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Gestin de Servicios

Pblicos y Participacin
en Colombia

Fabio Velasquez C*
Esperanza Gonzlez R, **

* Soctlog)g Profesor del Departamento de Economia e Investigador


"Sociologa, Investigadora de Foro Nacional por Colombia.
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

Introduccin 1986 estableci el derecho de los usuarios a


Los servicios pblicos domiciliarios participar en las Juntas Directivas de dichas
1
(SPD) se han convertido en Colombia en uno Empresas abriendo as la posibilidad de que la
de los aspectos ms debatidos de la vida nacio- ciudadana se conviniera en fuente de iniciati-
nal. Prueba de ello es el aumento relativo de vas y en agente fiscalizador de la accin esta-
los estudios realizados sobre ese tpico y el tal. La Constitucin Nacional ratific ese pro-
lugar privilegiado que el tema ha logrado en ceso al sealar en su artculo 369 que "la ley
las discusiones polticas a nivel nacional y determinar los deberes y derechos de los
municipal. No es ste un fenmeno capricho- usuarios, el rgimen de su proteccin y sus
so. Varios motivos explican su relevancia: en formas de participacin en la gestin y fiscali-
primer lugar, los SPD constituyen un insumo zacin de las empresas estatales que presten el
fundamental para el funcionamiento del apara- servicio". En cumplimiento de dicha disposi-
to productivo y, en general, de la economa del cin, el Gobierno nacional expidi hace tres
pas. Recurdese, a manera de ejemplo, el im- aos el Estatuto de Defensa del usuario de
pacto que tuvo en Colombia el racionamiento servicios pblicos (Decreto 1842 de 1991) y
energtico de 1992-93 sobre la actividad eco- present al Congreso un proyecto de Ley de
nmica y sobre el crecimiento del producto Servicios Pblicos que se convirti posterior-
interno. mente en la Ley 142 de Julio 11 de 1994.
En segundo lugar, los servicios pblicos Finalmente, el tema ha ganado relevancia
afectan directamente el nivel de vida de la por su ntimo vnculo con la cuestin de la
poblacin Su cobertura, calidad y costo cons- reforma estatal. La discusin gira en torno a la
tituyen elementos fundamentales del cotidiano definicin del papel del Estado, a la funcin
de las gentes y centro de sus preocupaciones y del mercado en la asignacin de recursos y a
reivindicaciones. Ello explica en parte por qu las formas (privadas o pblicas) de prestacin
durante la dcada del 80 las movilizaciones de los servicios. Se seala la ineficiencia esta-
populares motivadas por problemas relativos tal en el uso de los recursos y su ineficacia en
a los servicios ocuparon el primer lugar en el la atencin de las necesidades y demandas de
2
cuadro de la protesta urbana en el pas . la poblacin. Ello se debe, segn la versin de
Por otra parte, la apertura de canales ins- los defensores de la privatizacin, a los proble-
titucionales de participacin ciudadana en la mas de crecimiento hipertrfico y burocratiza-
gestin de los servicios defini en Colombia cin del Estado, de ineptitud tcnica y de ma-
un nuevo marco jurdico para el funcionamien- nejo clientelista de la gestin pblica. Frente a
to de los sistemas de decisin y, en general, esas "taras", se supone que la eliminacin del
para el manejo de las Empresas prestadoras de monopolio estatal de los servicios garantiza
servicios. En efecto, la Reforma Municipal de una mayor eficiencia y que el mercado es el

1 Hablamos de Servicios Pblicos Domiciliarios (SPD) zaciones solidarias, etc.). A ese respecto, la Consti-
como una sub-categora de los Servicios Pblicos tucin colombiana seala: "Los servicios pblicos son
(SSPP). Estos ltimos aluden al conjunto de acciones inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
destinadas a brindar a la poblacin los satisfactores de del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los
sus distintas necesidades materiales y sociales. In- habitantes del territorio nacional (...) Los servicios
cluyen, por lo tanto, la educacin, la salud, la vivienda, pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico quefije
la seguridad, la proteccin a sectores vulnerables de la la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o
sociedad, etc. Los SPD son una categora ms re- indirectamente, por comunidades organizadas, o por
stringida que incluye el agua potable y el saneamiento particulares"(C.N., art. 365).
bsico, la energa, la telefona y la recoleccin de 2 En el perodo 1986-1990, las demandas colectivas que
residuos slidos, cuya prestacin implica la existencia ms movilizaciones cvicas motivaron fueron las re-
de redes domiciliarias. Que sean pblicos significa que lacionadas con servicios pblicos. Ver al respecto,
el Estado debe garantizar la produccin de los respec- GARCA (1990), SANTANA (1983) y LPEZ
tivos satisfactores, aunque su prestacin directa est en (1987).
manos de privados (empresas, comunidades, organi-

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escenario de una competencia que mejora la cotidiano el problema de la representacin de


calidad de su prestacin. intereses y de la legitimidad poltica, y ms
En este contexto, la cuestin de la parti- real la posibilidad de participacia
cipacin adquiere un significado relevante en La gestin pblica comprende compo-
tanto constituye uno de los componentes cen- nentes tcnicos y polticos. En sus diferentes
trales de la gestin de los SPD a nivel local. La fases (desde la formulacin de polticas hasta
pregunta que surge es qu tanto esa participa- el seguimiento y la evaluacin de las accio-
cin ha tenido curso y en qu medida ha con- nes), la gestin involucra procesos decisiona-
tribuido a la modernizaciny a la democratiza- les. Estos deben regirse en ciertos aspectos por
cin de dicha gestin. En las siguientes pautas de orden tcnico relativas al conjunto
pginas se sugieren algunas hiptesis al res- de instrumentos y procedimientos mediante
pecto. Comenzaremos sinembargo por la pre- los cuales se realizan acciones encaminadas al
cisin de algunos conceptos cuyo uso no rigu- logro de metas especficas (satisfaccin de ne-
roso ha generado ms confusin que claridad cesidades). Tal aplicacin se apoya encriterios
en la discusin de estos tpicos. derivados de una racionalidad cientfica y tc-
nica y puede producir impactos diferenciados
3
1. Gestin Pblica y Participacin sobre distintos sectores de la poblacin .
La gestin pblica puede ser entendida Pero enesas decisiones se juegan tambin
como la organizacin y el manejo de una serie intereses y estrategias de quienes intervienen
de recursos institucionales, financieros, huma- en ellas. Ese juego es el que define el compo-
nos y tcnicos por parte del Estado en cual- nente poltico de la gestin, cuyo ncleo est
quiera de sus niveles de organizacin (nacio- constituido por los procesos de negociacin y
nal, regional o local) para proporcionar a los decisin en torno al uso y destinacin de los
distintos sectores de la poblacin los satisfac- recursos.
tores de sus respectivas necesidades de bienes En este trabajo se privilegia el anlisis de
3
de consumo individual y colectivo . la dimensin poltica de la gestin, sin dejar de
4
La gestin local posee una cierta especi- lado el examen de los componentes tcnicos,
ficidad por ser el municipio el nivel de gobier- no solamente porque estos ltimos tienen ne-
no ms cercano al ciudadano y constituir para cesariamente un impacto social, sino tambin
este ltimo el punto de referencia ms inme- porque dichos procesos se encuentran atrave-
diato para la satisfaccin de sus necesidades. sados por decisiones que involucran a distintos
Por tal razn, en el plano local se vuelve ms actores y en las que median, en consecuencia,
diversos intereses. En ese sentido, el estudio
de la gestin de los servicios remite a un campo
Ese juego es el que de reflexin que podra denominarse "el siste-
define el ma social de la prestacin de los servicios". Por
componente poltico 3 VELASQUEZ, Fabio (1991)
de la gestin, 4 Hablamos de gestin "local" y no de gestin "munici-
pal", pues en ella intervienen actores extramunicipales.
cuyo ncleo est constituido
por los procesos de 5 Por ejemplo, distintas opciones tecnolgicas para la
produccin y distribucin del agua potable pueden
negociacin y decisin generar distintas estructuras de costos que afectan de
manera diferencial a los usuarios del sistema. La de-
en torno al uso y destinacin fincin sobre la indexacin o no de las tarifas de los
servicios es otro ejemplo de cmo un factor tcnico (en
de los recursos. este caso de carcter econmico-financiero) puede
producir un impacto social.

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actores sociales, definidos como sujetos


En los escenarios colectivos cuyos intereses estratgicos estn
ntimamente ligados a la construccin de una
se despliegan relaciones
identidad social especfica definida en funcin
de poder en las que los de parmetros de diverso tipo (de clase, de
actores participan gnero, de edad, territoriales, funcionales,
etc.).
con diferentes recursos
En segundo lugar, los actores polticos,
(de saber, de informacin, cuyos intereses estn claramente marcados por
de negociacin, etc.) los principios, tesis, objetivos y programas de
una organizacin poltica determinada. Ac-
y, en consecuencia,
tan supuestamente a travs de esta ltima con
con posibilidades la mira de ejercer el poder a nombre de un
desiguales de incidir en las conjunto de intereses sociales plasmados en
una propuesta programtica. Finalmente, los
decisiones actores institucionales, concebidos como in-
dividuos que actan en representacin de enti-
tal queremos entender la compleja red de dades estatales o privadas y que, en calidad de
relaciones sociales que entran en juego en la tales, subordinan sus intereses personales (so-
produccin, distribucin y consumo de los ciales y/o polticos) a los de la institucin que
servicios .6
representan".
El anlisis de dicho sistema puede hacer- El enfoque basado en el anlisis de los
se a partir del estudio de los actores que estn actores pretende identificar cuales de ellos par-
ligados directa o indirectamente a la produc- ticipan en las distintas fases del proceso de
cin, distribucin y consumo del servicio y de gestin, en qu escenarios intervienen, en fun-
los escenarios en los cuales interactan. En- cin de qu intereses se mueven, de qu me-
tendemos por actores a los sujetos -individua- dios hacen uso para imponer o negociar sus
les o colectivos- que en su relacin con otros intereses y cmo acuerdan las decisiones en
actores van definiendo sus intereses, sus estra- materia de gestin de los servicios pblicos
tegias de relacin mutua y los escenarios de locales.
interaccin. Los actores van construyendo su En esta perspectiva es importante la no-
propia identidad a medida que intervienen en cin de "escenario". Dicha nocin alude al
escenarios especficos. espacio social de encuentro de actores y de sus
Existen, en el plano de la gestin local, respectivos intereses, en los que existe un
diversos tipos de actores': en primer lugar, los elemento en juego que sirve de oportunidad
para la interaccin y a partir del cual se susci-
tan acciones, reacciones y decisiones finales.
6 Ver ARNILLAS (1994).
En la gestin local, tales decisiones estn refe-
7 VELASQUEZ Fabio, GONZALEZ Esperanza y
MUOZ Mara Teresa (1993). ridas a la definicin de las metas de accin del
8 Esta clasificacin, cuya finalidad es analtica, no debe sector pblico, de los instrumentos y proce-
confundirse con categoras de individuos concretos. dimientos ms adecuados para acceder a ellas
De hecho, un mismo individuo puede jugar papeles
distintos en circunstancias o escenarios diferentes. y del carcter y alcance de la intervencin de
Puede actuar en un momento como lder comunitario los distintos actores.
y en otro como dirigente poltico. Incluso, en ciertas
ocasiones dichos papeles pueden mezclarse y con- En los escenarios se despliegan relacio-
fundirse, como suele ocurrir cuando ciertos estamentos
burocrticos actan a la vez como funcionarios pbli- nes de poder en las que los actores participan
cos y como agentes polticos. con diferentes recursos (de saber, de informa-

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laciones de poder que operan en funcin de los


los escenarios intereses, las valoraciones, percepciones de
son espacios de quienes estn implicados en ella y generan
tensiones y conflictos que pueden tener un
problematizacin que efecto positivo o negativo en los procesos de
expresan relaciones participacin.
jerrquicas, donde se Existen diferentes tipos y niveles de par-
ticipacin que es importante considerar. Desde
resuelven precaria o el punto de vista de los tipos de participacin",
definitivamente las tensiones es preciso distinguir aquellos que operan en la
esfera privada de los que se desarrollan en el
y conflictos
mbito de lo pblico. Entre los primeros estn
que surgen del encuentro la participacin social y la comunitaria. La
de intereses primera se refiere al proceso de agrupamiento
de los individuos en distintas organizaciones
de la sociedad civil para la defensa y repre-
cin, de negociacin, etc.) y, en consecuencia, sentacin de sus intereses sociales par-
con posibilidades desiguales de incidir en las ticulares. Mediante este tipo de participacin
decisiones. En ese sentido, los escenarios son se configura progresivamente un tejido social
espacios de problematizacin que expresan de organizaciones que puede ser instrumento
relaciones jerrquicas, donde se resuelven pre- clave en el desarroll de otras formas de
caria o definitivamente las tensiones y conflic- participacin, especialmente en la esfera p-
tos que surgen del encuentro de intereses pro- blica.
duciendo un cierto resultado que posibilita, en Por su parte, la participacin comunita-
el caso de los servicios, su prestacin con una ria alude a las acciones ejecutadas por los
orientacin dada'. ciudadanos mismos en la bsqueda de solucio-
Este enfoque de actores y escenarios otor- nes a las necesidades de su vida cotidiana.
ga un lugar central a la nocin de participacin. Estas acciones estn vinculadas directamente
Esta puede ser definida como "una forma de al desarrollo comunitario y pueden contar o no
intervencin social que le permite a los indivi- con la presencia del Estado.
duos reconocerse como actores que, al com- Los otros tipos de participacin se desen-
partir una situacin determinada, tienen la
oportunidad de identificarse a partir de intere- 9 La importancia de la nocin de escenario reside en el
hecho de que permite eludir enfoques voluntaristas
ses, expectativas y demandas comunes y que segn los cuales los actores se apoyan exclusivamente
estn en capacidad de traducirlas en formas de en su voluntad o en su racionalidad para definir sus
estrategias de accin. En realidad, los escenarios son
actuacin colectiva con una cierta autonoma espacios de interaccin moldeados por las caractersti-
10
frente a otros actores sociales y polticos" . cas del entorno social y cultural en el que se hallan
inmersos, que contribuyen a dar forma y sentido a la
En ese sentido, la participacin es enten- conducta de los actores. Estos, por su parte, no solo
dida como la intervencin (directa o indirecta) estn marcados por el entorno inmediato que los rodea,
sino que tambin llevan el sello de las circunstancias
de distintos actores en la definicin de las sociales, econmicas y culturales en las cuales con-
metas de accin de una colectividad y de los struyen progresivamente su identidad.
medios para alcanzarlas. Es un proceso social 10 GONZLEZ, R. Esperanza y DUQUE, P. Fernando,
" La eleccin de Juntas Administradoras Locales de
que se desenvuelve a travs del relaciona- Cali" en Revista Foro No. 12, Bogot, 1990. pg. 78.
miento entre diferentes sujetos (individuales o 11 Ver al respecto CUNILL Nuria, Participacin Ci-
colectivos) en la definicin de su destino co- udadana. Dilemas y Perspectivas para la democra-
tizacin de los Estados latinoamericanos, Caracas,
mn. Esa interaccin involucra, por tanto, re- CLAD, 1991.

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GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

vuelven en el mbito de lo pblico. Son la


participacin ciudadana y la participacin po- l a participacin
ltica. La participacin ciudadana se define
como la intervencin de los ciudadanos en
ciudadana
alguna actividad pblica en funcin de intere- se define como la
ses sociales de carcter particular. intervencin de los
Por ltimo, la participacin poltica es
la intervencin de los ciudadanos a travs de
ciudadanos en alguna
ciertos instrumentos (el voto, por ejemplo) actividad pblica
para lograr la materializacin de los intereses en funcin de intereses
de una comunidad poltica. A diferencia de la
participacin ciudadana, aqu la accin indivi-
sociales
dual o colectiva se inspira en intereses compar- de carcter particular
tidos y no en intereses particulares. Pero, al
igual que ella, el contexto es el de las relacio-
nes entre la sociedad civil y el Estado. nal defini las condiciones bajo las cuales
La participacin puede operar en niveles poda desarrollarse la participacin. Concreta-
diferentes que suponen una distinta intensidad mente, se exigi la conformacin de Ligas o
de la intervencin de los actores: informacin, Asociaciones de Usuarios como entes postu-
consulta, iniciativa, fiscalizacin, concerta- lantes de candidatos a las Juntas Directivas. La
cin, decisin y gestin. A medida que se nominacin de aspirantes deba estar respalda-
progresa en esa escala, el proceso participativo da por recibos de pago de servicios cuyo mon-
se hace ms complejo pues implica para el to debera ser igual a un 5% del promedio de
participante llenar una serie de exigencias y facturacin del servicio durante los ltimos
condiciones de muy diversa ndole (conoci- seis meses.
mientos, experiencia, autonoma, conciencia El Decreto 700 de 1987 redujo ese por-
de intereses, capacidad de liderazgo, capaci- centaje al l%y determin que se incrementara
dad de gestin, etc.). hasta llegar en varios aos al 5% de la factura-
cin. Posteriormente, debido a que el Consejo
2. La Participacin en los Servicios de Estado suspendi algunos de los artculos
Pblicos: Marco Legal de los decretos mencionados, por ser contra-
Los servicios pblicos y la participacin rios a las disposiciones constitucionales, el
de los usuarios en su gestin y vigilancia han Gobierno defini a fines de 1992 un nuevo
sido temas fundamentales de las normas cons- mecanismo consistente en la realizacin de
titucionales y legales en Colombia en la ltima una asamblea de ligas de usuarios y
dcada. La Reforma Municipal de 1986 esta- organizaciones interesadas en el proceso, en la
bleci la participacin de los usuarios en las cual seran elegidos por voto directo los repre-
Juntas Directivas de las Empresas de Servicios sentantes del usuario. Este mecanismo susti-
Pblicos. Desde ese instante, la poblacin tuvo tua el establecido en los decretos anteriores,
la posibilidad de incidir en las decisiones sobre consistente en que el Alcalde era el encargado
la prestacin de los servicios. La norma qued de escoger los representantes entre las perso-
incorporada al Cdigo de Rgimen Municipal nas nominadas por las Ligas de Usuarios.
(Decreto 1333 de 1986) y fue posteriormente Estas normas fueron de obligatorio cum-
reglamentada mediante los Decretos 3446 de plimiento, por lo cual todas las empresas mu-
1986 y 700 de 1987, reformatorio del anterior. nicipales de servicios pblicos domiciliarios
A travs de esos decretos, el Gobierno naci- debieron reformar sus estatutos y adaptarse a

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las nuevas disposiciones en un corto plazo. Pblicos Domiciliarios (Decreto 1842 de


La Constitucin de 1991 introdujo nue- 1991) y la Ley 142 de Servicios Pblicos
2
vos elementos al respecto. En efecto, seala (1994)' .
explcitamente que el Estado es el responsable El Estatuto de Defensa de los Usuarios
de la prestacin de los servicios pblicos. El contempla una serie de normas que rigen el
artculo 370 le adjudica al Presidente de la acceso, el consumo, la facturacin y los meca-
Repblica la tarea de establecer "las polticas nismos de reclamacin utilizados por los usua-
generales de administracin y control de rios de los SPD. Un aspecto importante es el
eficiencia de los servicios pblicos domicilia- derecho que tienen los ciudadanos colombia-
riosy ejercerpor medio de la Superintendencia nos de solicitar y obtener los SPD mediante la
de Servicios Pblicos Domiciliarios, el con- presentacin de la prueba de habitacin. De
trol, la inspeccin y vigilancia de las entidades igual forma, se ha de tener preferencia por los
que los presten". De otro lado, los artculos habitantes de viviendas de inters social; in-
318y334 1e atribuyen al Estado la facultad y cluso dentro de los programas y planes se
el deber de intervenir y asegurar la prestacin deben asignar partidas de inversin para la
de los servicios pblicos de manera eficiente y prestacin de los servicios en viviendas de
eficaz. inters social. Tambin las empresas debern
En ese marco, a los municipios les corres- desarrollar programas para la prestacin y le-
ponde la prestacin de los servicios pblicos galizacin de los SPD en los asentamientos
en sus respectivos territorios (art.311), mien- subnormales.
tras que las Juntas Administradoras Locales En relacin con el consumo y la factura-
tienen la funcin de vigilar en sus comunas o cin se determina que las Empresas deben
corregimientos la prestacin de los mismos. proporcionar informacin sobre los consumos
Como resultado de estas disposiciones, y sus respectivos cobros a los suscriptores y/o
fueron promulgadas dos normas relativas a los usuarios. Por otra parte, el Decreto estipula los
servicios pblicos, que contienen elementos procedimientos y trmites que deben realizar
relativos a la participacin de los usuarios: el estos ltimos para hacer uso de su derecho de
13
Estatuto de Defensa del Usuario de Servicios quejas y reclamos , el cual tambin puede ser
ejercido a travs de las organizaciones popu-
lares de vivienda. Las personeras municipales
y/distritales deben prestar ayuda y colabo-
racin en ese procedimiento.

12 La Ley de Rgimen Municipal (Ley 136 de 1994) y la


Ley Estaturia de Mecanismos de Participacin Ci-
udadana (Ley 134 de 1994) tambin reglamentan la
participacin de la ciudadana en la prestacin de los
servicios pblicos a travs de las veeduras ciudadanas.
El artculo 100 de la Ley 134 y el artculo 144 de la Ley
136 sealan que las organizaciones sociales podrn
conformar Juntas de Vigilancia, que tendrn como
funcin fiscalizar y vigilar la prestacin de los servicios
pblicos a nivel local.
13 La queja "es el medio por el cual el usuario o suscrptor
pone de manifiesto su inconformidad con la actuacin
de determinado o determinados funcionarios, o su in-
conformidad con la forma y condiciones en que se ha
prestado el servicio" (art. 45) y la reclamacin es un
procedimiento utilizado por los usuarios para que la
empresa revise la facturacin de los servicios prestados
(art. 46).
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

rrollo y Control Social de los SPD. Estos


El aspecto central organismos deben ser constituidos por inicia-
de la ley es que abre tiva de los suscriptores y/o usuarios de los
respectivos servicios, siendo los alcaldes los
el camino a la privatizacin encargados de procurar su creacin Las auto-
en el sentido de que ridades municipales y las empresas de servi-
cios pblicos tendrn la obligacin de recono-
los servicios puedan cer a dichos comits y de brindar capacitacin
ser prestados por personas y asesora a los miembros en las funciones que
naturales o jurdicas deben desempear.
or
y P grupos de personas o Entre las funciones asignadas a los Comi-
ts (art. 63) est la de proponer planes y pro-
entidades particulares gramas para el mejoramiento en la prestacin
de los SPD; la concertacin entre las empresas
y la comunidad para lograr de sta ltima
La Ley 142 de 1994 establece el rgimen aportes para la expansin o mejoramiento de
de los SPD en lo relativo al papel regulador del los SPD; la solicitud de modificaciones al sis-
Estado, las competencias de las entidades te- tema de estratificacin; el exameny anlisis de
rritoriales (nacin, departamento y munici- los criterios, mecanismos y montos de los sub-
pio), los deberes y derechos de los usuarios, las sidios que se otorgan a los usuarios de bajos
entidades o personas prestadoras de los servi- ingresos y la solicitud a los personeros muni-
cios, el rgimen jurdico de las empresas, el cipales de la imposicin de multas a las empre-
rgimen laboral y tarifario y ciertos aspectos sas que estn violando las normas vigentes.
de corte administrativo. La ley crea la Superintendencia de Servi-
El aspecto central de la ley es que abre el cios Pblicos Domiciliarios, organismo tcni-
camino a la privatizacin en el sentido de que co adscrito al Ministerio de Desarrollo Econ-
los servicios puedan ser prestados por perso- mico, que tendr la funcin de controlar,
nas naturales o jurdicas y por grupos de per- evaluar y vigilar a las empresas y autoridades
sonas o entidades particulares. El Estado pier- que presten servicios pblicos. Este organis-
de as el monopolio de la prestacin de los mo, adems de fiscalizar las actividades rela-
servicios, aunque podr seguir hacindolo en cionadas con la prestacin de los servicios,
ciertas circunstancias de imposibilidad de la deber controlar que los subsidios asignados a
competencia. Adems, ejercer funciones de los usuarios de menores ingresos se utilicen
fiscalizacin y control de las empresas presta- adecuadamente; evaluar la gestin financiera,
14
tarias de carcter privado . tcnica y administrativa de las empresas de
La participacin de los usuarios de servi- servicios; velar por que los contratos estable-
cios pblicos puede hacerse efectiva a travs cidos entre las empresas y los usuarios se
de una doble va: en primer lugar, a travs del cumplan. Adicionalmente deber apoyar la
derecho de peticin y recurso. Todo usuario participacin de los usuarios por medio de la
tiene derecho a presentar quejas y reclamos puesta en funcionamiento del sistema de vigi-
sobre la prestacin de los servicios a las ofici- lancia y control, proporcionando capacitacin
nas de peticiones y recursos que las empresas
deben crear. 14 El Art. 2 seala las funciones que le competen a la
Nacin en todo lo relacionado con los servicios pbli-
Pero el canal ms importante de partici- cos. Debe garantizar la calidad, cobertura, prestacin
eficiente, la creacin y aplicacin de mecanismos que
pacin de los usuarios en la gestin y fiscali- garanticen a los usuarios el acceso, la participacin en
zacin de las empresas es el Comit de Desa- la fiscalizacin y gestin de los servicios.

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a los vocales de los Comits y brindando apo- prestacin. Una segunda forma, que llama-
yo tcnico a la comunidad para que participe remos instrumental, se caracteriza principal-
en las actividades de vigilancia. mente por propiciar la movilizacin de organi-
zaciones o comunidades locales en funcin de
3. Las Formas de Participacin intereses pragmticos y utilitarios. La tercera
Las prcticas participativas nunca llegan forma se centra esencialmente en la definicin
a tener un significado unvoco, ni para los de mecanismos institucionales de repre-
protagonistas ni para los analistas. Los prime- sentacin. Es la participacin formal.
ros, al interactuar en un escenario determi- Finalmente, existe una cuarta forma que busca
nado, otorgan un sentido particular a su inter- incorporar a la poblacin a ciertas decisiones
vencin, a la de los dems actores y al sobre la gestin de los servicios con la finali-
resultado obtenido. Los segundos tienden a dad de democratizar la gestin. La llamaremos
interpretar tales procesos en funcin, de un sustantiva.
lado, de la heterogeneidad de los actores
participantres y de la complejidad de las rela- A. La Participacin revindicativa
En el ltimo cuarto de siglo, las luchas
cvicas representaron una de las formas ms
importantes de expresin del movimiento po-
Las prcticas pular en Colombia. Los paros cvicos, la toma
participativas nunca de establecimientos pblicos, la recuperacin
llegan a tener un de tierras, la movilizacin callejera, etc. apare-
cieron como formas cada vez ms frecuentes
significado unvoco, de protesta ciudadana y como un medio privi-
ipara los protagonistas legiado por ciertos grupos sociales para rela-
cionarse con el Estado a nivel local, regional o
ipara los analistas nacional.
Lo que llama la atencin de este fenme-
no es que las reivindicaciones por servicios
ciones que entretejen y, de otro, del particular pblicos domiciliarios han sido durante todo
enfoque conceptual que oriente su mirada. el perodo el principal motor de la organiza-
Obviamente, aqu nos colocamos en la cin y la movilizacin ciudadana aunque,
perspectiva del observadory nuestro propsito como muestran las cifras del Cuadro 1, el peso
no es otro que caracterizar las principales for- de dicha reivindicacin se ha reducido.
mas de participacin en la gestin de los SPD Tres factores explican el origen y perma-
en Colombia a fin de medir su alcance y con- nencia de estas luchas: en primer lugar, la
secuencias en la perspectiva de una democra- carencia o la baja calidad de los servicios en
tizacin de las decisiones locales. las regiones perifricas del pas. Como lo se-
A ese respecto, pueden distinguirse cua- alaba Santana a comienzos de la dcada del
tro modalidades de intervencin ciudadana en 80, "la distribucin de los servicios pblicos
la gestin de los SPD en Colombia: la primera, no es homognea (...) La situacin de los ser-
que denominaremos revindicativa estorien- vicios pblicos es ms dramtica en los cen-
tada hacia la movilizacin de individuos y tros urbanos y perifricos que en las grandes
grupos con el fin de reivindicar ante el Estado ciudades. Es mayor e.1 dficit en ciudades in-
la provisin de servicios, el mejoramiento de termedias y en los pueblos, no solo en trminos
su calidad, la modificacin de las tarifas o de cobertura sino tambin de calidad. Las
cualquier otra accin que garantice su mejor ciudades intermedias estn por debajo del

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GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

CUADRO 1 mente en las ciudades


La Protesta Cvica en Colombia 1970 1994 intermedias, caracteri-
zadas por un creci-
Tipo de Accin 1970 - 1985 1986- 1990a 1990- 1994 b miento demogrfico
y Motivos % x:o
significativo" y en las
pequeas localidades
Paros Cvicos 285 40,7 145 24,4 115 25,1 desprovistas de la ca-
Otras Luchas 416 59,3 450 75,6 343 74,9 pacidad tcnica y fi-
Total Acciones 701 100,0 595 100,0 458 100,0 nanciera para manejar
Paros por SPD 54,4 27,5 N.D los servicios.
Otras Luchas por SPD 23,4 30,0 N.D La Reforma Mu-
Total Acciones por SPD 35,9 29,5 25,3 nicipal de 1986, aun-
a Agosto de 1986 a Agosto de 1990 que fortaleci poltica,
h Agosto de 1990 a Mayo de 1994 administrativa y fi-
Fuantes 1970 - '1985:
* LPEZ, Wlliatn (1987)
1986 - 1990; GARCA, Martha Cecilia H990) nancieramente a los
1990 -1994: Cien dias Vistos por CtNEP, Vo! 6, May-Julio de 1994.
municipios, no logr
mejorar sustancial-
promedio nacional" (SANTANA, 1983, p.54- mentc su capacidad de prestacin de los servi-
55). La situacin no se modific poste- cios. Lo muestra el hecho de que la protesta
riormente. Durante la dcada del 80 y en la del ciudadana continu desarrollndose y que los
90 el dficit de agua potable y saneamiento SPD siguieron siendo el motivo ms importan-
bsico sigui aumentando a tasas mayores que te de tales luchas, aunque stas cambiaron
el crecimiento de la poblacin (CINEP, 1994). parcialmente de escenario: se localizaron de
A ello se sum, en segundo lugar, la preferencia en las grandes ciudades, en sus
incapacidad de los municipios y los departa- reas perifricas ms desprotegidas.
mentos para atender las demandas ciudadanas Adems, la crisis fiscal del Estado colom-
en materia de servicios, tanto en trminos de biano y la prioridad dada a costosos megapro-
competencias como de recursos ", y la orien- yectos de alto componente externo llevaron,
tacin dada por el Estado al gasto pblico. como lo muestra Lpez (1987), a una reduc-
Hasta 1986, los municipios dependieron de cin drstica de la inversin pblica en bienes
organismos de orden nacional y departamental de consumo colectivo urbano y parti-
para la prestacin de los servicios. Solamente cularmente de la inversin social. Ello afect
en las grandes ciudades y en algunas interme- directamente al sector de los servicios pblicos
dias se constituyeron empresas descentraliza- domiciliarios, uno de los componentes centra-
das del orden municipal para la prestacin de les del gasto social.
algunos de ellos. Esto implicaba un gran poder Finalmente, un factor determinante de es-
de decisin nacional, particularmente en lo tas movilizaciones fue la crisis de repre-
relativo al monto y a la orientacin de las sentacin poltica en Colombia, ms concreta-
inversiones en esa materia. As, los municipios mente la incapacidad de los partidos de llevar
no tenan ni la competencia ni el recurso para ante el Estado la vocera de los intereses y las
atender las demandas ciudadanas, particular- aspiraciones de la mayora de los colombianos.
La opcin por el clientelismo impidi a los
15 Ver al respecto VELASQUEZ (1993). partidos definir propuestas programticas y los
16 Hay que recordar que, con raras excepciones, las ci- convirti en agencias electorales y en negocia-
udades intermedias fueron los ncleos de mayor cre- dores de cuotas burocrticas, abandonando
cimiento demogrfico en el perodo intercensal
1973-1985. paulatinamente su papel de intermediacin en-

61
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

tre la sociedad y el Estado. Importantes secto


res sociales, convencidos de la incapacidad de La participacin
los partidos tradicionales de representar sus
gira en torno
intereses decidieron entonces relacionarse
directamente con el Estado y plantear una serie a problemas muy concretos
de reivindicaciones que, en algunos casos, lle cuya solucin
varon a negociaciones y, en otros, a conflictos
reprimidos en forma autoritaria (SANTANA,
es urgente para
1983 y LPEZ, 1987). la poblacin y moviliza
Las luchas en torno a los servicios pbli- a un nmero
cos han constituido as una forma muy impor- importante de
tante de participacin ciudadana. Su caracte-
rstica central es la movilizacin de un pobladores.
conjunto heterogneo de pobladores, apoya-
dos generalmente por organizaciones de base,
gremios empresariales y, en algunas ocasio- 17
local y supralocal . Los eventos pueden ser
nes, por las propias autoridades locales (alcal- pasajeros, pero a la vez expresan un gran po-
de y concejales), para protestar por la carencia tencial de organizacin, de protesta y de nego-
de alguno o varios servicios, exigir una mejor ciacin ciudadana. Constituyen, en ese senti-
calidad o una rebaja de las tarifas. La pauta de do, una forma efectiva de participacin y una
movilizacin ha sido ms o menos constante: escuela de formacin de cultura poltica.
a partir de una necesidad sentida y conpartida,
algn sector de la poblacin se organiza para B. La Participacin Instrumental
concretar la demanda y definir los medios de El objetivo primordial de la gestin local
canalizarla al Estado (a nivel local, regional o es mejorar la calidad de vida de la poblacin.
nacional). Una vez planteada a las autoridaes Ese objetivo puede ser alcanzado por vas muy
respectivas, se inicia una fase de espera de diferentes y a partir de marcos valorativos muy
respuesta estatal, durante la cual se buscan diversos. La opcin por una de esas alternati-
solidaridades locales para fortalecer la peti- vas es precisamente lo que convierte a la ges-
cin A partir de ese momento, aparecen varias tin en un proceso poltico. Pero, indepen-
posibilidades: respuesta afirmativa del Estado, dientemente de las definiciones ideolgicas, lo
negociacin, promesas, negativa a la solicitud, que hace una administracin municipal es ar-
dilacin de la respuesta o silencio definitivo. ticular un conjunto de recursos de diversa n-
En estos tres ltimos casos, la reaccin de la dole (organizacionales, econmicos, huma-
poblacin puede ser la desmovilizacin o el nos, legales, tcnicos etc.) para aprestar los
agrupa miento de fuerzas para iniciar acciones servicios.
ms contundentes (protestas, toma de estable- Sin embargo, algunos de esos recursos,
cimientos pblicos, paros cvicos locales o particularmente los de carcter econmico,
regionales), ante las cuales el Estado o bien son escasos y, como ha ocurrido durante mu-
negocia, o bien reprime. cho tiempo en Colombia, han sido mal utiliza-
La participacin gira, por tanto, en torno
a problemas muy concretos cuya solucin es
17 Con ocasin de la primera eleccin de alcaldes en
urgente para la poblacin y moviliza a un Colombia algunas organizaciones cvicas, que haban
nmero importante de pobladores. Genera, desarrollado luchas locales, se lanzaron a las eleccio-
nes logrando importantes resultados. Los movimientos
adems, solidaridades locales y, en ocasiones, cvicos obtuvieron cerca del 11% de ls Alcaldas en
organizaciones que pueden tener importancia 1988 (GAITAN y MORENO, 1991).

62
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

18
dos . Y lo son tanto en trminos absolutos de un acuerdo, que puede tener o no forma
como relativos, es decir, comparativamente contractual, entre la administracin municipal
con el tamao de las funciones asignadas a los y una organizacin comunitaria o una comuni-
municipios y de las necesidades de la pobla- dad local (barrio, vereda, cuadra) para la
cin Esto es muy claro en el caso de los SPD. realizacin de una obra determinada. Los
Las inversiones en agua potable y saneamiento acuerdos estipulan el aporte de cada una de las
ambiental, por ejemplo, para llegar a niveles partes: el municipio generalmente entrega
altos de cobertura representan una carga fiscal materiales, maquinaria y/u otros insumos y
muy elevada", en especial para los municipios asesora tcnica, mientras la poblacin aporta
pequeos y medianos que no tienen una alta el trabajo manual y, en ocasiones, materiales
capacidad de endeudamiento o que no cuentan e, incluso, dinero.
con los medios tcnicos adecuados para la Esta forma de participacin de la pobla-
formulacin y ejecucin de proyectos de in- cin en la solucin de sus propias necesidades,
versin de gran envergadura. inspirada en parte en la observacin de las
Para resolver la escasez de recursos, y experiencias de autogestin desarrolladas por
atender las demandas ciudadanas las adminis- muchas comunidades a lo largo y ancho del
21
traciones locales recurren cada vez ms a la pas, se ha multiplicado recientemente ,
"participacin" de la poblacin, especialmente especialmente en ciudades grandes e interme-
de los sectores de menores ingresos, en algu- dias y ha tenido bastante aceptacin tanto por
nas fases del proceso, generalmente la parte de los gobiernos locales como de los
construccin de redes domiciliarias (apertura beneficiarios directos.
de canales, instalacin de tubera, etc.) o la Para quienes han impulsado esta modali-
realizacin de algunas tareas de ejecucin del dad de participacin, el sistema tiene ventajas:
20
servicio . Estas labores son realizadas a partir en primer lugar, reduce los costos de produc-
cin del bien o servicio comparativamente con
18 Nos referimos a ta atomizacin del gasto pblico en los los que normalmente paga el municipio cuan-
municipios, especialmente de los rubros de inversin,
como consecuencia del predominio de modelos clien- do efecta directamente la tarea o la contrata
telistas de gestin local, y a la corrupcin de ciertos con empresas consultoras privadas. En el pri-
funcionarios y dirigentes polticos. Estas prcticas, si
bien pueden no haber disminuido, de todas maneras mer caso, la carga prestacional, la ineficiencia,
son objeto de un mayor control a partir de los cambios
introducidos por la Constitucin de 1991 en los siste-
mas de fiscalizacin. Sobre los modelos clientelistas
de gestin local ver VELASQUEZ (1993). Esta forma de participacin
19 Un estudio realizado en Cartagena demostr que la
recuperacin de los cuerpos de agua de la ciudad instrumental,
costaba varas veces el presupuesto total del mu-
nicipio. Ver VELASQUEZ et. al. (1993). inspirada en parte
20 En Cali, los comits de pavimentacin han tenido un en la observacin
peso importante en el arreglo de vas en barrios popu-
lares. En Cartagena y Armenia, los respectivos gobier- de las experiencias
nos locales contrataron en ciertos momentos a las
Juntas de Accin Comunal para realizar tareas de de autogestin
barrido de calles, lectura de medidores, limpieza de
sifones. En Santander de Quilichao, varios barrios desarrolladas por muchas
nuevos pudieron conectarse a la red de alcantarillado
gracias a un acuerdo con el municipio mediante el cual comunidades a lo largo
se encargaban de abrir las zanjas y financiar parcial-
mente la obra. Ver, sobre Cartagena, VELASQUEZ y ancho del pas,
Fabio et. al. (1989). Sobre Armenia y Santander de
Quilichao, VELASQUEZ et. al. (1993). se ha multiplicado
21 Decimos "recientemente" pues este tipo de prctica fue
propiciada hace 33 aos por la ley que cre las Juntas recientemente
de Accin Comunal.

63
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

los costos financieros y la corrupcin incre- este tipo de participacin- el trabajo comuni-
mentan sensiblemente el precio final. En el tario permite a la poblacin hacer parte no
segundo, los precios se rigen por el mercado solamente de los problemas sino tambin de
de la consultara, lo que implica la obtencin las soluciones. La idea es que el Estado bene-
de una determinada tasa de ganancia y el pago factor, de corte asistencialista, ya no existe. La
de ciertos costos (la "mordida") que tambin "construccin" de la ciudad es una tarea de
elevan el precio final del bien o servicio. Las todos y no una responsabilidad exclusiva de la
obras comunitarias, por el contrario, implican administracin municipal. La iniciativa indivi-
una sustancial rebaja de costos pues se basan dual y colectiva hace parte de los nuevos para-
en el aporte gratuito de trabajo o enel pago de digmas de relacin entre la sociedad y el Esta-
jornales sin carga prestacional, cuando existe do y los gobiernos locales no tienen por qu
una relacin contractual en trminos moneta- ser la excepcin Al contrario, son los escena-
rios. Adems, las obras comunitarias son ms rios privilegiados de esa iniciativa pues tienen
eficientes en el uso de insumos y en el cumpli- como funcin primordial la satisfaccin de las
miento de cronogramas, pues finalmente es el necesidades de la gente.
propio beneficiario quien debe absorber los Un cuarto argumento es el de la educa-
costos adicionales derivados de la ineficiencia. cin ciudadana para la democracia. La partici-
Hay, al fin de cuentas, un inters de este ltimo pacin comunitaria en la satisfaccin de sus
en realizar la tarea al menor costo y en el menor necesidades constituye una excelente oportu-
lapso posible para poder disfrutar del producto nidad para el aprendizaje de los mtodos de
final. concertacin con el gobierno y para la organi-
La eficacia en la realizacin de las tareas zacin colectiva en torno a metas concretas.
y en la prestacin del servicio es un segundo Estos -se dice- son dos aspectos fundamentales
argumento en favor de este tipo de experien- de la vida democrtica: relacionarse con las
cias. En la medida en que existe este compo- autoridades para obtener beneficios, de un
nente "utilitario", que hace parte de las moti- lado, y promover un tejido organizativo que
vaciones para participar, la probabilidad de respalde la iniciativa social y genere interlocu-
que la obra se realice es mayor. Se trata de la tores del Estado, de otro.
satisfaccin de una necesidad sentida y ello Finalmente, se plantea que este sistema
lleva a que la poblacin beneficiara dude me- de participacin, particularmente cuando exis-
nos en involucrarse en el proceso. te un contrato mediante el cual el municipio
En tercer lugar -sealan los defensores de paga el trabajo de la comunidad, es una herra-
mienta para la generacin de empleo y puede
En la medida contribuir, aunque sea parcialmente, a generar
nuevos ingresos a las familias de menores
en que existe este recursos.
componente "utilitario", Pero tampoco faltan los crticos de esta
que hace parte de las modalidad. Estos han esgrimido por lo menos
tres tipos de argumentos: en primer lugar, ar-
motivaciones guyen que esta es una forma de explotar al
para participar, pobre, de alargar su jornada de trabajo y de
la probabilidad de abaratar la produccin de bienes y servicios a
costa del esfuerzo de los ms necesitados. Lo
que la obra se realice que hacen los gobiernos locales es ahorrarse
es mayor unos pesos utilizando trabajo gratuito e, inclu-
so, exigiendo a los beneficiarios que financien

64
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

parte de la tarea.
Esto, en segundo lugar, significa simple-
mente que los gobiernos locales dejan de cum-
plir su responsabilidad constitucional de
garantizar a la poblacin, especialmente a los
ms necesitados, los servicios necesarios para
tener una vida digna. Lo que est propiciando
esta modalidad de participacin es una descar-
ga injustificada al gobierno local de obligacio-
nes que por naturaleza le corresponden.
Finalmente, antes que una va para pro-
mover una gestin ms democrtica, este sis-
tema es una forma de distraer a la poblacin de
metas democrticas ms sustantivas, como por
ejemplo participar en las grandes decisiones
locales y en la fiscalizacin de la gestin mu-
nicipal. La participacin comunitaria sera en
este caso "enemiga" de otras formas de parti-
cipacin (ciudadana o poltica) o, por lo menos
una alternativa a ellas. Su fuerte componente
utilitario convoca ms fcilmente a la pobla-
cin y la aleja de otras prcticas democrticas
que podran tener mayor impacto en la defini-
cin de las polticas locales. En ese sentido es para la realizacin de tareas que, de no mediar
una suerte de "trampa ideolgica" que termina la accin comunitaria, o no se realizaran o se
desmovilizando a la poblacin con respecto a llevaran a cabo con mayores costos econmi-
metas de mayor envergadura. Por lo dems, si cos y sociales. Pero tambin hay que recono-
bien esta va puede promover una cierta orga- cer, en segundo lugar, que las propias comuni-
nizacin ciudadana, se trata de organizaciones dades estn interesadas en participar de esa
ad hoc, que no tienen permanencia en el tiem- manera pues es una va ms o menos expedita
po y que, una vez resuelta la necesidad, desa- para obtener beneficios inmediatos, a pesar de
parecen sin dejar huella. Las solidaridades son, que ello signifique un costo monetario o en
en consecuencia, transitorias y quedan subor- trabajo.
dinadas al sentido utilitario de la accin. Hay, entonces, tanto de parte de los go-
No se trata aqu de juzgar quin tiene la biernos locales como de los beneficiarios, un
razn o cul de los argumentos tiene una base cierto inters y un sentido utilitario y
factual. Interesa ms bien interpretar el sentido pragmtico del proceso. Unos y otros recono-
y el alcance de esta modalidad de participacin cen la existencia de un beneficio mutuo y por
que ha involucrado a una proporcin impor- eso aceptan esa modalidad de colaboracin La
tante de la poblacin de menores recursos en participacin adquiere as un significado emi-
la prestacin de los servicios en Colombia. nentemente instrumental, que subordina cual-
Un primer elemento es que sta es una quier otra consideracin ms sustantiva sobre
modalidad propiciada primordialmente por los la participacin en torno, por ejemplo, a la
gobiernos locales. Es el Estado el ms intere- democratizacin de las decisiones, a la inter-
sado en promocionar estos acuerdos con las vencin en rganos de representacin local o
comunidades pues constituye una va eficaz al uso de canales institucionales (Juntas Admi-

65
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

nes concretas encaminadas a mejorar la pres-


Participar significa, tacin del los SPD.
para el usuario, Qu balance puede hacerse de esta mo-
dalidad de participacin? Para responder a esta
ante todo beneficiarse, pregunta hay que referirse por lo menos a dos
intervenir para obtener aspectos: de un lado, la reglamentacin del
un rdito (satisfaccin de mecanismo, pues ella define su alcance desde
el punto de vista jurdico. De otro, su funcio-
una necesidad). namiento real.
Y para el Estado significa Sobre el primer aspecto hay que decir que
mayor eficacia a menores a travs de la reglamentacin el gobierno co-
lombiano aplic una especie de "ley del embu-
costos y, seguramente, mayor do" mediante la cual el ancho espritu de la
legitimidad poltica. norma inicial (ley 11 de 1986) fue reducido a
su ms mnima expresin a travs de los decre-
tos reglamentarios (Decretos 3446 de 1986 y
lustradoras Locales o Juntas Directivas de las 700 de 1987). En efecto, la ley 11 de 1986
Empresas de servicios). Participar significa abri la posibilidad de que el manejo de las
para el usuario ante todo beneficiarse, interve- Empresas de servicios pblicos no estuviera en
nir para obtener un rdito (satisfaccin de una manos exclusivamente de la clase poltica y de
necesidad). Y para el Estado significa mayor la tecnoburocracia municipal, sino que los
eficacia a menores costos y, seguramente, ma- usuarios, primeros interesados en convertir a
yor legitimidad poltica. esas empresas en entidades eficientes y efica-
ces enel desempeo de su misin, tuvieran voz
C. La Participacin Formal y voto en las decisiones. Sin embargo, los
Ya se seal que uno de los cambios ms decretos reglamentarios desvirtuaron esa idea
importantes en la gestin de los SPD fue la y definieron una serie de pautas que limitaron
reglamentacin de mecanismos institu- severamente el alcance democrtico del meca-
cionales de participacin, concretamente la nismo. En primer lugar, limitaron la participa-
representacin de los usuarios en las Juntas cin a las empresas de orden municipal. Ello
Directivas de las Empresas pblicas que pres-
22
tan tales servicios . Se plante en ese momen-
to que la medida podra tener efectos impor- 22 Nos referimos en este apartado exclusivamente al
mecanismo de representacin de los usuarios en las
tantes en el manejo de los servicios pues las empresas de servicios pblicos, aunque podran ser
Juntas Directivas de las Empresas son el esce- considerados otros, por ejemplo las Juntas Administra-
doras Locales. La Constitucin de 1991 les asign a
nario principal de definicin de las polticas, stas como una de sus funciones "vigilar y controlar la
los programas y los proyectos con base en los prestacin de los servicios municipales en su comuna
o corregimiento y las inversiones que se realicen con
cuales se atienden las necesidades presentes y recursos pblicos"(C.N., Art. 318). Sin embargo, salvo
futuras de la poblacin. En otras palabras, esta en casos muy aislados, como en Cali, donde se ha
intentado involucrar a las Juntas en el Modelo de
representacin implicaba para los usuarios to- Participacin Ciudadana en la Vigilancia de la Gestin
mar parte en las decisiones sobre la gestin y Pblica, no ha sido relevante su papel en este terreno.
Como ya se aclar en el punto sobre el marco legal de
no simplemente fiscalizarla o actuar como la participacin en los SPD, la representacin de los
observadores. De alguna manera quedaba en usuarios en las Juntas Directivas ya no opera ms como
mecanismo pues la Ley 142 de 1994 modific por
sus manos intervenir, junto con los dems completo las modalidades de intervencin social en la
miembros de las Juntas, en la definicin de las gestin de los SPD. Sinembargo es la nica instancia
formal que ha operado hasta ahora con mayor regulari-
lnes estratgicas de la gestin y de las accio- dad.

66
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

necesario crear nuevas, lo cual favoreca de


El desencanto lleno a quienes tenan la capacidad de hacerlo
y perjudicaba a quienes no tuvieran los recur-
con respecto a la
sos para crear nuevos aparatos con todos los
participacin en las requisitos legales exigidos. Desde ese punto de
Juntas Directivas vista, la norma no tena un sentido universalis-
ta, sino ms bien selectivo y, por tanto,
de las empresas tambin discriminatorio.
se fue haciendo En tercer lugar, el Decreto 3446 de 1986
evidente a medida coloc como requisito para postular candida-
tos la presentacin de recibos de pago de ser-
que ellas fueron vicios cuyo monto debera equivaler a unos
operando. topes mnimos. Esa exigencia tambin era dis-
criminatoria pues para cumplirla las ligas de
dejaba por fuera a los usuarios de pequeas usuarios deberan tener un radio de accin
localidades, servidos por empresas regionales mucho mayor que el de un barrio, cosa que no
(va asociacin de municipios), o departa- ocurra en el caso de usuarios de sectores de
mentales. bajos ingresos. Por el contrario, los dirigentes
En segundo lugar, se exigi a los intere- polticos y los gremios empresariales podan
sados la conformacin de ligas o asociaciones fcilmente llenar esa condicin debido a su
de usuarios para poder postular candidatos. No influencia territorial en el primer caso y al
23
lo podran hacer, en consecuencia, las organi- volumen de consumo, en el segundo .
zaciones de base ya existentes, sino que sera Finalmente, la reglamentacin estipulaba
que despus de ser postulados los candidatos
sera el Alcalde quien designara, segn su
23 En Armenia, por ejemplo, cuando se convoc a los
usuarios a presentar sus candidatos a la Junta de las propio criterio, quines seran los represen-
Empresas Pblicas en 1988, el valor total de la fac- tantes de los usuarios en la Junta. El mecanis-
turacin era de $147.481.440. Por tanto, el monto
mnimo de los recibos que deban presentar las ligas mo perda as todo su sentido democrtico al
era de $1.474.814. Ver VELASQUEZ Fabio et. al. ser la discrecionalidad del Alcalde, y no una
(1992)
eleccin o un criterio de concertacin, el ins-
24 Hay que sealar que en algunas ciudades la designacin
hizo caso omiso de los requisitos legales. El estudio trumento para la designacin de los represen-
sobre gestin de los servicios en Santander de tantes. Ello introduca, por supuesto, sesgos
Quilichao y Armenia permiti comprobar que en la
primera de ellas la designacin hecha en 1990 se polticos y personales que iban a contramano
realiz con base en memoriales enviados a la Alcalda del sentido democrtico de la ley.
y firmados por varios ciudadanos. No se llen el requi-
sito de facturacin. En Armenia, uno de los represen- Los procesos de seleccin se llevaron a
tantes de los usuarios a la Junta Directiva de las cabo en las ciudades en las cuales operaban
Empresas Pblicas fue escogido mediante el mecan-
ismo de facturacin mientras que un segundo fue Empresas de servicios de orden municipal" y
escogido mediante una negociacin de cuotas polticas los resultados no se hicieron esperar: a las
realizada durante la administracin anterior. Sobre
Santander de Quilichao ver VELASQUEZ Fabio, et. Juntas Directivas de las Empresas llegaron
al. (1993a). Sobre Armenia, ver VELASQUEZ Fabio generalmente representantes de sectores pol-
et. al. (1992).
ticos que, camuflados bajo la personera de una
23 Decimos artificial en el sentido de que la asociacin no
fue creada para luchar por una buena prestacin de los asociacin de usuarios creada de manera artifi-
servicios y favorecer los intereses comunitarios, sino cial" o amparados en la confianza y la amistad
exclusivamente para postular representantes a las Jun-
tas Directivas y as tener capacidad de incidir en las del Alcalde, representaban intereses muy
decisiones de la empresa y obtener rditos econmi- particulares (de un dirigente poltico, del Al-
cos, ligados a la realizacin de planes y proyectos de
inversin, o poltico-electorales. calde o de ambos), o representantes de los

67
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

gremios empresariales, empeados en hacer sus miembros actan en representacin de la


funcionales las polticas de la empresa a sus Administracin municipal, un tercio en repre-
intereses corporativos. En muy pocos casos sentacin del Concejo Municipal y un tercio a
28
accedieron a las Juntas representantes de la nombre de los usuarios . Pues bien, lo que se
poblacin de menores recursos". observ en los casos estudiados es que el peso
Pero los problemas de la reglamentacin de los distintos actores en ese escenario es
no fueron los nicos. El desencanto con res- desigual. Los representantes de los usuarios
pecto a la participacin en las Juntas Directivas juegan un papel pasivo. Aparecen como "con-
de las empresas tambin se fue haciendo evi- vidados de piedra" en la mayor parte de las
dente a medida que ellas fueron operando. Para sesiones. No demuestran tener propuestas para
ilustrar ese punto, presentamos a continuacin el manejo de los servicios y, por tanto, su
algunos resultados del estudio ya mencionado iniciativa es prcticamente nula a la hora de
sobre la gestin de los servicios en ciudades definir polticas y programas de accin.
intermedias de Colombia que, si bien no pue- Dos razones explican esta situacin: de
den ser generalizados a todas las ciudades del un lado, la baja calificacin tcnica de quienes
pas, muestran de todos modos una serie de asisten a la Junta. Se trata generalmente de
rasgos del funcionamiento de las Juntas que lderes de base y muy excepcionalmente de
sugieren elementos de interpretacin tiles profesionales conocedores de los aspectos tc-
para el balance de esta modalidad de participa- nicos de la prestacin de los servicios . En 29

cin". esas circunstancias, el estudio de proyectos


Lo primero que hay que sealar es que las con un componente tcnico significativo que-
Juntas Directivas de las Empresas de Servicios da en manos de quienes en la Junta tienen la
constituyen el escenario ms importante de la calificacin apropiada, mientras que los usua-
gestin, toda vez que all se toman las decisio- rios quedan relegados a un segundo plano.
nes fundamentales en materia de definicin de El otro factor es la baja representatividad
polticas, programas y proyectos, financia- de los miembros de las Juntas con respecto a
miento de obras, administracin de los servi- la base social cuyos intereses se supone que
cios y control de su prestacin. representan En Santander de Quilichao la se-
Su composicin es tripartita: un tercio de leccin de los representantes de los usuarios

26 En Medelln los pobladores de algunos barrios de autoridades municipales para definir, disear, ejecutar
estrato bajo crearon una liga de usuarios con cobertura y evaluar los planes y programas relativos a la presta-
supra-barral y pesentaron sus candidatos a la Junta cin de los servicios. Ms concretamente, se busc
Directiva de las Empresas Pblicas de la ciudad. En caracterizar la gestin local de los servicios desde el
trminos de facturacin lograron reunir un nmero de punto de vista de la relacin entre los agentes pblicos,
recibos de pago cuya suma represent el segundo los empresarios y los actores sociales y polticos, as
monto entre las candidaturas presentadas. Sin em- como la capacidad tcnica, financiera y administrativa
bargo, el Alcalde no los tuvo en cuenta y nombr a de las municipalidades para dar respuesta adecuada a
representantes de otros sectores que, incluso, haban las demandas ciudadanas.
presentado montos de facturacin inferiores. Ello mo- 28 Participa, adems, el Gerente de las empresas con voz
tiv una protesta de parte de los perjudicados y una pero sin voto.
demanda en contra de la reglamentacin que surti 29 En Santander, los representantes de los usuarios escogi-
efecto pues el Consejo de Estado suspendi posterior- dos por el Alcalde pertenecan a la Asociacin de
mente los artculos del Decreto 700 de 1987 relativos Amigos de EMQUILICHAO y a la Liga de Usuarios.
al mecanismo de designacin de los representantes de La primera era una organizacin en la que participaban
los usuarios por el Alcalde. principalmente notables de la ciudad. La segunda era
27 El estudio, realizado en Santander de Quilichao y una organizacin de lderes de base. Ambas organi-
Armenia entre 1991 y 1993, tena como objetivo anali- zaciones se encontraban inactivas en el momento de
zar las modalidades de gestin de los servicios de realizar el estudio. En Armenia, los usuarios repre-
acueducto, alcantarillado y recoleccin de residuos sentaban, uno a la Liga Municipal de Usuarios, organi-
slidos en esas ciudades. Por modalidades de gestin zacin de base popular, y otro a la Cmara de
se entiende las distintas formas de organizacin y Comercio.
manejo de los recursos de los cuales disponen las

68
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

obedeci a un criterio de cuota poltica. En


Armenia,aunque uno de los representanes fue La Junta es para ellos
seleccionado al tenor de lo dispuesto en la
reglamentacin respectiva, el otro fue escogi-
un escenario de
do por un Alcalde anterior como parte de una negociacin de cuotas
negociacin poltica. Incluso, el representante burocrticas o de orientacin
elegido legalmente mediante el mecanismo de
facturacin acta -segn su propio testimonio-
de los proyectos hacia
ms a ttulo individual que como representante aquellos grupos
del gremio que lo candidatiz. En esas circuns- sociales en los que se
tancias, los usuarios miembros de las Juntas no
son portadores de las inquietudes y demandas concentra el caudal
de la poblacin, ni siquiera de las organizacio- electoral de los jefes
nes a las que representan, sino que actan polticos a los cuales
individualmente o, a lo sumo, en repre-
sentacin de intereses polticos particulares. representan
De hecho, las organizaciones no operan como
tales. Son "cascarones vacos", creados para
fines coyunturales, pero que no tienen ninguna con el Alcalde, que impidieron un acuerdo al
permanencia ni presencia como aglutinadoras respecto. Recientemente se ha normalizado la
de intereses sociales. Ello, por supuesto, le situacin
resta a los representantes fuerza en la Junta, Lo que se observa en ambos casos es que
pues no existe claramente una base social de el criterio poltico sigue dominando como base
apoyo a sus iniciativas y opiniones. de su actuacin en la Junta, por encima de la
Los representantes del Concejo Munici- consideracin de los intereses colectivos. La
pal, que indirectamente lo son tambin de la Junta es para ellos un escenario de negociacin
poblacin, presentan un perfil similar. La nue- de cuotas burocrticas o de orientacin de los
va Constitucin prohibe la participacin direc- proyectos hacia aquellos grupos sociales en los
ta de los Concejales en cualquier Junta Direc- que se concentra el caudal electoral de los jefes
30
tiva, a fin de evitar riesgos de corrupcin y polticos a los cuales representan .
manejos venales. En consecuencia, el Concejo Muy distinto es el papel que juegan en la
designa dos personas no Concejales en su rep- Junta el Gerente de las Empresas y el Alcalde.
resentacin En Armenia esta designacin es- El primero acta como un agente tcnico-em-
tuvo marcada por un criterio exclusivamente presarial, encargado de administrar los servi-
poltico, aunque uno de los representantes fue cios y de garantizar una buena operacin de los
escogido teniendo en cuenta tambin su perfil mismos. En ambas ciudades, el Gerente acta
profesional como Ingeniero. En Santander, du- como "mano derecha" del Alcalde en cuanto le
rante un tiempo no hubo representacin del proporciona la base tcnica (estudios, planes y
Concejo debido a disputas polticas internas y programas, diseos, etc.) para la toma de deci-
siones en la Junta. El criterio central es la
eficiencia en el manejo de los recursos y la
30 En Colombia la atomizacin de los partidos y el sentido
caudillista que tradicionalmente ha primado en el ejer- eficacia en la prestacin del servicio. Tiene,
cicio de la poltica ha llevado a que la representacin por tanto, una gran cuota de iniciativa, apoya-
del Concejo en las Juntas Municipales se convierta en
representacin de los concejales, en funcin de los do por su equipo tcnico, y un alto grado de
acuerdos entre estos ltimos sobre la reparticin de las incidencia en las decisiones finales.
Juntas como cuotas polticas. No es, pues, una repre-
sentacin global sino de carcter particularista. El Alcalde, por su parte, marca la pauta

69
BOLETN SOCIOECONMICO 29 DICIEMBRE de 1995

tanto en las directrices polticas como en las recta, o la sustantiva a travs de mecanismos
decisiones que se toman en la Junta. Como ms informales, o simplemente hacen uso de
primera autoridad de la ciudad, elegido por la iniciativa individual para resolver sus pro-
voto popular, tiene un alto grado de incidencia blemas.
en ella. Con base en las propuestas elaboradas El comportamiento de los actores dentro
por la Gerencia, formula iniciativas y tiene un de la Junta Directiva de las Empresas de servi-
gran peso en la definicin de programas y cios no es gratuito. Se enmarca dentro de una
proyectos. lgica que inspira la gestin de los servicios
Este es, pues, un escenario de relaciones prestados por las empresas en ambas ciudades,
asimtricas. El Alcalde y el Gerente juegan un que denominaremos "lgica de gestin empre-
papel de liderazgo en la Junta y prcticamente sarial". Esta se apoya en una racionalidad tc-
controlan las decisiones que all se toman. nica segn la cual el manejo de los servicios
Monopolizan la iniciativa y la capacidad deci- debe llevarse a cabo a partir de criterios de
soria de la Junta e imponen casi que "sin resis- eficiencia y eficacia y no de representacin o
tencia" su criterio sobre los restantes miem- acumulacin poltica. Por lo tanto, los compo-
bros. Los representantes del Concejo y de los nentes tcnicos de la gestin ocupan un lugar
usuarios contribuyen a ese tipo de relacin y prioritario frente a los componentes polticos.
terminan siendo "aprobadores" de lo que el As, los actores dominantes en la elaboracin
de polticas, la planificacin, la toma de deci-
siones y la operacin del servicio son actores
la poblacin no acude institucionales (tcnicos y burocrticos). Los
actores polticos y sociales se subordinan a su
a sus representantes lgica empresarial. El Alcalde puede jugar
en la Junta para canalizar -como de hecho ocurre- un rol central en la
sus inquietudes y demandas, toma de decisiones, pero siempre acogindose
a parmetros tcnicos que el Gerente de la
sino que se dirige Empresa y su equipo le brindan.
directamente a las En ese contexto, los actores sociales que-
autoridades locales dan relegados a un segundo plano, bien como
para resolver beneficiarios de la operacin de los servicios,
bien como colaboradores, incluso como obser-
los problemas de servicios vadores, de la toma de decisiones en la Junta.
que la afectan. La participacin en esta perspectiva es admiti-
da como una forma institucional de represen-
tacin, pero vista siempre como un elemento
Alcalde y el Gerente de la Empresa definan ms que ayuda a consolidar la racionalidad
como polticas para el manejo de los servicios. tcnica dominante. En otras palabras, es acep-
El resultado de esta situacin es que la tada como un ingrediente ms del consenso en
poblacin no acude a sus representantes en la torno a la orientacin de la gestin
Junta para canalizar sus inquietudes y deman- Incluso, se admite la existencia de distin-
das, sino que se dirige directamente a las auto- tas modalidades de participacin, no solamen-
ridades locales para resolver los problemas de te la representacin de los usuarios en la Junta
servicios que la afectan. En otras palabras, Directiva de las Empresas. En las ciudades
desestiman la validez de esta forma de parti- analizadas operan otras formas, siempre y
cipacin y acuden a otras como la participa- cuando no rian con la modalidad de gestin
cin reivindicativa a travs de la protesta di- vigente. Ms an, se comprob que los Alcal-

70
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

des, los Gerentes de las Empresas y algunos mental denota esencialmente el carcter utili-
funcionarios jerrquicos abrieron en esas ciu- tario del proceso, especialmente de parte del
dades otros canales ms informales para que la Estado, interesado en promover procesos
poblacin expresara sus inquietudes, reclamos participativos que encajen dentro de sus lneas
e iniciativas (participacin reivindicativa) y de accin. Finalmente, la participacin formal
para concertar soluciones rpidas a problemas se caracteriza esencialmente por el inters de
de operacin de los servicios (participacin quienes la promueven de cumplir con un
sustantiva), o bien para negociar las formas de requisito de representacin en instancias crea-
intervencin ciudadana en la ejecucin de de- das por la ley.
terminadas tareas (participacin instrumen- A diferencia de todas ellas, la participa-
tal). Para decirlo de otra forma, la repre- cin sustantiva se define como el conjunto de
sentacin de los usuarios, la opinin ciudadana procedimientos utilizados, tanto por la ciuda-
y la concertacin son estimuladas siempre y
cuando contribuyan al logro de los objetivos
de eficiencia y eficacia. No son valoradas ..la participacin
como un fin en s, sino como medio para instrumental denota
fortalecer la modalidad de gestin
Se entiende por qu hemos llamado "for-
esencialmente el carcter
mal" a este tipo de participacin. Su ncleo es utilitario del proceso,
la representacin de los usuarios de los servi- especialmente de parte
cios en canales institucionales reglamentados
por la ley. No interesa tanto el papel que jue-
del Estado, interesado
guen los usuarios, sino el hecho mismo de que en promover procesos
estn representados, independientemente de participativos que
que sean o no protagonistas en el escenario. En
otras palabras, interesa ms la forma que el encajen dentro de sus
contenido. Este ltimo depende de la capaci- lneas de accin
dad de los representantes de incidir en las
decisiones. Lo que ha demostrado la experien-
cia, por lo menos en las ciudades examinadas,
es que dicha capacidad es baja, especialmente dana como por el Estado, para enfrentar las
cuando los representantes provienen de orga- carencias y necesidades de la poblacin en
nizaciones de base popular. materia de SPD y emprender las acciones ne-
cesarias, compartidas o no, para satisfacerlas
de manera efectiva.
D. La Participacin Sustantiva Es necesario indicar que la iniciativa en
Las formas de participacin hasta ahora este caso puede provenir de la ciudadana o del
examinadas tienen un ncleo central que las propio Estado, el cual disea y realiza sus
diferencia entre s: la reivindicativa apunta programas en materia de SPD con participa-
fundamentalmente a los procesos de moviliza- cin ciudadana. Un ejemplo interesante al res-
cin ciudadana para presionar al Estado en pecto es el de la ciudad de Cali. All el gobierno
torno a una demanda concreta en materia de local ha desarrollado en los ltimos aos" un
servicios. Por su parte, la participacin instru- conjunto de acciones de acercamiento a la
comunidad con el propsito de informarse
31 Nos referimos especialmente a las Administraciones de acerca de sus necesidades ms sentidas y de
Carlos H. Trujillo, Germn Villegas y Rodrigo Guer-
rero. llegar a acuerdos para resolver problemas de

71
BOLETN SOCIOECONMICO 29 DICIEMBRE de 1995

muy distinta ndole, particularmente en el mas de asesoramiento a los usuarios para el


campo de los SPD. Entre los mecanismos ge- financiamiento de obras a travs de tres for-
nerados por la Administracin Municipal es- mas: fondo de redes, autoconstruccin de
tn las instancias creadas por EMCALI para obras de servicios pblicos con trabajo
llegar al usuario, la instauracin de espacios de comunitario y valorizacia
concertacin entre la administracin y la co- Los Consejos de Gobierno Comunita-
munidad, tales como los Consejos de Gobier- rios, realizados en las distintas comunas y
no Comunitarios y los Comits Intersec- corregimientos de Cali, se han convertido tam-
toriales; la firma de acuerdos sobre las obras bin en espacios donde los usuarios tienen la
que la Administracin habr de ejecutar en posibilidad de presentar sus quejas, demandas
cada Comuna (Acuerdo Comunitario), el esta- y propuestas en materia de servicios. En estos
blecimiento de sistemas de informaciny edu- escenarios la ciudadana, una vez detectados
cacin a los usuarios de servicios pblicos, el los problemas, tiene la ocasin de llegar a
diseo y montaje de sistemas de participacin acuerdos concretos con la Administracin Mu-
en la fiscalizacin de la gestin pblica, etc. nicipal, identificar las soluciones y acceder a
La Empresa de Servicios de la ciudad la informacin sobre la gestin de los servi-
(EMCALI) ha venido creando un conjunto de cios; en algunos casos, se llega a consensos
espacios de acercamiento al usuario a travs de sobre las vas de resolucin con participacin
los cuales pretende capacitar y concientizar a de la comunidad y de las entidades munici-
la comunidad sobre aspectos relacionados con pales.
el manejo de los servicios, la proteccin del Estas "infraestructuras participativas"
ambiente (arborizacin, programas de recicla- promueven, facilitan y orientan la participa-
je, campaas de recoleccin de basura, educa- cin para que la ciudadana juegue un papel
cin ambiental y conservacin de las cuencas ms directo y sustantivo en la gestin de los
hidrogrficas), el uso racional del agua y la servicios. De hecho, han posibilitado procesos
energa, etc. Tambin ha desarrollado progra- autogestionarios o de cogestin en varias ciu-
dades. En Armenia, por ejemplo, a iniciativa
de las Empresas Pblicas, se opt por contratar
a las Juntas de Accin Comunal para que re-
Los Consejos alizaran el barrido de las calles. Esta modali-
de Gobierno Comunitarios, dad permiti brindar trabajo a la comunidad,
garantiz una labor ms eficiente y, sobre todo,
realizados en las contribuy a que las calles se mantuvieran
distintas comunas limpias. Al mismo tiempo los usuarios empe-
y corregimientos de Cali, zaron a ejercer labores de fiscalizacin de este
trabajo y la Empresa logr dismimuir los cos-
se han convertido tos de prestacin del servicio.
tambin en espacios donde De otra parte, ante la ausencia de un pro-
los usuarios tienen la grama de reciclaje en Armenia y la necesidad
posibilidad de presentar sentida de la comunidad por implantarlo se
generaron una serie de iniciativas de la ciuda-
sus quejas, demandas dana, del sindicato de las Empresas, del sector
y propuestas en materia privado y de algunos polticos para implantar
un sistema de reciclaje. Esta iniciativa produjo
de servicios. un llamado de atencin a las autoridades e hizo
posible que estas ltimas tomaran conciencia

72
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

daa con un alto potencial en la gestin de los


El estudio sobre servicios pblicos. De hecho, la multiplicitad
gestin de los servicios en de canales de participacin existentes (forma-
les e informales), la concientizacin y educa-
ciudades intermedias cin de la ciudadana sobre el papel como
permiti comprobar gestores y fiscalizadores de la gestin y la
apertura de los entes estatales a la participacin
que a medida que la gestin aparecen como condiciones propicias para im-
se acerca ms a un pulsar un rol ms protagnico de los usuarios
modelo de "controlpoltico", en la gestin de los servicios". Lo importante,
sinembargo, de esta modalidad participativa es
menor es la probabilidad su papel como instrumento democratizador de
de que la poblacin la gestin de los servicios, no solo en el sentido
pueda participar de posibilitar la participacin ciudadana, sino
de encauzar la accin estatal hacia los princi-
en las decisiones pales ncleos de necesidades de la poblacin
que exigen la intervencin estatal. En otras
palabras, acerca los usuarios al Estado, pero
de la importancia de contar con dicho siste- adems hace posible que la accin de ete lti-
ma". mo sea mucho ms eficaz en la atencin de las
Son muchos los casos en Colombia en los necesidades sociales.
que se observa un papel vital de los usuarios
en la solucin definitiva o parcial de sus pro- 4. La no Participacin
blemas. Por ejemplo, en la construccin de Existen tambin circunstancias en las
acueductos comunitarios, en campaas de pro- que, en virtud de la orientacin dada a la ges-
teccin de cuencas hidrogrficas y de deterioro tin de los servicios, la participacin brilla por
ambiental, en procesos educativos para la su ausencia. El estudio sobre gestin de los
racionalizacin de los recursos de energa y servicios en ciudades intermedias permiti
agua potable, etc. comprobar que a medida que la gestin se
Es claro que la participacin sustantiva se acerca ms a un modelo de "control poltico",
perfila como una forma de intervencin ciuda- menor es la probabilidad de que la poblacin
pueda participar en las decisiones.
32 El Gerente de la EPA (Empresas Pblicas de Armenia) Se entiende por "modelo de control pol-
seal en una entrevista que la administracin era tico" aqul que se rige fundamentalmente por
conciente de la importancia de establecer un sistema
de reciclaje, incluso contaba con diferentes propuestas. una racionalidad cuyo eje es la bsqueda de
Sin embargo, afirm que "el programa de reciclaje se formas de acumulacin poltica por parte de las
nos ha quedado en el tintero". VELASQUEZ Fabio,
GONZLEZ Esperanza, MUOZ, Mara Teresa y autoridades locales, los agentes decisores o los
QUINTANA Mara Fernanda, La Gestin Local de intermediarios partidistas. No rie este modo
los Servicios Pblicos en Armenia, Cali, Foro Na-
cional por Colombia, 1992. necesariamente con principios tecnocrticos
33 Aqu hay que hacer referencia a los mltiples canales de organizacin del servicio, pero busca
de participacin a nivel local introducidos por la Con- subordinarlos de manera que no interfieran en
stitucin del 91 y sus desarrollos legislativos, que
pueden enriquecer la participacin sustantiva. Para el clculo poltico que generalmente est pre-
citar un ejemplo, la consulta municipal y el referendo sente en la toma de decisiones. Estas ltimas
constituyen mecanismos de participacin amplia en la
toma de decisiones, con carcter compulsivo para el deben reportar un rendimiento poltico, inde-
Alcalde y los Gerentes de Empresas, pues son de pendientemente de que satisfagan una necesi-
obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades
locales. dad de la poblacin o impliquen un uso no

73
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

o apenas aceptable y la cuestin de la extensin


de redes y de las nuevas coberturas no aparece
dentro de la agenda de preocupaciones priori-
tarias de los agentes decisores, salvo si repre-
sentan un rdito poltico. Generalmente, la in-
corporacin de nuevos usuarios al sistema es
el producto del funcionamiento de redes clien-
telares ms que de una concepcin del carcter
pblico del servicio. A lo sumo, aparecen tra-
zos de polticas asistencialistas que nunca lle-
gan a tener demasiado peso.
El modelo tiende tambin a ser cerrado
desde el punto de vista de la toma de decisio-
nes. Ello significa que, desde la ptica de las
relaciones entre la administracin municipal y
la sociedad local, los puntos de contacto se dan
o bien por la va de las redes clientelistas o
bien, excepcionalmente, a partir de la iniciati-
va de ciudadanos o de organizaciones interesa-
dos en hacer un reclamo o de solicitar una
accin concreta de la municipalidad en su ba-
rrio. En el caso de las redes clientelistas, los
procesos participativos autnomos son esca-
eficiente de los recursos. sos. Hay ms bien una cierta instrumentacin
Los actores polticos, y en particular el de las necesidades sociales en funcin de
Alcalde, juegan un papel central como agentes intereses polticos particulares. En cuanto a las
decisores y como orientadores de la gestin, iniciativas ciudadanas, una vez satisfechas o
no solamente en el momento de adoptar pol- negociadas, dejan de existir y no conducen a
ticas sino tambin en las fases de ejecucin y una interlocucin permanente con la munici-
operacin del servicio. Son ellos quienes ejer- palidad. Por so, los actores sociales se definen
cen el control global sobre el proceso. A dife- bsicamente como beneficiarios de un servicio
rencia del modelo basado en una lgica empre- y no tanto como productores o fiscalizadores
sarial, los actores tcnicos y la burocracia, si del mismo.
bien son tenidos en cuenta como fuentes de Esta lgica de gestin tiende a imponerse
informacin, no pesan demasiado a la hora de cuando los servicios no son prestados por una
las decisiones. Aparecen en ese sentido subor- empresa descentralizada, sino por alguna de-
dinados a los actores polticos. Las acciones, pendencia de la administracin municipal. Es
en consecuencia, contienen un menor ingre- lo que ocurre en muchos municipios y ciuda-
diente de planificacin y responden ms bien des pequeas del pas que prestan directamen-
a las exigencias rutinarias que se derivan de la te algunos servicios. En Santander de Quili-
atencin a la poblacin. chao, por ejemplo, la Secretara Municipal de
La introduccin de la variable poltica en Obras Pblicas es la encargada de prestar el
decisiones que son eminentemente tcnicas servicio de recoleccin de basuras y mpieza
introduce un sesgo que tiene efectos sobre la urbana. Aunque algunos funcionarios intenta-
prestacin del servicio: la cobertura, tanto ron mejorar la calidad del servicio y darle
cuantitativa como cualitativa, tiende a ser baja mayor jerarqua dentro de las preocupaciones

74
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

quica con respecto al Alcalde y al Concejo


La intervencin Municipal. Adems, la participacin ciudada-
ciudadana, especialmente na no encuentra posibilidades de convertirse
en ingrediente de la gestin, pues no existen
a travs de las modalidades instancias ni formales ni informales a travs de
instrumental y sustantiva, las cuales se exprese la voz de los usuarios.
As, relegados a un plano marginal los actores
y parcialmente de la formal,
institucionales (tcnicos y funcionarios ejecu-
ha contribuido tores) y los actores sociales, queda abierta la
sin duda a que los puerta al protagonismo de los actores polti-
cos, los cuales, en su afn de acumular poltica-
municipios sean ms mente, orientan la gestin en sentido ms par-
eficaces y eficientes ticularista, ms rutinario y ms funcional a sus
en la gestin de los intereses".
servicios pblicos
5. Consideraciones Finales
Hemos presentado cuatro modalidades
34
de la Administracin municipal , nunca fue de participacin -podran ser ms o ser clasifi-
posible ir ms all de las actividades rutinarias cadas de otra forma- que, a nuestro juicio,
de recoger la basura y tirarla en un basurero copan el panorama de lo que ha sido la reciente
pblico sin ningn tipo de tratamiento. El Al- experiencia de intervencin ciudadana en la
calde siempre mantuvo el control sobre las gestin de los servicios en Colombia. Las cua-
decisiones relacionadas con el servicio y nun- tro se han desarrollado en diferentes momen-
ca le dio a la poblacin la oportunidad de tos y con diversos grados de intensidad. Sera
concertar de manera sistemtica y permanente por tanto difcil responder cul de ellas ha sido
las polticas y los programas relacionados con ms importante hasta ahora. Adems, dicha
el aseo urbano. importancia debe ser medida en relacin con
Lo que se observa en esos casos es que no parmetros muy concretos. En ese sentido, es
existe autonoma de los responsables del ser- posible intentar un balance de su impacto so-
vicio para definir polticas y para tomar deci- bre tres aspectos fundamentales del actual pro-
siones, sino una dependencia directa y jerr- ceso de descentralizacin en Colombia, a sa-
ber, el aumento de la capacidad de gestin de
34 Incluso uno de los Secretarios de Obras Pblicas plan- los municipios, el mejoramiento de los servi-
te la propuesta de trasladar el servicio a cios y la democratizacin de la gestin.
EMQUILICHAO, la empresa que tiene a cargo los
servicios de agua potable y alcantarillado en la ci- El primer punto se refiere a qu tanto las
udad. Esa posibilidad no fue contemplada por el Al-
calde. distintas formas de participacin en la gestin
35 No significa ello que esa lgica no aparezca en algunas han permitido a las empresas y a los munici-
empresas de servicios. Los casos ya citados de Barran- pios cualificar el manejo que hacen de los
quilla y Bogot pueden ser un buen ejemplo de cmo
la corrupcin y las relaciones de clientela puede recursos de los cuales disponen (humanos, fi-
penetrar tambin estos escenarios. Tambin pueden nancieros, tcnicos, administrativos, etc.) para
darse casos en los cuales la gestin de los servicios por
una dependencia de la administracin municipal se prestar ms y mejores servicios. La respuesta
acoge a criterios "empresariales" de eficiencia y efica- tiene que ser en este caso afirmativa. La inter-
cia y a postulados de participacin ciudadana. Ello ha
sucedido en Colombia en algunos municipios en los vencin ciudadana, especialmente a travs de
cuales el Alcalde ha querido innovar los trminos de las modalidades instrumental y sustantiva, y
la gestin en un sentido de eficiencia y democracia y parcialmente de la formal, ha contribuido sin
esa ha sido la norma para el desempeo de su aparato
administrativo. duda a que los municipios sean ms eficaces y

75
BOLETN SOCIOECONMICO 29 DICIEMBRE de 1995

eficientes en la gestin de los servicios. Los parte de comunidades locales a nivel de barrio
acuerdos con grupos comunitarios o con o cuadra ha redundado en importantes incre-
organizaciones para realizar tareas conjuntas mentos de cobertura para zonas marginadas de
implican, como ya se vio, disminuir costos de las ciudades o en el mejoramiento de la calidad
produccin de los servicios y realizar tareas de los servicios (frecuencias en la recoleccin
que de otra manera no necesariamente seran de basuras, reduccin de cortes de energa o de
llevadas a cabo. Por su parte, el incremento de agua, limpieza de calles, mejor alumbrado p-
la participacin ciudadana en la toma de deci- blico, etc.).
siones, sea a travs de mecanismos informales Algo parecido puede decirse de las for-
o de los canales institucionales existentes, mas sustantivas de participacin. La multipli-
constituye no solamente una oportunidad para cacin de los espacios de concertacin entre el
co-gestionar los servicios, sino tambin para gobierno local y la ciudadana ha permitido al
que la poblacin fiscalice la gestin. Ello cons- primero conocer las inquietudes y propuestas
tituye, por supuesto, un nuevo e importante de la gente en materia de servicios y a la
elemento de control a partir del cual las Em- segunda intervenir ms directamente en la so-
presas y en general la administracin local lucin de problemas de su vecindad (canaliza-
tienen que mejorar su desempeo. cin de aguas lluvias, solucin a inundaciones,
En cuanto al mejoramiento de los servi- extensin de redes, etc.). Quizs la modalidad
cios en cantidad y calidad, la respuesta es ms que menos influencia ha tenido es la formal, a
compleja. Las estadsticas muestran en general pesar de que potencialmente sera una de las
que los niveles de cobertura de los SPD han vas ms expeditas para incidir en las decisio-
aumentado en la mayor parte de los municipios nes sobre la gestin de los servicios. En un
colombianos. Igualmente, hay un esfuerzo por buen nmero de ciudades del pas el modelo
planificar mejor su prestacin, particularmen- de gestin que las Empresas han desarrollado
te cuando son administrados por empresas des- ha posibilitado una mejora en la prestacin de
centralizadas, lo cual redunda en una mejor
calidad de los servicios. Obviamente, no puede
decirse que ese resultado haya sido el producto La multiplicacin
exclusivo de la participacin ciudadana. En l de los espacios de
han intervenido muchos otros factores, entre
concertacin entre el
los que hay que considerar la voluntad poltica
de algunas autoridades locales, la mayor dis- gobierno local y
ponibilidad de recursos para inversin por par- la ciudadana ha permitido
te de los municipios, el aumento de la capaci-
dad de gestin, la definicin de polticas
al primero conocer
nacionales sobre la materia, etc. las inquietudes y
Pero, si bien la participacin no es la propuestas de la gente
nica responsable de ese logro, s ha contribu- en materia
do parcialmente a su consecucin a travs de
todas sus modalidades. La protesta y el recla- de servicios y a la
mo por ms y mejores servicios ha concluido segunda intervenir ms
en muchas ocasiones en negociaciones con directamente en la
entes locales, regionales y nacionales para la
extensin de una red, para la revisin de las solucin de problemas de su
tarifas o para el mejoramiento de la calidad del vecindad
servicio. La realizacin de algunas tareas por

76
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

36
los servicios . Pero, como hemos visto, el
papel de los actores sociales en la Junta Direc- Que los usuarios participen
tiva de las empresas tiende a ser secundario y
se desdibuja ante el protagonismo de los res-
en las Juntas directivas
tantes actores. Lgicamente, si los repre- de las empresas,
sentantes de los usuarios tuvieran una mayor sean o no protagonistas
capacidad de ingerencia en las decisiones, esta
sera una modalidad estratgica para mejorar
en ese escenario,
los servicios y, por ende, la calidad de vida de implica de por s un cambio
la poblacin importante con respecto
Finalmente, en lo que respecta a la demo-
al pasado
cratizacin de la gestin, puede afirmarse que
la participacin ha jugado un papel relevante
en esa direccin. Por democratizacin de la aspiraciones particulares o corporativas. Para
gestin debe entenderse no solo que ella est citar solamente un ejemplo, en Cali el gasto
respaldada por un gobierno representativo, le- pblico ha sido un instrumento de redistribu-
gtimamente elegido, sino adems que las de- cin del ingreso en los ltimos aos. Un buen
cisiones, en este caso sobre la prestacin de los porcentaje de la inversin ha estado orientada
servicios, tienen un carcter universalista y hacia las zonas ms pobres de la ciudad. Y ese
apuntan a favorecer a quienes ms necesitan puede ser el caso en otras ciudades del pas.
de la accin del Estado; que, adems, son Cosa parecida puede decirse de la trans-
transparentes y estn sometidas al control parencia y el control de la gestin. Que los
institucional y ciudadano; y, finalmente, que usuarios participen en las Juntas directivas de
las instancias decisorias propician un vnculo las empresas, sean o no protagonistas en ese
con la poblacin de tal manera que sta puede escenario, implica de por s un cambio impor-
expresar sus iniciativas y actuar como interlo- tante con respecto al pasado. Anteriormente, la
cutora del Estado en la bsqueda conjunta de gestin estaba en manos nicamente de los
soluciones a sus problemas y demandas. actores polticos y de la burocracia local. La
La multiplicacin de vas, de formas, de transparencia no era propiamente una de las
canales y de espacios de participacin ha he- caractersticas de ese tipo de gestin. Por eso
cho posible en estos aos que algunos sectores florecieron en muchos municipios la corrup-
de la poblacin se involucren en el manejo de cin y la ineficiencia en el gasto pblico y en
los asuntos pbcos, que negocien con el Es- la prestacin de los servicios. Ahora existe un
tado, que participen en la realizacin de algu- nuevo actor que no solamente participa activa
nas tareas de prestacin de los servicios y que o pasivamente en las decisiones, sino que pue-
las decisiones tengan un componente menos de, por lo menos, vigilar su cumplimiento.
particularista y ms universal, es decir, que Igual cosa ocurre con las otras formas de
sean tomadas en funcin del inters comn o participacin. La negociacin directa, la lucha
de los sectores ms desprotegidos y no de reivindicativa, la fiscalizacin de la gestin y
la participacin en tareas crean nuevos escena-
ros de relacin entre la sociedad y el Estado
36 No significa ello que todas las empresas, por ser tales,
garantizan una buena prestacin. Basta citar los casos que obligan a este ltimo a ser ms responsable
de Barranquilla hace pocos aos y de las Empresas de en sus acciones y a dar cuenta de su desempe-
Bogot para convencerse de que para una buena ges-
tin se requiere algo ms que el status de empresa; se o.
necesita erradicar el clientelismo y la corrupcin y
poner en marcha modelos de gestin que combinen Sinembargo, no es conveniente en esta
eficiencia, eficacia y democracia materia pecar de optimismo. Para ser realistas

77
BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

hay que colocar estos logros en una perspecti mantener redes clientelares cautivas y leales
va mayor que permita ver hasta dnde real- como base para la acumulacin poltica, o a un
mente ha logrado llegar esta ola de participa- modelo tecnocrtico segn el cual las decisio-
cin y cules son sus lmites. En efecto, si bien nes de gestin deben ser confiadas nicamente
ha existido una legislacin sobre participacin a quienes poseen el saber tcnico apropiado
de la poblacin en la fiscalizacin y gestin de para tomarlas. Desde cualquiera de esas pti-
los servicios y en distintos lugares del pas se cas la conducta que se desprende es de desco-
han desarrollado las modalidades de partici- nocimiento de la participacin, de indiferencia
pacin a las que hemos hecho referencia, tam- frente a ella o, incluso, de esfuerzo por limitar
bin es cierto que en un nmero no desprecia- su alcance . 37

ble de ciudades y municipios esa participacin En el campo de los actores sociales tam-
no ha tenido lugar o ha aparecido de manera bin hay quienes mantienen esta actitud anti-
excepcional y espordica y no como ingre- participacin. Se trata de sectores que no co-
diente permanente y buscado de la gestin de nocen los mecanismos existentes, o que estn
los servicios. fuertemente vinculados a redes clientelistas y
Ms an, existen actores, tanto polticos logran resolver parcialmente sus necesidades
como institucionales, que no miran con bue- de servicios por la va de la lealtad a interme-
nos ojos la intervencin ciudadana, bien sea diarios polticos, o simplemente que no tienen
porque tienen la idea de que el pueblo no tiene ningn sentido de lo pblico (entendido como
educacin y debe simplemente ser gobernado, el mbito del inters comn que trasciende los
bien porque poseen una nocin tradicional de intereses particulares) ni se interesan por el
la democracia segn la cual sta se agota en la manejo de lo pblico, es decir, por la poltica.
eleccin de alcaldes y concejales, o bien por- En otras palabras, si bien ha habido un
que su concepcin de la gestin responde a un avance en materia de democratizacin de la
modelo clientelista, en el que lo importante es gestin de los servicios, no solamente desde el
punto de vista del marco juridico-institucional,
sino de las conductas mismas de ciertos secto-
res sociales y polticos, hay que reconocer que
existen actores que an se encuentran muy
lejos de acogerse a los trminos de una racio-
nalidad democrtica que vaya ms all de la
nocin tradicional de elegir peridicamente las
autoridades locales. As, el problema de la
participacin en la gestin de los servicios no
es tanto de proyecto o de marco normativo. Es
fundamentalmente de actores. Hay en este te-
rreno, como en muchos otros de la vida del

37 Esta ltima opcin, la de limitar el alcance de la


participacn cuando sta es prcticamente inevitable,
es frecuente entre sectores polticos tradicionales que
ven en la irrupcin de nuevos actores sociales en la
escena pblica una amenaza para su hegemona. En
Armenia, por ejemplo, un dirigente poltico afirm en
una entrevista que cuando se hizo la convocatoria para
la eleccin de Juntas Administradoraas Locales su
grupo defini una estrategia: colocar "fichas" de su
organizacin en las distintas Juntas a fin de neutralizar
la accin de estas ltimas.

78
GESTION DE SERVICIOS PBLICOS Y PARTICIPACIN

eficaz. Lo que queda claro de los estudios


Cambia entonces el realizados al respecto, es que la gestin depen-
de mucho de la orientacin que le den el Al-
marco legal para la
calde y su equipo de gobierno. Puede haber
participacin formal, normas que propicien la participacin, pero si
pero no estn cerradas el alcalde de turno no se interesa por orientar
su gestin al tenor de dichas normas, poco
las puertas para que las efecto tendrn estas ltimas para propiciar la
otras modalidades participacin ciudadana. Incluso puede haber
sigan ganando terreno actores sociales que presionen por ese tipo de
conductas y que desarrollen formas reivindi-
en favor de la cativas de participacin. Pero, si no existe de
democratizacin de la parte de los alcaldes la orientacin hacia una
gestin y, en ltimas, gestin democrtica, difcilmente se desarro-
llarn otras modalidades de intervencin ciu-
de un mejoramiento de la dadana pues ella dependen del funcionamiento
calidad de vida de de canales institucionales o de acuerdos expl-
los colombianos citos entre el gobierno local y la sociedad.
El Congreso de la Repblica expidi la
Ley 142/94 la cual cambia sustancialmente las
pas, una brecha muy grande entre la norma y reglas de juego del funcionamiento de los ser-
la realidad. Y no por la concepcin misma de vicios y de la participacin ciudadana. Se abre,
las normas, aunque todas ellas estn sujetas a entonces, un nueva etapa en la que la organi-
cambios que las hagan mejores y ms adecua- zacin de la ciudadana para constituir los Co-
das a la realidad. Es bsicamente porque los mits de Vigilancia de la gestin de los servi-
actores que sirven de soporte a un proyecto cios ser clave. El acento de la nueva norma es
democrtico siguen siendo minoritarios y una la fiscalizacin. Ya no se trata de participar en
gran masa de ciudadanos permanecen indife- las Juntas Directivas de las Empresas, sino de
rentes ante las posibilidades que puede brindar velar por que stas cumplan la ley y presten un
cualquiera de las formas de participacin aqu buen servicio. Cambia entonces el marco legal
examinadas. para la participacin formal, pero no estn
Esto significa que la posibilidad de que la cerradas las puertas para que las otras modali-
participacin se implante como un componen- dades sigan ganando terreno en favor de la
te de la gestin de los servicios depende esen- democratizacin de la gestiny, en ltimas, de
cialmente de que haya actores interesados en un mejoramiento de la calidad de vida de los
ella. Y, ms concretamente, que la dirigencia colombianos. Hay all un gran reto que deben
social y poltica tome conciencia de que esta enfrentar ahora los sectores interesados en un
es una va que no solamente legitima la ges- proyecto democrtico para la vida local.
tin, sino que la puede hacer ms eficiente y

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BOLETN SOCIOECONOMICO 29 DICIEMBRE de 1995

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