01 Marco Conceptual BID-IDEA Fase I

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales

Instituto de Estudios Ambientales
- IDEA -
PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE

GESTIN DE RIESGOS
BID - CEPAL - IDEA
EJECUCIN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestin de Riesgos
OPERACIN ATN/JF-7907-RG
LA NOCIN DE RIESGO
DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DESASTRES
Marco Conceptual para su Gestin Integral
Estudio coordinado por

Instituto de Estudios Ambientales
Manizales - Colombia
Agosto 2003
Instituto de Estudios Ambientales - IDEA
PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE

GESTIN DE RIESGOS
IADB - ECLAC - IDEA
EJECUCIN DEL COMPONENTE II

Indicadores para la Gestin de Riesgos
OPERACIN ATN/JF-7907-RG
LA NOCIN DE RIESGO
Marco Conceptual para su Gestin Integral
Preparado por
Omar Daro Cardona A.
Director Tcnico
Con
Jorge Eduardo Hurtado Gmez Ann Catherine Chardon
Gonzalo Duque Escobar Luz Stella Velsquez Barrero
Alvaro Martn Moreno Rivas Samuel Daro Prieto Ramrez.
Teniendo en cuenta
La reunin de expertos sobre conceptualizacin del riesgo y
modelacin mediante indicadores, Barcelona, julio 9, 10 y 11 de 2003
Ian Davis Allan Lavell

Alex Barbat Philippe Masure
Lino Briguglio Louise Comfort
Terry Cannon Andrew Maskrey
Neil Doherty Tova Solo
Caroline Clarke Kari Keipi
Manizales - Colombia
Agosto 2003
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LA NOCIN DE RIESGO
Marco Conceptual para su Gestin Integral1
1. Resumen
Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro; significa que existe la posibilidad
que un fenmeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una predisposicin o
susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo tanto, reducir la vulnerabilidad
o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de
futuros desastres.
La gestin del riesgo colectivo involucra tres dimensiones de la poltica pblica distintas: la
identificacin del riesgo (que comprende la percepcin individual, representacin social y
estimacin objetiva), la reduccin del riesgo (prevencin-mitigacin) y el manejo de desastres
(respuesta y recuperacin). Incluso podra considerarse una adicional que es la transferencia del
riesgo (seguros y proteccin financiera), pero prcticamente slo en medios desarrollados se ha
logrado un avance en este sentido. Estas polticas cubren diferentes enfoques disciplinarios,
valores, intereses y estrategias, donde necesariamente estn involucrados diversos actores
sociales. La efectividad de estas polticas pblicas slo puede favorecerse si existe
interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien, la reduccin del riesgo colectivo,
significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de desastres, significa responder
eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado; y la transferencia del riesgo, implica
valorarlo en unidades econmicas. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestin del riesgo
identificarlo, lo que significa comprender cmo se percibe desde el punto de vista de la sociedad,
cmo se representa (modelos, mapas, ndices, etc.) y finalmente como se "mide" o se dimensiona.
Psiclogos, socilogos e historiadores proponen una nocin del riesgo, socialmente construida,
constructivista, que se obtiene de la percepcin individual, las representaciones sociales y la
interaccin entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, gelogos, epidemilogos
gegrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran
como realista u objetivo, basndose en la hiptesis de que el riesgo se puede cuantificar o
evaluar objetivamente.
Es necesario superar el antagonismo entre objetivismo y constructivismo y confiar ms en

mtodos tanto cualitativos como cuantitativos. La accin o decisin implcita que el concepto de
riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relacin entre la percepcin subjetiva del riesgo y
la obligatoriedad cientfica de su objetivizacin. Debido a la especializacin cientfica la nocin
1
Este documento de trabajo es el resultado de los aportes y discusiones del grupo de expertos locales del Instituto de
Estudios Ambientales, IDEA, Universidad Nacional de Colombia, Manizales, y las contribuciones realizadas durante
la reunin de expertos sobre conceptualizacin del riesgo y modelacin mediante indicadores celebrada en Barcelona
en julio 9,10 y 11, 2003, para la ejecucin del Componente II: Indicadores de Gestin de Riesgos, Operacin BID
ATN/JF-7907-RG. El documento ha sido elaborado por Omar Daro Cardona A., director tcnico del proyecto y las
opiniones aqu expresadas son solamente las de sus autores y no necesariamente reflejan la posicin del Banco
Interamericano de Desarrollo.
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de riesgo ha tenido un carcter polismico, por lo que se ha argumentado la necesidad de

encontrar un lenguaje comn y proponer una teora holstica del riesgo. Conceptualmente y
pragmticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situacin relativa y decir que
subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta posicin es totalmente
inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el punto de vista de la
poltica pblica.
El poder estimar los efectos potenciales y/o prdidas que pueden presentarse en el contexto social y
material permite que dentro de los planes de desarrollo y los programas de inversin se puedan
definir medidas que eviten o atenen las consecuencias de los futuros desastres.
Metodolgicamente, la identificacin y anlisis de las amenazas de origen natural o antrpico y de
la vulnerabilidad fsica, ambiental, social, econmica, cultural, etc., constituyen una herramienta de
diagnstico que facilita clasificar los problemas y deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones
de carcter poltico, econmico, social y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo
equilibrado.
La elaboracin de tcnicas de monitoreo y seguimiento de la acumulacin territorial y social de la

vulnerabilidad y de la gestacin de procesos detonantes facilita la aplicacin de tcnicas de
planificacin realistas, en forma dinmica, que se ajusten a los cambios producidos como
consecuencia de los procesos de intervencin o debidos a nuevos factores o sorpresas del entorno
natural, econmico o social. Un enfoque correctivo y prospectivo de este tipo es prometedor,
dado el nivel de incertidumbre e inestabilidad que caracteriza actualmente los procesos de cambio
y debido a la imposibilidad de poder proponer planes a largo plazo que puedan cumplirse sin
mayores traumatismos. En muchos pases en desarrollo estos aspectos estn incidiendo en la
dinmica de su crecimiento y progreso. Ante estas caractersticas es necesario plantear modelos
menos rgidos de planificacin, que permitan incorporar de manera ms adecuada las
incertidumbres, inestabilidades y sorpresas, mediante tcnicas de diagnstico y seguimiento de
las condiciones del entorno social y de los agentes perturbadores; es decir: una visin preventiva
del desarrollo.
2. Introduccin
Aun cuando al referirse a riesgo (colectivo) la mayora de quienes estn relacionados con el tema
de los desastres cree que se est hablando del mismo concepto, en realidad existen serias
diferencias que no facilitan identificar con claridad de qu manera se puede reducir con xito; es
decir, de qu forma se debe llevar a cabo su gestin con eficacia y efectividad. La
conceptualizacin del riesgo y la terminologa asociada a su definicin no slo ha variado con el
tiempo, tambin ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su
nocin. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes
mbitos del conocimiento, no existe en realidad una conceptualizacin que se pueda decir
unifique las diferentes aproximaciones o que recoja de manera consistente y coherente los
diferentes enfoques.
El riesgo es un concepto complejo y extrao, representa algo que parece irreal, en tanto que est
siempre relacionado con azar, con posibilidades, con algo que aun no ha sucedido. Su sentido
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tiene que ver con algo imaginario, algo escurridizo que nunca puede existir en el presente sino
slo en el futuro. Si hay certeza no hay riesgo, as, el riesgo es algo en la mente, ntimamente
ligado a la sicologa personal o colectiva (Elms 1992). Otra razn por la cual el riesgo es un
concepto complejo, es que se trata de una idea compuesta. En la nocin de riesgo ms completa
convergen simultneamente tres aspectos separados: la eventualidad, las consecuencias y el
contexto, que contribuyen a la hora de intentar llevar a cabo cualquier estimacin o calificacin
del riesgo. En un anlisis de riesgo, el contexto (capacidad de la gestin y actores relacionados)
determina los lmites, las razones, el propsito y las interacciones a considerar. Cualquier anlisis
que se realice debe ser congruente con el contexto y tenerlo en cuenta en todos los aspectos que
le sean relevantes, de lo contrario el anlisis sera totalmente intil e irrelevante.
El anlisis de riesgo se ha venido realizando a travs de la historia de manera no formal en

innumerables situaciones humanas. Riesgo ha estado siempre asociado a decisin, con algo que
debe hacerse; con la ejecucin de una accin que va desde lo trivial a lo muy importante. En cada
caso se debe elegir una accin que se debe llevar a cabo. Los resultados de cada accin factible
estn en el futuro y son inciertos. El seleccionar una posible accin significa asumir una eventual
adversidad o contingencia asociada a dicha accin. Por esta razn, el riesgo debe evaluarse para
que se pueda tomar una decisin. Las discusiones acerca del riesgo tocan las races de la
sociedad, el conocimiento, los valores, las emociones e incluso la propia existencia. Implican
reflexionar acerca de qu es el conocimiento cientfico, los puntos de vista desde donde se
argumenta, la racionalidad de qu es a lo que se teme y la manera cmo se debe actuar. El tener
que arreglarse con incertidumbres en el anlisis de sistemas fsicos llega a ser una de las
circunstancias que define enfticamente si un modelo dado es el apropiado para el problema que
se tiene entre manos. Esto significa mudarse del concepto de verdad al concepto de control o de
gestin, alejndose de la necesidad de obtener predicciones verdaderas de futuros escenarios, con
o sin la estimacin de incertidumbres, y moverse hacia la necesidad de controlar las futuras
situaciones, aceptando las inevitables incertidumbres en el entendimiento de que algo podra o no
ocurrir. Por lo tanto, aunque la ciencia de la ingeniera pueda hacer algunas predicciones acerca
de un riesgo, dichas predicciones sern inevitablemente parciales e incompletas y en
consecuencia el nfasis debe estar en la gestin o manejo de la seguridad (Blockley 1992).
En los ltimos aos, desde la perspectiva de los desastres naturales, el riesgo se ha intentado
dimensionar, para efectos de la gestin, como las posibles consecuencias econmicas, sociales y
ambientales que pueden ocurrir en un lugar y en un tiempo determinado. Sin embargo, el riesgo
no ha sido conceptualizado de forma integral sino de manera fragmentada, de acuerdo con el
enfoque de cada disciplina involucrada en su valoracin. Para estimar el riesgo de acuerdo con su
definicin es necesario tener en cuenta, desde un punto de vista multidisciplinar, no solamente el
dao fsico esperado, las vctimas o prdidas econmicas equivalentes, sino tambin factores
sociales, organizacionales e institucionales, relacionados con el desarrollo de las comunidades.
En la escala urbana, por ejemplo, la vulnerabilidad como factor interno de riesgo, debe
relacionarse no solamente con la exposicin del contexto material o la susceptibilidad fsica de
los elementos expuestos ha ser afectados, sino tambin con las fragilidades sociales y la falta de
resiliencia de la comunidad propensa; es decir, su capacidad para responder o absorber el
impacto. La deficiente informacin, comunicacin y conocimiento entre los actores sociales, la
ausencia de organizacin institucional y comunitaria, las debilidades en la preparacin para la
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atencin de emergencias, la inestabilidad poltica y la falta de salud econmica en un rea

geogrfica contribuyen a tener un mayor riesgo (Cardona 2001). Por lo tanto, las consecuencias
potenciales no slo estn relacionadas con el impacto del suceso, sino tambin con la capacidad
para soportar el impacto y las implicaciones del impacto en el rea geogrfica considerada.
3. Diferencia entre riesgo y desastre
Un desastre es una situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la

manifestacin de un fenmeno de origen natural, tecnolgico o provocado por el hombre que, al
encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una poblacin, causa alteraciones intensas
en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad. Estas alteraciones estn
representadas, entre otras cosas, por la prdida de vida y salud de la poblacin; la destruccin o
prdida de bienes de la colectividad y daos severos en el ambiente, razn por la cual se requiere
de una respuesta inmediata de las autoridades y de la poblacin para atender los afectados y
restablecer la normalidad y el bienestar.
El desastre es para la sociedad un impacto o unas prdidas cuyos niveles significan una condicin
de incapacidad de la misma para enfrentarlas, absorberlas y recuperarse de ellas empleando sus
propios recursos y reservas. Un desastre significa un determinado nivel de daos y prdidas
que se establece socialmente. Esto significa que puede haber daos y prdidas sin que exista
desastre para la sociedad. El desastre es una situacin dada, un producto, tangible y
dimensionable.
La existencia de desastre o de prdidas, en general, supone la existencia previa de determinadas

condiciones de riesgo; es decir, representa la materializacin de esas condiciones de riesgo pre-
existentes. Por su parte el riesgo, definido como la probabilidad de prdidas futuras, es el
resultado de existencia de un peligro latente asociado con la posibilidad de que se presenten
fenmenos peligrosos y de unas caractersticas propias o intrnsecas de la sociedad que la
predisponen a sufrir daos en diversos grados. El riesgo del que aqu se habla es el riesgo
colectivo o riesgo pblico. Es el riesgo que significa peligro en algn grado para todos los
miembros de una comunidad propensa. Una vez el riesgo es reconocido por la comunidad implica
que se debe hacer algo para reducirlo, lo que debe comprometer a instituciones no slo del sector
pblico, sino tambin del sector privado y a la comunidad misma. Pero el riesgo colectivo
involucra una serie de problemas que son interdependientes, dinmicos e inciertos, que requieren
una accin colectiva para poder resolverlos. Desafortunadamente, no es extrao que comunidades
expuestas a la accin de sucesos peligrosos bien reconocidos no enfrenten el problema por
restricciones de recursos o porque su percepcin del peligro no estimula su inters para asumir
este problema colectivo. Algunos miembros de la comunidad en ocasiones son conscientes del
peligro y llevan a cabo acciones individuales para reducirlo, sin embargo la comunidad en
general, como un todo, permanece vulnerable. El nivel de riesgo de una sociedad esta relacionado
con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que
potencialmente la afectan. En este sentido, los desastres son riesgos mal manejados. El riesgo se
construye socialmente, aun cuando el suceso fsico con el cual se asocia sea natural.
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Las definiciones y conceptos pueden encerrar aspectos distintos y cambiar notablemente segn la
disciplina, la ideologa o la visin ontolgica. La base epistemolgica y el contexto, como en casi
todo proceso conceptual, son aspectos fundamentales sobre los cuales descansa la manera de
tratar un tema. Por ejemplo, la "reduccin [o mitigacin] de desastres naturales" ha sido un buen
slogan para movilizar apoyo en general, pero desde el punto de vista conceptual es una
terminologa imprecisa y confusa; en cuanto qu es lo que realmente se reduce o mitiga?
Aunque parezca una sutileza, es diferente si se habla de "reduccin del riesgo de desastre". Desde
el punto de vista de la toma de decisiones e incluso cuando el tema se trata con el pblico en
general el manejo de los trminos puede significar o abogar por cosas distintas. Incluso riesgo de
desastre, que se refiere a probabilidad, puede ser distinto a riesgo(s) por desastre, que se refiere a
otras consecuencias factibles. Enfocarse en "riesgo" hace una clara distincin en cuanto a qu son
actividades ex ante y ex post y en cuanto a lo que se demanda y oferta en una u otra situacin. Lo
cierto es que por mucho tiempo el enfoque de la gestin ha sido dominado por las consecuencias
(el inters de la ayuda humanitaria) y no por la probabilidad de que se presenten dichas
consecuencias (el inters de la prevencin). Aun cuando existan objetivos comunes, ambas
situaciones implican fondos, mtodos, funciones, intereses y experticias diferentes. En otras
palabras, no es lo mismo visualizar el problema, por ejemplo, desde la perspectiva del desarrollo
econmico y social que desde la preparacin para las emergencias o la ayuda humanitaria.
A pesar de que en principio se haya tenido una percepcin confusa acerca del trmino
vulnerabilidad, esta acepcin ha contribuido a dar claridad a los conceptos de riesgo y desastre.
Durante mucho tiempo estos dos conceptos se asimilaron a una posibilidad y a un hecho,
asociados a una sola causa: el fenmeno, ante el cual no haba mucho que hacer. Sin embargo, el
marco conceptual de la vulnerabilidad surgi de la experiencia humana en situaciones en que la
propia vida diaria normal era difcil de distinguir de un desastre. La vulnerabilidad se puede
definir como un factor de riesgo interno de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza,
correspondiente a su predisposicin intrnseca a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un dao.
La vulnerabilidad, en otras palabras, es la predisposicin o susceptibilidad fsica, econmica,
poltica o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daos en caso que un
fenmeno desestabilizador de origen natural o antropognico se manifieste. La diferencia de
vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenmeno peligroso determina el
carcter selectivo de la severidad de los efectos de dicho fenmeno.
Una serie de condiciones existentes, extremas y muchas veces permanentes, hacen la vida
realmente frgil para ciertos grupos sociales, incluso en circunstancias normales. La existencia de
estas condiciones depende del nivel de desarrollo alcanzado, as como tambin de la planificacin
de ese desarrollo. En este contexto, el desarrollo se empez a considerar como la armona entre el
hombre y el medio ambiente. Un desarrollo humano que permitira a una sociedad lograr un
adecuado entendimiento de los elementos de su propio hbitat construido y del ambiente natural,
y de las posibilidades de una interaccin armnica entre los mismos. De esta manera se empez a
identificar en los grupos sociales la vulnerabilidad como la reducida capacidad para ajustarse o
adaptarse a determinadas circunstancias ambientales; lo que abri la puerta para una comprensin
del riesgo y del desastre no solamente como resultado de la ocurrencia de un fenmeno fsico
peligroso sino tambin como resultado de una mala adaptacin de la sociedad.
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4. Revisin de definiciones y conceptos
Las formulaciones del problema tuvieron origen en las ideas de la llamada escuela de la "ecologa
humana", inicialmente impulsada por gegrafos en la Universidad de Chicago, desde la segunda
dcada del siglo XX en adelante, y promovida en el campo de las amenazas y desastres por White
(1945/64/73), Kates (1962/71/78) y Burton (1962/68/78).
Siguiendo las contribuciones conceptuales de la escuela de la ecologa humana la UNDRO y la

UNESCO promovieron una reunin de expertos en julio de 1979, con el fin de proponer una
unificacin de definiciones. El informe de dicha reunin, Natural Disasters and Vulnerability
Analysis (UNDRO 1980) incluy las siguientes definiciones:
a) Amenaza Natural (Hazard - H). Es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural

potencialmente daino en un perodo de tiempo especfico en un rea dada.
b) Vulnerabilidad (Vulnerability -V). Es el grado de prdida de un elemento o grupo de
elementos en riesgo resultado de la ocurrencia de un fenmeno natural de una magnitud
dada, expresado en una escala desde 0 (sin dao) a 1 (prdida total).
c) Elementos en Riesgo (Elements at Risk - E). Son la poblacin, los edificios y obras de
ingeniera civil, las actividades econmicas, los servicios pblicos, las instalaciones y la
infraestructura, etc. en riesgo en un rea dada.
d) Riesgo Especfico (Specific Risk - S). Es el grado de prdidas esperado debido a un
fenmeno natural particular y como una funcin tanto de la amenaza natural como de la
vulnerabilidad.
e) Riesgo (Risk - R). Es el nmero de vidas prdidas, personas heridas, daos a la propiedad e
interrupcin de las actividad econmica debido a un fenmeno natural particular, y
consecuentemente el producto del riesgo especfico y los elementos en riesgo.
De esta manera, desde este punto de vista, la evaluacin del riesgo (ecuacin 1) puede llevarse a
cabo mediante la siguiente formulacin general:
R = E S = E H V (dado que S = E V ) (1)
Conservando este marco conceptual propuesto por el grupo de expertos reunidos en 1979,
Cardona propuso en 1985 en el Instituto de Ingeniera Ssmica y Sismologa (IZIIS) de Skopie,
antigua Yugoslavia, eliminar la variable exposicin E, por considerarla implcita en la
vulnerabilidad V, sin que esto modificara sensiblemente la concepcin original. En otras palabras:
no se es vulnerable si no se est expuesto. El original de dicha formulacin fue divulgada por
Fournier dAlbe (1985), Milutinovi y Petrovsky (1985) y, posteriormente, por Coburn y Spence
(1992). Esta manera de expresar el riesgo como una funcin de la amenaza y la vulnerabilidad,
ampliamente aceptada desde entonces en el campo tcnico y cientfico y con mayor frecuencia
utilizada en las ciencias sociales, fue planteada por el autor como la convolucin de dichos
factores (ecuacin 2) de la siguiente manera:
Rie t
= f ( Ai , Ve ) t
(2)
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Esto significa que una vez conocida la amenaza o peligro Ai, entendida como la probabilidad de
que se presente un suceso con una intensidad mayor o igual a i durante un perodo de exposicin t,
y conocida la vulnerabilidad Ve, entendida como la predisposicin intrnseca de un elemento
expuesto e a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un dao ante la ocurrencia de un suceso con
una intensidad i, el riesgo Rie se expresa como la probabilidad de que se presente una prdida sobre
el elemento e, como resultado de la ocurrencia de un suceso con una intensidad mayor o igual a i.
Es decir, el riesgo en general puede entenderse como la probabilidad de prdida durante un perodo
de tiempo t dado (Cardona 1985, 1986).
En general, hoy se acepta que el concepto de amenaza2 se refiere a un peligro latente o factor de
riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que se puede expresar en forma matemtica
como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad,
en un sitio especfico y durante un tiempo de exposicin determinado. Por otra parte, la
vulnerabilidad se entiende, en general, como un factor de riesgo interno que matemticamente
est expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea afectado por el
fenmeno que caracteriza la amenaza. De esta manera, el riesgo corresponde al potencial de
prdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto, resultado de la convolucin de la
amenaza y la vulnerabilidad. As, el riesgo puede expresarse en forma matemtica como la
probabilidad de exceder un nivel de consecuencias econmicas, sociales o ambientales en un cierto
sitio y durante un cierto perodo de tiempo.
Es importante mencionar que la "convolucin" es un concepto que se refiere a la concomitancia y

mutuo condicionamiento, en este caso, de la amenaza y la vulnerabilidad. Dicho de otra forma,
no se puede ser vulnerable si no se est amenazado y no existe una condicin de amenaza para un
elemento, sujeto o sistema si no est expuesto y es vulnerable a la accin potencial que representa
dicha amenaza. En otras palabras, no existe amenaza o vulnerabilidad independientemente, pues
son situaciones mutuamente condicionantes que se definen en forma conceptual de manera
independiente para efectos metodolgicos y para una mejor comprensin del riesgo. As, al
intervenir uno o los dos componentes del riesgo se esta interviniendo el riesgo mismo. Sin
embargo, dado que en muchos casos no es posible intervenir la amenaza, para reducir el riesgo no
queda otra alternativa que modificar las condiciones de vulnerabilidad de los elementos
expuestos. Esta es la razn por la cual con mucha frecuencia en la literatura tcnica se hace
nfasis en el estudio de la vulnerabilidad y en la necesidad de reducirla mediante medidas de
prevencin-mitigacin, sin embargo lo que realmente se intenta de esta manera es la reduccin
del riesgo.
Ahora bien, el trmino vulnerabilidad ha sido utilizado por varios autores para referirse a riesgo e
incluso ha sido usado para referirse a condiciones de desventaja, particularmente en disciplinas
de las ciencias sociales. Por ejemplo, se habla de grupos vulnerables para referirse a personas de
2
Aunque hazard se refiere en ingls a peligro, a estar propenso de sufrir la accin de algo, a azar, aqu se escogi el
trmino amenaza como equivalente a hazard, por el concepto de presagio, advertencia o potencial ocurrencia que
significa la palabra en castellano. El trmino amenaza en ingls se expresa ms directamente mediante la palabra
threat, la que tambin utilizan algunos autores de habla inglesa con el mismo significado de hazard. Aqu, por tanto,
se utilizar el trmino amenaza para referirse a lo que otros autores denominan peligro o peligrosidad. Estas palabras
pueden considerarse como sinnimos para efectos de este enfoque conceptual.
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edad avanzada, nios o mujeres. Sin embargo, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, en rigor
es necesario preguntarse: vulnerable ante qu?. Es decir, debe existir la amenaza para efectos de
que se presente una situacin condicional, mutuamente concomitante, que representa el estar en
riesgo. Si no hay amenaza no es factible ser vulnerable, en trminos del potencial dao o prdida
que significa la ocurrencia de un desastre. De la misma manera, no hay una situacin de amenaza
para un elemento o sistema si dicho elemento no est expuesto a la misma y si no es vulnerable a
la accin del fenmeno que representa el peligro o la amenaza considerada. Aunque esta puede
parecer una sutileza innecesaria, aqu se considera importante hacer esta distincin, pues en un
momento dado se puede llegar a usar la calificacin de vulnerable desde una perspectiva
diferente al tema de los desastres (Salud Pblica, Sicologa, etc.). Una poblacin puede ser
vulnerable a los huracanes, por ejemplo, y no serlo a los terremotos o a las inundaciones.
En relacin con la utilizacin del trmino vulnerabilidad, ya Timmerman en 1981 indicaba que:
es un trmino de tan amplio uso que es casi intil para efectos de una descripcin cuidadosa,
excepto cuando se usa como un indicador retrico de reas de mxima preocupacin. En su
trabajo relativo a la vulnerabilidad y la resiliencia concluye, indicando con un toque de irona,
que la vulnerabilidad real est en el inadecuado uso de los conceptos y en los modelos que se
tiene de los sistemas sociales (Liverman 1990).
4.1 Importancia del concepto de vulnerabilidad
Si bien es cierto que algunas circunstancias sociales pueden considerarse como aspectos
asociados con la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres, no siempre dichos aspectos
pueden considerarse como la vulnerabilidad misma. Un ejemplo es el caso de la pobreza, la cual
puede considerarse como un factor o como una causa de la vulnerabilidad ante cierto tipo de
sucesos, mas la pobreza no es la vulnerabilidad a la cual se est haciendo referencia. Por esta
razn, es necesario estudiar detenidamente los factores que hacen que las poblaciones sean
vulnerables a los fenmenos que caracterizan a las amenazas. Sin duda, muchos desastres
actualmente son el producto de factores econmicos y polticos, muchas veces exacerbados por
presiones, que concentran poblacin en reas de peligro (Cardona y Barbat 2000). En la mayora
de los casos, la reduccin de la vulnerabilidad est ligada de manera indisoluble a intervencin de
las necesidades bsicas de desarrollo prevalecientes, razn por la cual se puede afirmar que existe
una relacin entre las condiciones de marginalidad econmica y la vulnerabilidad vista desde la
perspectiva de los desastres.
La vulnerabilidad de los asentamientos humanos est ntimamente ligada a los procesos sociales
que all se desarrollan y est relacionada con la fragilidad, la susceptibilidad o la falta de
resiliencia de los elementos expuestos ante amenazas de diferente ndole. Por otra parte, la
vulnerabilidad esta ntimamente ligada a la degradacin ambiental, no solo urbana sino en
general del entorno natural intervenido o en proceso de transformacin. Por lo tanto, la
degradacin del entorno, el empobrecimiento y los desastres no son otra cosa que sucesos
ambientales y su materializacin es el resultado de la construccin social del riesgo, mediante la
gestacin en unos casos de la vulnerabilidad y en otros casos de amenazas o de ambas
circunstancias simultneamente. En consecuencia, desde el punto de vista social, la
vulnerabilidad refleja una carencia o dficit de desarrollo ya que el riesgo se genera y se
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construye socialmente aunque tenga una relacin con el espacio fsico o natural. En los pases en
desarrollo se percibe un incremento en la vulnerabilidad ocasionado por factores como el rpido e
incontrolable crecimiento urbano y el deterioro ambiental, que ocasionan la prdida de la calidad
de vida, la destruccin de los recursos naturales, del paisaje y la diversidad gentica y cultural.
Analizar la vulnerabilidad dentro de los patrones ms amplios de la sociedad, supone encontrar
las causas de fondo o subyacentes de la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres y los
mecanismos o procesos dinmicos que trasladan causas de fondo a condiciones inseguras. Las
causas de fondo de la vulnerabilidad o causas subyacentes que dan origen a la vulnerabilidad son
procesos econmicos, demogrficos y polticos, que afectan la asignacin y distribucin de
recursos entre diferentes grupos de personas, y reflejan la distribucin del poder.
Hay algunos procesos globales a los cuales se debe prestar ms atencin, como el crecimiento de
la poblacin, la urbanizacin rpida, presiones financieras internacionales, degradacin de la
tierra, cambio ambiental global y guerra. Como ejemplo, la urbanizacin ha contribuido
considerablemente a los severos daos en ciertos terremotos urbanos: el aumento de la poblacin
es una de las razones que explica el incremento de personas afectadas como resultado de sequas
e inundaciones, as como la deforestacin aumenta las inundaciones y el riesgo de deslizamientos
(Blakie, Cannon, Davis, Wisner 1996). Aceptando la hiptesis que existe una alta relacin entre
las carencias de desarrollo y la vulnerabilidad, Cardona (2001) propone los siguientes factores de
los cuales se origina la vulnerabilidad:
a) Fragilidad fsica o exposicin, que es la condicin de susceptibilidad que tiene el

asentamiento humano de ser afectado por estar en el rea de influencia de los fenmenos
peligrosos y por su falta de resistencia fsica ante los mismos.
b) Fragilidad social, que se refiere a la predisposicin que surge como resultado del nivel de
marginalidad y segregacin social del asentamiento humano y sus condiciones de
desventaja y debilidad relativa por factores socioeconmicos.
c) Falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilizacin de recursos del
asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias para absorber el
impacto.
Este tipo de planteamiento intenta integrar de manera holstica la lectura de las ciencias fsicas y
las ciencias sociales, con el fin de tener una visin ms completa de los factores que originan o
exacerban la vulnerabilidad, teniendo en cuenta los aspectos de resistencia fsica ante los
fenmenos y los aspectos prevalecientes de autoproteccin individual y colectiva (Cardona y
Hurtado 2000).
4.2 Dimensiones y tipos de vulnerabilidad
La vulnerabilidad, para el autor, puede tener varias dimensiones dependiendo del aspecto que se
est teniendo en cuenta para su anlisis. Wilches-Chaux (1989) propuso el concepto de
vulnerabilidad global para integrar los diferentes aspectos que caracterizan la vulnerabilidad
desde varias perspectivas. Dichas dimensiones de la vulnerabilidad se describen a continuacin
brevemente:
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a) Dimensin fsica. Expresa las caractersticas de ubicacin en reas propensas y las

deficiencias de resistencia de los elementos expuestos, de los que depende su capacidad de
absorber la accin del suceso que representa la amenaza. La sismorresistencia de un edificio,
la ubicacin de una comunidad en el rea de influencia de un deslizamiento o en el cauce de
un ro, son ejemplos de la dimensin fsica de la vulnerabilidad.
b) Dimensin econmica. Los sectores econmicamente ms deprimidos son los ms

vulnerables. La pobreza aumenta la vulnerabilidad. Al nivel local e individual este aspecto se
expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, dificultad o imposibilidad de acceso a los
servicios. En la esfera nacional se traduce en una excesiva dependencia econmica de factores
externos incontrolables, la falta de diversificacin de la base econmica, las restricciones al
comercio internacional y la imposicin de polticas monetarias.
c) Dimensin social. Cuanto ms integrada est una comunidad, superando los inconvenientes
que suelen presentarse, le resultar ms fcil absorber las consecuencias de un desastre y
podr reaccionar con mayor rapidez que una comunidad que no lo est. Las sociedades
pueden ser ms o menos vulnerables en el sentido que pueden reaccionar como grupo
organizado, mediante procesos de autoorganizacin, o con intereses particulares primando
sobre los grupales, con relaciones ms estrechas entre sus integrantes, relaciones meramente
circunstanciales.
d) Dimensin educativa. La ausencia de conocimiento sobre las causas, los efectos y las razones
por las cuales se presentan desastres, el desconocimiento de la historia y la falta de
preparacin y desconocimiento del comportamiento individual y colectivo en caso de desastre
son aspectos que hacen que una comunidad sea ms vulnerable. Una educacin deficiente o
que no tiene una buena cobertura en una comunidad propensa y la falta de socializacin de la
informacin aumentan la vulnerabilidad.
e) Dimensin poltica. Se expresa en el nivel de autonoma que tiene una comunidad con
respecto a sus recursos y para la toma de decisiones que la afectan. La comunidad se hace ms
vulnerable bajo esquemas centralistas en la toma de decisiones y en la organizacin
gubernamental. La debilidad en los niveles de autonoma para decidir regional o localmente
impide una mayor adecuacin de las acciones a los problemas sentidos en estos niveles
territoriales. En la medida que la comunidad participa ms en las decisiones que le ataen es
menos vulnerable.
f) Dimensin institucional. Esta relacionada con las dificultades que tienen las instituciones para
hacer la gestin del riesgo. Situacin que se refleja en la falta de preparacin para responder
ante un suceso, o cuando an sabiendo que existe el riesgo no llevan a cabo acciones
eficientes y efectivas para reducirlo o mitigarlo. Se expresa en la falta de flexibilidad de las
instituciones, en el exceso de burocracia, en el hecho de que prevalecen la decisin poltica y
el protagonismo.
g) Dimensin cultural. Esta dimensin de la vulnerabilidad est referida a la forma en que los
individuos se ven a s mismos en la sociedad y como colectividad, lo que influye en ocasiones
- 11 -
de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se

consolidan. Al respecto juegan un papel crucial los medios de comunicacin, puesto que
contribuyen a la utilizacin sesgada de imgenes o a la transmisin de informacin ligera o
imprecisa sobre el medio ambiente, la misma sociedad y los desastres.
h) Dimensin ambiental. Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo

no esta basado en la convivencia sino en la explotacin inadecuada y la destruccin de los
recursos naturales. Esta circunstancia necesariamente conduce al deterioro de los ecosistemas
y a aumentar la vulnerabilidad debido a la incapacidad de auto ajustarse para compensar los
efectos directos o indirectos de la accin humana o de sucesos de la misma naturaleza.
i) Dimensin ideolgica. Esta relacionada con las ideas o creencias que tienen las personas
sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en actitudes pasivas, fatalistas y
creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos en ciertas
circunstancias. La percepcin dogmtica de las cosas puede generar confusin acerca de un
propsito, falta de reaccin y muchas veces prdida de la motivacin, que debilitan una
accin transformadora.
El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras dimensiones de la

vulnerabilidad, que Wilches-Chaux (1989) describe como vulnerabilidades individuales, es muy
til para visualizar la vulnerabilidad desde mltiples facetas y desde diversas perspectivas del
conocimiento. Este planteamiento facilita el entendimiento de la vulnerabilidad como una
condicin o circunstancia dinmica o cambiante. Adems, permite su formulacin como un
proceso acumulativo de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el tiempo
como factores que inciden en que exista o no una mayor o menor vulnerabilidad. Desde el punto
de vista de la gestin del riesgo, las acciones que reduzcan estos factores y que estimulen las
fortalezas y capacidades de una comunidad, entendida como los elementos expuestos, deben ser
el objetivo de la planificacin y la reduccin del riesgo (Aysan 1993).
En todos los casos, estos conceptos descansan sobre los enfoques de la Ecologa Humana,
propuestos en el campo de la geografa, en la Universidad de Chicago, por Gilbert White, Burton
y Kates. Estos autores plantearon el concepto ajuste o adecuacin que diferencian de
adaptacin, segn el tiempo para reducir el impacto de los sucesos de la naturaleza. Igualmente,
hicieron nfasis en la diferencia entre un fenmeno natural y un desastre natural.
5. Enfoques y evolucin del concepto de riesgo
A pesar de los primeros esfuerzos de la geografa y las ciencias sociales a partir de mediados del
Siglo XX (Kates, 1971;White, 1973;Quarantelli, 1988), el tema de la evaluacin del riesgo desde la
perspectiva de la prevencin de desastres ha sido tratado relativamente desde hace poco tiempo. Su
concepcin y anlisis sistemtico prcticamente lo asumieron los especialistas de las ciencias
naturales con estudios acerca de fenmenos geodinmicos, hidrometeorolgicos y tecnolgicos
tales como terremotos, erupciones volcnicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, accidentes
industriales, etc. En otras palabras, inicialmente el nfasis se dirigi hacia el conocimiento de las
amenazas por el sesgo investigativo y acadmico de quienes generaron las primeras reflexiones
- 12 -
sobre el tema (Cutter1994). Es importante mencionar que an se conserva este nfasis, en particular
en los pases ms avanzados, donde por su desarrollo tecnolgico se intenta conocer con mayor
detalle los fenmenos generadores de las amenazas.
Si lo que se pretende es la estimacin del riesgo, indudablemente el estudio y la evaluacin de la

amenaza es un paso de fundamental importancia; sin embargo, para lograr dicho propsito es
igualmente importante el estudio y el anlisis de la vulnerabilidad. Por esta razn, varios
especialistas, posteriormente, promovieron el estudio la vulnerabilidad fsica, la cual bsicamente
fue relacionada con el grado de exposicin y la fragilidad o capacidad de los elementos expuestos
para soportar la accin de los fenmenos. Este ltimo aspecto permiti ampliar el trabajo a un
mbito multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales tales como
ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han encontrado de
especial importancia la consideracin de la amenaza y la vulnerabilidad como variables
fundamentales para la planificacin fsica y las normas de construccin de edificaciones e
infraestructura.
No obstante los notables desarrollos conceptuales de investigadores y acadmicos, el enfoque

desde el punto de vista de la gestin del riesgo ha sido bastante tecnocrtico, porque su nfasis ha
sido muy dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no hacia a las condiciones que
favorecen la ocurrencia de la crisis, que son las condiciones de vulnerabilidad global; concepto
ms amplio incluso que el de vulnerabilidad fsica. En los pases en desarrollo la vulnerabilidad
social es, en la mayora de los casos, la causa de las condiciones de vulnerabilidad fsica. A
diferencia de la amenaza que acta como agente detonante, la vulnerabilidad social es una
condicin que se gesta, acumula y permanece en forma continua en el tiempo y est ntimamente
ligada a los aspectos culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades.
Slo en los ltimos aos se ha dado una mayor atencin a los enfoques socio-econmicos pero
an existen grandes vacos que impiden un entendimiento completo de los problemas de riesgo y
sus verdaderas posibilidades de reduccin. La lectura acerca de la vulnerabilidad y el riesgo de
los geofsicos, hidrlogos, ingenieros, planificadores, etc. puede llegar a ser muy diferente de la
lectura o la representacin que las personas tienen, las comunidades expuestas y las autoridades
gubernamentales encargadas de la gestin y de la toma decisiones para la reduccin o mitigacin
del riesgo. Por esta razn hoy se acepta que es necesario profundizar, tambin, el conocimiento
acerca de la percepcin individual y colectiva del riesgo e investigar las caractersticas culturales,
de desarrollo y de organizacin de las sociedades que favorecen o impiden la prevencin y la
mitigacin; aspectos de fundamental importancia para poder encontrar medios eficientes y
efectivos que logren reducir el impacto de los desastres en el mundo (Maskrey 1994).
5.1 Visin con nfasis en la amenaza
La denominacin desastres naturales es muy comn en la literatura y frecuentemente se ha

utilizado para referirse a la ocurrencia de fenmenos severos de la naturaleza. Eventos tales como
terremotos, tsunamis, erupciones volcnicas, huracanes, inundaciones, movimientos de masa,
entre otros, han sido considerados directamente como sinnimos de desastre. Infortunadamente,
esta lectura ha favorecido la creencia de que no hay casi nada por hacer ante los desastres, debido
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a que por tratarse de fenmenos naturales se considera que son inevitables. Por otra parte, esta
lectura tambin ha inducido a considerar que los desastres son hechos del destino o de la mala
suerte e incluso se les ha atribuido causas sobrenaturales o divinas. Esto podra explicar porqu
ciertas comunidades desde un punto de vista religioso consideran que estos sucesos no pueden ser
intervenidos y que ante su ocurrencia no queda ms que resignarse. Igualmente, vestigios de este
tipo de interpretacin se encuentran en las legislaciones de algunos pases, donde an se utilizan
en la definicin de acto fortuito o de fuerza mayor afirmaciones como la ocurrencia de un
desastre natural, como un terremoto o erupcin volcnica... o incluso a este tipo de hechos se les
denomina de manera directa actos de Dios, como en la legislacin de origen anglosajn.
Ahora bien, el inters de geofsicos, sismlogos, meteorlogos, gelogos, entre otros, por el
entendimiento de los fenmenos de la naturaleza ha favorecido a que el tema de los desastres siga
siendo abordado por muchos como un asunto exclusivamente asociado con los mecanismos
fsicos que generan estos sucesos naturales. En muchas situaciones, desafortunadamente, se sigue
asimilando que los desastres son los fenmenos mismos. A pesar del avance tecnolgico, la
instrumentacin geofsica, hidrolgica y meteorolgica, en la mayora de los casos no es posible
predecir con certeza y precisin la ocurrencia de un suceso futuro. Amparados en esta
circunstancia hay quienes han justificado, ante comunidades afectadas, la ocurrencia de daos y
prdidas tratndolas como consecuencias inevitables. Incluso, algunas autoridades polticas han
apelado a la lectura fatalista del fanatismo religioso de ciertas comunidades para eludir eventuales
responsabilidades por negligencia u omisin.
Durante la segunda mitad del Siglo XX, poca en la cual el desarrollo tecnolgico contribuy
notablemente al conocimiento de los fenmenos naturales, fue muy comn que se le denominara
riesgo a la estimacin de la posible ocurrencia de un fenmeno y por esta razn es comn an
encontrar esta apreciacin en los especialistas que estudian fenmenos como los terremotos, los
deslizamientos, tormentas, etc. En los aos 70 e incluso 80, por ejemplo, no haba equvoco
alguno si alguien al querer referirse a la probabilidad de ocurrencia de un terremoto hiciera
mencin que estaba estimando el riesgo ssmico; a finales de los 80 y particularmente en los 90
se empez a utilizar de manera ms amplia el concepto de amenaza o peligro ssmico para
referirse a lo mismo.
La declaracin de los aos 90 como el Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres
Naturales DIRDN, por parte de la Asamblea General de la Naciones Unidas, sin duda tuvo la
influencia directa de los cientficos de las ciencias naturales. De hecho esta iniciativa fue
aprobada previamente en los Estados Unidos para el estudio especficamente de las amenazas
naturales y fue promovida por Frank Press, un reconocido especialista de la Ciencias de la Tierra.
5.2 Visin socio-tcnica
La investigacin y las propuestas conceptuales del riesgo en el campo tcnico y como resultado
de las ciencias naturales y aplicadas empezaron a surgir despus de la fundamentacin moderna
de la teora de las probabilidades. Desde entonces, el concepto de probabilidad para algunos, que
tienen una perspectiva determinista, se ha entendido como un desconocimiento, es decir una
incertidumbre de carcter epistemolgico. Deficiencia que en principio se puede remediar con
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ms aprendizaje y experimentacin. Pero la necesidad de formular una fsica estadstica para

estudiar ciertos fenmenos complejos moleculares introdujo un componente de incertidumbre
irreductible, a la cual se le ha denominado aleatoriedad. Estas dos formas de incertidumbre
reflejan la dualidad que subyace el concepto de probabilidad.
Por otra parte, el enfoque de las compaas de seguros de comprar riesgo, que desde entonces
fue entendido como prdida factible y el anlisis de la probabilidad de falla o de accidente en
sistemas mecnicos e industriales consolid un nuevo paradigma en lo que atae al anlisis de
riesgo, seguridad y confiabilidad de sistemas. Esta podra considerarse como la poca del aporte
de la ingeniera y de las ciencias duras. Surgi de manera explcita el concepto de vulnerabilidad,
el cual desde la perspectiva de los desastres y la modelacin, utilizando mtodos probabilistas,
qued claramente establecido en el reporte Natural Disasters and Vulnerability Analysis de
UNDRO de 1980.
Disciplinas como la geografa, la planificacin fsica, urbana o territorial, la economa y la

gestin del medio ambiente, entre otras, tambin fortalecieron este enfoque de los desastres, que
aqu se le denomina enfoque socio-tcnico o de las ciencias aplicadas. Se empezaron a producir
de manera ms frecuente mapas con la participacin de gelogos, ingenieros geotecnistas,
hidrlogos, etc. quienes aportaron insumos para la identificacin de zonas de peligro o amenaza,
segn el rea de influencia de los fenmenos naturales. Herramientas informticas como los
sistemas de informacin geogrfica SIG han facilitado este tipo de identificacin y anlisis.
El uso de matrices de dao, funciones o curvas de prdidas, de fragilidad o vulnerabilidad, que

relacionan la intensidad de un fenmeno con el grado de dao para tipos de edificios, por
ejemplo, permiti la estimacin de escenarios de prdidas potenciales en caso de futuros
terremotos en centros urbanos. Este tipo de estudios o anlisis de riesgo se han planteado de
manera ms frecuente con la intencin de aportar informacin de amenazas o riesgos a la
planificacin fsica y el ordenamiento territorial, como un insumo para la toma de decisiones.
En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelacin probabilista de la

amenaza y de la estimacin del dao que puede sufrir un sistema, el cual se puede obtener
tambin en forma analtica o basada en informacin emprica. Esta posibilidad favorece que los
resultados obtenidos puedan traducirse en prdidas potenciales y puedan aplicarse, bajo el
concepto de la relacin beneficio/costo en la elaboracin de cdigos de construccin, normas de
seguridad, planeamiento urbano proyectos de inversin. La posibilidad de cuantificar y obtener
resultados en trminos de probabilidad ha facilitado que este enfoque se consolide bajo el
postulado de que el riesgo es una variable objetiva y que se puede cuantificar.
Los trabajos de Robert Whitman en Boston y de Michel Fournier dAlbe en Europa en los aos
70 aportaron nuevos elementos a la estimacin de daos o prdidas, en forma complementaria a
los modelos de estimacin de la amenaza que se depuraban en ese momento. El nfasis en que el
dao no slo se deba a la severidad del fenmeno natural sino tambin a la fragilidad o
vulnerabilidad de los elementos expuestos favoreci una concepcin del riesgo y de desastre ms
completa.
- 15 -
5.3 Visin socio-cultural
Desde la perspectiva de las ciencias sociales el tema de los desastres tuvo especial atencin en los
Estados Unidos a mediados del Siglo XX, como resultado del inters del gobierno en el
comportamiento de la poblacin en caso de guerra (Quarantelli 1988). A partir de esa poca
podra decirse que se desarroll una teora social de los desastres. Este enfoque involucra estudios
principalmente sobre las reacciones y la percepcin individual (Fischhoff, Slovic y Lichtenstein
1979; Slovic 1992) y colectiva (Drabek 1986, Mileti 1996). En general, en los pases
industrializados los estudios e investigaciones de los cientficos sociales se ha dirigido hacia la
reaccin o respuesta de la poblacin ante las emergencias y no hacia el estudio del riesgo
propiamente dicho. Sin embargo, los aportes desde el mbito de la geografa y de la llamada
escuela ecologista desde los aos 30 (Burton, Kates y White 1978), podran tambin
considerarse concepciones desde una perspectiva socio-ambiental, que inspiraron el enfoque de
las ciencias aplicadas posteriormente. Su nfasis en que desastre no es sinnimo de evento natural
y sus aportes en relacin con la necesidad de considerar la capacidad de adaptacin o de ajuste de
una comunidad ante la accin de eventos naturales o tecnolgicos fue, sin duda, la base
conceptual del concepto de vulnerabilidad.
Tambin puede considerarse como una visin socio-cultural los planteamientos tericos
antropolgicos y culturales de Douglas y Wildasky (1982) o de Rayner (1992) y la teora de la
amplificacin del riesgo promovida por Kasperson (1988) y sus colaboradores, que ha tenido una
amplia aceptacin y se le ha considerado una delas teoras ms completas.
Por otra parte, en Europa y en algunos pases en desarrollo, tanto en Amrica Latina como en
Asia, investigadores de las ciencias sociales han debatido en forma crtica, desde los aos 80 y
particularmente en los 90, los enfoques de las ciencias naturales y aplicadas. En general, su
enfoque plantea que la vulnerabilidad tiene un carcter social y que no solamente est referida al
dao fsico potencial o a determinantes demogrficas. Se postula que un desastre en realidad
ocurre slo cuando las prdidas producidas por un suceso superan la capacidad de la poblacin de
soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fcilmente. Es decir, que la
vulnerabilidad no se puede definir o medir sin hacer referencia a la capacidad de la poblacin de
absorber, responder y recuperarse del impacto del suceso (Westgate, OKeefe 1976). As, para los
expertos en ciencias polticas, prdidas o efectos fsicos similares en dos pases con diferente
salud econmica e institucional pueden tener implicaciones muy distintas. Un suceso que puede
pasar desapercibido en un pas grande podra significar una catstrofe en un pas pequeo, debido
a la capacidad de cada uno de los sistemas sociales involucrados. Daos similares en pases ricos
y pobres, por ejemplo, tienen implicaciones sociales ms graves en los pases pobres, donde
usualmente los grupos sociales marginados son los ms afectados (Wijkman y Timberlake 1984).
De acuerdo con Susman, OKeefe y Wisner (1984) la vulnerabilidad es el grado en que las
diferentes clases sociales estn diferencialmente en riesgo. Desde este punto de vista la
vulnerabilidad esta establecida de acuerdo con las condiciones polticas, sociales y econmicas de
la poblacin. Se propone, desde esta perspectiva, que las condiciones que caracterizan el
subdesarrollo (marginalidad social, expropiacin, explotacin, opresin poltica y otros procesos
- 16 -
asociados con el colonialismo y el capitalismo) han hecho, particularmente que las comunidades
pobres sean ms vulnerables a los desastres y hayan sido forzadas a degradar su medio ambiente.
Ahora bien, otros investigadores, como los que constituyeron la Red de Estudios Sociales en
Prevencin de Desastres en Amrica Latina, La RED, han planteado que la vulnerabilidad se
configura socialmente y es el resultado de procesos econmicos, sociales y polticos. Por lo tanto
es necesario para modelar la vulnerabilidad tener en cuenta, aparte de los aspectos fsicos,
factores sociales como la fragilidad de las economas familiares y colectivas; la ausencia de
servicios sociales bsicos; la falta de acceso a la propiedad y al crdito; la presencia de
discriminacin tnica, poltica o de otro tipo; la convivencia con recursos de aire y agua
contaminados; altos ndices de analfabetismo y la ausencia de oportunidades de educacin, entre
otros (Maskrey 1994, Lavell 1996, Cardona 1996, Wilches 1989, Mansilla 1996).
En este sentido, se han propuesto modelos conceptuales del riesgo desde el mbito de la
economa poltica o neo-Marxismo, como el modelo de presin y relajacin en el que el riesgo
se postula como el resultado de la concurrencia de unas condiciones de vulnerabilidad y de unas
posibles amenazas. La vulnerabilidad se obtiene de identificar las presiones y relaciones sociales
desde lo global hacia lo local. En el nivel global se les denomina: causas de fondo, como las
estructuras sociales, polticas y econmicas; en un nivel intermedio se les llama: presiones
dinmicas, como el crecimiento de la poblacin, la urbanizacin y densificacin, la degradacin
ambiental, la falta de tica, etc.; y el nivel local se les denomina: condiciones de inseguridad,
como la fragilidad social, el dao potencial, la pobreza, entre otras. En este enfoque la
prevencin-mitigacin debe ser concebida para relajar la presin de lo global a lo local de estos
factores sociales y por lo tanto la reduccin del riesgo deben dirigirse a intervenir en cada nivel
las condiciones de inseguridad, las presiones dinmicas y las causas de fondo (Wisner 1993;
Cannon 1994; Blaikie, Cannon, Davis, Wisner 1996).
Por otra parte, desde el punto de vista de la comunicacin, considerando los procesos a travs de
los cuales se construye individual o colectivamente el significado de los conceptos, otros autores
han asumido una posicin crtica frente a los diferentes enfoques anteriores. Sealan que, en
general, existe un carcter positivista y conductista en las diferentes propuestas conceptuales,
debido a que en cualquier caso los conceptos formulados son descripciones de expertos con fines
de intervencin o manipulacin. La mayora de estos planteamientos hacen nfasis en el rol
activo que las personas tienen en la construccin del significado del riesgo y en el papel de la
comunicacin como poder de transformacin, indicando que al ser el riesgo una apreciacin,
lectura o imaginario y no algo externo a las personas, es fundamental considerar las
percepciones, actitudes y motivaciones individuales y colectivas, las cuales pueden variar de
manera notable de un contexto a otro, si se desea comprender mejor el tema (Johnson y Covello
(1987); Slovic 1992; Luhmann 1993; Maskrey 1994; Adams 1995; Muoz-Carmona 1997).
5.4 Limitaciones de los diferentes enfoques
La terminologa asociada a la definicin del riesgo no slo ha variado con el tiempo, tambin ha
variado desde la perspectiva disciplinar desde la cual se ha abordado su nocin. Esto significa,
que a pesar del refinamiento con que se le trata desde los diferentes mbitos del conocimiento, no
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existe en realidad una concepcin que se pueda decir unifique las diferentes aproximaciones o
que recoja de manera consistente y coherente los diferentes enfoques. Psiclogos, socilogos e
historiadores proponen una nocin del riesgo, socialmente construida, constructivista, que se
obtiene de la percepcin individual o colectiva, las representaciones socio-culturales y la
interaccin entre diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, gelogos, epidemilogos,
gegrafos y economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran
como realista u objetivo, basndose en la hiptesis de que el riesgo se puede cuantificar o
evaluar objetivamente. En el Apndice I hace una descripcin resumida de las teoras sobre el
riesgo y las diferencias de los principales enfoques conceptuales.
El aqu llamado enfoque de las ciencias naturales es una visin de enfoque parcial, que sin duda a
contribuido al conocimiento paulatino de una parte fundamental del riesgo: la amenaza. Sin
embargo, el que todava se confunda el concepto de riesgo con el concepto de amenaza puede
tener implicaciones insospechadas. Un evento natural intenso no es sinnimo de desastre y por lo
tanto el riesgo no debe entenderse exclusivamente como la posible ocurrencia de un fenmeno
natural, como un terremoto, una erupcin volcnica, un huracn, etc. Este tipo de concepcin ha
contribuido a desorientar la lectura o el imaginario de la poblacin expuesta. De esta
circunstancia, incluso, se han aprovechado autoridades polticas inescrupulosas, argumentando
que las consecuencias no se pueden evitar por tratarse de hechos de la naturaleza. Incluso, esta
concepcin ha favorecido virtualmente a mantener en algunas legislaciones figuras jurdicas que
liberan de culpabilidad a quienes han obrado negligentemente en su deber de proteger la
comunidad y sus bienes.
La visin socio-tcnica difiere del enfoque de las ciencias naturales en que se centra en los
efectos del suceso asociado a la amenaza y no en el suceso mismo. Sin duda, el aporte de la
ingeniera al estudiar la capacidad del elemento o sistema expuesto, con el fin de estimar los
efectos o el dao fsico, significa un salto o un cambio de paradigma en lo que atae a la
concepcin del riesgo. Aun cuando mediante esta concepcin se propone un concepto de riesgo
ms completo, el enfoque de todas maneras sigue siendo parcial y fisicalsta. Curiosamente, las
metodologas desarrolladas bajo este enfoque, en pocos casos, ofrecen estimaciones del riesgo
propiamente dicho. En la prctica, la evaluacin de la vulnerabilidad fsica tiende a suplantar la
evaluacin del riesgo, el cual se deja como un resultado secundario. Mediante estas tcnicas el
riesgo se valora en trminos econmicos como el producto de estimar el costo de la reposicin de
la fraccin deteriorada del sistema vulnerable afectado. Incluso, es comn encontrar, en el caso
de escenarios futuros de prdidas, que se le denomine impacto social a la estimacin global de
posibles vctimas, en trminos de muertos y heridos. Aunque esta informacin es un dato
importante, por ejemplo para la atencin de emergencias, confirma la visin restringida y el
desconocimiento que tiene el enfoque de las ciencias aplicadas de los aspectos sociales,
culturales, econmicos y polticos que deben reflejarse en la estimacin de la vulnerabilidad y el
riesgo.
No sobra mencionar que, excepto en el caso ssmico, la vulnerabilidad planteada por este
enfoque, en relacin con la planificacin territorial, ha tenido la tendencia a ser considerada como
una constante por el hecho de que el elemento est expuesto o ubicado en el rea de influencia
del fenmeno peligroso. Muchos mapas de amenaza se han convertido por esta va, sin mayor
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dificultad, en mapas de riesgo, donde la vulnerabilidad es invariante por estar los elementos
fsicamente expuestos. Por lo tanto, este enfoque le sigue dando una especial importancia a la
amenaza y la sigue considerando como el origen o la causa nica del desastre. El uso de sistemas
de informacin geogrfica SIG a favorecido esta circunstancia y la visin un tanto fotogrfica o
congelada del riesgo. En el mejor de los casos, el iluminante concepto de vulnerabilidad,
propuesto a la luz de este enfoque, se utiliza al final de cuentas slo para explicar el dao fsico y
otros efectos colaterales directos. Riesgo, desde esta perspectiva, en general se ha interpretado
como un potencial de prdidas segn los daos factibles. El desastre es decir, la materializacin
del riesgo se ha visualizado, de manera restringida, a las prdidas que representan los daos
ocurridos y no, de manera amplia y por derivacin, a las consecuencias o al impacto que se causa
sobre la sociedad que sufre dichos daos o prdidas. Sin duda, a esta interpretacin ha
contribuido el percibir la vulnerabilidad slo como exposicin o, en el mejor de los casos,
como susceptibilidad a sufrir daos, sin hacer prcticamente ninguna referencia a la resiliencia;
que est relacionada con las implicaciones que pueden tener los daos o prdidas.
En cuanto a la aqu llamada visin socio-cultural, se puede afirmar que, desde la perspectiva de
los desastres, su aporte a la concepcin del riesgo colectivo fue inicialmente tmido, debido a la
marcada tendencia que se tuvo a estudiar el comportamiento y la respuesta de la poblacin en
situaciones de emergencia o en caso de la inminencia de un fenmeno peligroso. En los pases
desarrollados, los cientficos sociales, le han dado un notable nfasis al estudio del riesgo desde el
punto de vista de lo cotidiano y de seguridad de las personas ante hechos tecnolgicos que
puedan afectar su salud. En pocos casos, al inicio, se demostr un inters especial en la
percepcin de individuos o colectividades sobre posibles desastres y an menos a las
implicaciones o a los procesos que contribuyen a la incubacin social de los mismos. Ms
recientemente, algunos trabajos han hecho nfasis en la capacidad de las comunidades de
absorber el impacto o de recuperarse despus de un suceso. Estos trabajos han tenido el mrito de
cuestionar la visin restringida de las ciencias aplicadas, al indicar que la vulnerabilidad no debe
ser considerada exclusivamente como la posibilidad de un dao fsico.
Slo en los ltimos aos del Siglo XX surgieron con mayor frecuencia planteamientos que
abordan el tema del riesgo considerando que la vulnerabilidad e incluso que la amenaza, en
ocasiones, puede ser el resultado de procesos culturales, sociales, econmicos y polticos. Si bien
este tipo de enfoque parece ser el ms completo, en muchos casos por su nfasis en la lectura y
modelacin social de la vulnerabilidad se ha llegado a omitir o inadvertir que el impacto
ambiental y los daos fsicos potenciales son fundamentales a la hora de tener una concepcin y
una estimacin del riesgo. La vulnerabilidad, desde esta perspectiva, ha tenido la tendencia a
interpretarse como una caracterstica o una propiedad y no como una condicin,
circunstancia o predisposicin, resultado de una susceptibilidad, unas fragilidades y una falta de
capacidad para recuperarse. Incluso, algunos autores llegan a perder de vista la amenaza, que de
todas maneras se requiere para establecer la nocin de riesgo.
No sobra mencionar, que el concepto riesgo esta asociado a decisin, lo que implica
dimensionarlo en funcin del tiempo; es decir, si hay algo por hacer o no. Pero sin amenaza, sin
fenmeno detonante factible, y con una vulnerabilidad interpretada como si ella fuese una
caracterstica, aunque la vulnerabilidad permaneciera eternamente, no habra riesgo y mucho
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menos: desastre. No es extrao que algunos autores del enfoque de las ciencias sociales tengan la
tendencia o el sesgo a considerar la pobreza como la vulnerabilidad misma y no como un factor
de vulnerabilidad. En general, pocos trabajos se refieren al riesgo o se limitan a tratar la
vulnerabilidad como su sinnimo, pero quizs su mayor carencia est en que, con el argumento
de que el riesgo es algo ms bien subjetivo, no se intenta estimarlo o se utilizan tcnicas poco
consistentes para hacerlo.
Es necesario trascender el antagonismo entre objetivismo y constructivismo y confiar ms en

mtodos de evaluacin del riesgo tanto cualitativos como cuantitativos. La accin o decisin
implcita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relacin entre la
percepcin subjetiva del riesgo y la obligatoriedad cientfica de su objetivizacin.
Conceptualmente y pragmticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situacin
relativa y decir que subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta
posicin es totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde
el punto de vista de la poltica pblica.
6. La intervencin sobre el riesgo y los desastres.
Tradicionalmente la intervencin sobre riesgos y desastres se ha considerado en trminos de lo

que se ha llamado el ciclo o continuum de los desastres, en el cual se identifican varias fases y
tipos de intervencin de acuerdo con la situacin particular que se enfrenta. Los trminos
prevencin y mitigacin se han utilizado para referirse a las actividades que pretenden reducir los
factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y as reducir la posibilidad o la magnitud de
futuros desastres o daos en general. Los preparativos o la fase de preparacin comprende
actividades que promueven mejores opciones y prcticas durante la fase previa a un desastre o
una vez impactada una sociedad por un evento fsico determinado. La respuesta de emergencia o
ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones
afectadas durante el perodo pos-evento. Y, las actividades de rehabilitacin y reconstruccin
pretenden, ptimamente, restaurar, transformar y mejorar las condiciones econmicas, sociales,
infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas, dotndolas de mayores condiciones
de seguridad en el futuro a travs de esquemas de intervencin que puedan reducir el riesgo. En
este sentido la recuperacin (rehabilitacin y reconstruccin) se ha visto imbuida de la idea de la
prevencin y mitigacin de futuros desastres. El Apndice II presenta un glosario de trminos en
los cuales se han incluido los deferentes conceptos utilizados en este trabajo. Dichos trminos son
el resultado de una depuracin y ajuste conceptual que no se considera trivial y por el contrario
son el fundamento que le da coherencia y consistencia a la gestin del riesgo.
6.1 Gestin del riesgo para el desarrollo sostenible
Hasta principios del decenio de los 90 la prctica en el mbito de los desastres fue dominada por
las actividades relacionadas con la preparacin y la respuesta humanitaria. La reduccin
(correctiva y prospectiva) del riesgo no fue la prioridad en la poltica pblica y ni en la accin
social. Sin embargo, ante evidencia del notable aumento de las prdidas asociadas a los desastres
y el inevitable incremento de la movilizacin de recursos para la respuesta y la reconstruccin, se
ha reconocido paulatinamente la importancia de promover actividades de prevencin-mitigacin,
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entendidas stas, en general, como la reduccin de riesgos. Desafortunadamente, en muchas

ocasiones se ha tergiversado este concepto promovido con mayor fuerza a partir de los principios
de los aos 90, debido a la resistencia y al sesgo asistencial de algunas organizaciones. No es
extrao, que an ahora, para referirse a la preparacin y respuesta en caso de emergencia se
emplee la denominacin mitigacin o prevencin de desastres. Esta ambigedad se debe,
aparentemente, a la preponderancia que sigui teniendo el concepto de desastre y no el de
prevencin-mitigacin en el sentido de reducir el riesgo. Hoy, no obstante, ya existe una
controversia y para algunos la mitigacin de un desastre exige de la existencia del desastre. En
efecto, con razn podra aceptarse que prevenir un hecho, como lo es un desastre, podra ser
contradictorio e incluso podra interpretarse como algo pretencioso; a parte que puede seguir
perpetuando la connotacin de fenmeno natural con la que muchos se confunden. Por esta
razn, cada vez ms se acepta como ms conveniente el referirse a riesgo que a desastre, dado
que una vez entendido el concepto es ms claro y efectivo para efectos del objetivo de lo que se
ha querido promover como prevencin y mitigacin: la reduccin del riesgo.
Paulatinamente se ha llegado a la conclusin de que el riesgo mismo es el problema fundamental

y que el desastre es un problema derivado. El riesgo y los factores de riesgo se han convertido en
conceptos y nociones fundamentales en el estudio y la prctica en torno a la problemtica de los
desastres. Dicha transformacin en las bases paradigmticas del problema ha sido acompaada
por un creciente nfasis en la relacin que los riesgos y los desastres guardan con los procesos y
la planificacin del desarrollo y, en consecuencia, con la problemtica ambiental y la
sostenibilidad del desarrollo. Riesgos y desastres ya se visualizan como componentes de la
problemtica del desarrollo y no como condiciones autnomas generadas por fuerzas exteriores a
la sociedad (Lavell 2000).
A raz del cambio en el nfasis conceptual y la creciente importancia concedida al riesgo a

diferencia del desastre (a proceso y no a producto), el tema de la intervencin se ha visto sujeto a
cambios de nfasis y terminologa. As, mientras durante el decenio de los 90 comenz
promoviendo ideas como la Administracin de Desastres, Proteccin Civil o la Reduccin y
Prevencin de los Desastres, durante los primeros aos del siglo que se inicia esta terminologa
ha sido paulatinamente reemplazada de tal manera que ya no es extrao escuchar denominaciones
como Gestin de Riesgos y Reduccin de Riesgos o Vulnerabilidades. Este nuevo enfoque y
terminologa no excluye la respuesta a los desastres, sino ms bien la ubica de forma integrada en
la gestin o manejo del riesgo.
Sin que exista una condicin que se llame desastre, el riesgo y los factores de riesgo s existen en
forma continua y pueden ser objeto de modificacin, reduccin o control por la va de la
intervencin humana. Esto corresponde a lo que tradicionalmente se le ha llamado prevencin y
mitigacin. Pero an ms, cuando se reconocen las condiciones estructurales del riesgo y la
imposibilidad de realizar una intervencin para reducirlas, la magnitud de futuros desastres puede
ser reducida a travs de la adecuada preparacin de la sociedad para responder frente a un suceso,
o sea a travs de los llamados preparativos para desastres y la organizacin de la respuesta
humanitaria. Esto constituye una forma de gestin de riesgos que se diferencia de la prevencin y
mitigacin propiamente dichas.
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En el caso de un desastre asociado con un evento fsico sbito, este desastre revela las
condiciones de riesgo pre-existentes y a la vez significa una transformacin acelerada de los
mismos. La respuesta humanitaria o de emergencia constituye en estos casos una nueva
dimensin de la gestin de riesgos donde el objetivo debe ser el controlar la incidencia de los
nuevos factores de riesgo presentes que atentan contra la vida y el bienestar de la poblacin
afectada. Finalmente, con la reconstruccin, la gestin de riesgo toma la forma de la bsqueda de
control sobre futuros riesgos y un aumento en la seguridad que ofrecen las nuevas estructuras
econmicas e infraestructuras promovidas. En este caso la reconstruccin se asemeja al proceso
de planificacin de nuevos proyectos de desarrollo donde la importancia del control de riesgo, de
la limitacin de los impactos ambientales negativos, etc. debe asumir un papel importante (Lavell
2000).
La gestin de riesgos hace referencia a un complejo proceso social cuyo objetivo ltimo es la
reduccin o control del riesgo en la sociedad. Toma como punto de partida la nocin de que el
riesgo como manifestacin social es una situacin dinmica. El cambio en las condiciones de
riesgo de una sociedad o un subconjunto de la sociedad se relaciona con cambios paulatinos en
las prcticas y la incidencia de las prcticas sociales a distintos niveles o con cambios graduales o
abruptos en las condiciones ambientales (Lavell 2000). Dadas las condiciones dinmicas del
riesgo la sociedad requiere de mecanismos diferenciados para manejar las distintas condiciones
de riesgo que existen o que pueden llegar a existir. La evaluacin de riesgos y de impacto
ambiental son elementos de gran similitud para la planificacin, cuyo inters est dirigido a
determinar las consecuencias del cambio ambiental (Clarke y Herington 1989).
La gestin de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y herramientas

dirigidas a la intervencin de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de reducir los riesgos
existentes o que puedan generarse en el futuro. Este concepto de prevencin-mitigacin ha jugado
un papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas cuyo objetivo
ha sido intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es decir que conforman
el campo de los preparativos para la atencin de emergencias, la respuesta y la reconstruccin una
vez ocurrido un suceso. La gestin de riesgos, tiene como objetivo articular estos tipos de accin,
dndole un papel principal a la prevencin-mitigacin, sin abandonar la intervencin sobre el
desastre, la cual se vincula al desarrollo de las polticas preventivas que en el largo plazo conduzcan
a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos.
La gestin de riesgos no slo debe identificarse con lo que significa el Estado sino que debe
estimular una convocatoria dirigida tanto a las fuerzas gubernamentales como no gubernamentales,
con el propsito de enfrentar el riesgo y los desastres. En este sentido, una poltica de gestin de
riesgos no slo se refiere a la identidad territorial, sino por su propsito, a la articulacin de las
diversas fuerzas existentes: sociales, polticas, institucionales, pblicas, privadas de todos los
niveles territoriales. Esto permite planteamientos de participacin democrticos, suma de esfuerzos
y responsabilidades, de acuerdo con el mbito de competencia de cada cual.
El concepto de "desarrollo" intenta comunicar la idea que el entorno puede ser ms productivo o
mejor en algn sentido, teniendo en cuenta factores ecolgicos, polticos, culturales, y
tecnolgicos. El concepto de "sostenible" se refiere al mantenimiento o prolongacin de un
proceso o actividad sobre el tiempo. Aparentemente, las palabras desarrollo y sostenible pueden
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parecer contradictorias, sin embargo no es necesario ser muy optimista para creer que el
desarrollo puede ser sostenible mediante innovaciones tecnolgicas y la aplicacin de estrategias
de gestin tales como la prevencin. Parte de la mejora de las condiciones de vida del ser humano
consiste en lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relacin con las acciones y
reacciones del entorno a travs de la comprensin de la interaccin del mismo con el medio
ambiente (Duque 1990). De aqu se desprende que la gestin de riesgos es una estrategia
fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que permite compatibilizar el ecosistema
natural y la sociedad que lo ocupa y explota, dosificando y orientando la accin del hombre sobre el
medio ambiente y viceversa.
Debe tenerse en cuenta que los desastres son en buena medida, una expresin de la inadecuacin
del modelo de desarrollo con el medio ambiente que le sirve de marco a ese desarrollo. Las
incongruencias de diversa ndole entre las actividades econmica, social, poltica y cultural, a las
cuales se les denomina desarrollo, y el entorno fsico en el cual se despliegan conducen al
desastre. Por este motivo, la gestin del riesgo debe ser, en forma explcita, un objetivo de la
planificacin del desarrollo; entendiendo desarrollo no slo como mejora de las condiciones de
vida sino tambin de la calidad de vida y del bienestar social. Ms all de las discusiones
ideolgicas, el desarrollo debe cubrir las necesidades del hombre y de su entorno y permitir el
crecimiento con calidad. La seguridad, en general, es un componente fundamental del desarrollo
humano sostenible, razn por la cual la reduccin del riesgo es una estrategia fundamental para el
justo equilibrio entre el asentamiento humano y la naturaleza. Indicadores como el ndice de
Desarrollo Humano IDH propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD (UNDP 1991; Sen 2000), permiten una evaluacin ms elaborada del desarrollo que los
indicadores convencionales de crecimiento econmico, los cuales tienden a promover acciones a
corto plazo, que evalan normalmente la relacin consumo/produccin y que no consideran
acciones preventivas y de mitigacin.
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APNDICE I: TEORAS SOBRE EL RIESGO
Las contribuciones tericas sobre el riesgo pueden clasificarse en varias categoras, entre las
cuales se incluye:
a) modelos causales, de proceso, analgicos o sistmicos,

b) explicaciones estructuralistas o cognitivas,
c) representaciones interpretativas,
d) mtodos cuantitativos, y
e) marcos taxonmicos.
Un ejemplo de un modelo de proceso, para el tratamiento analtico del riesgo, es el propuesto por
Rowe (1977), que se usa ampliamente en el campo de los riesgos tecnolgicos y la toxicologa.
Este enfoque plantea que existen cuatro estados: identificacin del peligro, estimacin del riesgo,
evaluacin del riesgo y gestin del riesgo. Un ejemplo de un modelo analgico ha sido el
propuesto por Covello, von Winterfeldt y Slovic (1987) para explicar la comunicacin del riesgo,
utilizando la teora de seales. Tambin, Palmlund (1992) propuso un modelo analgico con la
estructura clsica de la tragedia griega, donde hay actores, escenario, drama, roles para explicar la
tragedia ambiental desde un punto de vista poltico y social. Un ejemplo de un modelo sistmico
es el propuesto por Kates (1971) de la escuela ecologista, que describe la nocin de "ajuste" o
adecuacin del ser humano a los peligros naturales, considerando las interacciones entre la
naturaleza, el ser humano y su tecnologa. Este planteamiento explica la dinmica de interaccin
entre los componentes pero no necesariamente provee informacin de las causas que subyacen
dicho proceso.
Una clsica explicacin contextualista o estructuralista, en la cual el riesgo se considera una

funcin o atributo de las estructuras sociales, es la que proponen Douglas y Wildasky (1982) o la
teora cultural del riesgo planteada por Rayner (1992). Se puede aqu tambin referenciar los
enfoques de la economa poltica que pueden considerarse como perspectivas constructivistas,
como los planteamientos de Westgate y OKeefe (1976), Wijkman y Timberlake (1984), de
Susman et al (1984) y Chambers (1989). Estos enfoques socio-econmicos defienden que el
desastre se construye socialmente. Tambin podran considerarse constructivistas los
planteamientos de Wisner (1993), Cannon (1994) y Blaikie et al (1996) y los aportes de la Red de
Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (Maskrey 1994, Lavell 1996,
Cardona 1996, Mansilla 1996), que pueden considerarse de corte neo-Marxista, y que hacen
nfasis en los procesos sociales de construccin de la vulnerabilidad y por lo tanto del riesgo.
Una explicacin cognitiva es la que proponen Fischhoff, Slovic y Lichtenstein (1979) y Slovic
(1992), bajo la denominacin de teora psicomtrica del riesgo, a partir de la cual se propone la
existencia de "modelos mentales" y "arquitectura cognitiva". Un caso de leyes cuantitativas es el
que propuso Starr (1969), en el cual mediante tres leyes cuantitativas describe el comportamiento
ante riesgos. Sus planteamientos no fueron muy aceptados entre los investigadores sociales, pero
siguen siendo una referencia necesaria cuando se habla de la aceptabilidad del riesgo y de
cdigos o normas de seguridad.
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Tambin se han utilizado taxonomas que proveen orden o estructura a un dominio de fenmenos
o de circunstancias. Un ejemplo ha sido la clasificacin de amenazas naturales propuesta por
Burton y Kates (1964), la clasificacin de los peligros propuesta por Slovic et al (1985), la
clasificacin de vulnerabilidades realizada por Wilches-Chaux (1989) o la propuesta por Aysan
(1993). Muchos de estos aportes conceptuales se han realizado a travs del Journal de la Society
of Risk Analysis desde su fundacin en 1980. El estudio del riesgo tecnolgico es el que ha
movido principalmente a sus promotores, sin embargo muchos de los planteamientos que all se
han presentado son extrapolables a los riesgos originados por fenmenos naturales o socio-
naturales. Tambin, es importante indicar que finalizando el siglo, desde una perspectiva
posmodernista, han surgido planteamientos asociados con Ulrich Beck, Niklas Luhmann y
Anthony Giddens. Para estos autores el riesgo esta ntimamente ligado al desarrollo mismo de la
sociedad y esta matizado por los procesos de decisin y comunicacin que tienen lugar bajo la
influencia del poder (Muoz-Carmona 1997). Algunas propuestas tericas que pueden
representar cada una de estas categoras son, por ejemplo, la teora de la amplificacin social del
riesgo de Kasperson et al (1988), que intenta esquematizar un proceso causal, integrando la
dimensin tcnica, social, cultural y sicolgica del riesgo.
Desde el punto de vista histrico, se puede decir que posteriormente a las primeras
investigaciones de Gilbert White y sus colaboradores en la Universidad de Chicago, desde el
punto de la geografa, se podra sealar que en los Estados Unidos el primer centro especializado
de investigaciones en el tema fue el Disaster Research Center creado por los socilogos Russel
Dynes y Enrico Quarantelli en 1963 en Ohio State University. Este centro posteriormente se
movi a la Universidad de Delaware en 1985. Su investigacin se orient hacia la respuesta y la
recuperacin de comunidades en caso de desastre teniendo como analoga la respuesta de la
poblacin en caso de ataques nucleares. Sin embargo, el primer centro que realmente estudi el
riesgo propiamente dicho fue el Center for Technology, Environment, and Development
CENTED en Clark University, creado en 1972 por los gegrafos Robert Kates y Roger
Kasperson y el fsico Christoph Hohenemser. Su enfoque se orient tanto a los riesgos naturales
como nucleares. Desde entonces, en los Estados Unidos se crearon al menos seis centros en los
aos 70 y por lo menos otros siete en los aos 80 que han estudiado temas relacionados con el
riesgo. Durante los aos 90 como resultado del Decenio Internacional para la Reduccin de los
Desastres Naturales DIRDN, se crearon innumerables centros y programas sobre el tema de los
desastres y los riesgos en muchos pases del mundo. El tema empez a penetrar las universidades
de manera ms decidida y logr una mayor vistosidad cuando desde el punto de vista
metodolgico y con fines de gestin se empezaron a reconocer como conceptos diferentes los
trminos de amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo (hazard, vulnerabilty, risk).
Enfoques conceptuales
Los diferentes enfoques para la conceptualizacin y valoracin del riesgo que se reconocen se
soportan en general en varias disciplinas acadmicas. Se podra decir que hay una visin socio-
tcnica, que proviene de las ciencias aplicadas y econmicas, y una visin socio-cultural, que
proviene de enfoques sociolgicos, psicolgicos, antropolgicos y culturales. Dentro de la
primera visin se podran mencionar enfoques como el de las ciencias naturales y la ingeniera,
que se fundamentan en la valoracin probabilstica del riesgo. Tambin se pueden mencionar el
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enfoque toxicolgico y epidemiolgico, el actuarial y el econmico, que realizan comparaciones

riesgo-beneficio.
Todos estos enfoques tienen como comn denominador la prediccin estadstica y los anlisis de
probabilidad. Dentro de la segunda visin se pueden mencionar las teoras sociales del riesgo,
que son muy diversas, pues dice Ortwin Renn (1992) que puede haber tantas perspectivas en la
sociologa como socilogos. Al respecto el mismo Renn propone una taxonoma en dos
dimensiones para clasificarlas, por una parte desde visiones objetivistas a constructivistas y por
otra desde visiones individualistas a contextualistas (estructuralistas o funcionalistas). Tambin
se pueden mencionar dentro de esta visin socio-cultural el enfoque psicolgico, dentro del cual
se puede incluir el anlisis psicomtrico, y el enfoque cultural del riesgo que se basa en anlisis
de grupos u organizaciones. A diferencia de la visin socio-tcnica los conceptos de la visin
socio-cultural no ofrecen un comn denominador para medir la aceptabilidad cultural o social del
riesgo (Douglas 1985).
Objetivismo y Constructivismo
Las valoraciones probabilsticas del riesgo intentan predecir la posibilidad de fallas de seguridad
de sistemas tecnolgicos complicados, incluso en ausencia de datos suficientes del sistema como
un todo. rboles de falla o de sucesos se utilizan para el anlisis y las probabilidades de falla para
cada componente del sistema se valoran de forma sistemtica, encadenndolas con la estructura
del sistema. Este tipo de enfoque es til para detectar deficiencias y para mejorar la seguridad en
sistemas complejos. El enfoque actuarial es uno de los enfoques clsicos objetivistas del riesgo,
en el cual la unidad base es un valor esperado que corresponde a la frecuencia relativa de un
evento promedio en el tiempo. Los sucesos indeseables se refieren a daos fsicos en personas o
ecosistemas, los cuales se pueden observar o medir objetivamente con mtodos cientficos
apropiados. Una aplicacin de este enfoque es, por ejemplo, la prediccin de muertos en
accidentes de transito para el ao siguiente. El valor puede ser extrapolado de los datos
estadsticos acerca de accidentes fatales en los aos anteriores. La valoracin del riesgo se reduce
a una dimensin y se representa por un promedio en espacio, tiempo y contexto. Las valoraciones
de riesgo para la salud y el ambiente desde el punto de vista epidemiolgico o toxicolgico son
bsicamente del mismo tipo.
En el enfoque econmico se trasforma el dao fsico u otros efectos indeseables en utilidades

subjetivas. La unidad base de las utilidades describe el grado de satisfaccin asociada con una
posible accin o transaccin. Se intenta hacer una relacin entre riesgos y beneficios Camerer y
Kunreuther (1989). Ahora bien, puesto que los riesgos denotan posibles costos y no costos reales,
es necesario asociarlos con la probabilidad de su ocurrencia. En ltimas, lo que se intenta es
dirigir recursos para maximizar su utilidad para la sociedad. El riesgo econmico constituye un
marco lgico y coherente para situaciones en las cuales las decisiones tiene que tomarse por parte
de individuos o en las cuales las decisiones de prdidas estn confinadas al mbito del tomador
de las decisiones. Aunque la perspectiva econmica permite una medida unidimensional del
riesgo que supone que los beneficios y riesgos son conmensurables, la agregacin de utilidades
individuales, la existencia de preferencias individuales, el problema de encontrar una apropiada
inversin para la reduccin de las consecuencias en el futuro, los efectos de las transacciones
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sobre terceros y la confiabilidad en el modelo del actor racional y la tica de la utilidad impiden
la aplicacin sin serias objeciones de este concepto en las polticas de gestin de riesgos.
Situacin que se hace ms difcil por el hecho de que las utilidades son a menudo medidas en
unidades monetarias, las cuales son percibidas como inconmensurables con el riesgo sobre la
salud o la vida.
En general, los anlisis tcnicos proveen a la sociedad de una reducida o estrecha definicin de
efectos indeseables y confinan las posibilidades a probabilidades numricas basadas en
frecuencias relativas. Infortunadamente, dicho objetivismo que desde cierto ngulo puede ser
visto como una virtud, tambin es un problema si se le ve desde otras perspectivas.
Por otra parte, el enfoque psicolgico aboga porque los individuos responden de acuerdo con su
percepcin del riesgo y no de acuerdo con un nivel de riesgo objetivo o una valoracin cientfica.
Se plantea que dicha valoracin es parte de la respuesta de las personas slo en la medida en que
ella este integrada a las percepciones individuales. Las frecuencias u otras formas cientficas de
definicin de las probabilidades se sustituyen por la fuerza de las creencias que la gente tiene
acerca de la factibilidad de que un efecto indeseable se presente. Sin embargo, al respecto surge
el cuestionamiento que si las percepciones de riesgo se basan en sesgos o ignorancia, no muy
parece sensato utilizar dichas percepciones como criterios para la reduccin del riesgo. Ahora
bien, desde el punto de vista de los antroplogos y socilogos culturales han sugerido que las
respuestas sociales a los riesgos estn determinadas por prototipos o patrones culturales, es decir
clusters de convicciones relacionadas con las percepciones de la realidad. Desde estas
perspectivas los riesgos ambientales se perciben como construcciones sociales exclusivamente.
Individualismo y Estructuralismo
Desde el punto de vista social han existido explicaciones desde la perspectiva individual y desde
la perspectiva del contexto. En la primera se intenta comprender el comportamiento de grupos
sociales estudiando a los individuos y en la segunda el nfasis se hace hacia el contexto como
punto de partida. Un ejemplo del paradigma individualista es la teora del conocimiento y de la
personalidad (Wildavsky y Dake 1990). Es la explicacin de la respuesta cognitiva del riesgo
basada en el conocimiento y la informacin y de la aversin o tolerancia del riesgo segn los
tipos de personalidad. Con base en este paradigma se propone la teora psicomtrica, o de la
percepcin del riesgo, y en parte los modelos econmicos del riesgo que se fundamentan en la
teora de la utilidad esperada, a la cual hace referencia Camerer y Kunreuther (1989).
El desarrollo terico de la percepcin del riesgo parte de las investigaciones de Tversky y

Kahneman (1973, 1974), quienes se interesaron en identificar los factores que influyen las
estimaciones de probabilidad de las personas. Estos investigadores concluyen que la gente,
cuando se enfrenta a problemas complejos que involucran probabilidad o frecuencia de eventos,
aplica ciertas reglas de juicio o heurstica para simplificar el problema y que dicha heurstica a
menudo conduce a sesgos de juicio. Planteamientos posteriores de Slovic, Fischhoff y
Lichtenstein (1981) le dieron forma a la teora cognitiva o psicomtrica de la percepcin del
riesgo, con los cuales se intenta predecir la respuesta individual a ciertas actividades, en
particular, de carcter tecnolgico.
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Desde el punto de vista de la teora cultural y las contribuciones del estructuralismo se ha

intentado avanzar en el entendimiento del estatus ontolgico del riesgo y de la conexin de
variables sociolgicas con las actitudes individuales hacia el riesgo. La ontologa del riesgo se
refiere a su estatus metafsico como una propiedad o cualidad en el mundo fsico, que es un
supuesto comn entre quienes promueven la evaluacin tcnica del riesgo.
Por otra parte, el estructuralismo o contextualismo se fundamenta en el anlisis a partir de la

estructura social, la forma institucional o la cultura. Este enfoque tiene un amplio nmero de
adeptos entre los cuales se pueden mencionar Rayner, Renn, Palmlund, Wynne y Kasperson,
aunque este ltimo investigador evita darle carcter ontolgico a la primaca de los factores
sociales (Krimsky y Golding 1992).
Los estructuralistas o contextualistas defienden que el riesgo es una valoracin subjetiva que
vara de acuerdo con el contexto y critican que se le otorgue un carcter objetivo y que pueda ser
mesurable. Incluso, los tericos de la perspectiva cultural han llegado a criticar el paradigma
psicomtrico, sealando que el riesgo inevitablemente es el resultado de un proceso social aunque
tenga algunas races en la naturaleza. En otras palabras, que el anlisis ms apropiado es el
sociolgico y no el psicolgico, pues el riesgo es un producto social (Thompson y Wildavsky
1982). La primaca del individualismo -estructura cognitiva- o del estructuralismo -unidad social
o cultural- slo puede definirse si se tiene la respuesta a la difcil pregunta de s la personalidad
precede el contexto o el contexto precede la personalidad.
Todos los conceptos de riesgo tienen un elemento comn: la distincin entre realidad y
posibilidad. Si el futuro fuese determinado o independiente de las actividades humanas presentes,
el trmino riesgo no tendra sentido. Ahora bien, si la distincin entre realidad y posibilidad es
aceptada, el termino riesgo denota la posibilidad de que se presente un estado indeseable de
realidad (efectos adversos) como resultado de sucesos naturales o de actividades humanas
(Luhmann 1990). Esta definicin implica que los seres humanos pueden y hacen conexiones
causales entre acciones (o sucesos) y sus efectos, y que efectos indeseables pueden ser evitados o
reducidos si los sucesos o acciones causales son evitados o modificados. Por lo tanto el riesgo es
un concepto descriptivo (una representacin) como tambin puede ser una circunstancia
normativa. La definicin de riesgo contiene tres elementos: resultados indeseables, posibilidad de
ocurrencia y estado de la realidad. Todas las perspectivas sobre el riesgo proveen diferentes
conceptualizaciones de estos tres elementos, que se pueden parafrasear en las siguientes tres
preguntas: Cmo se pueden especificar o medir las incertidumbres?, Cules son los resultados
indeseables? Qu es el concepto subyacente de realidad? Esto sirve para distinguir las diferentes
perspectivas (Renn 1992).
Ahora bien, una obvia preocupacin ha existido por la separacin entre la valoracin del riesgo y
la reduccin del riesgo; entre ciencia y decisin poltica. Si el riesgo es visto como una propiedad
objetiva de una actividad o de un fenmeno y se plantea que puede ser medido en trminos de la
probabilidad de unos efectos adversos bien definidos, las implicaciones de poltica son obvias.
Simplemente se ordenaran los riesgos de acuerdo con sus medidas "objetivas" de probabilidad y
de magnitud del dao y se orientaran los recursos para intervenir primero los riesgos ms
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grandes. Ahora bien, si el riesgo es visto como una construccin social o cultural, su intervencin
tendra que ser de acuerdo con diferentes criterios y prioridades y debera reflejar valores sociales
y preferencias de estilo de vida. Estas dos posiciones representan los extremos de un espectro de
perspectivas sobre el riesgo: la visin positivista u objetivista y la visin social constructivista,
ambas descripciones posiblemente pobres de la realidad (Renn 1992). De la experiencia se
deduce que no existe una sociedad en la cual se haya establecido un solo criterio uniforme para
todos los tipos de riesgo. De forma similar, la visin relativista del constructivismo social es
difcil de justificar cuando se ha podido tambin observar que en muchas naciones se han
adoptado estndares y prioridades de reduccin similares a pesar de sus notables diferencias
sociales y culturales.
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APNDICE II: GLOSARIO
ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social o individuo de ajustarse a cambios

en su ambiente externo, natural y construido, con fines de supervivencia y sostenibilidad.
ALERTA (TEMPRANA): Situacin que se declara a travs de instituciones, organizaciones e

individuos responsables y previamente identificados, para la provisin de informacin adecuada,
precisa y efectiva con anterioridad a la manifestacin de un fenmeno peligroso, con el fin de que
los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de accin preestablecidos y la
poblacin tome precauciones especficas. Adems de informar a la poblacin acerca del peligro, los
estados de alerta se declaran con el propsito de que la poblacin y las instituciones adopten una
accin especfica ante la situacin que se presenta.
AMENAZA: Peligro latente que representa la posible manifestacin de un fenmeno de origen

natural, socio-natural (ver definicin abajo) o antropognico, que se anticipa puede producir efectos
adversos en las personas, la produccin, la infraestructura, los bienes y servicios y/o el ambiente
expuestos. Es un factor de riesgo externo que se expresa como la probabilidad de que un evento se
presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico y dentro de un periodo de tiempo definido.
AMENAZA NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestacin de un

fenmeno fsico cuyo gnesis se encuentra totalmente en los procesos naturales de transformacin
y modificacin del ambiente. Suele clasificarse de acuerdo con el origen del fenmeno que la
caracteriza en: amenazas geodinmicas (endgenas o tectnicas, como sismos, erupciones
volcnicas; o exgenas, como la remocin en masa y las subsidencias); hidrolgicas (como
inundaciones lentas o rpidas, sedimentacin, erosin, desertificacin); atmosfricas (como
tormentas y otros fenmenos meteorolgicos, u ocenico-atmosfricas como huracanes o El Nio);
y biolgicas (como vectores de enfermedad y plagas).
AMENAZA SOCIO NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestacin de

fenmenos fsicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de
degradacin ambiental o de intervencin humana en los ecosistemas naturales. Entre los mltiples
ejemplos de este tipo de fenmeno se incluyen casos de inundacin y deslizamiento que resultan de
procesos de deforestacin y deterioro de cuencas; erosin costera por la destruccin de manglares;
y la falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales en zonas urbanas. Las amenazas
socio-naturales se crean en la interseccin de la naturaleza con la accin humana y representan un
proceso de conversin de recursos en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas
amenazas que se generarn con el Cambio Climtico Global son el ejemplo ms notable de la
nocin de amenaza socio-natural. Algunos de estos fenmenos en ocasiones son resultado de
procesos exclusivamente naturales, caso en el cual constituyen slo una amenaza natural.
AMENAZA ANTROPOGNICA O ANTRPICA: Un peligro latente generado por la

actividad humana en la produccin, distribucin, transporte y consumo de bienes y servicios y la
construccin y uso de edificios e infraestructura. Comprenden una gama amplia de peligros como
lo son las distintas formas de contaminacin de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones,
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los derrames de sustancias txicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas
de retencin de agua, etc.
AMENAZAS CONCATENADAS O COMPLEJAS: Hace referencia a la probable ocurrencia en

serie o secuencia de dos o ms fenmenos fsicos peligrosos donde uno desencadena el siguiente y
as sucesivamente. Un ejemplo se encuentra en la forma en que un sismo puede causar la ruptura de
presas y diques, generando inundaciones que rompen lneas de transmisin de productos voltiles o
contaminantes con repercusiones directas en los seres humanos u otras especies de fauna o flora.
ANLISIS DE RIESGO: Desde la perspectiva de los desastres, en su forma ms simple es el

postulado de que el riesgo es el resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los
elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales,
econmicas y ambientales asociadas a uno o varios fenmenos peligrosos en un territorio y con
referencia a grupos o unidades sociales y econmicas particulares. Cambios en uno o ms de estos
parmetros modifican el riesgo en s mismo, es decir, el total de prdidas esperadas y las
consecuencias en un rea determinada. Anlisis de amenazas y de vulnerabilidades componen
facetas del anlisis de riesgo y deben estar articulados con este propsito y no comprender
actividades separadas e independientes. Un anlisis de vulnerabilidad es imposible sin un anlisis
de amenazas y viceversa.
ANTRPICO O ANTROPOGNICO: De origen humano o de las actividades del hombre,

incluidas las tecnolgicas.
BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor econmico que
reportan beneficio a quienes las poseen o usufructan y que permiten la vida individual y en
comunidad. Sern bienes cuando son susceptibles de apropiacin, sea privada o pblica, y servicios
cuando su utilidad radica exclusivamente en su consumo.
CAPACIDAD: Una combinacin de todos los atributos y recursos de la comunidad u organizacin

que pueden dirigirse positivamente haca la gestin del riesgo.
CRISIS: Condicin de inestabilidad que involucra cambios abruptos o decisivos. Es el proceso de

liberacin de los elementos sumergidos y reprimidos de un sistema como resultado de una
perturbacin exgena o endgena, que conduce a la parlisis de los elementos protectores y
moderadores, a la extensin de los desrdenes, la aparicin de incertidumbres de todo tipo y de
reacciones en cadena y eventualmente a la mutacin o desaparicin del sistema en crisis. Las crisis
pueden ser el resultado de un desastre o constituir ellas mismas el desastre. Ofrecen oportunidades
de cambios positivos y no solamente negativos.
DEGRADACIN (DETERIORO) AMBIENTAL: Procesos que daan la base de recursos

naturales o que afectan de manera adversa procesos naturales y ecosistemas, reduciendo su calidad
y productividad. Los efectos potenciales son variados e incluyen la transformacin de recursos en
amenazas de tipo socio-natural.
- 31 -
DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, econmico-sociales,

culturales e institucionales, que tienen por objeto un aumento acumulativo y durable en la cantidad
y calidad de bienes, servicios y recursos, unidos a cambios sociales tendientes a mejorar de forma
equitativa la seguridad y la calidad de la vida humana y asegurar el mejoramiento de sus
condiciones de vida, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo
similar para las futuras generaciones.
DESASTRE: Situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestacin

de un fenmeno de origen natural, socio-natural o antrpico que, al encontrar condiciones propicias
de vulnerabilidad en una poblacin, en su produccin e infraestructura, causa alteraciones intensas,
graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento del pas, regin, zona, o
comunidad afectada, las cuales no pueden ser enfrentadas o resueltas de manera autnoma
utilizando los recursos disponibles a la unidad social directamente afectada. Estas alteraciones estn
representadas de forma diversa y diferenciada por, entre otras cosas, la prdida de vida y salud de la
poblacin; la destruccin, prdida o inutilizacin total o parcial de bienes de la colectividad y de los
individuos, as como daos severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las
autoridades y de la poblacin para atender a los afectados y reestablecer umbrales aceptables de
bienestar y oportunidades de vida.
ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos fsicos y

biticos que interactan en forma interdependiente y que han creado flujos de energa
caractersticos y ciclos o movilizacin de materiales.
ESCENARIOS DE RIESGO: Un anlisis, presentado en forma escrita, cartogrfica o

diagramada, utilizando tcnicas cuantitativas y cualitativas, y basado en mtodos participativos, de
las condiciones, causas y las dimensiones del riesgo que afecta a territorios y grupos sociales
determinados. Significa una consideracin pormenorizada de las amenazas y vulnerabilidades, de
los procesos sociales causales del riesgo y de los actores sociales que contribuyen a las condiciones
de riesgo existentes. Como metodologa ofrece una base para la toma de decisiones sobre la
intervencin del riesgo; lo que supera la simple estimacin de diferentes escenarios de
consecuencias o efectos potenciales en un rea geogrfica.
EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relacin de causalidad directa e inmediata con
la ocurrencia de un fenmeno fsico, representados usualmente por el dao en las personas,
infraestructuras, sistemas productivos, bienes y acervos, servicios y ambiente, y por el impacto
inmediato en las actividades sociales y econmicas.
EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relacin de causalidad con los efectos
directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre la poblacin, sus
actividades econmicas y sociales o sobre el ambiente. Por ejemplo, prdidas de oportunidades
productivas e ingresos futuros, aumentos en los niveles de pobreza, aumentos en costos de
transporte debido a la prdida de puentes y caminos, etc.
- 32 -
ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social y material representado por

las personas y por los recursos, produccin, infraestructura, bienes, servicios y ecosistemas que
pueden ser afectados directamente por un fenmeno fsico.
EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteracin o interrupcin intensa y grave de las

condiciones normales de funcionamiento u operacin de una comunidad, zona o regin, causada
por un fenmeno o por la inminencia del mismo, que requiere de una reaccin inmediata y exige
la atencin de las instituciones del Estado, los medios de comunicacin y de la comunidad en
general. Representa la fase inmediata despus del impacto de un fenmeno fsico peligroso
cuando las condiciones mnimas necesarias para la supervivencia y funcionamiento de la unidad
social afectada no se satisfacen. Constituye una fase o componente de una condicin de desastre
pero no es, per se, una nocin sustitutiva de desastre. Puede haber condiciones de emergencia sin
un desastre.
EVALUACIN DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la posibilidad

de que un fenmeno fsico se manifieste, con un determinado grado de severidad, durante un
perodo de tiempo definido y en un rea determinada. Representa la recurrencia estimada y la
ubicacin geogrfica de eventos probables.
EVALUACIN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina el grado

de susceptibilidad y predisposicin al dao o prdida de un elemento o grupo de elementos
expuestos ante una amenaza particular y los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de
manera importante la recuperacin, rehabilitacin y reconstruccin con los recursos disponibles en
la unidad social afectada.
FENMENO (EVENTO) PELIGROSO: Suceso natural, socio-natural o antrpico que se

describe en trminos de sus caractersticas, su severidad, ubicacin y rea de influencia. Es la
materializacin en el tiempo y el espacio de una amenaza. Es importante diferenciar entre un
fenmeno potencial o latente que constituye una amenaza, y el fenmeno mismo, una vez que ste
se presenta.
INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenmeno en un sitio

especifico.
INTERVENCIN CORRECTIVA: Proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existentes
en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos histricos de
ocupacin del territorio, de fomento a la produccin y la construccin de infraestructuras y
edificaciones, entre otras cosas. Reacciona a, y compensa el riesgo ya construido en la sociedad.
Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestin correctiva incluyen la construccin de diques
para proteger poblaciones ubicadas en las zonas de inundacin, el refuerzo de edificios para
dotarlos de niveles adecuados de proteccin sismo resistente o contra huracanes, cambios en el
patrn de cultivos para adecuarse a condiciones ambientales adversas, reforestacin de cuencas
para disminuir procesos de erosin, deslizamiento e inundacin
- 33 -
INTERVENCIN PROSPECTIVA: Significa la anticipacin o previsin de riesgos futuros que

pueden asociarse con nuevos procesos de desarrollo e inversin, tomando las medidas para
garantizar que nuevos factores de riesgo no surjan con las iniciativas o proyectos de construccin,
produccin, circulacin, comercializacin, etc. La intervencin prospectiva debe verse como un
componente integral de la planificacin del desarrollo y del ciclo de planificacin de nuevos
proyectos, sean estos desarrollados por gobierno, sector privado o sociedad civil. El objetivo ltimo
de este tipo de intervencin es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad
de las inversiones, y as evitar tener que aplicar medidas costosas de intervencin correctiva en el
futuro.
GESTIN DE RIESGOS: Proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicacin de

polticas, estrategias, instrumentos y medidas de intervencin orientadas a impedir, reducir, prever
y controlar los efectos adversos de fenmenos peligrosos sobre la poblacin, la infraestructura, los
sistemas productivos, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reduccin,
previsin y control de riesgos y los factores particulares de riesgo a travs de actividades de
prevencin, mitigacin, preparacin para, y atencin de emergencias y desastres y la
rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin post-impacto
LNEAS (REDES) VITALES: Infraestructura bsica o esencial. Energa: presas, subestaciones,

lneas de fluido elctrico, plantas de almacenamiento de combustibles, oleoductos, gasoductos.
Transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y
martimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigacin y
conduccin. Comunicaciones: redes y plantas telefnicas, estaciones de radio y televisin, oficinas
de correo e informacin publica.
MITIGACIN DE RIESGOS: Planificacin y ejecucin de medidas de intervencin dirigidas a

reducir o disminuir el riesgo existente. La mitigacin asume que en muchas circunstancias no es
posible, ni factible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es posible
impedir o evitar totalmente los daos y sus consecuencias sino ms bien reducirlos a niveles
aceptables y factibles. La mitigacin de riesgos puede operar en el contexto de la reduccin o
eliminacin de riesgos existentes, o aceptar estos riesgos y, a travs de los preparativos, los
sistemas de alerta (temprana), etc. buscar disminuir las prdidas y daos que ocurriran con la
incidencia de un evento peligroso.
PRDIDA: Valor adverso de orden econmico, social o ambiental alcanzado por una variable
durante un tiempo de exposicin especfico.
PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos especficos y preestablecidos de

coordinacin, alerta, movilizacin y respuesta ante la manifestacin o la inminencia de un fenmeno
peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos.
PLAN DE EMERGENCIAS: Definicin de funciones, responsabilidades y procedimientos

generales de reaccin y alerta institucional, inventario de recursos, coordinacin de actividades
operativas y capacitacin a travs de ejercicios de simulacin y revisin de procedimientos, con el
- 34 -
fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad tan pronto como sea
posible despus de que se presente un fenmeno peligroso.
PLAN DE GESTIN DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias, programas

y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reduccin, previsin y control de
riesgos, la preparacin para la atencin de la emergencia y la recuperacin en caso de desastre. Al
garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos riesgos existentes y
disminuir las prdidas materiales y consecuencias sociales que se derivan de los desastres, se
mejora la calidad de vida de la poblacin y se aumenta la sostenibilidad.
PREPARACIN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los

operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitacin de la poblacin y la
economa en caso de desastre. La preparacin se lleva a cabo mediante la organizacin y
planificacin de las acciones de alerta, evacuacin, bsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben
realizarse en caso de emergencia.
PREVENCIN DE RIESGOS: Medidas y acciones dispuestas con anticipacin que buscan

prevenir nuevos riesgos o impedir que aparezcan. Significa trabajar en torno a amenazas y
vulnerabilidades factibles. Visto de esta manera, la prevencin de riesgos se refiere a la
intervencin prospectiva del Riesgo, mientras que la mitigacin de riesgos se refiere a la
intervencin correctiva. Dado que la prevencin absoluta rara vez es posible, la prevencin tiene
una connotacin semi-utpica y debe ser vista a la luz de consideraciones sobre el riesgo aceptable,
el cual es socialmente determinado (ver abajo).
PRONSTICO: Cuando se aplica a los fenmenos fsicos se refiere a la determinacin de la

probabilidad de que un fenmeno fsico se manifieste con base en: el estudio de su mecanismo
fsico generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo. Un
pronstico puede ser a corto plazo, generalmente basado en la bsqueda e interpretacin de seales
o eventos precursores del fenmeno peligroso; a mediano plazo, basado en la informacin
estadstica de parmetros indicadores de la potencialidad del fenmeno, y a largo plazo, basado en
la determinacin del evento mximo probable o creble dentro de un perodo de tiempo que pueda
relacionarse con la planificacin del rea afectable.
RECUPERACIN: Proceso de reestablecimiento de condiciones adecuadas y sostenibles de vida

mediante la rehabilitacin, reparacin, reconstruccin o reemplazo de la infraestructura, bienes y
servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el rea afectada, y la reactivacin o impulso del
desarrollo econmico y social de la comunidad.
REDUCCIN DE RIESGOS: Medidas de intervencin correctivas y/o prospectivas dirigidas a

cambiar o disminuir las condiciones de riesgo existente o de nuevos riesgos que se puedan generar.
Son medidas de prevencin-mitigacin y preparacin, que se adoptan en forma anticipada a la
manifestacin de un fenmeno fsico con el fin de: a) evitar que se presente un fenmeno peligroso,
reducir su peligrosidad o evitar la exposicin de los elementos ante el mismo; b) disminuir sus
efectos sobre la poblacin, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente, reduciendo la
vulnerabilidad que exhiben.
- 35 -
RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema, sociedad o comunidad de absorber un impacto

negativo o de recuperarse una vez haya sido afectada por un fenmeno peligroso.
RESPUESTA: Etapa de la atencin que corresponde a la ejecucin de las acciones previstas en la

etapa de preparacin y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por actividades de
alistamiento y movilizacin, motivadas por la declaracin de diferentes estados de alerta.
Corresponde a la reaccin inmediata para la atencin oportuna de la poblacin.
RIESGO (COLECTIVO): Posibilidad o peligro de sufrir daos o prdidas. Es la probabilidad de

que se presente un determinado nivel de efectos adversos de carcter econmico, social o ambiental
en un sitio particular y durante un perodo de tiempo definido, cuya magnitud y severidad son tales
que afectaran la comunidad en general. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de
los elementos expuestos.
RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, econmicas y ambientales que,

implcita o explcitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera por considerar
innecesario, inoportuno o imposible una intervencin para su reduccin dado el contexto
econmico, social, poltico, cultural y tcnico existente. Es el nivel de probabilidad de una
consecuencia dentro de un perodo de tiempo, que se considera admisible para determinar las
mnimas exigencias o requisitos de seguridad, con fines de proteccin y planificacin, ante posibles
fenmenos peligrosos.
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIN: Cuando se aplica a la gestin de riesgos se

refiere a la base de conocimiento sobre las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y
alerta, de capacidad de respuesta y de procesos de gestin, al servicio de las instituciones y de la
poblacin; fundamental para la toma de decisiones y la priorizacin de las actividades y proyectos
de gestin de riesgos.
SISTEMA DE GESTIN DE RIESGOS: Organizacin abierta, dinmica y funcional de

instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades de carcter
tcnico-cientfico, de planificacin, de preparacin para emergencias y de participacin de la
comunidad, cuyo objetivo es la incorporacin de las prcticas y procesos de la gestin de riesgos en
la cultura y en el desarrollo econmico y social de las comunidades.
VULNERABILIDAD: En el contexto de la gestin del riesgo, es el factor de riesgo interno de un

elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposicin
intrnseca o susceptibilidad fsica, econmica, social y poltica que tiene una comunidad de ser
afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenmeno peligroso de origen
natural, socio natural o antropognico. Representa, adems una falta de resiliencia para recuperase
posteriormente. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un
fenmeno peligroso determinan el carcter selectivo de la severidad de sus efectos.
- 36 -
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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Universidad Nacional de Colombia - Sede Manizales

PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE

EJECUCIN DEL COMPONENTE II

Estudio coordinado por

PROGRAMA DE INFORMACIN E INDICADORES DE

EJECUCIN DEL COMPONENTE II

Ian Davis Allan Lavell

Es necesario superar el antagonismo entre objetivismo y constructivismo y confiar ms en

de riesgo ha tenido un carcter polismico, por lo que se ha argumentado la necesidad de

La elaboracin de tcnicas de monitoreo y seguimiento de la acumulacin territorial y social de la

El anlisis de riesgo se ha venido realizando a travs de la historia de manera no formal en

atencin de emergencias, la inestabilidad poltica y la falta de salud econmica en un rea

3. Diferencia entre riesgo y desastre

Un desastre es una situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la

La existencia de desastre o de prdidas, en general, supone la existencia previa de determinadas

4. Revisin de definiciones y conceptos

Siguiendo las contribuciones conceptuales de la escuela de la ecologa humana la UNDRO y la

a) Amenaza Natural (Hazard - H). Es la probabilidad de ocurrencia de un fenmeno natural

R = E S = E H V (dado que S = E V ) (1)

Es importante mencionar que la "convolucin" es un concepto que se refiere a la concomitancia y

4.1 Importancia del concepto de vulnerabilidad

a) Fragilidad fsica o exposicin, que es la condicin de susceptibilidad que tiene el

4.2 Dimensiones y tipos de vulnerabilidad

a) Dimensin fsica. Expresa las caractersticas de ubicacin en reas propensas y las

b) Dimensin econmica. Los sectores econmicamente ms deprimidos son los ms

de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se cuestionan y que se

h) Dimensin ambiental. Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de desarrollo

El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras dimensiones de la

5. Enfoques y evolucin del concepto de riesgo

Si lo que se pretende es la estimacin del riesgo, indudablemente el estudio y la evaluacin de la

No obstante los notables desarrollos conceptuales de investigadores y acadmicos, el enfoque

5.1 Visin con nfasis en la amenaza

La denominacin desastres naturales es muy comn en la literatura y frecuentemente se ha

5.2 Visin socio-tcnica

ms aprendizaje y experimentacin. Pero la necesidad de formular una fsica estadstica para

Disciplinas como la geografa, la planificacin fsica, urbana o territorial, la economa y la

El uso de matrices de dao, funciones o curvas de prdidas, de fragilidad o vulnerabilidad, que

En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelacin probabilista de la

5.3 Visin socio-cultural

5.4 Limitaciones de los diferentes enfoques

Es necesario trascender el antagonismo entre objetivismo y constructivismo y confiar ms en

6. La intervencin sobre el riesgo y los desastres.

Tradicionalmente la intervencin sobre riesgos y desastres se ha considerado en trminos de lo

6.1 Gestin del riesgo para el desarrollo sostenible

entendidas stas, en general, como la reduccin de riesgos. Desafortunadamente, en muchas

Paulatinamente se ha llegado a la conclusin de que el riesgo mismo es el problema fundamental

A raz del cambio en el nfasis conceptual y la creciente importancia concedida al riesgo a

La gestin de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y herramientas

APNDICE I: TEORAS SOBRE EL RIESGO

a) modelos causales, de proceso, analgicos o sistmicos,

Una clsica explicacin contextualista o estructuralista, en la cual el riesgo se considera una

enfoque toxicolgico y epidemiolgico, el actuarial y el econmico, que realizan comparaciones

En el enfoque econmico se trasforma el dao fsico u otros efectos indeseables en utilidades

El desarrollo terico de la percepcin del riesgo parte de las investigaciones de Tversky y

Desde el punto de vista de la teora cultural y las contribuciones del estructuralismo se ha

Por otra parte, el estructuralismo o contextualismo se fundamenta en el anlisis a partir de la

APNDICE II: GLOSARIO

ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social o individuo de ajustarse a cambios

ALERTA (TEMPRANA): Situacin que se declara a travs de instituciones, organizaciones e

AMENAZA: Peligro latente que representa la posible manifestacin de un fenmeno de origen

AMENAZA NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestacin de un

AMENAZA SOCIO NATURAL: Un peligro latente asociado con la posible manifestacin de

AMENAZA ANTROPOGNICA O ANTRPICA: Un peligro latente generado por la