1992): Los resquicios legales: un ejercicio de lgica jurdica, Santiago:
EDICIONES BAT S.A., pp.51-55.

22 PEDRALS, Antonio y MASSONE, Pedro (2003): El intento de transicin chilena al


socialismo, Valparaso: EDEVAL, p.21.

23 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.245.


instituciones en la antesala del quiebre de 1973 no hace otra cosa ms que empobrecer los
diagnsticos sobre la crisis chilena. Despus de todo, como bien sostiene Fandez, la
derrota de la legalidad fue as el preludio necesario para la violenta destruccin de la
democracia24.

CONCLUSIN

Es de esperar que con el paso del tiempo este tipo de investigaciones que pretenden
combinar el anlisis jurdico con la perspectiva historiogrfica de largo plazo sean
replicadas y den lugar a nuevas interpretaciones historiogrficas. Si bien la obra de Fandez
puede padecer defectos y presentar deficiencias (como carecer de fuentes primarias, sobre
todo en el primer periodo analizado), ello no es bice para destacar su innovadora
investigacin. Su gran mrito no solo es poner de relieve aspectos hasta ahora ignorados o
poco estudiados -esto es, las falencias del sistema institucional chileno y su rol en las crisis
institucionales- sino tambin plantear un cambio de enfoque en la manera de estudiar la
historia: rescatar la importancia que juegan las instituciones jurdicas en el desarrollo de
una sociedad.

Quizs este tipo de interpretaciones escasean porque son demasiado jurdicas para
los historiadores y demasiado histricas para los estudiosos del derecho; pero ms all de
las razones concretas que expliquen esta falencia de la literatura historiogrfica chilena,
ellas no deben ser impedimentos para realizar estudios interdisciplinarios como el
desarrollado por Julio Fandez. El libro en comento debe ser interpretado como un primer
paso valioso en una direccin hasta ahora poco explotada pero necesaria.

24 FANDEZ, Julio, op. Cit., p.234.