DESENVOLVIMIENT O

DE LA S

DEAS PEDAGOGICAS EN PANAM A

1903-192 6

POR E L

DR . ALFREDO CANTO N

PREMIO SECCION ENSAYOS

CONCURSO "RICARDO MIRO" DE 1954

PANAMA - IMPRENTA NACIONAL - 1955



DESENVOLVIMIENT O
DE LA S

IDEAS PEDAGOGICAS EN PANAM A

1903-192 6

POR E L

DR . ALFREDO CANTO N

ow lw- ~

PREMIO SECCION ENSAYO S

CONCURSO "RICARDO MIRO" DE 195 4

PANAMA - IMPRENTA NACIONAL - 1955

 RECONOCIMIENT O

Deseamos dejar constancia de nuestro agra-

decimiento al Sr . Ministro de Educacin, Ing .
Vctor C . Urrutia por el inters que se tom
en la publicacin de esta obra . Sin su eficaz
intervencin esta edicin hubiera tenido qu e
esperar mucho tiempo.

El Autor .
 AL LECTO R

Ha sido el propsito de este trabajo presentar un pa-

norama del desenvolvimiento de las ideas pedaggicas e n
Panam de 1903, ao en que se funda la Repblica, hast a
1926, ao en que entran en vigencia los nuevos Programa s
de Educacin Primaria y de Educacin Secundaria ; pro -
gramas que habran de orientar la instruccin pblic a
panamea por un lapso de casi treinta aos . Los ao s
transcurridos entre 1903 y 1926 es lo que nosotros llama-
mos la primera etapa en la educacin nacional .

El mundo de las ideas pedaggicas al iniciarse la Re -

pblica tuvo mucho de las nebulosas que preceden a l a
formacin de los sistemas solares . La experiencia no s
haba enseado muy poco en educacin y por lo tanto era n
muy pocas las ideas pedaggicas de que podamos echar
mano as de momento : por eso tuvimos que importarlas .
Cuando ya en otros pases americanos haba concepto s
claros y precisos sobre instruccin pblica, nosotros n o
habamos avanzado ms all del concepto, liberal e
nextrmo,dunaesclprimagtuyobligatr . Y
es- precisamente este concepto, el de la obligatoriedad d e
la enseanza primaria, cuya aclaracin preocupa ms a
los funcionarios del Ramo durante los quince primero s
aos de vida independiente .

Si como dice el Gnesis, el espritu de Dios se mov a

sobre . las aguas, aqu en Panam muchas ideas pedag-
gicas flotaron sobre el ambiente generalmente por varios
aos, antes de que las circunstancias las llevaran a la
prctica.

V
 Las ideas pedaggicas, as tomo ninguna otra idea, n o
admiten ser patentadas . Carecen de dueo . Pueden ha-
cer comunin de ellas, como en la eucarista, todos lo s
hombres de buena voluntad . Pertenecen al acerbo comn .
La nica concesin admisible es que corresponda a un a
mente mejor organizada hacer la sntesis de ella . Cuand o
en una generacin falta esta mente organizadora no ha y
posibilidad de un mensaje a la posteridad .

Basados en este concepto hemos reducido e lminu

de funcionarios de instruccin publica mencionados, y lo s
que hemos dado, corresponden a personas que lucharo n
por llevar a la prctica alguna idea que estaba all a l a
espera del fiat que la hara til a la educacin nacional .

Hemos conservado la nomenclatura usada en lo s

documentos utilizados a. fin de mantener este ensayo den-
tro del ambiente en que las ideas se desarrollaron . Cree-
mos que ayudar al lector a identificarse con el ambient e
y a comprender mejor estas ideas si se le ofrece la oportu-
nidad de conocerlas bajo las mismas formas en que fuero n
expresadas .

Nuestra actitud no ha sido iconoclasta . Henos tra-

tado de dar a conocer tanto las ideas pedaggicas que tu -
vieron realizacin como aqullas que no la tuvieran . Cree-
mos que el legado cultural de una civilizacin est conteni-
do tanto en las obras realizadas como en aqullas que fue -
ron planteadas aunque no pudieran llevarse a la realida d
material .

Esperamos que este trabajo, con sus cualidades y su s

defectos, (en lo de cualidades nos atenemos a lo dicho po r
Cervantes) contribuya a la definicin y realizacin de un a
sntesis que tanto falta entre nosotros, a la aclaracin de l
concepto, valor y contenido de nuestra nacionalidad, a l a
mejor concepcin y comprensin de lo que significa ser pa-
nameo .

vi
 CAPITULO I

La Instruccin Pblica Durante la Coloni a

Durante los tiempos coloniales la instruccin pblic a

en Panam corri parejas con el grado de adelanto o d e
atraso de la educacin que se daba en el resto de las colo-
nias y en la misma Madre Patria Espaa : tuvo sus mismas
virtudes y adoleci de sus mismas fallas .
A todo lo largo del Nuevo Mundo los espaoles dise-
minaron el mismo tipo de escuelas, buenas o malas, qu e
existan en todos sus dominios : Espaa ofreci a todos su s
hijos, sin reservas, lo mismo que ella ofreca a los habi-
tantes de la metrpolis en materia de educacin .
Las primeras Universidades fueron autorizadas por la
Corona desde el Siglo XVI : la Universidad de San Marcos
de Lima fue fundada en 1551 ; el Seminario de San Agus-
tn fue fundado en 1612 en Panam La Vieja, y la Univer-
sidad de San Carlos Borromeo de Guatemala, en 1681 .
Estas Universidades de Indias, igual que las de Europa en
esa poca, daban gran importancia a los estudios clsico s
y teolgicos, y en su curriculum figuraban el Latn, Griego
y Teologa como disciplinas fundamentales . Ofrecan, ade-
ms, estudios de Medicina, Leyes y Ciencias Naturales .
Adems de estos estudios superiores existieron du-
rante la Colonia escuelas preparatorias cuyo objetivo pri-
mordial era preparar a los estudiantes para ingresar a la
Universidad . Siendo el Latn idioma oficial de las Uni-
versidades era indispensable dominar ste, y a ensea r
el Latn se dedicaban las escuelas preparatorias, de dond e

-1
se deduce que esta especie de escuela secundaria era e n
realidad una escuela para ensear Latn . La escuela pri-
maria tal como la conocemos en nuestros das era desco-
nocida y en su lugar se encontraban humildes institucione s
en donde se enseaba a leer, escribir, contar y nada ms .
En cuanto a mtodos de enseanza el sistema colonia l
no era peor-que el de la madre patria : enseanza memo-
rista, disciplina corporal muy estricta e impuesta por l a
autoridad del maestro y no por el convencimiento del alum -
no, muy poco inters por los problemas de la vida y po r
las necesidades de la comunidad, y exmenes finale srgido
en los cuales se jugaba el estudiante la suerte de todo s
sus aos de estudio . Poca o ninguna atencin se prestab a
al desarrollo del espritu de investigacin en los estu-
diantes.
Justo es reconocer, aun cuando se haya querido afir-
mar lo contrario con maligna intencin, que Espaa se di
cuenta de la necesidad que haba de dar alguna educaci n
a las clases pobres de Indias, especialmente a los indios y
mestizos : Fray Pedro de Gante fund en Mxico escuela s
en las cuales los indios aprendan no slo a leer y escribir ,
sino tambin habilidades manuales que los habilitaban pa-
ra ganarse despus la vida en alguna rama de pequea s
industrias caseras . Por sus mtodos de enseanza y po r
su organizacin administrativa las escuelas fundadas por
fray Pedro de Gante podran servir de modelo a mucha s
escuelas vocacionales contemporaneas .
As mismo los Padres Jesuitas en el Paraguay de -
mostraron con su sistema de "Reducciones" que los indio s
eran capaces de ser educados si se les trataba de una ma-
nera humana . En estas comunidades regidas por los je-
suitas los indios adquirieron, adems de la lectura y escri-
tura, conocimientos de Agricultura y algn oficio, y a
vivir una vida mejor organizada .
No significa esto, de ninguna manera, que hubier a
suficientes escuelas para todos . Lejos de ello, los benefi-

-2
cios de la educacin casi nunca alcanzaban a los hijos d e
las familias humildes . Algo se haca, pero demasiado poc o
comparado con las necesidades de la poblacin . Sin em-
bargo, dgase en descargo de Espaa . que lo mismo acon-
teca en todo el mundo occidental en esos tiempos .
Es interesante dejar claramente establecido que lo s
reyes de Espacia y muchos oficiales del Gobierno de las Co-
lonias se interesaban por la educacin de los indios as
como del resto de la poblacin . Las Leyes de Indias est n
llenas de muy humanas y sabias disposiciones concerniente s
a la educacin de los sbditos de allende el mar . Desgra-
ciadamente, a estas Leyes no se les di cumplimiento po r
parte de las autoridades coloniales y los Reyes estaba n
demasiado lejos para hacerlas cumplir ; as que en s
umayorfenltua
. En realidad, los nicos nio s
que llegaron a recibir una educacin fueron los hijos de la s
familias ricas que estaban en condiciones de enviarlos a
las grandes capitales y centros de cultura de la Colonia ,
como Mxico, Guatemala, Bogota, Len o la misma Espaa .
Bien puede asegurarse que durante los das coloniale s
las masas no recibieron ninguna educacin . La Coloni a
no cre un sistema de educacin, ni una tradicin qu e
obligara al pueblo a pensar o a sentir la necesidad de ins-
truirse . A esto se debi que, una vez alcanzada la inde-
pendencia, las nuevas naciones se encontraran sin una base ,
ni una tradicin en que cimentar sus sistemas de educaci n
primria y tuvieran que iniciarlo todo ellas mismas . A
este respecto dice el Profesor Roberto Brenes Messn, d e
Costa Rica, que apenas si puede afirmarse que existier a
un sistema de educacin en la primera mitad del siglo die-
cinueve en ninguno de los pases latinoamericanos, a caus a
de su falta de recursos, de experiencia y de preparaci n
para tal empresa . ( 1 ) .

(1) Brenes Mesn, Roberto . "Costa Rica" Educational Yearboo k

1942 . International Yearbook of Teacher's College, Columbi a
University . p . 135 .

-3
 Octavio Mndez Pereira escribi en 1916 las siguiente s
palabras acerca de la educacin panamea durante la Co-
lonia : "Si hemos de resumir el estado de la instrucci n
pblica en Panam durante la Colonia, debemos confesa r
desde luego que era miserable . En los conventos no me -
nos de cuatro aos se gastaban en estudiar Latn, par a
poder estudiar despus los textos de filosofa o ciencia s
eclesisticas . ( 2 )
La independencia de Panam de Espaa fue alcanzad a
en 1821 sin ayuda exterior y casi sin derramamiento d e
sangre . Despus de alguna vacilacin, la antigua Castill a
del Oro, seducida acaso por la gloria de Bolvar, se adhiri
de su propia voluntad a la Gran Colombia . Cuando a l a
muerte del Libertador se disolvi la creacin de su geni o
inmortal, Panam no sigui el ejemplo de Venezuela y
Ecuador sino que sigui formando parte de la Repblic a
de Colombia . El tiempo demostr que ste fue un grav e
error : la historia de Colombia durante el siglo diecinueve
fue de intranquilidad, guerras civiles y miserias . El pa s
haba quedado exhausto tanto en recursos humanos como
econmicos, y Panam, cuya independencia se haba gana -
do sin sangre, tuvo que pagar su cruento tributo durant e
las numerosas guerras civiles colombianas .
Como una seccin del territorio colombiano durante e l
siglo diecinueve, Panama tuvo que sufrir su parte en lo s
sufrimientos que aquejaron a todo el pas . Si la instruc-
cin pblica era pobre en Colombia, la de Panam er a
pauprrima . No puede hablarse de un sistema de instruc-
cin pblica panameo durante el siglo pasado debido a
la falta de recursos econmicos y al estado de zozobra e
intranquilidad espiritual de la nacin causados por la s
constantes guerras civiles . Las escuelas particulares, es-
pecialmente las religiosas, tuvieron mucha mejor vida y
ofrecieron a los hijos de las familias acomodadas los bene -

(2) Mndez Pereira, Octavio. Historia de la Instrussin Pblis a

en Panam . Panam. Topgrafia Moderna . 1916 . p. 14.

-4


1872, se estableci bajo la direccin del educador alem n

Oswald Wirsing una nueva Escuela Normal con la idea d e
inyectar nueva savia al sistema de educacin del pas .

Un paso muy importante en el desenvolvimiento de l a

instruccin pblica del Istmo fue la promulgacin de la Le y
N D 14 de 20 de Noviembre de 1873 . En ella se establec a

ya de manera definitiva el principio democrtico de un a

instruccin pblica gratuita y obligatoria y se reglamen-
taba su administracin . A partir de esa fecha se nota u n
aumento gradual y constante tanto en el nmero de escue-
las como en la matrcula .

CUADRO 1 .-Poblacin cscolar de Panam en el siglo XIX, durante

un periodo de 53 aos .

ao Num . escuelas I Matricul a

1846 40 1 .46 5
1874 17 1 .06 5
1875 31 1 .85 7
1876 35 2 .15 5
1877 40 2 .54 3
1888 49 2 .72 7
1890 64 1 .32 6
1899 126 4 .500

El desarrollo de la instruccin pblica marchaba po r

senderos que auguraban un porvenir brillante ; desafortu-
nadamente, hacia fines del siglo XIX se desat la terribl e
guerra llamada de los Mil Das que di al traste con tod o
el progreso alcanzado, de suerte que bien puede decirse si n
temor a exagerar que a comienzos del siglo XX la instruc-
cin pblica haba desaparecido del panorama de la vid a
nacional del Istmo de Panam .

El siglo XX encontr la instruccin pblica paname a

en plena bancarrota, una guerra civil sangrienta acaban -

-6
do con las ltimas reservas econmicas y humanas de l a
nacin, la vida econmica paralizada, el pueblo cansado y
desilusionado de formar parte de Colombia y en espera d e
que algo extraordinario ocurriera que le permitiera ser e l
arquitecto de su propio destino . La situacin no hab a
cambiado cuando lleg el da 3 de Noviembre de 1903, d a
en que Panam se declar independiente de Colombia e n
la misma forma y con el-mismo derecho con que se hab a
declarado independiente de Espaa en 1821 .

-7
 CAPITULO I I

Desarrollo de la Escuela Primaria .

La generacin de alumnos que cada da invade la

saul sdelasecuelasprimari sy ecundari sdePan me n
la dcada de 1950, esto es, a cincuenta aos de distanci a
de nuestra independencia, que baja de un autobs despu s
de haber viajado-media hora por calles limpias y pavimen-
tadas, difcilmente puede llegara formarse una idea del es-
tado de atraso y abandono en que se encontraba tanto la s
ciudades de Panam y Coln como el interior del pas cuan -
do alumbr por primera vez el sol de nuestra segunda in -
dependencia el da 3 de Noviembre de 1903 .

Todas las pinturas de la poca coinciden en presentar -

nos un cuadro de pobreza, insalubridad y frustracin si n
paralelo en la historia del Istmo de Panam . Los viajero s
que visitaron nuestras playas en los aos anteriores o in -
mediatos a 1903 y escribieron sus impresiones, coincide n
en que la situacin del Istmo durante esos aos era difci l
e incierta : las fotografas que nos quedan corroboran gra n
parte de estas afirmaciones . En el aspecto econmico l a
Guerra de los Mil Das casi acab con las ya escasas reser-
vas econmicas nacionales, amn de haber cegado miles d e
preciosas vidas y de dejar sembradas las flechas del renco r
y del odio entre hermanos . El rechazo por parte de Colom-
bia del Tratado Herrn-Hay mat las ltimas esperanza s
de los panameos de que se reanudaran los trabajos de l
Canal y de que volvieran los das de prosperidad moneta-
ria, aunque sta fuera ficticia y sin una base slida .

-8
 En el aspecto de salubridad, hacia 1903 Panam er a
uno de los focos de fiebre amarilla mas temidos en tod a
Amrica, junto con Guayaquil y La Habana . A esto pue-
de agregarse la falta de acueducto, de alcantarillado y d e
calles pavimentadas . Y en cuanto a instruccin pblica ,
sta haba alcanzado el punto equivalente a cero, pues de-
bido a la guerra civil todas las escuelas pblicas haba n
permanecido cerradas durante los aos anteriores a 1903 .
El cuadro no era mejor si se estudian y analizan otro s
aspectos de la vida nacional de Panam, y a- eso se deb e
probablemente que aun personas nacidas en territorio co-
lombiano no panameo, haciendo justicia a este puebl o
hospitalario hubieran secundado los anhelos separatista s
de los panameos y tomado parte activa en los movimien-
tos que culminaron en la independencia .
He ah, pues, en pocas pinceladas, el cuadro a que tu -
vieron que enfrentarse los primeros forjadores de nuestr a
vida independiente cuando reunidos en Convencin comen-
zaron a echar las bases constitucionales de todas las rama s
de la vida nacional .
La Ley N Q 11 de 1904
La educacin primaria pblica, as como todo otro tip o
de educacin tiene en Panam su base legal en el artcul o
N 133 de la Constitucin Nacional de 1903 . Este articu-
lo dice a la letra : "La instruccin primaria ser obligato-
ria y la pblica ser gratuita" . As, pues, una de las pri-
meras tareas que se impuso la ; Convencin Nacional fu e
la organizacin de la Escuela Primaria .
La filosofa educativa presente en la mente de los le-
gisladores de la nueva repblica qued expresada en lo s
siguientes principios generales contenidos en la Ley NI? 1 1
de 1904 .
a) La educacin primaria es obligatoria para todo s
los nios sin restriccin de color, sexo o religin, desde lo s
siete hasta los quince aos ;

-9
 b), La educacin primaria es el deber del Estado .
Este principio significa que el Estado tiene que pagar po r
toda educacin pblica primaria, pero, por otra parte, e l
Estado se reserva el derecho de organizar esta educacin ;
c) La educacin primaria tiene que alcanzar a todo
nio donde quiera que viva, y se le ofrecer una instruc-
cin primaria rural o urbana, segn sus necesidades . No
qued, sin embargo, claramente expresado un claro con-
cepto de lo que la escuela urbana y la rural deben ofrecer .
Los legisladores carecan de experiencia en el campo d e
la educacin, y mucho de lo que ellos hicieron, revela, m s
que conocimientos tcnicos en la materia, los firmes y sa-
nos propsitos que los animaban ;
d) Todo parece indicar que los legisladores acepta -
ron el principio de que las comunidades tenan muy poc o
que hacer con el desarrollo de la instruccin, pblica . E n
efecto, en la Ley N 11 de 1904 es muy poco lo que se dej a
o se confa a la iniciativa de las comunidades en problema s
tan importantes como curriculum, objetivos de la educacin ,
escogencia de maestros, etc. La nica obligacin de lo s
municipios era ceder un porcentaje de sus rentas para lo s
fondos de educacin en el respectivo distrito . A cambio d e
esto no se les conceda ninguna ingerencia en la organiza-
cin de las escuelas ;
e) La Convencin mantuvo el principio de la igual -
dad de razas y de sexos . Sin embargo, el principio de se-
paracin de sexos en el saln de clases estaba tan arraigad o
en la conciencia del pblico que la co-educacin no pud o
ser establecida sino aos ms tarde ;
f) Un profundo sentido de comprensin de la reali-
dad a que tenan que enfrentarse en tales momentos apa-
rece en todas las provisiones de la Ley N 11 de 1904 .
Ya que no haba sino muy pocos maestros graduados e n
Panam, el Gobierno fue autorizado para contratar maes-
tros y profesores en el exterior y para crear becas y en-
viar jvenes panameos a estudiar en pases extranjeros ;

-10
 g) La centralizacin de todos los poderes y toda s
las funciones relacionadas con la instruccin pblica e n
manos del Gobierno es quizs el ms fuerte de todos lo s
principios pedaggicos que la nueva nacin estableca .
Aun las escuelas primarias particulares quedaban bajo e l
control del Estado .

Principios Generales de Administracin .

El Captulo II de la Ley NQ 11 de 1904 reglament

por primera vez la instruccin primaria panamea . Tod o
el pas fue dividido en zonas administrativas llamada s
Inspecciones de Instruccin Pblica . Se crearon a raz n
de una Inspeccin por cada Provincia, excepcin hecha d e
la Provincia (le Panam en donde hubo (los Inspectore s
debido a su extensin y poblacin . Al frente de cada Ins-
peccin estaba un Inspector Provincial cuyo nombramient o
era por dos aos, pero poda ser reelecto, o mejo r , nombra -
do otra vez . Punga de jefe directo de todos los Inspec-
tores el Secretario de Instruccin Pblica que vena a se r
el jefe del ramo . Ahora bien, por delegacin especial qu e
de sus poderes hiciera el Secretario el Inspector de la ciu-
dad capital poda actuar como Inspector visitador de todo s
los otros Inspectores del pas .

Es curioso observar que la Ley NQ 11 no trae ning n

requisito especial que el candidato debiera llenar para se r
nombrado Inspector Provincial ; en cambio se exiga por
lo monos cuatro condiciones para poder ser nombrado Di -
rector de una escuela primaria . Estos cuatro requisito s
eran : buena conducta, conocer la materia que se iba a en-
sear, conocer medianamente los mtodos de enseanza y
gozar de buena salud . Un jurado compuesto por tre s
miembros nombrados anualmente por el Secretario de Ins-
truccin Pblica deba escoger a los maestros y directore s
de las escuelas primarias . Quedaban excentos de entra r
en oposicin los maestros graduados, que dicho sea de pas o
eran muy pocos .

-11
 La Ley N Q 11 provee tambin el nombramiento de Ins-
pectores Municipales de educacin . Estos funcionarios
servan sus funciones ad honorem, estaban bajo la autori-
dad de los Inspectores Provinciales y deban aceptar e l
cargo por lo menos por el trmino de un ao .
En el tercer escaln de la jerarqua administrativa s e
encontraban los Directores de escuelas, luego los maestro s
de grado, y por ltimo los maestros especiales . Estos po-
dan ser de Dibujo, Canto, Costura e Ingls, y devengaba n
un sueldo distinto de los maestros regulares . El sueldo d e
los maestros especiales era pagado por los municipios y a
eso se debi que fueran tan bajos, ya que las finanzas mu-
nicipales nunca fueron florecientes . Tambin pagaro n
los municipios el material de enseanza que necesitaran lo s
maestros especiales .
Adems de la jerarqua ya mencionada, la Ley N Q 1 1
estableci un Consejo Tcnico Directivo integrado por lo s
siguientes miembros :

El Secretario de Instruccin Pblica, que presida ; .

Los Directores de las escuelas normales ;
Los Directores de las escuelas secundarias de la Ca-
pital ; y
El Inspector de Instruccin Primaria de la Capital ,
quien actuaba de Secretario .

Muy significativo es el hecho de que en este Consej o

Tcnico Directivo que era en realidad una especie de Junt a
Nacional de Educacin no se encuentre ni un solo repre-
sentante de diferentes sectores de la comunidad, ya fuera n
comerciantes, industriales, etc . prueba (le que an no se
conceda beligerancia en materia de educacin a las per-
sonas ajenas al ramo .

Para propsitos de sueldos de los maestros las escue-

las fueron divididas en cuatro grupos o categoras, y lo s
salarios fueron distribudos desde la suma de ciento cin -

-12
cuenta pesos mensuales para los maestros que trabajaba n
en escuelas de primera categora, hasta cuarenta peso s
mensuales para los que trabajaban en escuelas de cuarta
categora . Los sueldos de los maestros especiales iban desde
setenta pesos mensuales para los que trabajaban en escue-
las de primera categora hasta treinta pesos para los d e
cuarta categora . A esto hay que agregar que dentro d e
las tres primeras categoras haba tres divisiones y sueldo s
distintos segn el maestro trabajara en la Seccin Supe-
rior, Seccin Media o Seccin Elemental de la escuela .
Dentro de la cuarta categora el sueldo era igual par
: cuarenta pesos . atods
Conviene sealar que estas cuatro divisiones o catego-
ras de escuelas con su secuela de sueldos diferentes par a
los maestros, no significaba nada en cuanto a la prepara-
cin de los mismos . Todava no poda en esta poca ha-
cerse divisiones de maestros por sus credenciales acadmi-
cas . La divisin de escuelas por su localizacin era bas-
tante para satisfacer las necesidades administrativas de l
sistema . Puede decirse, sin embargo, que en relacin co n
la responsabilidad respectiva, los maestros y directores d e
escuelas primarias reciban, relativamente, un mejor sala-
rio que los Inspectores Provinciales .

Concepto de Obligatoriedad de la Enseanza .

La Ley N 11 de 1904 repite el precepto constitucional
de la obligatoriedad de la enseanza primaria . Este con-
cepto haba de sufrir cambios en aos subsiguientes e n
cuanto a determinar si el precepto constitucional se cum-
pla asistiendo y aprobando los seis grados de la escuel a
primaria, o si bastaba haber asistido a la escuela desde lo s
siete a los catorce o quince aos, aprobada o no la pri-
maria .
Aunque el principio establecido era tan hermoso, m s
fcil le fue al Legislador establecerlo que al Inspector Pro-
vincial y a las autoridades del ramo hacerlo cumplir . La

-13
experiencia demostr que fueron necesarias las medida s
que facultaban a los Inspectores Provinciales para multa r
a los padres de familia que no mandaban sus hijos a la es -
cuela . La poblacin en general no estaba preparada, a
comienzos de este siglo, para comprender y aceptar co n
regocijo los beneficios de una instruccin primaria obli-
gatoria .
La sancin establecida por la ley era una multa de cin-
cuenta centavos por cad ausencia no justificada a clase .
Se estableci as mismo una multa de cinco peso para los
padres y tutores que no enviaran a sus hijos o pupilos a
los exmenes finales o a los actos pblicos (le la escuela .
El dinero de estas multas debia ingresar a los fondos d e
instruccin pblica .

De acuerdo con el Artculo 19 (le la Ley N Q 11 la ins-

truccin pblica era obligatoria para nios y nias desd e
los siete a los catorce aos . Estaban exentos de esta obli-
gacin aquellos nios que vivieran a una distancia mayo r
de dos kilmetros de la escuela ms cercana . Se cumpl a
tambin con el requisito enviando los nios a una escuel a
privada, siempre y cuando que sta ofreciera por lo meno s
la instruccin sealada en los pensums reglamentarios pa-
ra las escuelas pblicas . Interpretando estas disposicio-
nes se llega a la conclusin de que se cumpla con el pre-
cepto constitucional al completar la escuela primaria, n o
importa la edad que tuviera el nio al salir de sexto grado ,
o bien asistiendo a ella hasta cumplir los catorce aos aun -
que no se completaran los seis grados .

En realidad, el principio (le instruccin primaria gra-

tuita y obligatoria, tal como lo soaron los constituyente s
no pudo llevarse a la prctica debido por una parte a esca-
sez de maestros capacitados, y por otra, a incapacida d
econmica del mismo Gobierno para cumplir con este com-
promiso . As pues, en la prctica lo nico que se pull o
garantizar y exigir en la primera dcada de vida indepen-
diente en las zonas rurales fue el primero y segundo grado .
Los nios que vivan en centros urbanos gozaron, hast a
1910, del privilegio de terminar estudios correspondiente s
a un quinto grado, y despus de esto se retiraban de l a
escuela .

No estaban los educadores de la poca todos de acuer-

do con la poltica seguida por las autoridades del ramo .
Hacia 1910 haba ya dos corrientes definidas en cuanto a
lo que significaba o deba significar en la prctica el prin-
cipio ele instruccin primaria obligatoria . Un grupo sos-
tena que deba establecerse un mnimum especfico y de-
finido de conocimiento en algunas materias, una vez al-
canzado ste el nio podra retirarse de la escuela no im-
portaba cual fuera su edad . El otro grupo sostena que
haba que mantener a los nios en la escuela de los siete a
los catorce aos, sin tomar en cuenta hasta donde hubie-
ran avanzado .

Al cabo de siete aos prevaleci la opinin del prime r

grupo y por medio del Decreto NQ 2 de 1910 se estableci
un mnimo de conocimientos bsicos, despus de adquiri-
dos los cuales, el nio podra retirarse de la escuela no im-
portaba su edad . Este mnimum era de tres aos de es-
cuela primaria . De esta manera vino a suavizarse y a
ponerse a tono con la realidad el precepto de obligatorieda d
ele la enseanza primaria .

No ha sido caracterstica de los educadores paname-

os estar de acuerdo sobre ningn problema important e
de educacin . Esto fue una verdad desde los comienzos d e
la Repblica, y quizs a ello se deba en gran parte los ade-
lantes realizados . Dos aos ms tarde, en 1912, un Se-
cretario de Instruccin Pblica expuso el punto de vist a
de que el mnimum de seis aos deba ser obligatorio pa-
ra todos los nios . Sus palabras textuales son las siguien-
tes : "Lo menos que el Estado debe al ser humano, es l a
instruccin primaria completa, en la cual, al par que estudi e
lo til y prctico, cultive sus sentimientos y eduque su s

-15
 Para llevar a la prctica esta nueva teo-
facultades" . ( t )
ra se cre un ao mas tarde, mediante la Ley N 31 d e
1913, un cuerpo de ciento veinte policas escolares para
obligar a los nios a concurrir a la escuela .
Sin embargo, la realidad haca retroceder a la utop a
despus de pasado el espejismo-que la inspiracin del mo-
mento provocaba : los nuevos planes de estudio preparado s
en 1915 sealan un mnimo de tres aos de escuela prima-
ria como suficiente para cumpir con el precepto constitu-
cional . En estos planes de estudio no se menciona la eda d
de los nios, lo cual sugiere que al menos en las pequea s
comunidades rurales los nios podan retirarse de la es-
cuela despus de completar los tres primeros grados ya qu e
por lo general eso era todo lo que la escuela les ofreca .
Este concepto prevaleci de 1915 a 1919 .
La Ley N O 35 de 1919 vuelve a colocar la edad del ni-
o como la medida de lo que debe ser la enseanza obliga-
toria . Se establece que la instruccin primaria ser obli-
gatoria de los siete a los quince aos . Como corolario de
esta determinacin se sealan medidas severas contra lo s
padres negligentes que-no enven sus hijos a la escuela .
No quedaron las cosas as por mucho tiempo : en 192 4
el Secretario de Instruccin Pblica presenta un punto d e
vista que aunque en el fondo es el mismo, presenta una
nueva modalidad o ngulo del problema . Dice el Secreta-
rio : "En mi concepto la obligacin escolar no debiera fi-
jarse por la edad sino por el mnimum de enseanza qu e
debe ser el programa completo en la escuela primaria .
Slo as podr acabarse con el analfabetismo en el pas" ( 2 )
Tales las variantes sufridas por el concepto de obliga-
toriedad de la enseanza primaria de 1904 a 1926 . Vario s

(1) Memoria que el Secretario de Estado en el Despacho d e

Instruccin Pblisa Presenta a la Asamblea Nacional de 1912 . Pa-
nam . Imprenta Nasional . 1912 . p . 2 1
(2) Memoria que Sesretario de Estado en el Despasho de Ins-
truccin Publisa Presenta a la Asamblea Nacional de 1924 .
Panam. Imprenta Nacional . 1924 . p . 2 4

-16
factores influyen en esta falta de consistencia aqu seal
: falta de maestroadentrloscubminarse s
preparados, falta de preparacin de la comunidad y u n
idealismo ajeno a la realidad de parte de algunos educado -
res a quienes pareca mejor que el precepto permanecier a
all, en espera de mejores tiempos, aunque en la prctic a
no se cumpliera . Pero el hecho mismo de que hubier a
tantas variantes est demostrando que los educadores d e
la primera mitad de nuestra historia de la educacin com-
prendieron la importancia del problema e intentaron ml-
tiples soluciones .
Primarias Urbanas y Primarias Rurales .
La Ley N9 11 de 1904 no establece de manera concret a
y terminante los objetivos que persigue la escuela prima-
ria . De una manera general se dice en el artculo No 1 8
lo siguiente : "El Gobierno cuidar de difundir la instruc-
cin primaria en todo el territorio de la repblica, regla -
mentndola en forma esencialmente prctica, encaminad a
al aprovechamiento moral y fsico de los nios, a la forma-
cin de stos en las virtudes cvicas y al desarrollo agr-
cola, industrial y comercial del pas" .
Las escuelas primarias fueron divididas en urbanas y
rurales, segn su localizacin y no de acuerdo-con el con -
tenido de los programas . Todas las escuelas situadas e n
cabeceras de distrito o de corregimiento eran considerada s
urbanas ; todas las dems eran rurales . A su vez, las ru-
rales fueron clasificadas como permanentes y peridicas .
El status de estas escuelas deba ser determinado por e l
Secretario de Instruccin Pblica de acuerdo con las ne-
cesidades locales . La cantidad y cualidad de la instruc-
cin ofrecida en estas escuelas no fue determinado por l a
ley, y slo se dice que deben ensear solamente los punto s
ms importantes de los programas de las escuelas elemen-
tales primarias .
Puede afirmarse, pues, que las escuelas urbanas fue -
ron en realidad, en esta dcada, las nicas escuelas prima-
rias . Estaban divididas en elemental, media y superior ,
-17
 teniendo cada una de estas divisiones los grados primer a
y segundo, tercero y cuarto, quinto y sexto, respectiv e
mente.
El propsito de esta divisin en tres secciones fue pa-
ra que el nio pudiera recorrer los distintos grados si n
tropiezos de ninguna clase, o utilizando las mismas pal
abrsdelLy,"mnaquosipedrc r
los grados sin forzar su espritu ni impedir el desarroll o
natural de la razn" .
En cambio, las condiciones fsicas del nio no se men-
cionan en la Ley N 11 de 1904 . Los legisladores, de acuer-
do con el espritu de la poca, se preocuparon exclusiva -
mente de la educacin del espritu y hacia este fin dirigie-
ron todas sus atenciones. Fue sta una de las omisione s
fundamentales de nuestra primera Ley orgnica de edu-
cacin .
Los municipios quedaban obligados, por el mandat o
legal, a dar el veinticinco por ciento del total de sus entra -
das para promover la instruccin pblica primaria dentr o
de los lmites de sus respectivas fronteras . Este dinero de-
ba gastarse en la construccin, conservacin y mejora -
miento de los edificios escolares, as como para mobiliari o
de las escuelas, tiles de escritorio para las Inspeccione s
locales, fomento de bibliotecas, gastos de exmenes y cer-
tmenes de las escuelas . As mismo podan estos fondo s
ser utilizados para proveer de ropa a los nios de familia s
pobres, de modo que la falta de ropa no fuera excusa par a
no enviar sus hijos a la escuela . Aunque la intencin er a
magnfica no siempre estuvieron los municipios en condi-
ciones de cumplir con ella .
La Lev requera que en cada cabecera de Distrito hu-
biera por lo menos una escuela para nios y una para ni -
as . La coeducacin fue tolerada solamente en pequea s
comunidades rurales, y eso como una excepcin . Se reque-
ra un mnimum de treinta nios para establecer una nue-
va escuela en las zonas rurales . Caso que no hubiera trein-
ta nios y treinta nias para abrir una escuela para cad a

-18
sexo, se estableca una escuela alternada a la cual asista n
nios y nias, unos por la maana y otros por la tarde ,
pero todos con el mismo maestro .

El nmero de alumnos por maestro requerido por 'ley ,

fluctuaba entre treinta como mnimum y cincuenta com o
mximum . Caso de que no hubiera suficientes alumno s
para dos grados el maestro deba arreglrselas par encar-
garse de todos los alumnos que se presentaran a la escuela .
A decir verdad, la instruccin primaria superior, quinto y
sexto grados, se ofreca solamente en las cabeceras de pro-
vincias y el nio de las zonas rurales no tena oportunida d
de recibirla . El objetivo parece haber sido alfabetizar a
los nios y nias de las comunidades rurales, pues dada s
las criticas condiciones culturales de la poca el problem a
bsico y fundamental era el analfabetismo .

Apreciaciones Generales .

No pretendemos presentar la Ley N 11 de 1904 com o

un monumento intachable de legislacin pedaggica, Hub o
en ella muchos vacos e importantes aspectos de la educa-
cin fueron pasados por alto . Su contenido era general ,
su filosofa educativa, democrtica y liberal . Los legisla -
dores hicieron lo mejor que pudieron en la preparacin d e
una Ley que se necesitaba con urgencia para poder proce-
der a iniciar el andamiaje del sistema escolar nacional .
Sin embargo, a pesar de sus fallas y lagunas ella fue la pie-
dra angular sobre la cual se fue levantando a travs de l
tiempo el edificio de la educacin primaria panamea . Su s
provisiones fueron el fundamento de todo el sistema futu-
ro de educacin ; su filosofa democrtica inspir las refor-
mas que se hicieron en los aos siguientes . Octavio Mn-
dez Pereira, primer historiador de la educacin panamea ,
deca en 1916 lo siguiente : "Desde la Ley 11 de 1904, or-
gnica de instruccin pblica, principia la era de nuestro s
adelantos escolares . Desde entonces ha venido operndos e
en los diversos grados de la enseanza una serie de modi -

-19
ficaciones que constituyen realmente una organizacin pe -
daggica" . ( 9 )

La Ley 11 en accin .

La primera Memoria de Educacin presentada a l a

Asamblea Nacional fue la de 1906 . En ella el Secretari o
de . Instruccin Pblica informa por primera vez en qu
forma fueron llevadas a la prctica los postulados y prin-
cipios establecidos en la primera ley orgnica del pas . E l
primer Secretario de Instruccin Pblica, Julio J . Fbrega ,
reconoce que la organizacin del sistema de educacin er a
algo que requera para su afianzamiento la accin combi-
nada del tiempo, un esfuerzo continuado, y experiencia, e n
lo cual tena sobrada razn, pues ya la experiencia le hab a
enseado que resultaba ms fcil crear una ley orgnic a
que llevar a la prctica sus disposiciones .
El primer problema que haba confrontado el Secre-
tario de Instruccin Pblica haba sido, no la falta de di-
nero, sino la falta casi absoluta de maestros de educaci n
primaria capacitados para ejercer su profesin . Este pro-
blema fue en parte resuelto utilizando los servicios de lo s
Hermanos de las Escuelas Cristianas, los hijos de Jua n
Bautista de La Salle . Los Hermanos Cristianos se encar-
garon inmediatamente de casi todas las escuelas primaria s
superiores de la repblica, bajo el control de la Secretar a
del ramo . Y no siendo esto suficiente se apel al sistem a
de contratar educadores extranjeros para las escuelas pa-
nameas, algunos de los cuales contribuyeron efectivamen-
te al progreso de nuestro sistema .
Aunque la Ley 11 no estableca provisin alguna par a
el establecimiento de Kindergartens, ni menciona la edu-
cacin pre escolar, lo cierto es que en 1906 haba ya vario s
Kindergartens establecidos y en los depsitos de la Secre-
tara del ramo haba material listo para ser entregado a
los Kindergartens .

(3) Mndez Pereira, O . op. cit . p. 4 7

-20
 La primera evaluacin del sistema escolar, y con ell a
la pirmera re-orientacin hecha est contenida en la Le y
N9 22 de 1907, tres aos escasos desde la promulgacin d e
la Ley 11 . La prctica haba enseado a los educadore s
y legisladores de la joven repblica donde estaban las la-
gunas que haba que llenar y las deficiencias que subsanar ,
y a ello se dedicaron con toda sinceridad . Por primera ve z
fueron definidos los objetivos de la instruccin primari a
con un significado amplio en las siguientes palabras : "E l
objetivo de la instruccin es ayudar y dirigir gradual y si-
multneamente el desarrollo fsico, intelectual y moral de l
nido" ( 4 ) Por primera vez son mencionadas y tomada s
en consideracin las condiciones fsicas del nio .
Afortunadamente, la situacin econmica del Gobiern o
durante la primera dcada de la repblica era buena debi-
do a los trabajos del Canal de Panam . En cambio, ex-
cepcin hecha del de la Capital, la situacin econmica d e
los municipios era precaria y resultaba muy limitada l a
ayuda que podan ofrecer a las escuelas . En ocasiones lo s
municipios tenan que solicitar ayuda econmica al gobier-
no nacional para poder subsistir ya que la economa de la s
comunidades interioranas era muy precaria . As, pues ,
el veinticinco por ciento que de sus rentas deban entrega r
para el mantenimiento de la Instruccin Pblica resultab a
una carga realmente pesada . Para remediar esta situa-
cin la Ley N 9 22 de 1907 rebaj este porcentaje al diez
por ciento con la esperanza de que los municipios cumplie-
ran mejor en adelante sus compromisos con la educaci n
local .
Primeros Informes de los Inspectores Provinciales .
La Memoria de 1908 da por primera vez a conoce r
los Informes de los Inspectores Provinciales de Instrucci n
Pblica dirigidos al Secretario del ramo . A travs de ellos

(4) Leyes Expedidas por la Asamblea Nacional de la Repblica de

Panam en ens Sesiones de 1906 y 1907 . Panam . Star an d
Herald . 1907 . p . 126

-21


es posible conocer la actitud y la reaccin de los funciona-

rios que estaban en contacto directo con las escuelas y la s
comunidades . En ellos puede verse un cuadro interesant e
de como reaccion la poblacin panamea al verse confron-
tada por primera vez con una instruccin pblica obligato-
ria para nios y nias. Tambin aparecen en estos infor-
mes la actitud de las autoridades oficiales, Gobernadores ,
Alcaldes, Corregidores, en relacin con el problema educa-
tivo . Es necesario anotar esta actitud de los funcionarios
oficiales porque ella ha de ejercer mucha influencia en l a
mayor o menor efectividad con que se apliquen las regla-
mentaciones del ramo de educacin en el futuro .

Los Inspectores se quejaban de que los maestros ca-

recan de preparacin tcnica y acadmica, que no saba n
ensear y no mantenan la disciplina en el saln de clases .
Es bueno agregar, en descargo de los maestros, que lo s
Inspectores tenan a su vez un concepto formal y tradicio-
nal de disciplina y la asociaban con el silencio y la inmovi-
lidad del alumno en clase, y buena formacin al marcha r
al aula . Como prueba de la falta de aprendizaje citan e l
alto porcentaje de alumnos que fracasan en los exmenes
de admisin de la Escuela Normal de la Capital . Este por-
centaje era mayor entre los alumnos que venan de la s
escuelas del Interior . Un Inspector llega hasta asegura r
en 1907 que el desarrollo intelectual de los alumnos de s u
provincia escolar es nulo y que el conocimiento adquirido ,
deficiente . ()
Estos primeros Informes contienen crticas valiente s
al sistema educativo, crticas justas casi siempre y qu e
sealaban las deficiencias que ellos crean que deban re -
mediarse . Se dice, que no se usan en la escuela mtodo s
activos de enseanza y que la educacin ofrecida no er a
integral . Esta crtica a la falta de mtodos activos d e

(5) Memoria que el Sesretario de Instruscin Pblica Presenta a l a

Asamblea Nacional en sus Sesiones Ordinarias de 1903 . Pa-
nam : Tipografia Excelsior . P . 18 5

-22
enseanza en las escuelas es muy antigua en Panam : e n
esto no andaban alejados de la verdad, pues falta de m-
todos activos e integracin en el proceso educativo sigue n
siendo los males de muchos sistemas de educacin en e l
mundo entero . Sealaban, adems, los Inspectores la agu-
da necesidad que tena el pas de bibliotecas, de libros d e
texto y de revistas de educacin . Otro Inspector ataca l a
enseanza que se imparte en la Escuela Normal cuand o
asegura que no se enseaba en ella Psicologa ni Sociologa ,
observacin que nos indica que estos funcionarios se daba n
cuenta de la importancia que tales ciencias tenan en l a
preparacin de los maestros .
La campaa por interesar a los padres de familia e n
la educacin de sus hijos no haba producido frutos po r
los aos de 1908 . Los Informes indican que los padre s
de familia campesinos preferan conservar sus hijos e n
casa para que les ayudaran en las faenas del campo a en-
viarlos a la escuela . No crean ellos que valiera la pen a
ir a la escuela . Y es probable que tuvieran razn si l o
que la escuela enseaba no les era de utilidad prctica .
Haba un agravante en este problema : en muchas ocasio-
nes las autoridades, corregidores especialmente, apoyaba n
a los padres de familia en su resistencia a en v iar sus hijo s
a la escuela, si no de manera activa, de manera pasiva .

Es justo reconocer que los Inspectores no se confor-

maron con criticar y sealar errores del sistema educativo ,
sino que tambin hicieron recomendaciones concretas par a
remediarlas . Algunas de estas recomendaciones fueron`
aumento de salario a todos los servidores del ramo (le ins-
truccin pblica ; preparacin de planes de estudio y d e
programas para las escuelas primarias de acuerdo con la s
necesidades locales y nacionales ; creacin de tuna Inspec-
cin Tcnica (le Instruccin Primaria ; legislacin sobr
eaumentodesueldosafinde stimular losmaestrosens u
trabajo ; menos trabajo de clase a los alumnos de prime -
ro y segund grado, que ellos consideran recargados ; m s
edificios escolares ; que se volviera al veinticinco por cien -

-23
to el impuesto que los municipios deben entregar par a
educacin en vez del diez por ciento que estaban pagand o
en ese momento, y que se cumplieran las disposicione
slegalesque stablecnmultas lospadresd familaquen o
envan sus hijos a la escuela .
Todas las recomendaciones de los Inspectores eran d e
suma importancia y conviene hacer destacar las que s e
refieren al aumento gradual de sueldos, que aos m
stardedebaculminarenunaleydesobresueldos,yladecrea-
cin de la Inspeccin Tcnica de Instruccin Primaria .
Estas dos recomendaciones son una prueba elocuente d e
que estos funcionarios comprendan cules eran las ne-
cesidades ms urgentes del momento . Por fortuna esta s
sugestiones hallaron eco en la Secretara del ramo y nue-
vas reformas educativas le fueron solicitadas a la Asam-
blea Nacional el ao siguiente .
Primeras Reglamentaciones . 1910 .
Las reglamentaciones hasta entonces vigentes, es de-
cir, de 1904 a 1910, resultaban incompletas y hasta vagas .
Era ya de urgente necesidad una reglamentacin a ton o
con las exigencias del momento . Esto se realiz mediante
el Decreto N9 2 de 14 de Febrero de 1910, que da po r
primera vez una reglamentacin a las escuelas primarias .
En la Memoria de 1910 el Secretario de Instrucci n
Pblica reconoce pblicamente que es preferible tene
rmuchase cuelascon omuybuenosmaestrosquet neruna s
pocas escuelas solamente, con muy buenos maestros .
Agrega que aun con pobres mtodos de enseanza pued e
un maestro ensear algo a sus alumnos . Tales afirma-
ciones fueron hechas debido a que hubo muchas crtica s
acerca de la pobre preparacin de los maestros y a
lnmerocidesculaqestbn alesmno .
La nueva declaracin de objetivos de la escuela pri-
maria es ms abarcadora que las anteriores, pues habla y a
del aprovechamiento del nio en relacin con su papel e n
la comunidad ; es decir va salindose del plano de la sim -

-24


ple alfabetizacin . El artculo primero del mencionad o

Decreto dice que los objetivos de la instruccin primari a
son impulsar y dirigir simultnea y gradualmente e l
desarrollo moral, intelectual y fsico de los alumnos ofre-
cindoles los conocimientos que los haran tiles a sus co-
munidades . Tambin qued definido el concepto de "ins-
truccin obligatoria", consagrado por la Constitucin . D e
acuerdo con esta reglamentacin se cumpla con la ense-
anza obligatoria enviando al nio a una escuela pblica ,
a una escuela privada que tuviera el mismo plan de estu-
dios de la escuela pblica, o recibiendo el nio instrucci n
en casa mediante un tutor, con tal que el nio recibiera e l
mnimo de instruccin requerido por la escuela pblica .
Nueva Clasificacin q
Nuevos Planes de Estudio .
La reglamentacin de 1910 conserv la vieja divisi n
(le escuelas urbanas y rurales, y el mismo nmero de 3 0
alumnos como mnimum por maestro . Sin embargo, en e l
orden administrativo aparece una nueva divisin de escue-
las primarias en cuatro clases :
Escuelas de 311 Clase . . .I, I1 y 11I grado s
11
de 291 Clase . : .I, II, III y IV grado s
" de 1 Q` Clase . . .I, II, III, IV y V grado s
Escuelas Superiores con todos los seis grados .
Eran, pues, las escuelas superiores las solas escuela s
completas . Se mantuvo tambin ligeramente modificad a
la subdivisin anterior de la siguiente manera :
Seccin elemental . . .I y II grados 14 y 24 Curs o
Seccin media III y 1V grados 1 4 y 2 4 Curs o
Seccin anterior . . . .V y VI grados l o y 24 Curso
Cada una de estas subdivisiones fue considerada co-
mo una unidad . Adems, se estableci que se llenaba e l
requisito de la educacin obligatoria pasando con xito los -
tres grados de una escuela de tercera clase . En realidad ,
al ensearse este mnimum no se cumpla con el precept o

-25


constitucional, pero en cambio se estaba considerando me-

jor la realidad del ambiente . El Plan de Estudios para va -
rones fue el siguiente :

CUADRO 11 .Plan de Estudios de In Escuela Primaria Segn el Decret o

N . 2 ' de 1910 . (Para Varones) . (6 )

Grados y lloras Semanale s

Asignaturas
I II lII IV \' VI

1 . Lengua Matern a
a) Lectura 3 3 3 3 3 2
b) Escritura : 2 2 2 2 2 2
c) Dictado 2 2 2 2 2 2
d) Ejercicios de Lenguaje : . 2 2 2 2 2 2
e) Composicin oral 2
f) Composicin oral y escrita 2 2 2 2 2
2 . Aritmtica 3 3 3 4 4 3
3 . Geometra objetiva 2 2 2 2 3 3
4 . Geografa patria 2 2 --
3 . Geog. patria y General 2 2 2 2
6 . Nociones cientficas 2 2 2 2 2 2
7 . Moral y Religin (fac.) 2 ? 2 2
S . Biologa tic] hombre e Higiene . : . 1 1 2 2
9 . Instruccin Cvica 1 2 2 2
10 . Trabajos manuales 2 2 2 2 2 2
11 . Agricultura 2 2
12 . Dibujo 2 2 2 2 2 2
13 . Canto 2 2 2 2 2 2
H . Gimnasia, juegos y ejercicios es -
colares todos los recreos y rato s
dcsocupados
- -
Total : 30 32 34 34 34 32

(6) Memoria que el Secretario de Estado en, el Despacho d

truccin Pblica Presenta a la Asamblea Nasional en sus
eIns Se-
siones Ordinarias de 1910 . Panam . Tipografa Nacional ..
1910 . p . 53

-26
 El Plan de Estudios para nias era igual, con la dife-
rencia que en vez de Instruccin Cvica, ellas daban Cos-
tura y en vez de Agricultura, las nias tenan Econom a
Domstica .
Mirado a la luz de los principios y de la filosofa d e
educacin de la poca, este Plan de Estudios pareca equi-
librado . Sin embargo, un breve vistazo al mismo nos in-
dica que treinta horas de, trabajo semanales para nios d e
Primer Grado, era demasiado . El plan general no era prc-
tico, a pesar de que ya los educadores estaban exigiend o
una instruccin ms prctica y menos acadmica . Po r
ejemplo, la Agricultura no se enseaba sino dos horas a
la semana en segundo y tercer grados, a pesar de ser Pa-
nam enteramente rural en 1910 . Los alumnos en grados
superiores no tenan oportunidad de trabajar en Agricul-
tura .
Acaso de aqu arranque la falla de la escuela primari a
panamea : que no arraiga al campesino a sus campos, qu e
al crearle nuevas necesidades no le proporciona a la vez l a
manera de satisfacerlas, motivo por el cual el nio cam-
pesino que termina su educacin primaria emigra a la ciu-
dad y no regresa ms al Interior . Esta falla, esta falta d e
adaptacin,de los planes de estudio y de los programas d
e
la escuela primaria a la realidad de la vida nacional, a su s
necesidades y exigencias, constituye desde el primer mo-
mento la debilidad del sistema de educacin del Istmo .
Cuando en las Leyes y Decretos de esta poca encon-
tramos que se exige que la instruccin sea prctica, lo qu e
en realidad esto significa es que los mtodos de enseanz a
sean menos librescos y ms prcticos . As lo establece l a
Ley N 22 de 1907 y as lo reconoce el Decreto N 2 d e
1910 . No se trata de recomendar un plan de estudio y
unos programas- con un contenido til y prctico, al servi-
cio de las necesidades econmicas, culturales y sociales d e
la comunidad, sino tan slo de los mtodos de enseanza .
Pero aun en esto no se tuvo mucho xito ya que los maes-
tros carecan del dominio de esta metodologa .

-27
 Las recomendaciones oficiales era que se usara el m-
todo concntrico, recomendado por el alemn, Dr . E . Hoff -
man, Director del Colegio Nacional de Comercio e Idioma s
para la escuela preparatoria de este plantel y que consist a
que cuando en Aritmtica, por ejemplo, se hacan proble-
mas con ovejas, en Ciencias Naturales, Espaol y otra s
asignaturas se tratara tambin de las ovejas .

Exmenes Finales .

La Memoria de Educacin de 1910 da indicacione s

acerca del calendario escolar : las clases deban comenza r
el 19 de Mayo y terminar el 19 de Febrero del ao siguien-
te . Los ltimos veinte das del ao escolar estaban dedi-
cados a los exmenes finales . Este largo perodo dedica -
do a exmenes se estableci porque, de acuerdo con lo s
nuevos reglamentos, los exmenes finales eran mu
. yformales n
Estos exmenes finales tenan un doble objetivo : me-
dir el aprovechamiento del alumno, por un aparte, y po r
otra, medir tambin, como corolario, la habilidad del maes-
tro para ensear . De esta manera los exmene
sreultabnta importanespar elaumnocmopar el maes-
tro : si el resultado de los exmenes demostraba que e l
alumno no haba aprendido lo que se supona que deb a
de haber aprendido, el alumno fracasaba, pero el maestr o
poda ser destituido de una vez . De acuerdo con las re-
glamentaciones vigentes una de las causas de destituci n
de maestros y directores de escuelas primarias era malo s
resultados en los exmenes . (' )
Como una prueba adicional de la formalidad de lo s
exmenes finales de la escuela primaria basta recorda r
que la ley estableca que un Comit formado por el Alcalde ,
el Presidente del Consejo y un representante del Inspecto r

(T) Ibid . p. 58

-28
 Provincial de educacin deban presenciar estos exmenes .
En localidades donde no hubiera alcalde, el Corregidor lo
reemplazara .

Algunas Disposiciones sobr e

el Personal Docente .

Por ley se reconoca que la situacin ideal en materi a

de seleccin y nombramiento de maestros era poder tene r
en todas las escuelas, como directores y maestros, persona s
graduadas en una Escuela Normal . Pero como en la prc-
tica sto era imposible, se estableci el requisito de qu e
cada candidato a una posicin de maestro deba someters e
y aprobar un examen para probar que por lo menos cono -
ca las materias que deba ensear .

Entre otras reglamentaciones de las actividades de l

maestro que la ley estableca merecen citarse dos muy im-
portantes : a los maestros y directores les estaba prohibid o
inmiscuirse en las convicciones religiosas de sus alumnos ,
as como tomar parte activa en discusiones polticas . Lo s
maestros deban limitarse a depositar su voto y abstenerse
de hacer propaganda poltica en favor de determinado can-
didato . : La violacin de este precepto legal poda traer -
les como sancin la destitucin inmediata .

El problema de la estabilidad del maestro en s

upuestoesunodelosprimerosque ntraenelpanoramadel a
educacin nacional . De acuerdo con el Decreto N 2 d e
1910, del cual hemos venido hablando, cada maestro y ca -
da director de escuela primaria deba ser nombrado por e l
trmino de un ao, y deban ser nombrados de nuevo cad a
ao, vpoco antes del mes de Mayo . Ahora bien, si par a
los primeros das de Mayo, y comenzado el ao escolar ,
no se haban hecho an nuevos nombramientos, se acep-
taba que los maestros del ao anterior quedaban autom-
ticamente en sus puestos . Quizs fue sta una de las si-
tuaciones ms difciles porque atravesaron los maestro s

?19
panameos de los primeros treinta aos de nuestra vid a
republicana : la inseguridad de si seran nombrados el afe o
siguiente .
Con el fin de saber cuntos nuevos maestros se nece-
sitaran para el nuevo ao escolar se estableci la obliga-
cin de levantar cada ao el correspondiente censo escolar .
Se puso en manos de los alcaldes y gobernadores la res-
ponsabilidad de levantar este censo, por lo menos un me s
antes de la iniciacin del ao escolar . Los directores d e
escuelas primarias deban considerar com omatriculds
a todos los nios cuyos nombres aparecieran en el cens o
de poblacin escolar de sus respectivas comunidades . (Es-
ta medida trajo como resultado que la matrcula aparec a
inflada porque n todos los nios que aparecan en el cen-
so asistan despus a la escuela .
No haba an en la Ley provisin alguna relativa a
jubilacin de maestros por antigedad de servicio o po r
enfermedad . Con el objeto de subsanar esta deficienci a
el Ejecutivo cre la categora de maestro supernumerario .
A estos se les asign el sueldo correspondiente al de maes-
tros de una Seccin Superior de la escuela primaria . Fu e
sta la primera medida hacia el establecimiento de un segu-
ro de vida, de jubilacin y de enfermedad para maestros y
personal administrativo del ramo . Los maestros supernu-
merarios podan ser llamados a prestar servicio en cas o
de ausencia de un maestro regular . De 1910 en adelante
estas benficas reglamentaciones fueron perfeccionndos e
hasta llegar afros ms tarde a la creacin del Seguro Socia l
obligatorio .
Centralizacin vs Descentralizacin.
Puede asegurarse que durante los primeros seis ao s
de vida de nuestro sistema escolar hubo una mayor descen-
tralizacin en el sistema nacional de educacin . La le-
gislacin era menos especfica ; se dejaba ms campo a la
iniciativa individual y se reglamentaba menos las funcio-
nes del personal del ramo . Esto no significa necesaria-

-30
mente que se siguiera este criterio liberal como una pol-
tica establecida sino que se debi ms bien a escasa capa-
cidad para reglamentar con mas detalles la administraci n
escolar . Pero a medida que la experiencia fue ensean -
do en donde estaban las debilidades de la administracin ,
a medida que aparecieron las ventajas de una mayor cen-
tralizacin para el rgano Ejecutivo, las reglamentacione s
minuciosas no se hicieron esperar .

Debemos reconocer que esta centralizacin impuest a

por los polticos dentro del sistema, y defendida baj
opret xtodequean ocontabaelpasconpersonalprepar -
do fue combatida por los educadores en todos los nivele s
de la instrucin pblica : maestros, directores . Inspectore s
y algunas veces hasta los Secretarios del ramo, estuviero n
contra esta excesiva centralizacin . A travs de los aos ,
hasta 1926, los educadores levantaron su voz de protest a
contra esta rmora de la educacin nacional .

Todo fue intil : los polticos tenan mucho que hace r

en el establecimiento y mantenimiento de este mal ya que ,
en muchos casos, ellos influan en el nombramiento de lo s
maestros y (le otros funcionarios del ramo, nombramien-
tos hechos no a base de mritos prefesionales sino por re-
comendaciones polticas . ( 3 ) Fue en 1920 cuando un Se-
cretario de instruccin Pblica hizo por primera vez a l a
Asamblea Nacional la recomendacin especfica que hubie-
ra acabado o por lo menos amortiguado la influencia d e
los polticos en el ramo de instruccin pblica : sugiri l a
creacin de un Consejo Mixto de educadores que dirigir a
toda la instruccin pblica . Pero esta idea, avanzada co-
mo era, pas desapercibida y no se legisl al efecto : el
tiempo no haba llegado para dar un paso tan avanzado . ( 9 )

(8) Memoria que el Sesretario de Estado en el Despacho de Ins-

truccin Pblisa Presenta a la Asamblea Nasional de 1918 .
Panam . Tipografa EA) Istmo . 1918 . p . 32 4
(9) La Edusasin Pblica en . Panam . M emoria que el Sesretari o
de Instrussin Pblisa Presenta a la Asamblea Nasional en su b
Sesiones de 1920 . Panam . Imprenta Nacional . 1921 . p . 33 8

-31
 Nuevas Tendencias en Instruccin Primaria .

Uno de los fenmenos ms curiosos que vale la pen a

de sealar en el desenvolvimiento de la instruccin pblic a
panamea es el hecho de que las reformas o los simples
cambios que se suceden a travs de los aos no son siem-
pre el producto de un estudio cientfico, metdico de la s
necesidades del ramo, sino ms bien el resultado de habe r
sido designado Secretario de Instruccin Pblica determi-
nada persona con determinadas ideas respecto de lo que l a
administracin escolar debe (le ser . Porque es curioso ob-
servar que es en e) campo de la administracin escolar e n
donde ms cambios se operan ; en cambio, los mtodos d e
enseanza permanecen estacionarios por largos aos, l a
orientacin y contenido de los programas escolares no va -
ran sino en su forma de presentacin, sin que haya e n
ellos reformas sustantivas en cuanto a mtodos, propsito s
y objetivos de educacin . Es digno de observar, para sa-
tisfaccin de todos, que los cambios y reformas adminis-
trativas son el resultado de la actuacin directa y casi per-
sonal de los Secretarios de Instruccin Pblica y que e n
cambio los mtodos slo se cambiaban por iniciativa de lo s
educadores .

El concepto de "instruccin pblica gratuita y obliga-

toria" sufri tambin un tercer cambio en 1912 : el mni-
mum de instruccin pblica establecido en 1910 fue consi-
derado ilegal . El nuevo Secretario del ramo hace la si-
guiente declaracin : "Lo menos que el Estado debe al se r
humano, es la instruccin primaria completa, en la cual ,
al par que estudie lo til y prctico, cultive sus sentimien-
tos y eduque sus facultades" . ( 1e )

(10) Memoria que el Secretario de Estado en el Despacho de Ins-

trussin Pblica Presenta a la Asamblea Nasional de 1912 .
Panam . Imprenta Nacional . 1912 . p . 2 0

-32


El Problema Religioso en la
Escuela Primaria .
La enseanza de la Religin en la escuela primaria co-
mienza a presentarse como un problema hacia 1910 . La
tradicin era fuertemente conservadora e imperaba l a
idea, tcitamente, de una escuela religiosa, o en la cual s e
enseara la Religin Catlica . La idea de una escuela lai-
ca comenz a ganar terreno hacia 1909 con la creacin de l
Instituto Nacional y el regreso al pas de educadores gra-
duados en el exterior . Es cierto que el Estado pagaba po r
la enseanza de la Religin, pero, en principio al menos ,
cualquier religin poda ser enseada en las escuelas pri-
marias si los padres de familia as lo deseaban . Sin em-
bargo, desde que no se estableca quien quin deba paga r
a los maestros de religin, no catlicos, era de suponer qu e
esto correspondiera a los padres de familia o a los minis-
tros de la religin interesada .
La posicin oficial qued definida por el Secretari o
del ramo en las siguientes palabras : "La escuela laica y
neutral donde tienen cabida todas las creencias y opinio-
nes, es el ideal que debemos perseguir" . ( 11 )
Tambin encontramos en esta poca un despertar e n
el inters mostrado hacia la vida personal y condicione s
sociales del alumno, tanto de parte de los maestros com o
del personal administrativo . Por primera vez un Secre-
tario de Instruccin Pblica hace una declaracin cate-
grica referente al trabajo de la niez . En estos aos n o
exista una reglamentacin al respecto, de ah la impor-
tancia de la declaracin del Secretario del ramo .
La primera sugestin hecha es que no se permita tra-
bajar durante el ao escolar a ningn nio de menos d e
catorce aos, es decir, la edad que la Constitucin requer a

(11) Ibid ., p . 9

-33


como edad escolar. La idea parece ser que solamente se

permita el trabajo de los nios durante los meses de vaca-
ciones, y eso de una manera restringida .

Escasez de Maestros.

En la Memoria de 1912, un ao antes de que salier a

de la Seccin Normal del Instituto Nacional la primer a
cosecha de maestros graduados, el Secretario de Instruc-
cin Pblica declara que la situacin de la escuela prima-
ria no es tan buena como podra ser, y esto por culpa d e
los maestros . Considera l que la deficiencia de los maes-
tros es el primer obstculo en el desarrollo de la instruc-
cin pblica . Las esperanzas del Secretario estn cifrada s
en la labor que habrn de realizar los nuevos maestros qu e
se graden en Febrero de 1913 en el Instituto Nacional .

Y anticipndose a la llegada de esa fecha, recomien-

da que los mejores de estos nuevos maestros fueran co-
locados en los primeros y segundos grados porque, "L a
enseanza de los primeros rudimentos de la lectura, es-
critura y matemticas, exige mtodos y conocimiento s
muy especiales que no estn al alcance de pedagogos im-
provisados ." ( 1 ") Se recomienda, adems, que los maes-
tros permanezcan enseando en el mismo grado po
. Puede decirse quertanoiempcfusbl este
principio fue prctica general de la escuela primaria pa-
namea .

Conviene anotar como un dato que arroja luz sobr e

el problema de la falta de inters de parte (le los padre s
de familia en enviar sus hijos a la escuela, que durant e
el ao de 1911 se recaudaron, en concepto de multas a
los padres de familia por inasistencia de sus hijos a l a
escuela, la suma apreciable de trescientos veintin bal-
boas .

(12) Ibid ., p . 29

-34
La Ley N4 31 de 1913 ,
Orgnica de Instruccin Pblica.

La marea de las reformas en la instruccin pblic a

alcanz su punto culminante con la Ley NQ 31 de 1913 .
Desde la promulgacin de la primera Ley Orgnica (Le y
11/ d' 1904) no se haban hecho reformas sustanciales a
la instruccin primaria como las contenidas en la Ley 3 1
de 1913 . La innovacin ms til y definitiva de ella fu e
la creacin de la Inspeccin General de Enseanza Pri-
maria a la cual correspondera la direccin y vigilanci a
de las Escuelas Pblicas Primarias, de las Escuela
sNormalesydelosJardinesInfantilesestablecidosoques e
establecieran en la Repblica . El Inspector General y
su Secretario seran nombrados por el Poder Ejecutiv o
por un perodo de cuatro aos y podan ser reelectos .

Una nueva divisin territorial fue establecida par a

la administracin escolar, y una nueva divisin de e
. Y como culminacin d scuelaprimfh
etod ,laLeycrelasAambleasPedag icas,que star n
formadas por delegados de maestros de todo el pas y po r
algunos representantes de las pocas escuelas secundaria s
existentes . Por la primera vez en la historia (le la Ins-
truccin Pblica sera posible a los maestros discutir lo s
problemas de la educacin en una reunin de proporcio-
nes nacionales .

La nueva Ley Orgnica dispona la preparacin d e

un nuevo Plan de Estudios y de nuevos Programas par a
la escuela primaria . Con este fin deba nombrarse un a
Comisin (le Programas compuesta de seis educadores ;
stos deban preparar planes de estudio y programas pa-
ra la escuela primaria y para la secundaria . La Comi-
sin tuvo un plazo de un a gio para terminar sus labores .
El Gobierno tena la esperanza de que para comienzo s
del ao escolar de 1914-1915 estos nuevos programas es-
taran listos para entrar en vigencia . La Comisin re -

-35
tibi recomendaciones especficas de parte de la Secre-
tara de Instruccin Pblica acerca de los , lineamientos .
de estos planes de estudio y programas . El principio qu e
deba inspirar estos programas era la ya enunciada filo-
sofa de educacin de 1907, que cada escuela ofreciera la .
clase de instruccin que los nios necesitaran de acuerd o
con las necesidades ambientales . No hay eluda que esta
filosofa era sumamente avanzarla y llenaba las exigen-
cias del ms avanzado sistema educativo . Veremos hasta .
que punto fue posible ponerlo en prctica .

La Educacin Moral .
La Oracin del Buen Nio .

Otro aspecto interesante de las tendencias en mar -

cha fue el nfasis dacio a la educacin moral en la escuel a
primaria : se suscit un acalorarlo debate sobre el proble-
ma de si la enseanza de la Religin era indispensable ,
en la educacin moral del nio . La controversia comenz
a raz de la promulgacin del Decreto NQ 102 de 31 d e
Julio de 1913, cuyo Artculo NQ 21 deca : "En todas las .
escuelas primarias, antes de terminar las clases, en la ma-
ana as como en la tarde, los alumnos dirn la Oracin .
del Buen Nio . "

La primera versin del texto de la Oracin del Bue n

Nio no mencionaba a Dios . Esto fue demasiado par a
Panam : las protestas por la omisin apuntada llovieron .
por la prensa . El Secretario de Instruccin Pblica y
creador de la Oracin del Buen Nio fue atacado rud
amentysu"Orcilamepbo,"EPdr e
Nuestro de Andreve", pues era clon Guillermo Andrev e
el Secretario de Instruccin Pblica del Presidente Docto r
Belisario Porras en 1913 y 1914 . El Secretario declar
que haba' sido mal entendido y el texto mencionarlo fu e
reformado y qued en la forma siguiente que es a com o
ha llegado hasta nuestros das :

-36
 LA ORACION DEL BUEN NIO (` )

Creo en Dios ; prometo amar y respetar a mis pa-

dres y maestros ; no hacer dao a los rboles ni a los p-
jaros ; no escupir en los lugares pblicos ; no llenar d e
letreros ni de garabatos los edificios ; no arrojar papele s
ni inmundicias ni desperdicios en sitios pblicos ; no de-
cir jams una mentira ; no ser cruel con los animales ;
ser siempre cortes en mi lenguaje y en mis maneras, y
respetar a mis superiores ; proteger a los ancianos y a
las mujeres as como tambin a los nios menores qu e
yo ; respetar la propiedad ajena ; ser un buen ciudadano ,
sincero y leal ; amar la bandera de mi Patria y defen-
der sta, hasta con la vida si fuere necesario .

Las nias decan la oracin con una variante : e n

vez de decir "ser un buen ciudadano", ellas decan, "ha-
cer el trabajo de la casa ; ser modesta, honesta y ama r
el hogar y la familia." Es decir, la vieja filosofa so-
cial espaola en la cual la mujer encuentra su lugar e n
el hogar .

La Polica Escolar .

El Secretario de Instruccin estaba muy interesad o

en combatir el absentismo en la escuela primaria . A
fin de hacer efectiva la obligatoriedad de la enseanza, l a
Ley N Q 31 de 1913 estableci un cuerpo de polica esco-
lar diseminado por todo el pas y que contaba co
. Fueron nombrados por el Presidencietovalds
ntedlaRepblicaypuestobajlsrdens loInspecto-
res Provinciales de Instruccin Pblica y de las autoridade s
locales . Las funciones de estos policas escolares era i r
a la casa de cada nio ausente y pedir una explicaci n
sobre la ausencia .

(13) Memoria que el Sesretario de Estado en el Despasho de

Instruccin Pblica Presenta a la Asamblea Nacional d e
1914 . Panam, Imprenta Nacional . 1914 . p . X

-37
 Por otra parte, la Ley no olvid proteger la digni-
dad del nio, y en ella aparecen las primeras providen-
cias prohibiendo definitivamente el castigo corporal d e
los alumnos, costumbre muy en boga en la pedagog a
de la poca . Para hacer efectiva la medida se estable-
ca en la misma Ley que la violacin de tal disposici n
acarreaba la destitucin inmediata .

Inspeccin General de
Laimaria EnseanzaPr
Una de las ms importantes innovaciones de la Le y
N9 31 de 1913, y que satisfaca un clamor de los educa -
dores, fue la creacin de la Inspeccin General de En-
seanza Primaria . El sistema escolar habase desarro-
llado ya de tal suerte, y su administracin ven
ahaciendosetancomplicad ques ental nec sida d eun
funcionario que fuera el lder del desarrollo educativ o
y directamente responsable por el mejoramiento de l a
escuela primaria . (" )

Bajo el sistema centralizado que hasta entonces ri-

giera, el Secretario de Instruccin Pblica haba tenid o
un recargo que vino a aliviarse con la creacin de est a
nueva oficina . Con la Inspeccin General se prepar e l
camino a nuevos adelantos administrativos y tcnicos qu e
siguieron despus, especialmente en el campo_ de la eva-
luacin del trabajo del maestro e Inspectores, hubo lueg o
un mejor conocimiento de las condiciones de vida de lo s
nidos en todo el pas y de las necesidades de las escuelas ,
y una mejor distribucin del material de enseanza . E l
nuevo funcionario tendra a su cargo todas las escuela s
primarias oficiales, las Escuelas Normales y los Jardi-
nes Infantiles . Sera nombrado por un perodo de cuatr o
aos y poda ser reelecto .

(14) Leyes Expedidas por la Asamblea Nasional de Panam e n

sus sesiones de 1914-19m . Panam . Imprenta Nacional .
1914 . p . 204 .

-38
Los Distritos Escolare s
Una reforma de la divisin territorial de instrucci n
pblica tuvo lugar en 1913 : el pas fue dividido en Dis-
tritos escolares al frente de cada uno de los cuales fu e
puesto un Inspector Distritorial . El Ejecutivo quedab a
facultado para crear Sub-Distritos escolares cuando la s
necesidades del Ramo as lo aconsejaran . Los Inspecto-
res Municipales seran pagados por los Municipios . So n
dignos de mencin los requisitos exigidos para ser nom-
brado Inspector Municipal : ser panameo, ser padre d e
familia, tener buena reputacin y haber demostrado in-
ters en la instruccin pblica . Los inspectores munici-
pales seran escogidos por los Inspectores provinciales ,
con la aprobacin del Secretario del ramo .

Todo parece indicar que tal subdivisin territorial se

hizo con el propsito de mejorar la supervisin escola r
aumentando el nmero de supervisores, por una parte ,
e interesar a elementos destacados de la comunidad e n
los problemas de la instruccin pblica y en el mejora -
miento de las escuelas .

Albores de la Estabilidad del Maestro .

Sobresueldos .

Un comienzo de estabilidad del maestro en s

o aparece en el Artculo N 31 de la Ley NQ 31 de
upest 1913 ,
Orgnica de Educacin : se dice all que el nombramien-
to de un maestro sin grado era siempre en interinidad ,
pero que si despus de medio ao de labores demostra-
ba ser un buen maestro, entonces ya no poda ser des-
titudo sino por mala conducta o por meterse activamen-
te en poltica . Segn la filosofa educativa de la poc a
el maestro deba mantenerse alejada de toda activida d
poltica y limitarse a emitir su voto . Por supuesto qu e
la experiencia demostraba que estas sanciones por razo-
nes polticas slo tenan aplicacin cuando el maestro es -
taba en un partido de oposicin al Gobierno .

-39
 Adems del reconocimiento del principio de estabi-
lidad del maestro, se inicia tambin este ao una nuev a
conquista en el campo social : las maestras y empleada s
de administracin del Ramo de Educacin que saliera n
en cinta reciban un permiso para dejar su puesto, con-
servando desde luego, el derecho de volver a ocuparl o
despus de dar a luz . No dice la Ley por cuantos me-
ses deban retirarse, pero en todo caso es ya una con-
quista el tener la seguridad de volver a su puesto .
El pago de sobre sueldos a los maestros por anti-
gedad de servicio se inicia en realidad en 1913 . El re-
conocimiento de este derecho constituye una muestra pal-
pable del inters de la Secretara de Instruccin Pblic a
y de los legisladores por el mejoramiento social y econ-
mico de los educadores, y marca uno de los alones m s
importantes en el desarrollo de la instruccin pblica pa-
namea ; abri as mismo el camino a sucesivas mejora s
y a nuevas leyes protectoras del magisterio . De acuer-
do con la Ley los maestros de escuela primaria recibira n
un aumento de sueldo cada cuatro aos hasta completa r
veintiocho aos de servicio . Los maestros graduados re-
cibiran un aumento de cinco balboas y los no graduados ,
dos balboas y medio . La Ley era tan amplia que esta-
bleca que si un maestro no graduado llegaba a graduar -
se un da, recibira el aumento de sueldo como si hubier a
sido graduado desde los comienzos de su carrera . De es -
ta manera se estimulaba al maestro a entrar a la escuel a
normal y a mejorar profesionalmente. Con el mismo fi n
se estableci este ao una nueva escala de sueldos seg n
la cual el maestro graduado recibira un salario ms alt o
que el no graduado . La disposicin anterior establec a
una escala de sueldos en la cual el maestro ganaba se-
gn la categora de la escuela donde trabajara, fuera o
no graduado .
Otra contribucin importante en Administracin es -
colar contenida en el Decreto NQ 102 de 1913 es que fi -
ja, o por lo menos echa las bases a las futuras funcione s

-40
de los Directores de escuelas primarias y de los Inspecto-
res Provinciales de Instruccin Pblica . Los Directore s
de escuela primaria deban enviar informes tres veces a l
ao sobre la conducta, competencia, mtodos de ensea
; debanzaydeficsobrvandmesto n
dictar tambin clases modelos a sus maestros y rendi r
un informe detallado de las mismas al Inspector Provin-
cial . Por otra parte, los Inspectores quedaban en la obli-
gacin de informar al Secretario del ramo el nmero d e
visitas hechas por ellos a las escuelas bajo su jurisdiccin ,
as como el nmero de maestros visitados, y las califica-
ciones otorgadas a los mismos . Esta calificacin era de
"bueno" o "malo" y se otorgaba a base de mtodos d e
enseanza, disciplina en el saln de clase, aprovechamien-
to del alumno y personalidad del maestro . No era pues ,
el Director quien calificaba al maestro, sino el Inspector .
No establece el Decreto el nmero de visitas que el Ins-
pector deba hacer cada ao a cada maestro ; se habla d e
"un nmero prudencial de visitas" lo cual es mu
. Conviene sealar lo inadecuado de medir la labo yvago r
del maestro por el aprovechamiento del alumno, o lo qu e
significa en realidad esto, en el nmero de alumnos qu e
pasaban al grado superior . Sin embargo, tal sistema d e
evaluacin de la labor del maestro estaba an en bog a
en esos aos tambin en otros pases, aunque ya se l o
consideraba anticuado .

Algunas quejas de los Inspectores .

Ya desde 1914 algunos funcionarios del ramo se que-

jaban de que la instruccin pblica primaria no hab a
dado todos los frutos que de ella se esperaban . Algu-
nos-Inspectores lo atribuyen a los bajos salarios paga -
dos a los maestros y a la falta de libros de texto nacio-
nales . Se presenta tambin, y con caracteres alarman -
tes, un problema que ha de ser por aos un grano d e

-41
arena cado en el engranaje de la maquinaria de ins-
truccin pblica : las ciudades de Bocas del Toro y Co-
ln pobladas en su mayora por negros venidos de Ja-
maica, de nacionalidad, religin e idioma ingleses, y cu-
yos hijos asistan a la escuela pblica panamea . Esto s
jamaicanos queran que la instruccin de sus hijos s e
diera en Ingls, a lo cual, naturalmente, se opona e l
Inspector . Este problema que comienza en los albore s
mismos de la Repblica se recrudeci con la construcci n
del Canal, obra para la cual fueron trados por el Go-
bierno de los Estados unidos miles de negros antillano s
de habla inglesa .

Otra queja que con frecuencia aparece en los I

nformesdlosInpectorsequlosarchivosdelasIn-
pecciones Provinciales y de las escuelas primarias est n
en abandono y que cuando un nuevo funcionario e
s nombrado se ncuentra con que su antecesor no le ha deja -
do archivos que puedan orientarlo en su labor educati-
va . El sistema de llevar la estadstica educativa era un a
de las debilidades del ramo y con frecuencia se ped a
su mejoramiento . En cambio, por primera vez en onc e
aos se dice que los municipios estn cooperando con l a
instruccin primaria en la medida de sus posibilidades .
Los municipios en general eran pobres, y por lo tant o
no era mucho lo que podan hacer por la instruccin e n
sus respectivos linderos : los sueldos pagados a los poli -
cas escolares, que estaban a cargo de los municipios, era n
muy bajos, y algunos Inspectores atribuan a tan bajo s
sueldos que la asistencia a clases no hubiera mejorado ,
o en otras palabras, el fracaso de la polica escolar s e
atribua a los bajos sueldos devengados por estos servi-
dores del ramo .

Al terminar el ao de 1914 el Secretario de Ins-

truccin Pblica se dirigi a la Asamblea Nacional e n
solicitud de las tres mejoras siguientes :

-42
 a) Aumento de sueldos a los maestros, especialmen-
te a los de 3 1 , 4{' y 5 1 Categora, cuyos sueldo
s resultaban a veces inferiores a los de un simple pen o jorna-
lero ;

b) Que el minimum de instruccin primaria obli-

gatoria- fuera por Ley, aqulla que el Gobierno estab a
realmente en condiciones de ofrecer, o sea, primero y
segundo grados en las zonas rurales, y los cuatro prime -
ros grados en las escuelas consideradas urbanas . Est a
recomendacin estaba en pugna con lo requerido por l a
Ley, vigente : tres primeros grados de primaria par
atod s,comounmnimum,peroque lGobiernonoestab a
en condiciones de cumplir, segn opinaba el Jefe de l
ramo .

e) Que se concediera mayor importancia a la edu-

cacin fsica y deportes . La educacin fsica y los d
eportscmnzabdperits'boal
ainfluenciaej rcidaporelInsti utoNacionalenestesen-
tido . .

d) Puede agregarse, como una cuarta recomenda-

cin, que se diera una preparacin ms prctica y efecti-
va a las nias en Economa Domstica, Higiene y Cuida -
dos del Nio .

Nuevos Programas en 1915 .

La Comisin designada en 1914 para preparar nuevo s

planes de estudio y nuevos Programas para la escuel a
primaria y la secundaria termin su trabajo a fines de l
mismo ao y los nuevos programas fueron puestos e n
prctica en Mayo de 1915 . Estos programas se inspira -
ron en las ponencias y recomendaciones hechas por l a
Primera Asamblea Pedaggica de Panam, reunida e n
la Capital en Septiembre de 1913 y de la cual s
. Fueron puestos en vigencia mediant
ehablrmsdnt e

-43
Decreto No 14 de 14 de-Abril de 1915, firmado por e l
Dr. Belisario Porras como Presidente y Guillermo An-
dreve como Secretario de Instruccin Pblica .

De estos programas se esperaba que daran unida d

y correlacin al sistema de instruccin pblica nacional ,
del primer grado de Primaria al ltimo ao de Secun-
daria . Esto representaba una mejora muy valiosa so-
bre los anteriores, en los cuales no exista una verdade-
ra interrelacin . El mejoramiento de la Agricultura fu e
uno de los objetivos de los programas de las escuelas ru-
rales . La situacin econmica de la nacin era todav a
prspera, a pesar de la Guerra Mundial, debido a los mi-
llones de dlares que los Estados Unidos invertan en los
trabajos del Canal de Panam y era precisamente po r
esta causa que la Agricultura se mantena en un nive l
muy rudimentario . Puede afirmarse sin exageracin qu e
en esa poca ningn campesino panameo haba vist o
un arado de traccin animal y mucho menos lo haba usa -
do en sus siembras . Contra esta situacin van encami-
nado$ en gran parte estos programas .

La Comisin comprendi que los maestros rurale s

carecan de la preparacin tcnica que su trabajo reque-
ra, y consciente de esta dificultad y de que el xito de
todo programa de instruccin pblica depende en prime r
trmino del maestro, resolvi en parte esta dificulta d
colocando en el Programa de cada asignatura una intro-
duccin en la cual se exponan los objetivos de la mate-
ria en cuestin, su filosofa educativa y el mtodo de en-
searla . De esta manera aun el maestro menos experi-
mentado reciba una orientacin y no se encontraba ta n
a oscuras en su difcil tarea de llevar la luz a la vida d e
los nios a travs de los nuevos programas .

Como una muestra del espritu de los programas d e

1915, y de la manera como resolvieron el problema pe -

-44
daggico, diremos que los objetivos generales de la en-
seanza de la Aritmtica en las zonas rurales eran : a )
habilitar a los nios para que ejecuten correcta, segura
e independientemente todos los clculos que exige la vid a
diaria . (Fin material o prctico) b) la enseanza d e
la Aritmtica es un medio valioso para desarrollar e l
intelecto del nio, para robustecer sus facultades de ra-
ciocinar, de pensar y de argir . lgicamente, (fin formal )
y e) Una buena enseanza de la Aritmtica produce ha-
bilidad espiritual y disciplina mental, fortifica la volun-
tad, evita faltas disciplinarias, despierta el espritu de l
orden, educa directamente al .-nio, demostrando por la
fuerza convincente del nmero los beneficios del ahorro ,
las malas consecuencias del despilfarro, la importanci a
econmica de los seguros, etc . (fin tico) ( 15 ) Se re -
conoce la intuicin como la base de la enseanza de la
Aritmtica, especialmente en los grados inferiores de l a
Primaria .

Los fines de la instruccin religiosa en las escuela s

rurales eran : desarrollar el sentimiento del deber, des-
pertar. las virtudes y dar forma a la sensibilidad del ni-
o . Como una parte de la metodologa de la enseanza
religiosa se aconsejaba a los maestros rurales evitar e l
presentar abstracciones a los nios usar con frecuenci a
ancdotas ilustrativas del punto que se deseaba desarro-
llar, uso de biografas, historia sagrada, lminas reli-
giosas, etc . La enseanza religiosa no era compulsori a
y deba darla el maestro de grado dos veces por semana ,
pues no haba maestros especiales de Religin . El Plan
de Estudios era el siguiente :

(15) Programas de Enseanza para las Escuelas Rurales . R

. Secretaria de Instruccin Pblica . Pa-epblicadPnm
nam . Imprenta Nacional . 1915 . p . 2 5

-45


CUADRO III.-Plan de Estudios de lis Escuelas Primarias Rura -

les . 1915 . (16)

Grados v llora s
Semanale s
Asignaturas
11 I l l

Lectura v Escritura 6 6 6
Ejercicios de Lenguaje 2 2
Lecciones de cosas 3 2
Lecciones de cosas 3 2
Aritmtica : 5 4
Historia, Geografa e'Instruccin Cvica 2 4
Religin e Historia Sagrada 2 2 2
Ejercicio de Agricultura (V) 2
Costura (nias) 2
Agricultura (carones) 5 5
Costura (nias) 5 5
Composicin, Dictado, copia 5 5
Canto y Gimnasia 2 I I 1

La escuela, rural era pues decididamente una institu-

cin de tres aos de estudios . Esto nos lleva a acepta r
que la interpretacin del mandato constitucional sobr e
educacin obligatoria se completaba con slo tres aos (l e
escolaridad en las zonas rurales . Esta medida, si bie n
no elevaba el nivel cultural, tena por lo menos el meri-
to de aceptar la realidad sin subterfugios y de recono-
cer que eso era lo que en la prctica el Estado poda ofre-
cer pese a todo lo que se dijera en contrario .

Si analizamos el plan de estudios anterior comproba-

remos que en realidad se ha prestado bastante atenci n
a la Agricultura, pero mucho ms a las actividades lin-
gsticas ya que en segundo 3, tercer grado tienen u n
total de trece horas semanales, lo cual constituye un ele -

(16) Ibid . P. 1

~46


vado porcentaje . Por otra parte las escuelas urbana s

fueron divididas en dos grupos : para comunidades pe-
queas, cuatro aos, y para comunidades mayores, sei s
aos . El curriculum era el mismo para ambas y tena n
la misma orientacin . Realmente no hubo cambios im-
portantes en estos programas de la sescuelas urbana s
que siguieron en todo los lineamientos de los de 1909 .

Primera Asamblea Pedaggic a

Entre las provisiones de la Ley 31 de 1913 hay un a
que tuvo repercusiones saludables y efectivas en el siste-
ma de educacin primaria . El artculo NQ 91 dice as :

"En la Capital de la Repblica se reunirn anual -

mente en Asamblea para la poca de vacaciones y par a
tratar de cuestiones o puntos de enseanza que la Se-
cretara de Instruccin Pblica les seale, delegados de l
personal de maestros de las escuelas oficiales de la Re-
pblica ." ( 17 )

Y para que el mandato de la Ley no fuera letra muer-

ta, la misma Ley autoriz al Ejecutivo para organiza r
estas Asambleas cuyos gastos deban correr por cuent a
del Estado e incluirse en el Presupuesto de Instrucci n
Pblica . El Gobierno pagara los gastos de transporte
de los delegados . No cabe duda que la intencin d e
discutir todos los aos los problemas de educacin en un a
asamblea en donde los maestros tuviesen la oportunida d
de dejar or su voz a travs de sus delegados, era dign a
de encomio ,v poda tener influencia decisiva en el me-
joramiento de la instruccin primaria . Los objetivos ge-
nerales de estas Asambleas fueron establecidos mediant e
Decreto NQ 81 de Junio de 1913 que las reglament . E
: estudiar, de acuerdo con las necesidastobjeivran -

(17) Primera Asamblea Pedaggica de Panam . Imprenta Na-

cional . 1914 . P . 4

-47
des y recursos del pas los mejores medios de fortalece r
el sistema de educacin nacional, fortaleciendo an m s
el aspecto educativo de la instruccin pblica . (1 8 )

La Primera Asamblea Pedaggica fue inaugurad a

solemnemente en el Aula Mxima del Instituto Naciona l
el da 6 de Septiembre de 1913 y sus sesiones duraro n
hasta el da 13 del mismo mes . Debe hacerse consta r
que la inauguracin y sesiones de la Primera Asamble a
Pedaggica constituyeron un acontecimiento nacional . L a
Comisin nombrada por el Ejecutivo para organizarl a
qued constituida por las siguientes personas : Jeptha B .
Duncan, Sub-Secretario de Instruccin Pblica, Preside
; Octavio Mndez Pereira, Vice-Presidente ; Homernte o
Ayala, Secretario : Jos de la Cruz Herrera, Dmaso Bo-
tella y los dos Inspectores de Instruccin Primaria d e
la Capital y la Provincia de Panam .

En esta Primera Asamblea Pedaggica estuvieron re -

presentados los maestros de las escuelas rurales y urba-
nas y los siguientes Colegios Secundarios : Instituto Na-
cional, Escuela Normal de Seoritas, Escuela de Artes
y Oficios, Escuela Profesional de Mujeres y el Conserva -
torio Nacional . Con el objeto de utilizar los conocimien-
tos de otras personas que tuvieron experiencias en el
campo de la pedagoga se nombraron varios miembro s
honorarios de la Primera Asamblea Pedaggica, entr e
otros, a las siguientes personas : los Directores (le los Co-
legios Secundarios, el Inspector General de Enseanz a
Primaria, el Inspector de Escuelas Secundarias, el Presi-
dente de la Asociacin Nacional de Maestros y todos lo s
ex-Secretarios de Instruccin Pblica . Estos miembro s
honorarios tuvieron voz pero no voto en das sesiones .
Los Inspectores Provinciales fueron miembros con voz y
voto . La Mesa Directiva de la Primera Asamblea Peda-
ggica qued, formada as : Presidente : Octavio Mnde z

(18) Ibid P. 5

-48
Pereira ; Vice-Presidente : Nicols Pacheco ; Segundo Vi-
ce-Presidente, Jos D . Moscote ; Secretario : Homero
Ayala .
La Asamblea se dividi en cuatro secciones, de acuer-
do con lo establecido por la reglamentacin oficial :
Seccin I .Organizacin General de Enseanza Pri-
maria . Esto inclua : legislacin, administracin, higien e
en las escuelas, personal docente, inspeccin escolar, pla n
de estudios y programas .
Seccin II .Educacin Fsica y Tcnica . Esto in-
clua : gimnasia, juegos escolares, agricultura, manuali-
dades, dibujo, canto y caligrafa .
Seccin III .Religin, moral e instruccin cvica .
Seccin IV .Educacin Intelectual : Espaol, Aritm-
tica, Historia y Geografa de Panam, y Ciencias Natu-
rales.
Se prepar una larga lista de temas de la cual lo s
delegados escogeran aqul que ms les interesara par a
desarrollar durante las reuniones . De entre estos tema s
pueden mencionarse, por su importancia, los siguientes :
1 .La estabilidad del maestro, promocin y jubi-
lacin .
2 .Por qu la enseanza obligatoria carece de efi-
ciencia . Como remediar esta situacin .
3 .Necesidad de un buen sistema de estadstica e n
la Primaria para la debida apreciacin de s u
eficiencia .
4 .La enseanza de la Higiene en la Primaria .
5 .Reforma del sistema actual de exmenes par a
hacerlo eficiente y racional .
6 .El problema de la disciplina .
7 .Edificios escolares, museos, bibliotecas y edu-
cacin de adultos .

-49
 8 .Unificacin del sistema escolar a fin de tene r
un solo tipo definitivo de escuela primaria .
9 .Programas para una escuela primaria de sei s
aos y para la Escuela Anexa de la Normal .
10 .Establecimiento de Kindergartens como part e
integrante del sistema de-educacin nacional .
11 .Requisitos para ser Inspector Provincial de En-
seanza Primaria .
12 .Escuela Correccional para jvenes .
13 .Relaciones entre la escuela primaria rural y l a
urbana .
14 .La escuela y la preparacin del buen ciudadano .
15 .La escuela y la preparacin de una buena am a
de casa .
16 .Mtodo de ensenanza intelectual, mecanizaci n
de la enseanza y sus consecuencias .
17 .Libros de texto de las escuelas primarias .
18 .Excursiones durante las vacaciones .
19 .El canto en la escuela primaria .
20 .Artes Manuales y Economa Domstica en l a
Primaria .
21 .El Dibujo y la Escritura .
22 .Cultura esttica en la enseanza primaria .
23 .E1 lugar de los deportes en el programa de Edu-
cacin Fsica .
24 .Como interesar a los alumnos en la Agricul-
tura .

Algunos de estos temas fueron desarrollados por lo s

delegados y ledos en las sesiones . De entre ellos men-
cionaremos los siguientes : "Consecuencias de la Meca-
nizacin en la Enseanza" por Sara M . G . de Torraza ;
' ! Caracteres que Debe Revestir la Enseanza del Cant o
.Escolar en Panam", por Narciso Garay ; "La Religi n

-50
en la Escuela Primaria", por el Reverendo Hermano Hen-
rique ; "La Instruccin Cvica como Factor para el desa-
rrollo del amor patrio en la Escuela Primaria", por Ho-
rero Ayala P . ; "Rgimen Disciplinario en las Escuela s
Primarias", por Julia M . Naar ; "Educacin Religiosa y
Moral", por Jos de la Cruz Herrera ; "De la Ambidextr a
o Ambidextreza en la Enseanza", por Nicols Pacheco ,
curioso trabajo presentado sobre el uso de ambas mano s
por los alumnos en determinadas actividades, por el abne-
gado maestro de la niez panamea .

Recomendaciones hechas por l a

Primera Asamblea Pedaggica .

Como puede verse casi, todos los temas transcrito s

tienen un valor permanente dentro de cualquier sistem a
de educacin primaria . Algunos de ellos estn an all
en espera de una solucin adecuada . Salta a la vista e l
hecho significativo de que los educadores de la dcad a
de 1910-1920 palparon estas necesidades e hiciero
n cuanto pudieron para darles olucin adecuada dentro de la s
limitaciones tcnicas y de personal, de la poca .
El tema de la educacin rural fue discutido por u n
Hermano Cristiano : l atribuye la falla de la educaci n
rural, y especialmente la pobre asistencia, a la falta d e
preparacin pedaggica de los maestros y a locales es -
colares inadecuados . No menciona si el contenido de lo s
prgoramas tiene algo que ver con el problema . Para
mejorar esta situacin l recomienda, y la Asamblea l o
aprob, el establecimiento ele una Escuela Normal Rura l
de dos aos . Sugiri que a esta Normal Rural fuera n
aquellos alumnos que no hubieran recibido becas en e l
concurso abierto para llenar vacantes a becas en la Secci n
Normal del Instituto Nacional . Tambin se aprob l a
construccin de edificios para escuelas rurales de dos sa-
lones, uno para aula de clase y el otro para habitaci n
del maestro . Finalmente solicita al Gobierno que contra -
te un emprstito para la construccin de estos edificio s

-51


escolares, y sugiere adems, que la deuda se pague co n

el dinero gastado en alquiler de locales escolares, que er a
ya una suma crecida en esta poca . Es curioso observa r
que ya desde 1913 estn los educadores recomendando a l
Gobierno contratar un emprstito para la construcci n
de edificios escolares, y garantizar su cancelacin con e l
dinero pagado en alquileres . Por una razn o por otra ,
esto nunca ha podido hacerse . En esta ocasin se calcu-
l que-en tres aos hubiera podido pagarse la deuda .
Respecto de que tipo de educacin deba darse
acad alumnoloseducadoresreunidosenestaPrimeraAsam-
blea Pedaggica expresaron un` concepto que indica cla-
ramente que la idea de una educacin democrtica n o
haba invadido an el campo de la instruccin pblic a
panamea . La siguiente afirmacin es muy elocuente :
"La cultura que se d al nio ha de ser adecuada a l a
futura posicin social que ocupe o pueda ocupar ; po r
esta razn la enseanza debe ser distinta, siempre qu e
sean diferentes las clases sociales en que ms tarde h a
de vivir el alumno ." ( 19 )

Este problema de adaptacin de la educacin al me -

dio fue discutido en la seccin llamada "mecanizaci n
de la enseanza" . Las recomendaciones concretas fuero n
que las escuelas urbanas tuvieran un plan de estudio y
programas diferentes de las rurales ; que los Inspectores
fueran los lderes que guiaran a los maestros en el us o
de buenos mtodos de enseanza, que los interesara n
en el estudio y amor a su profesin . Se recomend tam-
bin una educacin ms prctica, as como el uso del me-
todo intuitivo . Por primera vez aparece en el horizont e
de la instruccin pblica panamea el lema pedaggico
que ms tarde, en la dcada del 40 iba a ser bandera d e
combate de los normalistas, "No aprendemos para l a
escuela sino para la vida ." ( =0 )

(19) Ibid . p . 13 2
(20)' ]bid . p. 129-136

-52
 La Primera Asamblea Pedaggica da por primera
vez la oportunidad de conocer cual era el concepto qu e
de disciplina tenan los educadores (le esta poca . Has-
ta entonces nadie se haba tomado la molestia de expli-
car que opinin tenan de tan importante factor de l a
vida escolar . El siguiente pensamiento nos da una ide a
muy, aproximada del concepto de disciplina en mente du-
rante la Primera Asamblea Pedaggica : . . .desde pe-
queos los nios son inquietos con gran inclinacin a l o
malo . . ." Se responsabiliza al hogar por la falta d e
disciplina del nio . Se hacen algunas recomendacione s
prcticas de como mantener la disciplina en el aula, en-
tre ellas, que el maestro permanezca de pies al dar l a
clase, pues estando sentado es muy difcil mantener l a
disciplina ; adems, y en esto les sobraba razn, se reco-
mienda al maestro que prepare muy bien su clase si dese e
mantener la disciplina . La atencin de parte del alumn o
debe ser voluntaria y no se debe obligar a stos a per-
manecer mucho tiempo en una sola posicin . Es decir
el concepto de disciplina como algo nacido dentro (le ]
alumno, de auto-disciplina, parece estar ya latente en l a
conciencia de los educadores, pero esta an luchando po r
liberarse de las ligaduras de la tradicin y del medi o
ambiente.
Los objetivos de la instruccin primaria establecido s
son : mejoramiento de los sentimientos humanos, armni-
co desarrollo de las facultades del hombre, preparaci n
para el gobierno de si mismo y preparacin del nio pa-
ra cumplir su misin social . El campo-de la educaci n
se divide en : educacin intelectual, moral y fsica . La
primera desarrolla la inteligencia y la segunda educa l a
conciencia, la voluntad y el corazn. La belleza es u n
factor poderoso en la educacin del nio, o por lo meno s
el sentimiento esttico . Hay que reconocer que e
ncuatolizdeEstcanlproedutiv ,

-53
la Asamblea Pedaggica de 1913 representa el avanc e
mayor, en teora al menos, en ese sentido hecho e
. ntodalhisreucnaiol

La Religin y la Moral fueron discutidas como u n

solo tema pues se consider que ambas eran insepara-
bles . Deban, adems, ser enseadas de acuerdo con lo s
preceptos de la Iglesia Catlica ya que sta era la reli-
gin de la mayora de los panameos . Se recomiend a
la Historia Sagrada como vehculo por el cual llegar a
la enseanza moral y religiosa .

La Economa Domstica era una Asignatura que lu-

chaba en la dcada de 1910 por encontrar un sitio en e l
curriculum de la instruccin primaria y secundaria . N o
haba an maestras graduadas en esta disciplina, ni ha-
ba institucin alguna donde prespararlas . Fue en est a
Asamblea Pedaggica en donde las maestras de Econo-
ma Domstica tuvieron por primera vez la oportunida d
de hacer or su voz . Se reconoci que el adiestramiento
de maestras de Economa Domstica era una necesida d
inmediata .

La Educacin de la Mujer.

La educacin de la mujer fue un tpico muy debati-

do . Aunque en Panam nias y nios estaban en el mis-
mo plano de igualdad en cuanto a educacin se refiere,
haba entre los maestros el sentimiento de que las nia s
no estaban recibiendo una educacin adaptada a la mi-
sin social de la mujer como madre y esposa . La histo-
ria de la educacin de la mujer a travs de los siglo s
fue largamente discutida y se termin reconociendo l a
importancia de la mujer en la sociedad actual . En re -
sumen, la educacin deba darle a la mujer un buen juici o
basado en slidos y tiles conocimientos, todo esto acom-
paado de un alma amable y, pura, capaz de los m s
. grandes sacrificios .

-54


No se da ninguna explicacin sobre este concept o

de preparar a la mujer para los grandes sacrificios . Pe r
qu en la educacin del varn no aparece este concept o
de sacrificio? Pareciera que en la conciencia social d e
la poca hubiera estado grabada la idea de que el sacri-
ficio es inherente a la condicin de mujer . La idea d e
que el sacrificio es inseparable compaero de la mujer ,
o de que siempre que haya un sacrificio que hacer es l a
mujer quien debe hacerlo, es una de las actitudes de qu e
ni la mujer misma ha podido desprenderse, sino que pa-
reciera aceptarlo como algo natural en ella .- Y as mis-
mo qued establecido por la Primera Asamblea Peda-
ggica .

Artes Manuales en General .

Las artes manuales fueron discutidas como parte d e

una educacin prctica, educacin sta por la cual se ve-
na clamando insistentemente . En Panam no exista n
industrias . Los maestros sostenan que la escuela deb a
contribuir al desarrollo de las pequeas industrias de qu e
tanto necesitaba el pas . Dos aspectos importantes fuero n
sealados en relacin con las manualidades : su papel co-
mo actividad prctica para el nio, y su importancia pe-
dagogica en la formacin de hbitos de trabajo, desarro-
llo del espritu de iniciativa y desarrollo de la habilida d
en el uso de sus manos y manejo de herramientas d e
trabajo .

La enseanza del Dibujo fue tratada junto con l a

de la Escritura o Caligrafa, como partes separadas d e
una misma unidad . La enseanza del Dibujo deb
. El nio debe dibujar directa
eprcdalCigf -
mente de la naturaleza ; un nio no debe nunca copia r
un modelo hecho por el maestro o (le un libro de texto .
Se considera buena prctica dibujar de memoria, sin te-
ner en frente el modelo, a fin de que el nio se acostum-
bre a recordar lo que ha-visto . Cualquier conocimient o

-55
y habilidad adquirido en el Dibujo se acepta que pued e
ser transferido a otra asignatura o a otra actividad, y
debe por lo tanto ser usado en la Caligrafa . Se consi-
dera que dos perodos cortos de Caligrafa son ms re-
comendables que uno largo . No debe extraar el nfa-
sis dado a la Caligrafa- ya que la mquina de escribi r
no se haba popularizado al extremo de que la escuel a
pudiera descuidar el proporcionar al alumno una letra le-
gible y elegante .

En el campo de la Agricultura se hicieron alguna s

recomendaciones, como : a) que el Gobierno compre lo -
tes de tierra y se los ceda a las escuelas para huerto s
escolares ; b) que se forme un Comit Nacional para l a
Administracin de estos huertos y granjas escolares ; e )
preparar cursos de Agricultura Prctica, Industria y d e
Medicina Prctica para maestros . No se explica el signi-
ficado de "Medicina Prctica" pero es probable que se
tratara de Primeros Auxilios y la administracin de me-
dicinas de patente contra la malaria y otras dolencia s
comunes .

Recomendaciones Especficas de l a
Prim era Asamblea Pedaggica..
La Asamblea aprob una larga lista de recomenda-
ciones para ser sometidas a la consideracin del Gobier-
no, de entre las cuales anotamos las siguientes :

) preparar una reglamentacin de ingreso al ma-

gisterio y de promocin de maestros ;
b) los profesores de segunda enseanza deben se r
remunerados de acuerdo con una escala de suel-
dos fijos, con un salario mnimo adecuado a fi n
de que puedan tener independencia econmica ;
e) sobresueldos para los maestros de primaria ;
d) establecer clases obligatorias de puericultura e n
los colegios secundarios ;

-56
e) establecer una ficha pedaggica de cada nio e n
la cual conste su desarrollo fsico y moral, y
determinar cuando la escuela es responsable po r
la mala salud del nio ;
f) crear Kindergartens en las escuelas msimportanes
;
g) que las escuelas normales tengan una secci n
para la preparacin de maestras de Kinder-
garten ;
h) que haya relacin permanente entre la escuel a
y el hogar ;
i) favorecer la formacin de asociaciones de estu-
diantes de la Seccin Superior de la escuela pri-
maria (54 y 6 9 Grados) bajo la gua del Di -
rector del plantel, a fin de iniciar al nio e n
el gobierno propio y la auto disciplina ;
j) celebrar cada ao la Fiesta del Arbol y sembra r
rboles ese da en todas las escuelas ;
k) estimular el ahorro por medio de cuentas d e
ahorro escolares ;
1) abrir una biblioteca pblica en cada cabecera d e
provincia ;
m) el maestro de grado debe ensear Canto si n o
hay maestro especial de esta actividad ;
n) que se tomen medidas para hacer una colecci n
de cantos y msica nativa ; (folklore )
o) bordado y tejido deben ser suprimidos en la Pri-
maria y en su lugar se ensearn cosas m s
prcticas a las nias ;
p) las escuelas normales deben preparar maestro s
de Agricultura ;
q) reservar la instruccin moral y religiosa par a
el nivel primario ;

-57


r) la gimnasia Y los deportes deben tener lugar im-

portante en la educacin de las nias de escuel a
primaria ;
S) el amor a la Patria debe estar presente en l a
enseanza de cada Asignatura ;
t) preveer a las escuelas primarias d esuficnt
libros de texto para ayudar al xito de los m-
todos intuitivos de enseanza ;
u) establecer en el Interior del pas centros dond e
se ofrezcan charlas pedaggicas y clase
; smodelpar tsule
v) que se nombre una Comisin de Programas a
fin de que para comienzos del ao lectivo si -
guiente (1914) la escuela primaria tenga pro -
gramas definitivos, igual que la secundaria, d e
manera que cada maestro y profesor sepa que
tipo de educacin desea el Gobierno para las es -
cuelas y colegios ;
x) interesar a todos los maestros para que se ins -
criban como miembros de la Asociacin Nacio -
nal de Maestros ;
y) que las Asambleas Pedaggicas se renan cad a
dos aos en vez de cada ao, que era lo esta -
blecido por la Ley .

Poderosas razones polticas y econmicas contribuye -

ron al xito de la Primera Asamblea Pedaggica : el Go-
bierno se encontraba en una favorable situacin econ-
mica }, pudo correr con los gastos y pagar la edicin de
la Memoria o Anales de tan importante reunin (le edu-
cadores . Todos estaban interesados en el buen suces o
de la Asamblea Pedaggica y los ms destacados edu-
cadores estaban ansiosos por ofrecer su colaboracin ; a
esto se debi que el xito sobrepasara a las esperanza s

Antes de clausurar sus sesiones la Primera Asam-

blea Pedaggica tom las medidas necesarias para ase -

-58
gurar la reunin de la Segunda Asamblea que deba te-
ner lugar dos aos ms tarde, en 1915 . Se nombr l a
Comisin que deba organizarla, mereciendo tal distin-
cin los seores Octavio Mndez Pereira, Jos de la Cru z
Herrera, Jos D . Moscote, Richard Newman, el Sub-Se-
cretario de Instruccin Pblica, un Oficial de la Secreta -
ra de Instruccin Pblica y dos Inspectores de Prima-
ria de la Capital . La ceremonia de clausura de la Pri-
mera Asamblea Pedaggica se efectu con toda solemni-
dad, igual que su inauguracin .
Algunas de las recomendaciones hechas fueron aten-
didas de inmediato por la Secretara de Instruccin P-
blica, entre ellas la de nombrar una Comisin de Pro -
gramas de que ya se ha hablado, y de establecer un a
mejor estadstica escolar. La primera evaluacin la en-
contramos en la Memoria de 1916 ; en ella se dice que d e
acuerdo con datos estadsticos, la mayora de los alumno s
de la escuela primaria estaban en los grados primero y
segundo . Haba, segn el Secretario, una gran despro-
porcin entre el nmero de alumnos de primero y se-
gundo grados con los de quinto y sexto . Se achaca est o
a que muchos maestros obligaban a sus alumnos a repe-
tir el grado que ya haban aprobado, lo cual se impon a
porque de acuerdo con la Ley, cuando un maestro er a
nombrado se le designaba en el mismo Decreto de nom-
bramiento el grado en que deba ensear . As qu e n
muchas ocasiones para no quedarse sin alumnos el maes-
tro obligaba a repetir el mismo grado a alumnos qu e
ya lo haban aprobado, con el consiguiente disgusto d e
los padres de familia . Afortunadamente esta situaci n
cesa ese mismo ao, pero el porcentaje de alumnos qu e
no terminan su educacin primaria sigue siendo alto .

Primeras dificultades econmicas .

Tras un perodo de unos diez aos de prosperida d
econmica el Gobierno tuvo que enfrentarse a tiempo
. La Guerra Europea sduroenlacmi d e

-59
1914 llevaba ya dos aos de duracin y el comerci
o internacional que ra de donde Panam derivaba sus renta s
ms importantes se redujo mucho . Por primera vez e l
Gobierno de la joven repblica tuvo que pensar seriamen-
te en reducir sus gastos . Muchas de las medidas toma -
das este ario de 1916 se debieron ms a la precaria si-
tuacin econmica que a principios pedaggicos . La si-
tuacin de Europa preocupaba y un sentimiento de inse-
guridad comenz a experimentarse en las esferas ofi-
ciales : la suerte de Francia preocupaba a los panameos .

Como medida de economa se eliminaron los maes-

tros especiales de los primeros y segundos grados, co n
excepcin de los de Religin y Moral . Es cierto que e n
este mismo ao, 1916, se aument el sueldo de los maes-
tros de las escuelas de cuarta y quinta categora, y est o
podra interpretarse como un sntoma de auge econmi-
co . La realidad era otra : el Gobierno se vea imposibi-
litado para pagar a tiempo a sus empleados, y fuero n
los maestros los primeros en sufrir el impacto de tal de-
presin econmica, pues recibieron un aumento de suel-
do que result nominal ya que los cheques llegaban ta n
retrasados que los maestros cayeron en manos de agiotis-
tas en cuyos bolsillos fueron a parar los aumentos d e
sueldo acordados .

La Supervisin Escolar .

Para los fines de supervisin de la enseanza prima-

ria la Ley No . 11 de 1904 dividi el pas en siete zonas ,
correspondientes a las siete provincias que compona l a
divisin territorial de la repblica . No se exigiero
nrequistopcal ernmbdoIspct
Provin-
cial, posicin sta que converta a la persona nombrad a
en jefe de esa zona y responsable por el desarrollo de l a
instruccin pblica de la misma . Los llamados inspecto-
res municipales, subordinados de los Provinciales, nunc a
tuvieron preponderancia en el ramo . No fue sino hasta

-60
1913 cuando la supervisin escolar fue organizada d e
manera ms efectiva . La Ley No . 31 de 1913 cre el
cargo de Inspector General de Enseanza Primaria, d e
quien dependieron en adelante todos los Inspectores Pro-
vinciales .
El Artculo 69 de la Ley 31 de 1913 deca : "Crase
una Oficina que se denominar Inspeccin General de En-
seanza Primaria, a la cual corresponder la direcci n
Y vigilancia de las Escuelas Pblicas Primarias, de la s
Escuelas Normales y de los Jardines Infantiles estable-
cidos o que se establezcan en la Repblica ." ( 21 ) La
misma Ley coloc las escuelas primarias particulares ba-
jo la supervisin de los Inspectores Provinciales e indi-
rectamente, de la Inspeccin General, como se la llam
en adelante . Las escuelas, particulares continuaron e n
tal situacin por muchos aos . Por otra parte, el con-
cepto mismo de supervisin va humanizndose y mejo-
rando : al supervisor ya no se le considera como al po-
lica o fiscal, terror de los maestros y directores, sin o
como a un amigo, un consejero que desea ayudarles a
mejorar la calidad de su trabajo . Se lleg hasta acon-
sejar que se avise al maestro con anticipacin la visita
del Inspector . En cuanto a credenciales mnimas nece-
sarias para ser nombrado Inspector, stas consistan e n
el diploma de maestro de la Escuela Normal . Es cu-
rioso observar que este requisito mnimo acadmico ha -
ya permanecido inalterable por espacio de cuarenta aos .

Frederich E . Libby ,
lnspector General de Enseanza Primaria .
La Ley 31 de 1913 cre la Inspeccin General de En-
seanza Primaria, pero la Ley no fue reglamentada sin o
en 1914, por Decreto No . 113 . Como norma general es-

(21) Leyes Expedidas por la Asamblea Nacional de Panam e n

sus Sesiones de 1912-1913 . Panam. Imprenta Nacional .
1919 . p. 209 .

-61
ta nueva seccin de la Secretara deba sistematizar l a
instruccin primaria y coordinarla con la secundaria a
fin de obtener continuidad en el sistema de educaci n
nacional . Frederich E . Libby, ciudadano de los Estado s
Unidos de Amrica, fue el primer Inspector General d e
Enseanza Primaria nombrado en Septiembre de 1914 .
Libby era un educador de larga experiencia y haba pres-
tado valiosos servicios en la organizacin de las escuela s
de Puerto Rico .

Lo primero que hizo Libby fue recorrer todo el pa s

y puede asegurarse que no se le qued ninguna escuel a
sin visitar . En sus numerosos viajes a travs del Istm o
convers con padres de familia, autoridades municipales ,
maestros, directores y alumnos . De esta manera obtuv o
una informacin de primera mano sobre el estado de lo s
edificios escolares, sobre las condiciones en qu
e trabajaban los maestros, sobre el alumnado y sobre los Inspecto-
res . Puede asegurarse que Libby conoci personalment e
a cada uno de los maestros, as como a las personas m s
importantes de las distintas comunidades que l visit .
Una vez terminada esta visita Libby rindi un Inform e
general sobre el estado de la instruccin pblica paname-
a e hizo recomendaciones para mejorarla . Casi tod o
este Informe fue incluido en la Memoria de 1916 . H e
aqu algunas de sus consideraciones :

Comienza el Inspector General por decir que se ne-

cesita una adecuada inspeccin del trabajo de los maes-
tros en cada escuela para asegurar el progreso de lo s
alumnos y el mejoramiento de la enseanza . Una ve z
sentado el principio de que se necesita una adecuarla su-
pervisin escolar, agrega que el aspecto econmico de l a
supervisin no ha sido atendido y que los sueldos de lo s
Inspectores son muy bajos y llega hasta afirmar que ha y
maestros y directores de escuela primaria que ganan m s
al ao que los supervisores . Recomienda que se aumente
el sueldo a los Inspectores y que aumente tambin el n -

-62
mero de Inspecciones de catorce a veintiuna para una la-
bor efectiva . El plan completo era transformar las Ins-
pecciones Provinciales en Inspecciones Municipales, y te-
ner Inspectores municipales con igual rango que los pro-
vinciales . Con mejores salarios y jurisdiccin territorial
ms reducida esperaba Libby mejorar la supervisin .

Asegura el Inspector General que en su recorrido

encontr escuelas rurales que no haban recibido la visi-
ta de un Inspector en los ltimos tres o cuatro aos y
atribuye sto a la falta de buenas vas de comunicacin .
Por supuesto, que con mucho tacto el Inspector Ge-
neral se cuida mucho de agregar que as . como l pu -
do visitar tales escuelas a pesar- de los malos cami-
nos, los Inspectores hubieran podido ir tambin con u n
poco ms de entusiasmo . Tambin informa el Inspecto r
General que de 398 locales ocupados por las escuelas pri-
marias, slo 127 eran propiedad del Estado . Este pro-
blema ha continuado siendo el taln de Aquiles del siste-
ma de educacin panameo : una matrcula que crece ms
a prisa que los recursos econmicos de la nacin .

Se da informacin oficial sobre el estado de salu d

de los alumnos de la Primaria ; pero no slo eso, la sa-
lud del nio en este Informe es considerada como facto r
importante en el trabajo escolar. Segn el Inspecto r
General el setentaicinco por ciento del alumnado de l a
Primaria estaba infectado de uncinarias y de otras en-
fermedades tropicales . No es, pues, de maravillarse de l
poco rendimiento, ni del alto porcentaje de ausencias a
clase . No se dan datos sobre la salud de los maestro s
rurales pero es probable que igual porcentaje reinara en-
tre ellos .

A pesar de todo el aspecto negativo presentado, e l

Inspector General le hace justicia al mrito de la labo r
realizada y reconoce que Panam ha hecho grandes es-
fuerzos por mejorar su sistema de educacin . Se hace

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especial referencia al costo por alumno de la enseanz a
primaria durante los tres ltimos aos que es el si-
guiente :
1914 B/ . 26 .2 5
1915 27 .4 8
1916 22 .3 2
Libby compara estos datos con los de Argentina y
Uruguay, naciones estas que marchaban a la cabeza e n
la Amrica Latina en cuanto a educacin y cultura s e
refiere, y encuentra que Panam ha gastado casi igua l
suma por alumno durante los aos 1914 y 1915 qu e
Uruguay y Argentina . Por supuesto que esto no signi-
fica que la escuela panamea fuera de igual calidad qu e
la de los pases mencionados, pero s revela el esfuerz o
realizado .
El Inspector General propone los siguientes objeti-
vos generales para la educacin primaria : desarrolla r
medios a travs de los cuales el nio pueda desarrolla r
mltiples habilidades que le sean tiles en la vida . E l
nio mejor educado ser aqul que salga de la escuel a
con mayor inters por la lectura y que est mejor ca-
pacitado para sacar de los libros todo lo que ellos pueda n
ofrecerle . Las buenas relaciones entre la escuela y e l
hogar son consideradas como factor importante en e l
xito de la escuela . Tanto el hogar como la escuela so n
responsables por el xito o fracaso del alumno . Entre
las fallas achacadas al hogar figuran la
: condiciones sanitarias deficientes, desnutricin,
siguent falta de ideales
y de cooperacin con la escuela, entrada a la escuela mu y
tarde, mucha inasistencia, defectos fsicos tales como po-
bre visin, sordera parcial y debilidad cerebral . No expli-
ca el Inspector General que debe entenderse por debili-
dad general cerebral, pero todo indica que se trata d e
cualquier deficiencia mental . A su vez la escuela es cul-
pable por : edificios escolares inadecuados y deficienci a
en la enseanza debido a falta de preparacin de lo s
maestros, y programas deficientes .

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