ESTUDIO

EL MERCADO COMO AGENTE DE LA

DESCONTAMINACIN AMBIENTAL*

Wallace E. Oates

Este trabajo rene dos artculos del profesor Oates, en los cuales el
autor destaca las ventajas de un sistema de control de la calidad del
aire en el que los agentes econmicos puedan transar libremente
derechos especficos y predeterminados a contaminar. A su juicio,
este sistema, aplicado exitosamente en el estado de Maryland, resul-
ta ms efectivo que el cobro de impuestos a los agentes contamina-
dores, en la medida en que aprovecha los incentivos del mercado
para mejorar la calidad del aire. El sistema propuesto transforma en
un verdadero activo de las empresas los esfuerzos exitosos que reali-
cen para reducir la eliminacin atmosfrica de impurezas o sustan-
cias txicas.
En la primera parte el autor se refiere a la experiencia de Maryland y
en la segunda responde a diversas crticas formuladas por expertos a
sus planteamientos.

WALLACE E. OATES. Profesor de la Universidad de Maryland, Oficina de Negocios

e Investigaciones Econmicas, Departamento de Economa.
*Este artculo fue publicado en noviembre de 1980. El autor agradece el apoyo
brindado a sus investigaciones por la National Science Foundation.

Estudios Pblicos, 34 (otoo 1989)

2 ESTUDIOS PBLICOS

Incentivos Econmicos para Mejorar la Calidad del Aire:

La Experiencia de Maryland

A l igual que en otros estados de los Estados Unidos y en la

totalidad del pas, Maryland se encuentra acosada por diversas propuestas
destinadas, por un lado, a mejorar la calidad ambiental, y, por otro, a aumen-
tar la prosperidad y el crecimiento econmico. El dilema es urgente y funda-
mental. El enorme costo de los programas ambientales del pas se va hacien-
do cada vez ms patente. El hecho de que se necesiten muchos miles de
millones de dlares en el contexto de una maraa de reglamentos con fre-
cuencia contradictorios que elevan los costos de produccin, desalienta las
nuevas inversiones y, por ende, contribuye a elevar la inflacin y a retardar
el crecimiento econmico. Al mismo tiempo se hace cada vez ms evidentes
los agudos costos humanos y econmicos que supone un ambiente alta-
mente contaminado. Para lograr una economa prspera no deben ensuciar-
se la atmsfera, las aguas ni las tierras del Estado. Debe hallarse, pues,
alguna manera de armonizar las metas bsicas de mejoramiento ambiental
con las de crecimiento econmico.
Durante el ltimo ao hemos elaborado un programa para controlar
la contaminacin del aire que permite compatibilizar ambos objetivos. La
idea bsica no es nueva; los economistas la han planteado durante varias
dcadas y la Agencia de Proteccin Ambiental la ha apoyado recientemen-
te. Dicho de manera resumida, se propone abandonar el complicado y cos-
toso sistema de reglamentar y fiscalizar el manejo de la contaminacin del
aire, y conseguir el apoyo de los incentivos econmicos para proteger el
medio ambiente.
La poltica ambiental en este estado, como en cualquier otra parte, se
ha basado en un sistema por el cual las autoridades determinan lo que los
contaminadores deben o no deben hacer. Segn este sistema, los funciona-
rios pblicos especifican los lmites que deben tener los residuos de cada
contaminador y a veces exigen que se instalen equipos especiales de trata-
miento de los desechos o que se adopten determinados procedimientos. Lo
que se ha ido haciendo cada vez ms evidente es que dicho sistema requie-
re de un gran complejo administrativo. Este, adems, adopta decisiones
impredecibles que generan incertidumbre, demoras y signos contradictorios
para las empresas. Ms an, muchos estudios demuestran que el producto
resultante envuelve costos de acatamiento absurdos e intiles, muy supe-
riores a los necesarios para reducir los niveles de eliminacin de desecho a
aquellos compatibles con nuestras normas de calidad del aire ambiental. En
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resumen, este tipo de sistemas constituye un grave lastre para el funciona-

miento de la economa privada.
En lugar de todo lo anterior, en Maryland se podra optar por un
mtodo que, en vez de trabar el sistema econmico, movilizara directamente
las poderosas fuerzas de los incentivos econmicos en beneficio de la cali-
dad del aire, haciendo que las reducciones de la contaminacin sean ren-
tables. Las firmas comerciales que encuentran maneras de reducir sus ema-
naciones txicas por debajo de los niveles existentes (o permitidos) crearan
un elemento valioso para el mercado: un derecho a contaminar de carcter
negociable. El mayor atractivo de este enfoque es que, en lugar de tener una
atmsfera reglamentada en la cual los incentivos para los contaminadores
estn inclinados hacia impedir o demorar las medidas que les han sido im-
puestas por las autoridades del Estado, el sistema propuesto generara un
estmulo real, es decir, ganancias que permitiran el desarrollo e implementa-
cin de tecnologa descontaminante.
Los incentivos bsicos bajo el sistema de mercado seran efectiva-
mente orientados hacia una reduccin de la polucin y no hacia la degrada-
cin del medio ambiente.

Algunos Antecedentes

La evaluacin de la poltica ambiental en los Estados Unidos es el

resultado de un esfuerzo mancomunado de los estados y el gobierno fede-
ral. En el Acta de Aire Limpio, la Agencia de Proteccin Ambiental ha espe-
cificado estndares de calidad del medio ambiente nacionales para ciertos
polutantes bien especificados. Sin embargo, cada estado es responsable de
cumplir las normas fijadas mediante un plan de aplicacin local, que debe
atenerse a las disposiciones de dicha Agencia y recibir su aprobacin.
La historia de las polticas locales y federales destinadas a reducir la
contaminacin del agua y del aire es de disposiciones y supervisiones que
procuran reglamentar la eliminacin de desperdicios. Estas polticas se han
basado en el otorgamiento de licencias o permisos para liberar cantidades
limitadas de sustancias contaminantes, y en el uso generalizado de normas
de ejecucin, que dictaminan, industria por industria, los equipos y los
procedimientos de proteccin ambiental que deben emplear las compaas.
Si bien este sistema ha permitido lograr algunos progresos hacia
nuestro objetivo de un aire ms limpio, ha demostrado ser extremadamente
complicado de administrar y excesivamente costoso.
Esta experiencia ha llevado a reconocer que un sistema muchsimo
ms efectivo y de menor costo para alcanzar las normas de calidad mnima
4 ESTUDIOS PBLICOS

es el que asigna mayor importancia, no tanto a los detalles de procedimiento

establecidos por el fiscalizador, sino a la inventiva o know-how de los pro-
ductores privados para encontrar el modo ms efectivo y barato de reducir
la contaminacin.
En consecuencia, la Agencia de Proteccin Ambiental est orientn-
dose hacia un sistema de Intercambio Controlado que introduce mayor
flexibilidad en el control de la contaminacin del aire, ampliando el horizonte
de las decisiones descentralizadas por parte de cada uno de los contamina-
dores.
Haciendo uso directo de los incentivos econmicos, el Sistema de
Intercambio Controlado posee tres elementos centrales: Burbujas, Compen-
saciones y Banca. Cada uno de estos elementos es de hecho un aspecto
distinto de la operacin habitual de lo que podra denominarse un mercado
de derechos a contaminar el aire.
Bajo la disposicin de Burbuja las fuentes de contaminacin existen-
tes son obligadas a transar emanaciones crecientes en un lugar, por emana-
ciones reducidas del mismo contaminante en un punto cercano, con el fin
de permitir ahorro de costos al concentrar las actividades descontaminantes
donde resulte ms econmico hacerlo. De manera similar, las Compensacio-
nes permiten un progreso econmico en rea en que los contaminantes
exceden las normas nacionales (non attainment areas), dando lugar a que
nuevas firmas, u otras ya existentes que quieran expandirse, adquieran esos
derechos a contaminar en la forma de reducir ms que compensatoriamen-
te las eliminaciones de residuo provocadas por fuentes de contaminacin
existentes en la zona.
Finalmente, con tcnicas de la Banca, las firmas pueden voluntaria-
mente reducir sus emanaciones en mayor volumen que las cantidades pres-
critas; estas reducciones en exceso son mantenidas en reserva o deposi-
tadas, por la firma para uso futuro o venta a otra fuente. Obsrvese que
cada uno de los diversos elementos del Sistema de Intercambio Controlado
sirve para hacer menos costosas las medidas de proteccin ambiental, ya
que alientan a reducir la contaminacin donde resulta ms barato hacerlo y,
luego, a transferir los derechos a contaminar a las fuentes donde estas
reducciones habran sido relativamente costosas. Cabe subrayar tambin
que estos ahorros son totalmente coherentes con nuestros objetivos res-
pecto de la limpieza del aire; el Sistema de Intercambio Controlado es un
mecanismo para cumplir las normas de calidad ambiental mnimas de manera
ms expedita y a un costo menor.
Durante el periodo en el cual la sealada Agencia elaboraba su pro-
puesta de Intercambio Controlado, el Departamento de Desarrollo Econmi-
WALLACE E. OATES 5

co y Comunitario de Maryland llevaba a cabo sus propios estudios de

control de la contaminacin del aire. Esta reparticin consider una serie de
alternativas que suponan el uso de incentivos de precios. Especficamente
examinamos la antigua propuesta de los economistas sobre un sistema de
recargos de contaminacin, consistente en un conjunto de impuestos a los
contaminadores basados en los niveles de eliminacin de contaminantes.
Por varias razones bastante precisas hemos concluido que un sistema de
derechos a contaminar el aire de carcter negociable tiene importantes ven-
tajas sobre un sistema de multas y es, a nuestro parecer, claramente la
alternativa mejor. Resulta particularmente interesante y pertinente que nues-
tras propias investigaciones independientes hayan derivado en la proposi-
cin de un sistema que est muy cerca, no slo en espritu, sino tambin en
muchos detalles, del objetivo del enfoque de Intercambio Controlado a que
lleg la Agencia de Proteccin Ambiental.
En resumen, al igual que el intercambio controlado, el sistema pro-
puesto para Maryland est fundado en una estructura de derechos a conta-
minar el aire de carcter negociable. Esta coincidencia de resultados no es
slo satisfactoria y tranquilizadora, sino puede facilitar enormemente la im-
plantacin del sistema propuesto, ya que, como anotamos anteriormente, la
aprobacin de la Agencia federal es un requisito para la aplicacin del plan
de ejecucin en cada estado. Nuestra proposicin es coherente en todos
los aspectos con las disposiciones federales y con el Acta del Aire Limpio
interpretada por el organismo competente.

La Proposicin de Maryland

El instrumento bsico para llevar a cabo la transferencia de derechos

a contaminar bajo el sistema propuesto es el Certificado de Reduccin de
Emisiones (CRE): un documento que especifica la cantidad en que una firma
ha reducido voluntariamente las emanaciones de un cierto contaminante.
Una compaa que ha reducido sus residuos puede luego usar el certificado
como un crdito vlido para emisiones crecientes en otro lugar de la planta,
o bien puede optar por depositarlo para un uso futuro o venderlo a otra
compaa. En resumen, los certificados constituiran el mecanismo para ins-
taurar el sistema de la Agencia de Proteccin Ambiental de Intercambio
Controlado de Burbujas, Compensaciones y Banca.

a) La Creacin de los CRE

La iniciativa para la creacin de un CRE depende del contaminador.

6 ESTUDIOS PBLICOS

La firma que desea conseguir uno, especificara la reduccin propuesta en

emisiones junto con ciertos documentos requeridos. En particular, la reduc-
cin en la contaminacin no debe ser una en el papel; debe representar
una disminucin real de los desechos superior a la prescrita por ley. No se
otorgar crdito por reducciones que hubieren sido exigidas por otras nor-
mas estatales, ni por liberaciones de residuos que hubiesen sido tcnica-
mente permisibles, pero que nunca se realizaron. En este sistema se requiere
fijar una lnea de referencia por debajo de la cual las reducciones puedan ser
convertidas en los sealados certificados. Esta lnea consistir en el nivel
de eliminacin de residuos exigidos a la fuente de origen en 1982 aprobado
en el plan de ejecucin del estado. Cuando la fuente no aparezca menciona-
da en el plan, la lnea ser el promedio de las emisiones reales del periodo
1977-1978.
Para que un sistema sea factible se requiere que las reducciones en
contaminacin certificadas en los CRE sean realmente obligatorias. El solici-
tante proporcionar no slo una descripcin completa de la forma y magni-
tud de la reduccin, sino tambin los mecanismos de supervisin y de otros
medios que sirvan para comprobar la reduccin de la contaminacin. La
solicitud ser examinada y verificada cuidadosamente. Habiendo pasado
esta etapa del proceso de revisin, el certificado solicitado es sometido a
una audiencia pblica y luego presentado a la reparticin competente para
su aprobacin. Luego de su aprobacin final, la firma recibe una autoriza-
cin o derecho a eliminar residuos.

b) La Banca y Transaccin de CRE

Una de las funciones primarias de los certificados consiste en facili-

tar la transferencia de los derechos a contaminar. En virtud de la propuesta
de Maryland, cualquier persona o entidad jurdica puede comprar o vender
un certificado parcialmente o en su totalidad. Aunque cabra esperar que el
grueso de las compras o ventas fuera realizada entre los contaminadores,
nada impedira, por ejemplo, que algunos grupos dedicados al mejoramiento
del medio ambiente comprasen certificados y los dejasen ociosos como
manera de mejorar la calidad del aire. En forma alternativa, algunos gobier-
nos locales podran querer adquirir certificados como medio para planificar
y controlar el crecimiento econmico de sus jurisdicciones. El mercado de
los derechos a contaminar estara disponible para todas las partes.
El programa de calidad del aire del estado de Maryland mantendr un
registro centralizado de todos los certificados con el nombre del propietario
que cada uno tenga en ese momento. As, las ventas de tales instrumentos
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deberan ser ingresadas para certificar el cambio de dueo. Si slo se ha

vendido una parte del mismo, la autoridad estatal eliminar el certificado
original y emitir dos nuevos cuya suma de emisiones permitidas iguala
aquella del certificado original.
Al fin de facilitar la creacin y comercializacin de los certificados, el
estado mantendr una oficina o centro de informacin para atender las
consultas de potenciales compradores, vendedores o de quienes quieran
solicitar certificados. El centro ayudar a llenar las solicitudes, proporcio-
nando informacin tcnica en materias de reglamentacin vigente, modelos
de calidad del aire y determinacin de lneas de referencia para la elimina-
cin de residuos. Asimismo, proporcionar el registro bsico para informar a
los compradores potenciales sobre los tenedores. El centro de informacio-
nes tambin podr mantener una lista de fuentes contaminadoras que hayan
demostrado inters por solicitar certificados si otra firma estuviera dispues-
ta a participar. Cabra esperar que los corredores jueguen un papel impor-
tante en cuanto a poner en contacto a compradores y vendedores. En efec-
to, algunos posibles corredores, que ya nos han formulado numerosas
consultas, parecen deseosos de participar. Anticipndose a ese inters, se
program una conferencia especial de corredores en 1981.

c) CRE en Zonas de Alta y Baja Contaminacin

Las disposiciones federales difieren un tanto en el tratamiento de

aquellas reas que estn dentro de las normas mnimas de calidad del aire y
aquellas en que las concentraciones de algunos contaminantes exceden las
normas nacionales. En las primeras, se permite un aumento de niveles de
eliminacin de residuos, pero debe tratarse de un nivel efectivamente cohe-
rente con la prevencin de un deterioro significativo (PDS) de la calidad
del aire. Los procedimientos federales han autorizado nuevas fuentes de
contaminacin en las zonas de baja contaminacin por orden de llegada de
las solicitudes hasta que se alcance el nivel de PDS.
Sin embargo, el proceso para obtener esta autorizacin es largo y
complicado y requiere una Revisin de la Nueva Fuente de Contamina-
cin (RNFC), que supone un ao de supervisiones previas de la calidad
del aire ambiental y un estudio amplio de modelos para predecir el efecto de
la nueva fuente en los niveles de contaminacin. Mediante el uso de los
certificados y de una nueva norma globalizadora promulgada por la
Agencia de Proteccin Ambiental, el programa de Maryland proporcionar
medios para evitar los engorrosos procedimientos de RNFC. Brevemente,
dicha regla especifica que la revisin se aplica slo si existe un incremento
8 ESTUDIOS PBLICOS

neto de liberacin de residuos por sobre una cantidad permitida; la reduc-

cin de las emisiones ocurridas hasta cinco aos previos a una expansin
puede ser utilizada como crdito para nuevas eliminaciones de desechos, de
modo que el total de residuos pueda ser mantenido por debajo del nivel que
da origen a la revisin. Segn el sistema de Maryland, una compaa podra
primero obtener un certificado por la reduccin de sus residuos de un con-
taminante determinado y luego emplearlo como documentacin para realizar
un clculo global que permita aumentar las emisiones del contaminante en la
misma zona sin pasar por la revisin. En forma ms general y siguiendo el
precedente federal, el sistema de Maryland autorizara a que hubiese nuevas
eliminaciones de residuos en zonas de baja contaminacin, por orden de
llegada de las solicitudes, hasta que se agotase el aumento que supone la
produccin de un deterioro significativo de la calidad del aire. Para nue-
vas emisiones se requerira la compensacin plena de una fuente existente a
fin de impedir aumentos de la contaminacin superiores a los permitidos por
las polticas vigentes.
En las zonas de alta contaminacin, la preocupacin principal ha
consistido en realizar una limpieza para alcanzar los mnimos de calidad del
aire. Sin embargo, se ha reconocido que esos esfuerzos no deben bloquear
por completo el crecimiento econmico. El intento por armonizar el progreso
constante para obtener aire limpio con la expansin econmica dio origen al
programa de compensaciones de la Agencia de Proteccin Ambiental, se-
gn el cual se acepta la instalacin de una fuente contaminadora en una
zona de alta contaminacin si sta cumple con estos requisitos: mantiene
sus niveles de desperdicios al menor nivel posible e induce a otras fuentes,
ya existentes en la zona, a disminuir sus residuos en una cantidad mayor
que la de la fuente nueva, de modo que se produzca un mejoramiento neto
de la calidad del aire como resultado de la transaccin.
En el programa de Maryland los certificados proporcionaran un ins-
trumento idneo para la ejecucin de los procedimientos de compensacin:
as, una compaa que reduce sus niveles de residuos podra ofrecer su
derecho a contaminar a una nueva fuente como compensacin.
Con el fin de garantizar el xito definitivo en zonas de alta contamina-
cin, se necesitan otras reducciones. Se requiere que las fuentes existentes
realicen algunos rollbacks o reducciones de sus emanaciones hasta que se
cumplan las metas previstas sobre calidad del aire. El programa propuesto
facilitar este proceso, introduciendo mayor flexibilidad para cumplir las dis-
posiciones de rollbacks. Las compaas, por ejemplo, podrn utilizar los
procedimientos de Burbuja para sustituir mtodos ms baratos de protec-
cin del medio ambiente por los especificados en el rollback. Ello podra
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tambin abarcar intercambios a travs de las fuentes, de modo que las dis-
minuciones de los residuos por parte de una firma pudiesen exceder el roll-
back y efectivamente sustituir las reducciones de eliminacin de desechos
de otra firma.
En resumen, el sistema propuesto har uso de los certificados tanto
en zonas de baja contaminacin como en reas de alta contaminacin, a fin
de garantizar que se d cumplimiento a nuestras metas de calidad del aire,
de modo tal que se imponga la menor carga posible al funcionamiento de la
economa del estado.

Algunos Problemas Inquietantes

Una de las respuestas a la propuesta ha sido la siguiente: el sistema

parece correcto en teora, pero es factible? La respuesta es un enftico
s. Todo el impulso de la propuesta consiste en simplificar las cosas nue-
vas de modo de reducir los costos en trminos administrativos y de regla-
mentacin. El sistema propuesto traslada gran parte de la responsabilidad
de los organismos estatales a los propios contaminadores. En vez de acatar
un conjunto de directrices rgidas y detalladas de mejoramiento ambiental,
las compaas tendrn la flexibilidad de buscar los medios ms eficaces para
alcanzar las metas que puede significar que se invente un nuevo sistema de
mejoramiento ambiental o que se compren los CRE a otra fuente. El papel del
estado consistir en gran medida en mantener registros, facilitar los inter-
cambios comerciales y hacer cumplir las disposiciones. En cuanto a esto
ltimo, cabe destacar que cualquier sistema de control de la contaminacin
debe suponer labores de supervisin y seguimiento de los funcionarios. El
sistema propuesto difiere poco de otros en este sentido, de manera que los
mecanismos para hacer cumplir las disposiciones deberan principalmente
representar continuidad del sistema existente.
Una segunda preocupacin que suele sealarse es que las grandes
corporaciones adquirirn todos los derechos a contaminar para emplearlos
como arma para excluir la competencia potencial. Creemos que esta preocu-
pacin est fuera de lugar. Las firmas grandes y pequeas compiten entre s
en el mundo comercial por otros factores de la produccin, como la tierra, el
trabajo y las materias primas, sin que se produzca la monopolizacin de
esos insumos. No vemos razn alguna para creer que el mercado de los
derechos a contaminar funcionar de modo diferente. Ms an, es difcil
apreciar cmo podran utilizarse esos derechos eficazmente para impedir la
competencia. Una gran fbrica de zapatos, por ejemplo, podra acaparar to-
10 ESTUDIOS PBLICOS

dos los derechos de eliminacin de residuos existentes en una zona determi-

nada, lo que difcilmente podra impedir a un competidor establecerse en
una jurisdiccin vecina. Ntese, asimismo, que las firmas existentes no tie-
nen necesidad de vender sus derechos a contaminar; nadie va a obligarlos a
liquidar sus negocios. Por ltimo, los negocios pequeos, especialmente,
no debern sentirse amenazados de manera alguna, puesto que los peque-
os contaminadores, aquellos que emiten bajo 50 toneladas al ao de cier-
tas sustancias contaminantes, quedan exentos de control.

Conclusiones

Nuestra propuesta se basa, de alguna manera, en experiencias re-

cientes realizadas fuera de los Estados Unidos. En varias zonas, los organis-
mos ambientales federales y estatales han aplicado algunos de los elemen-
tos del sistema aqu propuesto con el fin de conciliar las metas de calidad
del aire con crecimiento econmico sostenido. La propuesta de Maryland,
sin embargo, representara el primer sistema global para controlar la conta-
minacin del aire en un esquema de incentivos econmicos a escala local.
De este modo, Maryland no slo se constituira en un gran innovador en
cuanto a elaboracin y ejecucin de una poltica ambiental, sino, al reducir
los costos y demoras comprometidas, el estado establecera al mismo tiem-
po un conjunto de poderosos incentivos para reducir las eliminaciones de
residuos y apresurar el logro de nuestras metas respecto de la limpieza del
aire, para hacer del estado un lugar ms propicio a la actividad econmica,
tanto para las empresas nuevas como para las existentes.

El Control de las Externalidades:

Nuevas Reflexiones

En un artculo reciente, Randall Holcombe y Roger Meiners (1980)

sostienen que existe una diferencia importante entre el sistema de impues-
tos de tipo pigouviano y el sistema de derechos a contaminar de carcter
negociable, en virtud del cual las autoridades encargadas del medio ambien-
te licitan los derechos a los contaminadores. Los autores sealan especfi-
camente que sobre la base de un sistema de derechos negociables, se corre
el riesgo de que una sola compaa contaminadora pueda adquirir todos los
derechos a contaminar, para utilizar luego el control monoplico de esos
derechos con miras a excluir a posibles competidores. En suma, el control de
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estos derechos podra constituir una barrera difcil de sortear. Obsrvese

que un sistema de impuestos pigouviano no est sujeto a la misma obje-
cin, puesto que cualquier compaa es libre de contaminar, siempre que
pague la correspondiente comisin por sus residuos txicos.1
Este asunto reviste especial importancia a la luz de los avances en
materia de diseo e infraestructura de una poltica ambiental. Cada vez exis-
te mayor conviccin en que el instrumento de poltica que tradicionalmente
ha empleado el economista para controlar las externalidades, el impuesto
pigouviano, presenta algunas limitaciones importantes en comparacin con
un sistema de derechos a contaminar de carcter negociable. La preocupa-
cin de Holcombe y Meiners que tambin ha sido expuesta por otros
autores parecera cuestionar la pretendida superioridad de un sistema de
derechos negociables, favoreciendo el sistema basado en el pago de comi-
siones. En este estudio me propongo examinar la tesis de Holcombe y Mei-
ners en el mbito del debate acerca de los mritos relativos de los dos
sistemas de reglamentacin de las externalidades.
Desde la perspectiva formal en un mundo de certeza perfecta, ambos
sistemas obviamente son equivalentes: el organismo ambiental puede fijar
un precio (el impuesto pigouviano) o bien establecer directamente la canti-
dad ptima de residuos y dejar que las ofertas de los contaminadores esta-
blezcan el precio de liquidacin en el mercado. El resultado que se puede
obtener de ambos enfoques es formalmente equivalente.2 En especial, cual-
quiera de los dos sistemas alcanzar el nivel deseado de calidad ambiental al
mnimo costo de proteccin del medio ambiente.
Desde la perspectiva de las preocupaciones prcticas de los agentes
que deciden, sin embargo, surgen algunas distinciones bastante importan-
tes entre las dos medidas de poltica, las cuales, en ltima instancia, parecen
favorecer un sistema de derechos de carcter negociable. En este contexto,
vamos a suponer que el problema del agente que decide consiste en encon-
trar los medios ms eficaces para contar con un conjunto de normas prede-
terminadas destinadas a mejorar la calidad ambiental (Vase Baumol y Oa-
tes, 1975, captulo 10). Desde esta ventajosa posicin, considero que los

1 Cabe una pequea precisin al respecto. Aun cuando parecera muy improba-

ble, existe al menos la posibilidad, en principio, de que bajo un sistema de cobros de tipo
pigouviano una compaa pudiera aumentar sus emanaciones txicas por sobre el nivel
en el cual sus costos de proteccin ambiental igualan la comisin, a fin de inducir un
incremento en sta, que a su vez sirviese para alejar a los competidores.
2 A la inversa, en un mundo de incertidumbre, surgen algunas diferencias inquie-

tantes entre los sistemas de comisiones y los derechos a contaminar. Vase, por ejem-
plo, Weitzman (1974) and Roberts and Spence (1976).
12 ESTUDIOS PBLICOS

derechos negociables poseen cuatro ventajas significativas en relacin con

el sistema, ms tradicional, de pago de comisiones por los residuos.

1. El empleo de permisos negociables minimiza la incertidumbre y los

costos de mejoramiento del medio que permiten cumplir los niveles
de calidad ambiental exigidos. Segn el sistema basado en el pago de
comisiones, las autoridades ambientales no podran estar absoluta-
mente seguras de la responsabilidad de los agentes contaminadores
con respecto a un determinado nivel de residuos; especialmente, si
las autoridades fijan la comisin en una cifra demasiado baja, no se
podra dar cumplimiento a las normas ambientales. Por consiguiente,
probablemente habr que aumentar las comisiones y modificarlas
aun ms, para repetir el proceso que conduzca al nivel de emisiones
propuesto. Ello significa que los contaminadores debern realizar
costosos ajustes y reajustes en sus niveles de descarga de dese-
chos y en las correspondientes medidas de mejoramiento del medio
ambiente. Asimismo, la necesidad de practicar continuos cambios en
las comisiones tambin puede resultar engorrosa para los administra-
dores del programa. En contraste con lo anterior, en un sistema basa-
do en permisos o licencias, las autoridades ambientales establecen
de partida y directamente la cantidad global de residuos que tolera
una norma permitida; en principio, no existe problema alguno para
alcanzar el objetivo deseado.
2. ntimamente relacionado con lo anterior, estn las complicaciones
derivadas, por un lado, del crecimiento econmico y, por otro, de la
inflacin. En un sistema de comisiones, la persistencia de la inflacin
erosionar el valor real; asimismo, el aumento de la produccin de las
firmas nuevas o existentes aumentar la demanda de residuos. Am-
bas fuerzas tendern con el tiempo a elevar los niveles de contamina-
cin a menos que aumenten la comisin nominal. Esto significa que
las autoridades ambientales considerarn necesario elevar la comi-
sin peridicamente a fin de dar cumplimiento a las normas ambien-
tales. En resumen, cabe sealar, por un lado, que la mayor responsa-
bilidad recaer en los funcionarios ambientales, y que deber optarse
entre aumentar las comisiones (las cuales no gozarn de populari-
dad) o no alcanzar las metas propuestas. En un sistema de permisos,
las fuerzas del mercado se acomodarn rpidamente a la inflacin y al
crecimiento, sin que aumente la contaminacin. El alza de la demanda
de permisos har que aumente el precio.
3. La instauracin de un sistema de comisiones puede dar lugar a im-
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portantes aumentos de costos para los contaminadores en compara-

cin con las polticas de regulacin existentes. Este aspecto puede
parecer algo paradjico puesto que se reconoce ampliamente que los
sistemas de incentivos a los precios suponen grandes ahorros en los
costos globales de proteccin del medio ambiente. Sin embargo, no
existe incoherencia entre ambos. Aunque un sistema de eliminacin
de residuos reduzca los costos de mejoramiento ambiental, impondr
una nueva fuente de costos: una liquidacin de impuestos a las
firmas contaminadoras. Aun cuando este ltimo tipo de costos re-
presente una transferencia desde la perspectiva de la sociedad,
constituye un costo de operaciones para la firma. Ms an, existen
algunas constataciones al respecto, que sugieren que las cifras son
abrumadoras. En un estudio (Palmer y otros, 1980) sobre el uso de
los incentivos de precios destinados a restringir la liberacin de cier-
tos halocarbonos en la atmsfera, se estima que los costos globales
de mejoramiento ambiental en un programa realista de controles obli-
gatorios totalizara 230 millones de dlares; mediante un sistema de
comisiones o de permisos negociables, esos costos se reduciran a
una suma estimada de 110 millones de dlares (con lo cual se ahorra-
ra casi el 50%). Sin embargo, el costo de las comisiones o permisos
para los contaminadores alcanzara a 1.400 millones de dlares, de
modo que, pese a los ahorros sustanciales por concepto de costos
de mejoramiento ambiental, en este caso un programa de incentivos
de precios hara aumentar seis veces! el costo total que deben pagar
los contaminadores, en comparacin con un programa de controles
directos. Si bien un sistema de derechos negociables basado en la
licitacin inicial de esos derechos da lugar a estos resultados, existe
una opcin: se puede poner en funcionamiento un sistema de dere-
chos negociables distribuyendo inicialmente esos derechos a los
contaminadores ya existentes. Esta versin del sistema de derechos
negociables evitara efectivamente la adicin de costos para las com-
paas existentes, sin ninguna de las consecuencias adversas para la
eficiencia del programa y con algunas importantes y obvias ventajas
para hacerlo aceptable polticamente.3

3 A fin de evitar las distorsiones de asignacin, es esencial que la distribucin de

los derechos a los contaminadores sea una suma global. Debe basarse solamente en el
desempeo histrico, y no en variables actuales o futuras de la decisin; de no ser as las
firmas tendrn un incentivo para aumentar sus residuos a fin de incrementar sus dere-
chos. (Vase Oates y Collinge, 1980.)
14 ESTUDIOS PBLICOS

4. Por ltimo, los permisos negociables parecen constituir el sistema

ms factible por el hecho de ser ms conocido. La introduccin de
un sistema de comisiones requiere un mtodo de control de la conta-
minacin totalmente distinto, tanto para los supervisores como para
los contaminadores. Resulta difcil introducir sistemas tan revolucio-
narios respecto de la prctica establecida. Adems, existen proble-
mas reales en relacin con los aspectos legales de los cobros por
concepto de contaminacin. En contraste con lo anterior, los permi-
sos o patentes ya existen, por lo que el hacerlos negociables parece
un paso menos radical.
Aun cuando es enorme la superioridad de un sistema de derechos de
este tipo en comparacin con el sistema basado en el pago de comi-
siones, cabe hacer algunas observaciones:

i) Mientras que en un esquema de permisos se minimizan las in-

certidumbres en cuanto al logro del nivel deseado de calidad
ambiental, se desprende como corolario que las comisiones re-
ducen el peligro de que se produzcan gastos excesivos por con-
cepto de proteccin ambiental derivados de metas demasiado
estrictas. En un sistema de derechos negociable se corre el ries-
go de que si las autoridades ambientales actan como demasia-
do celo funcionario, podran establecerse normas extremada-
mente altas para la calidad ambiental, las que impondran altos e
injustificados costos de proteccin ambiental a la sociedad. En
cambio, las comisiones permiten fijar un lmite a los costos de
proteccin ambiental, debido a que las compaas pueden optar
por seguir liberando residuos pagando la correspondiente comi-
sin. Como modificacin a la propuesta sobre permisos nego-
ciables y para atenuar esta limitacin, se ha sugerido incluir una
multa o comisin elevada, que servira de vlvula de escape si
los precios de los permisos a contaminar amenazan con alcanzar
niveles exorbitantes.4
ii) En la alternativa propuesta sobre derechos negociables que su-
giere una distribucin inicial de los derechos sin cargo para los
contaminadores existentes, hay una objecin potencial basada
en la equidad. El esquema, efectivamente, confiere el derecho a

4 Roberts y Spence (1976) dieron a conocer una interesante propuesta consis-

tente en un sistema mixto, compuesto de comisiones y patentes, en que se funden los

aspectos ms slidos de ambos enfoques.
WALLACE E. OATES 15

contaminar a los contaminadores existentes; como tal, represen-

ta una transferencia de riqueza a stos. Esta cuestin es difcil y
bastante complicada. Podra argumentarse que el aire limpio per-
tenece al pblico en general y que, por consiguiente, las compa-
as contaminadoras deberan pagar, desde el comienzo mismo
del programa, por el aire limpio que emplean. Sin embargo,
esta argumentacin es muy poco convincente. En la mayora de
los casos las firmas han adquirido histricamente derechos de
facto para liberar ciertos niveles de desechos en el ambiente; al
respecto han hecho instalaciones y han adoptado otras decisio-
nes costosas, y parecera poco equitativo hacerlos comprar
ahora los derechos de que han disfrutado en el pasado sin cos-
to alguno. Adems, segn los programas de reglamentacin, la
mayora de los contaminadores ya han iniciado amplias activi-
dades en materia de proteccin ambiental. Lo razonable sera
otorgarles el derecho transferible a eliminar desechos que an
les quedaran.
iii) Por ltimo, analizaremos la preocupacin de Holcombe y Mei-
ners acerca del control monoplico sobre los derechos a conta-
minar como mecanismo para frustrar la competencia. Al exami-
narla en forma ms pormenorizada, opino que esta
preocupacin est en gran parte fuera de lugar.

En primer trmino, las firmas situadas en una zona determinada com-

piten entre s por otros factores de produccin, como son el trabajo,
la materia prima y la tierra. Por qu motivo podra esperarse que el
nuevo insumo negociable, esto es, la emanacin de residuos, fuera
ms susceptible de ser monopolizado que el suministro de otros in-
sumos? Una respuesta posible es que la cantidad de derechos a
contaminar queda fija en su totalidad. Pero entonces el suministro de
otros factores, como la tierra, tambin podra ser muy inelstico.

En segundo lugar, quizs el aspecto ms interesante, est el recono-

cimiento de que no es necesario que la competencia ni los mercados
de productos provengan de la produccin local. Aun cuando una
compaa fuera a monopolizar el total de los derechos a contaminar
en un lugar determinado (como, por ejemplo, en el cobertizo de un
aerdromo), ello no impedira que los competidores se instalaran en
distritos jurisdiccionales vecinos (o distantes). Slo en caso de que
la produccin en un lugar determinado confiera ahorros de costo
16 ESTUDIOS PBLICOS

sustanciales, la monopolizacin de los derechos a contaminar podra

significar algn tipo de barrera para ingresar al sistema.
En tercer lugar, obsrvese que bajo el sistema por el cual los dere-
chos a contaminar son distribuidos desde el comienzo a los contami-
nadores existentes, no hay manera de obligar a las firmas existentes a
que abandonen sus respectivas industrias; las compaas no tienen
por qu vender sus derechos a contaminar, a menos que lo deseen.
Probablemente podra desalentarse el ingreso de nuevas firmas a fin
de no aumentar la competencia, pero le sera difcil a una tercera
compaa eliminar la competencia de productores locales existentes.

Por ltimo, podra otorgarse autoridad al organismo encargado del

medio ambiente para actuar contra aquellas compaas en que la monopoli-
zacin de los derechos a contaminar sean empleados como mecanismos de
exclusin.
Dicho brevemente, en realidad parece bastante poco probable que la
concentracin de los derechos a contaminar pudiera llegar a constituir un
medio eficaz para establecer posiciones de monopolio en los mercados de
productos.
Como conclusin, estimo que en esta coyuntura de nuestro desarro-
llo conceptual y de nuestras instituciones respecto del control de la conta-
minacin, urge la creacin de un sistema de derechos negociables en oposi-
cin a un enfoque basado en comisiones. Y esta es justamente nuestra
orientacin.
A nivel nacional, la Agencia de Proteccin Ambiental ha respaldado
vigorosamente esta iniciativa mediante su propio sistema de intercambio
controlado, que consta de Burbujas, Banca y Compensaciones para el con-
trol de la contaminacin del aire. A pesar de que esta manera de hablar
pueda resultar algo extica, se trata en resumen de un conjunto de mecanis-
mos destinados a facilitar la transferencia de los derechos a contaminar
hacia ciertos puntos en los que esos derechos generen ms ahorro en mate-
ria de proteccin ambiental. Del mismo modo, en diversos estados se estn
tomando medidas para crear sistemas basados en derechos a contaminar de
carcter transferible. En mi propio estado de Maryland hemos avanzado
mucho para introducir un sistema que permita regular el control del aire
mediante el cual las compaas, y tal vez otras entidades, podran comprar y
vender derechos para liberar residuos contaminantes. Al parecer, por fin
han comenzado a dar frutos los esfuerzos de los economistas para lograr
que se empleen incentivos a los precios para protege el ambiente, aun cuan-
WALLACE E. OATES 17

do el medio especfico de hacerlo, en ltima instancia, se est configurando

de manera algo diferente a lo previsto por Pigou.

Referencias Bibliogrficas

Baumol, William J. and Oates, Wallace E. The Theory of Environmental Policy (En-
glewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1980).
Holcombe, Randall G. and Meiners, Roger E. Correctives Taxes and Auctions of
Rights in the Control of Externalities, Public Finance 8 (July 1980), 345-
349.
Oates, Wallace E. and Collinge, Robert A. Efficiency in the Presence of Externalities:
An Issue of Entry and Exit. College Park, Rd: University of Maryland, Depar-
tment of Economics, Woorking Paper (1980), 1980-38.
Palmer, Adele R. Et al. Economic Implications and Regulating Chlorofluorocarbon
Emissions from Nonaerosol Applications, (Santa Mnica, Calif.: Rand).
Roberts, Marc and Spence, Michael Effluent Charges and Licenses Under Uncertainty
Public Economics, 5 (April May), 193-208.
Weitzman, Martin L. Prices vs. Quantities, Review of Economic Studes, 41 (October
1974), 477-491.