Attenzione: da questo riassunto sono escluse le pagine: pp. 163-172 - pp. 200-211 -pp. 211-221.

Si tratta di un riassunto realizzato da studenti, pertanto pu contenere errori ed omissioni di qualsiasi tipo.
sempre consigliato consultare il manuale originale (Villani 2016)
DIRITTO DELLUNIONE EUROPEA

CAPITOLO 1

I primi movimenti europeisti

Il processo di integrazione europea frutto di un percorso molto lungo

che trova le sue radici in concezioni politiche e filosofiche, iniziative di
privati cittadini, statisti e uomini di governo. Un ruolo importante quello
Kalergi il quale nel 1924 diede vita allUnione paneuropea. La fondazione
di questa associazione si basava sulla necessit di preservare lEuropa
dalla minaccia sovietica da un lato, e dalla dominazione sul piano
economico degli stati uniti dallaltro. Fu Briand, ministro degli esteri
francese, ad elaborare il progetto di unassociazione di tipo confederale
in cui gli stati non perdessero la propria sovranit, progetto che poi non
ebbe molto seguito. Un altro tipo di progetto viene elaborato da Altiero
Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni, con la creazione di un
documento fondamentale: il Manifesto di Ventotene per unEuropa
libera e unita del 1941. Questo documento credeva che per ripristinare
la pace in Europa fosse necessaria una nuova entit, la Federazione
europea, attraverso la quale gli stati rinunciassero alla propria sovranit
e che avesse un proprio esercito, una propria moneta, proprie istituzioni
politiche e una propria politica estera. La restaurazione dello stato
nazionale era vista come un enorme pericolo.

Un altro tipo di concezione nasce poi negli anni della seconda guerra
mondiale, grazie al lavoro di personaggi come Jean Monnet, Robert
Schuman, Adenauer e cos via. Rispetto al progetto precedente, questo
puntava ad un unione politica europea seguendo un metodo funzionalista
e graduale. Il pensiero era di realizzare forme di coesione e solidariet in
specifici settori cos da costruire progressivamente unintegrazione tra i
paesi europei, che sarebbe sfociata, quasi naturalmente, in un unione
politica.

Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

La spinta alla concreta realizzazione di questi progetti viene data

dallesterno e dal celebre discorso del 47 di Marshall, il quale,
nellannunciare il piano di aiuti per la ricostruzione dellEuropa,

1/93
prevedeva la creazione di uno strumento che ne favorisse
unutilizzazione congiunta. Cos, con la Convenzione di Parigi del 48,
venne creata unapposita organizzazione (OECE). Questa, una volta
esaurito il compito di amministrare gli aiuti del piano Marshall, si
trasform nel 1960, nellOrganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo
economico (OCSE).

LOCSE unorganizzazione di tipo intergovernativo destinata ad operare

mediante organi rappresentativi degli stati membri e la cui azione
soggetta alla volont dei governi. Cos come unaltra organizzazione
europea costituita nel 1949: il Consiglio dEuropa. Anche questa
concentrava i propri poteri nel Comitato dei Ministri, costituito da
rappresentanti governativi degli stati membri.

La nascita della Comunit europea del carbone e dellacciaio

(CECA).

La prima organizzazione con la quale ha inizio il processo di integrazione

europea proprio la CECA (1951-2002). Allorigine della Ceca vi la
celebre dichiarazione del ministro degli esteri francese Robert Schuman:
la dichiarazione Schuman, infatti, contiene una proposta rivolta
innanzitutto alla Germania, nonch agli stati europei che intendano
aderirvi, di mettere in comune, sotto unalta autorit, linsieme della
produzione di carbone e acciaio assicurando, nel contempo, la loro libera
circolazione. Dunque le risorse che prima erano terreno di scontro
diventavano strumento di incontro e di utilit condivisa, rendendo di fatto
impossibile una nuova guerra tra Francia e Germania. La proposta di
Schuman fu accettata non solo dal cancelliere tedesco Adenauer, ma
anche dallItalia e dallOlanda, dal Belgio e dal Lussemburgo. I sei stati,
cosi, giunsero alla firma a Parigi nel 1951 del trattato istitutivo della
CECA, entrato in vigore nel 1952. Per il raggiungimento dei suoi obiettivi
il Trattato di Parigi creava un articolato apparato organizzativo, formato
da: unalta autorit, organo composto da individui indipendenti con
poteri esecutivi e normativi; unAssemblea comune, composta da
delegati dei parlamenti nazionali con funzioni di controllo politico; un
Consiglio speciale dei ministri, competente a emanare pareri e una Corte
di Giustizia. Con la nascita della Comunit economica europea e di quella
dellenergia atomica, la Corte di Giustizia e lAssemblea comune vennero
unificate per le tre comunit, mentre lAlta Autorit e il Consiglio dei
ministri, solo successivamente, vennero unificati nella Commissione.

2/93
La Comunit economica europea (CEE) e la Comunit europea
dellenergia atomica (CEEA).

Gli stessi stati facenti parte della CECA nel 1952 sottoscrissero a Parigi il
trattato istitutivo della CED, comunit europea di difesa, che comportava
la creazione di un esercito europeo e di un apparato istituzionale per
gestire eventuali aggressioni tra stati membri. La CED non entr mai in
vigore, poich non fu ratificata dalla Francia per ragioni politiche interne.
Un altro motivo fu sicuramente il cambiamento di rotta verso un
approccio politico e militare, inadeguato perch troppo ambizioso e poco
realistico.

Il rilancio del processo di integrazione avvenne con la firma a Roma, da

parte dei sei stati membri della CECA, nel 1957, del trattato istitutivo
della CEE e dellEuratom. Il trattato CEE aveva un oggetto di natura
essenzialmente economica e commerciale, anche se di respiro pi
generale, e come obiettivo la creazione di ununione doganale, senza
restrizioni doganali e ostacoli allo scambio delle merci, una politica
commerciale comune e la creazione di un mercato comune con libera
circolazione di merci, persone e capitali. La CEEA, simile dal punto di
vista giuridico alla CEE, aveva invece come scopo quello di contribuire,
creando le premesse per la formazione e il rapido incremento delle
industrie nucleari, allelevazione del tenore di vita negli stati membri e
allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi.

Il carattere sopranazionale delle comunit europee

Le tre comunit sopracitate vennero qualificate come sopranazionali.

Queste comunit sopranazionali si differenziano per molti aspetti dalle
organizzazioni internazionali classiche. Innanzitutto queste prevedono
una partecipazione dei cittadini alla vita della comunit che le
organizzazioni non prevedono, in quanto mettono al centro
essenzialmente gli Stati membri. Lelemento per pi caratterizzante
sicuramente il parziale trasferimento di sovranit dagli stati membri
allunione. Questo trasferimento di sovranit emerge specialmente sul
piano della potest legislativa, tant che gli organi dellUnione sono
investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia degli stati
membri sia dei loro cittadini. Ed proprio in virt della diretta
applicabilit di larga parte del diritto dellUnione che vanno riconosciuti,
come soggetti di tale ordinamento, anche i cittadini (destinatari di diritti
e obblighi).

3/93
Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranit
monetaria

NellUnione presente un articolato sistema giudiziario, fornito di una

pluralit di competenze. La Corte di Giustizia svolge un ruolo
fondamentale nellinterpretazione della norma europea e della validit o
meno dellatto in questione, tant che si ritrova ad intervenire nei casi in
cui il giudice nazionale sospende il processo interno per rinviarlo alla
Corte stessa. Unaltra manifestazione del trasferimento di poteri sovrani
dagli stati membri alle istituzioni europee si poi determinata con
ladozione delleuro quale moneta unica, in circolazione dal gennaio del
2002.

Lallargamento dellUnione Europea

Per quanto riguarda gli Stati membri, rispetto al nucleo originario dei sei
fondatori, il numero degli stati si progressivamente ampliato fino agli
attuali 28. Lultimo stato ad entrare nellUE stata la Croazia nel luglio
del 2013. Naturalmente ogni allargamento ha determinato anche la
necessit di adattare le norme dei trattati per quanto riguarda il
funzionamento delle istituzioni europee, a cominciare dalla loro
composizione e dalle regole di votazione.

Gli sviluppi dellintegrazione europea: lAtto unico europeo del

1986

Numerosi sono i trattati mediante i quali loriginario assetto dei trattati

istitutivi delle comunit europee si trasformato e sviluppato, sino a
raggiungere lattuale quadro normativo.

Oltre al Trattato di Bruxelles del 1965, c il trattato di Lussemburgo del

1970, il quale ampliava i poteri dellattuale Parlamento europeo. In
realt, per, dagli anni 80 che si mette in moto il processo che
conduce allattuale Unione Europea.

LAtto Unico Europeo viene sottoscritto a Lussemburgo e allAja nel

febbraio del 1986, entrando in vigore nel luglio del 1987. Questo nasce in
seguito al fallimento del Trattato Spinelli che non entr mai in vigore, e
che intendeva creare una pi ampia Unione Europea, prevedendo una
vera legge europea, il potere legislativo equamente ripartito tra
Parlamento e Consiglio e tutta una serie di altre modifiche. Linsuccesso
di tale trattato port ad una profonda delusione e ad una fase di crisi

4/93
acuta. Per cui, lAtto unico, riusc a superare la situazione di stallo che si
era creata e anche a raggiungere qualche significativo risultato. Esso
contempl per la prima volta listituzione di una cooperazione europea in
materia di politica estera. Inoltre, spinto dallesigenza di una
democratizzazione effettiva, si limit ad introdurre un procedimento
detto di cooperazione che accresceva il potere del Parlamento nel
processo decisionale, ma consentiva ancora al Consiglio di adottare un
atto contro la sua volont. Inoltre lAtto Unico fissava una data precisa
(31 dicembre 1992) entro la quale la CEE avrebbe dovuto completare il
mercato interno. La realizzazione del mercato interno richiedeva la
realizzazione delle quattro fondamentali libert di circolazione: merci,
persone, servizi e capitali. Allepoca erano gi stati raggiunti importanti
obiettivi relativi a tali libert. Era stata istituita, per esempio, lunione
doganale. Aver fissato quella data port ad una rilevante spinta
psicologica, in particolare sugli operatori economici e commerciali,
nonch sugli ambienti politici e sociali. LAtto Unico istitu anche nuove
politiche europee, quale la politica di coesione economica e sociale volta
a ridurre il divario tra le diverse regioni, o anche la politica ambientale e
di ricerca e sviluppo tecnologico.

Il trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dellUnione

Europea (UE)

Una svolta al processo di integrazione europea fu data dal Trattato di

Maastricht del 1992, entrando in vigore nel 1993. Esso da vita ad una
nuova organizzazione, cio lUnione Europea che per non sostituisce le
tre originarie comunit europee, ma le ricomprende instaurando altre
forme di cooperazione: la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e
la giustizia e affari interni (GAI). Cos lUnione Europea si fonda su tre
pilastri: il primo rappresentato dalle Comunit europee, il secondo
consistente nella politica estera e di sicurezza comune, il terzo relativo a
giustizia e affari interni. A seguito di ci coesistono ben quattro trattati: il
Trattato sullUnione Europea, il Trattato sulla Comunit economica
europea, che viene ridenominata Comunit Europea, il trattato sulla
Comunit europea dellenergia atomica e il trattato sulla comunit
europea del carbone e dellacciaio. Mentre nel primo pilastro operano le
istituzioni, i procedimenti e il sistema propri del carattere sopranazionale,
negli altri due prevale un metodo intergovernativo tradizionale nel quale i
protagonisti restano gli Stati Membri con una marginale partecipazione
delle istituzioni pi innovative quali il Parlamento Europeo.

5/93
Il trattato di Maastricht inoltre reca ulteriori fondamentali sviluppi:
stabilisce i ritmi e le condizioni per il passaggio ad una moneta unica
europea, leuro; mostra inoltre una accresciuta sensibilit per i diritti
della persona, riconoscendo come principi generali del diritto comunitario
i diritti fondamentali risultanti dalla Convenzione europea dei diritti
delluomo. Inoltre istituisce una cittadinanza europea per tutti i cittadini
degli stati membri. Ancora, vengono ampliate le politiche europee nei
settori dellistruzione, della giovent, della cultura, della sanit pubblica
etc. Questo un aspetto fondamentale, anche perch la denominazione
di Comunit europea sta ad indicare il passaggio ad unentit non pi
meramente economica e commerciale, ma anche culturale, sociale e
umana. Altre due novit vanno considerate: una nuova procedura di
codecisione per ladozione di atti legislativi, solo in determinate ipotesi,
che comporta la comune volont di Consiglio e Parlamento. Procedura
che viene poi perfezionata nel successivo Trattato di Amsterdam del
1997 e da quelli seguenti. E ancora un modello di integrazione europea
non necessariamente uniforme per tutti gli stati membri, ma che pu
svilupparsi in maniera pi o meno intensa e avanzata per luno o per
laltro stato membro.

Gli sviluppi successivi e il fallimento della Costituzione

europea.

Innovazioni significative sono state portate dal Trattato di Amsterdam del

1997. In esso si accentua la connotazione politico-sociale della
costruzione europea, proclamando i principi di libert, democrazia,
rispetto dei diritti umani e cos via. Inoltre prevede un apposito
meccanismo, la cooperazione rafforzata, volto a consentire limpiego
delle istituzione e dei procedimenti dellUnione per realizzare determinati
sviluppi dellintegrazione europea ad opera solo di alcuni Stati membri.
Ancora realizza una parziale comunitarizzazione del terzo pilastro e
modeste modifiche nel secondo pilastro.

Altre modeste innovazioni sono apportate dal Trattato di Nizza del 2001,
come alcune novit relativa allorganizzazione giudiziaria. Vi un
ampliamento dellambito di applicazione della procedura di codecisione e
della cooperazione rafforzata. Non viene invece inserita la Carta di Nizza
dei diritti fondamentali, adottata nel 2000 dal Parlamento europeo, dal
Consiglio e dalla Commissione. Tra gli sviluppi pi recenti ricordiamo la
firma a Roma, nel 2004, del Trattato che adotta una Costituzione per

6/93
lEuropa, mai entrato in vigore. Il testo di questo trattato era stato
elaborato da una Convenzione, organo collegiale composto dai
rappresentanti dei governi, della Commissione, del Parlamento Europeo e
dei parlamenti nazionali. Questa composizione aveva portato per la
prima volta e come mai prima ad un processo partecipativo e
trasparente. Nonostante ci e nonostante avesse ricevuto numerose
ratifiche, non mai entrata in vigore perch necessitava della ratifica di
tutti gli stati membri, accantonando un progetto che avrebbe portato
modifiche significative allassetto europeo.

Il trattato di Lisbona del 2007

Il processo delle ratifiche a tale trattato fu molto travagliato, con

problemi sorti in Irlanda, Germania, Polonia e Repubblica Ceca. In
particolare alla Repubblica Ceca per sbloccare la situazione fu
concessa una limitazione degli effetti obbligatori, la stessa della Carta dei
diritti fondamentale. Cos, il 1 dicembre 2009 il Trattato di Lisbona entra
in vigore. Il trattato di Lisbona conserva la separazione in due distinti
trattati: TUE E TFUE, i trattati sui quali si fonda lUnione. In realt questi
due Trattati non sanciscono una netta separazione delle competenze e
danno vita ad un quadro normativo abbastanza confusionario, complicato
dalle successive dichiarazioni della Conferenza intergovernativa o dei
singoli Stati. E invece importante lunificazione dellUnione europea della
Comunit europea nella sola Unione. In realt per sopravvive ancora
lEuratom alla quale il Trattato di Lisbona dedica un Protocollo contenente
opportune modifiche. Riguardo ai contenuti del Trattato di Lisbona, vi
innanzitutto labolizione della struttura a tre pilastri. In realt la
generalizzazione delle regole proprie del diritto comunitario riguarda
principalmente il terzo pilastro, perch i primi due continuano ad avere
regole specifiche. Riguardo alla struttura organizzativa, viene istituito un
Presidente dellUnione eletto dal Consiglio europeo, e un Alto
rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Aumentano i poteri del Parlamento Europeo sia in materia di bilancio che
di adozione degli atti legislativi, e la procedura di codecisione diviene
procedura legislativa ordinaria. Sul piano dei diritti fondamentali viene
garantito il valore obbligatorio della Carta di Nizza ed inserita una base
giuridica per ladesione dellUnione alla Convenzione europea dei diritti
delluomo. Infine vengono ampliate le materie di competenza
dellUnione, nel campo dello sport, della salute umana, del turismo,
dellenergia.

7/93
 CAPITOLO 2

Gli obiettivi dellUnione europea

Gli obiettivi sono indicati nellart.3 del TUE. Al par. 1, infatti, esordisce
cos: LUnione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il
benessere dei suoi popoli. E proprio lart. 2 TUE ad annunciare tali
valori, il cui rispetto fondamentale per lingresso di nuovi Stati membri
ed garantito con un procedimento sanzionatorio nei confronti degli stati
che siano gi membri dellUnione.

Al par. 2 si prevede, inoltre: LUnione offre ai suoi cittadini uno spazio di

libert, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata
la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per
quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, lasilo, limmigrazione,
la prevenzione della criminalit e la lotta contro questultima. Settore
collegato al vecchio GAI, giustizia e affari interni, che ormai rientra a
pieno titolo nel diritto dellunione europea.

Il par. 3, invece, al 1 comma stabilisce: LUnione instaura un mercato

interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dellEuropa, basato su una
crescita economica equilibrata e sulla stabilit dei prezzi, su uneconomia
sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena
occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di
miglioramento della qualit dellambiente. Essa promuove il progresso
scientifico e tecnologico. Si tratta, dunque, del nucleo duro
delloriginaria costruzione europea. Lo stesso par.3, coerentemente al
superamento delloriginario disegno europeo, dichiara che lUnione
combatte lesclusione sociale e le discriminazioni, promuove la giustizia e
la parit tra donne e uomini, la solidariet tra le generazioni e la tutela
dei diritti dei minori; promuove inoltre la coesione economica, sociale e
territoriale e la solidariet tra Stati membri; rispetta la diversit culturale
e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio
culturale europeo.

Al par. 4, invece: LUnione istituisce ununione economica e monetaria

la cui moneta leuro. Come si ricava dallart.119 del TFUE, la politica
economica condotta congiuntamente dallUnione e dagli Stati membri.
Inoltre, come risulta da una serie di articoli del TFUE, la politica
economica deve essere attuata nel rispetto dei principi di uneconomia di

8/93
mercato aperto e in libera concorrenza, e deve essere fondata su un
profondo coordinamento tra Unione e Stati membri. Inoltre lUnione
adotta, mediante delibera del Consiglio, degli indirizzi di massima per le
politiche economiche degli stati membri e dellUnione, e sebbene questa
sia una raccomandazione, lart.121 del TFUE prevede un meccanismo di
sorveglianza multilaterale sul rispetto di tali indirizzi da parte degli Stati
membri. Al contrario, la politica monetaria ormai competenza esclusiva
dellUnione (art.3 TFUE). La politica monetaria unica e la politica dei
cambi unica sono connaturate allintroduzione di una moneta unica,
leuro. LUnione esercita la politica monetaria attraverso i suoi organi
(Sistema europeo di banche centrali e Banca centrale europea), mentre
la politica dei cambi competenza del Consiglio. Chiaramente le
competenze dellUnione si riferiscono soltanto agli stati delleurozona.

Al par. 5: Nelle relazioni con il resto del mondo lUnione afferma e

promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi
cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile
della Terra, alla solidariet e al rispetto reciproco tra i popoli, al
commercio libero ed equo, alleliminazione della povert e alla tutela dei
diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa
osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al
rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite.

Il quadro degli obiettivi perseguiti dallUnione europea va completato con

le disposizioni di applicazione generale contenute nel titolo II della
parte prima del TFUE: eliminazione delle ineguaglianze e la promozione
della parit tra uomini e donne (art.8); la promozione di un elevato livello
di occupazione, la protezione sociale, la lotta contro lesclusione, un alto
livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana (art.9); lotta
alle discriminazioni fondate sul sesso, la razza o lorigine etnica, la
religione o le convinzioni personali, la disabilit, let o lorientamento
sessuale (art.10); la tutela dellambiente (art.11); la protezione dei
consumatori (art.12).

I valori fondanti dellUnione europea

Allart.2 TUE: LUnione si fonda sui valori del rispetto della dignit
umana, della libert, della democrazia, delluguaglianza, dello stato di
diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone
appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in
una societ caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla

9/93
tolleranza, dalla giustizia, dalla solidariet e dalla parit tra donne e
uomini.

Il primo profilo implica che le istituzioni e gli organi dellUnione europea

sono tenuti a rispettarli. La seconda precisazione si riferisce al patrimonio
di civilt giuridica e politica di tali Stati per una pi precisa individuazione
della portata dei suddetti valori. Implica la necessit che gli Stati
rispettino tali valori altrimenti non possibile entrare a far parte
dellUnione e, inoltre, uno Stato membro pu essere sottoposto ad una
procedura sanzionatoria con limitazione di alcuni diritti.

La dignit umana appare come il fondamento dellintero complesso dei

diritti umani. Anche luguaglianza costituisce un diritto fondamentale.
Quanto alla libert, si riferisce pi che altro alla sua dimensione politica.
Il valore della democrazia rinvia ai principi basilari delle democrazie
occidentali. Innanzitutto la volont popolare, con periodiche e veritiere
elezioni, a suffragio universale ed eguale e a voto segreto. Il
riconoscimento della democrazia non pu prescindere da un ruolo
centrale e determinante del Parlamento Europeo. Il valore dello stato di
diritto fa riferimento alla sottoposizione della societ e dei poteri pubblici
alla legge. Il rispetto dei diritti umani, invece, implica un rinvio non solo
agli ordinamenti degli stati membri, ma anche ai principi affermatisi a
livello internazionale, a cominciare dalla Dichiarazione universale dei
diritti delluomo delle NU del 1948.

Il meccanismo sanzionatorio nel caso di violazione grave e

persistente di tali valori

Losservanza e la promozione dei valori di cui allart.2, come previsto

dallart.49 TUE un requisito essenziale per lammissione allUnione.
Viene, per, considerata anche uninvoluzione degli Stati membri,
riguardo al sistema democratico o ad altri valori. Per questo motivo,
lart.7 TUE ha istituito un procedimento di controllo sulla condotta degli
Stati membri, che pu condurre allaccertamento di una grave e
persistente violazione dei suddetti valori e, di conseguenza, a sanzioni
sospensive di diritti. La violazione deve essere necessariamente grave e
persistente, cio una politica statale in contrasto con tali valori. Occorre,
a seguito di una proposta di un terzo degli Stati membri o della
Commissione, la deliberazione unanime del Consiglio europeo e
lapprovazione del Parlamento europeo. E garantito, inoltre, il diritto al
contraddittorio, cos lo Stato in questione pu esporre le proprie ragioni

10/93
prima della deliberazione. Le sanzioni contro lo Stato membro possono
consistere nella sospensione di alcuni diritti derivanti dai Trattati, come il
diritto di voto nel Consiglio. Le misure sanzionatorie possono poi essere
modificate o revocate dal Consiglio, in seguito ad un cambiamento della
situazione che aveva portato alla loro applicazione. La Corte di giustizia,
daltro canto, non ha particolari competenze in merito, tranne per gli
aspetti procedurali e se interpellata dallo Stato oggetto della
constatazione. Il procedimento in esame, in realt, non mai stato
applicato. Viene, inoltre, prevista anche una procedura di preallarme,
volta a verificare lesistenza di un evidente rischio di violazione grave
e a prevenirlo. Infine, nel 2014 la Commissione ha adottato un quadro
per la salvaguardia dello stato di diritto che prevede un meccanismo di
preallarme in caso di disfunzione sistemica dello stato di diritto, basato
sul dialogo con lo Stato interessato al fine di individuare soluzioni prima
di ricorrere allart. 7 TUE.

I principi democratici

Allart. 10 TUE: Il funzionamento dellUnione si fonda sulla democrazia

rappresentativa. I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello
dellUnione, nel Parlamento europeo. Gli stati membri sono rappresentati
nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente
responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro
cittadini.

Vi dunque una rappresentanza diretta dei cittadini dellUnione europea

nel Parlamento europeo, mentre dallaltro lato vi una rappresentanza
indiretta dei popoli dei singoli Stati membri nellambito del Consiglio
europeo e del Consiglio. Il ruolo dei parlamenti nazionali quindi pi
articolato rispetto al Parlamento europeo, grazie anche al Trattato di
Lisbona che attribuisce loro taluni poteri da esercitare allinterno
dellunione europea. Lattuazione del principio della democrazia
rappresentativa data da un ampliamento dei poteri del Parlamento
europeo, come abbiamo gi accennato con la procedura di codecisione
come procedura legislativa ordinaria. Anche se resta privo di qualsiasi
potere di iniziativa legislativa e estraneo allambito della PESC.

Importante, inoltre, il ruolo dei parlamenti nazionali che da un lato

esercitano nellUnione europea una rappresentanza indiretta,
controllando, stimolando e orientando lazione dei rispettivi governi
allinterno delle istituzioni europee; dallaltro, esprimono direttamente la

11/93
propria rappresentativit popolare nei rapporti con le istituzioni europee
senza alcun intermediario. I parlamenti nazionali devono essere informati
dalle istituzioni dellunione circa i progetti di atti legislativi, in conformit
con il Protocollo n.1. Tutto ci per incitare una partecipazione degli stessi
parlamenti alla formazione degli atti legislativi europei. I parlamenti
nazionali, daltro canto, sono fondamentali nel dialogo con le istituzioni
europee e mirano anche a vigilare sul rispetto del principio di
sussidiariet. Nel contesto della democrazia rappresentativa, inoltre,
riconosciuto anche il ruolo dei partiti politici, non solo dal punto di vista
rappresentativo, ma anche formativo di una coscienza europea. Il ruolo
dei partiti politici si avverte nel parlamento europeo, dopo i gruppi politici
si costituiscono in base alle affinit politiche, e non su base nazionale.
Inoltre si stabilisce il criterio di prossimit, in base al quale le decisioni
riguardo la vita dellUnione siano assunte al livello pi vicino al cittadino,
per consentire una sua autentica partecipazione. Allart.11 TUE, inoltre, si
stabilisce un altro tipo di democrazia, ovvero quella partecipativa
(ampiamente riconosciuta): 1. Le istituzioni danno ai cittadini e alle
associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilit
di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i
settori di azione dellUnione; 2. Le istituzioni mantengono un dialogo
aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la
societ civile; 3. Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle
azioni dellUnione, la Commissione europea procede ad ampie
consultazioni delle parti interessate; 4. Cittadini dellUnione, in numero di
almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero
significativo di Stati membri, possono prendere liniziativa di invitare la
Commissione europea, nellambito delle sue attribuzioni, a presentare
una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini
ritengono necessario un atto giuridico dellUnione ai fini dellattuazione
dei Trattati.

Particolarmente rilevante, dunque, il potere di iniziativa popolare.

Il rispetto dei diritti umani fondamentali

Ai diritti umani dedicato lintero art.6 TUE. Esso dichiara: I diritti

fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti delluomo e delle libert fondamentali e risultanti dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto
dellUnione in quanto principi generali. Inizialmente la Corte aveva

12/93
rifiutato ai fini di valutare la legittimit di un atto comunitario, leventuale
violazione dei diritti umani. Solo in seguito ha compiuto una svolta
affermando che i diritti umani fondamentali fanno parte del diritto
comunitario. Lappartenenza dei diritti fondamentali ai principi generali
del diritto dellUnione determina la loro obbligatoriet anche nei confronti
degli Stati membri, purch ci si trovi nelle materie gi rientranti
nellambito del diritto dellunione europea. La Corte, quindi, non pu
sindacare la compatibilit con la Convenzione europea dei diritti
delluomo di una normativa nazionale che non rientra nellambito del
diritto comunitario. Quindi linserimento dei diritti umani del diritto
dellUnione europea avvenuto in larga parte grazie alla giurisprudenza
creativa della Corte di giustizia. Non , tra laltro chiaro, a cosa ci si
riferisca con tradizioni costituzionali, se a tutte le costituzioni europee, se
solo ad alcune o ad una soltanto. Inoltre, il richiamo alla Convenzione
europea dei diritti delluomo comunque non sancisce la sua diretta
applicabilit negli stati membri. Ancora, lart.6: Lunione riconosce i
diritti, le libert e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali
dellUnione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a
Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. Le disposizioni
della Carta non estendono in alcun modo le competenze dellUnione
definite nei Trattati. La Carta dei diritti fondamentali presenta un elenco
di diritti, alcuni preesistenti, altri completamente innovativi. Occorre
sottolineare che i diritti fondamentali continuano ad operare, nei riguardi
sia delle istituzioni e organi dellUnione che degli stati membri, nelle sole
materie che gi formano oggetto delle competenze dellunione europea.
La Carta dei diritti fondamentali accompagnata da alcune spiegazioni di
cui si deve tener conto nellinterpretazione della Carta. Per esempio,
quando un diritto gi contemplato dai Trattati, esso esercitato alle
condizioni e nei limiti definiti dagli stessi Trattati. Inoltre se la Carta
contiene diritti corrispondenti a quelli previsti nella Convenzione europea,
il significato e la portata di questi ultimi sono uguali a quelli conferiti da
detta Convenzione. La Carta, ancora, introduce una distinzione fra diritti
fondamentali, direttamente invocabili dal loro titolare dinanzi agli organi
giudiziari, e i principi che possono essere attuati dalle istituzioni, organi e
organismi dellunione, o dagli Stati membri. Tale distinzione comunque
rimane incerta e decisamente arbitraria. Va inoltre ricordato che il
Protocollo n.30 limita lapplicazione della Carta stessa nei confronti della
Polonia e del Regno Unito.

13/93
Lart.6, infine, stabilisce che: LUnione aderisce alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert
fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dellUnione
definite nei Trattati. Nonostante il valore giuridico dei diritti della
Convenzione nel diritto dellunione europea, ladesione dellUnione alla
Convenzione comporterebbe un progresso notevole. La sottoposizione
dellunione al controllo della corte europea dei diritti delluomo, per
esempio, per i propri atti lesivi dei diritti qui riconosciuti. Malgrado
comunque la mancata adesione alla Convenzione, deve riconoscersi che
comunque la materia dei diritti umani un tempo estranea al diritto
comunitario oggi ampiamente riconosciuta. Eventuali problemi relativi
a divergenze nei contenuti dei diritti, dovrebbero essere risolti dando la
preferenza al sistema che assicura una pi elevata tutela del diritto in
questione. Non sempre per ci accade come nel caso in cui le
divergenze dipendono dallesigenza di tutelare altri valori sentiti in
determinati contesti sociali.

I procedimenti di revisione dei Trattati

I Trattati (TUE E TFUE) possono essere modificati attraverso una

procedura di revisione ordinaria o procedura di revisione semplificata,
entrambe regolate dallart.48 TUE. Liniziativa di revisione ordinaria
spetta ad ogni Stato membro, al Parlamento europeo o alla Commissione.
Questi possono sottoporre al Consiglio progetti appositi per la modifica
dei trattati. Questi progetti possono essere intesi o ad accrescere o a
ridurre le competenze attribuite allUnione. Tali progetti sono poi
trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e poi notificati ai parlamenti
nazionali. La possibilit di ridurre le competenze dellUnione
sicuramente una novit rispetto alla tendenza precedente, volta a
progredire sempre pi e a conservare quanto raggiunto.

- Procedura di revisione ordinaria: il Consiglio europeo, previa

consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, in caso
di modifiche istituzionali nel settore monetario, pu adottare, a
maggioranza semplice, una decisione favorevole allesame delle
modifiche proposte. Il Presidente del Consiglio si occupa poi di
convocare una conferenza intergovernativa allo scopo di stabilire di
comune accordo le modifiche da apportare ai Trattati. La
convenzione, assicurando una rappresentanza delle istituzioni
europee e dei parlamenti nazionali, permette un processo

14/93
 democratico e trasparente. La convenzione pu anche non essere
convocata, qualora lentit delle modifiche non lo richieda, con
decisione a maggioranza semplice del Consiglio europeo e
approvazione del Parlamento europeo. La convenzione, comunque,
che delibera mediante consenso, adotta una raccomandazione,
mentre la decisione spetta alla conferenza formata da soli
rappresentanti dei governi degli stati membri. Lentrata in vigore
delle modifiche richiede, in ogni caso, la ratifica di tutti gli stati
membri, cio la stipulazione di un nuovo trattato di revisione.
- Procedura di revisione semplificata: riguarda, per esempio, le
modifiche relative alla parte terza del TFUE, riguardante le politiche
e le azioni interne dellUnione. La procedura, anche in questo caso,
comincia con un progetto di un qualsiasi Stato membro, Parlamento
europeo o Commissione, sottoposto al Consiglio europeo.
Questultimo, previo parere del Parlamento e della Commissione,
pu decidere allunanimit di modificare le disposizioni della
suddetta parte terza. Ladozione della decisione, comunque, non
sufficiente per lentrata in vigore della modifica che necessita
dellapprovazione degli stati membri conformemente alle rispettive
norme costituzionali.
Laltra procedura di revisione semplificata riguarda il passaggio
dalla votazione allunanimit nel Consiglio, in un determinato caso
o settore, alla votazione a maggioranza qualificata. Questo
passaggio per escluso in varie materia, come quelle riguardanti
il campo militare o della difesa e i casi previsti dallart. 353 TFUE.

Oltre a queste procedure di revisione, specifiche disposizioni dei Trattati

prevedono, per alcuni casi, ulteriori procedure semplificate di revisione
e, talvolta, procedure di revisione delegata, che consentono alle
istituzioni europee di adottare atti diretti a integrare o sviluppare il
contenuto di particolari disposizioni. In ogni caso tali disposizioni entrano
in vigore previa approvazione degli Stati membri, conformemente alle
rispettive norme costituzionali. In altri casi, la modifica dei trattati
consegue direttamente alla decisione delle istituzioni europee, come nel
caso dello Statuto della Corte di giustizia.

Lammissione di nuovi membri

La procedura regolata dallart.49 TUE, il quale prevede due fasi: la

prima coinvolge le istituzioni europee e la seconda gli Stati membri. Il
procedimento si avvia su iniziativa dello Stato che intende aderire, e

15/93
sono previsti due requisiti per ladesione: uno di natura geografica e
laltro di natura politica, ci il rispetto dei valori enunciati dallart.2 TUE.
La Commissione ha inoltre precisato che la nozione di stato europeo non
si esaurisce in una visione geografica, ma comprende anche elementi
storici e culturali. Il Consiglio delibera allunanimit, alla delibera fa
seguito il parere della Commissione e lapprovazione del Parlamento. Il
Consiglio giuridicamente tenuto a consultare la Commissione, ma il
parere di questultima non vincolante. Al contrario, lapprovazione del
Parlamento comporta che la delibera sia subordinata al suo consenso.
Una tecnica sperimentata con le recenti adesioni, prevede di
predeterminare dei criteri ai quali i candidati devono conformarsi
progressivamente, in una fase di pre-adesione, sotto il controllo della
Commissione che ne verifica il rispetto. Tali criteri furono stabiliti dal
Consiglio europeo di Copenaghen e si stratta di tre categorie di criteri:
quello giuridico, consistente nella capacit di adeguarsi alle norme dei
Trattati, del diritto derivato e allacquis dellUnione; quello politico,
relativo al rispetto dei valori e quello economico, che implica la garanzia
dello Stato candidato di assicurare un mercato aperto in libera
concorrenza. Una volta che il Consiglio delibera laccoglienza della
domanda di adesione, si svolge una seconda fase che si conclude con la
stipulazione di un accordo tra lo Stato aderente e gli Stati membri
contentente le condizioni di ammissione e gli adattamenti dei Trattati.
Lingresso dello Stato ha luogo solo nel momento in cui entra in vigore
laccordo di adesione, e tale entrata in vigore subordinata alla ratifica
degli Stati contraenti.

Il recesso dallUnione europea

Il TUE non conteneva alcuna disposizione circa un eventuale diritto di

recesso unilaterale degli Stati membri. Il Trattato di Lisbona, per la prima
volta, ha attribuito agli Stati membri un diritto di recesso volontario,
subordinato solo a condizioni procedurali tali da non impedire ad uno
stato membro di ritirarsi. Lart.50 TUE infatti: 1. Ogni Stato membro pu
decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere
dallUnione. 2. Lo Stato membro che decide di recedere notifica tale
intenzione al Consiglio europeo. Alla luce degli orientamenti formulati dal
Consiglio europeo, lUnione negozia e conclude con tale Stato un accordo
volto a definire le modalit del recesso, tenendo conto del quadro delle
future relazioni con lUnione. Laccordo negoziato conformemente
allart. 218, par.3 TFUE. Esso concluso a nome dellUnione dal

16/93
Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione
del Parlamento europeo.

Laccordo segna anche il momento in cui cessa lapplicazione dei Trattati

allo stato interessato, momento che coincide con lentrata in vigore
dellaccordo. Se non si riesce a concludere un accordo, comunque, i
trattati cessano di essere applicabili per due anni dopo la notifica di
decisione del recesso. Al finire dei due anni, il recesso produce
pienamente leffetto di estinguere lo status di membro dellUnione.

CAPITOLO 3

Le competenze di attribuzione

Le competenze dellUnione sono delimitate rispetto a quelle esercitabili

dagli Stati membri in base ad alcuni principi. Il primo il principio di
attribuzione, in base al quale lUnione agisce esclusivamente nei limiti
delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati.
Qualsiasi competenza non attribuita allUnione nei Trattati appartiene agli
Stati membri. (art.5 TUE). Dunque, i poteri dellUnione sono derivati, in
quanto attribuiti dagli Stati membri volontariamente, attraverso gli
accordi istitutivi dellUnione. Lassenza quindi di un intento federalistico
confermata anche dallart.4 TUE che dispone: LUnione rispetta
luguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati e la loro identit
nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e
costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali.

Se tale norma ha il significato di salvaguardare la sovranit degli stati

membri, ha una pi ampia portata il concetto di identit nazionale. Ci
significa che il complesso della cultura, della civilt, delle tradizioni di
ciascuno stato e il suo rispetto esprime lesigenza di preservare le
specificit, senza alcun ipotetica omologazione a livello europeo. Ci non
significa negare unidentit culturale europea, ma tale identit va vista
come un continuo arricchimento e incontro della ricchezza di civilt e di
cultura di cui ogni Stato membro portatore. In ogni caso, ove lUnione o
le sue istituzioni agissero oltre le competenze ad esse conferite, gli atti
emanati sarebbero illegittimi, come la Corte ha pi volte specificato. Il
principio di attribuzione comunque non esclude che a certe condizioni gli
Stati membri, attraverso un accordo autonomo, possano attribuire alle
istituzione europee determinate funzioni. In epoca recente, il problema
della compatibilit con il principio di attribuzione si posto riguardo due

17/93
accordi internazionali conclusi tra Stati membri dellUnione, in riferimento
alleurozona: il Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di stabilit
(MES) e al Fiscal Compact. Tali trattati attribuiscono alle istituzioni
dellUnione alcune competenze e poteri che non sempre appaiono
giustificabili in base ai Trattati europei. E comunque dubbio che tali
trattati possano considerarsi conformi al principio di attribuzione.

Le competenze sussidiarie

Il principio delle competenze di attribuzione pare ridimensionato dalla

possibilit, prevista dallart.352 TFUE, di conferire nuovi poteri, appunto
competenze sussidiarie, allUnione senza una formale modifica dei
Trattati. Tale articolo contiene appunto la cosiddetta clausola di
flessibilit. Il procedimento comunque molto rigoroso e prevede: la
proposta della Commissione, lapprovazione del Parlamento e,
principalmente, il voto unanime del Consiglio. Lipotesi prevista
dallart.352 che un determinato scopo rientri gi nella competenza
dellUnione, ma che questultima non sia stata provvista dai Trattati dei
poteri dazione necessari per realizzarlo. Lart.352, in ogni caso, pone
alcuni limiti circa la sua applicazione. Innanzitutto le misure fondate su
tale articolo non possono comportare unarmonizzazione delle
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i
Trattati la escludano. Inoltre tale procedura del tutto esclusa in materia
di politica estera e di sicurezza comune. Secondo la Dichiarazione n.41,
allegata al Trattato di Lisbona, larticolo in esame pu essere applicato
solo per perseguire gli obiettivi indicati dallart.3, par. 2, 3 e 5 TUE.
Bisogna comunque sottolineare che questo procedimento deve rispettare
i principi di sussidiariet e proporzionalit, i quali limitano sia la
possibilit di intervento dellUnione, sia i tipi di atti adottabili. Inoltre la
Commissione tenuta a richiamare lattenzione dei parlamenti nazionali
sulle proprie proposte.

I c.d. poteri impliciti

Il principio delle competenze di attribuzione pare limitato anche da una

consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia che fa applicazione
della c.d. teoria dei poteri impliciti. Secondo questa teoria, lUnione
europea deve ritenersi provvista non solo dei poteri ad essa conferiti dai
Trattati, ma anche dei poteri seppur non menzionati che siano
funzionali ai poteri espliciti. Esiste poi una teoria pi avanzata che ritiene

18/93
che tali poteri possano essere anche ricavati direttamente dagli scopi
presenti nei Trattati.

Le categorie di competenze dellUnione europea

Il principio di attribuzione non esaurisce la disciplina relativa alle

competenze dellUnione. Prima del Trattato di Lisbona mancava una
disciplina organica della materia, tant che stato proprio il Trattato di
Lisbona a colmare tale lacuna, distinguendo tre categorie di competenze
dellUnione, alle quali sono dedicati gli articoli 2, 3, 4 e 6 TFUE. Queste
sono: le competenze esclusive, quelle concorrenti e quelle di sostegno,
coordinamento o completamento dellazione degli Stati membri. Una
posizione a s occupa la politica estera e di sicurezza comune, invece
riguardo la materia economica/occupazionale, sono gli Stati membri che
coordinano le loro politiche nellambito dellUnione.

Competenze esclusive: secondo lart.2 TFUE, quando i Trattati

attribuiscono allUnione una competenza esclusiva in un
determinato settore, solo lUnione pu legiferare e adottare atti
giuridicamente vincolanti. Gli stati membri possono farlo
autonomamente solo se autorizzati dallUnione oppure per dare
attuazione agli atti dellUnione. Secondo lart.3 TFUE, le materie di
competenza esclusiva sono: 1) lunione doganale; 2) le regole di
concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; 3) la
politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta leuro; 4) la
conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della
politica comune della pesca; 5) la politica commerciale comune.
Competenze concorrenti: secondo lart.2 TFUE, quando i Trattati
attribuiscono allUnione una competenza concorrente con quella
degli stati membri in un determinato settore, lUnione e gli stati
membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti
in tale settore. Gli Stati membri esercitano la loro competenza nella
misura in cui lUnione non ha esercitato la propria. Gli Stati membri
esercitano nuovamente la loro competenza nella misura in cui
lUnione ha deciso di cessare di esercitare la propria. Le materie
principali sono contemplate dallart.4 del TFUE e sono: 1) mercato
interno; 2) politica sociale; 3) coesione economica, sociale e
territoriale; 4) agricoltura e pesca; 5) ambiente; 6) protezione dei
consumatori; 7) trasporti; 8) reti transeuropee; 9) energia; 10)
spazio di libert, sicurezza e giustizia; 11) problemi comuni di

19/93
 sicurezza in materia di sanit pubblica. Bisogna sottolineare che
tale elenco NON esaustivo, dunque la competenza concorrente si
presenta come residuale nonch di carattere generale.
Competenze di sostegno, coordinamento e completamento:
secondo lart.2 TFUE, In taluni settori e alle condizioni previste dai
Trattati, lUnione ha competenza per svolgere azioni intese a
sostenere, coordinare, o completare lazione degli stati membri,
senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali settori. Gli atti
giuridicamente vincolanti dellUnione adottati in base a disposizioni
dei Trattati relative a tali settori non possono comportare
unarmonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari
degli Stati membri. I settori compresi in tali competenze sono: 1)
tutela e miglioramento della salute umana; 2) industria; 3) cultura;
4) turismo; 5) istruzione, formazione professionale, giovent e
sport; 6) protezione civile; 7) cooperazione amministrativa.
Larticolo precisa che tali competenze non riguardano in toto tali
materie, ma solo nel quadro europeo.

Il principio di sussidiariet

I Trattati istitutivi dellUe stabiliscono anche i principi in base ai quali

lUnione esercita le sue competenze. Allart.5 TUE: Lesercizio delle
competenze dellUnione si fonda sui principi di sussidiariet e
proporzionalit. Il principio di sussidiariet stato introdotto dal Trattato
di Maastricht, ed in base a questo principio, nei settori che non sono di
sua competenza esclusiva, lUnione interviene solo se gli obiettivi
dellazione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente
dagli Stati membri, n a livello centrale n a livello regionale e locale, ma
possono essere conseguiti meglio a livello dellUnione. Il principio di
sussidiariet viene applicato riguardo le materie di competenza
concorrente e di sostegno e coordinamento, ma anche in materia di PESC
e nelle politiche economiche e di occupazione, nelle quali i principali
attori sono gli Stati membri. Lart.5 pare espresso comunque in maniera
restrittiva, poich delimita il campo dazione dellUnione europea,
richiedendo le condizioni a cui abbiamo fatto riferimento
precedentemente. Inoltre, il principio di sussidiariet si collega anche allo
scopo che le scelte riguardanti il perseguimento degli obiettivi europei
siano assunte al livello pi adatto a consentire ai cittadini di esprimere le
proprie esigenze. Si parla, a tal proposito, di un principio di prossimit. Al
principio di sussidiariet si riferisce anche il Protocollo n.2

20/93
sullapplicazione dei principi di sussidiariet e di proporzionalit,
espressamente richiamato dallart.5 TUE. Questo Protocollo dispone che
la Commissione, prima di proporre un atto legislativo, effettua ampie
consultazioni tenendo conto della dimensione regionale e locale
dellazione intrapresa. Inoltre, aggiunge una serie di disposizioni volte a
garantire linformazione dei parlamenti nazionali e conferire loro
significativi poteri di vigilanza. Prevede, per esempio, lobbligo, a
seconda dei casi, della Commissione, del Parlamento europeo e del
Consiglio di trasmettere ai parlamenti nazionali i progetti di atti legislativi
europei e i progetti modificati. Ciascun parlamento nazionale pu
mettere in moto una procedura di preallarme, ed entro otto settimane
dalla trasmissione di un progetto di atto legislativo europeo, pu
emettere un parere motivato nel quale dichiara che il progetto non
conforme al principio di sussidiariet. Tale parere va tenuto in conto dalle
istituzioni, fino a raggiungere un veto sospensivo (se il parere proviene
da almeno un terzo dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali). Se un atto
da adottare con la procedura legislativa ordinaria viene contestato per
violazione della sussidiariet dalla maggioranza semplice dei voti dei
parlamenti nazionali, la Commissione deve riesaminare la proposta. Il
Protocollo, tra le altre cose, permette anche ai parlamenti nazionali
leventuale impugnazione di atti legislativi europei che violino il principio
di sussidiariet. La Corte competente a pronunciare linvalidit di un
atto che sia viziato per violazione dei Trattati e non dubbio che in
tale ipotesi rientri anche la violazione del principio di sussidiariet.

Il principio di proporzionalit

In virt del principio di proporzionalit, il contenuto e la forma dellazione

dellUnione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli
obiettivi dei Trattati. Affermato dalla Corte di giustizia come principio
generale del diritto dellUnione, vincola non solo lUnione, ma anche gli
Stati membri. Il principio di proporzionalit comporta una valutazione
circa i mezzi impiegati rispetto allobiettivo perseguito e implica che tali
mezzi devono limitarsi a quelli occorrenti per il raggiungimento
dellobiettivo in questione. Questo principio, a differenza di quello di
sussidiariet, opera nellintero campo di applicazione dei Trattati e, prima
di essere inserito nel Trattato di Maastricht, era gi stato ampliamente
utilizzato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Lart.5 TUE, parla
non solo del contenuto dellazione, ma anche della forma e dunque dei
tipi di atti adottabili. Se per esempio non indispensabile un

21/93
regolamento (obbligatorio e direttamente applicabile), sar meglio
adottare una direttiva, e cos via. LUnione, in realt, pu anche
prescindere dallemanazione di atti legislativi e limitarsi ad incentivare
azioni degli Stati membri etc. Il principio di proporzionalit non esaurisce
il suo ruolo sul piano normativo degli atti adottabili. Esso interviene
anche per quanto riguarda gli oneri amministrativi e finanziari derivanti
dallintervento dellUnione. A tal proposito il Protocollo n.2 precisa che
tali oneri debbano essere il meno gravosi possibili e commisurati
allobiettivo da perseguire. I poteri di controllo dei parlamenti nazionali,
invece, non possono estendersi al rispetto del principio di proporzionalit.
Anche il controllo della Corte di Giustizia non mette in discussione la
discrezionalit del legislatore dellUnione, anche se la Corte ha affermato
che il legislatore comunitario deve comunque basare le proprie scelte su
criteri oggettivi ed in base a tali criteri che la Corte deve accertare se
un atto abbia violato o meno il principio di proporzionalit. La
giurisprudenza recente, per, afferma che la discrezionalit dellUnione
minore in tema di diritti umani, e maggiore in particolare in materia di
politica monetaria.

Le situazioni puramente interne a singoli stati membri

Un altro limite alla competenza dellUnione europea nei confronti degli

Stati membri, quello di intervenire in situazioni che siano puramente
interne ad un singolo Stato membro e che, in ogni caso, sfuggano
allambito di applicazione del diritto dellUnione. Si tratta di un limite in
virt del quale, in numerosi settori del diritto dellUnione questultimo
destinato ad applicarsi soltanto a situazioni transnazionali, che
coinvolgano cio almeno due Stati membri. il caso per esempio della
libert di circolazione di merci, persone, servizi e capitali. Le norme del
TFUE e di diritto derivato a riguardo vengono in rilievo solo riguardo a
merci esportate da uno stato membro allaltro, a persone che si spostino
da uno Stato membro allaltro e cos via. Se non vi sono spostamenti
tra i paesi dellUnione questi sono liberi di applicare la propria normativa
interna. La giurisprudenza della Corte in materia per piuttosto incerta
e si nota una certa tendenza ad ampliare le possibilit di intervento
dellUnione. Per esempio riguardo alle persone, possibile che situazioni
interne ricadano nel diritto e nella competenza dellUnione, come per
esempio nel caso di parit di trattamento tra lavoratori di sesso maschile
e femminile. La sottrazione di situazioni interne al diritto dellUnione pu
determinarsi anche in settori diversi dalla libert di circolazione. In

22/93
conclusione, si pu dire che in alcune importanti materie le situazioni
puramente interne ad uno Stato membro sono sottratte alla competenza
dellUnione e restano riservate allo Stato membro. Detto ci, non pu
dedursi alcuna regola generale in quanto lo stesso diritto dellUnione
che definisce i propri confini. Infine anche possibile che il diritto
dellUnione produca, sia pure in maniera indiretta, effetti su situazioni
puramente interne.

Il principio di leale cooperazione

Nei rapporti tra lUnione e gli Stati membri un ruolo chiave svolge la
disposizione contenuta nellart.4 TUE: Gli Stati membri adottano ogni
misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare lesecuzione
degli obblighi derivanti dai Trattati ovvero conseguenti agli atti delle
istituzioni dellUnione. Gli Stati membri facilitano allUnione
ladempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che
rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dellUnione.
La Corte di Giustizia ha rinvenuto in tale disposizione un principio
generale di leale collaborazione, in virt del quale ha ricavato una serie
di specifici obblighi degli Stati. Lobbligo in questione riguarda tutti gli
organi e le autorit pubbliche, siano essi legislativi, giudiziari o
amministrativi. In ogni caso, un quadro esaustivo della giurisprudenza in
materia non sarebbe possibile. La Corte in varie sentenze ha sottolineato
il primato del diritto comunitario su quello nazionale e la conseguente
impossibilit per gli Stati membri di far prevalere una legge interna
successiva, in contrasto con lordinamento comunitario. Vi anche
lobbligo per il giudice nazionale di garantire la tutela giurisdizionale dei
diritti dei singoli derivanti dal diritto comunitario direttamente
applicabile. Unulteriore conseguenza che si ricava dal principio di leale
cooperazione lobbligo del giudice interno di interpretare il proprio
diritto in maniera conforme al diritto dellUnione. collegato a questo
anche il principio di assimilazione, alla stregua del quale lo Stato membro
deve sanzionare le violazioni del diritto dellUnione analogamente a
violazioni comparabili del diritto interno. La Corte, ancora, ha dedotto
anche lobbligo, per uno Stato membro, di adottare i provvedimenti
necessari per fronteggiare atti di privati che impediscano lesercizio delle
libert garantite dal diritto dellUnione. Nella giurisprudenza, comunque,
il principio di leale collaborazione viene visto come principio generale
dellintero sistema del diritto dellUnione europea. Per tale motivo era
stato applicato anche come obbligo di cooperazione delle istituzioni

23/93
europee a favore degli Stati. In virt di tale giurisprudenza, il Trattato di
Lisbona ha inserito nellart. 4 il seguente comma: In virt del principio di
leale cooperazione, lUnione e gli Stati membri si rispettano e si assistono
reciprocamente nelladempimento dei compiti derivanti dai Trattati.

Lintegrazione differenziata (o flessibile)

I rapporti tra lUnione europea e gli Stati membri non sempre hanno lo
stesso contenuto e la stessa portata. Lapplicazione del diritto
dellUnione avviene spesso in maniera differenziata nei diversi Stati
membri. Questapplicazione differenziata comincia ad essere presente
sin dal Trattato di Amsterdam del 1997 anche se non riceve una
disciplina adeguata e strutturata. il trattato di Maastricht che comincia
ad impiegare ampiamente questo metodo. Ancora pi rilevante il
meccanismo adottato dal trattato di Maastricht relativamente allunione
economica e monetaria, che consentito al Regno Unito e alla Danimarca
di restare estranei alla terza fase di questa unione, che ha introdotto
leuro come moneta unica, e che ha previsto per il passaggio a questa
terza fare il rispetto di alcuni criteri di convergenza. In mancanza di
questi, si attribuisce lo status di Stato membro con deroga agli Stati in
questione. Una distinzione pi marcata stata poi fatta dal Trattato di
Lisbona con lintroduzione dellEurogruppo, grazie al quale i ministri delle
finanze dei paesi delleurozona si riuniscono periodicamente per
discutere della materia monetaria. Il trattato di Amsterdam ha inserito
poi altri casi di applicazione differenziata, aumentati con il trattato di
Lisbona. Per esempio le limitazioni allefficacia giuridica della Carta dei
diritti fondamentali al Regno Unito e alla Polonia; o ancora la posizione
del Regno Unito e dellIrlanda circa lo spazio di libert sicurezza e
giustizia, in base alla quale tali stati restano estranei alle norme
contenute nella parte terza, titolo V, TFUE, relative i controlli alle
frontiere esterne, lasilo, limmigrazione, la cooperazione giudiziaria,
civile e penale e cos via. Ancora il Protocollo n.22 concede alla
Danimarca una posizione simile a quella del Regno Unito e dellIrlanda,
prevedendo ulteriori deroghe per le decisioni in materia di difesa. Un
ulteriore caso di integrazione differenziata si ha in materia di PESC. La
regola genera di votazione nel Consiglio lunanimit, ma lart.31 TUE
prevede che uno Stato possa motivare la sua astensione con una
dichiarazione formale e quindi sottrarsi agli obblighi derivanti dalla
decisione del Consiglio.

24/93
Le cooperazioni rafforzate

Il Trattato di Amsterdam ha introdotto un meccanismo specifico per

consentire forme di sviluppo flessibile tra Stati membri, consentendo di
assumere obblighi pi incisivi, per quanto concerne una migliore
realizzazione degli obiettivi europei, attraverso le istituzioni, le
procedure, gli atti dellUnione. Si tratta della c.d. cooperazione rafforzata,
strumento molto utile nel momento in cui con i recenti allargamenti
dellUnione e laumento della differenziazione dei caratteri della societ
europea, sembra che lunico modo per approfondire lintegrazione
europea sia adottare un metodo differenziato. Un esempio proprio
lAccordo di Schengen del 1985, con il Protocollo n.19 allegato al trattato
di Lisbona, circa la soppressione dei controlli alle frontiere interne degli
stati parti e la Convenzione di applicazione del 1990. Tali accordi erano
stati conclusi soltanto da alcuni stati membri (estranei il Regno Unito e
lIrlanda, con la partecipazione di stati terzi come Norvegia e Islanda). Il
Protocollo ha implicato che il contenuto normativo del sistema di
Schengen stato inserito nei trattati europei. Il Regno Unito e lIrlanda
possono di volta in volta chiedere di partecipare alle relative disposizioni.
La Danimarca, invece, si riserva di volta in volta di decidere se recepire
nel proprio ordinamento una misura dellUnione in tale materia. Le
cooperazioni rafforzate sono regolate dallart. 20 TUE e dagli articoli 326-
334 TFUE. Tali norme contengono la disciplina generale, applicabile
nellintera gamma delle materie rientranti nelle competenze dellUnione,
ma alcune varianti sono stabilite per la politica estera e di sicurezza
comune.

Listituzione di una cooperazione rafforzata ha come conseguenza che,

nonostante tutti gli Stati membri possano partecipare alle deliberazioni
del Consiglio, solo quelli che partecipano alla cooperazione possono
votare sulle relative decisioni. Le regole di votazione pertanto sono
adattate a seconda del numero degli stati che intendono partecipare.
Dunque, le decisioni in materia sono obbligatorie per i soli stati
partecipanti alla cooperazione rafforzata.

- Le condizioni per linstaurazione di una cooperazione rafforzata: la

proposta presentata dalla Commissione al Consiglio su richiesta
degli stati membri interessati, ma la Commissione pu rifiutare tale
richiesta con una motivazione ben precisa. Sulla proposta della
Commissione delibera il Consiglio, a maggioranza qualificata, previa

25/93
 approvazione del Parlamento europeo. Tra le condizioni rientra
anche la necessit di promuovere gli obiettivi e gli interessi
dellUnione, e dunque rafforzare il processo di integrazione,
lasciando la possibilit di aderire in qualsiasi momento a tutti gli
stati membri. La cooperazione rafforzata, infatti, vista come
extrema ratio, in quanto si cerca comunque di prediligere uno
sviluppo uniforme e omogeneo dellintegrazione europea. Occorre,
inoltre, che partecipino almeno nove stati membri e che non
riguardi competenze esclusive dellUnione, rispettando i trattati e il
diritto dellUnione. Devono, inoltre, rispettare le competenze, i
diritti e gli obblighi degli stati che non vi partecipano.

Il primo caso di cooperazione rafforzata si avuto nel 2010 con decisione

del Consiglio che ha autorizzato tale cooperazione tra 14 stati membri,
nel settore del diritto applicabile in materia di divorzio e separazione
legale.

La procedura per una cooperazione rafforzata in materia di politica

estera e sicurezza comune differente. La richiesta presentata
direttamente dagli Stati interessati al Consiglio, il quale delibera
allunanimit, previo parere dellAlto rappresentante per gli affari esteri e
la politica di sicurezza e della Commissione. Le cooperazioni rafforzate,
come detto, sono sempre aperte ad ogni Stato membro, il quale notifica
al Consiglio e alla Commissione tale intenzione, sulla quale si pronuncia
la stessa Commissione, che pu richiedere di rispettare certe condizioni.
Qualora ritenga che queste non siano state rispettate, lo Stato pu
sottoporre la questione al Consiglio che decide con il solo voto degli stati
partecipanti alla cooperazione. In materia PESC invece si pronuncia il
Consiglio. In ogni caso ladesione successiva ad una cooperazione
rafforzata comporta il rispetto degli atti adottati nellambito di tale
cooperazione anteriormente allingresso del nuovo Stato membro.

Una particolare forma di cooperazione rafforzata si ha in materia di

politica di sicurezza e di difesa comune, con la cosiddetta cooperazione
strutturata permanente. Questa pu essere strutturata tra Stati membri
che rispondono a criteri pi elevati in termini di mezzi militari e che
hanno sottoscritto impegni pi vincolanti ai fini delle missioni militari pi
impegnative. Su richiesta degli Stati membri delibera il Consiglio a
maggioranza qualificata, previa consultazione dellalto rappresentante.

26/93
 CAPITOLO 4

Lattribuzione della cittadinanza europea

Tra le pi significative novit del Trattato di Maastricht vi sicuramente

lattribuzione della cittadinanza europea. Tale status enunciato nellart. 9
TUE, disciplinato dagli art.20-25 TFUE. I diritti dei cittadini sono
esplicati anche nella Carta di Nizza. Lart. 20 parla di diritti e doveri dei
cittadini europei, anche se non vi sono specifici doveri elencati, mentre
lattribuzione automatica se si possiede la cittadinanza di uno Stato
membro. La cittadinanza europea un arricchimento rispetto alla
cittadinanza nazionale, ed di tipo duale o derivata. Lacquisto o la
perdita di tale cittadinanza non sono definiti dal diritto dellUnione, spetta
infatti agli Stati membri questaspetto. Nonostante ci, la competenza
degli Stati in materia di cittadinanza deve comunque esercitarsi nel
rispetto del diritto comunitario. Per tale motivo, la competenza degli Stati
in materia di acquisizione o revoca della cittadinanza sottoposta
comunque ad un gran numero di limiti, derivanti dal diritto dellUnione,
nella misura in cui tale competenza incide sulla cittadinanza europea.

Lo status di cittadino europeo: il diritto di libera circolazione e

soggiorno

La cittadinanza europea si risolve in un catalogo di specifici diritti

esercitabili nei confronti degli Stati membri, ed alcuni di questi
appartenenti non solo ai cittadini, ma anche a persone fisiche e
giuridiche. Lindividuo dunque si pone come soggetto politico, partecipe
e consapevole del processo di integrazione europea. La Corte ha anche
affermato che i diritti derivanti da tale status possono esercitarsi solo in
situazioni che non siano puramente interne ad uno stato membro. Il
primo diritto di cui titolare ogni cittadino europeo quello di libera
circolazione e soggiorno nel territorio degli stati membri. Tale diritto era
gi riconosciuto nel Trattato istitutivo della Comunit economica europea,
ma riguardava solo persone economicamente attive, sostanzialmente i
lavoratori. Lart. 21 TFUE muta questa prospettiva, legando tale diritto ad
un fondamento politico, attribuendovi anche una sicura base normativa e
contemplando la possibilit di un ulteriore sviluppo di questultimo (il
Parlamento e il Consiglio, infatti, possono adottare disposizioni atte a
facilitarne lesercizio). Molto importante la direttiva 2004/38/CE sul
diritto dei cittadini dellUnione e dei loro familiari di circolare e
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Il diritto in

27/93
esame non incondizionato, ma fatte salve le limitazioni e le condizioni
previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli
stessi. La direttiva, per esempio, conferma che gli Stati possono limitare
tale diritto adottando anche provvedimenti di allontanamento, per motivi
di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanit pubblica. Ma tale
diritto pu essere esercitato in via giudiziaria e deve essere tutelato dai
giudici nazionali. Per esempio, per riconoscere effettivamente tale diritto
ad una bimba cittadina europea, tale diritto va riconosciuto anche alla
madre (per esempio cinese, causa Chen, sentenza 2004).

Il diritto di elettorato alle elezioni amministrative e del

Parlamento europeo

Lart.22 TFUE contempla il diritto di elettorato attivo e passivo circa le

elezioni amministrative e quelle del Parlamento europeo. Tale articolo
conferisce, innanzitutto, un diritto di elettorato attivo e passivo ad ogni
cittadino europeo nelle elezioni comunali del Paese di residenza. Diritto
disciplinato dalla direttiva 94/80/CE adottata dal Consiglio e
successivamente modificata, la quale prevede anche alcune deroghe
(per esempio, uno Stato pu riservare ai propri cittadini leleggibilit del
sindaco). Lelettorato amministrativo si colloca nellottica di non
discriminazione e si collega al diritto di libera circolazione e soggiorno.
Lopportunit di partecipare alle elezioni, infatti, facilita tale diritto che
verrebbe ostacolato nel caso contrario. Il diritto, invece, di elettorato
attivo e passivo del Parlamento europeo si colloca nellottica della
partecipazione del cittadino europeo alla vita politica dellUnione
europea. Ogni cittadino europeo, quindi, pu votare al Parlamento
europeo nel paese di residenza e in tale paese candidarsi alla carica di
parlamentare europeo. Lart.22 svincola tale diritto dal requisito della
cittadinanza dello Stato in cui viene esercitato, accentua per cui il
carattere rappresentativo dei cittadini degli Stati membri del Parlamento
e ne esalta la natura sopranazionale.

Il diritto di petizione

Lart. 24 TFUE collega il potere di petizione alla cittadinanza dellUnione.

Qualsiasi cittadino dellUnione, nonch ogni persona fisica o giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, ha il diritto di
presentare, individualmente o in associazione con altri cittadini o
persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientra
nel campo di attivit dellUnione e che lo (la) concerne direttamente. La

28/93
petizione pu avere un contenuto abbastanza vario, da richieste di
informazioni circa la posizione del Parlamento in merito ad alcune
questioni a suggerimenti relativi alle politiche dellUnione e via
discorrendo. Per lesame delle petizioni istituita una commissione
permanente del Parlamento europeo, detta appunto Commissione per le
petizioni. Pu informare lo stato membro o la regione cui la petizione si
riferisce, pu chiedere alla Commissione europea di assisterla. Il risultato
dellesame pu essere vario a seconda del contenuto che la petizione
presenta. Cos la commissione per le petizioni pu elaborare relazioni o
pronunciarsi in altro modo, previo parere di unaltra commissione
parlamentare. Pu chiedere al presidente del Parlamento di trasmettere il
suo parere alla Commissione europea, al Consiglio o allautorit dello
Stato membro in questione al fine di ottenere un intervento o una
risposta. Il Parlamento europeo, su proposta della Commissione per le
petizioni, pu anche adottare una risoluzione o formulare interrogazioni
alla Commissione europea e al Consiglio, come pure pu raggiungere un
regolamento amichevole con lo Stato la cui petizione attribuisce una
violazione del diritto dellUnione.

La denuncia al Mediatore europeo e gli altri diritti del cittadino

europeo

Listituto del Mediatore ha anchesso lo scopo di avvicinare i cittadini alle

istituzioni europee. Il Mediatore un organo individuale che ha il compito
di promuovere la buona amministrazione nellUnione intervenendo per
riparare eventuali casi di cattiva amministrazione. Egli nominato dal
Parlamento europeo per la durata della legislatura di questultimo e il suo
mandato rinnovabile. Lo Statuto e le condizioni generali per lesercizio
delle sue funzioni, vengono stabilite dal Parlamento europeo, previo
parere della Commissione e con lapprovazione del Consiglio. Il
Mediatore, tra laltro, esercita le sue funzioni in piena indipendenza e per
la durata del suo mandato non pu esercitare altre professioni,
remunerate o meno che siano. Lindipendenza del Mediatore
sottolineata anche dal fatto che il Parlamento non pu revocare la sua
nomina, ma solo chiedere alla Corte di Giustizia di dichiararlo
dimissionario qualora non risponda pi alle condizioni necessarie o abbia
commesso una colpa grave. Il Mediatore pu ricevere denunce di
qualsiasi cittadino dellUnione o di qualsiasi persona fisica e giuridica che
risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, riguardo casi di
cattiva amministrazione nellazione delle istituzioni, degli organi o degli

29/93
organismi dellUnione, salvo la Corte di Giustizia nellesercizio delle sue
funzioni giurisdizionali. Egli istruisce tali denunce e riferisce a riguardo.
Conformemente alla sua missione, per sua iniziativa o in seguito a una
denuncia anche di un membro del Parlamento europeo - , procede alle
indagini che ritiene giustificate. Qualora il Mediatore osservi un caso di
cattiva amministrazione ne investe listituzione interessata, la quale ha
tre mesi per comunicargli il suo parere. Dopodich il Mediatore trasmette
una relazione al Parlamento e allistituzione interessata, mentre la
persona che ha presentato la denuncia viene informata dei risultati
dellindagine. La cattiva amministrazione che non definita dal trattato,
pu comprendere non solo le ipotesi di illegittimit, ma pure i casi di
amministrazione impropria, in contrasto cio con i criteri di trasparenza,
opportunit, efficacia etc. Come possiamo notare, lazione del Mediatore
non si esprime mai con atti giuridicamente obbligatori. Ulteriori diritti del
cittadino europeo sono: la facolt di scrivere alle istituzioni, agli organi o
agli organismi europei, nonch al Mediatore, in una delle lingue ufficiali e
di ricevere una risposta nella stessa lingua; il diritto di accesso ai
documenti dellUnione, secondo i principi generali e a condizioni
specifiche.

Anche la Carta dei diritti fondamentali contiene una serie di articoli che
esplicano i diritti del cittadino europeo. In realt questi ripetono le
disposizioni che abbiamo gi ricordato, ma fondamentale sottolinearne
un altro che il diritto ad una buona amministrazione. In realt, per,
tale diritto non prerogativa del cittadino, ma di ogni persona nellottica
del rispetto dei diritti umani fondamentali.

La tutela diplomatica e consolare allestero

Lart.23 TFUE garantisce una protezione esterna alla cittadinanza

dellUnione: Ogni cittadino dellUnione gode, nel territorio di un paese
terzo nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza non
rappresentato, della tutela da parte delle autorit diplomatiche e
consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di
detto Stato. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie e
avviano i negoziati internazionali richiesti per garantire detta tutela.
Lart.23 comunque non riguarda la protezione diplomatica, ma pi
modestamente lassistenza che le autorit diplomatiche e consolari
forniscono ai propri cittadini per facilitarne il soggiorno in un altro stato.
La norma prevede le adozioni, da parte degli Stati membri, delle

30/93
disposizioni necessarie e il Consiglio, previa consultazione del Parlamento
europeo, pu adottare direttive che stabiliscono le misure di
coordinamento e cooperazione per facilitare la tutela dei cittadini nei
paesi terzi. I casi di tutela comprendono il decesso, lincidente o la
malattia grave, larresto o la detenzione, lessere vittima di atti di
violenza, laiuto e il rimpatrio in situazioni di difficolt. Inoltre, salvo in
caso di estrema urgenza, non pu essere concesso alcun anticipo o aiuto
pecuniario n pu essere sostenuta alcuna spesa a favore di un cittadino
dellunione senza lautorizzazione delle autorit competenti dello Stato
membro di cui ha la cittadinanza. Salvo esplicita rinuncia delle autorit
dello Stato membro di cui il richiedente ha la cittadinanza, questi deve
impegnarsi a rimborsare lintero anticipo o aiuto pecuniario nonch le
spese sostenute e, eventualmente, una tassa consolare notificata dalle
autorit competenti. Il governo dello Stato membro di cui il richiedente
ha la cittadinanza rimborsa tutte le spese su richiesta del governo dello
Stato membro che fornisce lassistenza. La tutela estesa ai familiari del
cittadino, non cittadini dellUnione, alle stesse condizioni. Questultima
possibile sia in casi di carattere personale sia in casi di emergenza
generale, come guerre, terremoti e cos via.

CAPITOLO 5

Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo listituzione rappresentativa dei cittadini

dellUnione europea, lorgano democratico per eccellenza. Questa
istituzione esisteva gi alla nascita della CECA come Assemblea e fu un
istituzione comune sia alla CEE che alla CEEA sin dalla loro costituzione.
La denominazione di Parlamento europeo fu ufficializzata nellAtto unico
europeo del 1986. Il numero dei parlamentari variato molte volte, con
lingresso di nuovi Stati membri. Lart.14 TUE non stabilisce un numero
fisso di parlamentari per ogni paese, ma solo un numero massimo
dellintero Parlamento, ossia 750 pi il Presidente. Inoltre, per ogni stato
membro, stabilisce una soglia minima di 6 parlamentari fino ad una
soglia massima di 96. Il numero dei componenti viene stabilito dal
Consiglio europeo con una decisione votata allunanimit, su iniziativa
del Parlamento europeo e con la sua approvazione. Il metodo delle soglie
stabilite dallart.14, definito degressivamente proporzionale, dovrebbe
assegnare un numero di parlamentari proporzionale alla situazione
demografica degli Stati. In realt, ci non sempre avviene, in quanto tale

31/93
principio non sempre viene applicato con perfetta rigidit. I parlamentari,
in realt, non sono organizzati in base alla provenienza nazionale, ma si
aggregano in base alle affinit politiche. Ci non toglie, comunque, che i
parlamentari di un certo Stato possano essere pi vicini ai problemi e alle
istanze di questultimo. Originariamente i componenti del Parlamento
europeo erano eletti tra i propri membri dai rispettivi parlamenti
nazionali, ma questo metodo presentava due problemi sostanziali: la
scarsa rappresentativit e anche il rischio che i partiti di minoranza
fossero quasi o del tutto assenti dal Parlamento europeo. Per tale motivo,
il Consiglio adott una decisione che prevedesse lelezione del
Parlamento europeo a suffragio universale diretto e le prime elezioni si
ebbero nel 1979. Ladozione di una procedura elettorale uniforme o
comunque con principi comuni negli Stati membri, condizionata ad un
procedimento molto complesso che richiede una deliberazione unanime
del Consiglio e la successiva approvazione da parte degli Stati membri.
Lapprovazione da parte degli Stati membri delle disposizioni del
Consiglio in realt equivale ad un atto di ratifica di un accordo
internazionale. Sino ad ora non si riusciti ad adottare una procedura
elettorale uniforme, ma solo alcuni principi comuni. Il Consiglio ha
stabilito che le elezioni devono svolgersi secondo un metodo
proporzionale, lasciando poi la disciplina della procedura elettorale alle
disposizioni di ogni Stato membro, disposizioni che comunque non
devono inficiare il carattere proporzionale del voto.

Vi sono alcune incompatibilit del mandato parlamentare, per esempio

con la partecipazione alla Commissione, alla Corte di giustizia, al governo
di uno Stato membro nonch con il mandato di membro del parlamento
nazionale. Anche i requisiti per lelettorato attivo e passivo rientrano
nella competenza degli Stati membri, fatti salvi quelli legati alla
cittadinanza europea. Di conseguenza, un parlamentare europeo pu
decadere dopo lapplicazione di una legge nazionale. I privilegi e le
immunit dei membri del Parlamento europeo sono regolati dal Protocollo
n.7. I membri del Parlamento non possono essere ricercati, detenuti o
perseguiti a motivo delle opinioni o dei voti espressi nellesercizio delle
loro funzioni. La Corte ha per precisato che per poter beneficiare di tale
immunit necessario che vi sia un nesso diretto tra lopinione espressa
e le funzioni parlamentari. Come abbiamo gi detto, i parlamentari sono
organizzati in base alle affinit politiche e per comporre un gruppo
necessario che sia composto da deputati eletti in almeno un quarto degli
stati membri e da almeno 25 deputati. Non esistono, invece, gruppi misti.

32/93
Lorganizzazione e il funzionamento del Parlamento europeo

Il Parlamento europeo elegge tra i suoi membri il Presidente e lUfficio di

Presidenza. Inoltre elegge quattordici vicepresidenti e cinque questioni,
la cui durata in carica di due anni e mezzo. La modalit di elezione e le
loro competenze sono disciplinate nel regolamento interno. Altri organi
sono la Conferenza dei presidenti, formata dal Presidente e dai presidenti
dei gruppi politici, e la Conferenza dei presidenti di commissione, formata
dai presidenti di tutte le commissioni permanenti e speciali. Dunque
anche il Parlamento europeo organizzato in commissioni, sia
permanenti che speciali. Le prime durano in carica due anni e mezzo e
hanno una competenza per materia; il loro compito essenzialmente
preparatorio, istruttorio e consultivo rispetto alle tematiche sulle quali
dovr deliberare il Parlamento. Quelle speciali, invece, sono costituite dal
Parlamento per una questione particolare e non possono durare pi di
dodici mesi. Lo stesso TFUE prevede la possibilit di istituire commissioni
temporanee di inchiesta, che possono occuparsi di violazione del diritto
dellUnione o anche di amministrazione scorretta. Linchiesta non pu
svolgersi in contemporaneo con lazione giudiziaria in questo campo e
termina con la consegna di una relazione al Parlamento europeo. Il
Parlamento ha una sessione annuale e in genere si riunisce il secondo
marted del mese di marzo, dopodich le varie tornate avvengono circa
ogni mese. Pu poi riunirsi su richiesta dei suoi membri, del Consiglio o
della Commissione. La sede del Parlamento Strasburgo, dove si
tengono le dodici tornate plenarie mensili, mentre quelle aggiuntive si
svolgono a Bruxelles. Invece, il segretariato generale del Parlamento e i
suoi servizi restano a Lussemburgo.

Le funzioni e i poteri del Parlamento europeo

Inizialmente il Parlamento europeo aveva poteri molto modesti. Con

landare del tempo, per, la situazione si evoluta fino a portare il
Parlamento ad assumere un potere legislativo, condiviso con il
Consiglio, con la procedura di codecisione, diventata procedura
legislativa ordinaria. Il Parlamento, inoltre, esercita importanti funzioni
anche in materia di bilancio, nonch di controllo sulle altre istituzioni.
Una carenza di democrazia emerge dallinesistenza di un potere di
iniziativa, n del Parlamento europeo n dei singoli deputati. Il potere di
iniziativa, infatti, rappresenta una prerogativa pressoch esclusiva della
Commissione. Lart.225 TFUE per prevede che a maggioranza dei

33/93
membri che lo compongono, il Parlamento pu chiedere alla
Commissione di presentare proposte su questioni che ritiene importanti e
che necessitano di un atto dellUnione. Se non lo fa, comunica le sue
motivazioni al Parlamento stesso. Il Parlamento, inoltre, ha il potere di
deliberare e adottare risoluzioni su qualsiasi situazione riguardante
lUnione. I poteri di controllo verso le altre istituzioni, inizialmente previsti
soltanto per la Commissione, si sono via via estesi fino a comprendere il
Consiglio e, in qualche misura, anche il Consiglio europeo. Il Parlamento
dunque pu valutare loperato della Commissione attraverso la
relazione annuale di questultima e anche di tutte le altre istituzioni e
organi dellUnione. Il controllo avviene a posteriori, ma il Parlamento pu
condurre una valutazione politica che pu essere la premessa per una
mozione di censura nei confronti della Commissione. La Commissione,
oltre alla relazione generale, poi tenuta a presentare al Parlamento una
serie di altri documenti pi specifici. Il Parlamento, inoltre, pu
presentare interrogazioni alla Commissione che tenuta a rispondere
oralmente o per iscritto. Il mezzo pi incisivo di controllo sulla
Commissione per la mozione di censura, con la quale il Parlamento ha
il potere di provocare le dimissioni della Commissione. Tale potere
esprime dunque un vero rapporto di fiducia politica tra le due istituzioni.
Se la mozione di censura, di cui si pu discutere solo tre giorni dopo il
suo deposito, approvata a maggioranza di due terzi dei voti espressi e
a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento europeo, i
membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro
funzioni. Questo strumento coperto da numerose garanzie proprio per
leffetto traumatico che provocherebbe sullUnione. La mozione, inoltre,
deve essere presentata da almeno un decimo dei deputati che
compongono il Parlamento e deve essere motivata. La caduta della
Commissione comporta la nomina di una sostitutiva che dura in carica
solo per il resto del mandato della precedente.

Inizialmente il Parlamento non aveva rapporti con il Consiglio, ma

dapprima nella prassi, poi negli stessi Trattati, stato riconosciuto un
diritto di interrogazione del Parlamento e dei deputati anche nei suoi
confronti. Il Presidente del Consiglio presenta al Parlamento,
nellassumere la carica, una relazione sul programma di lavoro, nonch al
termine del mandato una relazione sui risultati raggiunti. Anche con il
Consiglio europeo inizialmente non vi era alcun rapporto, ma adesso
prevista, dopo ogni riunione, una relazione da presentare al Parlamento
da parte del Presidente. Vi inoltre un dialogo aperto tra il vertice

34/93
politico dellunione (il Consiglio europeo) e lorgano rappresentativo dei
cittadini europei (il Parlamento). Ha rapporti di collaborazione anche con i
parlamenti nazionali, o partecipa a vario titolo alla formazione di altre
istituzioni o organi come la Corte dei Conti. La sua posizione resta tuttora
marginale in materia di PESC , difatti pu dialogare con lAlto
rappresentante in merito agli aspetti e alle scelte fondamentali della
PESC, e lAlto rappresentante si impegna a tenere in considerazione le
sue opinioni.

Il Consiglio europeo: composizione e funzionamento. Il

Presidente del Consiglio europeo

Il Consiglio europeo nato nella prassi della diplomazia intergovernativa

nel 1961, ma con il trattato di Maastricht che stato formalmente
inserito nellUnione europea ed con il Trattato di Lisbona che ha
ricevuto la qualifica di istituzione. Malgrado il suo inserimento
nellUnione, non viene meno la sua natura fortemente intergovernativa. Il
Consiglio europeo, infatti, sotto un profilo politico, si colloca al vertice
della struttura istituzionale dellUnione, in quanto decide sugli sviluppi
dellintegrazione europea, decisioni che poi vengono attuate da altre
istituzioni secondo le competenze e le procedure previste dai Trattati. Il
Consiglio europeo composto dai Capi di Stato o di governo degli Stati
membri, dal suo Presidente e dal Presidente della Commissione. LAlto
rappresentante partecipa ai lavori. In relazione alle esigenze ciascun
membro pu farsi assistere da un ministro e la partecipazione degli Stati
membri dipende dalle costituzioni interne. Il Presidente del Consiglio
europeo eletto dal Consiglio stesso a maggioranza qualificata per un
mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Con la stessa
procedura il Consiglio europeo pu porre fine al suo mandato. Il
Presidente svolge un ruolo di coordinamento, preparazione e mediazione
allinterno del Consiglio europeo. Inoltre ha una funzione di
rappresentanza esterna dellUnione per le materie relative alla politica
estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dellAlto
rappresentante. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre, su
convocazione del Presidente che pu anche convocare una seduta
straordinaria. In generale, il Consiglio europeo si pronuncia per consenso,
salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente. In questi casi
votano solo gli Stati membri, mentre sono esclusi il Presidente del
Consiglio europeo e il Presidente della Commissione. Nei Trattati sono
contemplate diverse regole di votazione a seconda dei casi e rara

35/93
lipotesi della maggioranza semplice. Pi spesso invece prevista la
decisione allunanimit, come nel caso di decisione circa la violazione
grave e persistente da parte di uno Stato membro, o la composizione del
Parlamento europeo e della Commissione.

Le funzioni del Consiglio europeo

Oltre alla formazione di altre istituzioni o organi e le modifiche ai Trattati,

il Consiglio europeo d allUnione gli impulsi necessari al suo sviluppo e
ne definisce gli orientamenti e le priorit politiche generali. Non esercita
funzioni legislative. Dalla norma dellart.15 si ricava la natura
sostanzialmente politica del Consiglio europeo, anche perch gli atti che
emana non possono avere natura legislativa. Al termine delle sue
riunioni, infatti, la Presidenza del Consiglio europeo esprime conclusioni e
in aggiunta comunicati e dichiarazioni. Atti di questo tipo non hanno
efficacia giuridica, mentre sul piano politico sono molto rilevanti poich
possono contenere direttive o orientamenti rivolti alla Commissione e al
Consiglio e volti a promuovere loro iniziative formali. In seno al Consiglio
europeo possono anche concludersi accordi tra gli Stati membri, seppur
in maniera implicita e semplificata. Il Consiglio europeo ha un ruolo di
primo piano nellazione esterna dellUnione e in particolare nellambito
della politica estera e di sicurezza comune, compresa la politica di
sicurezza e difesa comune che assicura che lUnione disponga di mezzi
civili e militari. In questo contesto il Consiglio adotta anche atti formali,
provvisti di effetti giuridici obbligatori e tali decisioni possono essere di
carattere geografico (rapporti con uno Stato terzo) o tematico (terrorismo
internazionale etc.). Il Consiglio europeo ha il compito di individuare gli
interessi strategici dellUnione, di fissare gli obiettivi e definire gli
orientamenti generali di tale politica e di adottare le necessarie decisioni.
Inoltre il Consiglio europeo ha il potere di decidere in merito alla
definizione di una difesa comune dellUnione. Il Consiglio europeo pu
essere coinvolto dal Consiglio nel caso in cui, dopo che questultimo ha
deliberato a maggioranza qualificata, uno Stato dichiara di volersi
opporre alla decisione a maggioranza. Il Consiglio dovrebbe cercare, con
una decisione allunanimit, di raggiungere unintesa in tal senso. Il
Consiglio europeo interviene anche in alcune materie estranee allazione
esterna dellUnione. Dibatte, infatti, delle conclusioni in merito agli
indirizzi di massima per le politiche economiche degli stati membri e
dellUnione. Analogamente esamina annualmente la situazione
delloccupazione nellUnione e adotta le conclusioni del caso. Infine, il

36/93
Consiglio europeo, pu adottare allunanimit atti giuridicamente
obbligatori con i quali, su iniziativa dello Stato membro interessato e
previa consultazione della Commissione, modifica lo status nei confronti
dellUnione di un paese o di un territorio doltremare o ultraperiferico
danese, francese e olandese. Con il Trattato di Lisbona, poi, si prevista
per la prima volta la possibilit di impugnare dinanzi alla Corte di
Giustizia atti del Consiglio europeo ritenuti illegittimi, purch
giuridicamente vincolanti.

Il Consiglio

Il Consiglio un organo tipicamente intergovernativo ed composto

dagli Stati membri rappresentati dai rispettivi esecutivi (a livello
ministeriale). Il Consiglio, dunque, esprime gli interessi particolari dei
singoli Stati membri che raggiungono la loro sintesi negli atti adottati dal
Consiglio. Atti organici, imputabili allo stesso Consiglio e non ai singoli
Stati membri. Per questo motivo vi la possibilit di impugnare un atto
del Consiglio adottato con il proprio voto favorevole. La composizione del
Consiglio variabile poich esso formato da ministri competenti
rationae materiae a seconda degli ordini del giorno. Lelenco delle varie
formazioni adottato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata.
Lart. 16 TUE prevede due formazioni del Consiglio, precisandone le
funzioni: il Consiglio Affari generali e il Consiglio Affari esteri. Il
primo assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio.
Prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito. Il
secondo, invece, elabora lazione esterna dellUnione secondo le linee
strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza
dellazione dellUnione. La presidenza del Consiglio salvo nel caso di
Affari esteri decisa dal Consiglio europeo con votazione a
maggioranza qualificata, con un metodo di rotazione paritaria,
assicurando quindi la rappresentanza a tutti gli Stati membri. La durata
in carica di sei mesi. Diversa la disciplina del presidente del Consiglio
Affari esteri, il quale un organo individuale: lAlto rappresentante per
gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il Consiglio, inoltre, assistito da
un Segretariato generale sotto la responsabilit di un Segretario
generale. Il Consiglio si riunisce su convocazione del suo Presidente, per
iniziativa del Presidente, di uno Stato membro o della Commissione. La
sua sede a Bruxelles. Le riunioni sono in seduta pubblica quando esso
delibera e vota su un progetto di atto legislativo, mentre la pubblicit non
obbligatoria quando si tratta di questioni non legislative. Un ruolo

37/93
significativo ha il Comitato dei rappresentanti permanenti con compiti
preparatori ed esecutivi rispetto al valore del Consiglio.

Le funzioni del Consiglio

Sono indicate dallart.16 TUE: Il Consiglio esercita, congiuntamente al

Parlamento europeo, la funzione legislativa e di bilancio. Esercita funzioni
di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite
nei Trattati. Si desume, da tale norma, un ruolo paritario tra Parlamento
e Consiglio in due precisi ambiti. Nellesercizio delle funzioni di
definizione delle politiche e di coordinamento, il Consiglio non emana
solo atti legislativi, ma atti di indirizzo, assistenza, consulenza, quindi atti
giuridicamente non vincolanti. Ci sono per alcuni casi in cui gli atti del
Consiglio possono acquistare specifica efficacia giuridica, per esempio in
materia di occupazione dove il Consiglio emana degli orientamenti di cui
gli Stati devono tener conto. Poteri pi specifici e incisivi risultano dalle
disposizioni riguardanti la politica economica, come ladozione di una
raccomandazione contenente gli indirizzi di massima per le politiche
economiche degli Stati membri e dellUnione. Il Consiglio detiene un
potere decisionale nella politica estera e di sicurezza comune, anche se
non si tratta di un potere legislativo perch in questa materia
radicalmente esclusa ladozione di atti legislativi. Il Consiglio, dunque,
adotta decisioni per un intervento operativo, decisioni che vincolano gli
Stati membri nelle loro prese di posizione e nella conduzione della loro
azione. Ugualmente obbligatorie sono le decisioni con le quali il Consiglio
definisce la posizione dellUE su una questione di natura geografica e
tematica. Spetta ancora al Consiglio adottare le decisioni relative alla
politica di sicurezza e di difesa comune. Il Consiglio, inoltre, libero di
chiedere alla Commissione tutti gli studi che esso ritiene opportuni.
Interviene con varie modalit nella nomina di altre istituzioni e organi,
come la stessa Commissione. Fissa inoltre gli stipendi, le indennit e le
pensioni delle pi alte cariche delle istituzioni europee. Inoltre, gli atti
giuridicamente vincolanti dellUnione, conferiscono competenze
esecutive in casi specifici e motivati al Consiglio.

La Commissione

La Commissione lultima istituzione politica, di carattere

sopranazionale, da analizzare. Essa opera nellinteresse dellUnione, in
una posizione di indipendenza rispetto sia agli Stati membri sia a
qualsiasi ente o potere. Inizialmente il numero di commissari era 9, in

38/93
modo da consentire ai Paesi membri pi importanti di averne due. Con i
successivi allargamenti, inizialmente, si continuato ad applicare questa
regola, fino a quando il Trattato di Lisbona non ha previsto in una prima
fase di avere un membro per ciascuno Stato, compreso il Presidente e
lAlto rappresentante. Nella seconda fase, invece, lart.17 TUE ha
disposto che il numero dei componenti della Commissione
corrispondesse ai due terzi degli Stati membri, dunque diciannove.
Attualmente, per, questa novit non ha avuto seguito tant che la
Commissione composta da un delegato per ogni Stato membro.
Indipendenza e competenza sono i due elementi chiave da tenere in
considerazione per quanto attiene la scelta dei membri della
Commissione. Se la competenza e limpegno europeo sono oggetto di
una valutazione discrezionale, non lo stesso per lindipendenza,
regolarmente disciplinata. Innanzitutto, i membri della Commissione non
possono n ricevere n chiedere istruzioni da alcun governo, n da alcun
organo o ente pubblico o privato. A ci corrisponde, chiaramente, anche
un obbligo degli Stati membri di rispettare questa disposizione. Un
ulteriore obbligo per i Commissari quello di astenersi dallesercizio di
qualsiasi altra attivit professionale, pur se non remunerata. Tali obblighi
a carico dei Commissari sono passibili di un controllo giudiziario e di
sanzioni in caso di violazioni.

La nomina, la cessazione e lorganizzazione della Commissione

La disciplina della nomina della Commissione ha conosciuto una lunga e

significativa evoluzione. Inizialmente i suoi membri erano nominati di
comune accordo dai governi degli Stati membri, ma con le successive
revisioni la disciplina cambiata. Attualmente il Consiglio europeo,
deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo
un candidato alla carica di Presidente della Commissione che viene eletto
dal Parlamento a maggioranza dei membri che lo compongono.
Dopodich il Consiglio, di comune accordo con il Presidente, adotta
lelenco degli altri membri selezionati in base alle proposte presentate
dagli Stati membri. Il Presidente, lAlto rappresentante e gli altri membri
della Commissione, sono soggetti ad un voto di approvazione del
Parlamento europeo. In seguito a tale approvazione, la Commissione
nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata.
Come si pu notare, il Parlamento europeo ha il potere di condizionare
linvestitura della Commissione, tale da instaurare un rapporto di fiducia
politica permanente tra i due. La cessazione anticipata dalla carica di

39/93
commissario pu avvenire oltre che per decesso, per dimissioni
volontarie o dufficio. Le dimissioni dufficio sono pronunciate dalla Corte
qualora il commissario abbia commesso una colpa grave. Qualora le
dimissioni o il decesso riguardino il presidente o lAlto rappresentante
essi sono sostituiti secondo la normale procedura di nomina. Se invece
linteressato un membro della Commissione, egli sostituito dal
Consiglio di comune accordo con il Presidente, previa consultazione del
Parlamento europeo. Il Consiglio pu anche decidere di non sostituirlo
specie se la restante durata del mandato breve. regolata anche
lipotesi delle dimissioni volontarie dellintera Commissione, che resta in
carica per gli affari di ordinaria amministrazione, fino alla sua
sostituzione. Se cessa il mandato della Commissione e vi un ritardo
nella nomina della successiva, possibile per la Commissione
precedente continuare ad esercitare i suoi poteri curando gli affari di
ordinaria amministrazione.

Lorganizzazione interna della Commissione si articola in direzioni

generali, servizi e uffici. Ai commissari sono affidati dal Presidente
particolari settori di attivit, e per lespletamento delle proprie funzioni
questi si dotano di un gabinetto per assisterli. I commissari, in altri
termini, sono quasi i ministri della Commissione, organo visto quasi come
lesecutivo dellUnione, che rispetta il principio di collegialit. Quanto al
sistema di votazione, essa delibera solitamente per consensus, anche se
il TFUE prescrive la maggioranza dei membri. La Commissione si riunisce
almeno una volta a settimana e ogni volta che se ne presenti la
necessit. Il Presidente, invece, ha un ruolo importante perch: 1)
definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi
compiti; 2) decide lorganizzazione interna della Commissione per
assicurare la coerenza, lefficacia e la collegialit della sua azione; 3)
nomina i vicepresidenti, fatta eccezione per lAlto rappresentante, tra i
membri della Commissione. Un membro della Commissione rassegna le
dimissioni se il Presidente glielo chiede.

Le funzioni della Commissione

Le funzioni della Commissione sono previste dallart.17 TUE. La

Commissione promuove linteresse generale dellUnione e adotta le
iniziative appropriate a tal fine. Inoltre, ha il compito di vigilare sul
rispetto del diritto dellUnione, da parte degli Stati membri, istituzioni e
privati. Al potere di vigilanza si accompagna un potere ampio di carattere

40/93
istruttorio, secondo il quale la Commissione pu raccogliere tutte le
informazioni e procedere a tutte le necessarie verifiche, nei limiti e alle
condizioni fissati dal Consiglio. Lattivit di vigilanza pu sfociare in
diverse determinazioni della Commissione. Pu proporre un ricorso alla
Corte di giustizia affinch constati linfrazione dello Stato. Nei confronti di
altre istituzioni, pu proporre alla Corte un ricorso di annullamento di atti
dellUnione. Quanto ai privati, la Commissione pu giungere a infliggere
delle ammende pecuniarie. La Commissione ha anche competenza nel
dare esecuzione al bilancio dellUnione, anche se non una competenza
esclusiva in quanto condivisa con gli Stati. Ha ancora competenza ad
amministrare e gestire programmi e strumenti finanziari europei. La
competenza ad eseguire gli atti obbligatori dellUnione appartiene sia
agli stati membri che alla Commissione. Inoltre, un atto legislativo pu
delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di
portata generale che integrano o modificano determinati elementi non
essenziali dellatto legislativo. Gli elementi essenziali di un settore sono
riservati allatto legislativo e non possono pertanto essere oggetto di
delega di potere. Gli atti legislativi, inoltre, fissano esplicitamente le
condizioni cui soggetta la delega, che possono essere: il Parlamento
europeo o il Consiglio possono decidere di revocare la delega; latto
delegato pu entrare in vigore solo se il Parlamento europeo o il Consiglio
non sollevano obiezioni. Per quanto riguarda, invece, la vera e propria
esecuzione degli atti dellUnione applicabile invece lart.291 TFUE. La
funzione di esecuzione non riguarda solo gli atti legislativi, ma tutti gli
atti giuridicamente vincolanti dellUnione. La competenza ad adottare
tutte le misure di attuazione di tali atti spetta innanzitutto agli Stati
membri. Solo quando sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione
gli atti in questione conferiscono competenze di esecuzione alla
Commissione. In altri termini, per, proprio la Commissione
nellattivit di esecuzione ad essere soggetta alla vigilanza degli Stati
membri. La disciplina prevede due procedure ed entrambe con la
partecipazione di un comitato di rappresentanti degli Stati membri e un
rappresentante della Commissione. inoltre contemplato un comitato di
appello. Le due procedure sono quella di esame, nella quale la
Commissione vincolata a seguire il parere del comitato, e quella
consultiva nella quale gode di maggiore autonomia. Lart. 17 TUE
attribuisce alla Commissione anche la rappresentanza esterna
dellUnione, anche se tale competenza non esclusiva. Per, la
Commissione insieme al Consiglio e con lassistenza dellAlto

41/93
rappresentante, deve garantire la coerenza tra i vari settori dellazione
esterna dellUnione e tra questi settori e le altre politiche. Inoltre la
Commissione con lAlto rappresentante incaricata di individuare forme
di cooperazione con le Nazioni Unite e i suoi istituti specializzati. Ancora:
un atto legislativo dellUnione pu essere adottato solo su proposta della
Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Gli altri
atti sono adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo
prevedono. Dunque la Commissione ha questo importante potere di
iniziativa che la configura quasi come il motore dellattivit
dellUnione. In materia di politica estera e di sicurezza comune, invece, la
Commissione ha un ruolo alquanto modesto. Essa pu appoggiare lAlto
rappresentante nel sottoporre al Consiglio questioni relative alla politica
estera e di sicurezza comune o iniziative e proposte. In via eccezionale,
la Commissione pu avere un potere normativo primario con il quale pu
emanare regolamenti concernenti le condizioni alle quali i lavoratori
subordinati, nellesercizio della libert di circolazione, possono rimanere
sul territorio di uno Stato membro. Infine, ha il potere di emanare
raccomandazioni e pareri.

LAlto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica

di sicurezza

LAlto rappresentante oltre a ricoprire la posizione di presidente nel

Consiglio Affari esteri, riveste lo status di componente della
Commissione, della quale uno dei vicepresidenti. Il Consiglio europeo
decide sulla sua nomina ed ha anche il potere di determinare la fine del
suo mandato. Inoltre, lAlto rappresentante qualificato come
mandatario del Consiglio e soggetto, quindi, alle sue determinazioni.
Lart.18 TUE, infatti, stabilisce che: LAlto rappresentante guida la
politica estera e di sicurezza comune dellUnione. Contribuisce con le sue
proposte allelaborazione di detta politica e la attua in qualit di
mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per quanto
riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune. LAlto
rappresentante fa anche parte della Commissione e ne vicepresidente.
Ci spiega perch la sua nomina debba essere deliberata dal Consiglio
europeo daccordo con il Presidente della Commissione. Inoltre, la sua
nomina subordinata anche allapprovazione del Parlamento europeo, in
virt del rapporto di fiducia tra questultimo e la Commissione. In caso di
mozione di censura, lAlto rappresentante, pur lasciando la Commissione,
continuerebbe ad esercitare le altre funzioni previste dai Trattati. Come

42/93
membro e vicepresidente della Commissione, lAlto rappresentante vigila
sulla coerenza dellazione esterna dellUnione. incaricato delle
responsabilit che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni
esterne e del coordinamento degli altri aspetti dellazione esterna
dellUnione. In linea generale lAlto rappresentante sottratto al divieto
generale di accettare istruzioni da qualsiasi governo, istituzione o
organo. Al di l di queste funzioni, numerose disposizioni dei Trattati
stabiliscono le sue funzioni nellambito generale dellazione esterna
dellUnione: lAlto rappresentante assiste il Consiglio e la Commissione
nel loro compito di garantire la coerenza tra i vari settori dellazione
esterna e tra questi e le altre politiche dellUnione. Inoltre, lAlto
rappresentante svolge una funzione di proposta nei confronti del
Consiglio, di attuazione delle decisioni dello stesso Consiglio, cos come
del Consiglio europeo, di rappresentanza dellUnione nei rapporti con i
terzi, di consultazione. Particolarmente importanti sono le funzioni
dellAlto rappresentante sul piano operativo, nellattuazione delle
missioni implicanti limpiego di mezzi civili e militari. Tali missioni sono
decise dal Consiglio e spetta allAlto rappresentante coordinare gli aspetti
civili e militari delle stesse missioni. Inoltre, vi sotto la direzione
dellAlto rappresentante un Servizio europeo per lazione esterna, che
lavora in collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri. Si
articola in unamministrazione centrale e nelle delegazioni dellUnione
nei Paesi terzi e presso le organizzazioni internazionali. In generale,
assiste lAlto rappresentante nellesecuzione delle sue funzioni.

La Corte di giustizia dellUnione europea

In base allart.19 TUE la Corte di Giustizia dellUnione europea

comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. In
origine, la Corte di giustizia era lunica istituzione giudiziaria dellUnione
europea, fornita di una pluralit di competenze e preposta ad assicurare
il rispetto del diritto dellUnione. Successivamente fu instituito un
secondo organo giudiziario, il Tribunale di primo grado, che con il Trattato
di Lisbona ha assunto la denominazione di Tribunale. Tuttora le
competenze del Tribunale sono pi limitate rispetto a quelle della Corte
di Giustizia, ma venne creato in principio per due esigenze:
decongestionare la Corte rispetto ad una massa smisurata di ricordi e
lopportunit di garantire un doppio grado di giurisdizione, dunque
impugnando le sentenze del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia.
Riguardo la prima esigenza, la creazione del Tribunale si rivelata

43/93
insufficiente, tant che i ricorsi sono molto aumentati (tutto ci anche
per il progressivo allargamento dellUE). Con il Trattato di Nizza, al fine di
alleggerire sempre di pi il peso del contenzioso della Corte, non solo
sono aumentate le competenze del Tribunale, ma stata prevista la
possibilit di instituire tribunali specializzati. Ed proprio con il Trattato di
Nizza che viene creato il Tribunale della funzione pubblica, competente a
pronunciarsi in primo grado sulle controversie tra lUnione e i suoi agenti.
Contro le sue decisione, vi pu essere limpugnazione per motivi di diritto
davanti al Tribunale, che diventa giudice di secondo grado.
Eccezionalmente possono essere riesaminate dalla Corte. La disciplina
delle istituzioni giudiziarie non si trova solo nei Trattati, ma anche nello
Statuto della Corte di giustizia. Lo Statuto stabilito con un protocollo
separato, il quale ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. Quanto ai
regolamenti di procedura, invece, sono stabiliti da ciascun tribunale, ma
sono soggetti allapprovazione del Consiglio. La Corte di giustizia
composta da un giudice per ogni Stato membro. I giudici sono nominati
dagli Stati membri di comune accordo per sei anni e il loro mandato
rinnovabile. I giudici devono essere scelti tra personalit che offrano
garanzie di indipendenza e che abbiano le condizioni richieste per
lesercizio delle pi alte funzioni giurisdizionali. La nomina dei giudici
preceduta da una parere sulla loro adeguatezza fornito da un comitato di
sette personalit scelte appositamente. I giudici designano tra di loro il
Presidente per tre anni, la Corte nomina il cancelliere. La Corte,
nonostante vi siano dei giudici per ogni stato membro, un organo di
individui proprio perch i giudici per le funzioni giurisdizionali devono
essere imparziali e indipendenti. La Corte affiancata da nove avvocati
generali. Lavvocato generale ha lufficio di presentare pubblicamente
conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della
Corte di giustizia dellUnione europea, richiedono il suo intervento. I
giudici godono dellimmunit dalla giurisdizione, la quale si estende oltre
la cessazione delle sue funzioni per quanto riguarda gli atti compiuti in
veste ufficiale, comprese parole e scritti. Limmunit pu essere tolta
solo dalla Corte di giustizia riunita in seduta plenaria. La Corte ha sede a
Lussemburgo e essa si riunisce in sezioni, composte da tre o cinque
giudici, o in grande sezione con quindici giudici, eccezionalmente in
seduta plenaria. Il tribunale formato da almeno un giudice per Stato
membro, ma vista la proposta di soppressione del tribunale della
funzione pubblica, il numero stato via via aumentato. Il Tribunale della

44/93
funzione pubblica composto da sette giudici e nominato dal Consiglio
allunanimit.

CAPITOLO 6

Ladozione degli atti dellUnione europea

I Trattati, in particolare il TFUE, prevedono una pluralit di procedimenti

decisionali, in ciascuno dei quali pu variare il ruolo delle istituzioni, le
regole di votazione, pu essere prescritta la consultazione di organi
ausiliari e cos via. quindi il singolo articolo, paragrafo, o comma che
disciplina le varie competenze e procedure da seguire in un determinato
caso. Gli atti base, disciplinati da singole disposizioni del TFUE, possono
prevedere eventualmente anche una ulteriore normativa integrativa o
modificativa di elementi non essenziali, da parte della Commissione, o
lemanazione di atti di esecuzione della Commissione. Secondo la Corte
di giustizia, atti del genere non sono soggetti alla procedura prevista dal
TFUE, ma possono essere adottati secondo una procedura semplificata,
nella quale intervenga solo il Consiglio o solo la Commissione (in caso di
delega). Con il Trattato di Lisbona, come si visto, stata prevista la
possibilit sia di atti delegati che di atti esecutivi, emanati solo dalla
Commissione (o, se dal caso, dal Consiglio) senza seguire le procedure
previste per latto di base. Gi nel TUE emergono le istituzioni che
possono considerarsi le autorit legislative, cio il Parlamento e il
Consiglio. Inoltre, lesercizio della funzione legislativa subordinato a
una proposta formalmente presentata dalla Commissione, che quindi
partecipa anchessa a tale funzione legislativa. Il TFUE, poi, stabilisce una
procedura legislativa ordinaria, detta di codecisione, in cui vi una
simmetria tra il ruolo del Parlamento e quello del Consiglio. Sono
previste, per, anche delle procedure legislative speciali in cui si
riafferma la preminenza del Consiglio sul Parlamento europeo, e in cui il
Parlamento europeo vi partecipa semplicemente tramite un parere o
unapprovazione. Bisogna sottolineare che oltre le procedure legislative,
vi sono numerosi altri casi in cui queste ultime non vengono applicate.
Per esempio, riguardo alle istituzioni, il Consiglio europeo non esercita la
funzione legislativa come espresso dallart.15 TUE. Ancora, dal punto di
vista delle materie, basta ricordare la politica estera e di sicurezza in cui
non prevista ladozione di atti legislativi. Vi sono inoltre specifiche
disposizioni del TFUE che non prevedono alcuna partecipazione del
Parlamento europeo alladozione di un atto da parte del Consiglio. Ci

45/93
accade nellattuazione del mercato interno, la definizione della tariffa
doganale comune, ladozione di certe misure in materia di agricoltura e
pesca, la politica economica e altro ancora. In queste ipotesi pu
comunque essere che il Consiglio chieda il parere del Parlamento, ma
tale parere puramente facoltativo. In altri casi, latto adottato da
istituzioni secondo procedure particolari. Per esempio, i regolamenti e le
decisioni emanati dalla BCE in base ad un proprio potere esclusivo.

La proposta della Commissione

In linea generale, un atto legislativo dellUnione pu essere adottato solo

su proposta della Commissione, salvo che i trattati dispongano
diversamente. Rari sono i casi in cui un atto dellUnione pu essere
adottato senza proposta della commissione. Nei casi specifici previsti dai
Trattati, gli atti legislativi possono essere adottati su iniziativa di un
gruppo di Stati membri o del Parlamento europeo, su raccomandazione
della BCE o su richiesta della Corte di giustizia o della Banca europea per
gli investimenti. Un potere esclusivo di iniziativa sussiste a favore del
Parlamento europeo per lelaborazione di un progetto di disposizioni
relative alla sua elezione e per lemanazione di regolamenti sullo statuto
e le condizioni generali per lesercizio delle funzioni dei suoi membri. La
Commissione, tra laltro, priva di potere di iniziativa in materia PESC,
nonch riguardo gli atti adottati dalla BCE. Il potere di iniziativa della
Commissione pu essere sollecitato dal Parlamento europeo, dal
Consiglio, da un milione di cittadini e anche dallo stesso Consiglio
europeo. La proposta della Commissione viene preparata non solo a
seguito delle riflessioni della stessa Commissione, ma questultima si
consulta anche con esperti degli Stati membri e tiene conto delle
sollecitazioni degli ambienti sociali e dei gruppi di interesse. Per altro
verso, le sollecitazioni dei gruppi di interesse possono assumere anche
caratteri aggressivi e degenerare in veri illeciti. Per tanto, per evitare tali
rischi, la Commissione ha adottato varie misure volte ad assicurare la
trasparenza. Il potere esclusivo di proposta della Commissione
rafforzato dal fatto che il Consiglio pu respingere la proposta se non si
forma la maggioranza, ma ove il Consiglio voglia modificare la proposta
pu farlo solo allunanimit. La Commissione inoltre pu modificare
loriginaria proposta per tener conto delle possibilit di consenso del
Parlamento e del Consiglio. Il potere di modifica della proposta sembra
comportare anche il potere di ritirarla, impedendo ladozione dellatto
nella materia oggetto delloriginaria proposta.

46/93
La procedura legislativa ordinaria

La procedura legislativa ordinaria, consistente nelladozione congiunta di

un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del
Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione,
regolata dallart. 294 TFUE. Tale procedura definita di codecisione.
Nella codecisione vi una pari potest legislativa fra Parlamento e
Consiglio. La procedura in esame parte con la proposta della
Commissione, la quale inviata simultaneamente al Parlamento e al
Consiglio, cos da favorire un confronto tra le due istituzioni. Si svolge
cos una prima lettura, il Parlamento adotta la sua posizione e la
trasmette al Consiglio; se questultimo approva latto adottato nel testo
convenuto dalle due istituzioni, senn il Consiglio adotta la sua posizione
e la trasmette al Parlamento. A questo punto si apre la fase della
seconda lettura, che pu condurre ai seguenti risultati: entro tre mesi
dalla comunicazione della posizione del Consiglio il Parlamento pu
approvare tale posizione e, in questo caso, latto adottato nel testo
formulato dal Consiglio; tale ipotesi equiparare al caso in cui il
Parlamento sempre entro tre mesi non si sia pronunciato. Al contrario,
il Parlamento pu respingere la posizione del Consiglio a maggioranza dei
suoi membri e latto si considera definitivamente non adottato. Infine il
Parlamento pu proporre emendamenti alla posizione del Consiglio, il
testo cos emendato poi trasmesso al Consiglio e alla Commissione che
formulano un apposito parere. Se entro tre mesi il Consiglio, deliberando
a maggioranza qualificata, approva tutti gli emendamenti latto
approvato. Se il Consiglio non approva, il presidente del Consiglio,
dintesa con il Presidente del Parlamento, convoca entro sei settimane un
comitato di conciliazione. Tale comitato deve cercare di raggiungere un
accordo su un testo comune, approvato a maggioranza qualificata dei
membri del Consiglio a maggioranza dei rappresentanti del Parlamento.
Alla ricerca dellaccordo contribuisce la Commissione nel ruolo di
mediatore. Se entro sei settimane dalla sua convocazione il comitato di
conciliazione non approva un progetto comune, latto in questione si
considera non adottato e la procedura si chiude definitivamente. Se un
progetto comune viene approvato si apre la fase della terza lettura. Entro
ulteriori sei settimane il Parlamento (a maggioranza dei voti espressi) e il
Consiglio (a maggioranza qualificata) possono adottare latto in
questione. In mancanza di decisione, latto si considera non approvato. I
termini di tre mesi e di sei settimane possono essere prorogati,

47/93
rispettivamente, di un mese e due settimane al massimo, su iniziativa
del Parlamento o del Consiglio.

Le procedure legislative speciali

Secondo lart.289 TFUE, nei casi specifici previsti dai Trattati, ladozione
di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del
Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da parte di
questultimo con la partecipazione del Parlamento europeo costituisce
una procedura legislativa speciale. Come si evince da questa
disposizione, nelle procedure legislative speciali il rapporto tra
Parlamento e Consiglio si sbilancia in favore delluna o dellaltra
istituzione. In realt, il Consiglio che di norma assume il potere
decisionale, mentre estremamente rara lipotesi opposta (con
regolamento, statuto e condizioni circa lesercizio delle funzioni dei suoi
membri, la cui deliberazione comunque subordinata allapprovazione
del Consiglio). Di regola, nelle altre procedure legislative speciali, il
Consiglio che decide di adottare un regolamento, una direttiva o una
decisione con la partecipazione pi o meno intensa del Parlamento.
sovente previsto che il Consiglio comunque deliberi allunanimit. In tali
procedimenti, dunque, il Parlamento europeo si esprime o con un parere
o con un atto di approvazione. Nella prima ipotesi, rientrano numerose
disposizioni del TFUE, come: in materia di sicurezza sociale e di
protezione sociale dei cittadini europei che circolino o soggiornino nei
territori degli Stati membri; modalit di voto nelle elezioni comunali e al
Parlamento europeo dei cittadini europei in Paesi diversi dal proprio;
direttive in materia di tutela dei cittadini allestero; diritto di famiglia
avente implicazioni transnazionali. Va precisato che la consultazione del
Parlamento obbligatoria e che i conseguenti pareri emanati sono
qualificati obbligatori. Il parere obbligatorio comporta che il Consiglio
giuridicamente vincolato a chiedere al Parlamento europeo il parere sul
progetto in atto, prima di assumere la propria decisione. Lobbligo, per,
riguarda soltanto la consultazione e non il rispetto del parere del
Parlamento. Tale obbligo comporta che in caso di mancata consultazione,
latto eventualmente emanato dal Consiglio sia illegittimo per violazione
delle forme sostanziali. Lobbligo ovviamente non consiste nella
semplice richiesta del parere al Parlamento, ma occorre che il parere sia
effettivamente dato in modo che il Consiglio possa tenerne conto. La
procedura, inoltre, implica che qualora venga modificata loriginaria
proposta, il Parlamento venga nuovamente consultato. Eccezionalmente,

48/93
il Consiglio pu emanare latto in assenza del parere del Parlamento
qualora questultimo ritardi eccessivamente nel darlo. Invero, non pu
escludersi che il Parlamento utilizzi il potere consultivo come strumento
di pressione nei confronti del Consiglio.

Laltra forma di partecipazione del Parlamento europeo rappresentata

dallapprovazione della decisione del Consiglio. Fra le ipotesi pi
significative, possiamo ricordare ladozione di provvedimenti contro le
discriminazioni, il completamento dei diritti dei cittadini dellUnione e
cos via. Al di fuori degli atti legislativi, pu essere richiesta
lapprovazione del Parlamento anche in caso di violazione grave e
persistente da parte di uno Stato membro, per certe ipotesi di revisione
dei Trattati, per lammissione di nuovi membri etc. Lapprovazione
precede la decisione del Consiglio e ha come oggetto il progetto di atto.
Latto del Consiglio adottato validamente solo se il Parlamento lo abbia
precedentemente approvato. Il Parlamento ha dunque una sorta di
potere di veto, potere di natura esclusivamente negativa, potendo
essere esercitato solo al fine di impedire che latto in questione sia
adottato. Infine, appunto per questo, il Parlamento non pu incidere in
alcun senso propositivo sul contenuto dellatto.

La conclusione di accordi internazionali e la competenza

dellUnione europea

Lultimo procedimento interistituzionale da considerare quello di

stipulazione da parte dellUnione europea di accordi internazionali con
Stati terzi o con organizzazioni internazionali. La materia, di per s,
regolamentata dal diritto internazionale attraverso una serie di
convenzioni multilaterali concluse su impulso delle Nazioni Unite, tra cui
la Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 e la Convenzione
di Vienna sul diritto dei trattati conclusi tra Stati e organizzazioni
internazionali e tra organizzazioni internazionali del 1986. Accanto alle
norme ora citate, i Trattati propongono una propria disciplina riguardo la
competenza a stipulare dellUnione, il ruolo delle diverse istituzioni, gli
effetti giuridici. Lart.216 TFUE, infatti, dichiara: LUnione pu
concludere un accordo con uno o pi paesi terzi o organizzazioni
internazionali qualora i Trattati lo prevedano o qualora la conclusione di
un accordo sia necessaria per realizzare, nellambito delle politiche
dellUnione, uno degli obiettivi fissati dai Trattati, o sia prevista in un atto
giuridico vincolante dellUnione, oppure possa incidere su norme comuni

49/93
o alterarne la portata. Si tratta della conclusione di accordi in materia di
politica commerciale, compreso il settore dei trasporti, accordi di
associazione, cooperazione allo sviluppo, cooperazione economica,
finanziaria e tecnica e cos via. La norma mostra, infine, di accogliere la
teoria giurisprudenziale del parallelismo, infatti dispone che lUnione
possa concludere un accordo quando ci sia necessario per raggiungere
un obiettivo fissato dai Trattati.

La competenza esclusiva o concorrente dellUnione europea

Alla competenza dellUnione a concludere accordi internazionali fa

riferimento anche lart. TFUE, il quale dichiara: LUnione ha inoltre
competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorch
tale conclusione prevista in un atto legislativo dellUnione o
necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello
interno o nella misura in cui pu incidere su norme comuni o modificarne
la portata. Le norme del TFUE dichiarano espressamente che la
competenza dellUnione non esclude quella degli Stati membri (in
materia di politica ambientale, cooperazione allo sviluppo, cooperazione
economica, finanziaria e tecnica, persino in materia di regime monetario
o valutario). dunque evidente che la competenza a concludere accordi
in questi casi ha natura concorrente. In base al principio del parallelismo
delle competenze, necessario sottolineare che ove la competenza
interna dellUnione abbia natura esclusiva, altrettanto sar per gli accordi
internazionali; e ove abbia natura concorrente altrettanto sar per gli
accordi. Nelle materie di competenza concorrente, gli Stati membri
devono esercitare i propri poteri senza compromettere i fini dellUnione e
non possono assumere obblighi internazionali che incidano sulle norme
interne dellUnione. In ogni caso, il quadro normativo circa la distinzione
tra materie di competenza esclusiva e concorrente, resta comunque
incerto.

Gli accordi misti

Come abbiamo detto, il quadro giurisprudenziale sulla differenza tra

materie esclusive e concorrenti, non sempre nitido; inoltre, vi sono
spesso accordi che presentano elementi delluna o dellaltra materia. Per
tale motivo, nella prassi, si sviluppata la tendenza a stipulare accordi
misti, i quali sono negoziati e sottoscritti sia dallUnione che dagli Stati
membri. Questa misura elimina il problema di determinare in quale
misura laccordo sia di competenza dellUnione o degli Stati membri ed

50/93
assicura la valida stipulazione dellaccordo. In principio, la prassi degli
accordi misti era spesso dovuta allindisponibilit di Stati terzi a
riconoscere lUnione in quanto tale. Successivamente, il ricorso agli
accordi misti stato voluto proprio dagli Stati membri, restii a consentire
allUnione di gestire da sola le relazioni esterne. La prassi degli accordi
misti stata inoltre riconosciuta anche dalla Corte di giustizia. Di fatto la
maggior parte degli accordi multilaterali dellUnione costituita da
accordi misti: si pensi agli accordi sulle materie prime, con i Paesi
dellAfrica, dei Caraibi e del Pacifico. Inoltre lUnione entrata a far parte,
accanto agli Stati membri, anche di organizzazioni internazionali come la
FAO e lOMC. Gli accordi misti, per, determinano anche alcuni
inconvenienti. Per esempio la necessit della ratifica degli Stati membri,
oltre alla decisione del Consiglio dellUnione, che comporta notevoli
ritardi. Per questo si prevede eventualmente la loro applicazione in via
provvisoria. Inoltre importante definire anche nei confronti degli Stati
terzi, in quale misura i diritti e gli obblighi nascenti dallaccordo si
ripartiscano tra lUnione e gli Stati membri. Va rilevato, infine, che
sebbene la materia oggetto dellaccordo rientri nella competenza,
persino esclusiva, dellUnione, la partecipazione di questultima pu
essere preclusa dal fatto che laccordo sia aperto solo a Stati, non anche
ad organizzazioni (nel caso di accordi adottati nellambito di
organizzazioni internazionali come lOIL). Per questo motivo gli Stati
membri possono agire nellinteresse dellUnione, e nella prassi pu anche
verificarsi che il Consiglio autorizzi gli stati membri a firmare o ratificare,
nellinteresse dellUnione, convenzioni rientranti nella competenza della
stessa.

La procedura di stipulazione degli accordi dellUnione europea e

i loro effetti giuridici. Il parere della Corte di Giustizia

Per quanto riguarda la conclusione degli accordi internazionali

dellUnione europea, lart.218 TFUE prevede il procedimento generale,
mentre sono previste regole speciali per altre categorie di accordi e
anche in materia di PESC. Il procedimento generale comincia con una
raccomandazione della Commissione, o dellAlto rappresentante, se
laccordo previsto riguarda tale materia, rivolta al Consiglio affinch
autorizzi lavvio dei negoziati. Il Consiglio, se accoglie la
raccomandazione, adotta una decisione che autorizza lavvio dei
negoziati e designa il negoziatore o il capo della squadra di negoziato. Il
negoziatore agisce sotto il controllo del Consiglio, il quale pu impartirgli

51/93
direttive e designare un comitato speciale. Inizialmente non era prevista
la partecipazione del Parlamento europeo, ora invece disposto che esso
sia informato in tutte le fasi della procedura di stipulazione. Il
Regolamento interno del Parlamento, inoltre, prevede che esso sia
informato dalla Commissione prima dei negoziati e che possa chiedere al
Consiglio di non autorizzarne lapertura. In ogni fase dei negoziati pu
adottare raccomandazioni. La decisione di concludere laccordo spetta al
Consiglio, peraltro sia la firma che la decisione di concludere laccordo
sono adottate su proposta del negoziatore. La conclusione pu avvenire
in forma semplificata, mediante la semplice firma della persona delegata
del Consiglio, o in forma solenne, con una decisione o un regolamento
del Consiglio. Una volta eseguita la determinazione del Consiglio di
concludere laccordo, alla controparte comunicato che sono state
adempiute le formalit necessarie per la conclusione dellaccordo.
Lentrata in vigore avviene secondo le norme di diritto internazionale in
materia.

Generalmente, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, ma in

alcuni settori richiesta lunanimit (accordi di cooperazione economica,
finanziaria, accordo di adesione alla Convenzione europea dei diritti
delluomo, alcuni tipi di accordi commerciali etc). Nel procedimento di
conclusione, il ruolo del Parlamento si esprime o con lapprovazione o con
la consultazione. Resta sostanzialmente estraneo in caso di PESC.
Lapprovazione del Parlamento richiesta in caso di accordi di
associazione, accordi che hanno ripercussioni finanziarie per lUnione,
accordi che instaurano procedure di cooperazione e cos via. Inoltre
lapprovazione richiesta per quelle materie soggette, sul piano interno,
alla codecisione e per quelle materie relativa a procedure legislative
speciali che richiedono lapprovazione del Parlamento.

In altri casi, la decisione del Consiglio di concludere laccordo

subordinata alla consultazione obbligatoria del Parlamento europeo.
Questo deve formulare il parere entro il termine fissato dal Consiglio,
trascorso il quale lo stesso Consiglio pu deliberare anche in assenza del
parere. LIntervento del Parlamento poi escluso in caso di accordi
relativi alla politica estera e di sicurezza comune. Lart.218 prevede che il
Consiglio possa attribuire una limitata competenza a stipulare al
negoziatore. Per quanto riguarda leventuale sospensione dellaccordo, la
decisione spetta al Consiglio su proposta della Commissione o dellAlto
rappresentante. Una parziale competenza a stipulare accordi a nome

52/93
dellUnione pu attribuirsi anche alla Commissione e allAlto
rappresentante in determinati casi come il riconoscimento di
lasciapassare dei membri e degli agenti delle istituzioni europee.

Laccordo dellUnione, da un lato non pu essere stipulato se

incompatibile con i Trattati, dallaltro non ha la forza giuridica di
modificare i Trattati stessi. Sebbene la competenza della Corte si esprima
con un parere, esso vincola le istituzioni. Infatti, se per esempio la Corte
accerta lincompatibilit dellaccordo con i Trattati, esso pu essere
concluso solo dopo averlo modificato o dopo aver modificato gli stessi
Trattati. Gli accordi, per quanto riguarda gli effetti giuridici, entrano a far
parte dellordinamento dellUnione vincolando le istituzioni a rispettarli
nello svolgimento delle proprie funzioni. Lefficacia di tali accordi
nellUnione non necessita di atti di attuazione o esecuzione, ma
immediata e automatica non appena laccordo entra in vigore sul piano
internazionale. Lobbligatoriet degli accordi conclusi dallUnione anche
per gli Stati membri determina unefficacia degli stessi per tali stati,
senza bisogno di alcun atto statale di firma o ratifica, n di atti statali di
adattamento o di esecuzione al proprio interno. Secondo la Corte di
giustizia, obblighi degli Stati membri nei confronti degli altri Stati
contraenti sussistono. Va notato, infine, che secondo la Corte di giustizia
anche gli accordi misti fanno parte dellordinamento dellUnione, e
rispetto ad essi la Corte pu esercitare le proprie competenze.

CAPITOLO 7

Caratteri generali

Lordinamento giuridico dellUnione riconducibile ad una pluralit di

fonti. In posizione primaria vi sono il TUE e il TFUE i quali hanno lo stesso
valore giuridico. Sullo stesso piano vi sono i protocolli e gli allegati ai
Trattati. Le dichiarazioni, invece, hanno valore essenzialmente
interpretativo. Costituiscono, inoltre, disposizioni di diritto primario quelle
contenute negli accordi di adesione con nuovi membri, nonch quelle
contenute nei relativi atti di adesione. Gli stessi Trattati prevedono,
inoltre, un sistema di fonti rappresentate dagli atti obbligatori che le
istituzioni hanno il potere di emanare. Queste fonti, regolamenti, direttive
e decisioni, sono dette di diritto derivato o secondario. Fra i Trattati e le
fonti di diritto derivato esiste un sicuro rapporto gerarchico, dunque le
seconde sono subordinate ai primi. Queste fonti, di regola, non possono
modificare o abrogare le disposizioni contenute nei trattati istitutivi. Ci

53/93
comporta il dovere di interpretarle in armonia con i Trattati e con i diritti
fondamentali e i principi generali del diritto dellUnione. Invece, di regola,
non esiste una gerarchia tra le fonti di diritto derivato, salvo il caso di atti
delegati di portata generale e di atti che siano esecutivi di un altro, i
quali sono ovviamente subordinati allatto legislativo che contiene la
delega e allatto vincolante attributivo alla Commissione. Inoltre, i Trattati
non operano alcuna distinzione tra atti adottati con la procedura
legislativa ordinaria e atti speciali. In secondo luogo, il sistema del diritto
dellUnione si arricchisce di altre fonti, come gli accordi conclusi
dallUnione con Stati terzi o organizzazioni internazionali, il diritto
internazionale generale e i principi generali del diritto dellUnione.

Il Trattato sullUnione europea e sul funzionamento dellUnione

europea

I Trattati sono accordi internazionali soggetti alle regole di diritto

internazionale generale riguardanti la conclusione, la validit, lefficacia,
linterpretazione dei trattati. frequente, tuttavia, nella giurisprudenza
della Corte, laffermazione secondo cui i Trattati rappresentano la
costituzione dellUnione. Essi da un punto di vista giuridico formale
non si distinguono dagli altri trattati internazionali, ma da un punto di
vista sostanziale e contenutistico, nella misura in cui danno vita ad un
nuovo ente, tendono a porsi come latto costituzionale di base di tale
ente. Il carattere costituzionale dei Trattati accentuato perch essi
hanno dato vita ad un ente sovranazionale a favore del quale gli Stati
membri hanno rinunciato a parte della propria sovranit. I caratteri propri
di questi Trattati si riflettono principalmente sulle regole interpretative
degli stessi. Si gi osservato che nella giurisprudenza della Corte si
affermata la teoria dei poteri impliciti, secondo la quale lUnione gode dei
poteri non solo previsti dai Trattati, ma anche di quelli necessari per
esercitare nella maniera pi efficace i poteri espressi. Tra le regole
interpretative sono richiamate dalla Corte quella sistematica (alla luce
delle disposizioni del suddetto diritto) e quella teleologica (delle sue
finalit). Va ricordato, che il diritto dellUnione deve essere interpretato in
maniera uniforme nellintera area europea e autonoma, rispetto al
significato che una sua disposizione potrebbe avere nel diritto di uno
Stato membro. Infine, i valori di cui allattuale art.2 TUE e i principi sulle
competenze della Corte di giustizia si collocano in una posizione
gerarchicamente sovraordinata rispetto al complesso delle disposizioni
dei Trattati.

54/93
Lefficacia diretta delle disposizioni dei Trattati

I Trattati, come istitutivi di un ordinamento giuridico che comprende gli

individui, possono attribuire a questi ultimi diritti soggettivi. Qualora le
disposizioni abbiano un contenuto chiaro, preciso e incondizionato, esse
hanno efficacia diretta. Ci significa che queste disposizioni attribuiscono
agli individui diritti che essi possono esercitare nellambito
dellordinamento degli Stati membri e per la cui tutela possono agire in
via giudiziaria dinanzi ai tribunali statali. Tali diritti, dunque, prescindono
dalla volont dello Stato membro interessato. Lefficacia diretta pertanto
un mezzo non solo per rafforzare la tutela dei singoli, ma anche uno
strumento per tutelare ancor di pi il rispetto del diritto dellUnione.
Secondo la giurisprudenza della Corte, il giudice nazionale si pone cos
quale giudice naturale dellapplicazione del diritto dellUnione, tutte le
volte in cui questo opera in maniera diretta e immediata negli
ordinamenti degli Stati membri. Lefficacia diretta pu essere
riconosciuta non solo alle disposizioni dei Trattati, ma anche a quelle
degli atti ad essi equiparati, come la Carta dei diritti fondamentali.
Determinare se una disposizione dei Trattati abbia efficacia diretta
questione interpretativa non solo dal punto di vista contenutistico, ma
anche dalla sua idoneit a conferire diritti soggettivi ai singoli. La Corte, a
questo proposito, ha pi volte chiarito che il fatto che una disposizione si
diriga formalmente agli Stati membri, imponendo loro un obbligo, non
esclude che essa attribuisca un corrispondente diritto ai singoli.

Un altro tipo di concetto quello dellapplicabilit diretta. Questultima

esprime il carattere, proprio di numerose disposizioni dei Trattati, di
essere applicabili allinterno degli Stati membri senza bisogno di alcun
atto statale di esecuzione o adattamento. Anchessa dipende dal
contenuto autosufficiente, cio chiaro preciso e incondizionato. La
distinzione tra efficacia e applicabilit diretta importante non solo sul
piano concettuale, ma anche su un piano pratico nel caso in cui la
disposizione, pur essendo applicabile direttamente, non attribuisce diritti
ai singoli, ma solo obblighi agli Stati. Lefficacia diretta di una
disposizione opera innanzitutto nei rapporti tra i singoli e gli Stati
membri, o altri enti pubblici. Si parla in questo caso di effetti diretti
verticali, sia nel caso in cui i Trattati attribuiscano espressamente ad
un singolo un diritto che gli Stati sono tenuti a rispettare, sia nel caso in
cui il diritto sia implicito da una disposizione che rivolge un obbligo
diretto formalmente agli Stati membri. Il diritto deve essere fatto valere

55/93
innanzitutto nei confronti della pubblica amministrazione, o nel caso nei
confronti dellautorit giudiziaria. Le disposizioni dei Trattati sono
invocabili anche nei rapporti tra privati e sono produttive di effetti detti
orizzontali, cio paritari. Il riconoscimento di effetti diretti orizzontali
comporta che le disposizioni in questione conferiscano non solo diritti ai
singoli, ma anche obblighi.

I principi generali del diritto dellUnione europea

I principi generali a cui facciamo riferimento non sono quelli contenuti in

specifiche disposizioni dei Trattati. Tali principi per quanto possano
qualificarsi come generali o fondamentali, rappresentano il contenuto di
disposizioni dei Trattati e quindi sono gi vigenti come diritto primario. I
principi generali elaborati dalla Corte sono principi autonomi
dellordinamento dellUnione che, al massimo, si ispirano agli
ordinamenti degli Stati membri. In secondo luogo, sono destinati ad
operare nellambito generale del diritto dellUnione, non in una materia
limitata. Si tratta di principi non scritti, eterogenei, la cui presenza
nellordinamento dellUnione affermata dalla Corte. Ci non vuol dire
che tali principi siano frutto di pronunce estemporanee della Corte, anzi
essi sono il risultato di varie metodologie da essa utilizzate. Un
fondamentale principio legato ai caratteri propri dellordinamento
dellUnione quello del primato del diritto dellUnione rispetto a quello
interno, in virt del quale eventuali norme interne incompatibili
sarebbero prive di efficacia. Altri principi sono stati rilevati da specifiche
disposizioni dei Trattati, come quello di leale cooperazione o di
eguaglianza. Altre volte la corte afferma principi generali in seguito ad un
raffronto tra gli ordinamenti degli Stati membri, come nel caso dei diritti
fondamentali. Altre volte, infine, la Corte considera principi generali del
diritto dellUnione principi che trovano la loro fonte nella logica giuridica,
di carattere pressoch universale, per esempio il principio della certezza
del diritto.

Sembra che i principi generali tendano a porsi sullo stesso piano dei
Tratti, quindi a livello del diritto primario. Essi operano anzitutto nei
confronti delle istituzioni europee, le quali sono tenute a rispettarli nello
svolgimento delle loro attivit; di conseguenza, un atto dellUnione che
sia in contrasto con un principio generale deve considerarsi invalido. I
principi generali operano anche nei confronti degli Stati membri, e in
unipotesi di violazione sar esperibile nei loro riguardi la procedura di

56/93
infrazione. I principi generali, inoltre, svolgono anche unimportante
funzione interpretativa rispetto alle altre norme dellUnione. Un esempio
il principio delleffetto utile, secondo il quale ogni norma deve essere
interpretata in modo che possa raggiungere nella maniera pi efficace il
proprio obiettivo. Definire un elenco dei principi generali non sarebbe
opportuno in quanto sarebbe incompleto. Tra i tanti, possiamo ricordare il
principio di eguaglianza, desunto dalla Corte dalle norme del TFUE sulla
non discriminazione. Esso, per, non solo vieta differenze di trattamento
per situazioni analoghe, ma impone anche un trattamento differenziato
se differenti sono le situazioni da regolare. Un altro principio
frequentemente richiamato quello della certezza del diritto, non
chiaramente definito nella giurisprudenza, ma che ha trovato pi volte
applicazione. Un altro principio ad esso collegato quello del legittimo
affidamento, che implica la tutela delle aspettative che gli interessati
nutrono ragionevolmente in seguito al comportamento delle stesse
istituzioni europee. Numerosi altri principi possono essere poi individuati,
come quello di democrazia, buona fede, solidariet tra gli Stati membri,
equilibrio istituzionale etc. Ed infine va menzionata lintera categoria dei
diritti fondamentali.

Gli accordi internazionali dellUnione europea

Questi accordi si collocano in una posizione intermedia tra i Trattati e gli

atti di diritto derivato. Innanzitutto, tali accordi sono subordinati ai
Trattati, difatti se un accordo risulta incompatibile con i Trattati pu
entrare in vigore soltanto se questi ultimi sono sottoposti a revisione.
evidente dunque che gli accordi internazionali di per s non hanno la
forza giuridica per modificare i Trattati e, se contrari al diritto dellUnione,
vengono sottoposti a giudizio di illegittimit da parte della Corte di
giustizia. Tale giudizio chiaramente non riguarda laccordo, ma latto
dellUnione con il quale le istituzioni europee abbiano concluso laccordo.
Per quanto riguarda, invece, il rapporto tra questi accordi e gli atti di
diritto derivato, si ritiene che questi ultimi siano subordinati ai primi.
Questo perch se tali accordi vincolano le istituzioni, sembra logico che
le istituzioni a loro volta non possano adottare atti in contrasto con
questi. Anche la Corte di giustizia ha sottolineato lobbligo di interpretare
gli atti delle istituzioni in conformit con i suddetti accordi.

57/93
Anche gli accordi dellUnione possono produrre effetti diretti per i singoli,
ma tale efficacia riconosciuta solo se la norma abbia un contenuto
chiaro, preciso e incondizionato.

Gli accordi conclusi tra gli Stati membri

Bisogna soffermarsi brevemente sugli accordi conclusi da Stati membri,

nei loro reciproci rapporti ovvero nei riguardi di Stati terzi. Va rilevato che
gli accordi preesistenti alla partecipazione di questi Stati allUnione
europea, se incompatibili con gli obblighi dei Trattati, sono destinati ad
essere abrogati dalle norme di questi ultimi, rispettando le regole di
diritto internazionale sulla successione dei trattati aventi contenuto
incompatibile. Per quanto riguarda gli accordi successivi, anche su di essi
destinato a prevalere il diritto dellUnione. La stipulazione di accordi in
contrasto con gli obblighi derivanti dai Trattati, comporterebbe la
violazione del principio di leale cooperazione e potrebbe dar luogo ad
una procedura di infrazione nei confronti di tale Stato. Quando la
violazione non sussiste, gli Stati sono liberi di concludere degli accordi
anche in materie di competenza dellUnione, purch non si tratti di
competenza esclusiva. Inoltre, nulla vieta che laccordo sia stipulato in
seno al Consiglio e si presenti non come atto dellUnione, ma comunque
come atto degli Stati membri. La Corte ha negato che tali atti siano
comunitari e ha escluso anche la propria competenza a sindacarne la
legittimit. Talvolta gli stessi Trattati richiamano ad accordi degli Stati
membri, ovviamente che fanno parte dellordinamento e son comunque
subordinati ai Trattati.

Gli accordi tra Stati membri e Stati terzi

Lart.351 TFUE stabilisce che le disposizioni dei Trattati non pregiudicano

i diritti e gli obblighi derivanti da convenzioni concluse, anteriormente al
1 gennaio 1958 o, per gli Stati membri aderenti, anteriormente alla data
della loro adesione, tra uno o pi Stati membri da una parte e uno o pi
Stati terzi dallaltra. Uno Stato membro pu dunque sottrarsi agli obblighi
derivanti dai Trattati nella misura in cui ci sia necessario per adempiere
gli obblighi prescritti da una convenzione conclusa anteriormente con
uno Stato terzo. La Corte di giustizia afferma anche lobbligo delle
istituzioni comunitaria di non ostacolare ladempimento degli impegni
degli Stati membri, ma ci non vincola lUnione nei confronti dello Stato
terzo interessato. Gli obblighi nascenti da un preesistente accordo,
compresa la Carta delle Nazioni Unite, dovrebbero cedere il passo di

58/93
fronte allordinamento dellUnione, quando i suddetti obblighi siano in
contrasto con tale ordinamento, o almeno con i principi che fanno parte
dei fondamenti stessi dellUnione. Lo stesso art.351, inoltre, prescrive
agli Stati membri di adoperarsi per eliminare le incompatibilit tra le
convenzioni e i Trattati. Ci comporta che i giudici nazionali debbano
interpretare la convenzione preesistente se possibile in maniera
conforme al diritto dellUnione. Lo Stato membro, inoltre, deve ricercare
tutti i mezzi per eliminare lincompatibilit, e se necessario rinegoziare
con lo Stato terzo la convenzione in questione e, al limite, denunciandola,
provocando lestinzione della sua efficacia.

Il diritto internazionale generale

Anche il diritto internazionale generale deve essere compreso

nellordinamento dellUnione. Esso viene in rilievo soprattutto nei
rapporti tra lUnione e gli Stati terzi e le organizzazioni internazionali.
LUnione, in quanto soggetto di diritto internazionale, tenuta a
rispettare gli obblighi e pu esercitare i diritti derivanti dal diritto
internazionale consuetudinario. Dalla giurisprudenza chiaro che il diritto
internazionale generale fa parte direttamente del diritto dellUnione, con
la conseguenza che esso rappresenta un parametro giuridico alla cui
stregua valutare la legittimit degli atti emanati dalle sue istituzioni.
Inoltre, nel diritto internazionale generale rientrano anche gli accordi di
codificazione. Le norme di diritto internazionale generale possono venire
in rilievo anche nelle relazioni interne tra gli Stati membri o fra i soggetti
dellordinamento dellUnione. Sotto questaspetto, per, la rilevanza
pratica limitata. A parte le norme imperative di ius cogens, le quali
sono inderogabili dai trattati, per il resto il diritto internazionale generale
derogabile dagli stessi Trattati, i quali sono destinati a prevalere sulle
norme consuetudinarie.

Gli atti dellUnione europea e i loro requisiti

Per quanto riguarda il diritto derivato, lart.288 TFUE elenca cinque

categorie di atti: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e
pareri. I primi tre sono atti obbligatori, mentre gli ultimi due non sono
vincolanti. Gli atti citati possono essere considerati tipici perch larticolo
in questione ne definisce caratteri ed effetti, ma la gamma di atti
dellUnione in realt vastissima e comprende atti che potremmo
definire atipici. Soffermandoci sugli atti tipici e in particolare su i tre
obbligatori, il TFUE li descrive definendo che il regolamento ha portata

59/93
generale ed obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente
applicabile in ciascuno degli Stati membri; la direttiva vincola lo Stato
membro cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere,
salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma
e ai mezzi; infine, la decisione obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se
designa i destinatari obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Vale la
pena sottolineare che lidentificazione dellatto non va effettuata soltanto
in base al suo nome, ma anche in base al contenuto e ai suoi caratteri
sostanziali. Lidentificazione dellatto non chiaramente fine a se stessa,
ma molto importante per le conseguenze giuridiche che comporta. Gli
atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative,
raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai Trattati. La motivazione
contenuta nel considerando dellatto ed una condizione di validit
dello stesso, difatti la mancanza della motivazione rappresenta unipotesi
di violazione delle forme sostanziabili, suscettibile di determinare
linvalidit dellatto e quindi il suo annullamento. La motivazione
importante per permettere alla Corte di esercitare il suo controllo, ma
anche per far conoscere agli interessati le ragioni del provvedimento
adottato, anche al fine di tutelare i propri diritti. La motivazione deve
riguardare in maniera specifica il rispetto del principio di sussidiariet,
peraltro non deve indicare necessariamente tutti gli elementi di fatto e di
diritto presi in considerazione. da ritenere, in ogni caso, che i
considerando abbiano solo un valore interpretativo e non normativo.
Legato allobbligo di motivazione, lobbligo di indicare la disposizione
dei Trattati che conferisce il potere di emanare latto in questione. Non
deve necessariamente essere espressa, limportante che sia desumibile
con chiarezza. Tale principio, a sua volta, legato a quello di certezza del
diritto. Lindicazione della base giuridica dellatto consente di stabilire
lefficacia di tale atto e di valutare la sua legittimit, per esempio, in
rapporto alla procedura seguita per la sua adozione. La scelta della base
giuridica deve fondarsi su elementi oggettivi, verificabili in via giudiziaria,
in particolare il contenuto e lo scopo dellatto. Se latto prevede una
molteplicit di scopi, viene privilegiata la base giuridica corrispondente
alla componente principale. Se ci non possibile, latto dovr fondarsi
sulle diverse basi giuridiche corrispondenti. Tuttavia, il cumulo di due basi
giuridiche escluso quanto le procedure previste dalle rispettive norme
siano incompatibili. Generalmente, dunque, la scelta della base giuridica
in questo caso basata sul procedimento che garantisce in misura
maggiore le prerogative del Parlamento europeo. Lindividuazione della

60/93
disposizione serve anche a stabilire che tipo di atto pu essere adottato
dalle istituzioni nel settore contemplato dalla disposizione. La scelta delle
istituzioni non del tutto libera, esse innanzitutto devono rispettare la
procedura prevista dalla disposizione in questione. Esse, inoltre, devono
attenersi al principio di proporzionalit, pertanto nella scelta dellatto
dovranno scegliere quello meno intrusivo, per esempio una direttiva
piuttosto che un regolamento. Lindividuazione della base giuridica di un
atto allinterno del settore di politica estera e sicurezza comune molto
complessa, ci determina ladozione di atti differenti da quelli tipici
dellUnione, limpiego di procedure non legislative, con decisioni prese
dal Consiglio europeo o dal Consiglio, un ruolo marginale del Parlamento
europeo e lesclusione, di regola, del controllo giudiziario della Corte.
Lart. 40 TUE pone sullo stesso piano le competenze dellUnione previste
dalle disposizioni di carattere generale e quelle contemplate dalle
disposizioni specifiche relative alla PESC. I rapporti tra tali competenze
sono basati sul reciproco rispetto. Generalmente, nellindividuazione di
una base giuridica, deve trovarsi la componente principale dellatto per
collocarla nellambito delle competenze generali o della politica estera e
di sicurezza comune. Al contrario, quando ci impossibile, lunica
soluzione sembra emanare due atti distinti, uno sulla base di una
disposizione in materia di PESC e laltro ai sensi della pertinente
disposizione concernente le competenze generali dellUnione.

Infine, per quanto riguarda la firma, gli atti adottati secondo la procedura
legislativa ordinaria sono firmati dal Presidente del Parlamento europeo e
dal Presidente del Consiglio. Quelli adottati con procedura legislativa
speciale sono firmati dal Presidente dellistituzione che li ha adottati. Gli
atti non legislativi adottati sottoforma di regolamenti, direttive o decisioni
sono firmati dal Presidente dellistituzione che li ha adottati. Circa le
forme di pubblicit, tutti gli atti legislativi sono pubblicati nella Gazzetta
ufficiale dellUnione europea ed entrano in vigore nella data da essi
stabilita, o il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione. Identica
disciplina si applica agli atti non legislativi (regolamenti, direttive e
decisioni). Solo per una serie di ragioni un atto pu entrare in vigore il
giorno stesso della sua pubblicazione. Le direttive rivolte solo ad alcuni
Stati membri e le decisioni con un destinatario specifico entrano in vigore
sempre che non siano stati adottati con una procedura legislativa al
momento della notifica ai loro destinatari.

61/93
I regolamenti

Il regolamento ha portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi

ed direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Queste
caratteristiche ne mettono in luce la natura normativa. Lanalogia con la
legge statale che si desume dalla sua generalit e dalla piena
obbligatoriet confermata dalla forma di pubblicit, cio la
pubblicazione di una raccolta ufficiale richiesta per la sua entrata in
vigore. La portata generale implica che esso si rivolga a una serie
indeterminata di destinatari, conferendo ad essi diritti o obblighi giuridici,
e che si applichi ad una fattispecie definita in termini generali e astratti.
Per la qualificazione di un atto come regolamento risulta decisivo che i
suoi destinatari vengano individuati su elementi oggettivi e non su
qualit personali (in questultimo caso, anche un atto emanato come
regolamento sarebbe considerato come una serie di decisioni individuali).
Ormai, frequentemente, lUnione europea emana regolamenti volti a
stabilire misure contro specifiche persone fisiche o giuridiche; un
esempio significativo il congelamento di capitali e altre risorse
finanziarie di governanti o di persone sospettate di terrorismo. In questo
caso, il regolamento non perde la sua natura giuridica di atto di portata
generale. La generalit del regolamento, infatti, non va intesa come
implicante la sua applicazione in tutti gli Stati membri. La sua
obbligatoriet in tutti gli elementi differenzia il regolamento dalla
direttiva, pertanto inammissibile che uno Stato membro applichi in
modo incompleto o selettivo un regolamento. Lapplicabilit diretta,
invece, manifesta un aspetto essenziale della sopranazionalit e
dellintero fenomeno dellintegrazione europea. I regolamenti, infatti,
esprimono la capacit dellUnione di produrre una normativa che
raggiunge direttamente i consociati e che si impone a qualsiasi autorit,
giudiziaria o amministrativa, che sia chiamata ad applicarla.
Lapplicabilit diretta comporta che i regolamenti acquistino efficacia
giuridica allinterno degli Stati nel momento in cui entrano in vigore,
senza che gli Stati facciano nulla per dare ad essi attuazione. Anche atti
statali riproduttivi dei regolamenti sono stati dichiarati illegittimi dalla
Corte di giustizia. In ogni caso, il carattere direttamente applicabile dei
regolamenti non esclude che possano essere necessari ulteriori atti di
esecuzione dellUnione. Rispetto ad un regolamento diretto a disciplinare
una data materia, frequente che seguano regolamenti di esecuzione,
subordinati a quelli c.d. di base, che sono diretti ad attuare. In via
eccezionale, il regolamento pu richiedere perfino unattivit statale di

62/93
esecuzione. Ci avviene quando il regolamento non sia pienamente self-
executing, cio che non contenga una disciplina esaustiva. In questi casi,
lo stesso regolamento pu prevedere le misure che gli Stati membri
devono adottare. Vi sono poi regolamenti che prevedono una certa data
per la loro entrata in vigore e una data differente per la loro applicazione.
Lapplicabilit diretta dei regolamenti, comunque, comporta che questi
siano idonei a creare diritti a favore dei singoli e obblighi a loro carico,
pertanto il singolo pu anche richiedere la tutela giudiziaria dinanzi al
giudice nazionale.

Le direttive

La direttiva pu essere destinata a tutti o ad alcuni Stati membri, ma

sempre rivolta a Stati e non a singoli. Essa ha unefficacia parzialmente
obbligatoria poich vincola gli Stati destinatari solo per i risultati da
raggiungere, lasciando loro libert per quanto riguarda mezzi e forme
necessarie per raggiungere quello scopo. La direttiva appare come un
atto meno intrusivo rispetto agli altri e, per questo motivo, rispetta
maggiormente il principio di sussidiariet e di proporzionalit. Per
raggiungere lo scopo di una direttiva non sempre necessario unificare il
diritto degli Stati membri, basta anche solo ravvicinare e armonizzare tali
diritti, garantendo lobiettivo e pur mantenendo una legislazione statale
diversa. La direttiva non direttamente applicabile, ma acquista efficacia
grazie ad atti statali che provvedono a dare attuazione a questultima e
ad integrarne il contenuto normativo. Nella prassi, comunque, non sono
mancati casi di direttive contenenti una disciplina fin troppo esaustiva, le
c.d. direttive dettagliate. Le direttive stabiliscono il termine entro il quale
gli stati devono darvi attuazione, che pu variare da mesi ad anni in base
alla questione da disciplinare. Prima della scadenza del termine,
comunque, la direttiva gi in vigore e determina un obbligo per gli Stati
destinatari. Lobbligo in questione detto stand-still consiste nel divieto di
adottare misure che rendano pi difficile lattuazione della direttiva.
Entro il termine prescritto, gli Stati destinatari hanno lobbligo di adottare
tutti i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla direttiva nel
proprio ordinamento; tale obbligo, tuttavia, non vale qualora il diritto di
uno Stato sia gi conforme allobiettivo della direttiva. Le misure adottate
dagli Stati destinatari in esecuzione della direttiva vanno comunicate alla
Commissione. Come abbiamo detto precedentemente, le misure da
scegliere rientrano nella competenza degli Stati. Tuttavia non vi
comunque una libert assoluta: sono necessari provvedimenti idonei a

63/93
modificare leventuale legislazione esistente nello Stato per adeguarla
allobiettivo posto dalla direttiva. Per cui sono insufficienti semplici prassi
o circolari amministrative. Una volta scaduto il termine, se lo Stato non
ha attuato correttamente la direttiva, responsabile della violazione
dellart.288 TFUE. Pu essere quindi esperita una procedura di infrazione,
ma in alcuni casi possibile anche richiedere il risarcimento dei danni
che i singoli hanno subito in seguito allinadempimento. La
giurisprudenza della Corte, seguita da quella statale, ha da tempo
affermato che, a certe condizioni, la direttiva, pur non essendo attuata
dallo Stato membro, pu produrre effetti diretti per i singoli allinterno
dello Stato. Questo qualora la direttiva abbia un contenuto chiaro e
preciso, preveda per gli Stati destinatari un obbligo incondizionato e sia
diretta a conferire ai singoli un diritto. Tale efficacia diretta pu
riguardare lintera direttiva o anche sue singole disposizioni. Occorre
comunque sottolineare che lefficacia diretta costituisce comunque
uneccezione per le direttive, che ne sono normalmente prive. La
presenza di un contenuto chiaro e preciso si riconosce, per esempio, in
direttive che stabiliscono un divieto, o comportano lobbligo di abrogare
una data normativa. Mediante linterpretazione della direttiva si pu
comprendere anche se essa mira a conferire diritti per i singoli. Inoltre
lefficacia diretta di alcune disposizioni comporta anche che il giudice
nazionale debba disapplicare le proprie leggi se siano in contrasto con
tali disposizioni. Il fondamento dellefficacia diretta delle direttive mette
in luce la necessit che il termine per lattuazione della direttiva sia
scaduto, inoltre delinea i limiti entro i quali gli effetti diretti possono
operare. Anzitutto, essa costituisce una forma di tutela per i singoli, i cui
diritti sarebbero pregiudicati dalla mancata attuazione da parte dello
Stato e che invece, grazie al riconoscimento, possono essere esercitati e
tutelati. In secondo luogo, lefficacia diretta rappresenta una sanzione
per lo Stato inadempiente. La Corte, dopo aver indicato la ratio
dellefficacia diretta, ne precisa anche i limiti. I diritti da essa derivati
possono essere invocati dai singoli solo nei confronti dello Stato, non
anche nei confronti di altri privati. Dunque, le direttive hanno unefficacia
diretta solo verticale, cio nei rapporti tra i privati e lo Stato. Va chiarito
che leffetto verticale anche unilaterale, nel senso che riguarda solo il
singolo, non anche lo Stato che non pu pretendere alcunch dal
cittadino. La negazione di effetti orizzontali comporta anche alcune
conseguenze insoddisfacenti: essa infatti determina una disparit di
trattamento a seconda che il singolo abbia come controparte lo Stato o

64/93
un privato (si pensi ai rapporti di lavoro). La Corte di giustizia non
rimasta indifferente alla tematica. Tant che leffetto verticale stato
riconosciuto nei confronti dello Stato non solo come pubblica autorit, ma
quale che sia la veste giuridica nella quale esso agisce ed infatti la
nozione di Stato stata dilatata al massimo. In secondo luogo, la Corte
ha affermato che i giudici nazionali devono interpretare il diritto interno
in maniera conforme allobbligo prescritto dalla direttiva, in base al
principio di leale cooperazione. Ci avviene come risoluzione in via
interpretativa di una direttiva non attuata.

Le decisioni

Il terzo atto obbligatorio dellUnione europea la decisione. Questa viene

configurata come obbligatoria in tutti i suoi elementi e vincolante
soltanto per pochi se designa i destinatari. Se la decisione viene adottata
con una procedura legislativa, viene pubblicata sulla Gazzetta ufficiale
dellUnione europea ed entra in vigore a seguito della pubblicazione. Lo
stesso accade per quelle non legislative, mentre quelle che designano i
destinatari vengono notificate direttamente a questi ultimi. I destinatari
possono essere sia Stati membri che persone fisiche o giuridiche, e nel
secondo caso assumono caratteristiche simili a quelle di un
provvedimento amministrativo del diritto interno. Ci che le distingue dai
regolamenti proprio la presenza di destinatari specifici, visto che il
regolamento ha portata generale. Pi incerta la categorizzazione delle
decisioni che non designano i destinatari e che restano, in ogni caso,
obbligatorie in tutti i loro elementi. Tra queste si menzionano le decisioni
che designano la composizione di organi o istituzioni, quelle che
nominano i membri di una precisa istituzione, quella del Consiglio che
autorizza lavvio dei negoziati per la conclusione degli accordi dellUnione
europea e via discorrendo. Nella prassi, alcuni autori ammettono
lesistenza di decisioni che disciplinano nel dettaglio una materia
regolamentata da direttive o regolamenti, mentre altri ne rifiutano
lesistenza. Per quanto riguarda le decisioni relative alla composizione di
istituzioni, la qualificazione di atti obbligatori in tutti i suoi elementi non
sembra la pi appropriata. Si tratta di decisioni che non creano obblighi a
carico di alcun soggetto, ma che hanno pi una natura organizzativa.
Anche le decisioni del Consiglio circa la conclusione di accordi dellUnione
sembrano difficilmente inquadrabili, in quanto leffetto obbligatorio pare
derivare dalla conclusione dellaccordo con la controparte. Per quanto
riguarda le decisioni in materia di PESC, sono effettivamente

65/93
obbligatorie, ma tale efficacia risulta gi dalle specifiche disposizioni che
le contemplano, dunque tale circostanza rende superflua la previsione di
obbligatoriet in una norma di carattere generale. Quanto alle decisioni
che non designano destinatari e di contenuto sostanzialmente normativo,
sono quelle che pi corrispondono alla nozione di atto obbligatorio in tutti
i suoi elementi. Resta per la difficolt di trovare un carattere idoneo a
distinguere questo tipo di decisione generale dai regolamenti. Lart.288
omette qualsiasi indicazione circa la diretta applicabilit della decisione,
pertanto ci dipender eventualmente dal suo contenuto, anche se da
principio vista la sua struttura, dovrebbe presumersi che la decisione
sia direttamente applicabile allinterno dello Stato destinatario.
Applicabili senza bisogno di atti statali sono le decisioni indirizzate a
persone fisiche o giuridiche, che possono contenere anche sanzioni
pecuniarie. La Corte di Giustizia ha previsto la possibilit che anche le
decisioni siano impugnabili dai singoli dinanzi allautorit giudiziaria.
Circa il carattere orizzontale o verticale delleffetto diretto, sembra
pacifico ritenere che la decisione sia invocabile sia nei rapporti tra poteri
pubblici che tra privati, in quanto obbligatoria in tutto i suoi elementi, e
quindi dal contenuto sostanzialmente self-executing.

Le raccomandazioni e i pareri

Lart.288, comma 5, prevede anche raccomandazioni e pareri, tra laltro

non vincolanti. Si ritiene che la raccomandazione sia una manifestazione
di volont attraverso la quale unistituzione chiede al destinatario, in
maniera esortativa, di adottare una determinata condotta. Il parere,
invece, espressione di giudizio, di un consiglio, nel quale non vi alcun
intento di sollecitare il destinatario a tenere un certo comportamento. Per
quanto riguarda le istituzioni competenti ad adottare una
raccomandazione, il TFUE individua il Consiglio e la Commissione,
principalmente, seguiti dalla BCE. La Corte di Giustizia ha per
sottolineato che sul piano generale, tutte le istituzioni hanno competenza
generale ad adottare raccomandazioni. La raccomandazione pu avere
come destinatario uno Stato, unistituzione o anche una persona fisica e
giuridica. Facendo parte del diritto dellUnione, seppur priva di effetti
obbligatori, essa ricade nella competenza pregiudiziale
dellinterpretazione della Corte. Alcune disposizioni attribuiscono effetti
giuridici ad alcune raccomandazioni, inoltre la Corte di Giustizia ne ha
dichiarato la competenza a produrre un effetto giuridico, consistente nel
dovere dei giudici nazionali di prenderle in considerazione nella decisione

66/93
delle cause ad essi sottoposte. Sembra corretto, inoltre, attribuire alle
raccomandazioni dellUnione il c.d. effetto di liceit, riconosciuto alle
raccomandazioni delle organizzazioni internazionali, nel senso che la
condotta del destinatario conforme alla raccomandazione deve
presumersi lecita in ambito europeo. Riguardo i pareri, la loro efficacia
giuridica dipende dal procedimento nel quale si inseriscono. Malgrado
lassenza di obbligatoriet, va osservato che specifiche disposizioni dei
Trattati prevedono conseguenze giuridiche in caso di inosservanza.
Infine, deve tenersi conto della possibilit che, sotto il nomen iuris di
parere, si celi un atto di diversa natura, quale una decisione. Si noti,
dunque, che la riconduzione di un apparente parere alla categoria delle
decisioni implica il suo assoggettamento ai requisiti di validit e di
efficacia prescritti per tali atti.

Gli atti atipici

Lart. 288 contempla anche atti diversi da quelli nominati, ovvero i c.d.
atti atipici. Essi comprendono una grande variet di figure e non sempre
sono provvisti di effetti giuridici, rappresentano dunque un elemento di
incertezza giuridica che pu anche pregiudicare unadeguata tutela
giudiziaria dei singoli. Dato il carattere eterogeneo di questi ultimi,
sembra impossibile fornirne una classificazione sistematica, ma possiamo
andare pi o meno per tre categorie: atti, previsti da disposizioni dei
Trattati, che hanno la stessa denominazione di uno di quelli tipici
contemplati dallart.288, ma con caratteri giuridici differenti; atti previsti
dai Trattati aventi denominazioni e caratteri diversi da quelli tipici; atti,
infine, non contemplati in alcuna disposizione dei Trattati e nati dalla
prassi. Riguardo alla prima categoria, si possono individuare i
regolamenti interni delle varie istituzioni e organi, chiaramente diversi
dai regolamenti di cui abbiamo parlato poco prima e, in principio, con
una rilevanza puramente interna. Talvolta, per, anche le norme dei
regolamenti interni possono avere una rilevanza esterna, quando sono
dirette a creare diritti a favore dei terzi. Completamente diverse dalle
direttive, sono anche le direttive che il Consiglio pu impartire al
negoziatore, in vista della conclusione di accordi internazionali. Latto
per pi frequentemente menzionato la decisione, con caratteri e
contenuti profondamente differenziati. Vanno considerate atipiche le
decisioni non rientranti in quelle di portata generale avanti contenuto
normativo. Certamente atipici sono anche gli atti per i quali il termine
decisione usato in senso equivalente a risoluzione o deliberazione.

67/93
Talvolta le decisioni del Consiglio possono costituire, in realt, degli
accordi tra Stati membri, come le decisioni relative al completamento dei
diritti dei cittadini dellUnione. La seconda categoria quella degli atti
previsti da disposizioni dei Trattati, ma non inquadrabili in quelli definiti
dallart.288. La materia dellunione monetaria offre esempi di atti del
Consiglio, volti ad accertare se gli Stati membri soddisfino le condizioni
necessarie; o ancora latto del Presidente del Parlamento europeo con il
quale constata che il bilancio adottato. Bisogna ancora ricordare i
programmi di azione in materia ambientale, i programmi pluriennali di
cooperazione allo sviluppo, le azioni di incentivazione in materia di
istruzione, sanit e cos via. Merita, inoltre, attenzione la previsione di
accordi interistituzionali tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la
Commissione, che possono avere carattere vincolante. La prassi offre un
vasto quadro in tal senso, anche se con nominazioni spesso differenti, e
indica tali accordi come un modo per ricollegarsi al principio di leale
collaborazione. Da un lato, per, gli accordi interistituzionali sono
subordinati ai Trattati, dallaltro richiedono laccordo delle tre istituzioni
politiche. Tale prassi in ogni caso ampiamente riconosciuta, ormai
anche a livello normativo dallart.295 TFUE. Un altro problema quello
degli effetti di tali accordi. Nella prassi, le istituzioni europee
generalmente li considerano come mere intese politiche, mentre in
dottrina non spesso collegati al soft law. Sembra comunque che laccordo
interistituzionale produca effetti obbligatori nel momento in cui vi la
volont delle istituzioni che lhanno concluso. La terza categoria infine
quella degli atti nati nella prassi. Per quanto riguarda quelli di rilevanza
esterna, si possono considerare le risoluzioni delle varie istituzioni con
valore politico, cos come le conclusioni adottate dal Consiglio. Non si
esclude che in certi casi tali atti possano avere effetti giuridici.
Sicuramente effetto giuridico hanno le decisioni con cui il Consiglio
autorizza gli Stati a ratificare nellinteresse dellUnione convenzioni
internazionali. Vari sono gli atti a rilevanza esterna della Commissione,
come libri verdi, libri bianchi, lettere, o anche le comunicazioni circa le
regole di concorrenza che talvolta hanno anche un ruolo normativo. In
ogni caso, la precisa definizione degli effetti giuridici degli atti atipici
fatta dal giudice europeo il quale tiene conto della volont
dellistituzione. La giurisprudenza della Corta attribuisce valore
preminente, per la valutazione di tali atti, ai suoi caratteri sostanziali.

68/93
Gli atti in materia di politica estera e di sicurezza comune

Tali atti non possono avere carattere di atti legislativi e va esclusa anche
lefficacia diretta verso i singoli, ma non lobbligatoriet nei confronti di
Stati membri o istituzioni dellUnione. Ai sensi dellart.25 TUE: LUnione
conduce la politica estera e di sicurezza comune: definendo gli
orientamenti generali, adottando decisioni che definiscono le azioni che
lUnione deve intraprendere, le posizioni che lUnione deve assumere e le
modalit di attuazione delle decisioni. E rafforzando la cooperazione
sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della loro politica. Al
vertice, si pongono quindi le determinazioni del Consiglio europeo, il
quale individua gli interessi strategici dellUnione, fissa gli obiettivi e
definisce gli orientamenti generali, comprese le questioni in materia di
difesa, adottando le decisioni necessarie. Loggetto non appare ben
definito, ma si desume che gli atti del Consiglio europeo possano
riguardare i rapporti dellUnione con un paese o una regione, o un tema
particolare. Gli atti del Consiglio europeo possono avere valore politico,
come le conclusioni emanate a seguite delle sue riunioni. Essi, per,
possono produrre anche effetti obbligatori, tant che lart. 22 dichiara
che le decisioni del Consiglio europeo su interessi e obiettivi strategici
dellUnione fissano la rispettiva durata e i mezzi che lUnione e gli Stati
membri devono mettere a disposizione. Il Consiglio, inoltre, prende le
decisioni per la definizione e lattuazione della PESC in base agli
orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio
europeo. Pertanto gli orientamenti e le linee strategiche sono vincolanti
nei confronti del Consiglio. Alle determinazioni del Consiglio europeo
sono cos subordinate le decisioni del Consiglio, come anche quelle di
carattere specifico e operativo. Nella prassi gli esempi di decisioni di
carattere operativo sono numerosi. In generale, decisioni di azione sono
quelle in ambito di operazioni di disarmo, umanitarie e di soccorso, di
missioni di prevenzione dei conflitti e cos via. Le decisioni di azioni
operative sono obbligatorie per gli Stati membri, e in caso di difficolt il
Consiglio delibera al riguardo e ricerca le soluzioni appropriate. Tali
decisioni vanno rispettate e attuate anche da parte delle missioni
diplomatiche e consolari degli Stati membri e delle delegazioni
dellUnione nei Paesi terzi e nelle conferenze internazionali. Le decisioni
del Consiglio che definiscono le posizioni che lUnione deve assumere
riguardano una questione particolare di natura geografica o tematica.
Frequentemente tali decisioni possono comportare misure sanzionatorie.
Anche queste decisioni sono obbligatorie per gli Stati membri. Infine

69/93
vanno ricordate le decisioni che definiscono le modalit di attuazione di
quelle precedenti e che sono subordinate a questultime.

CAPITOLO 8

Il riparto di competenze tra la Corte di Giustizia e il Tribunale

La Corte di Giustizia e il Tribunale non si pongono su un piano gerarchico.

Le loro competenze sono fissate dalle norme dei Trattati, integrate dallo
Statuto della Corte. Dunque, alcune competenze sono attribuite al
Tribunale e le sue sentenze possono essere oggetto di ricorso alla Corte,
altre invece sono riservate alla Corte e quindi non esiste un doppio grado
di giurisdizione. La ripartizione di competenze si basa solo in parte
sulloggetto del ricorso, per il resto, in materia di ricorsi di annullamento
e in carenza, si fonda su elementi soggettivi. Se il ricorrente una
persona fisica o giuridica sempre competente il Tribunale, se invece
unistituzione o uno Stato membro, i ricorsi rientrano di regola nella
competenza della Corte, salvo se diretti contro la Commissione o il
Consiglio nei casi contemplati dallo Statuto (in questo caso la
competenza del Tribunale). Le altre competenze non menzionale
dallart.256 TFUE ricadono nella competenza della Corte di giustizia, che
si pronuncia in un unico grado di giudizio. Molto importante a riguardo
la procedura di infrazione contro uno Stato membro, per violazione di
obblighi derivanti dai Trattati, che pu essere messa in moto dalla
Commissione o da uno Stato membro. La competenza pregiudiziale o di
rinvio regolata dallart. 267 TFUE, con il Trattato di Lisbona, rientra anche
tra le competenze del Tribunale, ma solo in materie specifiche. Ai fini di
salvaguardare il diritto dellUnione, vi la possibilit di un rinvio della
causa alla Corte da parte del Tribunale e di un riesame delle decisioni in
materia del Tribunale ad opera della Corte, riesame proposto dal primo
avvocato generale. Poich tale competenza demandata allo Statuto
della Corte, la determinazione dei casi in cui il Tribunale potrebbe avere
una competenza a titolo pregiudiziale finora non vi stata, pertanto la
competenza in parola tuttora riservata alla Corte. Spetta poi solo alla
Corte la competenza consultiva in merito alla compatibilit di un accordo
previsto dallUnione con i Trattati. Il quadro delle competenze del
Tribunale e della Corte talvolta regolato anche da atti di diritto derivato;
infine, nonostante vi siano numerose competenze conferite alla Corte e
al Tribunale, queste sono di carattere tassativo e infatti le controversie

70/93
nelle quali lUnione parte non sono sottratte alla competenza delle
giurisdizioni nazionali.

La litispendenza tra la Corte di giustizia e il Tribunale e

limpugnazione delle sentenze di tale Tribunale

I rapporti tra la Corte e il Tribunale vanno analizzati sotto due ulteriori

profili. Innanzitutto, poich in alcune materie hanno entrambi
competenza e questa si ripartisce a seconda del ricorrente, possibile
che vi siano casi in cui lo stesso caso sia sottoposto ad entrambi i giudici.
anche possibile che, pur ricadendo i casi sottoposti ai due giudici in
distinte competenze, essi presentino lo stesso problema interpretativo o
di validit di un atto. Si pensi allimpugnazione diretta dinanzi al
Tribunale di un atto la cui validit oggetto di causa dinanzi alla Corte. In
questo caso, bisogna stabilire in che modo coordinare i due processi. In
secondo luogo, bisogna esaminare le condizioni e gli effetti di
unimpugnazione dinanzi alla Corte delle sentenze del Tribunale. La
prima questione regolata dallart.54 dello Statuto della Corte e prevede
tre soluzioni. Il Tribunale, ascoltate le parti, pu sospendere il
procedimento sino alla pronuncia della Corte; per tale via garantito il
doppio grado di giurisdizione. Quando si tratta di ricorsi di annullamento,
il Tribunale pu declinare la propria competenza affinch la Corte
statuisca sui ricorsi; cos favorita una decisione celera ma con il
sacrificio del doppio grado di giurisdizione. La terza soluzione che la
Corte sospenda il procedimento, proseguendo questultimo dinanzi al
tribunale; questa soluzione garantisce il doppio grado di giurisdizione,
ma rallenta i tempi della giustizia. Infine, lo stesso art. 54 prevede che
quando uno Stato membro e unistituzione impugnano lo stesso atto, il
Tribunale declina la propria competenza a favore della Corte. Per quanto
riguarda limpugnazione delle sentenze del Tribunale, essendo prevista
solo per motivi di diritto, non comporta un riesame da parte della Corte,
ma solo la valutazione di eventuali vizi giuridici. Il ricorrente non pu
sollevare dinanzi alla Corte motivi nuovi rispetto al procedimento di
primo grado, e la Corte non pu riesaminare le questioni di fatto, la cui
valutazione a opera del Tribunale. Vi per uneccezione nel caso in cui
laccertamento dei fatti o la valutazione delle prove risulti palesemente
erronea. Per quanto attiene alla fondatezza del ricorso, se leventuale
vizio risulta ininfluente ai fini della sentenza, il ricorso respinto. Le
decisioni del Tribunale possono essere impugnate nel termine di due
mesi a decorrere dalla loro notifica. Per limpugnazione, pu intervenire

71/93
qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente
(tale legittimazione fondata su un interesse oggettivo al rispetto della
legalit). Se limpugnazione accolta, la Corte annulla la decisione del
Tribunale. Essa pu quindi rinviare la causa al Tribunale, o in casi
specifici decidere nel merito. Listituto del riesame da parte della Corte
di giustizia si verifica, invece, su proposta dellavvocato generale, ove
sussistano gravi rischi che lunit e la coerenza del diritto dellUnione
siano compromesse. Nello Statuto della Corte, infine, previsto, rispetto
alle sentenze di primo grado passate in giudicato e per quelle della
Corte, il rimedio della revocazione. Esso utilizzabile solo in seguito alla
scoperta di un fatto avente uninfluenza decisiva e che era ignoto alla
Corte e alla parte che domanda la revocazione.

La procedura di infrazione nei confronti di Stati membri

Il controllo sul rispetto del diritto dellUnione da parte degli Stati membri
competenza esclusiva della Corte. Essa pu essere esercitata su
iniziativa della Commissione o di uno Stato membro. Tale procedura di
infrazione presenta due varianti a seconda che sia promossa dalla
Commissione o da uno Stato membro. Lattribuzione del potere di
iniziativa alla Commissione coerente con il suo ruolo di guardiano e
custode dei Trattati. Alla stessa possono essere sottoposti denunce o
esposti che possono essere daiuto, ma non implicano un dovere
giuridico di intraprendere unazione contro uno Stato; tant che anche la
Corte ha ribadito pi volte il potere discrezionale della Commissione. La
Commissione per tenuta a prendere contatti con lautore della
denuncia e a informarlo circa ogni decisione presa al riguardo. La
discrezione per attenuata in alcune materie, come la violazione delle
regole di concorrenza, nelle quali tenuta a procedere con un esame
diligente e scrupoloso. Vi sono per anche casi eccezionali in cui, per
materie specifiche, la competenza ad iniziare un procedimento contro
uno Stato membro attribuita anche ad altri organi. Ritornando alle
infrazioni comportanti lapertura del procedimento da parte della
Commissione, esse comprendono qualsiasi violazione di obblighi previsti
dai Trattati e da ogni altra norma rientrante nel diritto dellUnione. La
condotta dello Stato pu essere di carattere commissivo, come una
prassi amministrativa o un atto contrari agli obblighi del diritto
dellUnione, o omissivo, quale la mancata attuazione di una direttiva nei
termini prescritti. Ai fini della procedura di infrazione, lo Stato
responsabile anche dei comportamenti di altri enti pubblici, in particolare

72/93
degli enti locali. Linfrazione pu derivare anche da individui. La condotta
dei privati non di per s imputabile allo Stato, ma questultimo pu
incorrere in responsabilit per non aver adottato misure preventive e
repressive a riguardo.

Le fasi di tale procedura

La procedura di infrazione promossa dalla Commissione si articola in due

fasi: la prima di natura precontenziosa (non coinvolge la Corte e si
esaurisce nel dialogo tra la Commissione e lo Stato membro) e la
seconda di natura contenziosa, che si svolge con un processo dinanzi alla
Corte e si conclude con la sua sentenza. La prima fase ha inizio con
linvio, da parte della Commissione, di una lettera con la quale la
Commissione contesta allo Stato lesistenza di una sua violazione; in
essa vengono indicati gli elementi di fatto e di diritto in base ai quali si
reputa che sussiste linfrazione e le specifiche disposizioni violate dallo
Stato; dopodich la Commissione invita lo Stato a comunicarle le proprie
osservazioni in merito entro un certo termine, con le quali pu esercitare
la sua difesa. Il contenuto della lettera non modificabile, n dal
successivo atto della fase precontenziosa n dalleventuale ricorso alla
Corte. Se questultimo contiene addebiti non contestati nella lettera di
messa in mora, il ricorso dichiarato irricevibile. Qualora, poi, lo Stato
presenti delle osservazioni ritenute insufficienti dalla Commissione, la
Commissione emette un parere motivato. In esso precisa gli addebiti
contestati, gli elementi di fatto e di diritto, le norme violate e assegna
allo Stato un termine entro il quale deve conformarsi al parere. Esistono
poi specifiche ipotesi nelle quali non contemplato lo svolgimento della
fase precontenziosa e la Commissione pu adire direttamente la Corte di
Giustizia (per esempio la violazione delle misure di sicurezza riguardo la
produzione o il commercio di armi, munizioni e materiale bellico). A parte
questi casi, la Commissione pu adire la Corte di giustizia solo dopo che
lo Stato, scaduto il termine prefissato, non si sia conformato al parere. In
merito al ricorso alla Corte, la Commissione ha ampia discrezionalit e
potrebbe rinunciare al ricorso per ragioni riguardanti le relazioni con lo
Stato inadempiente, o potrebbe ritardarne la presentazione per ottenere
un adempimento spontaneo. In questo caso la Commissione emette una
lettera di diffida complementare o un parere motivato supplementare. Il
giudizio della Corte, invece, rigorosamente riferito al comportamento
dello Stato che risulta al momento della scadenza del termine fissato nel
parere motivato.

73/93
I ricorsi promossi da Stati membri

Il ricorso per infrazione pu essere proposto anche da un altro Stato

membro, anche se nella prassi questipotesi molto rara. Ciascuno Stato
membro pu adire la Corte se ritiene che un altro Stato ha mancato a
uno degli obblighi previsti dai Trattati, ma ciascuno Stato si impegna
anche a non sottoporre una controversia riguardante linterpretazione o
lapplicazione dei Trattati a un modo di composizione diverso da quelli
previsti dai Trattati stessi. Dunque uno Stato se ritiene che un altro
responsabile di violazioni, tenuto a rivolgersi alla sola Corte. La
procedura dinfrazione promossa da uno Stato membro contempla
anchessa una fase precontenziosa con il coinvolgimento della
Commissione. La Commissione emette un parere motivato dopo che gli
Stati interessati siano posti in condizione di presentare in contraddittorio
le loro osservazioni. Nonostante ci, la Commissione non pu precludere
a tale Stato di promuovere la fase contenziosa dinanzi alla Corte. Pur se il
Trattato prevede solo lipotesi di assenza del parere entro tre mesi per
adire la Corte, il ricorso proponibile anche qualora il parere emesso
giudichi inesistente la violazione.

La sentenza della Corte e la sua esecuzione

Qualora la Corte, a seguito del processo, giudichi lo Stato responsabile

della violazione contestatagli, essa emana una sentenza, che ha natura
dichiarativa dellinadempimento, non gi di condanna alladozione di
specifici atti. Detto ci, per, la sentenza obbligatoria per lo Stato in
questione, il quale tenuto ad eseguirla adottando i provvedimenti
necessari. La norma non stabilisce alcun termine per ladozione di tali
provvedimenti, anche se la Corte ha convenuto che essi debbano essere
adottati il prima possibile. I provvedimenti possono essere di varia
natura: lo Stato, per esempio, dovr abrogare o modificare una legge
contrastante con gli obblighi derivanti dai Trattati, o adottare una
normativa di attuazione di tali obblighi, o cessare una prassi
amministrativa. Lobbligo di esecuzione grava su tutti gli organi dello
Stato, dunque anche sui giudici nazionali. Qualora lo Stato membro non
dia esecuzione alla sentenza, il Trattato di Maastricht ha stabilito che la
Commissione possa non solo aprire un procedimento di infrazione per far
dichiarare che lo Stato ha violato lobbligo di esecuzione, ma pu
chiedere anche alla Corte di condannare lo Stato al pagamento di una
sanzione monetaria. Lart.260 non chiarisce la distinzione tra somma

74/93
forfettaria e penalit. In proposito, la Commissione ha elaborato alcune
comunicazioni in base alle quali la sanzione pecuniaria si fonda su tre
criteri fondamentali: la gravit dellinfrazione, la sua durata, la necessit
di assicurare leffetto dissuasivo della stessa sanzione per evitare
recidive. La somma forfettaria consiste in una somma determinata quale
sanzione per continuazione dellinadempimento tra la prima sentenza di
accertamento e la seconda; la penalit, invece, consiste in una somma
da pagare ogni giorno di ritardo, a partire dalla seconda sentenza.

La responsabilit dello Stato per i danni derivanti da violazione

degli obblighi previsti dal diritto dellUnione europea

La violazione di obblighi previsti dal diritto dellUnione pu dare luogo ad

unaltra conseguenza: a certe condizioni, tale violazione determina
lobbligo dello Stato di risarcire i danni che il singolo ha subito a causa
della violazione stessa. Lobbligo in parola va fatto valere davanti ai
giudici nazionali, competenti in merito. Lobbligo risarcitorio, inoltre, non
previsto da nessuna disposizione dei Trattati, ma una creazione
giurisprudenziale della Corte di giustizia. Nella famosa sentenza
Francovich e Bonifaci, la Corte ha chiarito che non ogni violazione d
luogo ad un obbligo risarcitorio, ma occorrono alcune condizioni. La
giurisprudenza successiva ha molto differenziato la casistica, includendo
la violazione di disposizioni dei Trattati, la non corretta attuazione di una
direttiva, violazioni commesse dalla pubblica amministrazione e cos via.
stato chiarito che, affinch sorga lobbligo risarcitorio, non necessario
che la violazione sia stata precedentemente accertata dalla Corte di
giustizia. Il giudice interno, pertanto, pu constatare la violazione e
condannare il proprio governo al risarcimento dei danni. Lobbligo in
questione, inoltre, pu riguardare non solo un atto privo di effetti diretti,
ma anche una norma produttiva di tali effetti, e quindi di diritti invocabili
dinanzi al giudice nazionale. I motivi dellobbligo risarcitorio non
riguardano solo lefficacia del diritto dellUnione e lobbligo di
cooperazione, ma anche un principio del diritto dellUnione art. 340
TFUE che stabilisce lobbligo dellUnione di risarcire i danni da essa
arrecati per fatto illecito e rinvia, in proposito, ai principi generali comuni
degli Stati membri. Le condizioni affinch esista un obbligo risarcitorio
sono tre: la norma violata deve essere preordinata a conferire diritti ai
singoli, deve trattarsi di una violazione grave e manifesta e deve
sussistere un nesso di causalit diretto tra la violazione dellobbligo e il
danno subito.

75/93
La competenza sulla legittimit degli atti dellUnione europea:
gli atti impugnabili

Il controllo giudiziario sulla condotta delle istituzioni e degli organi

dellUnione si realizza nella competenza di legittimit sugli atti
dellUnione, volta a verificare che tali atti siano immuni da vizi che ne
comportino linvalidit. In questa materia hanno competenza sia la Corte
che il Tribunale, e i soggetti possono sottoporre un ricorso sia alluno che
allaltro per ottenere lannullamento dellatto. Il controllo di legittimit
diretto, poich loggetto stesso del processo consiste nellimpugnazione
di un atto dellUnione. Lart.263 TFUE stabilisce quali sono gli atti
impugnabili: atti legislativi, atti del Consiglio, della Commissione e della
BCE, atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo aventi effetti
giuridici nei confronti di terzi, atti degli organi o organismi dellUnione
destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Limpugnabilit
presuppone innanzitutto che latto sia giuridicamente esistente, in
quanto un atto inesistente sarebbe di per s improduttivo di effetti
giuridici e inapplicabile da qualsiasi giudice. Latto in questione, inoltre,
deve essere imputabile allUnione europea. Il fatto che tale controllo sia
stato esteso anche agli atti di organi e organismi dellUnione, suscettibili
di produrre effetti giuridici per terzi, consente di ampliare la competenza
di legittimit agli atti delle numerose agenzie istituite con atti di diritto
derivato. Tra gli atti del Consiglio europeo che possono essere sottoposti
a controllo di legittimit, vanno escluse le dichiarazioni e gli atti di natura
politica, cos come di norma anche gli atti in materia di PESC. In via
eccezionale, per, la Corte di giustizia pu, a riguardo di politica estera e
sicurezza comune, annullare atti dellUnione per violazione dellart.40
TUE (riguardante i confini tra la PESC e altre politiche dellUnione) e
decisioni comportanti misure restrittive verso persone fisiche e
giuridiche, per gli stessi motivi e alle stesse condizioni previsti per gli atti
dellUnione. La competenza di annullamento riguarda anche gli accordi
internazionali dellUnione, ma soltanto la decisione dellistituzione
europea diretta a concludere laccordo. Nel caso di annullamento, la
sentenza non efficace verso la controparte, per cui bisogner ricercare
una soluzione amichevole con questultima. Non invece impugnabile un
atto che, sebbene adottato nellambito del Consiglio, si qualifichi come
atto collettivo degli Stati membri. Oltre allimputabilit dallUnione
europea, limpugnabilit di un atto richiede che esso sia un atto
legislativo, o comunque sia produttivo di effetti giuridici obbligatori
(pertanto si escludono, per esempio, raccomandazioni e pareri). La Corte,

76/93
pertanto, ritiene irrilevante la denominazione dellatto, limportante
che sia produttivo di obblighi o diritti per terzi. Sono stati considerati
impugnabili anche atti atipici come comunicazioni, codici di condotta e
cos via. Si tratta di atti che in ogni caso potrebbero pregiudicare
posizioni giuridiche e contro i quali necessaria una tutela giudiziaria.
Per essere impugnabile, un atto deve essere definitivo e non meramente
preparatorio di altri atti; inoltre non sono impugnabili atti confermativi di
atti precedenti e atti che prendono atto di provvedimenti nazionali.

La legittimazione allimpugnazione

Per quanto riguardo la legittimazione a impugnare atti dellUnione, vi

una distinzione tra ricorrenti c.d. privilegiati e non privilegiati. I primi
possono impugnare latto anche se non li riguarda nello specifico, mentre
i secondi lo possono fare solo se lede le proprie prerogative o i propri
interessi. Sono legittimati a proporre il ricorso di annullamento gli Stati
membri, Parlamento, Commissione e Consiglio. Il loro ricorso non
subordinato ad alcuna condizione, n ad uno specifico interesse ad agire.
Per Stato, si intende quello rappresentato dal suo governo, non altri enti
pubblici o locali. Ci, comunque, non esclude la possibilit che le regioni
impugnino atti dellUnione nella loro qualit di persone giuridiche.
Ricorrenti non privilegiati sono invece la Corte dei Conti, la BCE e il
Comitato delle regioni. La loro legittimazione subordinata allinteresse a
tutelare le proprie prerogative. La legittimazione a impugnare atti
dellUnione riconosciuta, ma sempre se c un interesse ad agire,
anche ai singoli, persone fisiche e persone giuridiche. La legittimazione
delle regioni, per esempio, riconosciuta quando le loro competenze non
sono assorbite dallo Stato cui appartengono, ma presentano una propria
autonomia. I singoli, daltro canto, possono agire solo per lannullamento
di atti pregiudizievoli per i loro interessi giuridicamente tutelati (per
esempio le decisioni della Commissione rivolte a imprese relative al
rispetto delle regole di concorrenza). La legittimazione delle persone
fisiche e giuridiche viene ampliata anche agli atti che, pur non adottati
nei loro confronti, le riguardino direttamente e individualmente. Ci che
quindi decisivo per lammissibilit di ricorsi dei singoli leffetto diretto
e individuale dellatto sulla posizione giuridica del singolo. Il fatto che
latto produca un effetto diretto sulla posizione giuridica del singolo, va
inteso nel senso che ci deve essere un rapporto di causalit tra latto e il
pregiudizio del singolo (questultimo deve essere appunto il risultato
dellatto). Problematica invece la condizione secondo cui latto riguardi

77/93
individualmente linteressato. Sembra che vi sia il pregiudizio individuale
solo quando latto sia applicabile al ricorrente in ragione di una sua
specifica qualit soggettiva o per una situazione oggettiva in cui egli si
trova, che siano dunque in grado di differenziarlo da chiunque altro al
quale latto pure sia applicabile.

Il termine di impugnazione

Limpugnazione degli atti dellUnione sottoposta al termine di due mesi

che decorre dalla data delleffettiva conoscenza dellatto da parte del
ricorrente, o dalla sua pubblicazione o notificazione. In realt, il termine
pu essere prolungato in ragione della distanza del ricorrente, o di un
caso fortuito o di forza maggiore. In mancanza di tali eventi, la scadenza
del termine rende il ricorso irricevibile e assicura la definitivit dellatto.

I motivi di impugnazione

I motivi di impugnazione sono i vizi dellatto che conducono al suo

annullamento. Essi consistono nellincompetenza, violazione delle forme
sostanziali, violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa
alla loro applicazione. Pertanto, il controllo della Corte non si estende al
contenuto dellatto e alla sua opportunit. I vizi di incompetenza e di
violazione delle forme sostanziali comportano anchessi, in genere, una
violazione dei Trattati; pertanto, il vizio di violazione dei Trattati, finisce
per avere carattere residuale. I primi due vizi per possono essere rilevati
dufficio dal giudice, mentre gli altri due possono essere esaminati solo
su domanda del ricorrente. Lincompetenza consiste nellassenza del
potere di emanare latto in questione. Essa pu essere assoluta, quando
non rientra nelle competenze dellUnione, o relativa, quando non rientra
nelle competenze della singola istituzione o dellorgano. Inoltre pu
essere per materia, con riferimento al tempo di emanazione, o con
riguardo al luogo defficacia. La violazione delle forme sostanziali si
concretizza invece nella violazione delle regole giuridiche riguardo il
procedimento di adozione dellatto (per esempio la mancata
consultazione di unistituzione o organo dellUnione, o insufficiente
motivazione e cos via). Ai fini dellannullamento, non sufficiente
qualsiasi violazione, ma si tratta di una violazione di adeguata gravit,
cio che finisca per colpire principi sostanziali, quali la certezza del
diritto. Lipotesi invece della violazione dei Trattati e di ogni regola di
diritto relativa alla loro applicazione, comprende le norme e i principi dei
Trattati istitutivi, nonch le altre fonti del diritto dellUnione, compresi

78/93
principi di diritto internazionale generale e accordi internazionali conclusi
dallUnione. In merito alla contrariet di un atto con un accordo
internazionale dellUnione, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha
limitato linvalidit agli atti in contrasto con accordi che sono provvisti di
effetti diretti. Circa la violazione di qualsiasi regola di diritto relativa alla
loro applicazione, riguarda lipotesi in cui un atto violi un altro atto
dellUnione al quale sia gerarchicamente subordinato. Per quanto attiene
allo sviamento di potere, invece, questo si verifica quando lorgano ha il
potere di emanare latto, ma questultimo adottato per un fine diverso
da quello in vista del quale il potere stato attribuito. Alla Corte, infine,
pu essere attribuita anche una competenza di merito sugli atti
dellUnione, che si estende allesame del contenuto e, in particolare, al
controllo circa lopportunit e lammontare delle sanzioni pecuniarie.

La sentenza della Corte

Il ricorso per annullamento non ha effetti sospensivi sullatto impugnato,

per qualora la Corte lo ritenga necessario pu ordinare la sospensione
dellesecuzione dellatto impugnato. Alla luce dello Statuto della Corte e
del suo Regolamento di procedura, la sospensione dellatto impugnato
disposta con ordinanza tenendo conto della presumibile fondatezza dei
motivi di ricorso e dei motivi di urgenza. La decisione che accerta
lesistenza del vizio nellatto impugnato ha i caratteri del giudicato, nel
caso di un atto di portata generale si produce erga omnes, in quanto
latto dichiarato nullo e non avvenuto. Per gli atti particolari, invece,
leffetto di annullamento limitato allo specifico atto impugnato e alla
persona del ricorrente, pertanto non pu estendersi a terzi estranei al
processo. Inoltre, listituzione, lorgano o lorganismo da cui emana latto
annullato, sono tenuti a prendere i provvedimenti che lesecuzione della
sentenza della Corte comporta. La sentenza che rigetta il ricorso ha
anchessa effetto di giudicato, ma essendo questultimo limitato a punti
di fatto e di diritto decisi con la sentenza, non pu escludersi che, per
altri motivi, la legittimit dellatto sia rimessa in discussione.
Lannullamento pu anche essere parziale, limitandosi a punti specifici
dellatto, ma tale circostanza subordinata al fatto che questi elementi
siano separabili dal resto dellatto e che lannullamento parziale non
determini una modifica sostanziale del contenuto dellatto. Quanto agli
effetti temporali, questi retroagiscono fino al momento di adozione
dellatto, anche se la Corte pu limitare nel tempo lefficacia
dellannullamento, facendo salvi gli effetti dellatto annullato. La

79/93
sentenza comporta infine lannullamento dellatto, ma non pu
giuridicamente condannare le istituzioni a tenere un particolare
comportamento, in quanto spetta a questultime individuare le misure
necessarie per conformarsi alla sentenza.

Leccezione di invalidit degli atti dellUnione europea

Il controllo giudiziario sulla legittimit della condotta delle istituzioni

europee si manifesta anche nelleccezione di invalidit, nel ricorso in
carenza, nellobbligo risarcitorio e nella competenza pregiudiziale di
validit. Nel primo caso, cos facendo, si amplia la tutela contro atti
illegittimi consentendo di contestare un atto anche una volta scaduto il
termine di impugnazione. Tale disposizione molto utile per i singoli, i
quali, in principio, non sono competenti ad impugnare atti legislativi di
portata generale; cos facendo possono per esempio impugnare una
decisione di cui sono destinatari che stata emanata in esecuzione di un
regolamento illegittimo. Leccezione di invalidit non pu essere poi
sollevata nei confronti di atti individuali, di per s impugnabili, ma non
impugnati nel termine di decadenza di due mesi. Tale mezzo pu essere
invocato anche in una procedura di infrazione per violazione di un atto
generale; linvalidit dellatto generale comporterebbe lesclusione della
dichiarazione dinfrazione. I vizi dellatto sui quali si fonda leccezione di
invalidit sono gli stessi analizzati in precedenza. Bisogna notare per
che leccezione, se accolta, non determina lannullamento dellatto, ma
la sua inapplicabilit nel processo in corso.

Il ricorso in carenza

Il ricorso in carenza, dinanzi alla Corte o al Tribunale in base alle regole di

ripartizione delle competenze, diretto a constatare unomissione da
parte di unistituzione, organo o organismo dellUnione nelladozione di
un atto che questi hanno lobbligo di emanare. Il ricorso in carenza
proponibile solo nel caso di inerzia dellistituzione, non anche quando
emana un atto diverso da quello richiesto. La mancata emanazione
dellatto deve avvenire in violazione dei Trattati, o anche dei principi
generali di diritto dellUnione, nonch da atti dellUnione che creino un
obbligo di agire per listituzione in questione. Non ammissibile il ricorso
qualora listituzione, lorgano o organismo abbiano una discrezionalit in
merito allemanazione o meno dellatto. Si ritengono impugnabili,
dunque, per omissione, atti di qualsiasi tipo, anche se non vincolanti.
Riguardo ai soggetti legittimati a proporre il ricorso, vi la distinzione tra

80/93
ricorrenti privilegiati e non. Nei primi rientrano Stati membri e istituzioni
dellUnione, mentre nei secondi sono compresi i singoli. La legittimazione
a ricorrere delle persone fisiche e giuridiche limitata sia sotto un profilo
oggettivo che soggettivo. Sotto il primo, il ricorso escluso per le
raccomandazioni e i pareri e riguarda, pertanto, solo la mancata
adozione di atti che producono effetti giuridicamente vincolanti; sotto il
profilo soggettivo, i singoli devono essere destinatari dellatto che
listituzione, organo o organismo ha omesso di adottare. Anche in questo
caso, la giurisprudenza della Corte ha ampliato la possibilit dei singoli
che, pur non essendo destinatari dellatto, possono fare ricorso se questo
li riguardi individualmente e indirettamente. La ricevibilit del ricorso,
quale che sia il ricorrente, subordinata al previo svolgimento di una
fase precontenziosa, volta a far emergere con chiarezza linerzia di
unistituzione. Il primo atto di tale fase, consiste dunque nellintimazione
ad agire rivolta al soggetto interessato. La richiesta deve indicare con
chiarezza latto di cui si chiede ladozione e la volont di costringere
listituzione a prendere posizione. Questa fase fondamentale non solo
perch da essa decorrono i due mesi entro i quali listituzione deve
prendere posizione, ma anche perch definisce gi loggetto del ricorso
dinanzi alla Corte. Ai fini del ricorso, occorre che listituzione in questione
non abbia preso posizione al termine dei due mesi. Qualora invece
listituzione respinga la richiesta o adotti un atto diverso da quello
richiesto, non possibile il ricorso in carenza. Il ricorso pu essere poi
presentato nel termine ulteriore di due mesi dalla scadenza dei primi
due. Se la Corte accerta lillegittima omissione, la sua sentenza avr
valore di mero accertamento. Il contenuto dellatto che listituzione dovr
poi adottare sar a discrezione dellistituzione stessa.

Lazione di responsabilit contro lUnione europea

Un ulteriore controllo giudiziario sulloperato dellUnione istituito

dallart.268 TFUE in materia di responsabilit extracontrattuale. La Corte,
infatti, competente a conoscere delle controversie relative al
risarcimento dei danni. LUnione, in materia di responsabilit
extracontrattuale, deve risarcire, conformemente ai principi generali
comuni ai diritti degli Stati membri, i danni causati dalle sue istituzioni o
dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni. Riguardo la condotta
delle istituzioni, la giurisprudenza ha ben presto sottolineato lautonomia
del ricorso in esame rispetto a quello di annullamento e di carenza. Tale
autonomia rende inapplicabili allazione di risarcimento le condizioni

81/93
stringenti che abbiamo visto prima (come per esempio il fatto che il
singolo sia destinatario dellatto in questione). Per quanto attiene la
ripartizione delle competenze tra la Corte (che ha competenza esclusiva
in materia di responsabilit extracontrattuale) e i giudici nazionali,
bisogna ovviamente sottolineare che se lillecito deriva da un atto
dellUnione a riguardo del quale lo Stato non aveva alcuna
discrezionalit, lillecito imputabile allUnione. Viceversa, se latto
dellUnione legittimo, ma quello di esecuzione statale no, lillecito
dello Stato membro e quindi ha competenza il giudice nazionale. Questa
regola stata integrata poi con quella che subordina la ricevibilit del
ricorso alla Corte al previo esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni
contro latto statale. Pertanto, il ricorso alla Corte assume carattere
residuale rispetto a quello al giudice nazionale. Affinch ci sia la
responsabilit dellUnione, necessario che latto sia stato compiuto da
una delle sue istituzioni. Sicuramente, per, non ogni atto illegittimo
dellUnione d luogo a un obbligo di risarcimento. La Corte, alla luce dei
principi comuni di diritto degli Stati membri, richiede alcune condizioni.
Mentre inizialmente si esigeva la violazione grave di una norma superiore
intesa a tutelare i singoli, con la giurisprudenza successiva la Corte ha
equiparato la disciplina della responsabilit extracontrattuale a quella
degli Stati membri per violazione del diritto dellUnione. La seconda
ipotesi, invece, lillecito commesso da agenti dellUnione nellesercizio
delle loro funzioni. Quindi, colui che ha prodotto il danno deve essere
dipendente dellUnione e deve aver agito nellesercito di un compito
affidatogli dalla stessa Unione. In ogni caso, nella prassi, sono molto rare
le sentenze che accolgono le domande di risarcimento dei danni.

La competenza in via pregiudiziale e le sue funzioni

Unimportante competenza riservata alla Corte di giustizia, quella c.d.

pregiudiziale o di rinvio, prevista dallart.267 TFUE. Questo uno
strumento molto importante per favorire la cooperazione tra il giudice
nazionale e la Corte stessa. Tale competenza viene esercitata nellambito
di una questione relativa ad un processo nazionale, in cui
linterpretazione di una disposizione del diritto dellUnione o la validit di
un atto dellUnione, sono fondamentali per decidere la causa. In questo
caso, dunque, il giudice nazionale pu sospendere il processo e rinviare
lesame della questione relativa al diritto dellUnione alla Corte. Una volta
emanata la sentenza della Corte, il giudice nazionale riprender il
processo, conformandosi a questultima, e decider il caso con propria

82/93
sentenza. La competenza in via pregiudiziale sostanzialmente ha due
obiettivi fondamentali: evitare uninterpretazione, da parte dei giudici
nazionali, difforme del diritto dellUnione e evitare che questi giudici
applichino atti dellUnione con vizi tali da renderli illegittimi. Ora, la
questione pregiudiziale pu avere come oggetto linterpretazione sia di
disposizioni dei Trattati che di atti dellUnione, o la validit di tali atti. Se
una questione si pone dinanzi ad un giudice le cui sentenze sono
impugnabili, il giudice pu rinviarla alla Corte; se, invece, si tratta di un
giudice di ultimo grado, questi tenuto a rivolgersi alla Corte. Il potere di
rivolgersi alla Corte, invece, non compete alle parti del processo
nazionale. Va precisato, comunque, che nonostante la competenza sia
centralizzata nella Corte di giustizia, spetta comunque al giudice
nazionale se non di ultimo grado interpretare il diritto dellUnione e,
nel caso, accertare lesistenza del problema interpretativo. La Corte,
inoltre, non pu decidere la questione senza tener conto del caso
concreto, tant che il giudice nazionale tenuto ad inviare alla Corte
tutti gli elementi utili ad illustrare il fatto in causa. Nella giurisprudenza,
la competenza interpretativa della Corte impiegata per accertare la
compatibilit con il diritto dellUnione della condotta di Stati membri,
risultante da leggi, atti amministrativi, prassi e cos via. Sicuramente,
dunque, questo strumento tutela maggiormente i singoli, che non
potendo avviare una procedura dinfrazione, possono invece sollevare la
questione durante un processo interno. Lart.267 attribuisce alla Corte
anche la competenza a decidere, su rinvio di un giudice nazionale, in
merito alla legittimit di un atto dellUnione, direttamente applicabile e
non. Tale competenza assimilabile a quella che riguarda i vizi dellatto
che ne comportano linvalidit. Secondo una giurisprudenza ormai
consolidata, solo la Corte ha competenza a decretare linvalidit di un
atto dellUnione, per esigenze di certezza del diritto che sarebbe
compromessa nel caso in cui i giudici nazionali potessero, di volta in
volta, dichiarare legittimo o invalido latto. La Corte, tra laltro, riconosce
al giudice nazionale il potere di emanare provvedimenti provvisori a
tutela dei diritti delle parti, ove sospetti linvalidit di un atto dellUnione.
Tale possibilit ovviamente sottoposta a delle condizioni: il giudice deve
avere gravi dubbi sulla validit dellatto, deve provvedere a rinviare la
questione alla Corte, devono essere questioni di grande urgenza e il
giudice deve tener conto in tutto ci dellinteresse dellUnione. La Corte
ha escluso la possibilit che possano esserle sottoposte questioni di
validit di atti che il singolo avrebbe potuto impugnare. Esigenze di

83/93
certezza del diritto, inoltre, escludono che possa essere rimessa in
questione la validit di un atto dellUnione da parte di chi, potendolo
impugnare, ha lasciato decorrere il termine prescritto.

Loggetto della competenza pregiudiziale

In questo caso occorre distinguere quella interpretativa dalla competenza

di legittimit. La prima riguarda qualsiasi disposizione del diritto
dellUnione, dunque il suo intero ordinamento giuridico (che comprende
un gran numero di atti, accordi misti, atti non vincolanti o anche le stesse
sentenze della Corte). Oggetto della competenza interpretativa, invece,
non pu essere una normativa nazionale, la quale non diretta ad
applicare una disposizione del diritto dellUnione. Peraltro, la Corte
solita ritenersi competente ad interpretare norme dellUnione anche se
non queste devono applicarsi alla causa principale, ma norme nazionali
che determinano il loro contenuto mediante un rinvio alle predette norme
o riproducendone il contenuto. Pi limitato invece loggetto della
competenza pregiudiziale di legittimit. Esso riguarda solo gli atti
dellUnione suscettibili di essere impugnati, quindi produttivi di effetti
giuridici. A differenza della competenza interpretativa, poi da escludersi
che si possa rinviare alla Corte una questione relativa alla validit di una
sentenza di questultima. La competenza di legittimit, per altro,
riguarda i soli atti dellUnione, non anche le disposizioni dei Trattati.

La natura giudiziaria dellautorit nazionale di rinvio e le altre

condizioni di ricevibilit della domanda

La ricevibilit delle questioni pregiudiziali subordinata alla natura di

organo giudiziario dellautorit che opera il rinvio. La Corte ha chiarito
che la natura di organo giudiziario va stabilita a livello europeo e a
seconda delle funzioni che svolge nellambito del processo nazionale. Le
caratteristiche di cui si tiene conto sono lorigine legale, il carattere
permanente dellorgano, lobbligatoriet della sua giurisdizione, la natura
contraddittoria del procedimento, il fatto che lorgano applichi norme
giuridiche e sia indipendente. Per esempio ha qualificato il Consiglio
nazionale forense italiano come organo giurisdizionale, mentre ha
escluso i tribunali arbitrali. La ratio invece della differenziazione della
disciplina tra giudice di ultima istanza e non, sta nel fatto che la sentenza
del giudice di ultima istanza pi autorevole ed difficilmente riparabile,
pertanto necessario che nel caso si rivolga alla Corte di giustizia.
Allobbligo del giudice di ultima istanza vi sono ovviamente delle

84/93
eccezioni, come nel caso in cui la materia sia simile a quella gi chiarita
in una precedente pronuncia pregiudiziale, o nel caso in cui la
disposizione europea sia talmente chiara da non porre un problema
interpretativo. Tali eccezioni, tuttavia, non escludono la facolt dei giudici
di ultimo grado di adire ugualmente alla Corte se lo ritengono opportuno.
Per quanto riguarda gli altri giudici, questi godono della pi ampia facolt
di adire in qualsiasi momento la Corte di giustizia. Affinch la Corte di
giustizia possa esercitare la competenza pregiudiziale occorre che vi
siano alcune condizioni oggettive, riguardanti il contesto processuale
nazionale nel quale si ponga la questione interpretativa o di validit. In
principio tale contesto sfugge alla competenza della Corte, poich spetta
al giudice nazionale valutare la necessit della pronuncia pregiudiziale.
La Corte ha negato la propria competenza quando il giudice nazionale
non le abbia dato elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una
soluzione utile. Inoltre, sempre sul presupposto che la sua sentenza deve
essere utile, ha escluso la propria competenza quando le questioni
proposte siano puramente ipotetiche e non concretamente collegate alla
causa in corso.

Gli effetti della sentenza della Corte

La sentenza della Corte a seguito di rinvio pregiudiziale obbligatoria per

il giudice a quo, che tenuto a decidere in conformit
dellinterpretazione fornita dalla Corte o applicando latto dellUnione, se
giudicato legittimo, o prescindendo da tale atto, se dichiarato illegittimo.
Il giudice richiedente, tuttavia, potrebbe nuovamente rivolgersi alla
Corte, per sottoporle unaltra questione. Lefficacia delle sentenze della
Corte di giustizia tende ad assumere una portata generalizzata nei
confronti dei giudici dei Paesi membri. La mancata applicazione di un
atto dellUnione dichiarato invalido dalla Corte non pu estendersi ad atti
analoghi. La sentenza che dichiara linvalidit di un atto impone anche
alle istituzioni europee di uniformarvisi, difatti le istituzioni che hanno
emanato latto devono provvedere a revocarlo o emanare un nuovo atto.
Ove , invece, la Corte abbia dichiarato la legittimit dellatto, lefficacia
della sentenza limitata al giudice richiedente. Riguardo allefficacia nel
tempo delle sentenze interpretative, in linea generale essa dovrebbe
retroagire allentrata in vigore della disposizione oggetto di
interpretazione, con dovute eccezioni nella tutela dei diritti riconosciuti ai
singoli. Anche la sentenza che dichiara linvalidit di un atto ha in

85/93
principio effetti retroattivi, tuttavia anchessa come la precedente pu
limitare nel tempo gli effetti della sua pronuncia.

La competenza della Corte nelle controversie sottoposte in base

a compromesso

Lart.273 TFUE prevede una competenza della Corte di carattere

facoltativo, non attribuita dai Trattati, ma di comune accordo dalle parti
di una controversia. In passato, la norma in esame non ha avuto
applicazione, pi di recente invece stata richiamata nellambito del
Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilit e dal Fiscal
Compact. Il trattato MES prevede che se uno Stato membro del MES
contesta una decisione del Consiglio dei governatori in una controversia
tra il MES o i suoi membri, o fra tali membri, relativa allapplicazione o
allinterpretazione dello stesso trattato, la controversia sottoposta alla
Corte di giustizia. La sentenza della Corte poi vincolante per le parti in
causa. Il Fiscal Compact invece prevede che se uno Stato parte non ha
rispettato lobbligo di inserire la regola del pareggio di bilancio, la Corte
di giustizia pu essere chiamata da uno o pi Stati parti per dichiarare
linadempimento. In caso di mancata adozione dei provvedimenti
necessari per rispettare la sentenza, la Corte pu essere richiamata per
imporre una sanzione finanziaria. Le condizioni affinch la Corte possa
essere chiamata in causa sono le seguenti: innanzitutto, deve trattarsi di
una controversia tra stati membri dellUnione. La seconda condizione
che la controversia, pur non avendo ad oggetto diretto linterpretazione o
lapplicazione dei Trattati, presenti una connessione con loggetto dei
Trattati. Infine, occorre che la controversia sia sottoposta alla Corte in
base a un compromesso, ovvero laccordo con cui gli Stati parti di una
controversia convengono di sottoporla alla decisione di un terzo. Il terzo
pu essere un arbitro designato dalle parti stesso o un tribunale come la
Corte.

CAPITOLO 9

Il fondamento costituzionale del trasferimento di poteri sovrani

allUnione europea

Il rapporto tra lordinamento dellUnione europea e quello italiano ha

sollevato molti problemi tra la Corte costituzionale italiana e la Corte di
giustizia europea, contrasto poi appianatosi nel corso degli anni. Il primo
problema nasceva dal fatto che i Trattati istitutivi comportano una sia pur

86/93
parziale trasferimento di poteri sovrani, in particolare competenze
legislative e giudiziarie, dagli Stati membri alle istituzioni europee. Essi
infatti introducono degli ordinamenti degli Stati membri delle fonti di
diritto estranee e istituiscono un sistema giurisdizionale, suscettibile di
limitare anche i poteri del giudice nazionale. A causa di ci, numerosi
Stati hanno provveduto a dare esecuzione a tali trattati con leggi
costituzionali o ad emanare norme costituzionali, per rendere compatibile
con la propria Costituzione il suddetto trasferimento di poteri. In
Italia, invece, tale processo stato fatto con legge ordinaria, a causa
di una forte opposizione allepoca allintegrazione europea. Di
conseguenza, si posta dinanzi alla Corte costituzionale, la questione
della legittimit costituzionale di tali leggi. La Corte ha dichiarato che le
leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dei Trattati comunitari
trovano fondamento nellart.11 Cost, nella parte in cui dice che lItalia
consente alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che
assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni.

Il primato del diritto dellUnione europea direttamente

applicabile su quello italiano in caso dincompatibilit

Un altro problema che si poneva riguardava la prevalenza del diritto

comunitario o di quello interno, nellipotesi di contrasto tra le norme dei
due ordinamenti. Tale problema riguardava le norme europee
direttamente applicabili, per le altre disposizioni, come quelle di una
direttiva, in principio il contrasto richiede lintervento del legislatore
italiano. In principio, la posizione della Corte era che essendo stati resi
esecutivi i Trattati con legge ordinaria, le disposizioni del diritto
comunitario non avevano unefficacia superiore a quella della legge
ordinaria, pertanto i casi di contrasto andavano risolti in base ai principi
della successione delle leggi nel tempo. Tale tesi contrastava con quella
della Corte di giustizia, che affermava il primato del diritto comunitario
sulle norme interne contrastanti e linvalidit di queste ultime (causa
Costa c. Enel). Negli anni successivi, la nostra Corte ha cercato di
avvicinarsi ad una composizione di tale dissidio. Un primo passo fu
compiuto dichiarando che di fronte a leggi incompatibili con regolamenti,
il giudice tenuto a sottolineare la questione della loro legittimit
costituzionale, pertanto spetta alla Corte pronunciarsi sulla questione,
dichiarando lincostituzionalit di tali leggi. La Corte di giustizia, tuttavia,
non prese con favore questa posizione, perch comunque comportava la
necessit di una pronuncia della Corte costituzionale per rendere efficace

87/93
un regolamento. Tant che si ritrov a ribadire che nel caso di contrasto
tra la propria legislazione e il diritto comunitario, deve essere il giudice
nazionale, di propria iniziativa, a disapplicare la suddetta legislazione. La
nostra Corte ha poi compiuto unulteriore svolta con la sentenza Granital,
ribadendo una costruzione dualista dellordinamento comunitario e
nazionale, visti come ordinamenti autonomi e distinti, sebbene
coordinati. Inoltre, ha specificato che lart.11 della Costituzione implica la
disapplicazione della legge statale successiva in contrasto con norme
comunitarie direttamente applicabili, da parte del giudice comune, senza
dunque lintervento della Corte costituzionale stessa.

Levoluzione della giurisprudenza europea e di quella

costituzionale

Nella giurisprudenza successiva sono evidenti una serie di ampliamenti

nella prevalenza del diritto comunitario su quello interno contrastante.
Da parte della Corte di giustizia, tale primato affermato sin dal 1970,
chiarendo che lobbligo di assicurare il primato del diritto europeo, fa
capo non solo ai giudici, ma anche alla pubblica amministrazione. La
Corte di giustizia ha inoltre affermato che il primato del diritto
comunitario comporta la disapplicazione del principio dellautorit della
sentenza passata in giudicato. La Corte ha infatti dichiarato che una
sentenza passata in giudicato, che abbia riconosciuto il diritto di
unimpresa a ottenere aiuti pubblici, non pu impedire il recupero di tali
aiuti gi erogati se dichiarati incompatibili con il mercato comune.
Successivamente, nel 2009, ha ridimensionato questa posizione,
sottolineando limportanza del principio dellautorit di cosa giudicata,
aggiungendo che le modalit di attuazione di tale principio rientrano
nellautonomia procedurale degli ordinamenti degli Stati membri. In una
pi recente sentenza del 2014 ha chiarito che il diritto dellUnione non
impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme procedurali
interne che attribuiscono forza di giudicato a una pronuncia
giurisdizionale, neanche se la situazione nazionale contrastante con il
diritto comunitario stesso. Inizialmente la posizione della Corte di
giustizia era molto rigida in merito alla prevalenza del diritto comunitario
su norme interne contrastanti, ritenute invalide. Nella giurisprudenza pi
recente, la Corte si accontenta della loro disapplicazione, senza
esprimersi sulla validit o meno delle suddette. La giurisprudenza
costituzionale, invece, dalla sentenza Granital ha ampliato gli atti
direttamente applicabili, uniformandosi cos ai principi della Corte di

88/93
giustizia. Cos lobbligo del giudice nazionale di non applicare le norme
statali riconosciuto nei confronti di sentenze interpretative della Corte,
emanate in via pregiudiziale o a seguito di una procedura di infrazione. In
tali pronunce, la nostra Corte finisce per riconoscere alle sentenze della
Corte di giustizia unefficacia erga omnes. La prevalenza che garantita
al diritto dellUnione direttamente applicabile, viene estesa anche alle
direttive, purch provviste di effetti diretti, cio se le loro disposizioni
sono chiare, incondizionate e sufficientemente precise. Inoltre,
adeguandosi ai principi espressi dalla Corte di giustizia, la nostra Corte
ha affermato che lobbligo di disapplicazione delle norme interne
incompatibile grava anche sugli organi amministrativi. Nella stessa
sentenza del 1989 la Corte costituzionale ha affermato anche obbligo
del legislatore depurare lordinamento nazionale di norme incompatibili,
sia per unesigenza di certezza del diritto, sia di piena prevalenza del
diritto comunitario. Va sottolineata, ancora, la modifica della Cost.
italiana con la legge costituzionale 2001 n.3, la quale ha inserito
nellart.117 il comma che recita: la potest legislativa esercitata dallo
Stato e dalle regioni nel rispetto della Cost, nonch dei vincoli derivanti
dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Tale comma
ha quindi esplicitato il fondamento costituzionale della limitazione di
sovranit a favore dellUnione europea ricavato dallart. 11 Cost. Nella
sentenza del giugno 2010 n.227, ha ribadito che il giudice nazionale deve
interpretare il diritto interno in conformit con le norme dellUnione,
inoltre solo quando il contrasto insanabile, tale giudice deve
disapplicare il diritto interno, garantendo quindi la diretta applicazione
delle norme europee.

I controlimiti al diritto dellUnione europea e le residue

competenze della Corte costituzionale

Tutto quanto appena detto, non significa che la limitazione di sovranit a

favore dellUnione europea operi senza eccezioni. La stessa Corte
costituzionale ha elaborato una teoria dei controlimiti, dei principi
nazionali cio che vanno salvaguardati e che, a loro volta, limitano la
prevalenza del diritto dellUnione. I controlimiti consistono nei principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e nei diritti
inalienabili della persona umana. Come stato chiarito anche dalla
giurisprudenza della Corte, ove una disposizione o un atto dellUnione
violassero un siffatto principio, il giudice comune dovrebbe sottoporre
alla Corte costituzionale la questione di legittimit costituzionale della

89/93
legge italiana di esecuzione dei Trattati europei, in riferimento alle
singole disposizioni o atti in conflitto. Leventuale pronuncia di
incostituzionalit riguarderebbe dunque soltanto quella parte della legge
italiana di esecuzione che consente a specifiche disposizioni dellUnione
di spiegare i propri effetti nellordinamento italiano. Vi poi una seconda
ipotesi che la Corte cost. ha inserito nella propria competenza esclusiva:
il caso di ribellione del legislatore, nel quale la legge ordinaria
deliberatamente diretta a impedire o pregiudicare la perdurante
osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al nucleo essenziale dei
suoi principi. Una terza fattispecie quella relativa alla competenza della
Corte a conoscere dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e di
quelli tra Stato e regioni, e tra le regioni. In particolare quando la legge
impugnata riveli un contrasto con il diritto dellUnione, si impone una
dichiarazione di incostituzionalit da parte della Corte cost, tenuto conto
che non vi sarebbe alcun giudice comune competente a statuire sul
conflitto. Vi unaltra ipotesi, in cui lincompatibilit del diritto italiano
con quello europeo deve essere risolto dalla Corte costituzionale
mediante la declaratoria di illegittimit costituzionale della legge italiana.
Essa si ha quando le disposizioni dellUnione non sono direttamente
applicabili per cui, pur disapplicando le norme interne contrastanti, non
vi sarebbe una disciplina europea sufficientemente completa per regolare
il caso.

Ladeguamento legislativo del diritto italiano al diritto

dellUnione europea. La legge di delegazione europea e la
legge europea.

Ladeguamento del diritto italiano agli obblighi derivanti dal diritto

dellUnione richiede anche un intervento del legislatore. Tale intervento
necessario per dare attuazione alle norme e agli atti europei non
direttamente applicabili, ma richiesto anche per abrogare o modificare
le norme italiane incompatibili con gli obblighi contenuti in atti
direttamente applicabili, nonch per dare esecuzione alle sentenze della
Corte di giustizia. Una disciplina organica della materia stata data dalla
legge La Pergola del 1989. Tale legge aveva un duplice oggetto: da un
lato, regolare le forme di partecipazione del Parlamento e delle regioni
alla formazione degli atti comunitari, dallaltro garantire ladempimento
degli obblighi derivanti dallappartenenza dellItalia alle Comunit
europee. Strumento centrale per garantire tale adempimento era la
legge comunitaria; essa, da emanarsi annualmente, facendo ricorso

90/93
anche alla delega al governo e allattuazione in via regolamentare,
conteneva disposizioni per ladempimento degli obblighi derivanti
dallappartenenza dellItalia alle Comunit europee. La legge La Pergola
in realt stata pi volte modificata, per poi essere abrogata e sostituita
con la legge Buttiglione del 2005. Questultima, rispettando lo schema
generale e i principi della legge La Pergola, ne ha costituito un
ammodernamento. Essa stata poi abrogata dalla legge del dicembre
2012 n.234. Tale legge ha anchessa una duplice finalit: una riguardante
il ruolo del Parlamento, delle regioni, delle autonomie locali, delle parti
sociali e delle categorie produttive nella fase ascendente di formazione
degli atti dellUnione europea, laltra la tempestiva attuazione delle
direttive e degli altri obblighi derivanti dal diritto dellUnione europea.
Questultima finalit assicurata da due distinte leggi: la legge di
delegazione europea e la legge europea, le quali assicurano il periodico
adeguamento dellordinamento nazionale a quello dellUnione europea.
Tali leggi hanno cadenza annuale, ma in casi specifici la prima pu essere
emanata anche a fine di un semestre. La legge di delegazione europea
reca disposizioni per il conferimento al governo di delega legislativa volta
allattuazione delle direttive, nonch per la modifica o labrogazione di
disposizioni statali al fine di seguire i pareri motivati della Commissione o
le sentenze dinadempimento della Corte, emanate nel quadro della
procedura di infrazione. Per quanto riguarda in particolare le direttive, di
norma il governo adotta i decreti legislativi di recepimento entro due
mesi anteriori al termine stabilito in ciascuna direttiva. Lautorizzazione
del governo ad attuarle in via regolamentare consentita anche in
materie disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di
legge, sempre che cos disponga la legge di delegazione europea. Laltra
legge annuale, invece, la legge europea, contiene disposizioni
modificative o abrogative di disposizioni statali in contrasto con gli
obblighi europei, o disposizioni modificative o abrogative di disposizioni
statali oggetto di procedure dinfrazione e cos via. Ulteriori disposizioni
della legge di delegazione europea e della legge europea, riguardano le
materie di competenza regionale. Nella misura in cui determinate
disposizioni siano attuabili sia con la legge di delegazione europea che
con la legge europea, spetta al Parlamento decidere tra le due
disposizioni. Lelaborazione delle due leggi prende avvio con la verifica,
da parte del Presidente del Consiglio o del Ministro per gli affari europei,
con la collaborazione delle amministrazioni interessate, dello stato di
conformit dellordinamento interno con quello europeo. Analoga verifica

91/93
 compiuta, nelle materie di propria competenza, dalle regioni e province
autonome di Treno e Bolzano. Allesito di tale verifica, il Presidente del
Consiglio o il Ministro, entro il 28 febbraio di ogni anno presenta al
Parlamento un disegno di legge in proposito. Se la legge di delegazione
europea e la legge europea costituiscono lo strumento ordinario, ci non
esclude la possibilit di adottare al di fuori di tali leggi, le norme di
attuazione degli obblighi conseguenti a singoli atti dellUnione, o norme
dirette a far cessare procedure dinfrazione. Tale scelta pu essere
motivata dalla complessit della materia, o dallurgenza. IN questo caso
lo strumento pi utilizzato il decreto legge.

Il ruolo delle regioni nellattuazione del diritto dellUnione

europea

Frequentemente le materie oggetto di atti dellUnione ricadono, a livello

interno, nella competenza legislativa delle regioni. Tale fenomeno si
intensificato con la riforma del Titolo V della parte seconda della
Costituzione, la quale ha ampliato la sfera di competenza delle regioni. In
questa materia vanno conciliati due principi fondamentali: da un lato, il
rispetto delle competenze delle regioni, dallaltro la responsabilit dello
Stato per lattuazione degli obblighi europei. Essendo lo Stato, sotto
questo profilo, lunico interlocutore dellUnione. Inizialmente, questo
secondo principio aveva fortemente compromesso le competenze
regionali. Successivamente, era stato riconosciuto un certo margine di
competenza delle regioni in materia, ma prevedendo dei meccanismi di
intervento sostitutivo dello Stato nellipotesi di inadempimento delle
regioni. Con la legge costituzionale n.3 del 2001 viene riconosciuta a
livello costituzionale la competenza delle regioni a dare attuazione, nella
fase discendente, agli atti dellUnione.; peraltro anche il potere
sostitutivo dello Stato garantito a livello costituzionale. Nelle materie di
legislazione concorrente, la potest legislativa delle regioni subordinata
ai principi fondamentali posti con legge statale; mentre, nelle materie di
competenza esclusiva regionale, le regioni sono sottoposte al solo
intervento sostitutivo dello Stato in caso di inadempimento. La materia
trova oggi disciplina con la gi citata legge del 24 dicembre 2012 n.234.
Questa riafferma che le regioni e le province autonome, nelle materie di
propria competenza, provvedono al recepimento delle direttive
dellUnione. Sebbene sia menzionata solo la direttiva, deve riconoscersi
la competenza a dare attuazione a qualsiasi atto europeo che richieda
disposizioni di recepimento o di applicazione. Per quanto riguarda il

92/93
potere sostitutivo dello Stato, questo comporta che lo Stato emani
disposizioni nelle materie di competenza regionale. Ma tali disposizioni si
applicano solo dal momento di scadenza del termine stabilito per
lattuazione della normativa europea. Inoltre, tali disposizioni si applicano
solo nel territorio delle regioni che non abbiano ancora emanato la
propria normativa di attuazione. Infine, anche nei riguardi di regioni
inadempienti, le disposizioni statali perdono efficacia dal momento in cui
le stesse regioni hanno provveduto a dare attuazione.

93/93