Indicaciones y materiales para la enseanza de la Constitucin

Departamento de Derecho Poltico. UNED

El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,

para su uso por parte de profesores y alumnos
en el mbito de la enseanza de la Constitucin

Manuel Garca-Pelayo, El Estado Social y democrtico de Derecho en la

Constitucin Espaola,

en Manuel Garca-Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporneo,

Madrid: Alianza Editorial, 1085, pgs. 92 a 104.

Extracto

1. El art. 1.1. de nuestra Constitucin define al Estado espaol como un Estado social y
democrtico de Derecho, texto indudablemente inspirado en el art. 20 y especialmente en
el 28 de la Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania, en el que tanto la
frmula en su totalidad como cada uno de los trminos que la integran encuentran por
primera vez sancin constitucional positiva (...).

2. Al tratar de analizar la frmula Estado social y democrtico de Derecho en el seno de

la Constitucin espaola, conviene empezar por determinar su posicin dentro de la
normativa constitucional, pues si bien todos los preceptos constitucionales estn dotados de
validez jurdica, no todos, sin embargo, son de la misma especie ni tienen la misma
significacin (...).

2.2. (...) Nuestro precepto forma parte de lo que la doctrina ha denominado normas
fundamentales del Estado, definidas por Maunz como declaraciones de contenido sobre el
carcter y finalidad del Estado establecido por la Constitucin y, por tanto, sobre sus
principios estructurales y funcionales. O, dicho de otro modo, se trata de normas
constitutivas del tipo concreto de Estado desarrollado por la Constitucin. A esta clase de
normas fundamentales o constitutivas del Estado pertenece el precepto que estamos
comentando, juntamente con aquel que establece que la forma poltica del Estado espaol
es la monarqua parlamentaria y con el que determina que la Constitucin se fundamenta en
la indisoluble unidad de la Nacin espaola y garantiza la autonoma de las nacionalidades
y regiones que la integran.

2.3. Estos tres preceptos fundamentadores configuran lo que podemos designar como la
esencia o sustancia de la Constitucin Espaola a la que dan existencia normativa el resto
de los preceptos constitucionales, por eso tales normas tienen un carcter acuador,
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generador, germinal o troncal de otras normas de la Constitucin, como vamos a ver a

continuacin.

3. Si bien la frmula Estado social y democrtico de Derecho es una totalidad compuesta

por tres momentos o componentes inseparables en interaccin recproca, a saber: a) el
objetivo social, b) la concepcin ascendente o democrtica del poder, y c) la sumisin de
ambos trminos a la disciplina del Derecho, sin embargo, hemos de separarlos
analticamente para mostrar algunas de las lneas capitales del despliegue de cada uno de
ellos en las restantes normas constitucionales.

3.1. As el postulado del Estado de Derecho se despliega en ciertos preceptos o conjuntos

de preceptos que establecen la sujecin de los ciudadanos y de los poderes pblicos a la
Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico y que garantizan los principios
configuradores del Estado de Derecho (principio de legalidad, jerarqua normativa, etc.). Se
establece y garantiza un sistema de derechos fundamentales y libertades pblicas que
constituyen, simultneamente a unos derechos pblicos subjetivos, la lnea que delimita la
Grundkompetenz del Estado frente a la libre esfera de accin de la sociedad, de los grupos y
de los individuos, es decir, la lnea que delimita el mbito del poder del Estado y, con ello,
determina los confines dentro de los cuales puede actuar la organizacin y atribucin de
competencias especficas en el seno del Estado, bien entendido que tanto la enumeracin de
los derechos fundamentales como la delimitacin de la competencia bsica del Estado son
componentes necesarios del Estado de Derecho (...) Pero, sin duda, lo mas importante en
este respecto es la sumisin de los rganos constitucionales y en general de los poderes
pblicos a una jurisdiccin constitucional, con lo cual el Estado espaol no es solamente un
Estado legal de Derecho, sino tambin y esencialmente un Estado constitucional de
Derecho, no es solamente el Estado de Derecho administrativo bien ordenado, sino el
Estado del Derecho constitucionalmente bien ordenado.

3.2. El postulado democrtico, por su parte, genera un conjunto de normas constitucionales,

entre las que podemos considerar como ms relevantes el principio de la soberana nacional
y el del pluralismo poltico; el derecho a la igualdad ante la ley, as como el de igual acceso
a la representatividad y a los cargos pblicos; la constitucionalizacin de los partidos
polticos --pues sabido es que en nuestro tiempo todo Estado democrtico es un Estado de
partidos-- as como de las organizaciones sindicales y empresariales, pues tambin el
Estado democrtico de nuestra poca se caracteriza por ser un Verbndestaat, un Estado en
cuyas decisiones toman parte las organizaciones sociales afectadas. Nuestra democracia es
fundamentalmente representativa, pero reconoce tambin algunas formas de democracia
directa, como la iniciativa legislativa popular, el referndum para decisiones polticas de
especial trascendencia, as como para la elaboracin y aprobacin de los Estatutos de
Autonoma y para la reforma constitucional. Teniendo en cuenta la naturaleza del sistema
poltico de nuestro tiempo, el postulado democrtico se expresa tambin en la participacin
de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de ciertas instituciones y
organizaciones que afecten no tanto a objetivos polticos generales cuanto a intereses
sectoriales o particularizados, y en cuyo detalle no es necesario entrar aqu.
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3.3. Pasemos ahora al postulado del Estado social. Este tipo de Estado se caracteriza por
varias notas, entre las que destacamos las siguientes: i) por la superacin de las posibles
contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos pblicos subjetivos y su
ejercicio efectivo; ii) por la prosecucin de la procura existencial, es decir, por la accin
estatal destinada a crear las condiciones para la satisfaccin de aquellas necesidades vitales
que, en las complejas condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, no pueden ser
satisfechas ni por los individuos ni por los grupos; iii) por la concepcin del status de
ciudadana no slo como una comn participacin en valores y en derechos polticos, sino
tambin en los bienes econmicos y culturales, y, consecuentemente, iv) por ser un Estado
de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad
aade otros que le fijan objetivos para su accin legislativa y administrativa, con lo cual la
Grundkompetenz, cuyos lmites han sido establecidos por los primeros, recibe unos
objetivos definidos por los segundos y, finalmente, v) por una poltica orientada hacia la
configuracin de la sociedad por el Estado dentro de los patrones constitucionales. Dicho
esto, nos queda aadir que el postulado social del Estado establecido en el art. 1.1. se
despliega y concretiza a lo largo del texto constitucional, el cual establece como deber de
los poderes pblicos promover las condiciones para el ejercicio real y efectivo de los
derechos de los ciudadanos y de los grupos con independencia de su situacin social;
determina que toda la riqueza del pas, cualquiera que sea su titularidad, est subordinada al
inters general, y en su Captulo Tercero del Ttulo II desarrolla el sistema de prestaciones a
las que el Estado esta constitucionalmente comprometido y que sera ocioso pormenorizar
aqu. En otros preceptos se garantizan el derecho a la educacin y el acceso a la cultura y se
establecen los instrumentos y las vas para la solucin de los conflictos socio-econmicos.

3.4. Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha tenido reiteradamente en

cuenta el carcter vinculante de la frmula Estado social y democrtico de Derecho y ha
puesto de manifiesto su importancia como punto de referencia interpretativo. En este
sentido ha manifestado que dicho tipo de Estado supone respecto al Estado liberal de
Derecho que los derechos fundamentales no tienen un alcance meramente negativo y que
han de ser garantizados por prestaciones sociales o de otra ndole a cargo del Estado (voto
particular a la STC 86/82); que tiene entre otras significaciones la de legitimar medios de
defensa a los intereses y grupos de poblacin socialmente dependientes y que si el Estado
social no excluye los conflictos socio-econmicos, s puede y debe proporcionar los
adecuados cauces institucionales para resolverlos (STC 11/1981). (...) Ha interpretado que
el carcter social y democrtico del Estado impide que en nombre del principio de igualdad
se prive al trabajador de las conquistas sociales conseguidas (STC 81/82) (...).

4. Hasta ahora hemos tratado el tema desde el punto de vista de cada uno de los
componentes de la nocin Estado social y democrtico de Derecho. Pero tal nocin no
constituye una simple agregacin o yuxtaposicin de componentes, sino la articulacin de
ellos en una totalidad conceptual (...).
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4.2. Entendemos, en efecto, que la frmula Estado social y democrtico de Derecho (...) es
un esfuerzo de sntesis entre tres trminos, cada uno de los cuales, dejado a su propio
desarrollo dialctico, podra conducir al antagonismo con los otros dos o con alguno de
ellos. Sin posibilidad de tratar aqu in extenso el tema recordemos que se ha puesto de
manifiesto por algunos autores la contradiccin entre el decisionismo democrtico y la idea
del Estado de Derecho, al menos concebidos ambos como tipos ideales. Y que no ha dejado
de manifestarse por otros la incompatibilidad entre los fundamentos del Estado de Derecho
y los del Estado social. Frente a estas afirmaciones, comenzaremos por decir lo siguiente:
En primer trmino, no es ocioso recordar aquel pensamiento de Tocqueville: Las
instituciones humanas son por su naturaleza tan imperfectas que basta casi siempre para
destruirlas sacar todas las consecuencias de sus principios. Es decir, la afirmacin
unilateral de un principio no puede llevar ms que a su destruccin, a su degeneracin o a la
transformacin en su contrario (...). La vigencia, pues, de cada principio no slo exige la
limitacin, sino tambin la interpretacin por otros en su contenido concreto (...).

5. (...) Puede afirmarse que la nica posibilidad de dar vigencia a los principios contenidos
en la frmula tripartita Estado de Derecho, Estado social, Estado democrtico-- es su
integracin recproca, conclusin a la que nos llevan tanto consideraciones tericas como
histricas.

5.1. En efecto, en el perodo intermedio entra las dos guerras mundiales, la perspectiva
poltico-jurdica formalista haba vaciado de contenido al Estado de Derecho. Conocido es
el criterio de Kelsen, para quien todo Estado es un Estado de Derecho en el sentido formal,
puesto que todo Estado tiene que construir un orden coactivo de la vida humana, y ese
orden coactivo, cualquiera que sea el mtodo autocrtico o democrticode su creacin y
cualquiera que sea su contenido, ha de ser un orden jurdico (...).

Por otra parte, aun vinculando el Estado de Derecho a ciertas caractersticas como la
garanta de los derechos individuales, el sistema de divisin de poderes, el principio de
legalidad, la reserva de ley para intervenir los derechos de libertad y propiedad, y la
judiciabilidad de los actos administrativos, era lo cierto que tal formulacin fue considerada
por algunos crticos como una configuracin del Estado destinada a la conservacin de los
derechos establecidos (...), como un obstculo para el desarrollo de polticas econmicas y
sociales destinadas a favorecer a las clases trabajadoras (...); el Estado de Derecho
necesitaba ser salvado de su significacin de Estado de clase dndole un contenido
ampliamente democrtico y social.

5.2. Por su parte la democracia es un concepto quiz fcil de definir en sus trminos
formales y abstractos, pero ello no significa que tal definicin se corresponda, sin ms, con
la realidad (...) Una mirada a nuestro mundo actual basta para contrastar (...) la conclusin
(i) de que el sentido de la palabra democracia slo se concretiza y precisa cuando se lo
vincula con otros principios de organizacin de la vida poltica y (ii) que esta vinculacin
puede significar tanto un enriquecimiento de la democracia como su instrumentalizacin
(...).
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(...) La acentuacin unilateral de algunos valores democrticos puede entrar en pugna con
otros valores polticos sobre los que debe sustentarse una sociedad libre. En este sentido, ya
desde el primer tercio del siglo XIX se haba llamado la atencin, muy especialmente por
Constant y Tocqueville, sobre las antinomias existentes entre el liberalismo y la
democracia, entra la libertad y el exceso del principio igualitario. La solucin fue entonces
la armonizacin de la democracia con el liberalismo (...).

Por otra parte, (...) uno de los mtodos, y probablemente el nico mtodo, para defender a
la democracia de sus posibles contradicciones y alineaciones, es su articulacin al Estado
de Derecho, lo que, entre otras cosas posibles, significa que las decisiones de la mayora:

(i) No estn sobre el Derecho, sino bajo el Derecho (...)

(ii) La mayora no dispone de un poder ilimitado ni sobre el Estado, ni en el seno del

Estado, sino que a) ha de actuar dentro de los lmites del rea que la Constitucin asigna al
Estado o, dicho de otro modo, dentro de la competencia fundamental, delimitada
principalmente por los derechos y libertades pblicas, que acotan el rea de autonoma
dejada a los individuos y a la sociedad, y b), aun dentro del rea de accin del Estado, slo
puede actuar adaptndose al orden de competencias establecido por la Constitucin y las
leyes, sustentado en ltimo trmino en la divisin de poderes.

(iii) Por consiguiente, el proceso democrtico de la toma de decisiones ha de adaptarse a las

formas y procedimientos establecidos por las normas jurdicas.

(iv) Las decisiones tomadas por la mayora parlamentaria no son eo ipso justas, ni
constitucionales, y tanto en defensa de las minoras como en inters de la Constitucin debe
caber la posibilidad de cuestionar su validez ante una jurisdiccin constitucional.

5.3. Digamos unas breves palabras sobre la inclusin del postulado social. En primer lugar,
(...) la democracia (...) en vez de ser impulsora de la promocin de los intereses populares y
del ascenso del conjunto del pueblo al Estado, puede convertirse en una aportacin al
mantenimiento y reproduccin del sistema establecido y, con ello, a una consolidacin de
una sociedad marcada por profundas desigualdades y, por tanto, sustancialmente
antidemocrtica.

De ah que, desde el siglo pasado, se contrapusiera a la democracia poltica o formal la

democracia social, por la que se entenda, en sntesis, (i) situar a todas las capas del pueblo
en las condiciones socio-econmicas y culturales adecuadas para el ejercicio efectivo de sus
derechos democrticos o, dicho de otro modo, socializar, extendindolas efectivamente a
todos los ciudadanos, las libertades slo ejercidas plenamente por la burguesa, tema al que
alude el art. 9.2 de nuestra Constitucin, y (ii) desarrollar una poltica destinada a defender
los intereses de las clases populares y, por consiguiente, a la disminucin de las diferencias
econmicas, culturales, sociales y polticas. Bajo estos supuestos, la democracia poltica o
formal y la democracia material se muestran como trminos complementarios (...).
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Por otra parte, lo social, entendido en sentido restringido como una rectificacin de las
relaciones socio-econmicas entre las clases sociales y grupos de la sociedad y, en sentido
amplio, como un nuevo modelo de sociedad abierto a constantes avances (...), se inserta
cada vez ms en la accin del Estado, dando origen a un tipo especial de poltica estatal
(...).

(...) No es imposible un Estado autoritario que desarrolle una poltica socialmente orientada
y que por ello pudiera ser designado como social, pero (...) la misma dignidad de los
ciudadanos hace que el principio social sea complementado con el democrtico, que
ofrezca la posibilidad de que las demandas sociales al Estado sean planteadas por los
ciudadanos mismos y satisfechas como un derecho y no como un acto de benevolencia. La
articulacin del Estado de Derecho y del Estado social se plante (...) para hacer
compatibles las necesarias transformaciones sociales con las libertades fundamentales y con
las garantas que para la seguridad jurdica ofrece el Estado de Derecho (...)

6. Las anteriores consideraciones nos muestran que la originalidad y significacin de la

frmula Estado social y democrtico de Derecho (...) radica en la integracin de los tres
trminos en una totalidad conceptual que define a un tipo de Estado relativamente complejo
constituido por la unidad de tres componentes vinculados entre s (...). El hecho de que se
trate de una totalidad significa que:

6.1 Cada uno de los trminos, sin perjuicio de su propia autonoma, est vinculado con los
dems mediante relaciones de coordinacin que, de un lado, establecen limitaciones a su
desarrollo y, de otro, amplan sus posibilidades de realizacin, lo que en sus trminos ms
generales significa lo siguiente:

(i) El componente social no podr desarrollarse ni autoritaria no arbitrariamente, sino por

mtodos democrticos y sometido a la disciplina del Derecho. Pero, a su vez, el principio
democrtico es la garanta de que los intereses sociales sean atendidos por la legislacin y
las polticas gubernamentales en proporcin a su menor o mayor presencia en la sociedad.
Su vinculacin al Estado de Derecho asegura, por su parte, la realizacin ordenada de los
valores sociales y garantiza su respeto frente a posibles actos arbitrarios de los poderes
pblicos.

(ii) El componente democrtico encuentra sus lmites en la estructura normativa del Estado
de Derecho, a la vez que es generalmente considerado como una parte integrante y esencial
de ste. Su contenido se ampla a la dimensin social, que pone, a su vez, los lmites al
decisionismo democrtico, ya que debe respetar los valores sociales constitucionalmente
protegidos.

(iii) El formalismo del Estado de Derecho no podr extenderse hasta bloquear los valores
sociales y democrticos, a la vez que la orientacin hacia estos valores contribuye a que el
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Estado de Derecho no degenere hasta convertirse en un simple Estado legal compatible

conformas autoritarias o con cualquier especie de contenido material.

6.2 Vistas las cosas desde el plano gnoseolgico, nos encontramos con que cada uno de los
componentes slo cobra sentido y, por tanto, slo puede ser comprendido en relacin con
los otros, estando, as, en una conexin que podemos llamar de interdependencia
significativa (...). Y lo que signifique la frmula en total slo es comprensible mediante un
anlisis de cada uno de los componentes y de sus relaciones.

6.3 Es tambin caracterstico de una totalidad o de un sistema generar algo que no est
contenido en cada una de las partes y que tampoco es resultado de la simple agregacin de
ellas, sino que surge de sus conexiones recprocas: el producto (...) culmina en una unidad
dialctica el desarrollo separado y, por lo mismo, no integrado de los tres conceptos
acuados por la praxis y la teora poltica del siglo XIX y parte del XX.