tica e Servio Pblico

Mdulo
2 A tica da Vida Pblica:
Cidadania e Servio Pblico
no Brasil

Braslia-DF, 2016.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Francisco Gaetani

Diretor de Desenvolvimento Gerencial

Paulo Marques

Coordenadora-Geral de Educao a Distncia

Natlia Teles da Mota

Conteudstas
Ccero Romo (2005) e Agnaldo Cuoco Portugal (2009).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.

Enap, 2016

Enap Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS - rea 2-A - 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 - Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO

1 - Objetivos Especficos...................................................................................................... 5

2 - Por que falar em tica da vida pblica?........................................................................... 5

3 - A vida pblica e a esfera privada: o Estado...................................................................... 8

4 - Democracia e Cidadania............................................................................................... 12

5 - Cidadania no Brasil....................................................................................................... 14

6 - Servio pblico e desafios do Estado contemporneo no Brasil..................................... 18

7 - Responsabilidade pblica (Accountability).................................................................... 22

8 - Bibliografia................................................................................................................... 25

9 - Encerramento............................................................................................................... 26
Mdulo
2 A tica da Vida Pblica:
Cidadania e Servio Pblico
no Brasil

1 Objetivos Especficos

Ao final deste mdulo, espera-se que voc seja capaz de:

1 - Justificar a importncia da tica no exerccio da funo pblica, particularmente no

que se refere aos valores que devem nortear a conduta dos servidores pblicos e
garantir, consequentemente, o respeito coisa pblica e o foco no cidado;
2 - Distinguir a esfera pblica da esfera privada com ateno voltada para os valores e
princpios que regem as condutas nesses dois universos;
3 - Definir "democracia", considerando os conceitos de representao e igualdade,
bem como a noo de cidadania;
4 - Contextualizar a cidadania no Brasil, observando os aspectos histricos do pas e
os desafios para o futuro em vista da responsabilidade pblica.

Neste mdulo, ser estudada a relao entre tica e a dimenso pblica da conduta do
indivduo, tratando especialmente da ao do servidor pblico como agente do Estado, o
modo como os valores prprios da cidadania se concretizaram na ao do Estado brasileiro e
os desafios que se pem para a conduta do servidor pblico diante dessa histria.

Os assuntos abordados aqui so:

Por que falar em tica da vida pblica?

A Vida Pblica e a Esfera Privada: O Estado.
Democracia e cidadania.
Cidadania no Brasil.
Servio Pblico e desafios do Estado contemporneo no Brasil.
Responsabilidade pblica (Accountability).

2 Por que falar em tica da vida pblica?

A Natureza da Poltica

Vimos que a tica diz respeito, principalmente, ao do indivduo: aos valores e normas
implcitos em sua conduta, permitindo que esta seja julgada como correta ou incorreta, como
tica ou antitica. Embora a tica trate tambm de aes que o indivduo realize em relao a
si mesmo, normalmente ela se refere quilo que as pessoas fazem para outras pessoas.

Um dos traos mais caractersticos dos seres humanos que eles vivem em coletividades e
precisam da convivncia com outros seres humanos para se realizarem como pessoas.

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A ao de uma coletividade o assunto principal da poltica. Trata-se de uma dimenso
essencial de nossas vidas porque sabemos que a maioria das grandes coisas de que precisamos
e podemos fazer jamais seria feita apenas por ns mesmos isoladamente ou mesmo por um
pequeno grupo de indivduos. Elas dependem do amplo concerto e da slida unio de um
grupo bastante numeroso.

Esse fazer coletivo, porm, no resulta apenas em grandes coisas. Embora nem sempre o
percebamos, muito de nossos prprios pequenos sucessos individuais depende tambm do
sucesso de nossa coletividade. E isso obra da poltica.

Em poltica temos tambm que deliberar e fazer escolhas, como na tica. No haveria poltica
se no houvesse alternativas, se no houvesse espao para a deciso efetiva acerca de que
rumo tomar, se tudo fosse submetido necessidade frrea ou ao absolutamente casual,
conceitos que estudamos no Mdulo 1.

A poltica uma atividade inteligente. Sua marca intervir no mundo segundo uma inteno
premeditada, para conservar ou mudar um estado de coisas. Alm disso, as alternativas
polticas no so neutras em relao aos valores morais, pois elas dificilmente escapam a uma
ponderao sobre o mrito ou demrito da ao: sua justia, correo, prudncia, coragem,
magnanimidade...

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Aquilo que na ao individual precedido por uma reflexo introspectiva e silenciosa, no
mbito poltico se torna um processo visvel, interpessoal e, s vezes, bem barulhento, que
vai de um simples intercmbio de opinies at uma discusso acalorada, uma pomposa
assembleia ou um debate na televiso em rede nacional.

Mas, se a poltica assim to importante e to til, por que muita gente diz ter averso
a ela? A resposta a essa questo nos remete a um segundo elemento fundamental da
natureza da poltica. Alm de ser a unio de indivduos empenhados em resolver problemas
que s coletivamente podem ser resolvidos, a poltica tambm a atividade de conquista e
manuteno do poder que permite resolver esses problemas.

O que vemos numa eleio, num debate entre parlamentares de partidos opostos ou num
golpe de Estado, por exemplo, so aes tipicamente polticas porque se referem disputa pelo
poder. Esse elemento de conflito e tenso, que envolve aes nem sempre muito apreciveis
do ponto de vista tico, talvez seja a principal causa para muitas pessoas terem um sentimento
negativo em relao poltica.

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Assim, a natureza da poltica envolve no apenas o trabalho coletivo na busca de solucionar
problemas comuns a todos (segurana, sade, transporte, educao etc.), mas tambm
a disputa pelo poder que possibilita resolver esses problemas. Uma grande questo a ser
resolvida pela atividade e pelas instituies polticas como fazer com que a disputa pelo
poder no inviabilize ou mesmo coloque em segundo plano o objetivo maior de se buscar o
bem comum.

3 A vida pblica e a esfera privada: o Estado

A poltica, por ser uma ao coletiva, precisa de um ambiente onde se do os acordos e

conflitos entre seus membros: a vida pblica. Esta se define por sua distino da vida privada.

Embora se possa falar de poder nas relaes interpessoais (entre cnjuges, amigos ou familiares,
por exemplo), o mais apropriado pensar que o que est envolvido no poder poltico um
mbito de relaes que se regula por normas impessoais e vlidas para todos.

Em outras palavras, enquanto na esfera privada fazemos legitimamente distines entre

amigos e inimigos, e nos permitimos agir de modo especialmente favorvel em relao a quem
nos familiar, isso no cabe na vida pblica de modo legtimo.

Embora a disputa pelo poder poltico frequentemente oponha indivduos em grupos antagnicos
distintos, a busca de objetivos comuns que caracteriza a poltica exige que tratemos a todos
os envolvidos na vida pblica de maneira igual e que ajamos no conforme nossos gostos ou
inclinaes pessoais, mas conforme valores e regras comuns a todos.

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O Estado

A distino entre pblico e privado fundamental para se entender melhor a aplicao da

tica ao campo de atuao do servidor pblico. Como veremos a seguir, ela permite entender
e avaliar com mais clareza fenmenos como a corrupo e o clientelismo.

No entanto, essa distino precisa levar em conta um elemento importante no entendimento

do campo de atuao do servidor pblico. Alm de ser distinta da esfera das relaes
interpessoais (familiares, de amizade, de grupos de amigos ou de interesse particular), a vida
pblica de um servidor pblico se d dentro de um espao definido tambm. Esse espao de
atuao pblica segundo regras e valores comuns a todos o definido pela jurisdio de um
Estado.

O espao pblico delimitado pela jurisdio de um Estado tambm o que define a cidadania.
Cidado aquele que tem determinados direitos e deveres perante a ordem jurdica definida
por um Estado. Aprofundaremos o conceito de cidadania mais adiante.

Um Estado tanto a estrutura poltica e jurdica de uma nao quanto o conjunto das
instituies que administram um pas. Classicamente, um Estado se caracteriza por ter um
povo, um governo e um territrio. Assim, o mbito no qual se d o tratamento igual aos
membros de uma coletividade poltica e as relaes impessoais mediadas por regras comuns,
independentemente de inclinaes e preferncias pessoais, aquele abrangido pelo Estado
ao qual o indivduo pertence.

Outro conceito clssico no entendimento do Estado moderno que ele detm o monoplio
do uso legtimo da fora. Em outros termos, s o Estado, lanando mo de um aparato policial
e de foras armadas, tem legitimidade para usar a fora fsica para levar algum a agir de uma
determinada maneira.

Afora as aes de legtima defesa (definidas tambm em lei), os cidados no podem usar a
fora uns contra os outros. Quando o fazem, o Estado tem o dever de intervir e punir esse ato.

exatamente nessa possibilidade exclusiva de convencimento, a ser usado em caso extremo,

que consiste o poder principal do Estado. Esse um instrumento poderoso para conjugar os
esforos individuais num sentido comum e um recurso fundamental, objeto de cobia por
quem se dispe a disputar o poder poltico.

Por outro lado, alm do aparato policial, das foras armadas e do sistema judicirio, o
Estado atualmente tambm dotado de vrias instituies que objetivam realizar servios
considerados importantes para a concretizao de finalidades comuns, tais como sade,
educao, transporte etc.

Obviamente, os recursos e mecanismos envolvidos na realizao dos servios pblicos so

outro componente fundamental do poder do Estado, e seu domnio mais uma razo da
busca pela conquista do poder poltico.

preciso lembrar, porm, que vrios servios de interesse pblico so prestados por instituies
que no esto sob o controle do Estado. Por outro lado, h dentro do Estado instituies
que servem de apoio a aes do prprio Estado, sem contar as aes e iniciativas nas quais
o Estado se envolve no interesse de sua prpria manuteno ou crescimento. Isso significa
que o Estado no coincide com a esfera pblica, pois h agentes no estatais que participam
dela ativamente e nem sempre o interesse do Estado um interesse pblico, mas do prprio

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Estado como ente autnomo. Essa distino ser uma base importante para a avaliao tica
de certos casos envolvendo a conduta do servidor pblico.

Estado Moderno e Estado Contemporneo

Para entendermos melhor os critrios de avaliao da conduta do servidor pblico no Brasil,

importante levarmos em conta algumas informaes sobre o papel e os desafios do Estado
historicamente falando.

O chamado Estado Moderno surge na Europa a partir do sculo XIII em resposta a desafios de
segurana e de necessidade de expanso econmica. A fragmentao dos feudos medievais
e a pouca especializao de sua administrao no permitiam atender a demandas por maior
segurana tanto interna quanto externa. A centralizao do poder poltico nas mos de um
soberano, diminuindo o papel das aristocracias feudais, foi o modo de responder a essa
exigncia. O monarca absoluto de um territrio unificado podia arregimentar foras armadas
mais eficientes na defesa contra inimigos externos, alm de garantir melhor a ordem interna e
a prestao de justia para a resoluo de conflitos entre os cidados.

Por outro lado, junto com a centralizao do poder poltico em torno do soberano absoluto,
o Estado Moderno foi aos poucos substituindo as associaes pessoais familiares do feudo
medieval, que eram guiadas pela tradio, por instituies impessoais e especializadas, regidas
por padres de racionalidade.

Em outras palavras, o Estado Moderno criou uma estrutura organizativa formal destinada a
administrar a vida pblica, possibilitando a consecuo de objetivos no s sociais e polticos
(segurana e resoluo de conflitos), mas tambm econmicos.

Em Portugal, por exemplo, foi importantssimo o papel do Estado no empreendimento que

resultou na expanso martima e permitiu a colonizao de territrios em outros continentes,
como foi o caso do Brasil.

A exclusividade do uso legtimo da fora, a organizao de um exrcito estvel de base

territorial definida, de um sistema policial e de um sistema judicirio, bem como o apoio a
projetos econmicos de grande alcance, foram papis desempenhados pelo Estado Moderno
e que se mantm no Estado Contemporneo.

Com o Estado Moderno, comeam a se instaurar direitos civis bsicos como o de ir e vir, que
no era acessvel ao servo feudal; o direito propriedade, fundamental para o novo modo de
vida econmico que surgia, e o direito justia e segurana pessoal.

Embora a aristocracia ainda desempenhasse papel importante, aos poucos foi crescendo a
importncia de grupos de plebeus que estavam frente de empreendimentos econmicos
importantes, ligados ao comrcio e manufatura, e que buscavam maior influncia nas decises
do Estado. Devido ao fato de que esses grupos habitavam os burgos - cidades que comeavam
a reaparecer por toda a Europa - eles passaram a ser conhecidos como "burgueses".

Ao mesmo tempo em que ia crescendo a importncia dos burgueses, o poder absoluto do

soberano ia tambm sofrendo limitaes. Alm de morar na cidade e no no campo, o burgus
no era, como o servo feudal, preso terra na qual trabalhava em troca de seus meios de
subsistncia.

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Aos poucos, vai ganhando fora um tipo de relao de trabalho mais livre, na qual o trabalhador
remunerado por seu servio em moeda, o salrio.

Todas essas alteraes vo significar mudanas importantes no papel do Estado e no alcance

do poder a ser desempenhado pelo soberano. Os interlocutores do Estado vo deixando de
ser as famlias aristocrticas de senhores feudais e passam a ser os indivduos. Em outros
termos, vai surgindo um conjunto de valores articulados em torno da noo de liberdade
individual, coerente com a importncia crescente da iniciativa econmica dos burgueses em
seus negcios privados.

A limitao do poder absoluto do soberano se torna necessria para permitir a ampliao dos
direitos civis e a posterior criao dos direitos polticos.

A Revoluo Gloriosa na Inglaterra, ao final do sculo XVII, e a Francesa, ao final do sculo

XVIII, vo indicar o fim do poder absoluto dos reis e a transferncia do poder poltico do Estado
para instituies, que gradativamente foram passando para as mos do povo.

No campo civil, o cidado passou a ter direito liberdade religiosa e de expresso de suas
ideias. Os direitos polticos de organizao em partidos e eleio direta de governantes ou
representantes vo aparecer na Europa no sculo XIX.

Associado ao crescimento da importncia do indivduo e da liberdade, o poder do Estado

vai deixando de ser ligado ao da pessoa do soberano. Aos poucos, o poder poltico vai se
institucionalizando, ao invs do imprio das pessoas, vai se firmando a noo de imprio da
lei, qual mesmo o governante deve se submeter.

O aparato administrativo do Estado deixa de depender exclusivamente do monarca e passa a

ter cada vez mais independncia em relao s vontades pessoais do governante, podendo se
dedicar a atender os direitos que aos poucos vo sendo conquistados pelo cidado.

No entanto, a autonomia do aparelho administrativo tambm vai implicar problemas, que

vo ser objeto de crticas e discusses at hoje. De um lado, o Estado contemporneo vai ser
criticado por se tornar um fim em si mesmo, no mais se importando com o desempenho das
finalidades pblicas para as quais foi criado e mantido. Por outro lado, o Estado atualmente
vai ser criticado porque se ocupa muito mais dos interesses dos grandes grupos econmicos
capitalistas e no com os problemas e demandas da maioria dos cidados.

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Estado Contemporneo surge, ento, como resultado de um lento processo no qual a noo de
direitos do cidado vai se ampliando e o poder poltico vai deixando de estar ligado pessoa
do soberano e passando para o imprio da lei. Tem-se a instaurao do estado de direito e a
crescente igualdade de participao do cidado nas decises do Estado. Surge o que se chama
de democracia moderna.

4 Democracia e Cidadania

No Estado Contemporneo, surgido das revolues burguesas dos sculos XVII e XVIII, a
participao poltica foi elemento fundamental para a consolidao do imprio da lei e o
atendimento s demandas de um nmero cada vez maior de cidados.

A primeira experincia democrtica foi na Grcia Antiga, em Atenas. Todos os cidados

atenienses podiam votar nas assembleias, onde se decidiam os rumos do Estado, e podiam
ser escolhidos, por sorteio, para o desempenho de cargos pblicos. Esse tipo de democracia
foi bastante criticado por vrios pensadores ao longo da histria porque no dava importncia
para o conhecimento necessrio ao bom governo do Estado, que ficava sujeito aos interesses
dos mais fortes, disfarados pela demagogia.

Alm disso, eram considerados cidados apenas os adultos do sexo masculino, nascidos em
Atenas e que fossem livres. Isso exclua a maior parte da populao, ou seja, as mulheres, os
escravos e os estrangeiros, alm das crianas.

Por outro lado, mesmo entre os adultos do sexo masculino a participao era baixa, pois a
maioria no tinha tempo para se dedicar a atividades polticas. No fim das contas, havia pouca
diferena entre a democracia grega e um tipo de oligarquia, onde os mais ricos que realmente
decidiam os rumos do Estado.

A democracia moderna buscou preservar a ideia de governo do povo, mas evitando os

problemas da democracia grega. No questionamento do absolutismo monrquico do Estado
Moderno, vrios pensadores defenderam a ideia de que a fonte primeira de legitimao do
poder poltico a vontade popular.

Assim, um primeiro sentido da democracia moderna foi o de ser uma forma de governo oposta
a todo tipo de despotismo e autocracia. Em outras palavras, numa democracia, decises devem
ser tomadas no por um pretenso iluminado que dita o que deve ser feito, mas por instituies
colegiadas, sujeitas ao controle e eleio popular.

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A democracia moderna se baseia fortemente no conceito de representao. Ao invs de supor
que todo cidado vai participar diretamente das decises do Estado, os regimes democrticos
modernos vo dar aos cidados o direito de eleger representantes e controlar o modo como
estes exercem o poder em seu nome. Desse modo, em tese, poderiam ser escolhidas pessoas
mais preparadas e interessadas em se dedicar aos assuntos pblicos. So necessrios, ento,
mecanismos de eleio que espelhem a vontade popular, de informao do modo como a
representao exercida e de acompanhamento das atividades e posicionamentos do
representante.

Outro conceito fundamental da democracia moderna o de igualdade de todos os cidados

que tenham atingido a maioridade. Por conta da circunscrio territorial da noo de Estado,
h em geral limites participao de estrangeiros. No entanto, pouco a pouco, foram sendo
eliminadas restries de sexo, renda e escolaridade para a participao no processo eleitoral.
Mesmo uma flexibilizao do conceito de maioridade foi sendo feita ao longo do tempo, com
uma gradual diminuio da idade mnima para se votar e ser votado.

Por outro lado, a democracia representativa moderna criticada por se restringir igualdade
formal de todo cidado como eleitor. Para esses crticos, no adianta nada dar a todos o direito
de votar quando o acesso educao e a bens de necessidade bsica desigual a ponto de
inviabilizar uma participao consciente e bem informada na escolha dos representantes e
no controle das atividades do Estado. Em suma, a democracia deveria incluir no apenas a
igualdade eleitoral, mas tambm condies para o exerccio da cidadania.

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No sculo XX, surge a noo de direitos sociais, a serem atendidos pelo Estado tambm. A
participao poltica exigia informao e capacidade de discernir sobre os rumos que o Estado
deveria tomar. Com isso, surge o direito educao gratuita, para todos os cidados. Alm
da educao, aos poucos vo se instaurando outros direitos sociais, como previdncia e
aposentadoria, sade, moradia, alimentao e renda mnima.

A noo de cidadania, ento, vai se ampliando desde o incio da Idade Moderna. Aos poucos,
cidado deixa de ser aquele que tem direitos civis apenas ( justia, ao direito de ir e vir,
expresso livre de suas ideias, propriedade, liberdade de crena religiosa), baseados na
ideia de igualdade perante a lei, que garantem a vida em sociedade. Por conta de presses
de grupos organizados, reformas polticas e revolues, o cidado foi adquirindo tambm
direitos polticos, de determinar pelo voto quem vai exercer o poder no Estado e controlar o
modo como seus representantes eleitos o exercem. Por fim, a cidadania incorporou direitos
sociais, que garantem a participao na riqueza coletiva, de modo a diminuir a desigualdade
econmica e social entre os indivduos e permitir a participao real de todos.

5 Cidadania no Brasil

Segundo Jos Murilo de Carvalho em seu livro Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (2001), a
conquista de direitos de cidadania em nosso pas seguiu curso diferente do que aconteceu em
outros pases de economia desenvolvida. Mais do que isso, os elementos bsicos da cidadania,
a igualdade de todos perante a lei e o acesso de todos justia, ainda no so uma realidade
para os brasileiros.

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Temos ainda uma situao na qual h o que Carvalho (2001) chama de cidados de primeira,
segunda e terceira classe. Os de primeira classe, que esto entre os 5% mais ricos do pas, esto
acima da lei, no sentido de que raramente so condenados por alguma infrao e, quando o
so, conseguem escapar de punio graas contratao de bons advogados. Para estes, a
lei s vale quando os beneficia e possibilita que consigam favores do Estado, por meio dos
contatos que tm nas diferentes esferas do poder pblico.

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios do IBGE, em 2003, os cidados

com renda entre um e dez salrios mnimos seriam a maioria da populao. Na classificao de
Carvalho (2001), eles so os cidados de segunda classe, que esto sujeitos tanto aos rigores
quanto aos benefcios da lei, mas de maneira incerta e incompleta.

Devido demora e aos custos de uma ao na justia, falta de informao e ao medo de aes
arbitrrias das autoridades policiais e judicirias, os cidados de segunda classe raramente
exigem seus direitos.

Cidados de terceira classe seriam os que ganham at um salrio mnimo mensal, algo em
torno de 25% da populao brasileira. Eles formam a maioria da populao que habita a
periferia das grandes cidades brasileiras. Na sua maior parte, so pardos ou negros, com grau
de instruo baixo ou mesmo analfabetos. No se sentem protegidos pela lei ou pelo Estado.
Seu contato com as autoridades policiais ou judicirias no o de demanda por seus direitos
individuais, mas como vtimas de violncia arbitrria e represso.

Em outras palavras, a cidadania no Brasil ainda enfrenta o desafio de universalizar os direitos

civis e fazer valer o Estado de Direito, com a igualdade de todos perante a lei. Quanto aos
direitos polticos, houve avano notvel, especialmente depois da Constituio Federal de
1988, com a livre organizao partidria e as eleies diretas para prefeitos, governadores
e presidente, alm dos cargos legislativos. No campo dos direitos sociais, houve avano
tambm, com a universalizao da previdncia e aposentadoria, com a quase universalizao
da educao bsica, com o aumento do acesso das classes mais pobres a moradia prpria e
com programas de renda mnima como o "Bolsa Famlia".

No se pode negar que houve avanos, mas ainda h muito que fazer.

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Histria da cidadania no Brasil

A cidadania no Brasil pode ser dividida em quatro perodos:

Da Independncia Revoluo de 1930

O Brasil independente herdara de Portugal um imenso territrio, com uma

populao unificada em termos lingusticos e religiosos. Herdara tambm um
analfabetismo quase universal, com poucas instituies dedicadas educao,
uma sociedade escravocrata, uma economia monocultora e latifundiria, e um
Estado centralizador e sem participao democrtica.

A escravido foi o elemento mais negativo para a cidadania, pois o escravo no

era sujeito de direitos, mas um ser humano reduzido condio de objeto de
propriedade. Ela marcou profundamente a sociedade brasileira nas primeiras
dcadas de sua existncia como pas independente. A abolio da escravatura
em 1888 pouco representou de avano, pois a populao afrodescendente
continuou excluda de bens sociais, com consequncias at hoje.

A justia era exercida como instrumento do poder pessoal dos grandes senhores
de terras, no havendo qualquer noo de igualdade perante a lei. No havia, na
verdade, um poder pblico, mas apenas o uso da precria mquina do Estado
para os interesses particulares dos grandes proprietrios. A lei era usada no
para proteger o cidado, mas para perseguir os adversrios, numa completa
privatizao do Estado, ficando famosa a expresso "para os amigos tudo; para
os inimigos, a lei".

Os direitos polticos foram amplos inicialmente, com a permisso de voto aos

analfabetos at a Repblica (em 1881). A proibio deste limitou muito o
acesso ao direito de voto. Mas esse direito no significava participao do povo
no governo do Estado, pois as prticas de compra de voto, fraude eleitoral e
violncia eram comuns. At 1930, eleies eram apenas um meio de reforar o
poder pessoal de grandes proprietrios e oligarquias regionais.

A rigor, no havia direitos sociais, pois a assistncia social no era prestada

por instituies do Estado, mas por associaes particulares. Nem mesmo a
educao primria era obrigao do poder pblico.

De 1930 ao Golpe Militar de 1964

O perodo marcado por significativos avanos nos direitos sociais, por uma
situao ambgua quanto aos direitos polticos e lento progresso nos direitos
civis. Alm de ter sido iniciado por um movimento com algum apoio popular e
certo entusiasmo cvico, a chamada "Revoluo de 30", o perodo contou com
alguns avanos significativos no campo dos direitos polticos. Foi introduzido o
voto secreto e criada uma justia eleitoral, como formas de combater as fraudes.

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 Pela primeira vez, as mulheres tiveram direito de votar. Mas isso logo foi
interrompido pela ditadura do Estado Novo. No perodo aps o fim do Estado
Novo e at 1964, o pas viveu sua primeira experincia de democracia poltica
mais digna desse nome, com eleies mais livres e limpas, alm de liberdade de
imprensa e de organizao poltica. Cresceram em participao e em nmero
os movimentos de organizao social, como a Unio Nacional dos Estudantes
e as Ligas Camponesas, mas isso no foi suficiente para impedir novo golpe de
Estado antidemocrtico em 1964.

Os direitos sociais tiveram inegvel avano no perodo. O principal elemento desse

fato foi a legislao social e trabalhista, que assegurava vrios direitos como o
salrio mnimo, a jornada de trabalho de oito horas, as frias obrigatrias, as
aposentadorias de vrias categorias de trabalhadores de forma diferenciada, a
proteo do Estado ao trabalhador sindicalizado, com a criao de uma justia
do trabalho. Isso, porm, se deu como um benefcio concedido pelo governo,
que exigia em troca lealdade para com o governante, e no como um direito do
cidado.

Quanto aos direitos civis, estes foram seriamente comprometidos durante a

ditadura do Estado Novo, restabelecidos aps o fim desta, mas no se enraizaram
nem se ampliaram no perodo.

De 1964 Redemocratizao em 1985

O perodo foi marcado por mais um avano nos direitos sociais, com um retrocesso
nos direitos civis e polticos.

A liberdade de expresso foi fortemente diminuda, com censura imprensa e

proibio de reunies pblicas. Prises arbitrrias, violao de correspondncia,
invaso autoritria de lares, tortura e assassinatos por rgos de represso do
Estado completavam o quadro sombrio de atentado aos direitos civis no perodo.

Eleies diretas para presidente da repblica foram excludas dos direitos polticos. No
entanto, continuaram acontecendo eleies legislativas, embora o Congresso
fosse sempre subserviente ao governo em sua maioria. Houve aumento na
participao eleitoral e chegou-se a eleger maiorias oposicionistas, mas o
governo as anulava com medidas arbitrrias. Ao final do perodo militar, porm,
movimentos sociais foram se reforando, com o surgimento de um sindicalismo
independente, de associaes profissionais, e de movimentos de sem-terra e
sem-teto. O auge da mobilizao popular se deu na campanha das "Diretas J",
em 1984, que acabou levando ao fim da ditadura militar, embora no tenha
conseguido fazer isso pelo voto direto.

Quanto aos direitos sociais, foi unificado o sistema previdencirio e estendido

aos trabalhadores rurais, empregadas domsticas e trabalhadores autnomos,
tornando-se finalmente universal. Instituiu-se o FGTS, como espcie de seguro-
desemprego e o Banco Nacional de Habitao, para facilitar a compra de moradia
pelos trabalhadores de baixa renda.

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De 1985 em diante

A transio democrtica e a Constituio Federal de 1988 permitiram ao cidado

brasileiro a maior conquista de direitos polticos de sua histria. No entanto,
a enorme desigualdade social, o acesso difcil justia e a violncia urbana
mostram um quadro de grande desafio para os direitos sociais e civis.

Com a extenso do voto aos analfabetos e a diminuio da maioridade poltica

para 16 anos, passou-se a ter uma participao eleitoral equiparvel dos
pases mais democrticos. A imagem dos polticos que predomina na populao
a de corrupo e busca de vantagens prprias apenas. O impedimento sem
golpe militar do primeiro presidente eleito diretamente, em 1992, foi um sinal
de fortalecimento das instituies democrticas.

Quanto aos direitos sociais, houve pequeno avano nos indicadores de

qualidade de vida, com a manuteno de uma enorme desigualdade de renda.
Houve aumento da escolarizao fundamental, mas a qualidade desta ainda
deficiente, com pouca valorizao da profisso de professor. Houve avanos na
rea da sade, com a criao do Sistema nico de Sade e significativos avanos
na ateno sade materno-infantil. Importante programa de renda mnima
foi criado para permitir condies bsicas de acesso aos bens para a populao
mais pobre.

Direitos civis como a liberdade de imprensa, de expresso e de organizao

foram avanos importantes. Do mesmo modo, foi importante a criao de um
Cdigo de Defesa do Consumidor, a criminalizao do racismo e a criao de
um Juizado de Pequenas Causas. Vrias inovaes importantes foram feitas pela
Constituio Federal de 1988, com o estabelecimento formal de direitos civis
fundamentais. No entanto, a dificuldade do acesso justia, o desconhecimento
dos direitos, a violncia policial, a sensao de impunidade e de privilgio dos
mais ricos ainda so impedimentos graves cidadania plena.

Em cada um desses perodos, foram dados passos importantes no sentido de se

estabelecerem no Brasil os direitos civis, polticos e sociais que caracterizam a cidadania no
mundo contemporneo.

6 Servio pblico e desafios do Estado contemporneo no Brasil

O estudo da histria da cidadania no Brasil mostra que, na maior parte do tempo, o poder do
Estado no foi usado para fins pblicos como a ateno aos direitos civis de todos os cidados
e a ampliao dos direitos sociais, com vistas diminuio das desigualdades.

O Estado brasileiro tem sido, na maior parte de sua histria, privatizado em benefcio dos mais
poderosos.

A esse fenmeno, os socilogos do o nome de "patrimonialismo clientelista". Vejamos a

seguir o que quer dizer essa expresso e como o entendimento dela permite compreender o
grave problema da corrupo.

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Patrimonialismo

Segundo o socilogo alemo Max Weber, patrimonialismo uma forma de organizao da

sociedade inspirada na economia domstica e baseada numa autoridade fortalecida pela
tradio. O termo original do latim, patrimonium, e significa o conjunto de bens paternos,
a herana familiar. Em outras palavras, no patrimonialismo, o poder do Estado est na mo
de determinadas famlias, que se servem dos recursos pblicos como se fossem propriedade
privada sua e exercem o poder no com base na lei, mas no prprio interesse dessas famlias
dominantes, que se estabeleceram no passado e foram se mantendo poderosas ao longo dos
anos.

No Brasil, o patrimonialismo foi o modo como se organizou a sociedade antes do fortalecimento

do Estado, da sua maior presena no cotidiano. Aos poucos, os interesses pessoais de famlias
poderosas e seu arbtrio foram sendo substitudos por mecanismos mais impessoais de acesso
aos bens, e decises tomadas com base na lei. Porm, valores tipicamente patrimoniais como
a lealdade, o compadrio e o trfico de influncia, em suma, a cultura do "voc sabe com quem
est falando", parecem ainda muito presentes no Estado brasileiro.

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Clientelismo

Um fenmeno estreitamente vinculado ao patrimonialismo o clientelismo. Enquanto o

patrimonialismo o modo como se organiza a sociedade (em torno de famlias que detm
um grande patrimnio e so consagradas pela tradio), o clientelismo a faceta poltica do
patrimonialismo e se define por um modo de relacionamento entre o poderoso e os que dele
dependem, os seus clientes. Na Roma antiga, a clientela era uma relao de dependncia
econmica e poltica entre um patrono, que oferecia seu poder de proteo e influncia, e o
cliente, que lhe prestava lealdade, servio militar e, em circunstncias especiais, pagava-lhe
tributo. Tratava-se, portanto, de uma relao de dependncia pessoal, de natureza vertical, ou
seja, h no clientelismo um superior e um subordinado.

Ainda hoje subsistem relaes de clientelismo no Estado brasileiro. Embora a sociedade

moderna no se organize mais em torno de famlias poderosas, mas de um Estado burocrtico,
relaes polticas clientelistas se mantm na troca de favores entre o poltico profissional e
os que o apoiam, por exemplo. Aquele oferece a estes todo tipo de ajuda pblica (verbas,
lotes, licenas, contratos, empregos, funes no Estado etc.) em troca de votos e suporte em
perodos eleitorais. Trata-se de um fenmeno de personalizao do poder, ou seja, o Estado
tomado como parte do patrimnio pessoal do poltico e no como coisa pblica, um caso de
confuso entre a esfera pblica e a esfera privada. Um caso tpico desse tipo de dificuldade
a corrupo.

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Corrupo

Corrupo significa, em termos gerais, deteriorao, adulterao das caractersticas originais

de algo. Em termos da administrao pblica, corrupo o fenmeno pelo qual o funcionrio
pblico age de modo diferente da lei, favorecendo interesses particulares em troca de
recompensa. O peculato (desvio ou apropriao de recursos pblicos para uso privado) e o
nepotismo (favoritismo em relao a parentes) so exemplos de corrupo pblica. Trata-se
de um comportamento que se define principalmente pela confuso entre a esfera pblica e a
esfera privada, entendidos dentro dos limites da lei no Estado.

Por outro lado, embora se possa esperar menos corrupo num Estado com menos recursos
(pois a esfera pblica menor), o que realmente parece determinar a possibilidade de corrupo,
do ponto de vista jurdico, a falta de mecanismos institucionais claros e operacionais de
controle e responsabilizao pblica do uso dos recursos pblicos. Por outro lado, a corrupo
tem tambm a ver com a falta de disseminao da cultura que distingue o domnio pblico do
domnio privado e que valoriza o Estado como instituio que deve estar a servio de todos,
de forma impessoal e no de interesses individuais.

Assim, do ponto de vista tico, a corrupo antes de tudo um problema derivado da falta
de separao entre a esfera pblica e a privada, ou seja, o fato de o servidor pblico tomar os
recursos do Estado como se fossem seus ou do grupo ao qual est ligado.

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O Estado impessoal, que est a servio de todos, baseia-se em relaes polticas horizontais,
ou seja, no entre superiores e subordinados, mas entre cidados e servidores pblicos, com
direitos e deveres estabelecidos em lei e da vontade consagrada pelo voto, e no dependentes
da vontade arbitrria de indivduos ou famlias poderosas.

No livro A Gramtica Poltica do Brasil - Clientelismo e Insulamento Burocrtico (1997), Edson

Nunes chama a esse modo de proceder do Estado, com base em normas democrticas e vlidas
para todos, de "universalismo de procedimentos".

Embora sua concretizao plena ainda seja um desafio a ser vencido, o estabelecimento
do concurso pblico como critrio nico para ingresso nas carreiras de servidor do Estado,
previsto na Constituio Federal de 1988, um grande impulso nesse sentido. Desse modo,
o servidor concursado no depende mais de um benfeitor que lhe concedeu o emprego e lhe
exige lealdade. Seu compromisso passa a ser com o cidado que paga os impostos e no com
um "poderoso de planto" ou com o grupo poltico que o ps no cargo.

Alm do clientelismo, que seria o modo mais comum de relao entre Estado e sociedade
no Brasil, tal como vimos acima, Nunes (1997) indica outro padro de procedimento, que se
tornou mais comum no Brasil a partir de 1930: o "insulamento burocrtico".

Trata-se de um modo de proceder do servio pblico que imune s ingerncias do clientelismo

e que pretende se guiar exclusivamente por critrios tcnicos nas decises e iniciativas.
Foi particularmente importante durante a ditadura do Estado Novo, quando foram criados
vrios rgos pblicos destinados a aumentar a eficincia do servio pblico, e no perodo da
ditadura militar instaurada em 1964. Apesar de no ser clientelista, o insulamento burocrtico
criticvel porque se trata de um Estado e um servio pblico voltados para si mesmos e no
para atender os direitos do cidado, criando-se uma burocracia isolada das demandas sociais.

7 Responsabilidade pblica (Accountability)

Para finalizar essa reflexo sobre tica e a conduta do servidor pblico, importante pensarmos
um pouco sobre a noo de responsabilidade pblica, uma traduo possvel do termo ingls
accountability.

Em seu artigo "Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o portugus?", Anna Maria
Campos coloca em questo exatamente a possibilidade de traduzir a palavra inglesa para o
portugus, devido diferena nas culturas de servio pblico existentes no Brasil e nos Estados
Unidos.

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Segundo ela, a comparao revela alguns problemas graves de nossa administrao pblica.
Por um lado, observa-se a desconsiderao pelo cidado a ser atendido e pelos recursos
pblicos a serem usados, o formalismo e a falta de transparncia. Por outro, a passividade
diante da corrupo e do desrespeito, e a desinformao acerca dos prprios direitos por
parte do cidado no Brasil so tambm impressionantes para quem compara os dois pases
quanto relao entre Estado e sociedade.

Embora o controle interno, conduzido pelos superiores hierrquicos, possa ajudar no

aperfeioamento do carter pblico do servio prestado pelo Estado, ele no suficiente para
garantir a qualidade e a relevncia no atendimento das demandas dos cidados.

Faz-se necessrio um tipo de controle mais direto do servio pblico, por meio da mdia, por
exemplo, e outros modos de exerccio ativo da cidadania. Nesse sentido, a prestao de um
servio pblico mais adequado precisa de uma sociedade civil mais bem organizada e do
fortalecimento da democracia.

Em suma, fica o desafio de aproximar o desempenho do servio pblico brasileiro s

necessidades do cidado, colocando as demandas pblicas acima dos interesses privados de
quem est ocupando um cargo pblico e acima da politicagem de grupos que usam a mquina
do Estado para fins exclusivos de sua perpetuao no poder. Em outras palavras, o desafio
tornar o servio pblico realmente voltado para o interesse pblico e o respeito aos direitos do
cidado. O desafio aumentar o grau de responsabilidade pblica do Estado.

Por fim, h tambm o grande desafio de enraizar na cultura brasileira as noes de:

1 - igualdade fundamental de todo cidado perante a lei e as instituies;

2 - respeito s normas como condio para a democracia e a proteo dos direitos de todos.

Assim, um grande desafio que se coloca entre ns em favor da tica na vida pblica o de
trocar o proverbial "voc sabe com quem est falando?", que expresso da desigualdade
antidemocrtica arraigada em nossa cultura, pelo "quem voc pensa que ?", que exprime a
noo oposta, de igualdade democrtica. Esta ltima mostra uma reao cidad contra uma
conduta de quem se pretende acima dos outros, pois exige o respeito dos direitos e protesta
contra quem se considera fora do alcance da lei. Mas esse j no um desafio apenas para o
servio pblico, e sim para todos os cidados brasileiros.

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A expresso "Voc sabe com quem est falando?" e a cultura brasileira

Apesar de ambas as expresses parecerem arrogantes, "Voc sabe com quem est falando?"
exprime uma atitude oposta a "Quem voc pensa que ?" no tocante cidadania e vida
pblica.

"Voc sabe com quem est falando?" uma afirmao de quem quer ser tratado de modo
especial, acima das normas gerais, porque se entende uma pessoa mais importante que as
outras. Trata-se de uma iniciativa que visa romper a impessoalidade das regras isonmicas
ao incluir um elemento de diferenciao pessoal.

J o "Quem voc pensa que ?" reage contra uma atitude que desrespeita a universalidade
do tratamento igual a todos segundo regras previamente estabelecidas. Ao contrrio da
expresso anterior, ela visa restaurar a impessoalidade da vida pblica e o tratamento
isonmico.

Um tratamento muito importante da diferena entre as duas expresses foi dada no livro
Carnavais, Malandros e Heris - Para uma Sociologia do Dilema Brasileiro (1979), escrito pelo
antroplogo brasileiro, radicado nos Estados Unidos, Roberto DaMatta. Segundo DaMatta, a
cultura brasileira vive um dilema de ficar no meio caminho entre a hierarquizao do sistema
de castas indiano e a igualdade do sistema legal isonmico norte-americano. Predomina
entre ns uma situao de ambiguidade, no totalmente hierrquica nem totalmente
igualitria, que, ao mesmo tempo, inclui e exclui. Como dizia Tom Jobim, "o Brasil no para
principiantes"...

Diferentemente da ndia, onde o tratamento todo baseado em hierarquias definidas pela

pertena a uma casta, sem a possibilidade de mudana de posio social, h no Brasil a
possibilidade do tratamento amistoso sincero entre pessoas de diferentes classes sociais e
no h barreiras intransponveis para a mobilidade social.

Por outro lado, a cultura brasileira no tem um sistema de tratamento inteiramente

impessoal, que tem o indivduo isolado como centro das relaes sociais, como o caso dos
Estados Unidos. muito forte entre ns a importncia da famlia e das relaes pessoais;
consideramos ruim estarmos longe das pessoas queridas (da o sentimento de "saudade",
como falta do aconchego daqueles que nos tratam como pessoas especiais e no como
indivduos iguais a todos os outros).

A possibilidade de termos tanto um mbito de tratamento impessoal e baseado em regras

quanto o de relaes pessoais e amistosas pode ser considerada uma virtude da cultura
brasileira. No h problema em se valorizar o calor humano das relaes pessoais no
convvio da famlia ou dos amigos. O problema do "Voc sabe com quem est falando?"
que ele representa uma transposio indevida de hierarquizaes pessoais para a vida
pblica, onde devem prevalecer regras vlidas para todos, inclusive com concesses queles
que se considerem merecedores de tratamento especial (como idosos e deficientes fsicos,
por exemplo), mas sem privilgios baseados em posies econmicas ou sociais.

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Alm disso, no caso de um servidor pblico, o "Voc sabe com quem est falando?" tambm
supe uma confuso entre a funo desempenhada e a pessoa que a desempenha. isso que
se tem no tristemente famoso fenmeno da "carteirada", tambm analisado por DaMatta
(1979). No servio pblico, essa uma grave confuso e um desvio de conduta, pois o cargo
no pertence pessoa que dele est incumbida. As prerrogativas que o cargo oferece no so
propriedade do servidor que o ocupa, mas meios para o desempenho das suas atribuies.

O desafio para o Estado e o servidor pblico brasileiro seria, ento, o de tratar a todos os
cidados segundo as mesmas regras, mas ao mesmo tempo realizar seu trabalho como
um autntico servio ao pblico, de um jeito bem brasileiro que misture respeito s leis e
interesse autntico pelo bem do outro. Como naturalmente no nos faltam afeto e empatia,
nossos desafios parecem mesmo ser o do tratamento isonmico a todos e o respeito s leis.

8 Bibliografia

1) Sobre o conceito de repblica e o pensamento republicano, ver a coletnea de artigos Pensar

a Repblica organizada por N. Bignotto (Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2002). Ver tambm os
artigos publicados em Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica n 51, 2000 (So Paulo: Cedec).

2) Sobre patrimonialismo, ver, de Max Weber, Economia e Sociedade (Braslia, UnB).

3) Sobre clientelismo e corrupo, ver Dicionrio de Poltica (Braslia, UnB), organizado por
Norberto Bobbio)

4) Sobre o conceito de democracia, ver, de R. Dahl, Sobre a Democracia (Braslia: UnB, 2001).

5) Sobre a origem da ideia de Estado, ver, de Q. Skinner, El Nacimiento del Estado (Buenos
Aires: Editorial Gorla, 2003). Sobre o desenvolvimento histrico do Estado moderno, ver C.
Tily, Coero, Capital e Estados Europeus (So Paulo: Edusp,1996).

6) Sobre o imprio da lei (rule of law), ver o verbete correspondente em The Blackwell
Encyclopaedia of Political Thought, organizado por D. Miller et all (Oxford: Blackwell. 1987).

7) Sobre a noo de cidadania, ver os ensaios de T. H. Marshall em Cidadania, Classes Sociais

e Status (Rio de Janeiro: Zahar, 1967); o livro de R. Bendix, Construo Nacional e Cidadania
(So Paulo: Edusp, 1996); e Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2001) de Jos Murilo de Carvalho.

8) Sobre os conceitos de cargo e cargo pblico, ver, de M. Walzer, Esferas da Justia (So Paulo:
Martins Fontes, 2003), captulo 5.

9) Acerca dos modos principais da relao entre Estado e sociedade no Brasil, ver o livro de
Edson Nunes, Gramtica Poltica do Brasil: Clientelismo e Insulamento Burocrtico (Rio de
Janeiro: Zahar, 1999).

10) Sobre a prestao pblica de contas (accountability), ver o artigo de G. O''''Donnell,

"Accountability Horizontal e as Novas Poliarquias", em Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica
44:27- 54, 1998; e tambm o de Anna Maria Campos, "Accountability: Quando Poderemos
Traduzi-la para o Portugus", em Revista de Administrao Pblica 24 (2): 30-50, 1990.

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9 Encerramento

Terminamos o Mdulo 2. Agora, faa o Exerccio Avaliativo proposto a seguir.

Leia o "Estudo de Caso - O combate violncia contra a mulher" .

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