Publicado no livro
Lei de Responsabilidade Fiscal 10 Anos de Vigncia: Questes Atuais
Organizadores: Fernando Facury Scaff e Jos Maurcio Conti
Florianpolis: Conceito Editorial, 2010-10-02
ISBN 978-85-7874-151-8
Paginas 77-98
Introduo
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Economista, Consultor de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados. E-
mail: htollini@gmail.com
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Economista e tcnico em contabilidade, da carreira do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social, a servio do Senado Federal. E-mail: zeroberto@joserobertoafonso.ecn.br
As opinies aqui expressas, como de praxe, so de exclusiva responsabilidade dos autores e no das
instituies a que pertencem. Elaborado com base em informaes disponveis at 1/12/2009.
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Histrico e Contexto
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Nunes (2009) oferece um excelente balano dos resultados obtidos nos oito primeiros anos de vigncia da
LRF.
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Dentre outros autores, uma crtica sistemtica atual exposta em Afonso e Barroso (2006). Disponvel em:
http://www.abop.org.br/arquivos/26.pdf
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Dentre outros, a defesa de uma reforma oramentria abrangente no Brasil apresentada em Tollini (2009).
Disponvel em: http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=4&Num=379
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Os avanos e os problemas foram destacados em Khair, Afonso e Oliveira (2006), dentre outros autores.
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Um quadro comparativo dos projetos de lei dos Senadores Jereissati e Casagrande foi elaborada por tcnicos
do Tesouro Nacional, sob coordenao de Selene Nunes, e est disponvel em:
http://www.joserobertoafonso.ecn.br/Site/aspx/AcervoPessoal.aspx?Tip=3&Num=527
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Colombo (DEM-SC) apresentou projeto (PLS 175/09), cuja preocupao central foi
o aperfeioamento do processo de elaborao das leis do ciclo oramentrio e da
execuo da LOA, alm da definio dos critrios para a apurao do resultado
primrio.
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Nunes (2007) defende a vinculao entre as duas leis complementares: chama de nova Lei de Finanas
Pblicas a que substituir a Lei 4320 e a define como tendo um papel complementar ao atribudo LRF, cujo
principal objetivo garantir a sustentabilidade intertemporal das contas pblicas.
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Santa Helena (2009) leitura obrigatria para tratar dessa questo to sensvel nas avaliaes crticas em
torno da LRF. Vale reproduzir um trecho de suas concluses:
pergunta posta, se possvel o controle prvio das despesas obrigatrias continuadas e gastos
tributrios, responde-se que sim, desde que haja vontade poltica, no s para implement-lo, mas
tambm para mant-lo. A cultura e tcnica de controle desses gastos ainda se mostra incipiente em
face das complexidades apresentadas por um modelo em implantao, para o qual os rgos de todos
os Poderes constitudos ainda no se qualificaram plenamente. Todavia, exemplos promissores
podem ser arrolados como o do exame prvio do Conselho Nacional de Justia das proposies do
Poder Judicirio ou do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, das proposies do Ministrio
Pblico da Unio. Fiscalmente injustificada a resistncia apresentada pelos rgos superiores desses
Poderes a esse controle. (p.289).
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Os resultados dos trs grupos de trabalho, relatados para cada um dos trs seminrios, que compuseram o
ciclo de debates realizados na ESAF, organizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e realizados
entre 22/9 e 5/11/2009, foram divulgados no portal daquela Escola:
www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/cursos_presenciais/Ciclo_Sem_Nacionais/Home_ciclo_sem_nacionais.htm
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Uma alternativa seria incorporar LOA dotao correspondente ao valor total do projeto aprovado pelo
Legislativo, e permitir que o saldo de dotao no liquidada ao final do exerccio fosse inscrito em RAP. A
execuo financeira do projeto se daria livremente nos exerccios subseqentes, via RAP, sem novo registro
na lei oramentria. Entretanto, essa sistemtica alm de exigir alterao constitucional, apresenta dificuldade
em assegurar a transparncia na execuo via RAP e evitar o seu crescimento descontrolado.
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Apreciao Legislativa
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Ver Curristine e Bas (2007).
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Vale reproduzir trechos de seu artigo no jornal Globo, conforme Jereissati (2009):
Passados mais de 20 anos da recuperao das prerrogativas constitucionais do Parlamento em
assuntos oramentrios, chegada a hora de se reexaminar a participao do Congresso nessa
matria. A reserva oramentria superior a US$ 2 bilhes para alocao exclusiva pelo Legislativo e
a aprovao de mais de 10 mil emendas aos Oramentos da Unio, a cada ano, so fatos que causam
perplexidade nos especialistas estrangeiros que deles tomam conhecimento, dada a falta de paralelo
com o que ocorre em outros pases.
Para adaptar os costumes adotados no Legislativo brasileiro s melhores prticas internacionais, e
preservar a ordem fiscal das contas pblicas, preciso estabelecer regras mais rgidas para frear a
vontade descontrolada dos parlamentares de inclurem emendas no Oramento. A possibilidade de
indicar municpios de seu estado de origem para receberem recursos federais no deveria ser a
principal funo de um membro do Congresso Nacional. Ele precisa ser valorizado pela sua
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participao nas grandes discusses nacionais porque a chamada farra das emendas acarreta
contnua perda de qualidade na representao parlamentar a cada legislatura.
Ver: https://conteudoclippingmp.planejamento.gov.br/cadastros/noticias/2009/6/11/responsabilidade-
orcamentaria/
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Alston e Muller (2006) consideram que as emendas so um mal necessrio para assegurar a
governabilidade pelo Poder Executivo federal. Ao utiliz-las (sua execuo) como instrumento de negociao
poltica, o governo consegue formar uma coligao de partidos com apoio suficiente para garantir a maioria
de votos no Congresso Nacional, o que possibilitaria, por exemplo, a aprovao de reformas constitucionais.
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Oliveira (2006), Deputado federal pelo PSC/SP, sobre a apresentao de emendas individuais pelos
parlamentares:
Tal situao absurda. Em primeiro lugar, beneficia o local em que votado o Deputado, o que
discrimina outros, que no tiveram o privilgio de eleger um parlamentar. odiosa, porque ajuda a
reeleio de deputados e senadores que, sendo assim, ficam em posio de superioridade em relao
a outros possveis candidatos. (p. 378)
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No sentido de aproximar a experincia brasileira da internacional, a Secretaria da Fazenda do Estado de So
Paulo organizou um seminrio internacional, em 1/12/2008, cujos trabalhos esto disponveis em seu portal:
http://www.fazenda.sp.gov.br/seminario_orcamento/
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inscrito no RAP. Para as despesas de capital o prazo sobe para seis meses,
ressalvados os casos de operaes de crdito efetivamente realizadas, as que
exijam a realizao de licitao internacional para a sua concretizao, cujo prazo
ser de dois anos, e os investimentos de carter plurianual financiados por
vinculaes constitucionais ou legais, quando o prazo para cancelamento ser de
trs anos.
Transparncia
Gesto Fiscal
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Choque de Gesto
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A proposta da LRO de fortalecer ainda mais o CGF consistente com a defesa feita desse rgo por Santa
Helena (2009), dentre outros especialistas:
Prope-se, como medida de planejamento e controle das despesas obrigatrias continuadas a
instituio do Conselho de Gesto Fiscal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica, como previsto
no art. 67 da LRF e nunca institudo. Criar-se-ia um foro para exame e avaliao dos inmeros
pleitos sociais de forma sistemtica e tcnica, sem afastar a apreciao posterior pelas Casas do
Congresso Nacional da convenincia e oportunidade das medidas propugnadas, alm do
disciplinamento das lacunas hoje existentes na aplicao do regime de responsabilidade fiscal
advindo da LRF. (p.290).
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compem o ciclo de gesto das finanas pblicas. Para tanto, constituir trs
comits tcnicos permanentes, nas reas de planejamento e oramento; da
contabilidade, tesouraria e patrimnio; e do controle. Para fomentar sua criao,
norma transitria programtica veda a criao de novo rgo federal enquanto no
for instalado o CGF. Na rea de recursos humanos, o mesmo Conselho dever
instituir formas de premiao e reconhecimento aos gestores pblicos,
possibilitando o conhecimento e a disseminao de boas prticas administrativas.
Concluses
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Estas observaes finais contemplam argumentos desenvolvidos por um dos autores, Jos R. Afonso, com
Marcos Nbrega, no artigo Responsabilidade fiscal, muito por fazer, publicado no jornal Valor Econmico,
em 7/5/2009.
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pese os enormes e inegveis avanos, a LRF no pode ser vista como obra
pronta e acabada. De um lado, importantes instituies e limites at hoje no
foram regulamentadas; de outro, algumas regras tm efeito legal, mas no prtico,
at porque interpretaes foradas de algumas normas tem dado margem a
contas maquiadas isto , a chamada contabilidade criativa.
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Alguns estados e municpios no computam como gasto com pessoal a parcela da folha salarial
correspondente ao IR retido na fonte dos respectivos servidores que, por determinao constitucional,
constitui receita prpria da respectiva administrao. Outros excluem dessa despesa os gastos com inativos e
pensionistas. Na essncia, a ideia que aposentadorias e penses constituem um gasto com previdncia (como
de fato ) e tal uma funo de responsabilidade exclusiva do Poder Executivo, logo, no precisam ser
computados na soma de despesas com pessoal dos outros poderes. Quem assim interpreta no se preocupa em
assegurar que o gasto esteja mesmo computado no outro Poder - o que provavelmente levaria ele a extrapolar
o seu subteto. O pior ocorre quando o Executivo tambm exclui os gastos com seus servidores inativos e, a, o
montante da despesa com pessoal submetida ao controle da LRF se limita apenas a uma parcela do gasto -
aquela dos servidores em atividade.
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Ademais, o presidente da Repblica - a quem a Constituio delega a competncia exclusiva para propor ao
Senado a fixao ou a alterao do limite da dvida consolidada (art. 30, 5 da LRF) - deveria se manifestar
anualmente sobre a manuteno ou a proposio de mudanas nos limites e nas condies aplicadas dvida
consolidada e nunca fez isso. Alis, o mesmo presidente tambm no assina o Relatrio de Gesto Fiscal
(quadrimestral) no qual atesta que o Executivo Federal cumpre os limites previstos na LRF (como determina
o seu art. 54, pargrafo nico, III), embora o mesmo seja assinado pelos chefes do Supremo Tribunal Federal,
do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. Isto tudo no so apenas detalhes burocrticos: tais omisses
ferem claramente ditames legais e sinalizam descaso - com outras esferas de governo, com outros Poderes e
com a prpria sociedade.
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Bibliografia