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As funcionan las

transferencias condicionadas
Buenas prcticas a 20 aos de implementacin

Editado por

Pablo Ibarrarn
Nadin Medelln
Ferdinando Regalia
Marco Stampini
Catalogacin en la fuente proporcionada
por la Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo

As funcionan las transferencias condicionadas. Buenas prcticas a 20 aos de implementacin /


editado por: Pablo Ibarrarn, Nadin Medelln, Ferdinando Regalia, Marco Stampini.
p. cm.

Incluye referencias bibliogrficas.


978-1-59782-272-5 (Rstica)
978-1-59782-273-2 (Digital)

1. Transfer payments-Latin America. 2. Transfer payments-Caribbean Area. 3. Public welfare-Latin America.


4. Public welfare- Caribbean Area. 5. Poverty-Government policy-Latin America. 6. Poverty-Government
policy-Caribbean Area. I. Ibarrarn, Pablo. II. Medelln, Nadin. III. Regalia, Ferdinando. IV. Stampini,
Marco. V. Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin de Proteccin Social y Salud.
HC130.P63 A85 2016 spa.ed.
IDB-BK-166
JEL: I38

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Contenido

Agradecimientos V
Prlogo VII
Lista de figuras IX
Lista de recuadros X
Lista de tablas XI
Lista de acrnimos XII

Introduccin 1
Evidencia sobre los impactos 2
El futuro de los programas de transferencias monetarias condicionadas 4
Objetivo del libro 6

1. Identificacin de los beneficiarios y manejo del padrn 10


1.1 Definicin de la poblacin objetivo 12
1.1.1 Criterios socioeconmicos de elegibilidad: pobreza extrema,
pobreza y/o vulnerabilidad 12
1.1.2 Criterios demogrficos de elegibilidad: todos los hogares
o solo los que tienen nios? 13
1.2 Mtodos de focalizacin geogrficos, categricos,
de prueba de medios y comunitarios 13
1.2.1 Focalizacin geogrfica 14
1.2.2 Focalizacin categrica 14
1.2.3 Prueba de medios 15
1.2.4 Focalizacin comunitaria 20
1.2.5 xito de la focalizacin: errores de exclusin (subcobertura)
e inclusin (filtracin) 20
1.3 Identificacin e inscripcin de los beneficiarios 23
1.3.1 Levantamiento de solicitudes 23
1.3.2 Captura de datos en un sistema informtico, determinacin
de la elegibilidad y generacin de la lista de hogares elegibles 25
1.3.3 Inscripcin de los beneficiarios 26
1.4 Actualizacin del padrn 27
1.4.1 Criterios de salida 27
1.4.2 Recertificacin: frecuencia y consecuencias  28
2. Condicionalidades para el desarrollo de capacidades 34
2.1 Definicin de condicionalidades 37
2.1.1 Condicionalidades en salud 38
2.1.2 Condicionalidades en educacin 40
2.1.3 Otras condicionalidades 43
2.2 Verificacin de condicionalidades 43
2.3 Qu implicaciones tiene el incumplimiento de condicionalidades? 47
2.4 Perspectivas sobre el uso de condicionalidades 52

3. Estructura de las transferencias, proceso de pago e inclusin financiera 56


3.1 Estructura de las transferencias 58
3.1.1 Montos fijos y montos variables 58
3.1.2 Bonos no condicionados 60
3.1.3 Frecuencia de pago 61
3.1.4 Valor de las transferencias 61
3.1.5 Una visin general de la estructura de las transferencias 63
3.2 Proceso de pago de las transferencias 66
3.2.1 Medios de pago para entregar las transferencias 67
3.2.2 Contratacin de entidades financieras para realizar los pagos 74
3.3 Inclusin financiera  75

4. Los cimientos del ciclo operativo 82


4.1 Organizacin territorial 83
4.2 Sistemas de Informacin 85
4.3 Esquemas de monitoreo y auditoras 91
4.4 Atencin ciudadana 98
4.5 Vinculacin con otros programas y servicios sociales 99
4.5.1 Vinculacin con otros programas de transferencias 99
4.5.2 Vinculacin con programas de generacin de ingresos 101
4.5.3 Vinculacin con servicios de acompaamiento familiar 103

Conclusiones 106
Logros 107
Retos 109

Referencias 113
Agradecimientos

Este libro es el producto de un estudio* Maria Helena Kittel Werlang del Minis-
dedicado a documentar buenas prcticas terio de Desarrollo Social y Combate al
en la implementacin de programas de Hambre. En Chile, Francisco Socas y
transferencias monetarias condicionadas Claudia Nez del Ministerio de Desarro-
en Amrica Latina y el Caribe. llo Social. En Colombia, Francisco Espi-
nosa y Andrea Paola Fernndez Guarn
Los editores agradecen a Santiago Levy, del Departamento para la Prosperidad
Vicepresidente de Sectores y Conoci- Social. En Costa Rica, Juan Camilo Salda-
miento, y a Hctor Salazar, gerente del rriaga, Rosibel Herrera y Juan Carlos Lacl
Sector Social del Banco Interamericano del Instituto Mixto de Ayuda Social. En
de Desarrollo, por su liderazgo y apoyo Ecuador, Saskya Lugo, Reinaldo Cervantes
constante en el desarrollo de productos de y Yasmina Vizuete del Ministerio Coor-
conocimiento sobre programas de transfe- dinador de Desarrollo Social. En Jamaica,
rencias monetarias condicionadas. funcionarios y exfuncionarios del Ministry
of Labour and Social Security. En Mxico,
El libro se apoya en una serie de estudios Anglica Castaeda, Laura Durn, Efran
de caso y no sera posible sin la valiosa Chcara, Paulina Rodrguez, Gabriela
colaboracin de los gobiernos de la regin. Quijas y Alejandra Pacheco de la Coordi-
En particular, agradecemos a los directores nacin Nacional de Prospera, el personal
de los programas y de sus equipos tcnicos de la delegacin estatal de Prospera y
que facilitaron el acceso a la informacin los servicios de salud y educacin media
y validaron el contenido de los casos de superior de San Luis Potos. En Repblica
estudio. En Brasil, Roberta Pelella Mlega Dominicana, Rosa Mara Surez y Ana
Cortizo de la Secretaria de Avaliao e Valerio del Gabinete de Coordinacin
Gesto da Informao, Nirclio Zabot de la de Polticas Sociales, Altagracia Suriel,
Coordenao Estadual do Programa Bolsa Ezequiel Vlquez, Starling Snchez y
Famlia e do Cadastro nico, Jeniffer Carla Jean Carlos Jimenez de Progresando con
de Paula N. Chaves, Caroline Paranayba y Solidaridad, Ramn Gonzlez, Carlos

* Estudio Econmico y Sectorial 20 aos de programas de transferencias monetarias condicionadas: buenas prcticas en su
implementacin en Amrica Latina y el Caribe (RG-K1422).

VI
Ricardo, Delvin Quezada y Federico del Banco Interamericano de Desarrollo
Marti de la Administradora de Subsidios que contribuyeron en varias etapas de la
Sociales. elaboracin del libro. En particular, Clara
Alemann, M. Caridad Araujo, Donna
Los estudios de caso fueron desarrollados Harris, Patricia Jara, Julia Johannsen,
por: Roberto Angulo (Colombia), Tathiana Matilde Neret, Ana Sofa Martinez-Cor-
Borja (Ecuador), Dunstan Bryan (Jamaica), dova, Ana Luca Muoz, Francisco Ochoa,
Pedro Cueva (Chile y Ecuador), Laura Leonardo Pinzn, Mara Deni Snchez y
Dvila (Mxico), Grecia de la O (Jamaica), Mario Snchez.
Aline Hellmann (Brasil), Karla Hernndez
(Costa Rica), Diego Martnez (Ecuador), El libro se enriqueci con los comentarios
Nadin Medelln (Colombia, Chile y Ecua- de Suzanne Duryea y Norbert Schady del
dor), Fernando Snchez (Colombia) y Luis Sector Social del Banco Interamericano de
Hernn Vargas (Chile). Se enriquecieron Desarrollo, de Rogelio Gmez Hermosillo,
a partir de los comentarios y aportaciones de Luis Henrique da Silva de Paiva y de un
de otros expertos incluyendo a: Roberto revisor annimo externo.
Angulo y Rita Combariza en el estudio de
Ms Familias en Accin; Rmulo Pas de Florentina Preve realiz la edicin profe-
Sousa y Gustavo Margarites en el estudio sional del libro en espaol y Kathryn Metz
de Bolsa Famlia; David Aloma, Pablo tradujo la versin original al ingls. El
Navez y Mara Beln Proao en el estudio diseo editorial estuvo a cargo de Crculo
del Bono de Desarrollo Humano. Salvo. Los editores agradecen el trabajo del
equipo de comunicacin de la Divisin de
Los editores desean dejar constancia de Proteccin Social y Salud, particularmente
agradecimiento a varios especialistas de a Serrana Mujica, Cecilia Martnez Gomez
la Divisin de Proteccin Social y Salud y Alejandro Scaff.

VII
Prlogo

Desde hace alrededor de veinte aos, el En la actualidad, una caracterstica distintiva


enfoque de los programas de combate a de los programas de transferencias es que,
la pobreza cambi en Amrica Latina y el ms que otros programas sociales, han sido
Caribe con una idea simple que empez rigurosamente evaluados y monitoreados,
a implementarse en Mxico y Brasil y lo que ha contribuido a su permanencia y
posteriormente se extendi a casi todos expansin al haber demostrado resultados
los pases de la regin. En lugar de trans- positivos. Mltiples evaluaciones han com-
ferir ingresos a las familias en situacin probado que estos programas han mejo-
de pobreza a travs de subsidios a los rado de manera considerable la vida de las
precios, vales o distribucin directa de familias en situacin de pobreza. La comida
alimentos (leche, tortillas, pan, etc.), se es ms abundante en la mesa y las familias
decidi transferir ingresos directamente estn disfrutando de dietas ms variadas;
en forma monetaria. Sin embargo, para ms nios y jvenes asisten a la escuela
asegurar que tales transferencias no fue- particularmente las nias y las familias
ran necesarias de forma permanente, se reciben peridicamente servicios bsicos de
condicionaron directamente a inversiones salud. Hoy en da, los gobiernos de la regin
de los hogares en su capital humano, en transfieren directamente alrededor del 0,5%
particular en la salud, nutricin y educa- del PIB a los dos o tres deciles ms pobres de
cin de los nios. Esta apuesta pretenda la distribucin del ingreso con una focali-
que jvenes ms sanos y ms educados zacin mucho mejor respecto a los progra-
entraran en el mercado de trabajo en mas sociales preexistentes. Y aunque hay
mejores condiciones que sus padres, lo una heterogeneidad considerable en trmi-
que les permitira ganar mayores ingresos nos de cobertura, condiciones y generosidad
a travs de sus propios esfuerzos, rom- de las transferencias, existen programas de
piendo la transmisin intergeneracional transferencias condicionadas en casi todos
de la pobreza. En resumen, se pas de la los pases de la regin.
premisa de transferencias de ingresos
hoy y transferencias de ingresos maana A veinte aos de implementacin de los
hacia un nuevo paradigma que enfatiza programas de transferencias condicionadas,
transferencias de ingresos hoy para est claro que no son suficientes para lograr
facilitar la generacin de mayores ingresos que las familias superen la pobreza. Casi
propios maana. por definicin, las personas en situacin de

VIII
pobreza tienen pocos activos productivos Este libro describe las buenas prcticas en
ms all de su propio trabajo. Por lo tanto, el diseo y la implementacin de los pro-
sus ingresos pueden aumentar solo cuando gramas de transferencias, identifica retos y
incrementan su productividad laboral. Para plantea alternativas para mejorar su gestin.
ello, ms capital humano es necesario, pero Estos programas requieren definiciones
no suficiente. Aparte de estar ms sanos y estratgicas en su diseo en cuanto a la
ms educados, los hijos de las familias que poblacin objetivo, tipo de condicionali-
se han beneficiado con las transferencias dades, estructura de las transferencias y
condicionadas deben encontrar mejores mecanismos de pago. Adems, implementar
trabajos una vez que salgan del sistema estos programas ha sido un desafo de ges-
educativo. As, el desafo de romper la tin de poltica social, pues tienen un ciclo
transmisin intergeneracional de la pobreza operativo complejo que va desde la imple-
est inevitablemente asociado con el des- mentacin de los criterios de elegibilidad,
empeo de los mercados de trabajo de la la identificacin de la poblacin objetivo,
regin y, en particular, con la productividad la verificacin del cumplimiento de con-
de los empleos que generan estos mercados. dicionalidades y la ejecucin de los pagos,
Si bien los programas de transferencias han entre otros. Adems, los programas requie-
logrado incrementar el capital humano, ren la coordinacin y participacin de los
estos no fueron diseados para incidir en ministerios de salud y educacin, que deben
la generacin de empleos productivos para garantizar que la oferta de los servicios
sus beneficiarios, ni se les debe pedir que lo sea suficiente y de calidad adecuada para
hagan. atender el aumento en la demanda impul-
sado por los incentivos de las transferencias
La regin tiene razones para sentirse orgu- y para asegurar una verdadera acumulacin
llosa de los programas de transferencias de capital humano.
condicionadas puesto que ya han hecho una
gran contribucin al alivio de la pobreza. Las personas que disean, implementan y
Para seguir hacindolo de manera efectiva, evalan estos programas encontrarn en
necesitan concentrarse fuertemente en su este libro un instrumento til y prctico,
objetivo principal: invertir en el capital pues muestra cmo los pases han desarro-
humano de los nios y jvenes que viven en llado soluciones innovadoras y creativas
situacin de pobreza. Los programas deben para enfrentar los retos del da a da. Por
resistir la tentacin de ser el nico instru- supuesto, no hay recetas nicas, pero s
mento para reducir la pobreza a travs de aprendizajes que permiten sealar aspectos
transferencias cada vez mayores y de trans- a tomar en cuenta cuando se enfrenten pro-
formarse en hbridos con muchos objetivos, blemas similares. Este libro es una referencia
porque se corre el riesgo de no alcanzar de apoyo para el diseo, la implementacin
ninguno, como el guila que persigue dos y la mejora continua de los programas de
conejos al mismo tiempo. Independiente- transferencias condicionadas y contribuye
mente de las acciones que se realizan para a lograr mejores resultados en el apoyo a la
mejorar el funcionamiento de los mercados inclusin social de las familias que viven en
laborales, es importante sealar que los la situacin de pobreza ms severa.
programas de transferencias condiciona-
das pueden funcionar mejor. Para ello es
fundamental cuidar los aspectos operativos Santiago Levy
durante la implementacin. Vicepresidente de Sectores y Conocimiento

IX
Lista de figuras
Figura 1.1 Extracto de un recibo de pago de Bolsa Famlia 30
Figura 2.1 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades
de Prospera 45
Figura 2.2 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades
de salud en Bolsa Famlia 46
Figura 2.3 Calendario 1-2-3 del ciclo de la condicionalidad de Prospera 50
Figura 3.1 Ejemplos de las estructuras de las transferencias 64
Figura 3.2 Flujo del dinero de las transferencias en el Sistema de Pago de los
Subsidios Sociales de Repblica Dominicana 76
Figura 4.1 Elementos de la estructura territorial operativa de Prospera 82
Figura 4.2 Sistemas de gestin de informacin de Prospera 84
Figura 4.3 Pantalla de la versin mvil del Sistema de Informacin para la
Operacin de Prospera 86
Figura 4.4 Registro de asistencia en el Sistema de Informacin General de
Estudiantes en Chile 87
Figura 4.5 Cobertura del BDH y las pensiones asistenciales en Ecuador 93
Figura 4.6 Ficha de seguimiento municipal de Paez Cauca en Colombia 94

X
Lista de recuadros
Recuadro 1.1 Ejemplo de elaboracin de un proxy de pobreza por ingreso 17
Recuadro 1.2 Inteligencia artificial y aprendizaje de mquina al servicio
de los PTMC 25
Recuadro 2.1 Condicionalidades y corresponsabilidades 36
Recuadro 2.2 Coordinacin con los sectores de salud y educacin, un reto continuo 44
Recuadro 3.1. Qu son las microsimulaciones y para qu sirven? 62
Recuadro 3.2 Cambios a la estructura de las transferencias
y sus repercusiones operativas 66
Recuadro 3.3 El reto de la puntualidad en los pagos de transferencias 68
Recuadro 3.4 Cmo funcionan las gavetas de la Tarjeta Progresando con
Solidaridad? 70
Recuadro 3.5 El celular como medio de pago 71
Recuadro 3.6 Puntos de pago de Bolsa Famlia 72
Recuadro 4.1 Evolucin del proceso de captura de condicionalidades
de Ms Familias en Accin 88
Recuadro 4.2 El Bono Gas Hogar en Repblica Dominicana 98

XI
Lista de tablas
Tabla A. Relacin entre los captulos del libro y los principales aspectos
de diseo y operativos 7
Tabla 1.1 Variables utilizadas en el proxy de Prospera 18
Tabla 1.2 Ejemplo de mensajes progresivos en los recibos de pago
de Bolsa Famlia 31
Tabla 2.1 Condicionalidades del programa Bolsa Famlia 38
Tabla 2.2 Frecuencia de las visitas de salud segn el miembro del hogar
en el Bono de Desarrollo Humano 40
Tabla 2.3 Monto mensual de apoyos educativos de Prospera 42
Tabla 2.4 Ciclo de la condicionalidad de Bolsa Famlia 48
Tabla 2.5 Lapso entre cumplimiento y pago en Ms Familias en Accin 49
Tabla 3.1 Valor en dlares de las transferencias anuales para diferentes estructuras
familiares en algunos programas de la regin 65
Tabla 3.2 Elementos de los medios de pago 69
Tabla 3.3 Comisiones bancarias por realizar las transferencias 77
Tabla 4.1 Principales indicadores del sistema de monitoreo
de Ms Familias en Accin 91

XII
Lista de acrnimos
ADESS Administradora de Subsidios Sociales
ALC Amrica Latina y el Caribe
ARDS reas Regionales de Desarrollo Social
BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
BDH Bono de Desarrollo Humano
BNCR Banco Nacional de Costa Rica
CATS Cuentas de Ahorro de Trmite Simplificado
DPS Departamento para la Prosperidad Social
EDA Esquema Diferenciado de Apoyos
IEF Ingreso tico Familiar
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
MDS Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre
MIES Ministerio de Inclusin Econmica y Social
PATH Programa de Avance a travs de Salud y Educacin, por sus siglas en ingls
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PROSOLI Progresando con Solidaridad
PTMC Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas
RAS Red de Abasto Social
SABEN Sistema de Atencin de Beneficiarios
SEDECI Sistema de Registro, Control y Seguimiento de la Demanda Ciudadana
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SENARC Secretara Nacional de Ingresos a la Ciudadana
SIFA Sistema de Informacin de Ms Familias en Accin
SIGE Sistema de Informacin General de Estudiantes
SIIEF Sistema de Informacin del Ingreso tico Familiar
SIO Sistema de Informacin para la Operacin
SIPAS Sistema de Informacin para la Accin Social
SIIOP Sistema Institucional de Informacin para la Operacin del Programa
SIRC Sistema de Informacin y Registro de Compromisos
SISBEN Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales
SIUBEN Sistema nico de Beneficiarios

XIII
As funcionan las transferencias condicionadas

Introduccin
Pablo Ibarrarn, Ferdinando Regalia y Marco Stampini

14
Introduccin

Introduccin
Los programas de transferencias moneta- bsica (hasta noveno grado) en aquellos
rias condicionadas (PTMC) nacieron en entornos donde ya exista oferta disponible.
Amrica Latina y el Caribe (ALC) a media- Posteriormente, el diseo de las condicio-
dos de los aos noventa, como resultado de nalidades evolucion en algunos pases
un proceso de reforma de los programas de para incluir protocolos de promocin de
reduccin de la pobreza. Dicha reforma se la salud y servicios preventivos para los
enfoc en la racionalizacin y focalizacin adolescentes y adultos, as como la asisten-
de programas redistributivos que eran inefi- cia escolar a educacin media superior. Ms
cientes, porque adems de ser regresi- recientemente, algunos pases han introdu-
vos, generaban importantes distorsiones cido transferencias dirigidas a fomentar la
en los precios, como las exoneraciones de transicin a la educacin terciaria.
impuestos y subsidios al consumo.
El enfoque de reduccin de la pobreza pro-
La teora de cambio que sustent el diseo movido por los PTMC fue adoptado rpi-
de los PTMC es simple y al mismo tiempo damente dentro y fuera de ALC por varios
poderosa: aliviar la pobreza corriente, gobiernos nacionales y subnacionales. En
apoyando el consumo de los hogares ms 2013, alrededor de 137 millones de per-
pobres mediante transferencias otorgadas sonas en 17 pases de ALC reciban trans-
principalmente a las madres de familia, y ferencias que representaban en promedio
contribuir a romper la transmisin interge- entre el 20% y el 25% de su ingreso familiar
neracional de la pobreza con esquemas de (Stampini y Tornarolli, 2012). Los PTMC
condicionalidades dirigidos a fomentar la con mayor cobertura en ALC han llegado a
acumulacin de capital humano entre los invertir en promedio entre 0,3% y 0,4% del
nios. PIB (Paes-Sousa, Regalia y Stampini, 2013).
La popularidad de los PTMC como herra-
Inicialmente, las condicionalidades de los mienta de poltica social se ha consolidado
PTMC se centraron en el cumplimiento de tambin fuera de ALC, como lo atestiguan
los protocolos de salud materno infantil, PTMC de gran escala en Pakistn, Filipinas,
nutricin y vacunacin para nios en edad Indonesia y Turqua.
preescolar y en la asistencia a la educacin

1
As funcionan las transferencias condicionadas

Como nunca haba ocurrido antes en y aumentado la inscripcin y la asistencia


la historia de los programas sociales en escolar en muchos pases. En este ltimo
Amrica Latina y el Caribe, los PTMC han aspecto, los incrementos en inscripcin y
invertido importantes recursos en sistemas asistencia escolar oscilan entre 0,5 puntos
de focalizacin y monitoreo que apuntan porcentuales (p.p.) en Jamaica y 12,8 p.p.
a asegurar la transparencia y a que dichos en Nicaragua. Este incremento es uno de
recursos lleguen efectivamente a las pobla- los resultados clave en materia de cam-
ciones ms necesitadas. Como resultado de bios de comportamiento explcitamente
estas inversiones, y a pesar de los errores de perseguido por la teora de cambio de los
inclusin y exclusin que todava persisten PTMC. Al mismo tiempo, los programas
y requieren que los pases adopten estra- tambin han contribuido a fomentar la
tegias para su reduccin, los PTMC han progresin escolar. En Mxico, luego de
logrado niveles de focalizacin superiores tres a cinco aos de exposicin, aument
a los de los otros programas redistributivos la escolaridad entre seis meses y un ao; en
(Levy, 2006; Lindert, Skoufias y Shapiro, Nicaragua, tras tres aos de exposicin, los
2006; Grosh et al., 2008; Stampini y Meri- nios beneficiarios progresaron casi medio
no-Jurez, 2012; Robles, Rubio y Stampini, grado ms que los no beneficiarios (Bar-
2015). ham, Macours y Maluccio, 2013).

La evidencia es menos contundente en


Evidencia sobre los impactos 1
cuanto a los impactos sobre el aprendi-
zaje (Fiszbein y Schady, 2009; Saavedra y
Los PTMC han sido inequvocamente Garca, 2012; Garca, 2012). En Nicara-
efectivos en incrementar el consumo de los gua, Barham, Macours y Maluccio (2013)
hogares beneficiarios, as como en reducir encontraron impactos positivos sobre
la incidencia y, especialmente, la intensi- la progresin escolar y el aprendizaje en
dad de la pobreza y la desigualdad (Fisz- matemticas y lenguaje para hombres
bein y Schady, 2009; Stampini y Tornarolli, jvenes diez aos despus de haber salido
2012; Levy y Schady, 2013). No solamente de un PTMC que los haba beneficiado por
los PTMC han aumentado el consumo, tres aos. Stampini et al. (2016a) encontra-
sino que tambin han mejorado su compo- ron que el programa de Jamaica impact
sicin en trminos de calidad y la variedad positivamente los resultados del Examen
del consumo de alimentos (Ruiz-Arranz et de Aprovechamiento de Sexto Grado
al., 2006). (GSAT, por sus siglas en ingls) entre los
beneficiarios hombres en reas urbanas,
El desarrollo y la difusin de los PTMC lo que permiti que accedieran a escuelas
han sido acompaados por la imple- secundarias de mayor calidad. Por otro
mentacin de una variedad de rigurosas lado, en el caso de Mxico, Behrman et
evaluaciones de impacto, sobre todo de al. (2009) no encontraron impactos en las
aquellas a corto y mediano plazo. Un pruebas de aprendizaje, pese a documen-
hallazgo muy consistente es que los PTMC tar aumentos en escolaridad. La evidencia
han reducido el trabajo infantil (Galiani y que proviene de estudios realizados en
McEwan, 2013; Edmonds y Schady, 2012) otras partes del mundo es tambin mixta.

1 La evidencia sobre los impactos de corto plazo se basa en Banco Interamericano de Desarrollo (2015).

2
Introduccin

Baird, McIntosh y zler (2011) evidencia- tivamente el impacto en la matriculacin


ron impactos positivos en el aprendizaje escolar con respecto a los programas no
de los nios a partir de su participacin condicionados. Adems, la verificacin de
en un PTMC piloto en Malawi, mientras las corresponsabilidades ha contribuido
que Filmer y Schady (2014) y Benhassine a una coordinacin ms efectiva aun-
et al. (2015) no encontraron impactos en que an insuficiente de la planificacin
el aprendizaje en Camboya y Marruecos, y ejecucin de acciones para fortalecer
respectivamente. la cobertura de servicios en salud y edu-
cacin para los ms pobres. A su vez, ha
En el rea de salud, las evaluaciones de los significado un avance sustantivo en los
PTMC han mostrado consistentemente sistemas de informacin y en el uso de los
impactos positivos en el uso de los ser- datos para informar decisiones de poltica
vicios preventivos. La magnitud de estos pblica.
impactos vara entre 6,3p.p. en Nicaragua
y hasta 33 p.p. en Colombia. Sin embargo, La evidencia que analiza si los impactos
la evidencia sobre impactos en indicado- de corto plazo de los PTMC son sosteni-
res de salud es mixta (Fiszbein y Schady, bles en el largo plazo se encuentra menos
2009). Algunas evaluaciones han encon- desarrollada por varias razones, principal-
trado mejoras en el desarrollo antropom- mente de ndole tcnica y metodolgica.
trico de los nios (Barber y Gertler, 2008). No obstante, existen algunos estudios que
Otros estudios muestran una disminu- han analizado este tema.
cin en la morbilidad para determinados
grupos etarios (Gaarder, Glassman y Todd, Molina-Millan et al. (2016) presentan una
2010). Asimismo, Rasella et al.(2013) revisin crtica de las limitaciones meto-
encuentran que en Brasil Bolsa Famlia dolgicas y la evidencia disponible sobre
contribuy a reducir la mortalidad infan- los impactos de largo plazo de los PTMC
til, especialmente por causas relacionadas con relacin a dos etapas del ciclo de
con la pobreza, como la desnutricin y la vida. La primera incluye la gestacin y la
diarrea. infancia (hasta los seis aos), y los impac-
tos se miden durante la etapa escolar. La
En lo que se refiere a la asistencia escolar segunda etapa incluye la edad escolar, y los
y al uso de servicios preventivos de salud, impactos se miden en la vida adulta. En el
la evidencia muestra que las condiciona- primer caso, las dimensiones de impacto
lidades explican una parte importante de de inters son escolaridad, aprendizaje,
los impactos positivos de corto plazo de los estado de salud y dimensiones de desa-
PTMC, en comparacin a lo que se logra- rrollo cognitivo y socioemocional. En el
ra sin ellas (Akresh, Walque y Kazianga, segundo caso, las dimensiones de anlisis
2012; Baird, McIntosh y zler, 2011; se concentran en el impacto sobre esco-
Benedetti, Ibarrarn y McEwan, 2016; de laridad, aprendizaje y desempeo en el
Brauw y Hoddinott, 2008; Schady y Araujo, mercado de trabajo. La evidencia emerge
2008). Una revisin de 75 estudios sobre 35 de un nmero muy limitado de estudios y
programas (Baird et al., 2014) muestra la es mixta.
importancia de que las condicionalidades
sean explcitas, efectivamente monito- De acuerdo con Molina-Millan et al.
readas, y que existan penalizaciones por (2016), la literatura experimental pro-
incumplimiento. Esto aumenta significa- vee evidencia consistente sobre efectos

3
As funcionan las transferencias condicionadas

positivos de largo plazo en la escolaridad El futuro de los programas


(en Colombia, Mxico y Nicaragua) as de transferencias monetarias
como algunos efectos positivos sobre condicionadas
desarrollo cognitivo y aprendizajes (en
Nicaragua), habilidades socioemociona- Estamos convencidos que los PTMC
les (en Mxico) y empleo y generacin de seguirn jugando un rol central en las
ingresos no agropecuarios (en Nicaragua). polticas redistributivas y de combate a
Sin embargo, los efectos de largo plazo de la pobreza. Existen varias razones, pero
los PTMC sobre otras dimensiones no son quisiramos resaltar dos. En primer lugar,
significativos, pero a menudo no es posible porque en ALC la regin ms desigual
distinguir si se debe a falta de impacto de del mundo, no se han implementado
los programas o a desafos metodolgicos programas redistributivos mejor focali-
importantes. Algunos de estos desafos son zados que los PTMC. Adems, todava
la falta de potencia estadstica o una breve persisten subsidios regresivos e ineficientes
diferencia en los tiempos de exposicin al por las distorsiones de precios que generan.
programa entre grupos de control y de tra- As, existe un amplio margen de mejora en
tamiento, dado que estas evaluaciones nor- relacin a la eficiencia del gasto con fines
malmente miden impactos diferenciales redistributivos, y en este mbito los PTMC
entre los beneficiarios originales y aquellos representan una alternativa claramente
que pertenecieron al grupo de control y superior. En segundo lugar, en ALC todava
que eventualmente entraron tambin en el existen barreras a la demanda por servicios
programa. La literatura no experimental, sociales entre la poblacin ms pobre y
caracterizada por desafos metodolgicos oportunidades para promover conductas
an mayores, muestra tambin resultados de los hogares que incrementen su bien-
mixtos. estar y su productividad futura. En esto es
importante reafirmar la centralidad de las
Una preocupacin sobre los PTMC es la condicionalidades para inducir la inversin
posibilidad de generar incentivos nega- en capital humano, que de otra forma no
tivos, particularmente en trminos de la ocurrira.
oferta laboral de los adultos de hogares
beneficiarios. En general, ninguna de las Al mismo tiempo, todava hay mucho que
evaluaciones rigurosas sobre los impactos se puede hacer para que los PTMC funcio-
de los PTMC que analizaron este tema nen de manera ms eficiente. En el tema de
encontr impactos negativos en el corto identificacin de los beneficiarios todava
plazo (Alza, Cruces y Ripani, 2010; existe un espacio importante para reducir
Fiszbein y Schady, 2009). Sin embargo, los errores de inclusin y sus brechas de
hay evidencia reciente sobre posibles cobertura. En algunos casos, los errores de
desincentivos a la formalidad, sobre todo inclusin se explican por debilidades, ya
cuando las transferencias estn asociadas sea en las metodologas estadsticas utili-
a la formalidad del empleo de los benefi- zadas para la seleccin de beneficiarios o
ciarios. En Ecuador, Araujo et al. (2016) en los operativos de campo para su imple-
encuentran que el programa no desincen- mentacin (particularmente durante las
tiva el empleo de las mujeres beneficiarias, etapas de expansin hacia las reas urba-
sin embargo est asociado con una reduc- nas, donde la pobreza es ms voltil y ms
cin en la condicin de formalidad en el difcil de identificar). En otros casos, los
empleo asalariado y en el autoempleo. errores de inclusin se deben a que algunos

4
Introduccin

hogares beneficiarios superaron la pobreza (Saavedra y Garca, 2012). Sin embargo,


gracias a la inversin pblica en el sector los beneficiarios de los PTMC suelen tener
social y al crecimiento econmico de las mayor limitacin en el acceso a servicios
ltimas dcadas. Por lo tanto, es impor- y menor probabilidad de participar en
tante consolidar mecanismos regulares de programas dirigidos a mejorar su calidad,
recertificacin de las condiciones socioe- debido principalmente a las dificultades
conmicas de las familias y reforzar, donde que estos programas encuentran al operar
sea necesario, los instrumentos estadsticos en las localidades ms pobres y remotas
de seleccin. Asimismo, un reto importante (Mancera et al., 2010).
para el diseo de estos programas radica
en explorar mecanismos de focalizacin Uno de los grandes desafos para el futuro
para que la elegibilidad no sea categrica, de los PTMC es aprovechar mejor su
sino que los beneficios sean inversamente capacidad operativa y visibilidad poltica
proporcionales al nivel socioeconmico para promover un modelo ms efectivo de
de la familia. Esto limitara potenciales coordinacin con los sectores, de forma
incentivos negativos en la oferta laboral de que estos tambin adopten estrategias e
o en la acumulacin de activos en los intervenciones ms eficaces para mejorar
hogares cercanos al umbral de elegibilidad. la calidad de los servicios dirigidos a las
Finalmente, en muchos programas existe poblaciones ms vulnerables. Asimismo, en
un margen de mejora en la gestin de los algunos pases la verificacin del cum-
padrones de beneficiarios. plimiento de las condicionalidades sigue
siendo un reto operativo. El costo de la
En relacin al objetivo de fomentar la acu- verificacin podra reducirse si el sector
mulacin de capital humano por medio de de educacin contara con informacin
las condicionalidades, es crtico fortalecer sistematizada de matriculacin y asisten-
la coordinacin de los PTMC con los sec- cia disponible de manera electrnica. La
tores de salud y educacin para mejorar la experiencia de algunos pases que han
calidad de los servicios. Es motivo de gran explorado esta opcin indica que el fortale-
preocupacin que los nios, beneficiarios cimiento de los sistemas de informacin de
o no de los PTMC, asistan a la escuela sin los servicios de educacin y salud es opera-
mejorar su aprendizaje, o que el mayor uso tivamente complejo, y requiere establecer
de los servicios de salud no genere mejores incentivos para completar adecuadamente
resultados. Por lo tanto, es imperativo prio- la informacin. No obstante, cuando los
rizar la mejora de la calidad de los servicios esfuerzos son liderados por el sector de
educativos y de salud a los que acceden los salud o de educacin, los resultados son
beneficiarios de los PTMC, a pesar que esta positivos.
tarea no se encuentre bajo la responsabili-
dad directa de los programas. Finalmente, es necesario adaptar las condi-
cionalidades para que incentiven cambios
En ALC, la centralidad de esta coordi- de comportamiento relevantes segn el
nacin ha sido mermada con el paso del contexto por ejemplo, rural o urbano,
tiempo. Existe evidencia sobre la cos- y velar por su pertinencia cultural. Lo
to-efectividad de complementar el des- que era relevante hace dos dcadas puede
pliegue de los PTMC con intervenciones que ya no lo sea. Pese a que se ha obser-
que mejoren el acceso y la calidad de vado cierta inercia en el diseo de las
los servicios cuya demanda promueven condicionalidades, varios pases en ALC

5
As funcionan las transferencias condicionadas

estn implementando nuevos esquemas ejemplo, la identificacin de beneficiarios y


que, entre otros, incentivan el desempeo los mecanismos de pagos. Sin embargo,
escolar o la utilizacin de servicios pre- existen otros aspectos relevantes para la
ventivos de salud que mejor responden a operacin de los PTMC que no consideran
los desafos epidemiolgicos actuales de la en profundidad, como la verificacin de
poblacin. corresponsabilidades y la coordinacin con
los ministerios de salud y de educacin.

Objetivo del libro Andrews et al. (2011) tambin se enfocan


en sistemas de proteccin social y ofrecen
Este libro proporciona soluciones prcti- una serie de breviarios de cuatro pginas
cas a los desafos de diseo y, sobre todo, que contienen consideraciones importantes
de implementacin enfrentados por los sobre cada proceso operativo y cuatro bre-
gestores de los PTMC. Para lograrlo, exa- ves ejemplos. El sitio de internet asociado a
mina los procesos operativos clave de estos la publicacin permite navegar de acuerdo
programas, sistematiza el conocimiento con las etapas operativas y descargar la
operativo, extrae las lecciones acumuladas coleccin de breviarios. En este sentido,
en casi veinte aos de implementacin en este trabajo es el ms cercano al material
varios pases de ALC, identifica retos y que se desarrolla en este libro, el cual, no
discute las implicaciones de poltica2. obstante, analiza cada tema en mayor pro-
fundidad para ofrecer una gua operativa
Est dirigido a los profesionales del sector ms detallada para los operadores de los
pblico dentro y fuera de ALC que quieran PTMC.
mejorar el funcionamiento y resultados
de un PTMC existente, o bien crear uno El trabajo seminal de Fiszbein y Schady
nuevo aprovechando las experiencias de (2009) se enfoca principalmente en sis-
otros pases. De igual forma, al explicar el tematizar la evidencia sobre los impactos
funcionamiento de estos programas, este de los PTMC. Adems, discute la racio-
libro es una referencia til para acadmicos nalidad de los programas, su papel en
e investigadores que estudian los impactos los sistemas de proteccin social, cmo
de los PTMC. Finalmente, tambin es rele- se determinan los parmetros de los
vante para profesionales del sector privado montos de las transferencias y el tipo de
interesados en entender la operacin de los condicionalidades. Paes-Sousa, Regalia y
PTMC para desarrollar soluciones tecnol- Stampini (2013) identifican y describen
gicas y logsticas para los programas. los elementos clave para la implementa-
cin exitosa de los PTMC con base en la
El libro contribuye a la literatura sobre el experiencia de ALC. Sin embargo, nin-
ciclo operativo de los PTMC. Grosh et al. guna de estas dos publicaciones entra en
(2008) abarcan el conjunto de intervencio- el detalle acerca de la implementacin de
nes que podran integrar una red de protec- los procesos operativos. Esta brecha de
cin social e incluyen aspectos operativos y conocimiento fue identificada en un estu-
de diseo relevantes para los PTMC por dio reciente de la Oficina de Evaluacin y

2 El libro se acompaa del siguiente sitio web, que contiene los estudios de casos y material relevante sobre los PTMC:
www.iadb.org/es/programas-de-transferencias-monetarias-condicionadas.

6
Introduccin

Tabla A. Relacin entre los captulos del libro y los principales aspectos de diseo y operativos

Aspectos de diseo Captulo 1 Captulo 2 Captulo 3 Captulo 4


Definicin de la poblacin
objetivo
Definicin de las
condicionalidades
Definicin de la estructura de
las transferencias
Seleccin del medio de pago
Aspectos operativos

Seleccin de los mtodos de


focalizacin
Levantamiento de encuestas
Captura de datos en
un sistema informtico,
determinacin de la
elegibilidad y generacin de la

lista de hogares elegibles

Inscripcin de los beneficiarios


Actualizacin del padrn
Verificacin de
condicionalidades
Contratacin de entidades
financieras
Generacin de la nmina
Entrega de las transferencias
Inclusin financiera
Organizacin territorial
Monitoreo y auditoras
Atencin ciudadana
Vinculacin con otros
programas y servicios sociales

Fuente: elaboracin de los autores.

7
As funcionan las transferencias condicionadas

Supervisin del Banco Interamericano de de corto plazo es parte de una poltica


Desarrollo que recomiend sistematizar el integral de combate a la pobreza extrema.
conocimiento operativo y las buenas prc- Finalmente, el caso de Repblica Domini-
ticas en la implementacin de los PTMC cana es ilustrativo por su innovacin en los
(Azuara, Maciel y Tetreault, 2015). instrumentos de pago de las transferencias.
La experiencia de estos pases se comple-
Este libro ocupa el vaco entre la literatura menta con ejemplos de otros programas
mencionada anteriormente y las evalua- en la regin, con base en la experiencia
ciones de procesos y los manuales ope- operativa de los autores y cuando estos son
rativos de los programas, que contienen de particular relevancia.
informacin muy detallada pero no son
de fcil acceso y no analizan las ventajas y El libro est organizado en cuatro captu-
retos de distintas alternativas. Este obje- los, ms esta introduccin y una seccin
tivo se logra mediante la sistematizacin y de conclusiones. Los tres primeros captu-
revisin crtica de los documentos tc- los abordan los principales procesos en la
nicos de los programas de la regin y la operacin de los PTMC: la identificacin
codificacin del conocimiento no escrito de beneficiarios y el manejo del padrn, la
de los operadores. verificacin de condicionalidades y el pago
de las transferencias. Aunque dichos cap-
Los casos analizados con mayor profundi- tulos se enfocan en los aspectos operativos,
dad incluyen los de Brasil, Chile, Colom- tambin discuten cmo se determinan los
bia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica y Mxico, principales parmetros de diseo. Poste-
as como el proceso de pagos en Repblica riormente, el Captulo 4 trata los asuntos
Dominicana3. A mediados de los noventa, transversales que apoyan la operacin de
Brasil y Mxico fueron los pases pioneros los programas como la organizacin terri-
en la implementacin de PTMC a gran torial, los sistemas de gestin de la infor-
escala, y han logrado consolidar sus proce- macin y la vinculacin de los beneficiarios
sos operativos al tiempo que han adaptado a otros programas sociales. Finalmente,
el diseo de sus programas al contexto la seccin de conclusiones, sistematiza las
dinmico de la pobreza. Los programas de lecciones aprendidas, los retos y las impli-
Colombia, Ecuador y Jamaica tambin son caciones de poltica. La Tabla A tiene el
implementados a gran escala, tienen ms objetivo de facilitar al lector la bsqueda
de diez aos de implementacin y ofrecen de los aspectos de diseo y operativos ms
lecciones tiles en temas operativos. El importantes en los captulos del libro.
caso de Chile es interesante porque, aunque
se trata de un programa que atiende a un Esperamos sinceramente que disfruten de
porcentaje limitado de la poblacin, tiene esta publicacin y que les sea til.
un diseo innovador en el que un PTMC

3 Es importante destacar que las referencias a los programas contenidas en este libro corresponden a su diseo y estructura al
momento en que se realiz el estudio de caso: Brasil y Colombia en 2015 y Mxico, Costa Rica, Chile y Ecuador en 2016.

8
As funcionan las transferencias condicionadas

Captulo

1
Identificacin de los
beneficiarios
y manejo del padrn
Marco Stampini

10
Captulo 1

Los programas de transferencias moneta- de comportamiento para evitar perder la


rias condicionadas (PTMC) estn foca- elegibilidad).
lizados hacia la poblacin con menores
niveles de bienestar. Por ello, los PTMC Frente a limitaciones presupuestarias y a
han elaborado mecanismos para identifi- una larga historia de subsidios generales
car sus potenciales beneficiarios y deter- altamente regresivos, muchos de ellos
minar su elegibilidad. Asimismo, han al consumo, los gobiernos han hecho
puesto en marcha sistemas que buscan esfuerzos en trminos de focalizacin
mantener actualizada la informacin para que los PTMC sean reconocidos
socioeconmica de los beneficiarios y como programas eficientes. Dado el doble
asegurar que las transferencias lleguen a objetivo de los PTMC, la focalizacin ha
los que ms las necesitan. implicado decidir cul es la poblacin
que necesita recibir una transferencia de
Existe una literatura que sostiene, bajo el recursos por su condicin de pobreza y
nombre de paradoja de la redistribucin, para incentivar la formacin de su capital
que los programas focalizados tienen humano. Esto ha permitido blindar los
un menor impacto redistributivo y en la programas frente a crticas de asigna-
reduccin de la pobreza en comparacin cin arbitraria o filtracin a los estratos
con los programas universales (Korpi de la poblacin con mayores niveles de
y Palme, 1998). Una extensin de esta bienestar.
literatura argumenta que los programas
universales aumentan el apoyo poltico a En este captulo, discutimos qu poblacin
la redistribucin, permitiendo expandir objetivo ha sido elegida por los PTMC de
el presupuesto dedicado a este objetivo la regin. Revisamos los mecanismos de
(Marx, Salanauskaite y Verbist, 2013). Van focalizacin adoptados y el grado de xito
Oorschot (2002) discute las desventajas en su aplicacin. Describimos los procesos
de la focalizacin, que incluyen los costos operativos para la identificacin e inscrip-
administrativos, la estigmatizacin de los cin de los beneficiarios. Discutimos la
beneficiarios y la posibilidad de generar actualizacin del padrn de beneficiarios,
trampas de dependencia (modificaciones con particular atencin a los criterios de

11
As funcionan las transferencias condicionadas

salida y a la recertificacin de la elegibili- pobre de la poblacin, mientras la inci-


dad. Las principales lecciones aprendidas dencia de la pobreza no ha excedido el
y las direcciones de reforma no se discu- 20% desde la creacin del programa en
ten en este captulo, sino que se presentan 2002. En Chile, el programa se dirige a
en el captulo de conclusiones. los pobres extremos y unas categoras de
personas vulnerables, por ejemplo aque-
llas en situacin de calle y menores cuyo
1.1 Definicin de la poblacin objetivo padre, madre o tutor se encuentre privado
de libertad.
La definicin de la poblacin objetivo es
el primer paso en el diseo de un PTMC. En general, existe una disyuntiva entre
Implica la seleccin de criterios de elegibi- el tamao de la poblacin objetivo y el
lidad, que abarcan por lo menos dos nive- monto de la transferencia. En teora,
les. Primero, es necesario elegir criterios es posible que un gobierno expanda al
socioeconmicos, es decir, si los programas mismo tiempo la poblacin objetivo y el
focalizan a los pobres extremos, a todos monto de la transferencia, financiando
los pobres o a los pobres y otros grupos esta poltica por medio de una mayor
vulnerables. Segundo, es preciso determi- recaudacin fiscal o reasignacin del gasto
nar criterios demogrficos, es decir, si los pblico. Sin embargo, en la prctica, crear
programas se dirigen a todos los hogares un espacio fiscal suficiente para financiar
o, por ejemplo, solo a los que tienen nios, los PTMC no ha sido un camino trivial.
que son los que ms necesitan incentivos En la mayora de los casos, los programas
para el desarrollo del capital humano. maduros invierten el 0,3%-0,4% del Pro-
ducto Interno Bruto (Paes-Sousa, Regalia
y Stampini, 2013) y la seleccin de una
1.1.1 Criterios socioeconmicos poblacin objetivo ms amplia implica un
de elegibilidad: pobreza extrema, menor valor de la transferencia4.
pobreza y/o vulnerabilidad
La literatura ha documentado casos en los
La seleccin de los criterios socioeco- que montos muy bajos de transferencias
nmicos de elegibilidad refleja el debate han logrado impactos en trminos de
sobre qu grupo poblacional necesita mayor demanda por servicios de salud y
apoyo al ingreso, en particular para lograr educacin (Filmer y Schady, 2009; Banco
los objetivos del programa en trminos Mundial, 2011). Sin embargo, hasta qu
de desarrollo del capital humano. Varios punto se puede reducir el monto sin
PTMC se enfocan en los pobres extre- perder impacto es una cuestin esen-
mos (por ejemplo, Ecuador y Mxico), cialmente emprica, cuya respuesta vara
mientras que otros incluyen las personas caso por caso. Por otro lado, en relacin
pobres y/o vulnerables. En Jamaica, por al objetivo redistributivo de los PTMC,
ejemplo, el Programa de Avance a tra- se puede afirmar con certeza que una
vs de Salud y Educacin (PATH, por transferencia ms baja tendr un menor
sus siglas en ingls) se dirige al 40% ms impacto en la reduccin inmediata (de la

4 Para una comparacin de la generosidad de las transferencias en unos pases de Amrica Latina y Caribe, ver la Figura 2 en
Stampini y Tornarolli (2012).

12
Captulo 1

incidencia y de la brecha) de la pobreza pagado a los adultos mayores es ms bajo


entre los hogares beneficiarios. que una pensin no contributiva. Adems,
la cobertura de adultos mayores mediante
Otra consecuencia de elegir una poblacin los PTMC mantiene la focalizacin por
objetivo ms amplia es que ello implica la pobreza, mientras que varias pensiones
inclusin de beneficiarios con una pobreza no contributivas cubren a todos los adul-
menos profunda, que empricamente tos mayores que no reciben una pensin
ha mostrado ser tambin ms dinmica contributiva, independientemente de su
(Stampini et al., 2016b). Esto implica la condicin de pobreza.
necesidad de disear reglas ms dinmicas
de manejo del padrn, con entradas y sali-
das frecuentes para apoyar a los hogares 1.2 Mtodos de focalizacin
solo durante los episodios de pobreza. geogrficos, categricos, de prueba
de medios y comunitarios

1.1.2 Criterios demogrficos de Una vez que se ha definido la poblacin


elegibilidad: todos los hogares objetivo, es necesario elegir los mecanis-
o solo los que tienen nios? mos de focalizacin, es decir, los mtodos
utilizados para determinar si los solicitan-
En la conceptualizacin original de los tes satisfacen el criterio socioeconmico
PTMC y al inicio de su implementacin, el de elegibilidad. Esta fase se encuentra en
enfoque principal estaba en la provisin de un punto intermedio entre el diseo del
incentivos para la acumulacin de capi- programa y su operacin, que empieza
tal humano. Por lo tanto, solo podan ser con el levantamiento de las encuestas de
elegibles hogares con miembros sujetos a elegibilidad en el campo. El contenido de
condicionalidades en salud (por ejemplo, dichas encuestas depende de los criterios y
embarazadas y nios en edad preescolar) mtodos de focalizacin seleccionados.
o educacin (nios y adolescentes en edad
escolar). Los hogares sin nios queda- Los PTMC han utilizado una combina-
ban excluidos, por lo que varios pases cin de mtodos de focalizacin: geogr-
poniendo nfasis en la funcin redistri- ficos, categricos, de prueba de medios y
butiva de los PTMC, expandieron la ele- comunitarios. Solo ocasionalmente se han
gibilidad a todos los hogares que satisfacan utilizado en forma exclusiva, es decir, sin
el criterio socioeconmico de elegibilidad. ser combinados entre ellos. Con respecto a
Con esto, incluyeron de facto en la estruc- los programas de proteccin social preexis-
tura de las transferencias un componente tentes, la combinacin de estos mtodos de
bsico no condicionado, tpicamente de focalizacin ha permitido reducir sustan-
bajo monto. cialmente la filtracin de los beneficios a
los no pobres. No es posible formular una
En unos casos, la expansin de los crite- regla general sobre la combinacin ptima
rios demogrficos de elegibilidad supli de mtodos de focalizacin para asegu-
la ausencia de un programa de pensin rar que los PTMC lleguen a todos los que
no contributiva. Por ejemplo, PATH en deberan recibirlos y solo a ellos. Sin
Jamaica incluye un componente especfico embargo, la combinacin de focalizacin
de la transferencia para los adultos mayo- geogrfica en zonas de alta incidencia de la
res. Normalmente, el monto de los PTMC pobreza con prueba de medios a travs de

13
As funcionan las transferencias condicionadas

la estimacin del nivel de bienestar destaca Solidaria en las 100 municipalidades ms


como buena prctica en materia de asigna- pobres del pas. La expansin geogrfica se
cin de PTMC, y ms generalmente de pro- realiz en etapas entre 2005 y 2010, empe-
gramas de alivio a la pobreza. Igualmente, zando por las municipalidades ms pobres,
hay prcticas que se deberan aplicar con elegidas con base en un mapa de pobreza
cautela, por ejemplo la focalizacin geogr- (Barham et al., 2015). En otros casos, por
fica excluyente, o sea, la que excluye reas ejemplo en Mxico, la focalizacin geogr-
del pas con baja incidencia de pobreza. A fica ha sido utilizada para guiar la expan-
continuacin, revisamos los mtodos de sin del programa.
focalizacin uno por uno y discutimos el
xito de su aplicacin. Finalmente, la focalizacin geogrfica ha
sido utilizada para determinar la distribu-
cin geogrfica y concentracin territorial
1.2.1 Focalizacin geogrfica de los beneficiarios. Es el caso de Brasil,
donde el nmero de cupos disponibles en
La forma pura de la focalizacin geogrfica cada municipio es determinado a nivel
consiste en decretar la elegibilidad de todos central, basado en estimaciones del nmero
los hogares que viven en ciertas reas del de familias pobres elaboradas con datos
pas y satisfacen los criterios demogrficos del Censo Demogrfico y de la Encuesta
establecidos por el programa. Por ejemplo, Nacional por Muestra de Domicilios
en 2016 el programa Red de Oportunida- (PNAD, por sus siglas en portugus). El
des en Panam tom la decisin de adoptar objetivo de este mecanismo es reducir el
una focalizacin puramente geogrfica en riesgo de que familias que no son pobres se
los corregimientos donde la incidencia de integren al programa, asignando la respon-
la pobreza extrema supera el 70%. sabilidad de una focalizacin efectiva a los
gobiernos locales (Hellmann, 2015b).
Una focalizacin geogrfica pura tiene
sentido solo en reas donde la inciden-
cia de la pobreza es tan alta, que el riesgo 1.2.2 Focalizacin categrica
de incluir hogares que no sean pobres es
relativamente bajo en comparacin con La forma pura de la focalizacin categrica
el riesgo de excluir aquellos que s lo son. consiste en la decisin de conceder la ele-
Adems de eliminar los errores de exclu- gibilidad automtica a unos grupos pobla-
sin, la focalizacin geogrfica pura per- cionales determinados, sin aplicar otros
mite ahorrar los recursos necesarios para la mtodos. La focalizacin categrica pura es
aplicacin de otros mtodos de focalizacin utilizada en pocos pases, y generalmente
(que se discutirn en las prximas subsec- para incluir grupos poblacionales que
ciones), como, por ejemplo, la prueba de representen una minora de los beneficia-
medios. rios del PTMC. Ms Familias en Accin en
Colombia, por ejemplo, establece la elegi-
En general, la focalizacin geogrfica es bilidad automtica de la poblacin vctima
utilizada en combinacin con otros mto- de desplazamiento, definida por la Unidad
dos. En unos casos, ha sido el instrumento para la Atencin y Reparacin Integral a
usado para determinar en qu reas del las Vctimas, que maneja un registro de
pas ejecutar el programa. Por ejemplo, esta poblacin. En 2013, las vctimas de
El Salvador implement el programa Red desplazamiento representaban el 19% de

14
Captulo 1

los beneficiarios del programa (Medelln y para la identificacin de los beneficiarios,


Snchez, 2015). generalmente en combinacin con uno
o ms de los otros mtodos de focaliza-
En otros casos, se usa la focalizacin cate- cin. Esto implica el levantamiento de una
grica para garantizar la entrada al PTMC encuesta con variables asociadas con el
de beneficiarios de programas sociales que nivel de bienestar, que permita al mismo
se quieren sustituir o complementar. Ejem- tiempo verificar la presencia de los crite-
plo del primer caso es la entrada autom- rios demogrficos de elegibilidad.
tica al PATH de beneficiarios del programa
Poor Relief, en Jamaica. Esto se justific con En Brasil, la prueba de medios se realiza
base en razones de economa poltica ms de forma directa con base en el ingreso
que por motivos tericos o tcnicos. Ejem- familiar per cpita que el responsable de la
plo del segundo caso es la Red Unidos en unidad familiar declara al agente regis-
Colombia, donde Ms Familias en Accin trador del municipio. Dicha declaracin
complementa un paquete de intervenciones se toma en el curso de una entrevista,
socio-asistenciales dirigido a las familias en durante la cual se completa el formulario
situacin de pobreza extrema. en papel del Cadastro nico. La encuesta,
adems de capturar el ingreso, se propone
En otros casos, la focalizacin categrica trazar un perfil de las vulnerabilidades de
se utiliza para establecer grupos priorita- la familia. El responsable familiar debe
rios entre los elegibles. Por ejemplo, Bolsa comprometerse a ofrecer declaraciones
Famlia en Brasil considera prioritarias verdaderas, bajo pena de perder el derecho
a las familias quilombolas5, indgenas, de de acceder a programas gubernamentales
recicladores, en situacin de trabajo infantil (Hellmann, 2015b).
y con integrantes liberados de situaciones
anlogas al del trabajo esclavo. En estos Para reducir el riesgo de falsas declara-
casos, atendiendo siempre al criterio de ciones del ingreso, Bolsa Famlia adopta
los ingresos, estas familias recibirn el las siguientes estrategias: (i) determina
beneficio aunque el nmero de cupos para a nivel federal por medio de mapas de
ese municipio sea rebasado (Hellmann, pobreza un nmero limitado de cupos
2015b). en cada municipio; (ii) atribuye a los
municipios la responsabilidad de selec-
cionar a los beneficiarios; (iii) utiliza un
1.2.3 Prueba de medios fuerte sistema de monitoreo de la situacin
de pobreza de los beneficiarios por medio
La prueba de medios apunta a clasificar del Cadastro nico y del cruce de datos
el nivel de bienestar del hogar que realiza con otras bases administrativas; (iv) realiza
una solicitud de ingreso. Dado que todos publicidad de los nombres de los beneficia-
los programas de ALC estn focalizados en rios para permitir un control entre pares a
la poblacin pobre o vulnerable, en todos nivel local; y (v) lleva a cabo una recertifi-
los pases se aplica una prueba de medios cacin cada dos aos.

5 Las familias quilombolas son grupos tnico-raciales, segn criterios de autoidentificacin, con trayectoria histrica propia,
dotadas de relaciones territoriales especficas, con presuncin de ancestros negros relacionada con la resistencia a la opresin
sufrida histricamente.

15
As funcionan las transferencias condicionadas

El resto de los pases en ALC decidi no de bienestar o mayor si el proxy mide


basarse en la autodeclaracin del ingreso probabilidad de pobreza que el umbral
per cpita. Como alternativa, utilizan la predeterminado.
estimacin de un indicador de bienestar:
por ejemploingreso, consumo, capacidad Normalmente, las variables que se usan
de generacin de ingreso, ndice de calidad para calcular el puntaje del proxy y sus
de vida o ndice de vulnerabilidad. Esta pesos relativos no son de dominio pblico.
estimacin, conocida por su nombre en Los pases mantienen esta informacin
ingls como Proxy Means Test (en adelante reservada, posiblemente debido a la preo-
referido como proxy), se calcula por medio cupacin de que los postulantes manipulen
de variables estadsticamente asociadas con sus declaraciones para aumentar la pro-
el nivel de bienestar. Tpicamente, incluye babilidad de entrar en los programas. En
variables demogrficas (por ejemplo, el Recuadro 1.1 describimos, a modo de
tamao del hogar), socioeconmicas (por ejemplo, una posible rutina para la elabora-
ejemplo, nivel educativo de los adultos, cin de un proxy. En la Tabla 1.1 enumera-
tenencia de activos y caractersticas de la mos algunas de las variables utilizadas en la
vivienda) y geogrficas (lugar de residen- frmula del proxy en Mxico.
cia). No todas las variables de las encuestas
se utilizan en la frmula del proxy. Algunas Hay cuatro buenas prcticas que se deben
solo cumplen una funcin de control, es seguir en el proceso de seleccin de las
decir, que ofrecen una primera oportuni- variables del proxy. Primero, es importante
dad de verificar la veracidad de las decla- evitar la inclusin de variables manipula-
raciones relativas a las variables del proxy. bles, por ejemplo, la posesin de activos
Otras apuntan a identificar elementos de que pueden ser fcilmente escondidos y
vulnerabilidad, por ejemplo la presencia para los cuales no hay registros de tenen-
de miembros del hogar en situacin de cia. Por ejemplo, aun si tener un equipo
dependencia. reproductor de DVD puede estar relacio-
nado negativamente con la condicin de
Con su enfoque en caractersticas del hogar pobreza, es fcil mover este activo cuando
y de la vivienda, las encuestas y las frmu- el trabajador social visita la vivienda para
las del proxy normalmente no se adaptan aplicar la encuesta de solicitud o para
bien a medir el nivel de bienestar de per- verificar la informacin anteriormente
sonas que viven en instituciones. Por esta compilada en la oficina. Las mismas
razn, Avancemos en Costa Rica adopta un consideraciones no valen para automvi-
cuestionario diferenciado para las perso- les o motocicletas si el programa tiene la
nas que viven en instituciones de bienestar capacidad de cotejar la base de datos de los
social (como asilos o albergues) o que no beneficiarios con registros de tenencia de
tienen domicilio fijo (Hernndez, 2016). estos activos.

El proxy genera un puntaje que permite En segundo lugar, es necesario evitar la


ordenar a los hogares por nivel de bien- inclusin de variables que estn relaciona-
estar estimado. Conjuntamente con la das con los objetivos del programa. Aun
frmula del proxy, se determina un umbral si la desercin o la baja asistencia escolar
de elegibilidad. Son elegibles para recibir de los nios es un buen predictor del nivel
las transferencias los hogares que tienen de bienestar, es una dimensin en la que el
un puntaje menor si el proxy mide nivel PTMC quiere tener un impacto, as que al

16
Captulo 1

Recuadro 1.1 Ejemplo de elaboracin de un proxy de pobreza por ingreso

La elaboracin de un proxy para la clasificacin de los pobres por ingreso requiere la disponibilidad de una encuesta
de hogares, normalmente representativa a nivel nacional y a nivel urbano/rural, que mida el ingreso per cpita de
cada hogar.

El primer paso es estimar una regresin en la que el logaritmo del ingreso per cpita es la variable dependiente. La
transformacin logartmica tiene la finalidad de asegurar una distribucin estadstica normal. En unos casos, aunque
no es la mejor prctica, el anlisis factorial ha sido utilizado en vez de la regresin.

La regresin incluye como variables explicativas una serie de caractersticas del hogar. Es importante sealar que
la regresin estima correlaciones y no necesariamente relaciones causales, por lo que las variables explicativas
pueden ser determinantes o consecuencias del nivel de ingreso.

Los coeficientes que resultan de la regresin se utilizan para predecir el ingreso per cpita de cada hogar de la
encuesta. Posteriormente, se ordena a los hogares de acuerdo con el ingreso per cpita estimado por el modelo.
Se determina un umbral de elegibilidad, de manera que el nmero de individuos con ingresos menores al umbral
sea igual al nmero de pobres en el pas. Son elegibles los individuos que viven en hogares con ingreso per cpita
estimado por debajo de este umbral. Esto implica, en principio, que el presupuesto asignado al programa permita la
entrada de un nmero de hogares que iguala el nmero de hogares pobres.

Para estimar la magnitud de los errores de inclusin y de exclusin del modelo, se construye una matriz en la que
los renglones indican el nmero de personas pobres y no pobres con base al ingreso real reportado en la encuesta
y las columnas indican el nmero de personas pobres y no pobres con base al ingreso estimado por el proxy. La
celda que contiene a los pobres reales que tienen un ingreso per cpita estimado superior al umbral indica los
errores de exclusin (o la subcobertura del programa), mientras que la celda que contiene a los no pobres con un
ingreso estimado por debajo del umbral de elegibilidad indica los errores de inclusin (o filtracin).
El proceso anterior se puede repetir utilizando diferentes conjuntos de variables explicativas, con la finalidad de
identificar la especificacin del modelo del proxy que logre el balance deseado o aceptable entre los errores de
exclusin e inclusin.

La estimacin del modelo es normalmente efectuada separadamente para reas rurales y urbanas. Esto significa
que los proxy urbanos y rurales incluyen diferentes conjuntos de variables explicativas y diferentes coeficientes y
umbrales de elegibilidad, lo que refleja las diferentes caractersticas de la pobreza en los dos medios.
Una vez que se han seleccionado las variables del modelo del proxy, se construye la encuesta que se proporcionar
a los postulantes para determinar su elegibilidad. Esta encuesta contiene las variables del modelo (con la misma
formulacin usada en la encuesta de hogares), ms otras variables que sean consideradas tiles por los programas.

Fuente: elaboracin del autor.

momento de la recertificacin no tendra las caractersticas del piso si hay un pro-


sentido penalizar a un hogar beneficiario grama de mejora de la vivienda para poner
porque sus nios han mejorado su partici- pisos firmes? En ausencia de este tipo de
pacin escolar. programa, es razonable pensar que los que
tienen un mejor piso tambin tienen un
En tercer lugar, es necesario considerar mayor nivel de bienestar, que les ha per-
con atencin la inclusin de variables en mitido instalar un piso firme. La existencia
las que otros programas sociales tienen del programa de mejora de la vivienda
impacto. Por ejemplo, tiene sentido incluir invalida la correlacin. Es posible que los

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As funcionan las transferencias condicionadas

Tabla 1.1 Variables utilizadas en el proxy de Prospera

ndice de dependencia demogrfica: razn entre el nmero de integrantes del hogar menores de 16 aos y de 65 y ms
aos con respecto a los integrantes del hogar entre 16 y 64 aos
Nmero de mujeres en el hogar entre 15 y 49 aos
Logaritmo del total de integrantes del hogar
Escolaridad promedio del jefe y cnyuge con primaria completa pero secundaria incompleta
Escolaridad promedio del jefe y cnyuge con secundaria completa o ms
Nmero de personas del hogar con trabajo subordinado
Nmero de personas del hogar con trabajo independiente
Nmero de personas del hogar con trabajo subordinado sin pago
Indicador de inseguridad alimentaria 1: por falta de recursos algn adulto del hogar dej de desayunar, comer o cenar al
menos una vez (durante los ltimos tres meses)
Indicador de inseguridad alimentaria 2: por falta de recursos algn adulto comi una vez al da o dej de comer todo el
da (durante los ltimos tres meses)
Indicador de inseguridad alimentaria conjunta: alguno de los dos casos anteriores
Nmero de integrantes del hogar que cuentan con Seguro Popular
Indicador de que al menos uno de sus integrantes cuenta con acceso a servicio mdico derivado de su trabajo
Indicador de que el jefe es trabajador independiente y al menos uno de sus integrantes cuenta con acceso a servicio
mdico derivado de su trabajo
Indicador de que el hogar recibe remesas
Indicador de que la vivienda es propia
Indicador de que la vivienda es rentada
Total de cuartos en la vivienda sin incluir cocina, pasillos ni baos
Indicador de bao de uso exclusivo del hogar con acceso a agua
Indicador de piso firme en la mayor parte de la vivienda
Indicador de piso con recubrimiento en la mayor parte de la vivienda
Indicador de utilizacin de combustibles como lea, carbn o petrleo para cocinar
Indicador de no tenencia de refrigerador
Indicador de no tenencia de vehculo
Indicador de no tenencia de computadora
Indicador de no tenencia de reproductor de videocasetera ni de DVD
Indicador de no tenencia de telfono fijo
Indicador de no tenencia de horno elctrico o microondas
ndice de rezago social a nivel municipal
Indicador de que el hogar se encuentra en localidades de 100 mil o ms habitantes
Indicador de que el hogar se encuentra en localidades de 15 mil o ms habitantes, pero de menos de 100 mil

Fuente: Dvila (2016; 17).

18
Captulo 1

hogares ms pobres tengan un piso mejor nes de la pobreza. En contraste, los proxy
que los hogares menos pobres, exactamente utilizan variables similares para estimar la
porque su menor nivel de bienestar les ha pobreza, pero emplean mtodos estadsti-
permitido beneficiarse del programa de cos para determinar sus pesos. Un segundo
mejora de la vivienda. El problema debe ser problema de los indicadores de pobreza
considerado cuidadosamente, con decisio- multidimensional existentes es que han
nes y soluciones que varan caso por caso; incluido indicadores de resultados de los
por ejemplo, a travs de la actualizacin programas sociales, como, por ejemplo,
peridica del proxy para identificar qu la desercin escolar de los nios. Esto no
variables han perdido poder de prediccin. resulta un inconveniente si el objetivo
es dar seguimiento a la efectividad de la
Finalmente, pero de suma importancia, es poltica social, pero s lo es si el objetivo es
necesario evitar la inclusin de variables focalizar programas.
laborales por ejemplo, la afiliacin a la
seguridad social, para reducir el riesgo Con el pasar del tiempo, las frmulas de
de que los postulantes y beneficiarios asu- proxy pierden poder predictivo porque
man que mejorar o formalizar su condicin cambia la relacin entre las caractersticas
laboral afecte su elegibilidad al programa. del hogar o la posesin de un activo y la
Por esta razn, recientemente Honduras condicin de pobreza. El ejemplo clsico es
y Panam han decidido excluir variables que la tenencia de un telfono celular, que
laborales de su frmula del proxy6. Por la estaba positivamente asociada con los nive-
misma razn, es aconsejable evitar pregun- les de bienestar al inicio de los aos 2000,
tas sobre la situacin laboral de los miem- ya no es un buen predictor. Actualmente,
bros del hogar en la encuesta de entrada sera alguna caracterstica del telfono la
o recertificacin, aun si no se utiliza esta que pudiera predecir el nivel de bienestar,
informacin para el clculo del proxy. En por ejemplo si el telfono es inteligente o el
todos los casos, si lo desean, los programas tipo de contrato de telefona asociado, pero
tienen la opcin de verificar la situacin esta informacin no se encuentra en las
ocupacional de los postulantes y beneficia- encuestas de hogares.
rios al cotejar su padrn con datos admi-
nistrativos de otros registros pblicos. La prdida de poder predictivo implica que
es buena prctica revisar peridicamente
Recientemente, algunos pases han con- la frmula del proxy, utilizando las encues-
siderado focalizar los programas sociales, tas ms recientes. La pregunta operativa
incluyendo los PTMC, utilizando indicado- es: cada cunto tiempo es ptimo revisar
res que estiman la pobreza multidimensio- el proxy? Si la nueva frmula se basa en
nal. Estos indicadores combinan variables variables que ya aparecen en la encuesta
que miden privaciones, por ejemplo, baja de entrada y recertificacin, la revisin
calidad de la vivienda y brechas en educa- del proxy no genera altos costos y puede
cin y salud. Desafortunadamente, dichos ser frecuente. Por ejemplo, es posible que
indicadores de pobreza multidimensional la nueva frmula contenga las mismas
no representan una buena prctica, porque variables de la anterior, pero actualice los
asignan pesos arbitrarios a las dimensio- coeficientes para reflejar cambios en la

6 Para los detalles de la revisin del proxy de Honduras, ver Benedetti et al. (2014).

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As funcionan las transferencias condicionadas

relacin entre estas variables y el nivel de de cada hogar. Se utiliz, por ejemplo,
bienestar medido por el proxy. Por otro como ltimo paso de la focalizacin en la
lado, en caso de que la revisin requiera etapa inicial de ampliacin rural del pro-
la inclusin de nuevas variables, el cam- grama Prospera en Mxico. Comprendi
bio en la frmula del proxy implica costos la presentacin de un listado de hogares
administrativos para la modificacin de la elegibles ante asambleas comunitarias
encuesta de entrada y recertificacin. El para validacin pblica y dio a los hoga-
proceso de revisin puede ofrecer la opor- res la posibilidad de salirse del programa
tunidad de enriquecer la encuesta de hoga- (Orozco y Hubert, 2005). Actualmente,
res y profundizar los anlisis de pobreza, durante la incorporacin, los miembros
en el contexto de una discusin ms amplia de la comunidad pueden indicar casos
sobre la medicin de la pobreza a nivel de de hogares que en su opinin hayan sido
pas. Es razonable que este tipo de revisin seleccionados errneamente. A estos hoga-
ms profunda sea menos frecuente, por res se les da seguimiento de acuerdo con un
ejemplo, cada tres o cinco aos. proceso denominado Verificacin Perma-
nente de Condiciones Socioeconmicas
(Dvila, 2016). En general, la experiencia
1.2.4 Focalizacin comunitaria de los PTMC sugiere que la focalizacin
comunitaria ha resultado ser efectiva para
La focalizacin comunitaria consiste en reducir los errores de exclusin, incluyendo
asignar a ciertas comunidades la respon- hogares excluidos incorrectamente, y relati-
sabilidad de determinar la lista de benefi- vamente ineficaz para reducir los errores de
ciarios del programa. En ALC, siempre se inclusin (Paes-Sousa, Regalia y Stampini,
ha usado en combinacin con uno o ms 2013).
de los mtodos previamente descritos. El
ejemplo que ms se acerca a una focaliza-
cin puramente comunitaria es el de Ms 1.2.5 xito de la focalizacin:
Familias en Accin, en Colombia, para la errores de exclusin (subcobertura)
poblacin indgena. El programa establece e inclusin (filtracin)
la focalizacin categrica de los hogares
registrados en el Censo Indgena, el cual Gracias a la adopcin de reglas objetivas de
es construido de manera autnoma por las medicin de la pobreza y al uso de moder-
autoridades tradicionales de cada comuni- nos sistemas de monitoreo y gestin de
dad indgena y solo es avalado y adminis- la informacin, los PTMC se encuentran
trado por el gobierno nacional (Medelln y entre los programas sociales mejor foca-
Snchez, 2015). lizados. Sin embargo, persisten errores de
exclusin que determinan una situacin
En otros casos, la focalizacin comuni- de subcobertura de la poblacin objetivo.
taria es utilizada en forma ms blanda En unos casos, estos se deben al menos
para validar los resultados de la prueba de en parte a la insuficiencia del presupuesto
medios, es decir, para confirmar el estatus asignado al programa, que aun en caso de
de pobreza de los declarados elegibles o focalizacin perfecta no alcanzara a lograr
para incluir casos que fueron errneamente una cobertura completa de la poblacin
clasificados como no pobres. Este tipo de objetivo. En la mayora de los casos, no
focalizacin apunta a utilizar el conoci- obstante, la razn es diferente. De hecho,
miento comunitario sobre el nivel de vida Robles, Rubio y Stampini (2015), utilizando

20
Captulo 1

lneas internacionales de $2,5 y $4 respec- El desempeo de los proxy es peor en las


tivamente para pobreza extrema y pobreza, reas urbanas que en las reas rurales
encontraron que el nmero de beneficiarios (Robles, Rubio y Stampini, 2015), porque
de los PTMC era 2,5 veces el nmero de en las ciudades la pobreza es ms transi-
pobres extremos en 16 pases de Amrica toria y menos predecible con base a datos
Latina y el Caribe en 2013. Sin embargo, sobre posesin de activos. Adems, dada
los PTMC solamente cubran al 50,6% de la inevitabilidad de un grado de error, la
los pobres extremos en hogares con nios oportunidad de utilizar un modelo esta-
menores de 18 aos. Al mismo tiempo, dstico es cuestionable en las reas con
persisten errores de inclusin, un fen- incidencia de pobreza particularmente baja
meno conocido tambin bajo el nombre de o alta. En las segundas, puede ser preferible
filtracin. Robles, Rubio y Stampini (2015) establecer la elegibilidad universal a los
estiman que, en 2013, el 39,2% de los bene- PTMC, utilizando una focalizacin pura-
ficiarios de los PTMC no era pobre. mente geogrfica. El gran reto todava no
resuelto es la focalizacin en contextos con
Para entender los problemas de subco- baja incidencia de pobreza.
bertura y filtracin, es necesario recor-
dar que los mecanismos de focalizacin Es posible pensar que por estas razones el
no son perfectos. Los modelos de proxy gobierno brasileo haya decidido basar su
tpicamente explican solo el 50%-60% de sistema de focalizacin de los programas
la variabilidad del indicador de bienestar sociales en la autodeclaracin del ingreso
estudiado. Hay un porcentaje importante en vez del ingreso estimado. Los estudios
de la variabilidad asociada al nivel de existentes (Stampini y Tornarolli, 2012;
bienestar que no puede ser predicho con Robles, Rubio y Stampini, 2015) encuen-
exactitud por medio de las variables de las tran que la focalizacin de Bolsa Famlia
encuestas. Estas limitaciones estadsticas fue, al menos inicialmente, tan buena como
de los proxy deben compararse contra la de los otros PTMC de la regin. Estos
las posibles alternativas viables. Frente al estudios se basan en datos de 2006, cuando
riesgo de sesgos en la seleccin de benefi- Bolsa Famlia ya llegaba a alrededor de
ciarios por potencial uso clientelar de los 48millones de beneficiarios, es decir, muy
programas sociales, el error estadstico cerca del tamao actual del programa.
puede ser un mal menor, porque al menos Un anlisis ms reciente encuentra que
es imparcial. En otras palabras, este tipo el ndice de concentracin del programa
de error es ciego, aleatorio. Por esta razn, se ha mantenido constante a lo largo del
el uso de proxy sigue representando una tiempo (Crtes Neri y Cavalcanti Ferreira
buena prctica en la focalizacin de los de Souza, 2012).
PTMC. Sin embargo, su contribucin
a la existencia de errores de inclusin y Adems de la imperfeccin de los proxy,
exclusin representa una fuente de preo- los altos niveles de subcobertura pueden
cupacin, por lo que tiene sentido seguir explicarse por el hecho de que los ms
experimentando con otros mtodos de pobres son difciles de alcanzar7. Como
identificacin e inclusin de los hogares consecuencia de su situacin de pobreza,
errneamente excluidos. no estn bien conectados con los servicios

7 Este prrafo y los dos siguientes de esta subseccin se basan en Robles et al. (2016).

21
As funcionan las transferencias condicionadas

sociales y los programas de proteccin de exclusin. Los esfuerzos de bsqueda


social. En ocasiones, no confan en que los activa pueden ser guiados por la elabora-
gobiernos se preocupan por su condicin cin de mapas de pobreza por manzana,
de pobreza y no creen tener derecho a los que son un instrumento de gran utilidad
beneficios que estos proveen. En algu- para priorizar las reas geogrficas donde
nos casos, ciertas reas se excluyen de la el nmero de hogares en pobreza extrema
cobertura de los PTMC debido a la falta de excede el nmero de hogares beneficiarios,
servicios de educacin y salud, que consti- pese a que el programa tiene capacidad de
tuyen una condicin para recibir las trans- atenderlos.
ferencias. Generalmente, cuanto ms pobre
un hogar, ms alto es el costo financiero La evaluacin comunitaria, por medio de
y en recursos humanos para alcanzarlo, la cual las mismas comunidades identifi-
incluirlo en un programa de proteccin can casos de pobres extremos excluidos de
social y brindarle los servicios sociales los PTMC, puede tambin contribuir a la
relacionados. Consecuentemente, en varios reduccin de la subcobertura. Experiencias
pases se ha privilegiado la expansin de los recientes e innovadoras ofrecen ejemplos
PTMC hacia grupos de poblacin menos interesantes de experimentacin en esta
pobres, en vez de concentrar los esfuerzos direccin. As, el programa Targeting the
en cerrar brechas de cobertura entre los Ultra Poor en Bangladesh selecciona sus
pobres extremos. beneficiarios por medio de un proceso
comunitario de clasificacin que identifica
En resumen, no obstante los esfuerzos a los extremadamente pobres (Goldstein,
realizados, los PTMC deben hacer ms 2016). Similarmente, el programa Produc-
para llegar a los que ms los necesitan. tive Social Safety Net en Tanzania utiliza
Los modelos estadsticos de focalizacin una focalizacin comunitaria seguida por
evitan la asignacin arbitraria pero no la aplicacin de un proxy solo a las fami-
son suficientes para identificar a todos los lias preseleccionadas por las comunidades
pobres extremos. Para complementar estos (Rosas, Pinzn-Caicedo y Zaldivar, 2016).
mtodos, se pueden considerar mtodos La iniciativa Produciendo por mi futuro
innovadores de focalizacin comunitaria y en Colombia sigue un esquema de focali-
mecanismos de bsqueda activa por medio zacin similar8. Como vimos en la Subsec-
de trabajadores sociales. cin 1.2.4, los resultados de la aplicacin
de mtodos de focalizacin comunitaria en
Estos ltimos apuntan a identificar los los programas de ALC son mixtos. Se debe
hogares ms pobres excluidos del pro- reconocer que hay un riesgo de asignacin
grama. La evaluacin profesional y el arbitraria y captura por lites locales. Sin
trabajo de cercana juegan un papel impor- embargo, este riesgo puede ser mitigado
tante, especialmente en reas urbanas, para por medio de procesos de auditora y la
superar barreras de informacin, reducir difusin de informacin sobre quin es
el estigma de participacin en los PTMC, beneficiario del programa, una prctica ya
acercar la oferta del estado a los ms pobres en uso en varios pases de la regin y que
y, consecuentemente, disminuir los errores puede aumentar el nivel de responsabilidad

8 Ver https://www.youtube.com/watch?v=2od_CkZSxls&feature=youtu.be. Para otro ejemplo de focalizacin comunitaria para la


seleccin de los ultra-pobres en Honduras y Per, ver Karlan y Thuysbaert (2013).

22
Captulo 1

de las autoridades involucradas en la foca- hogares elegibles; (iv) la inscripcin de los


lizacin. La experiencia reciente de combi- beneficiarios.
nacin de la focalizacin comunitaria con
mecanismos de prueba de medios para Revisamos estos pasos en detalle en las
fines de verificacin merece atencin, y siguientes subsecciones.
sin duda una evaluacin rigurosa de sus
resultados generara aprendizajes tiles.
1.3.1 Levantamiento de solicitudes
Adems de errores estadsticos de los
proxy y errores operativos en su proceso El proceso comienza con la capacitacin
de aplicacin, la filtracin es el resultado de los trabajadores de campo y la disemi-
del contraste entre una pobreza dinmica nacin de informacin sobre el programa
y padrones de beneficiarios estticos. Entre y el proceso de solicitud, por ejemplo, por
2000 y 2013, la incidencia de la pobreza en medio de carteles en lugares concurridos
Amrica Latina y el Caribe ha disminuido como escuelas y mercados, volantes,
en 16,6 puntos porcentuales. Durante el perifoneo o radio local.
mismo periodo, se estima que el 9% de la
pobreza extrema y el 50% de la pobreza Para el levantamiento de informacin
moderada fueron de naturaleza transito- sobre los hogares, se utiliza uno o ms de
ria (Stampini et al., 2016b). Esto implica los siguientes tres mtodos: los barridos
que es buena prctica asegurar un manejo totales, las mesas de atencin y la bs-
dinmico de los padrones de beneficiarios, queda activa. La seleccin del mtodo o
basado en una recertificacin peridica mtodos a utilizar depende del porcentaje
de la elegibilidad y en una auditora de la de hogares que se estimen elegibles y del
condicin de pobreza por medio de cruces presupuesto con que se cuente para el
de datos administrativos. Como veremos levantamiento de la informacin.
en la Subseccin 1.4.2, esos procesos no
han sido implementados regularmente en Los barridos totales, en los que se visitan
todos los pases. todas las viviendas, son buena prctica
cuando se estima que un alto porcen-
taje de los hogares es elegible. El proceso
1.3 Identificacin e inscripcin puede ser iniciativa del PTMC o de un
de los beneficiarios ms amplio sistema de focalizacin de
los programas sociales. Por ejemplo, el
Una vez que se ha determinado la pobla- Sistema de Identificacin de Potencia-
cin objetivo y seleccionado los mtodos les Beneficiarios de Programas Sociales
de focalizacin, se pone en marcha el ciclo (SISBEN) de Colombia y el Sistema nico
operativo que lleva a la identificacin e de Beneficiarios (SIUBEN) de la Repblica
inscripcin de los beneficiarios. Los pasos Dominicana levantan peridicamente la
a seguir incluyen: (i) el levantamiento de informacin de la mayora de los hogares
las solicitudes de entrada, incluida la del pas, clasificndolos por condicin de
informacin socioeconmica y demogr- pobreza, y comunican la informacin a los
fica necesaria para determinar la elegibi- PTMC.
lidad; (ii) la captura de los datos en un
sistema informtico; (iii) la determinacin En las mesas de atencin, se reciben las
de la elegibilidad y generacin de la lista de solicitudes en lugares predeterminados,

23
As funcionan las transferencias condicionadas

que pueden incluir las oficinas del pro- tiempos recientes por ejemplo en Ecua-
grama, de la municipalidad o del Ministe- dor en 2013, esto tambin ha permitido
rio de Desarrollo Social. Las mesas pueden georreferenciar las viviendas, aumentando
operar nicamente en algunos periodos la probabilidad del xito de futuros con-
(como durante la expansin del programa) tactos. Brasil representa una excepcin en
o estar abiertas de manera permanente. este sentido: hasta septiembre de 2014,
Por ejemplo, para entrar a PATH en el 77% de los registros fueron realizados
Jamaica es necesario presentarse en las sin visita domiciliaria y el 6,1% fueron
oficinas del municipio, declararse pobre realizados con visita domiciliaria; el 16,9%
y completar una solicitud. Los hogares de los registros no contenan informacin
pueden solicitar su ingreso al programa sobre la forma de recopilacin (Hellmann,
en cualquier momento, pero su entrada 2015b; 12). El uso de inteligencia artificial
depender de su elegibilidad y la existencia y aprendizaje de mquina representa una
de presupuesto. perspectiva interesante para reducir el
riesgo de falsas declaraciones y mejorar la
En Mxico, en las mesas de atencin se focalizacin (Recuadro 1.2).
aplica una cdula resumen que permite,
por medio del clculo de un algoritmo, Al concluir la entrevista, se asigna un
seleccionar aquellos hogares a los que se nmero nico de identificacin y se soli-
debe visitar en su vivienda para llenar la cita la firma de la persona que proporcion
encuesta completa (Dvila, 2016). la informacin. Con la firma, el hogar
asume la responsabilidad de la veracidad
El uso de mesas de atencin reduce el de la informacin brindada. En general, las
costo del trabajo de campo, pero aumenta declaraciones falsas implican la prdida del
el riesgo de que hogares pobres se queden derecho a acceder a programas sociales.
excluidos del programa. Por esta razn,
es buena prctica complementar el uso Mientras los barridos totales y las mesas
de mesas de atencin con mecanismos de de atencin temporal son por definicin
bsqueda activa para encontrar a los bene- procesos discretos que se realizan a inter-
ficiarios con mayores niveles de exclusin valos plurianuales, las mesas permanentes
social. Mecanismos de este tipo existen permiten un proceso continuo de entrada
en Brasil y Costa Rica. En Costa Rica, en de nuevos beneficiarios. Esto es necesario
2015 se implement la estrategia Puente para responder a la naturaleza dinmica de
al Desarrollo, focalizada en los 75 distritos la pobreza, particularmente en reas urba-
ms pobres del pas. Esta estrategia prev nas o donde la elegibilidad a los PTMC
la bsqueda activa de los pobres por medio ha sido extendida a los pobres moderados
de la figura del cogestor social, que brinda y/o a los vulnerables. Sin embargo, ello
un acompaamiento directo y personali- requiere la disponibilidad de cupos para
zado a la familia (Hernndez, 2016). los nuevos solicitantes. Un manejo din-
mico del padrn, con frecuentes recertifi-
Es una prctica comn llenar la encuesta caciones que permitan la salida de hogares
completa en la vivienda, porque esto que han superado de forma temporal o
permite verificar que las declaraciones permanente la condicin de pobreza, es
relativas a los activos sean autnticas, importante para garantizar la disponibili-
y llevar a cabo una primera evaluacin dad de cupos para los nuevos pobres (ver
profesional de la situacin del hogar. En Seccin 1.4).

24
Captulo 1

Recuadro 1.2 Inteligencia artificial y aprendizaje de mquina al servicio de los PTMC

Los mtodos de aprendizaje de mquina (machine learning) estn comenzando a ser implementados en el sector
social para el diseo de polticas pblicas. El aprendizaje de mquina consiste en algoritmos que predicen una
variable a partir de bases de datos muy extensas y mediante el uso de nuevos mtodos estadsticos (Varian,
2014). Por ejemplo, en Dinamarca se utiliza este tipo de algoritmos para predecir la desercin escolar (Sara et al.,
2015). En Costa de Marfil, se han utilizado datos de telefona celular para la preparacin de mapas de pobreza que
pudieran ayudar a focalizar programas sociales (Smith, Mashhadi y Capra, 2013).

En Repblica Dominicana, se incorporaron algoritmos de aprendizaje de mquina para el control de calidad en el


levantamiento de las fichas socioeconmicas del SIUBEN. La informacin de la ficha suministrada a una familia
por medio de dispositivo mvil alimenta un algoritmo que, con base en el anlisis de todos los datos del SIUBEN,
reconoce patrones e identifica informacin irregular para alertar al personal a cargo del control de calidad. Por
ejemplo, el algoritmo emite una alerta si identifica una caracterstica del hogar extraa para un determinado
barrio, o si encuentra un hogar pobre en una zona rica de la ciudad. Si se verifica que la informacin del hogar
es correcta, entonces el algoritmo aprende e incorpora la informacin adicional para mejorar su precisin en
identificar informacin errnea. De probarse la eficacia del uso de dichos algoritmos, stos podran utilizarse para
reducir costos en el levantamiento de fichas para incorporar hogares y mejorar la focalizacin de los programas,
generando ahorros fiscales y un mejor uso de recursos.

Fuente: Tejerina (2016).

1.3.2 Captura de datos en un sistema para la captura de la informacin, lo que


informtico, determinacin de la agiliza el flujo de la entrevista, permite
elegibilidad y generacin de la lista incluir controles de consistencia entre
de hogares elegibles las diferentes respuestas y evita la necesi-
dad del proceso de digitacin. Los datos
capturados se sincronizan con el sistema
En la mayora de los casos, se realizan informtico del programa en tiempo real o
encuestas en papel para recolectar la posteriormente, cuando hay una conexin
informacin de los hogares que postulan a internet. No obstante, el uso de disposi-
al programa y se requiere de un proceso tivos mviles presenta varias dificultades
de digitacin para alimentar el sistema tcnicas, por ejemplo, la capacidad insufi-
de informacin. La digitacin se realiza ciente de las bateras en caso de imposibili-
por parte de personal capacitado, general- dad de conectarse a la red elctrica.
mente en las oficinas regionales o centrales
del programa o del ministerio. Es buena Una vez que los datos de las solicitudes son
prctica realizar este proceso lo ms cerca capturados por el sistema informtico del
posible a la residencia de los beneficiarios, programa, un algoritmo verifica el cumpli-
para facilitar la revisin en caso de cues- miento de los criterios socioeconmicos y
tionarios incompletos o que presenten demogrficos de elegibilidad. El proceso
inconsistencias. incluye el clculo del puntaje del proxy, en
caso de que esta sea la forma utilizada para
Recientemente, algunos programas han efectuar la prueba de medios. En Mxico,
empezado a utilizar dispositivos mviles se experiment con la integracin del

25
As funcionan las transferencias condicionadas

clculo del proxy en el dispositivo mvil cidad de los documentos anteriormente


utilizado para la captura de la encuesta mencionados (Hernndez, 2016).
de solicitud, lo que permita determinar
y comunicar de forma inmediata la elegi- Es importante resaltar que el requisito de
bilidad de los solicitantes. La experiencia presentar documentos incluidos docu-
present dificultades, incluso la retencin mentos de identidad para todos los miem-
de personal o del dispositivo mvil, o la bros del hogar, puede representar una
destruccin del mismo, en caso que no barrera a la inscripcin de los ms pobres.
se tuviera una respuesta favorable para el Por esta razn, es buena prctica limitar al
hogar. Por esta razn, a mediados de 2010 mximo la exigencia de documentos y/o
el programa dej de dar el resultado del facilitar el acceso a ellos. As, por ejemplo,
puntaje a los beneficiarios al finalizar la se puede utilizar el proceso de inscrip-
encuesta (Dvila, 2016). cin como una plataforma para entregar
documentos a los que no lo tienen. Es el
Finalmente, el sistema informtico genera caso de Colombia, donde la alcalda []
el listado de hogares declarados elegibles, debe convocar a otras entidades como la
que representa el insumo principal para Registradura Nacional del Estado Civil y el
llevar a cabo el proceso de inscripcin. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
para que en el sitio se expidan documentos
de identidad de los padres y de los meno-
1.3.3 Inscripcin de los beneficiarios res, as como los documentos de custodia
que son indispensables para inscribirse al
Para recibir las transferencias, los hogares programa (Medelln y Snchez, 2015; 10).
identificados como elegibles deben ser
incorporados formalmente al programa En relacin al proceso de inscripcin, es
por medio del proceso de inscripcin. Esto buena prctica dedicar personal e imple-
implica el registro de varios documentos mentar el operativo necesario para regis-
del hogar, de acuerdo con la legislacin trar correctamente los datos de todos los
y normas nacionales. Estos documentos integrantes del hogar, su nombre, fecha de
contienen la informacin necesaria para nacimiento, sexo y, para los menores, los
garantizar la transparencia del proceso de datos de su escuela y grado al que acuden.
focalizacin y pago. En el caso de las condicionalidades en
salud, tambin es buena prctica buscar la
Por ejemplo, la inscripcin en Avancemos conexin entre el proceso de registro en el
en Costa Rica requiere la presentacin programa y el registro o forma prctica
de fotocopia de identidad de todos los de iniciar la asistencia regular a los centros
mayores de edad de [la] familia, constancia de salud.
de nacimiento de todos los menores de
edad, fotocopia de la factura de luz, agua En paralelo a la presentacin de documen-
o telfono para demostrar la direccin del tos, los hogares firman un contrato de par-
domicilio, constancia de salario o declara- ticipacin y reciben informacin adicional
cin jurada de los ingresos de la familia sobre los objetivos del programa, los dere-
(Hernndez, 2016; 10). Adems, el pro- chos y obligaciones y la forma de iniciar
grama puede solicitar documentos adicio- el cumplimiento de corresponsabilidades,
nales para determinar el nivel de bienestar as como aspectos prcticos para recibir las
del solicitante y para comprobar la vera- transferencias. Esta informacin se ofrece

26
Captulo 1

por medio de reuniones comunitarias o en de cupos para nuevos solicitantes frente a


forma escrita. El paquete de incorporacin la dinmica de la pobreza.
de Prospera en Mxico incluye, entre otros,
el formato para registrar al hogar ante la
unidad de salud y el formato de inscripcin 1.4.1 Criterios de salida
al ciclo educativo relevante para la entrega
al centro escolar. Este es un primer paso En general, los hogares beneficiarios pue-
formal para asegurar la conexin entre el den salir de los programas por una de las
PTMC y los sectores de salud y educacin. siguientes razones: (i)cuando mejora su
En otros pases, como Honduras, los hoga- condicin socioeconmica; (ii) cuando no
res suscriben una carta de compromiso que cumplen con la obligacin de recertificarse;
especfica los deberes de las familias en el (iii)cuando no cumplen con las condicio-
contexto del programa. nalidades; (iv)cuando cambia su estructura
demogrfica; (v)cuando no retiran las
Durante la inscripcin, tambin se selec- transferencias monetarias en un periodo
ciona el miembro del hogar que ser el titu- largo de tiempo; (vi)cuando se comprueba
lar o representante frente al programa, en la que han presentado informacin falsa; y
mayora de los casos una mujer. En Mxico, (vii)por renuncia. La salida por mejora de
se conforman los Comits de Promocin condicin socioeconmica ocurre como
Comunitaria. Finalmente, en los pases con resultado de la recertificacin; este tema
sistemas de pago ms avanzados, se gene- es el sujeto de la prxima subseccin. La
ran las tarjetas electrnicas para la entrega salida por falta de cumplimiento de las
de las transferencias. condicionalidades, generalmente precedida
por un periodo de suspensin, ser anali-
zada en el Captulo 2.
1.4 Actualizacin del padrn
La salida por cambio de la estructura
Los cambios en las caractersticas demo- demogrfica del hogar acontece solo en los
grficas y condiciones socioeconmicas programas con criterios demogrficos de
de los hogares beneficiarios requieren un elegibilidad. Por ejemplo, en Costa Rica
proceso de constante actualizacin de sus el hogar sale de Avancemos si el joven
datos en el padrn de los PTMC. Ejemplos estudiante cumple 25 aos de edad o com-
de estos cambios incluyen, entre otros, pleta el ciclo de educacin media superior.
embarazos, nacimientos, avances escolares En pases sin criterios demogrficos de
y fallecimientos. Es importante registrar elegibilidad, el cambio de la estructura del
estos eventos en el padrn tanto para que hogar solo genera el cambio en el monto
el programa apoye el desarrollo del capital de la transferencia. Por ejemplo, cuando
humano (por ejemplo, apoyando al cumpli- un joven en un hogar beneficiario de
miento de los controles prenatales) como Bolsa Famlia en Brasil cumple 18 aos, se
para que se determine la salida de los hoga- interrumpe el pago del Beneficio Variable
res que dejan de cumplir con los criterios Joven para ese integrante del hogar.
de elegibilidad. El enfoque de esta seccin
es el anlisis de los criterios de salida y Varios programas prevn la salida de
de los procesos de recertificacin de la beneficiarios que no retiran repetidamente
elegibilidad de los beneficiarios, que son las transferencias. Por ejemplo, los hogares
necesarios para facilitar la disponibilidad beneficiarios del Ingreso tico Familiar en

27
As funcionan las transferencias condicionadas

Chile son excluidos si no realizan retiros Es importante sealar la diferencia con-


en ms de seis meses. En Mxico, la falta de ceptual entre el egreso por recertificacin
retiro en dos ocasiones (dos bimestres) es y el concepto de graduacin. El egreso
razn administrativa de suspensin. por recertificacin se refiere a la salida de
los beneficiarios por haber superado su
La entrega de informacin falsa es un condicin de pobreza. Esto se puede deber
motivo de exclusin de todos los pro- a causas externas al programa (como el
gramas. La falsedad de las declaraciones crecimiento econmico y la generacin
puede ser comprobada por medio de datos de empleo), a que los beneficiarios hayan
administrativos, lo que evidencia la impor- invertido en iniciativas productivas las
tancia de disponer de modernos sistemas transferencias del programa o a las iniciati-
de gestin de la informacin que permitan vas de graduacin. Estas incluyen servicios
cotejar el registro de beneficiarios con otras complementarios de asistencia social y/o
bases de datos. Finalmente, los beneficia- productiva, brindados en paralelo al pro-
rios siempre pueden salir por renuncia. grama con el objetivo de aumentar la capa-
cidad de generacin de ingreso autnomo
En general, cuando no es voluntaria, la (aspecto que ser discutido en la Seccin
salida se produce tras un periodo de sus- 4.5.2). En esta seccin analizamos el egreso
pensin. Los beneficiarios reciben un aviso por recertificacin indiferentemente de la
con motivo, circunstancias y fundamento causa.
legal de la suspensin y disponen de un
periodo para presentar informacin y pedir La expansin de los PTMC ha coincidido
el restablecimiento del pago. En Costa con un periodo de crecimiento econmico
Rica, se realiza una visita de campo en un sostenido en ALC. En 2010, el nmero de
plazo de treinta das hbiles a partir de la beneficiarios de los PTMC haba igualado
fecha de suspensin. Si la visita confirma el el nmero de pobres a nivel regional (Stam-
motivo de la suspensin, se procede a dero- pini y Tornarolli (2012), con base en una
gar la transferencia. En caso contrario, se lnea de pobreza internacional de $4 por
reembolsa al estudiante el monto que dej da). Sin un proceso de actualizacin de la
de recibir durante la verificacin (Hernn- informacin sobre los beneficiarios en
dez, 2016). particular sobre las condiciones socioeco-
nmicas y los criterios demogrficos de ele-
gibilidad, es probable que los padrones
1.4.2 Recertificacin: frecuencia incluyan un alto nmero de hogares que ya
y consecuencias han dejado de ser elegibles. Sin embargo,
con pocas excepciones, debido en parte a la
La recertificacin es el proceso de revi- preocupacin de altos costos polticos, en
sin peridica de la elegibilidad de los la mayora de los pases la recertificacin
beneficiarios. Incluye la actualizacin de ha sido lenta y solo en ocasiones seguida
la informacin sobre el nivel de bienes- por la salida del programa de los que se
tar. En un contexto de pobreza dinmica, clasificaron como inelegibles (Medelln et
constituye un paso fundamental para al., 2015).
reducir la filtracin a los no pobres y, al
mismo tiempo, garantizar la disponi- La recertificacin replica en gran medida el
bilidad de cupos para la entrada de los proceso de inscripcin. Requiere las mis-
nuevos pobres. mas necesidades de capacitacin del perso-

28
Captulo 1

nal, campaas de comunicacin sobre las ficiarios a tal punto que el Instituto Mixto
finalidades y las consecuencias del proceso, de Ayuda Social (IMAS) no contacta ni
trabajo de campo y registro de documen- recuerda a las familias que deben actualizar
tos. En unos pases, por ejemplo Colombia, su informacin, ya que consideran que las
Ecuador y Brasil, es responsabilidad del mismas tienen incentivos suficientes para
sistema nico de focalizacin. En otros, por acercarse a solicitar la actualizacin, pues
ejemplo en Mxico, es un proceso opera- de lo contrario perdern su condicin de
tivo del mismo programa. beneficiarias (Hernndez, 2016; 20).

En Colombia y Mxico, la recertificacin es En Brasil, el recibo del pago de la transfe-


un proceso discreto, en el que se desarro- rencia sirve como medio de comunicacin
llan despliegues de trabajo de campo para de la obligacin de recertificarse (Figura
revisar la informacin de todos los benefi- 1.1). Los mensajes son progresivos y con-
ciarios o potenciales beneficiarios de tienen una convocatoria, seguida por el
determinadas reas. La revisin del SISBEN bloqueo del pago y finalmente por la salida
en Colombia, por ejemplo, se asemeja a del padrn (Tabla 1.2). El Sistema de Con-
un censo de pobreza que incluye entrevis- diciones del Programa Bolsa Famlia genera
tas a alrededor del 75% de los hogares del la lista de las familias en incumplimiento.
pas. Cuando es as, la recertificacin es Con ella, el gestor municipal puede organi-
en muchos casos la ocasin para revisar la zar el acompaamiento de las familias con-
frmula utilizada para la prueba de medios. sideradas en situacin de mayor vulnerabi-
lidad o riesgo social (Hellmann, 2015b).
El proceso de recertificacin incluye meca-
nismos que incentivan a los beneficiarios Los pases se diferencian en trminos de
a participar. En Mxico, por ejemplo, si frecuencia del proceso de recertificacin.
durante el periodo de recertificacin el Chile no realiza recertificacin porque la
programa no logra actualizar la informa- duracin del Ingreso tico Familiar es de
cin sobre el nivel de bienestar de un hogar dos aos. En Brasil, la recertificacin es
beneficiario, retiene las transferencias por obligatoria cada dos aos. Al otro extremo
hasta tres bimestres para incentivar al est Mxico, que establece un intervalo
beneficiario a ponerse en contacto con el de ocho aos. En Colombia, el proceso de
programa y recertificarse. Despus de este revisin del SISBEN se empieza despus
periodo, se le suspenden los apoyos por de tres aos de la entrada en funcin de la
tiempo indefinido (Dvila, 2016). versin anterior. La revisin y el barrido
pueden requerir dos o tres aos de trabajo.
En otros pases (por ejemplo, en Brasil y Desde el inicio de Familias en Accin en
Costa Rica), la recertificacin, as como la 2001, solo hubo dos actualizaciones: la
inscripcin, es un proceso continuo. Cada introduccin del SISBENII en 2003 y del
beneficiario debe actualizar su informacin SISBEN III en 2011. El Departamento de
peridicamente a intervalos preestableci- Planeacin Nacional est trabajando en
dos. En estos casos, la responsabilidad para este momento en la elaboracin del SIS-
la recertificacin recae an ms marcada- BEN IV.
mente en los hogares, y no presentarse para
actualizar la informacin constituye motivo En Costa Rica, la recertificacin completa
de exclusin del programa. En Costa Rica, con entrevista en el domicilio se efecta
la responsabilidad es puesta en los bene- cada siete aos, pero es complementada

29
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 1.1 Extracto de un recibo de pago de Bolsa Famlia

Mensaje del recibo:

Usted debe actualizar su Registro antes del 19 de


septiembre para mantener su Bolsa Famlia. Dirjase
al sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad
para actualizar su Registro. Vaya antes del 19 de
septiembre. No lo deje para el ltimo momento.
Lleve los documentos de toda la familia y tambin
una cuenta de luz en caso de que la tenga. Ante
cualquier duda llame al 08007072003 Motivo
revisin de registro de datos 2014.

Fuente: MDS, citado en Hellmann (2015b; 18).

por una recertificacin a escala reducida ms frecuente donde los PTMC se han
que se hace cada dos aos y medio en expandido para cubrir a los pobres mode-
las oficinas de la Asociacin Regional de rados y las reas urbanas. Recientemente,
Desarrollo Social. La recertificacin debe por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo
ser solicitada por el hogar beneficiario, Social de Panam ha establecido intervalos
so pena de la exclusin del programa. En trianuales de recertificacin para los pobres
esta ocasin, se revisan las variables de la moderados y quinquenales para los pobres
Ficha de Informacin Social relacionadas extremos.
directamente con la familia: nacimientos,
defunciones, nivel educativo de los miem- En 2013, en Ecuador, la revisin quinque-
bros de la familia y nivel de ingreso, entre nal del Registro Social ha sido la ocasin
otras (Hernndez, 2016; 20). El sistema para refocalizar el Bono de Desarrollo
de informacin determina al instante el Humano (BDH). Ms especficamente, se
puntaje del que depende la elegibilidad modific el umbral de elegibilidad para
de la familia, por lo que el resultado de la focalizar solo a los pobres extremos, mien-
recertificacin se le da a conocer inmedia- tras que antes la poblacin objetivo eran
tamente (Hernndez, 2016). todas las personas pobres. Esta decisin
llev a la salida de 748 mil hogares del pro-
Es buena prctica que la frecuencia de grama entre abril de 2013 y abril de 2015.
la recertificacin refleje la dinmica de Cada mes se gener una lista de benefi-
la pobreza entre los beneficiarios del ciarios que bajo las nuevas reglas perdan
programa. As, con base en la evidencia elegibilidad. Dicha lista fue compartida
presentada en la literatura (Stampini et con las oficinas locales del PTMC para que
al., 2016b; Vakis, Rigolini y Lucchetti, organizaran visitas a los hogares dentro
2015; Ferreira et al., 2013), debera ser del programa de acompaamiento familiar

30
Captulo 1

Tabla 1.2 Ejemplo de mensajes progresivos en los recibos de pago de Bolsa Famlia

Mensaje Propsito del mensaje


Atencin mensaje importante -
En noviembre, el recibo informa
Usted debe actualizar su registro antes del 12 de diciembre para mantener su Bolsa
al beneficiario que la informacin
Famlia. Dirjase al sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su
de su registro en el Cadastro
registro. Presntese antes del 12 de diciembre. No lo deje para ltimo momento. Lleve
nico est prxima a cumplir dos
los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de luz en caso de que la tenga.
aos y debe ser actualizada.
Cualquier duda llame al 08007072003
Motivo revisin de registro de datos 2014
Atencin mensaje importante

Usted debe actualizar su registro para mantener su Bolsa Famlia. Dirjase al sector
responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su registro. No lo deje para
En diciembre, el recibo refuerza
ltimo momento. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de luz
la convocatoria anterior.
en caso de que la tenga.

Cualquier duda llame al 08007072003


Motivo revisin de registro de datos 2014
Atencin mensaje importante

Usted debe actualizar su registro este mes para mantener su Bolsa Famlia. Dirjase al En enero, el recibo alerta al
sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su registro. No lo deje beneficiario sobre la necesidad
para ltimo momento. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de de actualizar su registro durante
luz en caso de que la tenga. el mes en curso para evitar el
bloqueo de los beneficios.
Cualquier duda llame al 08007072003
Motivo revisin de registro de datos 2014
Usted no actualiz su registro.
En febrero, el recibo comunica
Para retirar su beneficio de Bolsa Famlia debe actualizar el registro antes del 20 de
el bloqueo del beneficioe
marzo. Dirjase al sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad para actualizar su
informa al beneficiario que
registro con urgencia. Lleve los documentos de toda su familia y tambin una cuenta de
tiene un mes para actualizar los
luz en caso de que la tenga.
datos del registro so pena de la
cancelacin de los beneficios.
Cualquier duda llame al 08007072003
Motivo revisin de registro de datos 2014
Atencin

Su beneficio fue cancelado porque usted no actualiz el registro o porque su familia


tiene ingresos mayores al valor permitido para recibir el beneficio Bolsa Famlia. Si usted
an no actualiz el registro dirjase al sector responsable de Bolsa Famlia en su ciudad. En marzo, el recibo comunica la
Lleve los documentos de toda su familia. Lleve tambin una cuenta de luz en caso de cancelacin de los beneficios.
que la tenga.

Cualquier duda llame al 08007072003


Motivo revisin de registro de datos 2014

Fuente: adaptado de Hellmann (2015b, 22).

31
As funcionan las transferencias condicionadas

Plan Familia para informarles las razones Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA)
de la exclusin (Martnez et al., 2017). accesible solo a hogares con integrantes en
edad escolar (menores de 22 aos o hasta
Como resultado de la recertificacin, los 23 si tienen necesidades educativas espe-
hogares con nivel de bienestar menor al ciales) o mujeres menores de 49 aos. Los
umbral de elegibilidad se quedan en el hogares sin estos miembros salan inmedia-
programa; los que estn por encima de un tamente. Los beneficiarios del EDA perdan
umbral de salida son excluidos inmediata- los apoyos alimentario e infantil y las becas
mente (por ejemplo, medio salario mnimo de educacin primaria. Conservaban las
per cpita mensual en Brasil, la Lnea de becas de secundaria, educacin media
Verificaciones Permanentes de Condicio- superior, [Centros de Atencin Mltiple]
nes Socioeconmicas en Mxico, el umbral laboral, el Paquete Bsico de Salud, suple-
de elegibilidad para el rgimen subsi- mentos alimenticios, el apoyo alimentario
diado de salud en Colombia); y los que se complementario de adultos mayores y Jve-
encuentran entre estos dos umbrales entran nes con Prospera (Dvila, 2016; 45).
en un rgimen transitorio. La creacin de
este rgimen refleja la voluntad de redu- Es buena prctica complementar la recerti-
cir el riesgo de que los hogares salgan del ficacin en el campo con auditoras basadas
programa porque su nivel de bienestar ha en cruces de bases de datos administrati-
subido temporalmente o porque ha habido vos, que permiten ahorros sustanciales y
errores en su medicin. aumentan la confianza en la veracidad de la
informacin sobre el nivel de bienestar de
En Brasil y Colombia, el rgimen tran- los beneficiarios. Por ejemplo, en Ecuador
sitorio tiene todas las caractersticas y el padrn de beneficiarios es cotejado con
transferencias del programa, pero con la base de datos de empleados pblicos del
una duracin fija de dos aos. En Mxico, Ministerio de Finanzas y con el Registro
hubo un rgimen transitorio denominado Civil (Martnez et al., 2017).

32
As funcionan las transferencias condicionadas

Captulo

2
Condicionalidades
para el desarrollo
de capacidades
Pablo Ibarrarn y Pedro Cueva

34
Captulo 2

Junto con la focalizacin en las familias En paralelo al papel de las corresponsabili-


ms pobres y la entrega de transferencias, dades en la teora del cambio de los PTMC,
las condicionalidades constituyen un se han dado discusiones sobre su raciona-
elemento fundamental de los PTMC. Son lidad. La teora econmica postula que las
las conductas que deben tener los hoga- familias tomarn las mejores decisiones
res para hacerse acreedores de las trans- con base en sus preferencias y restriccio-
ferencias monetarias. En la jerga de los nes, por lo que imponer ciertas conductas
programas, as como en este libro, se usan no es ptimo. No obstante, la existencia
indistintamente los trminos corresponsa- de externalidades, fallas de informacin
bilidades, condicionalidades, condiciones y racionalidad limitada puede justificar
y compromisos. No obstante, la distincin la definicin de corresponsabilidades aun
entre estos trminos es interesante como desde la perspectiva de la teora econmica.
se discute en el Recuadro 2.1, pues el Adems, en trminos de economa poltica,
trmino corresponsabilidades implica las condicionalidades dan un elemento
la responsabilidad del estado de proveer de legitimidad a los PTMC al representar
servicios de calidad a los beneficiarios de un compromiso conjunto del estado y las
los programas. familias por incrementar el capital humano
de los nios y adolescentes. En trminos
La teora de cambio de estos programas de la literatura de economa del comporta-
plantea que las transferencias de dinero miento (behavioral economics), las condi-
aliviarn los sntomas de la pobreza en el cionalidades pueden considerarse como un
corto plazo, mientras que el cumplimiento pequeo empujnpara que las familias
de las condicionalidades contribuir al inviertan en el capital humano de los nios.
incremento del capital humano de los
nios de los hogares. Este capital humano Como se explic en la introduccin, las
les permitir, cuando ingresen al mer- condicionalidades contribuyen a los resul-
cado laboral, generar ingreso autnomo tados positivos de los PTMC en trminos
para superar la condicin de pobreza de de inscripcin y asistencia escolar y uso de
manera sostenible en el largo plazo. servicios de salud preventivos. Tambin,
la verificacin del cumplimiento de las

35
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 2.1 Condicionalidades y corresponsabilidades

Es importante discutir la evolucin del trmino condicionalidad hacia corresponsabilidad. En un inicio se plante el
uso de condicionalidad (de ah el nombre genrico de estos programas) bajo la ptica de que las transferencias no
eran una ddiva del gobierno ni tenan un tinte asistencialista. Las transferencias condicionadas eran vistas como
un acuerdo o compromiso en el cual las familias deban cumplir con comportamientos que, de acuerdo con los
diagnsticos de la dinmica y causa de la pobreza, contribuiran a romper su transmisin intergeneracional.

Las condiciones, al ser pblicas y verificables, contribuyeron tambin a aumentar la transparencia de los
programas y eliminar la discrecin en su asignacin. Ahora bien, para que las familias puedan cumplir las
condiciones, es necesario que exista la oferta de los servicios de salud y educacin a los cuales normalmente
estn ligadas las transferencias. Es decir, no se puede pedir a las familias que los nios asistan a los centros de
salud si estos estn cerrados o estn muy alejados; lo mismo sucede con las escuelas. Esto puso en evidencia la
responsabilidad del estado de garantizar el acceso a servicios de salud y educacin. As, alrededor de los PTMC
existe una corresponsabilidad: por un lado las familias adquieren el compromiso de asistir a los servicios de salud
y educacin y son responsables de cumplir segn la normativa de cada programa; pero tambin el estado tiene la
responsabilidad de pagar las transferencias y de garantizar la prestacin de dichos servicios de salud y educacin.

La corresponsabilidad por parte del estado para el acceso efectivo a servicios de salud y educacin es fundamental
para la consecucin de los objetivos de los PTMC. El impacto esperado de estos programas en la pobreza
futura descansa en el supuesto de que el uso de los servicios de salud y la asistencia a la escuela resultar en
acumulacin de capital humano que permitir generar ingresos autnomos en el mercado laboral. Entonces, para
lograr que esto suceda, debe haber oferta de servicios y la misma debe ser de calidad (para que efectivamente
genere capital humano en los nios). Por ello, se pas de hablar de condicionalidades a ser cumplidas por las
familias hacia el uso de esquemas de corresponsabilidad, que tienen asociado un paquete de servicios de salud
y educacin. Este paquete es el componente de oferta de las corresponsabilidades, siendo el componente de
demanda el uso de los servicios por parte de los beneficiarios de los PTMC.

Sin restar importancia a estas consideraciones, en este libro hacemos referencia al componente de demanda de las
corresponsabilidades, es decir, a las condiciones que deben cumplir los usuarios de los PTMC, su verificacin y las
consecuencias de su incumplimiento.

Fuente: elaboracin de los autores.

condicionalidades ha contribuido a una una efectiva participacin y coordinacin


coordinacin ms efectiva en la planifica- con los sectores de salud y educacin sigue
cin y ejecucin de acciones de fortaleci- siendo un reto en todos los pases para la
miento de la oferta de servicios en salud y consecucin de los objetivos de los PTMC.
educacin para los ms pobres, as como
a un avance sustantivo en los sistemas de El captulo se divide en cinco secciones. La
informacin y en el uso de los datos para primera define el concepto de condicio-
informar decisiones de poltica. Final- nalidades. A continuacin, en la segunda
mente, la existencia de condicionalidades parte se explicar cmo los PTMC definen
tambin sirve para evidenciar los dficits en sus condicionalidades ms importantes
cobertura y calidad de los servicios de salud principalmente en educacin y salud,
y educacin disponibles para las pobla- y algunas adicionales especficas de cada
ciones ms desfavorecidas.Sin embargo, y programa. La tercera seccin describe el
como se discute en el Recuadro 2.2, lograr funcionamiento en la prctica de la veri-

36
Captulo 2

ficacin de las condicionalidades de los precoz del embarazo o los cuidados


programas, ms all de lo establecido en sus posnatales) y establecerse de acuerdo
reglas de operacin. En la cuarta seccin se con la existencia de cuellos de botella
desarrollan las consecuencias derivadas del que limitan la acumulacin de capital
incumplimiento de las distintas condicio- humano.
nalidades, seguida de una conclusin sobre
las perspectivas del uso de condicionalida- IV. Dado que el programa incentivar la
des en los PTMC. demanda por servicios de salud y de
educacin, debe existir la capacidad de
atender esta nueva demanda generada
2.1 Definicin de condicionalidades por las transferencias.

Las condicionalidades se han definido El primer criterio implica que hay oferta
como conductas que favorecen la acumu- suficiente de servicios de salud y educa-
lacin de capital humano de los nios de cin y no existen otras barreras que inhi-
hogares beneficiarios, para as aumentar la ban el acceso, por lo que el cumplimiento
capacidad de generar ingreso en el futuro y est en el mbito de accin de las familias
contribuir a romper la transmisin inter- beneficiarias. Como se ver ms adelante,
generacional de la pobreza. Para tal efecto, recientemente se ha comenzado a explorar
deben ser relevantes y pertinentes; es decir, el uso de condicionalidades que no todas
que deben estar asociadas a aspectos que las familias pueden cumplir, en las cuales
limitan la acumulacin de capital humano las transferencias representan un premio
de los nios y que pueden ser modificadas al cumplimiento de logros. Un ejemplo
mediante incentivos a travs de las trans- son los bonos al rendimiento escolar, que
ferencias. Con el objetivo de facilitar el dependen no solo de la asistencia a la
proceso de verificacin del cumplimiento escuela sino de aspectos como el esfuerzo y
por parte de las familias necesario para la capacidad de los alumnos y la calidad de
poder relacionar estas conductas con el los maestros, entre otros. Claramente, estos
pago de transferencias desde el punto de apoyos vinculados a resultados estn ms
vista operativo es buena prctica que las asociados al objetivo de acumulacin de
condicionalidades cumplan con los siguien- capital humano que al objetivo redistribu-
tes criterios bsicos: tivo de los PTMC.

I. Todas las familias beneficiarias deben Por otro lado, el cuarto criterio puede llevar
tener la oportunidad de cumplir con las a excluir del programa a las poblaciones
conductas a verificar. en situacin de mayor desventaja, que no
tienen acceso a los servicios relacionados
II. Las variables que se utilizan para dar con las condicionalidades. Para que esto no
seguimiento al cumplimiento de las acontezca, debe existir el compromiso del
condicionalidades deben ser objetivas y estado de hacer efectivo el derecho de la
fciles de medir. poblacin pobre a tener acceso a servicios
bsicos de salud y educacin de calidad.
III. Las conductas que incentivan los
programas deben ser consistentes con El diseo original del PTMC en Mxico
las prioridades de los sectores (en el contemplaba condicionalidades en las reas
caso de salud, por ejemplo, la captacin de salud y educacin, con la intencin de

37
As funcionan las transferencias condicionadas

Tabla 2.1 Condicionalidades del programa Bolsa Famlia

rea Compromisos/Condiciones Miembro del hogar


Cumplimiento con el calendario de
vacunas, crecimiento y desarrollo de Nios menores de 7 aos
Salud los nios
Cuidado prenatal para embarazadas
Mujeres embarazadas y en etapa de lactancia
y acompaamiento de la lactancia
Matriculacin y asistencia escolar
Todos los nios y adolescentes de entre 6 y 15 aos
mensual mnima del 85%
Educacin
Matriculacin y asistencia escolar Adolescentes de 16 y 17 aos que sean beneficiarios del
mensual mnima del 75% Beneficio Variable vinculado al Adolescente

Fuente: Hellmann (2015b).

romper la transmisin de la pobreza de portamiento. En Mxico, por ejemplo, se


generacin en generacin. Las condiciona- busca que los Talleres Comunitarios para
lidades apuntaban a interrumpir el crculo el Autocuidado de la Salud contribuyan a
vicioso en el que la falta de recursos que reforzar el cambio en comportamiento en
enfrentan las familias pobres causa dficits temas de salud y nutricin. Sin embargo,
en la nutricin, salud y educacin, que los impactos de estos talleres no se han
repercuten en la posibilidad de que los documentado, y la evidencia ha demos-
nios tengan un futuro ms prspero que trado que proveer informacin no es
el de sus padres (Levy, 1991). En la mayora suficiente para lograr cambios sostenibles
de los programas se ha seguido una estra- de comportamiento (European Food Infor-
tegia similar. A modo de ejemplo, la Tabla mation Council, 2014; Hernndez-Daz,
2.1 describe las condicionalidades de Bolsa Paredes-Carbonell y Marn Torrens, 2014).
Famlia.

Como se ver ms adelante, en algunos 2.1.1 Condicionalidades en salud


pases se definen corresponsabilidades
ms amplias, por ejemplo controles pre y En general, en el rea de salud los PTMC
postnatales para mujeres embarazadas y buscan que los nios menores de seis aos
lactantes, o bien algunas asociadas a resul- cumplan con el protocolo de atencin
tados (como logro y progresin escolar). definido por las autoridades sanitarias9, y
Estas corresponsabilidades tambin estn que las embarazadas y lactantes cumplan
encaminadas a incentivar el capital humano con el plan de atencin pre y postnatal. Se
de los nios. Por otro lado, algunos pases requiere que todas las personas que deban
han introducido mecanismos complemen- cumplir las condicionalidades de salud lo
tarios para promover el cambio de com- hagan, pero la transferencia asociada es

9 El rango especfico de edad vara segn el pas. Por ejemplo, en el Ingreso tico Familiar (Chile) el Bono Control del Nio Sano es
para menores de 6 aos, mientras que en Ms Familias en Accin (Colombia) la corresponsabilidad de salud se aplica a los nios
menores de 7 aos.

38
Captulo 2

un monto fijo. Algunos pases incluyen es fijo, sin importar el nmero de personas
tambin condiciones de salud para otros que deben cumplir dichas corresponsa-
miembros del hogar. Es el caso de Ecuador, bilidades. Esto, sin embargo, implica que
donde tambin se requiere que las personas no hay incentivo para notificar un nuevo
en edad frtil asistan a una charla anual embarazo. Tal es el caso de Chile, Colom-
sobre planificacin familiar (Tabla 2.2). En bia, Ecuador, Jamaica y Mxico. Un caso
Mxico, la condicin de salud es que todos distinto es Bolsa Famlia, donde el Benefi-
los miembros del hogar asistan a contro- cio Variable (35 reales/US$10,5) se concede
les mdicos dos veces al ao, excepto las a las familias que tengan embarazadas,
embarazadas, lactantes y nios de hasta lactantes o nios de hasta 15 aos. Cada
cinco aos, que tienen otro calendario de familia puede recibir hasta cinco de estos
atencin establecido10. beneficios, por lo que las mujeres que regis-
tran su embarazo pueden ver incrementada
Si bien la teora de cambio de los PTMC su transferencia mensual. En junio de 2014
justifica plenamente la inclusin de condi- haba ms de 209.000 mujeres embarazadas
cionalidades asociadas al cuidado de salud con condiciones de salud monitoreadas.
de las embarazadas y lactantes por su
impacto en la salud y desarrollo cognitivo Varios programas tambin establecen como
y emocional de los nios, en la prctica condicionalidad la asistencia a talleres o
resulta difcil darle seguimiento. Si la mujer plticas sobre temas relacionados con la
est embarazada en el momento del regis- salud y el cuidado de los nios. El caso
tro al programa, no hay mayor complica- emblemtico es Mxico, donde la tem-
cin en que se registre su condicin y se d tica de los Talleres Comunitarios para el
seguimiento a los controles pre y postnata- Autocuidado de la Salud es definida por
les correspondientes. No obstante, como se la Secretara de Salud segn la situacin
ver ms adelante, el rezago entre cumpli- epidemiolgica de riesgo o estacional de
miento de condicionalidades, verificacin la regin. En 2016 el reglamento operativo
y pago puede ser mayor a la duracin del de Prospera inclua 50 cursos relacionados
embarazo y puerperio cuando el embarazo con la salud en temas como: alimentacin,
se registra en etapas avanzadas del mismo. salud sexual y reproductiva, entornos fsi-
cos saludables, entornos psicosociales salu-
Cuando el embarazo ocurre despus de dables, crecimiento y desarrollo infantil,
la inscripcin, es necesario tener algn diversidad y equidad de gnero, actividad
esquema o incentivo para que el programa fsica, derecho a la salud y participacin
registre que una mujer est embarazada, y social. El requisito es que las familias asis-
por tanto, debe cumplir con las visitas pre- tan a seis talleres en zonas rurales y cuatro
natales. Por diseo, para evitar incentivar el en zonas urbanas cada ao. Asimismo, hay
nmero o temporalidad de los embarazos, algunas acciones que, de realizarse, podran
en la mayora de los programas el pago ser utilizadas para cumplir con la asistencia
asociado a las condicionalidades en salud a los talleres. Entre ellas destacan mejoras

10 Destaca que en Mxico y Jamaica los adultos mayores tambin deben cumplir la condicionalidad de salud, y el programa
tiene una transferencia especfica para este grupo de edad. No obstante, en ambos pases se est transitando al establecimiento
de una pensin social para aquellos adultos mayores que no reciben pensin contributiva, con tendencia a que dichas pensiones
operen fuera del PTMC.

39
As funcionan las transferencias condicionadas

Tabla 2.2 Frecuencia de las visitas de salud segn el miembro del hogar en el Bono
de Desarrollo Humano

Miembro del hogar Consultas de salud necesarias


2 consultas en el primer cuatrimestre
Embarazadas 2 consultas en el segundo cuatrimestre
1 consulta al final del embarazo
2 consultas cuando tienen entre 0 y 4 meses
Nios menores de 1 ao 2 consultas cuando tienen entre 5 y 8 meses
2 consultas cuando tienen entre 9 y 12 meses
Nios menores de 5 aos Mnimo 2 consultas anuales
Personas en edad frtil Asistencia al menos a una charla anual sobre planificacin familiar

Fuente: Martnez et al. (2017).

en las condiciones de salud (por ejemplo, 2.1.2 Condicionalidades en educacin


nios menores de cinco aos que se recu-
peran de anemia) o controles adicionales Un objetivo central de los PTMC es incen-
(como mujeres con vida sexual activa que tivar la acumulacin de capital humano de
se realizan la prueba de Papanicolaou u los nios en hogares beneficiarios, y en este
hombres que se realizan la vasectoma). mbito se busca aumentar la escolaridad.
Desde un inicio se promova que los nios
Finalmente, el modelo de provisin de completen la educacin obligatoria que
servicios de salud tambin puede incidir vara en cada pas y que en general equi-
en el tipo de comportamiento que se quiere vale al nivel medio-superior. Sin embargo,
incentivar. Por ejemplo, en Comunidades actualmente se incentiva la acumulacin
Solidarias de El Salvador las condicio- de niveles mayores a los obligatorios, pues
nalidades de salud se eliminaron debido la evidencia ha mostrado que se requiere
a que se migr a un modelo familiar de cada vez de mayor escolaridad para tener
salud, en el que los equipos de salud estn un buen desempeo en el mercado laboral.
encargados de mapear las familias en su En la mayora de los pases las transferen-
zona asignada y hacerles seguimiento cias continan hasta los 18 aos de edad,
directamente en sus hogares. Por ello, las mientras que en otros se apoya la asistencia
autoridades consideraron que no era nece- a educacin tcnica o superior.
sario continuar incentivando la demanda
de servicios de salud, pues se asign a la El nfasis se ha dirigido a la matriculacin
oferta la responsabilidad de que las familias y asistencia escolar, que est bajo control de
accedan a dichos los servicios. Los resulta- las familias, siempre y cuando exista oferta
dos de este cambio no han sido evaluados, suficiente. El objetivo es promover la asis-
sin embargo, lo recomendable es que este tencia regular de los nios en edad escolar,
tipo de decisiones se base en un anlisis de por lo que la condicionalidad requiere
los mecanismos ms costo-efectivos para un porcentaje mnimo de asistencia a la
conseguir determinados objetivos, y que escuela, normalmente del 80%. En algunos
sus resultados sean monitoreados. programas se han incorporado criterios de

40
Captulo 2

desempeo, normalmente asociados a la menor para los varones. Esto muestra cmo
progresin en el sistema escolar: en Costa las condicionalidades pueden responder
Rica si el joven repite el ao escolar una a los desafos de desarrollo en cada pas y
tercera vez, se le suspende el apoyo hasta tomar en cuenta que un mismo problema
que logre avanzar de grado. En Mxico, el abandono escolar afecta de manera
en educacin bsica, el becario solamente distinta a hombres y mujeres.
puede repetir una vez cada grado escolar
(en caso de que deba cursar un grado por En trminos de los incentivos a educacin,
tercera vez, la beca se suspende hasta que el un caso particular es el de Costa Rica. En
becario acceda al siguiente grado). Avancemos no se incluyen condiciona-
lidades en salud, y en materia educativa
En Chile, el Ingreso tico Familiar esta- nicamente se consideran las condicionali-
blece como condicionalidad la asistencia dades asociadas con educacin a partir del
escolar y adems ofrece un incentivo nivel medio: asistencia a los grados 7 a 12,
adicional al logro. Las familias reciben el que normalmente se cursa entre los 13 y los
monto asociado al Bono Asistencia Escolar 18 aos de edad. En este caso, el principal
si el nio asiste regularmente a la escuela. objetivo del programa es promover la per-
Complementariamente, para estudiantes manencia y reinsercin en el sistema educa-
de entre quinto ao de primaria y el ltimo tivo, con el fin de reducir la pobreza, preve-
de secundaria, pueden recibir el Bono por nir el trabajo infantil y revertir los procesos
Logro Escolar si los nios tienen un desem- de rezago, abandono y desercin educativa
peo acadmico sobresaliente: ya sea que en el sistema de educacin secundaria cos-
estn en el mejor 15% de su generacin o tarricense (Hernndez, 2016; 5). Dado este
en el siguiente 15%, en cuyo caso el incen- objetivo y considerando que la asistencia a
tivo es menor11. los grados 1 a 6 es prcticamente univer-
sal y que el Fondo Nacional de Becas apoya
Para ejemplificar las condicionalidades a los alumnos de esos grados que viven en
tpicas de los programas en ALC en edu- hogares en condicin de pobreza extrema,
cacin, la Tabla 2.3 presenta el caso parti- Avancemos ha centrado los incentivos en
cular de Prospera en Mxico. Las familias la educacin media. En sus inicios (2006)
adquieren el compromiso de que todos los el programa tena tambin corresponsabi-
nios en edad escolar asistan a la escuela. lidades de salud, que fueron abandonadas
La tabla muestra tambin otro elemento en 2008. El PTMC de Mxico tambin ha
comn a la mayora de los PTMC, y es el explorado modificar las condicionalidades
pago diferenciado por grado: en general, las en educacin, eliminando las transferen-
transferencias son mayores cuando estn cias para nios en educacin primaria y
asociadas a grados superiores. Tambin poniendo incentivos mayores a la asistencia
existe la opcin de tener un pago diferen- a educacin media superior. Este piloto se
ciado para nios y nias. En Mxico, a est implementando en zonas urbanas con
partir de la educacin secundaria se paga la lgica de que las corresponsabilidades
ms a las mujeres; en Jamaica, hasta 2013 el no deben estar asociadas a conductas que
monto transferido a los nios era superior los hogares realizan de manera rutinaria,
al de las nias, pues la asistencia escolar era como es enviar a los nios a la escuela

11 La estructura del IEF se explica con ms detalle en el siguiente captulo.

41
As funcionan las transferencias condicionadas

Tabla 2.3 Monto mensual de apoyos educativos de Prospera

Hombres y mujeres
Grado de primaria
Pesos mexicanos Dlares estadounidenses
Primero 175 11
Segundo 175 11
Tercero 175 11
Cuarto 205 13
Quinto 265 17
Sexto 350 22
Hombres Mujeres
Grado de secundaria Pesos Dlares Pesos Dlares
mexicanos estadounidenses mexicanos estadounidenses
Primero 515 32 540 34
Segundo 540 34 600 38
Tercero 570 36 660 42
Grado de educacin
media superior
Primero 865 55 990 62
Segundo 925 58 1.055 67
Tercero 980 62 1.120 71

Fuente: Reglas de Operacin de Prospera para 2016 (Gobierno de Mxico 2015). Los valores permanecen vigentes en 2016 desde 2014.

primaria en zonas urbanas. Una reciente medio del segundo semestre, como en el
evaluacin de esta experiencia muestra caso de Chile, donde los meses de diciem-
resultados positivos en trminos de reduc- bre y enero se pagan segn la asistencia de
cin de la desercin y aumento en la tasa de julio-diciembre. En Colombia, no se pagan
graduacin de la educacin media superior las transferencias educativas durante los
(Araujo et al., 2016). meses de vacaciones escolares. En Mxico,
el pago del ltimo mes en el periodo esco-
En general, las condicionalidades en educa- lar de los jvenes que asisten a educacin
cin estn asociadas con individuos, de tal media superior es proporcional al nmero
forma que el cumplimiento conlleva el pago de talleres de autocuidado para la salud
de una transferencia segn la edad, grado al que asisti el becario, y no se paga el
y/o gnero, y si una persona no cumple, periodo vacacional.
solamente se suspende el pago asociado a
dicha persona. Dado que normalmente el La tnica comn es que las transferencias
calendario escolar cubre diez meses, los asociadas con el cumplimiento de las con-
programas deben definir qu hacer los dos dicionalidades en educacin sean otorgadas
meses restantes del ao. En algunos pases a la titular responsable de la familia. Esto
se paga de acuerdo con la asistencia pro- puede determinar que la motivacin de

42
Captulo 2

los estudiantes para cumplir con las con- 2.2 Verificacin de condicionalidades
dicionalidades sea baja, particularmente
para los adolescentes. Para aumentar la Los PTMC han realizado grandes esfuerzos
asistencia escolar en este grupo, en algunos para monitorear el cumplimiento de los
programas las transferencias asociadas a la compromisos asumidos por las familias
asistencia escolar se pagan directamente a en la inscripcin al programa. Si bien los
los jvenes. Por ejemplo, en Costa Rica, los ministerios de salud y educacin deben
mayores de edad pueden elegir compro- participar en la definicin de las condi-
meterse de forma directa a cumplir con las cionalidades, es en la verificacin de las
condicionalidades educativas. En Mxico, mismas donde ocurre la mayor interaccin
se est llevando a cabo un piloto de cambio entre dichos ministerios y el PTMC. Lo
de receptor en 625 escuelas, para evaluar anterior sucede porque la verificacin es
si al asignar los apoyos de forma directa al un proceso continuo, intensivo en requeri-
joven se producen variaciones en la tasa de mientos de informacin, y necesario para
desercin escolar en la educacin media poder transferir los apoyos a las familias de
superior. manera puntual y predecible. Como se dis-
cute en el Recuadro 2.2, lograr una efectiva
coordinacin intersectorial sigue siendo un
2.1.3 Otras condicionalidades reto.

Adems de salud y educacin, algunos El registro del cumplimiento de las condi-


PTMC requieren el cumplimiento de con- cionalidades se da en los centros de salud y
dicionalidades adicionales alineadas con en las escuelas. En ambos casos los provee-
los objetivos del programa. El Ingreso tico dores de servicios cuentan con mecanismos
Familiar (IEF), por ejemplo, busca brindar para tal efecto: los expedientes de salud y
seguridades y oportunidades a las personas las listas de asistencia en las escuelas. El
que viven en condicin de vulnerabilidad y reto operativo es cmo transferir esa infor-
pobreza extrema, y reconoce que la pobreza macin que no siempre existe en for-
est vinculada a factores psicosociales, mato electrnico al programa de manera
culturales, geogrficos y de acceso a ser- confiable y expedita, para poder monitorear
vicios sociales. Por tanto, pone nfasis en el cumplimiento de las condicionalidades y
la dimensin de inclusin social. Para tal ajustar los pagos segn corresponda.
efecto, el IEF cuenta con un componente de
acompaamientos psicosociales y socio-la- La manera cmo los programas han
borales, por lo que la asistencia y partici- resuelto este reto operativo ha cambiado
pacin es un requisito fundamental para la en el tiempo y depende tambin del tipo
participacin en el programa. de condicionalidad. La forma ms directa
consiste en que sea el personal del pro-
Tambin, existen algunas conductas que grama quien recoja la informacin en los
son promovidas por los programas, pero no centros de salud y las escuelas, como ocurre
son monitoreadas ni verificadas, ni estn en Juntos de Per. Con el crecimiento en
asociadas a transferencias. En estos casos, la cobertura de los programas y avances
para que no se diluya el concepto, es buena en el uso de tecnologa, esta alternativa ya
prctica evitar llamar a estas conductas no es la ms utilizada. Una variante de este
condicionalidades. esquema es que los beneficiarios deban
obtener prueba de cumplimiento y entregar

43
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 2.2 Coordinacin con los sectores de salud y educacin, un reto continuo

La participacin de los sectores de salud y educacin en los PTMC tiene varias aristas y sin duda es un tema
complejo. En primer lugar, en algunas reas, normalmente las ms pobres, no hay oferta efectiva de servicios de
salud y educacin. La expansin de los PTMC genera informacin sobre estas brechas de cobertura, que debera
ser utilizada por los sectores para la planificacin de su oferta. Lamentablemente, no existe documentacin de que
esto haya ocurrido de manera sistemtica. Por lo tanto, siguen existiendo estratos muy vulnerables de la poblacin
que no tienen acceso a los PTMC.

En segundo lugar, en donde los PTMC s llegan, permanece el reto de la calidad de los servicios de salud y
educacin, que es necesaria para que los beneficiarios puedan desarrollar capacidades y acumular capital humano.
La oferta efectiva de servicios de calidad constituye la corresponsabilidad del estado (ver discusin del Recuadro
2.1) y es fundamental para la consecucin de los objetivos de desarrollo de los PTMC.

Finalmente, permanece el reto de la participacin activa de los sectores en la verificacin de las condicionalidades.
Esto es el desafo cotidiano en la operacin de los PTMC. Los pases que han logrado mayor coordinacin
utilizan los sistemas de informacin de cada sector para registrar el cumplimiento de las condicionalidades.
Desafortunadamente, en varios pases estos sistemas estn incompletos y fragmentados, lo que hace ms complejo
el proceso de verificacin.

Para superar estos retos, es importante que los sectores se apropien del PTMC y lo vean como un instrumento para
cumplir con sus objetivos. Adems, se requiere alinear incentivos para que los sectores no perciban al PTMC como
un ente externo o una distraccin a sus tareas cotidianas, sino como una herramienta que les permita atender a
las poblaciones ms desfavorecidas. Para tal efecto, los ministerios precisan contar con presupuesto especfico
para acciones relacionadas con su participacin en el programa, as como metas claras de atencin a la poblacin
beneficiaria. En general, estos niveles de coordinacin requieren la participacin de entidades a nivel supra-
ministerial y supra-PTMC para lograr que los ministerios y los programas trabajen adecuadamente. Sobre esto, las
experiencias exitosas son pocas y no estn debidamente documentadas.

Fuente: elaboracin de los autores.

dicha constancia al programa. Esta alter- de la corresponsabilidad de inscripcin en


nativa genera costos de transaccin a las la unidad de salud. Subsecuentemente, las
familias, sin embargo, para la operacin de familias no son responsables de demostrar
algunos programas sigue siendo utilizada. el cumplimiento de las siguientes condi-
Para cumplir con la corresponsabilidad de cionalidades de salud (visitas rutinarias y
salud, en Chile, las familias deben mostrar participacin en talleres).
el Carnet del Nio Sano sellado por el cen-
tro de salud al programa cada seis meses. Otra opcin ha sido que el programa
En Mxico, se otorga un formato a las fami- desarrolle instrumentos de captura en los
lias cuando se incorporan en el programa, cuales el personal de las escuelas o cen-
que deben llevar en su primera visita como tros de salud registren el cumplimiento de
participantes del programa al centro de la condicionalidad. En Mxico, para las
salud. En dicha visita las familias obtienen condicionalidades rutinarias, a nivel estatal
el calendario de visitas mdicas para todos el programa imprime formularios que son
los miembros de la familia y una constan- enviados a los sectores estatales de salud
cia que deben entregar en las oficinas del y educacin, quienes a su vez los distri-
programa para comprobar el cumplimiento buyen a los 17 mil centros de salud y 115

44
Captulo 2

Figura 2.1 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades de Prospera

Delegacin Estatal Sectores estatales de salud y


Escuelas y unidades de salud
de Prospera educacin
1. Imprime los formatos de 2. Reciben los formatos y los distribuyen
certificacin a escuelas y unidades de salud

115 mil Escuelas


y
17 mil unidades de salud

5. Captura de formatos de 4. Reciben los formatos de certificacin 3. Certifican el cumplimiento de


certificacin y los envan a la Delegacin Estatal de condicionalidades
Prospera

Fuente: con base en Dvila (2016; figura 7).

mil escuelas donde se certifican las condi- Prestadoras de Servicios de salud tambin
cionalidades (Figura 2.1). Los formularios registran las consultas en el SIFA12. En
debidamente completados son enviados a Brasil, la verificacin de condicionalidades
la delegacin estatal del programa, donde es realizada por los ministerios sectoriales
la informacin es ingresada en el sistema. de forma descentralizada. Los ministerios
De manera alternativa, y aprovechando los de salud y educacin han desarrollado
avances en el uso de la tecnologa, es posi- sistemas propios para el acompaamiento
ble que el personal de los sectores acceda al de las condiciones, el Sistema Presencia en
sistema de informacin del programa para las escuelas que puede ser completado en
registrar el cumplimiento de la condicio- papel o directamente en lnea, y el Sistema
nalidad. Tal es el caso de Ms Familias en de Gestin de Bolsa Famlia en Salud.
Accin de Colombia, donde la verificacin En ambos casos, la informacin fluye del
para el caso de educacin es registrada Ministerio de Desarrollo Social y Com-
directamente en el Sistema de Informa- bate al Hambre (MDS) hacia el ministerio
cin de Familias en Accin (SIFA) por los de lnea, quien a nivel municipal recoge
rectores de cada establecimiento educativo, la informacin, la agrega y la devuelve al
y en salud los directores de las Instituciones MDS, quien determina el incumplimiento

12 Cada uno de los rectores y el personal de apoyo recibe capacitacin y una clave de usuario para acceder al SIFA. Se cuenta con
alrededor de 19 mil usuarios en casi todos los municipios del pas. Si los nios asisten a centros educativos privados que no estn
conectados al SIFA, el titular de la familia comprueba la asistencia presentando un certificado al enlace municipal, quien solicita la
validacin y registra la asistencia en el SIFA (DPS, 2014).

45
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 2.2 Proceso de verificacin del cumplimiento de las condicionalidades de salud en Bolsa Famlia

Ministerio de
Secretaras
desarrollo social y Ministerio de salud Unidades de salud
municipales de salud
combate al hambre

1. Identifica a
las personas que
6. Prestan servicios
deben cumplir con
3. Registra la lista 4. Acceden al de salud y registran
condicionalidades de
de personas en el Sistema de Gestin la asistencia en el
salud (nios menores
sistema de Gestin de de Bolsa Famlia en Sistema de Gestin
de 7 aos y mujeres
Bolsa Famlia salud de Bolsa Famlia en
de 14 a 44 aos) a
Salud
partir del Cadastro
nico y SIBEC

5. Coordinan el
2. Comparte la lista acompaamiento de
con el Ministerio de las condicionalidades
Salud a travs del y la oferta de
SICON servicios de salud
para nios y mujeres

7. Concentran la
9. Recibe la 8. Consolida la
informacin de las
informacin, la informacin de todos
unidades de salud
registra en el los municipios en el
del municipio en el
SICON e identifica Sistema de Gestin
plazo establecido por
a las familias en de Bolsa Famlia en
el calendario de Bolsa
incumplimiento. salud
Famlia

Fuente: con base en MDS (2015) y Hellman (2015b).


Notas: SICON: Sistema de Condicionalidades del Programa Bolsa Famlia; SIBEC: Sistema de Beneficios al Ciudadano.

y las consecuencias en trminos de pago cin utilizando la plataforma en lnea del


(Figura 2.2). Sistema de Informacin General de Estu-
diantes (SIGE). Cada mes, el director del
El tercer esquema de verificacin de establecimiento educativo ingresa al SIGE,
corresponsabilidades consiste en el uso de con un usuario y una clave para registrar la
los sistemas de informacin de los sectores asistencia de todos los alumnos del estable-
por parte del programa. Por ejemplo, en cimiento. Para obtener la asistencia de los
Chile la verificacin del cumplimiento de estudiantes del IEF, el Ministerio de Desa-
la corresponsabilidad en educacin se basa rrollo Social enva de forma electrnica una
en la informacin que provee el estableci- lista de los beneficiarios y su nmero de
miento educativo al Ministerio de Educa- identidad nacional (Rol nico Nacional) al

46
Captulo 2

Ministerio de Educacin. Posteriormente, Como buena prctica para la verificacin


este ltimo informa al Ministerio de Desa- del cumplimiento de las condicionalidades,
rrollo Social del porcentaje de asistencia es posible sealar el uso de los sistemas
de cada uno de los estudiantes del IEF, que de informacin de los sectores de salud y
se reporta en el Sistema de Informacin educacin. Esto evita generar procesos de
del Ingreso tico Familiar (SIIEF) para el recopilacin, captura y validacin adicio-
registro del cumplimiento de la condicio- nales, adems de que contribuye a conso-
nalidad. Otro ejemplo de esta modalidad lidar los sistemas de informacin de los
es el Bono Vida Mejor de Honduras, donde sectores de educacin y salud. No obstante,
el programa cruza su base de datos con el en ocasiones no es factible debido a que
sistema de informacin del sector educativo los sistemas de informacin sectoriales
para verificar la matrcula y asistencia de no estn suficientemente desarrollados o
los nios beneficiarios a la escuela. no generan la informacin que requiere el
programa. En estos casos, es conveniente
En general, las mayores dificultades opera- procurar que el registro del cumplimiento
tivas para la verificacin de cumplimiento se haga directamente en el sistema de infor-
de condicionalidades se han presentado macin del PTMC, idealmente en el punto
en el rea de salud. Existen varios elemen- de prestacin del servicio. Esto requiere
tos que contribuyen a esto. Por un lado, coordinacin para que los prestadores de
el sector salud evidencia un menor uso los servicios en las escuelas y los centros de
de sistemas de registro electrnico que salud tengan acceso al sistema de infor-
el sector educativo; adems, el personal macin del PTMC. En algunos casos, la
del sector salud tradicionalmente tiene modalidad de verificacin que funciona
mayores responsabilidades en el llenado de mejor vara por sector. Un ejemplo es Chile,
formatos. Al mismo tiempo, dado que la donde, como se mencion, la verificacin
mayora de las transferencias estn asocia- de las condiciones de educacin se realiza
das con educacin, los ministerios de salud con los sistemas de informacin del sector
han sido ms renuentes a involucrarse en la educativo, y en el caso de salud, requiere
operacin de los PTMC. La tradicin que que las familias beneficiarias obtengan una
existe en educacin de registrar e informar certificacin de cumplimiento por parte del
datos sobre matrcula, asistencia y progre- sector y la presenten al programa.
sin escolar para fines internos, no existe
en salud para registrar el cumplimiento
de atenciones de acuerdo con los proto- 2.3 Qu implicaciones tiene el
colos de atencin definidos en cada pas. incumplimiento de condicionalidades?
Asimismo, en el caso de educacin existe
el precedente de apoyar a los estudiantes En general, las implicaciones del incum-
de menores recursos con becas o recursos plimiento de condicionalidades tienen dos
econmicos, por lo que este aspecto central vertientes: una que puede llevar a la sus-
de los PTMC subsidiar la demanda, pensin de los apoyos, y en algunos pases
est ya internalizado en el sector. En salud, otra que implica intervenciones especficas
si bien se reconoce a la pobreza como uno de acompaamiento para ayudar a las fami-
de los determinantes sociales, no es comn lias a cumplir.
la prctica de incentivar a la poblacin a
buscar atencin mdica preventiva. La consecuencia del incumplimiento no
es inmediata. En el ciclo de la condicio-

47
As funcionan las transferencias condicionadas

Tabla 2.4 Ciclo de la condicionalidad de Bolsa Famlia

Sistema para Periodo de Periodo de Mes de


rea
Registro cumplimiento registro repercusin

Febrero y marzo Abril Mayo


Abril y mayo Junio Julio
Educacin Sistema Presencia Junio y julio Agosto Septiembre
Agosto y septiembre Octubre Noviembre
Octubre y noviembre Diciembre Marzo

Enero a junio Febrero a junio Septiembre


Sistema de Gestin de
Salud
Bolsa Famlia en Salud
Julio a diciembre Agosto a diciembre Marzo

Fuente: Hellmann (2015b).

nalidad, se distinguen tres fases: el cum- cual se determina el pago del mes de junio
plimiento, por ejemplo, cuando los nios corresponde a enero-febrero (Tabla 2.5).
deben asistir regularmente a la escuela;
el registro, cuando la informacin de Es importante sealar una diferencia
asistencia es captada por el programa; y inherente entre el cumplimiento de las
finalmente la repercusin, que es cuando se corresponsabilidades en salud y educa-
paga la transferencia o se aplica la conse- cin y sus implicaciones operativas. En
cuencia del incumplimiento. general, la condicionalidad en educacin
est ligada con la inscripcin y asistencia
La Tabla 2.4 describe el ciclo de la condi- escolar, que se mide con la matriculacin
cionalidad en Brasil. Como se observa, si y con un porcentaje mnimo de asistencias
en febrero-marzo hay incumplimiento en en un periodo determinado. Dado que
la asistencia escolar, esto repercutir en el el calendario escolar est predefinido y
pago correspondiente a mayo. En el caso generalmente es el mismo para todos los
de salud, dado que los requisitos estn nios13, el reto operativo del programa es
asociados con la edad del individuo, el establecer un calendario de cumplimien-
cumplimiento se basa en estar al da segn to-verificacin-repercusin alineado al
el protocolo de atencin que aplica a cada calendario escolar. Por ejemplo, en la Tabla
persona. En el caso de Colombia, el des- 2.5 se observa que en Colombia, en abril no
fase es mayor: en el caso de educacin, el hay pago por educacin, pues corresponde
periodo de cumplimiento febrero-marzo al periodo de cumplimiento en que hay
tiene su repercusin en junio, mientras que vacaciones. En el caso de salud, el objetivo
en salud el periodo de verificacin en el es estar al corriente con el protocolo de

13 En Colombia existen dos calendarios escolares determinados por el lugar de residencia: uno tiene vacaciones en invierno y otro en verano.

48
Captulo 2

Tabla 2.5 Lapso entre cumplimiento y pago en Ms Familias en Accin

Periodo de pago Periodo de cumplimiento


Entrega de
Condicionalidad de salud Condicionalidad de educacin
transferencias
1 entrega: febrero Septiembre-octubre previos Octubre-noviembre previos
2 entrega: abril Noviembre-diciembre previos No hay pago debido al receso escolar
3 entrega: junio
a
Enero-febrero Febrero-marzo
4 entrega: agosto Marzo-abril Abril-mayo
5 entrega: octubre Mayo-junio Junio-julio
6 entrega: diciembre Julio-agosto Agosto-septiembre

Fuente: informacin proporcionada por Ms Familias en Accin.

salud, pero este vara por la edad del indivi- en las escuelas y las unidades de salud. Una
duo y est ligado a la fecha de nacimiento. vez concluido el periodo, durante el segundo
As, hay periodos de verificacin en los que bimestre las escuelas y las unidades de salud
que no hay condicionalidad asociada, por reportan el cumplimiento a Prospera para
lo que la transferencia es realizada si la per- que este, a su vez, lo capture en su sistema
sona se encuentra al da en sus atenciones de informacin y calcule el monto de los
de salud. Por ello, es fundamental estable- apoyos. Finalmente, en el tercer bimestre se
cer calendarios y procesos de verificacin realizan los pagos correspondientes al cum-
que sean realistas y estn articulados con plimiento del primer bimestre del ao.
los procesos de pago.
Para lograr que un programa sea efectiva-
El calendario del ciclo de la condicionalidad mente condicionado, es preciso que desde su
se vuelve un instrumento indispensable inicio se definan, ensayen, ajusten y obser-
para ordenar el proceso y permitir que el ven los procesos que permitan una efectiva
flujo quede alineado y pueda ser ejecutado verificacin de condicionalidades. La con-
a escala masiva como la que tienen la gran solidacin de estos procesos toma tiempo,
mayora de los programas. En el caso de pues es el resultado de la interaccin entre el
Mxico, Prospera utiliza el Calendario 1-2- programa (a nivel central y en el territorio) y
3 para organizar y sincronizar las activida- los sectores de salud y educacin. Esta reco-
des de la ruta crtica para realizar pagos. El mendacin es relevante no solo para nuevos
calendario toma su nombre porque el ciclo programas, sino tambin para ajustes o
del cumplimiento, verificacin y pago se innovaciones en programas ya existentes. Es
compone de tres bimestres. La Figura 2.3 importante comenzar en una escala que per-
detalla cmo se organizan los seis ciclos de mita implementar los procesos segn fueron
pago en un ao, cada uno con distinto color. diseados, dar seguimiento a su factibilidad,
Siguiendo como ejemplo el primer bimes- y considerar las implicaciones logsticas para
tre del ao, el ciclo inicia con el registro del ser llevados a escala. En el caso de la verifica-
cumplimiento de las condicionalidades de cin de corresponsabilidades, ser ms laxos
las familias que participan en el programa: en la verificacin al inicio hace que sea muy

49
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 2.3 Calendario 1-2-3 del ciclo de la condicionalidad de Prospera

Bimestre 1 Bimestre 2 Bimestre 3 Bimestre 4 Bimestre 5 Bimestre 6

Ene Feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic

Escuelas y unidades
registran la asistencia de
los beneficiarios

Escuelas y unidades de
salud reportan la asistencia
a Prospera

Prospera captura la
informacin en el sistema

Prospera calcula el monto


de los apoyos monetarios

Basenfi entrega los apoyos


monetarios

Fuente: adaptado de Dvila (2016).

complicado ser estricto ms adelante, tanto la familia tiene otro incumplimiento den-
para los beneficiarios como para el personal tro de un periodo de seis meses posterior
del programa. a la advertencia, la familia ser bloqueada.
En este caso el pago de beneficios es blo-
Por lo general, el incumplimiento no implica queado por 30 das, pudiendo ser retirado
la suspensin inmediata del pago, sino que junto con el pago del mes siguiente si ya no
los programas suelen iniciar un proceso tiene otro incumplimiento. Si en el periodo
gradual de acompaamiento y penalidades. de los seis meses siguientes del bloqueo, la
En el caso de Bolsa Famlia existen cuatro familia tiene un nuevo incumplimiento, la
etapas: (i) advertencia, (ii) bloqueo, (iii) consecuencia ser la suspensin. Si la familia
suspensin y (iv)cancelacin (MDS, 2015). continua incumpliendo las condiciones
Al producirse el primer incumplimiento dentro del periodo de seis meses luego de
de las condiciones, la familia recibe una la ltima suspensin, recibir una nueva
advertencia que no tiene repercusiones en suspensin y as sucesivamente. El beneficio
los beneficios. Dicha advertencia queda solamente podr ser cancelado si contina
registrada en el historial de cumplimiento el incumplimiento tras doce meses de
de las condiciones de la familia durante seis suspensin y acompaamiento.
meses. Si despus de esos seis meses la fami-
lia tiene un nuevo incumplimiento, recibir En Bolsa Famlia tambin destaca la comu-
una nueva advertencia. Por el contrario, si nicacin con las familias. As como se

50
Captulo 2

explic en el caso de la recertificacin, las cancelacin de los beneficios. El acompaa-


familias son notificadas de los efectos del miento familiar es la atencin socio-asisten-
incumplimiento por la Secretara Nacional cial individualizada que ofrece el gobierno
de Ingresos a la Ciudadana (SENARC) local a las familias que estn en situacin de
va correo y/o por medio de mensajes en vulnerabilidad social, en especial a aquellas
el recibo de pago del beneficio (Figura que incumplen las condiciones. El objetivo
1.1). Esto permite que la familia conozca es entender por qu la familia no est cum-
el incumplimiento y pueda tomar acciones pliendo y ayudarla a superar la situacin.
correctivas, adems de facilitar su enten- La lista de las familias en incumplimiento
dimiento sobre posibles variaciones en el puede ser obtenida en el sistema, mediante
monto de las transferencias. la Bsqueda de Incumplimiento Avanzada.
Con ella, el gestor municipal puede orga-
Los PTMC buscan incentivar y acompaar nizar el acompaamiento de esas familias
a las familias, por lo que adems del proceso (MDS, 2015). En Chile, el programa de
que lleva a la suspensin de los pagos, varios transferencias est inscrito en un esquema
PTMC tienen mecanismos para apoyar a ms amplio de acompaamiento familiar,
las familias para que puedan cumplir sus por lo que las familias tienen el apoyo y son
compromisos. Se entiende que el incumpli- seguidas por los gestores familiares.
miento es un indicador de vulnerabilidad
y de necesidad de apoyo. En el caso de La consecuencia del incumplimiento en
Jamaica, existe el mecanismo denominado trminos monetarios depende de la estruc-
case management (gestin de casos), donde tura de las transferencias (tema que se ver
se intenta asegurar que, mediante una serie con ms detalle en el captulo siguiente). Es
de sesiones con trabajadores sociales, los ms fcil suspender la transferencia cuando
usuarios aprovechen los beneficios del pro- est asociada directamente al cumplimiento
grama y mejoren sus condiciones de vida. de condicionalidades individuales. Por
Dicho proceso est basado en la experiencia otro lado, cuando la transferencia depende
de Chile Solidario, e incluye una serie de de que todos cumplan (como es el caso de
dimensiones sobre documentacin, educa- transferencias asociadas a salud en Mxico
cin y vida familiar en las que el trabajador y Colombia), la penalidad por no cumpli-
social apoya a la familia. miento puede ser la suspensin del apoyo
familiar asociado a la corresponsabilidad.
En Brasil, por ejemplo, el nmero de De hecho, en Mxico el no cumplir con la
suspensiones repetitivas de la familia es condicionalidad de salud puede llevar a la
monitoreado e interpretado como un suspensin total de apoyos a la familia. Es
indicio de que la familia est en situacin decir, el incumplimiento sistemtico de las
de vulnerabilidad, lo que desencadena una condicionalidades en salud14 que aplican
accin de la asistencia social (MDS, 2015). a todos los miembros del hogar, incluyendo
Recientemente, el MDS reforz la necesi- adultos mayores puede resultar en la sus-
dad de acompaamiento familiar antes de pensin de entrega de apoyos a jvenes que
que ocurra el bloqueo, la suspensin o la estn asistiendo regularmente a la escuela.

14 Son causales de suspensin por tiempo indefinido si la familia no cumple con su condicionalidad en salud en cuatro meses
consecutivos o seis meses discontinuos en los ltimos doce meses en zonas rurales, o dos bimestres consecutivos o tres
discontinuos en el curso de los ltimos doce meses en zonas urbanas (Gobierno de Mxico, 2014).

51
As funcionan las transferencias condicionadas

En general, las implicaciones prcticas del programa de apoyar el desarrollo de capital


incumplimiento son menos drsticas que humano.
en la regulacin. Un caso extremo es Ecua-
dor, donde de hecho no hay verificacin En este sentido, existen otras dos consi-
en el cumplimiento de las corresponsabi- deraciones importantes. Por un lado, en
lidades. Sin embargo, el programa enfatiza condiciones de emergencia, como desastres
mediante campaas de comunicacin la naturales, en general los programas emiten
necesidad del cumplimiento, y esto ha directivas para poder pagar las transferen-
generado impactos positivos de corto plazo cias sin contar con la verificacin corres-
en el uso de servicios de salud y educacin pondiente. Por otro lado, en ocasiones los
(Schady y Araujo, 2008). programas tienen la presin por aspectos
fiduciarios y de rendicin de cuentas de
En trminos operativos, y de especial solamente pagar a hogares donde se ha
relevancia para pases con un desarrollo verificado que se cumpli con la correspon-
institucional ms limitado, es importante sabilidad.
distinguir conceptualmente entre no cum-
plimiento y no verificacin. El no cumpli-
miento ocurre cuando el programa verifica 2.4 Perspectivas sobre el uso
con certeza que efectivamente una corres- de condicionalidades
ponsabilidad no fue cumplida, por ejemplo
que un nio no tuvo el porcentaje mnimo En varios pases se est revisando qu con-
de asistencia a la escuela. En general, en dicionalidades son las ms adecuadas para
estos casos existen instancias para que las potenciar los impactos en trminos de acu-
familias puedan aclarar la situacin. mulacin de capital humano. Dado que en
muchos contextos la asistencia a educacin
Por otro lado, en ocasiones los programas primaria es casi universal incluso para la
no pueden verificar la totalidad de las con- poblacin ms pobre, desde la perspec-
dicionalidades. En estos casos, el programa tiva de acumulacin de capital humano no
debe decidir entre pagar solamente cuando hace mucho sentido seguir incentivando
hay certeza de cumplimiento o bien no la asistencia escolar en este nivel. As, con
pagar nicamente cuando hay certeza de el paso del tiempo o en contextos especfi-
incumplimiento. En pases donde la norma- cos, las condicionalidades pueden perder o
tiva define que no se pagan las transferen- carecer de relevancia. Existen varios ejem-
cias si no se ha verificado el cumplimiento plos en que se han cambiado las correspon-
de la condicionalidad, los retrasos en la sabilidades para atender cuellos de botella
verificacin generan atrasos y confusin en relevantes para la acumulacin de capital de
los pagos, pues en algunos casos los apoyos los nios y jvenes.
son acumulados y pagados posteriormente.
Esto afecta el objetivo redistributivo de los En Jamaica se est innovando con una
PTMC al reducir la predictibilidad de las condicionalidad asociada a un programa de
transferencias. Sin embargo, en la mayora capacitacin en prcticas de crianza para
de los casos, se ha procedido a pagar las estimular el desarrollo infantil temprano
transferencias emitiendo excepciones a la integral. Esto surgi por dos razones. Por
verificacin. Esto genera confusiones sobre un lado, hay evidencia de la efectividad
la necesidad de cumplir con las condicio- de estos programas en el desarrollo infan-
nalidades y puede afectar el objetivo del til y existen brechas en dicho desarrollo

52
Captulo 2

entre nios de hogares pobres y hogares De manera anloga, dado que casi todos
no pobres (Berlinski y Schady, 2015). Por los jvenes concluyen la educacin media
otro, para los nios entre dos y cinco aos superior, el programa tendr como condi-
de edad, el PTMC estableca como corres- cionalidad que aquellos jvenes que tengan
ponsabilidad que asistan a dos controles de un rendimiento acadmico que no les
salud por ao, mientras que el protocolo permita obtener un diploma de graduacin
de atencin del sector salud solamente debern participar en talleres remediales
requiere una visita anual. As, se estaba con el objetivo de mejorar su desempeo
exigiendo a las familias visitar el centro de acadmico15. Otra vez, lo importante a
salud con ms frecuencia de lo necesario, lo resaltar es que la condicionalidad es asistir
cual tambin genera saturacin en el sector a los talleres remediales (que est en control
salud. Como alternativa a la segunda visita, de los jvenes), y no mejorar el rendi-
se est implementando un programa piloto miento acadmico (que depende de otros
en el cual los padres deben participar en factores).
un programa de desarrollo de habilidades
parentales, que incluye sesiones en grupo y En Mxico, Prospera introdujo innovacio-
visitas domiciliarias. Esto representa uno de nes en la estructura de las transferencias
los primeros esfuerzos por encontrar siner- con el objetivo de incrementar la asistencia
gias entre los PTMC y los programas de a la educacin media superior, que sigue
desarrollo infantil temprano en la regin, y siendo un reto. Para tal efecto, se est
muestra cmo se pueden adaptar las con- implementando un cambio en el esquema
dicionalidades para relacionarlas a cuellos de las becas educativas en ese nivel escolar,
de botella relevantes, como el rezago en el modificando quien recibe el apoyo. En esta
desarrollo infantil. innovacin, que est siendo evaluada de
manera rigurosa, ser el joven quien reciba
En Bahamas, en la etapa de diseo del directamente los recursos correspondientes
PTMC se ha hecho un esfuerzo por defi- al cumplimiento de su condicionalidad.
nir corresponsabilidades pertinentes. En Dado que la asistencia escolar en estos
salud, la cobertura de vacunacin y servi- niveles es, hasta cierto punto, una decisin
cios de salud preventivos para los nios y del joven y no de sus padres, se espera que
embarazadas es prcticamente universal. la transferencia directa al joven sea un
Sin embargo, se identific que la obesidad mejor incentivo para aumentar la asisten-
infantil es un problema sumamente serio. cia y permanencia escolar. Estos esquemas
Para combatirlo, se defini una corres- complementan a otra transferencia que
ponsabilidad que indica que los padres de existe en el programa, Jvenes con Pros-
nios con determinado peso para la edad pera, que consiste en otorgar un beneficio
y para la talla deben asistir a talleres sobre nico a los jvenes de familias beneficiarias
nutricin. Es importante subrayar que la que terminen el bachillerato en menos de
condicionalidad se establece sobre la asis- cuatro aos y antes de cumplir los22. Estas
tencia a los talleres, que est bajo control de dos innovaciones buscan adaptar las corres-
la familia, y no sobre el peso de los nios. ponsabilidades para hacerlas ms perti-

15 En Bahamas hay un sistema de progresin automtica por lo que todos los alumnos concluyen la educacin media superior. En
este contexto el diploma de graduacin solo se otorga a los alumnos que concluyen la educacin con un desempeo acadmico alto.
Por esta razn el diploma de graduacin es una credencial importante en el mercado laboral.

53
As funcionan las transferencias condicionadas

nentes a los factores que hoy en da obsta- que obtengan un empleo formal, buscando
culizan la acumulacin de capital humano promover su insercin laboral exitosa. La
en los jvenes. Dado que para aumentar la transferencia asociada a este logro es un
probabilidad de una insercin laboral exi- incentivo que funciona de manera an-
tosa se requieren cada vez mayores niveles loga al Bono Logro Escolar explicado ms
de educacin, la desercin de la educacin arriba, pues el obtener un empleo formal
media superior pone en riesgo los objetivos no est bajo control de las mujeres.
de los PTMC, y estos ajustes a las corres-
ponsabilidades buscan atender este desafo. Sin duda, la innovacin en la definicin de
condicionalidades para que sean relevan-
Si bien existe una amplia evidencia de que tes, pertinentes y logren impactar la acu-
los PTMC no tienen impacto negativo mulacin de capital humano, es un pro-
sobre la participacin laboral de los adultos ceso bienvenido que debe ser incentivado.
en hogares beneficiarios, hay una discusin En este sentido, es importante que estas
reciente sobre posibles desincentivos al innovaciones sean objeto de evaluaciones
trabajo formal, pues puede existir la impre- de impacto tan rigurosas como las que
sin de que obtener un empleo formal caracterizaron a los PTMC en sus primeros
cancela la elegibilidad al programa (Araujo aos, as como prestar debida atencin a los
et al., 2016). En trminos de correspon- aspectos operativos y logsticos para poder
sabilidades, el Ingreso tico Familiar de implementarlas a gran escala en caso de
Chile introdujo un apoyo a las mujeres que funcionen.

54
As funcionan las transferencias condicionadas

Captulo

3
Estructura de las
transferencias,
proceso de pago
e inclusin financiera
Nadin Medelln y Luis Tejerina

56
Captulo 3

El pago de las trasferencias a las familias es de la estructura de las transferencias tiene


uno de los procesos operativos clave de los un efecto en el tamao de los impactos de
PTMC. El monto total de las transferen- los PTMC, sin embargo, an se requiere
cias que reciben las familias participantes de ms investigacin para trazar reco-
de los PTMC es, en general, la suma de un mendaciones. Por ejemplo, en cuanto al
conjunto de bonos que deberan motivar valor de las transferencias hay estudios que
diferentes comportamientos o respuestas sugieren rendimientos decrecientes entre
por parte de las familias, o de algunos de sus el monto y el impacto en la inscripcin
miembros en particular. Frecuentemente, escolar (en Cambodia, Filmer y Schady,
los bonos de este conjunto tienen diferentes 2009; en Malawi Baird, McIntosh y zler,
caractersticas. Por ejemplo, algunos son 2009), mientras otros indican lo contrario
de monto fijo y otros varan en funcin (Saavedra y Garca, 2012). Por otro lado,
de aspectos como el tamao del hogar y la esta literatura no ha puesto atencin a otros
edad de los nios; algunos estn atados a resultados que buscan obtener los PTMC,
condiciones especficas y otros no; algunos como la disminucin de la pobreza (Filmer
se pagan mensualmente y otros anualmente, y Schady, 2009).
y casi siempre tienen diferente valor. La
suma de todos estos bonos es lo que lla- Todos los PTMC se apoyan en instituciones
maremos en este libro la estructura de las financieras pblicas y privadas para
transferencias de un PTMC. realizar los pagos y la gran mayora utili-
zan medios de pago electrnicos, lo que ha
La estructura de las transferencias refleja permitido mejorar el servicio a las familias
la disyuntiva entre la importancia que el al ampliar los puntos de pago y los horarios
PTMC asigna a cada comportamiento de atencin. A pesar de estos esfuerzos, una
que busca fomentar como la inversin de las principales limitantes para mejo-
de los hogares en la salud, la nutricin y rar la atencin a las familias en un modo
la educacin de sus hijos y la capacidad asequible es la escasez de puntos de pago
operativa de las instituciones involucra- en las zonas rurales y remotas donde reside
das en la implementacin del programa. una proporcin considerable de los bene-
La literatura ha encontrado que el diseo ficiarios. Una posible respuesta a este reto

57
As funcionan las transferencias condicionadas

es promover una mayor participacin de ciones financieras para distribuir los pagos.
instituciones privadas utilizando esquemas Finalmente, se presta especial atencin a los
de contratacin competitivos e innovadores. esfuerzos que han sido implementados en la
regin para apalancar la inclusin financiera
Finalmente, en aos recientes algunos pa- a travs de la entrega de transferencias con-
ses han utilizado la plataforma de los PTMC dicionadas con el afn de sealar algunas
para promover estrategias de inclusin recomendaciones de poltica basadas en
financiera. Lo anterior tiene un gran poten- evidencia.
cial de mejorar el bienestar de las familias.
Sin embargo, debe implementarse cuida-
dosamente ya que aunque existen comple- 3.1 Estructura de las transferencias
mentariedades entre el proceso de pagos de
las transferencias y la inclusin financiera, Algunos programas, como el Ingreso tico
tambin hay fricciones entre los objetivos. Familiar de Chile, utilizan una complejsima
Por un lado, el PTMC requiere que los estructura de transferencias con mltiples
pagos se realicen de la manera ms efi- bonos con diferente condicionalidad, fre-
ciente, y esto no siempre es a travs de una cuencia y valor. Al otro extremo, se encuen-
tarjeta vinculada a una cuenta de ahorros tran programas con una estructura que
cuando en zonas remotas no hay infraes- consiste de un solo bono de monto fijo. Tal
tructura para cobrar. Por otro, se requiere es el caso del Bono de Desarrollo Humano
de educacin financiera para acompaar a de Ecuador, de Juntos de Per y de la Red de
los beneficiarios y esto podra agregar una Oportunidades de Panam. Vale mencionar
carga de trabajo considerable al PTMC, por que es comn que los programas cambien
lo que es necesario prever recursos o alian- las estructuras de las transferencias y que en
zas para brindar la capacitacin. Tambin este libro se analiza el diseo de los progra-
es importante considerar los efectos en el mas vigente en 2015.
bienestar de la inclusin financiera. En ese
sentido, la literatura ha encontrado que el Esta seccin se ocupa de analizar las carac-
uso de mecanismos formales de ahorro y tersticas que distinguen a los bonos que
el acceso a seguros tienen efectos positivos utilizan los programas de la regin, inclu-
en el bienestar de las familias pobres. Sin yendo: el tipo de monto de los bonos que
embargo, la literatura indica que el acceso a puede ser fijo o variable, si estn o no
crdito no siempre se traduce en mejoras en atados directamente al cumplimiento de
el consumo, como se discute ms adelante. condicionalidades, su frecuencia de pago
y el valor monetario de las transferencias.
Este captulo se organiza de la siguiente Concluye con una visin general de cmo
manera: primero, se ocupa de revisar las estos bonos integran las estructuras de
estructuras de las transferencias que utilizan transferencias.
los PTMC para promover la inversin en
capital humano a travs del cumplimiento
de las condicionalidades; posteriormente, 3.1.1 Montos fijos y montos variables
analiza el proceso de entrega de las trans-
ferencias abordando los medios de pago Los PTMC suelen utilizar un bono de
que se utilizan, los servicios financieros que monto fijo para incentivar el cumplimiento
reciben los beneficiarios y el tipo de conve- de las corresponsabilidades de salud. Por
nios que realizan los programas con institu- ejemplo, en Colombia, este bono es con-

58
Captulo 3

dicionado a que todos los nios menores bono por cada estudiante y utiliza diferen-
de siete aos de la familia asistan a los tes valores prcticamente para cada grado
controles de salud. De manera similar, en escolar, que adems es mayor para las
Repblica Dominicana todos los menores mujeres. En contraste, Repblica Domini-
de cinco aos y las mujeres embaraza- cana utiliza reglas operativas ms simples.
das deben asistir a los controles de salud El monto del bono, denominado Incentivo
requeridos para que la familia reciba el a la Asistencia Escolar, aumenta segn el
bono Comer es Primero, que tiene un nmero de estudiantes de educacin bsica,
valor de 825 pesos dominicanos mensuales pero no se entrega un bono por cada
(US$18,3). Una excepcin es Brasil, donde alumno. Su monto es igual en las familias
la familia puede recibir un incentivo por con uno o dos estudiantes, aumenta con
cada persona que debe cumplir con las tres estudiantes y es mayor en las familias
corresponsabilidades de salud. con cuatro o ms estudiantes. Cabe men-
cionar que esto no aplica para los beneficios
Los montos de los bonos vinculados a edu- por educacin media (a partir del noveno
cacin suelen ser ms complejos y variar de grado) denominado Bono Escolar Estu-
acuerdo con la estructura de los hogares. diando Progreso. En este caso, las familias
Es comn que los programas entreguen a s reciben un bono por cada estudiante y el
las familias un bono por cada uno de los monto es creciente con el grado.
nios y jvenes que asisten a la escuela. Lo
anterior apunta a evitar que las familias Los programas tambin establecen lmi-
concentren sus esfuerzos en unos nios en tes al valor total de las transferencias que
detrimento de otros con posibles discri- pueden recibir las familias, en parte para
minaciones de gnero. Adems, los PTMC desalentar que tengan un mayor nmero
suelen otorgar bonos de mayor valor a de hijos. Por ejemplo, las reglas operativas
medida que los estudiantes avanzan en su de Prospera en Mxico establecen un lmite
educacin, particularmente en las edades monetario al total de incentivos que puede
en que se observan mayores tasas de deser- acumular un hogar. Aquel con estudiantes
cin. Esto busca compensar los mayores de primaria y secundaria no puede recibir
costos de oportunidad de permanecer en la ms de 1.825 pesos mexicanos (US$115,2)
escuela en lugar de trabajar a mayor edad y mensuales, mientras que el lmite para una
fomentar la permanencia en la escuela en familia con estudiantes de nivel universita-
grados que tienen potencialmente mayor rio es de 2.945 pesos mexicanos (US$185,8)
rendimiento en el ingreso laboral. Final- mensuales. Por otro lado, Bolsa Famlia en
mente, algunos programas utilizan montos Brasil y Ms Familias en Accin en Colom-
diferenciados entre hombres y mujeres del bia implementan un lmite al nmero de
mismo grado escolar para cerrar brechas de personas que pueden recibir un bono. En el
gnero16. Los pases han optado por dife- caso de Bolsa Famlia, los beneficiarios pue-
rentes diseos con mayor o menor grado den recibir hasta cinco de los bonos deno-
de complejidad para incentivar asistencia, minados Beneficios Variables y hasta dos de
progresin escolar y el cierre de brechas. los bonos denominados Beneficios Varia-
Por ejemplo, Prospera en Mxico otorga un bles Vinculados al Adolescente. En cambio,

16 Hasta hace poco, el PATH utiliz una transferencia educativa diferenciada por gnero que consideraba un monto mayor para los
nios como respuesta a una mayor desercin escolar en los varones (Paes Sousa, Regalia y Stampini, 2013).

59
As funcionan las transferencias condicionadas

en Ms Familias en Accin solamente se secundaria y media, el valor de los montos


pueden recibir tres beneficios vinculados se incrementa a medida que la vulnera-
a la asistencia escolar, con excepcin de la bilidad aumenta. En el caso del beneficio
educacin preescolar (Figura 3.1). de salud, solo las familias que residen en
municipios del grupo 4 reciben un monto
Una de las preocupaciones comunes al mayor (74.100 pesos colombianos/US$27)
entregar un bono por cada uno de los que el resto de los grupos (que reciben
estudiantes es generar incentivos para que 63.525 pesos colombianos/US$23). De
las familias tengan ms hijos. Sin embargo, manera similar, los beneficios por asistencia
no se ha encontrado evidencia de que los a preescolar son constantes para todas las
bonos por cada estudiante aumenten la familias de los grupos 2, 3 y 4 pero no estn
fertilidad. Analizando el caso de Prospera, disponibles para las familias que viven
Levy y Rodriguez (2005) discuten varias en Bogot, que es el nico municipio del
razones por las que, al contrario, se espe- grupo 1. Como lo discute Angulo (2016), la
rara que la fertilidad disminuyera a partir motivacin de los administradores de Ms
de un buen diseo de la estructura de las Familias en Accin para incluir este criterio
transferencias. Entre las razones se incluye es favorecer que disminuyan las brechas
que la permanencia en la escuela pospon- regionales en la incidencia de la pobreza,
dra las uniones, el aumento en la escola- canalizando mayores recursos econmicos
ridad femenina disminuira la fertilidad, a los municipios con mayor necesidad.
los beneficios por un hijo adicional se
perciben nicamente diez aos despus del
nacimiento, y por ltimo, existe un lmite 3.1.2 Bonos no condicionados
mximo a los beneficios que puede percibir
una familia. Aunque parezca paradjico, algunos progra-
mas de transferencias condicionadas utilizan
Otro criterio utilizado para determinar el en su estructura de incentivos algunos bonos
monto de los bonos variables es la vul- que no estn condicionados directamente
nerabilidad del lugar de residencia de las al cumplimiento de corresponsabilidades.
familias. En este sentido, algunos progra- Esto quiere decir que las familias deben
mas otorgan mayores apoyos a los resi- pertenecer al programa para recibir el bono
dentes de municipios rurales o municipios e implica cumplir con algunas reglas admi-
con muy alta incidencia de la pobreza. nistrativas, pero no hay vnculo con un
Por ejemplo, en Colombia los municipios comportamiento especfico como en el caso
se clasifican en cuatro grupos de acuerdo de los bonos por asistencia escolar. Estos
con el grado de ruralidad y de incidencia bonos estn motivados por la intencin de
de la pobreza multidimensional, donde establecer un piso mnimo de proteccin
el grupo 4 es el ms vulnerable y recibe social, con enfoque en el alivio de la pobreza
mayores montos en cada uno de los bonos corriente. Las familias pueden dejar de
que utiliza Ms Familias en Accin17. En el cumplir con las corresponsabilidades de
caso de los bonos asociados a la educacin salud y de educacin y continan recibiendo

17 Especficamente, el primer grupo est integrado nicamente por el distrito de Bogot, el segundo por 21 municipios localizados
en las principales ciudades, el tercer grupo por los municipios restantes con una incidencia de pobreza multidimensional menor a
70% y el ltimo por los municipios restantes en donde la pobreza multidimensional es igual o mayor a 70%.

60
Captulo 3

los bonos no condicionados hasta que el nes escolares. En Chile, la parte del Bono al
incumplimiento causa la salida del programa Trabajo de la Mujer que va a la beneficiaria y
por razones administrativas. el Bono Logro Escolar se pagan anualmente.
Tambin existen bonos que se entregan en
Ejemplos son el Bono de Proteccin y la una sola ocasin; generalmente, cuando
Transferencia Monetaria Base, parte del pilar estn vinculados a la obtencin de logros.
de dignidad del Ingreso tico Familiar en Por ejemplo, en Mxico el bono Jvenes con
Chile, que se entregan a todas las familias Prospera se entrega cuando los jvenes con-
que participan en el programa (mientras cluyen la educacin media superior antes de
participan de los acompaamientos psicoso- los 22 aos. Vale mencionar tambin que el
ciales, que es una obligacin para seguir en valor de este bono es considerablemente ms
el programa). Otros ejemplos son el Benefi- alto que los bonos peridicos por asistencia.
cio Bsico y el Beneficio para la Superacin As, mientras cada bimestre los jvenes que
de la Pobreza Extrema que forman parte cursan el tercer grado de educacin media
de Bolsa Famlia y que, a diferencia de los superior reciben un bono de 980 pesos
bonos variables, no estn vinculados direc- mexicanos (US$61,8) si son hombres y 1.120
tamente al cumplimiento de asistencia a la pesos mexicanos (US$70,7) si son mujeres,
escuela y al centro de salud. al momento de concluir este nivel escolar
reciben un bono nico de 4.890 pesos mexi-
canos (US$308,6)18.
3.1.3 Frecuencia de pago
La periodicidad de los pagos influye en la
La periodicidad con la que cada programa efectividad de los programas. Una reciente
paga las transferencias vara. Los progra- revisin de la literatura indica que los pagos
mas de la regin que pagan de manera ms frecuentes ayudan a suavizar el consumo y
frecuente, como Bolsa Famlia y el Bono a planear gastos; mientras que pagos menos
de Desarrollo Humano, lo hacen mensual- frecuentes y de mayor valor en momentos
mente. Otros, como Ms Familias en Accin crticos pueden ser determinantes para rea-
y Prospera, entregan transferencias bimes- lizar inversiones (Bastagli et al., 2016). Por
tralmente. En Centroamrica, el Bono Vida otro lado, el metaanlisis de Saavedra y Gar-
Mejor de Honduras y Comunidades Solida- ca (2012) sugiere que los pagos bimestrales
rias de El Salvador, realizan pagos tres veces y trimestrales tienen efectos mayores que los
al ao o menos. programas que utilizan pagos mensuales.

Hay casos, como en Repblica Dominicana,


Chile y Mxico, donde la frecuencia de pago 3.1.4 Valor de las transferencias
vara segn el tipo de bono. En Repblica
Dominicana el pago de las transferencias de Existen varios criterios que sirven como
salud es mensual y el de educacin es bimes- guas para definir el monto que deben entre-
tral, aunque se suspende durante las vacacio- gar los PTMC. La seleccin de los criterios

18 Las familias urbanas que fueron incorporadas dentro del modelo urbano piloto entre 2009 y 2013 participan en el programa con
una estructura de incentivos diferente, que solamente tiene apoyos en secundaria y educacin media superior y que otorga valores
ms altos que los que se otorgan en el modelo tradicional. A partir de 2016 se dej de pagar el bono Jvenes con Prospera, que fue
reemplazado por un esquema de becas para la educacin terciaria.

61
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 3.1 Qu son las microsimulaciones y para qu sirven?

Las microsimulaciones son una herramienta que ha sido utilizada para estimar el monto adecuado de las
transferencias de acuerdo con el costo de oportunidad incurrido por los beneficiarios para participar en el
programa. Esta herramienta inicialmente propuesta por Bourguignon, Ferreira y Leite (2002) utiliza datos de
las encuestas de hogares para calibrar funciones de utilidad e identificar el tamao que deben tener los incentivos
monetarios para cambiar la decisin de enviar a los nios a la escuela o enviarlos a trabajar. Los resultados de
estos ejercicios indican que las transferencias deberan ser menores al salario que un nio podra recibir en el
mercado laboral porque los hogares tienen una preferencia para que sus hijos tengan una mayor educacin, e
incluso consideran los retornos futuros de que sus hijos tengan mayor escolaridad.

Adicionalmente, las microsimulaciones pueden ser utilizadas para predecir qu tipo de cambios en el
comportamiento de las familas se pueden esperar a partir de una estructura especfica de transferencias.

Fuente: elaboracin de los autores.

utilizados para la definicin del monto de Para establecer el monto de las transferen-
las transferencias, entre otros elementos, cias, tambin se puede considerar el costo de
revela si el PTMC est poniendo ms nfasis oportunidad de participar en el programa,
en su objetivo redistributivo o en incen- por ejemplo, el ingreso que se deja de perci-
tivar la acumulacin de capital humano. bir por no trabajar para asistir a la escuela.
Por un lado, el monto de las transferencias Este criterio, en contraste con el de valores
puede determinarse utilizando valores de de referencia, tiene la ventaja de que se rela-
referencia como la lnea de pobreza, la lnea ciona directamente con los comportamien-
de pobreza extrema o el salario mnimo. tos que se desean incentivar. El clculo del
Estos valores reflejan de alguna manera el costo de oportunidad puede ser puramente
ingreso necesario para comprar lo mnimo algebraico (es decir, equivalente al salario en
indispensable. Uno de los programas que el mercado laboral) o puede calcularse utili-
utiliza como referencia la lnea de pobreza zando el mtodo de microsimulaciones para
extrema es Bolsa Famlia en Brasil. Si alguna tomar en cuenta las preferencias del hogar
de las familias permanece debajo de la lnea (Recuadro 3.1).
de pobreza extrema despus de recibir los
bonos del programa, hay una transferencia Adems de estos criterios tcnicos, tambin
adicional que es equivalente a la brecha deben considerarse aspectos ms pragmti-
entre los ingresos de la familia y la lnea de cos, como las restricciones presupuestarias.
pobreza extrema. En Chile, la Transferencia Por ejemplo, si el programa tiene una meta
Monetaria Base del Ingreso tico Familiar de cobertura estricta y un techo presupuesta-
sigue una lgica similar y es equivalente al rio, el monto promedio de las transferencias
85% de la brecha de pobreza extrema de est definido de alguna forma exgenamente
cada familia. Otro ejemplo es Comunidades por estas restricciones.
Solidarias de El Salvador, donde el valor
de las transferencias se estableci como un El valor de las transferencias puede ser
quinto del salario mnimo (Azuara Herrera, ajustado para mantener el poder adquisitivo,
Maciel y Tetreault, 2015). de lo contrario disminuir gradualmente en

62
Captulo 3

trminos reales. Por ejemplo, en el caso de un alto rendimiento escolar. Este es uno de
Mxico el monto se ajustaba semestralmente los elementos ms innovadores del Ingreso
utilizando los precios de las canastas de bie- tico Familiar, ya que los bonos buscan
nes de las lneas de pobreza. El valor de estas recompensar el desempeo ms all del uso
canastas es actualizado mensualmente por el de los servicios pblicos como sucede en
Consejo Nacional de Evaluacin de la Pol- el pilar de deberes (y en la mayora de los
tica Social de Desarrollo Social de acuerdo PTMC)21. Adems, agrega complejidad el
con la inflacin y tiene diferente valor en hecho de que cada bono tenga caractersticas
zonas rurales y urbanas19. Sin embargo, no distintas, por ejemplo en cuanto a su fre-
todos los programas actualizan los montos cuencia. Especficamente, los bonos del pilar
de las transferencias utilizando la variacin de deberes vinculados a la asistencia a con-
en el ndice de precios de alguna canasta troles de salud y de educacin se entregan de
especfica, y algunos simplemente incremen- manera mensual, mientras que el Bono del
tan el valor sin criterios predefinidos. Trabajo de la Mujer y el Bono Logro Escolar
se pagan anualmente.

3.1.5 Una visin general de la estructura Como consecuencia de las diferentes estruc-
de las transferencias turas, la misma familia recibira transfe-
rencias muy distintas en diferentes pases
La Figura 3.1 describe algunas de las estruc- (Tabla 3.1). Por ejemplo, si la familia Pinzn
turas de transferencias utilizadas por los cumpliera con todas las corresponsabilida-
programas. Una de las estructuras ms des, en Chile recibira US$1.230 anuales,
complejas es la del Ingreso tico Familiar de comparados con US$600 en Ecuador y
Chile20. Su transferencia se compone de ocho US$230 de Colombia. Por el contrario, en
bonos organizados en tres pilares de acuerdo Costa Rica no recibira ningn apoyo por-
con el tipo de condicin al que estn atados. que Avancemos solo se enfoca en estudian-
Los bonos del pilar de dignidad son bonos tes que asisten a nivel secundario o superior.
no condicionados que se entregan a todas Este ejercicio apenas es el primer paso para
las familias del programa por un periodo comparar la generosidad de los programas
especfico de tiempo. En contraste, el pilar de transferencias.
de deberes incluye bonos condicionados
que se entregan por el cumplimiento de las El anlisis de las encuestas de ingreso y gasto
condicionalidades de salud y educacin. de los hogares permite comparar la genero-
Finalmente, los bonos del pilar de logros se sidad de los programas en relacin al ingreso
entregan por conseguir un trabajo formal o de los hogares beneficiarios. El resultado de

19 http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Lineas-de-bienestar-y-canasta-basica.aspx

20 Debe mencionarse que el IEF comenz a ser implementado en 2013 y la estructura de las transferencias y el diseo no han sido
evaluados de manera rigurosa para identificar sus impactos. Por otro lado, tambin es relevante mencionar que tiene antecedentes
en el Programa Chile Solidario que inici en 2002 y que fue el precursor de un enfoque en el que los PTMC incluyen esquemas de
acompaamiento para lograr la inclusin social y productiva de los beneficiarios. A partir de 2016, el programa entra en una nueva
fase como Programa Familias. Para ms informacin ver Vargas, Cueva y Medelln (2017).

21 Vale la pena decir que los bonos del pilar de logros no son exclusivos para la poblacin beneficiaria del IEF, pues aunque
forman parte del IEF estn disponibles para grupos de mayores ingresos de la poblacin. En este sentido, se debe aclarar que los
beneficiarios del IEF estn definidos como las familias que participan en los acompaamientos psicosociales y sociolaborales.

63
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 3.1 Ejemplos de las estructuras de las transferencias

Bono de desarrollo humano, ecuador

Un bono de monto constante por familia

Bolsa famlia , brasil

Beneficio Bsico Beneficio Variable Beneficio Variable Joven Beneficio para la


Un bono de monto Hasta cinco bonos de Hasta dos bonos de monto Superacin de la Pobreza
constante por familia solo monto constante por constante por familia por Extrema
si son pobres extremas familia por cada nio de cada adolescente de Un bono por la familia cuyo
hasta 15 aos y cada 16 y 17 aos monto vara de acuerdo con
mujer embarazada o la brecha entre su ingreso y
amamantando la lnea de pobreza extrema

Ms familias en accin, Colombia

Salud Educacin
Un bono de monto variable para las Un bono de monto constante por cada Hasta tres bonos por cada estudiante.
familias con nios menores de 7 estudiante de preescolar para las El monto de cada bono vara de
aos cuyo monto es mayor en los familias que no residen en Bogot acuerdo con: (i) la vulnerabilidad del
municipios con mayor vulnerabilidad municipio de residencia y (ii) el grado
escolar del estudiante
Ingreso tico familiar, Chile

Pilar de dignidad Pilar de deberes Pilar de logros

Bono Control del Nio Sano Bono Logro Escolar


Bono de Proteccin
Un bono de monto constante por Un bono por cada estudiante en el
Un bono por familia, cuyo monto
cada nio menor de 6 aos que mejor 30% de desempeo, que es
decrece con el paso del tiempo
acredite controles de salud mayor para el mejor 15%

Transferencia Monetaria Base Bono al Trabajo de la Mujer


Bono Asistencia Escolar
Un bono por familia, cuyo monto Un bono por cada mujer que se
Un bono de monto constante por
vara de acuerdo con la brecha entre incorpora al trabajo, cuyo monto
cada nio o adolescente de 6-18
su ingreso y la lnea de pobreza decrece mientras mayor es el ingreso
aos que asista a la escuela
extrema laboral
Bono por Formalizacin del Trabajo
Un bono decreciente en el tiempo por
cada persona que obtiene un trabajo
formal

Bono por Obtencin de Licencia de


Enseanza Media
Un bono de valor constante que se
entrega solo en una ocasin por cada
persona que obtiene licencia

Fuente: elaboracin propia con informacin de Vargas, Cueva y Medelln (2017); Medelln y Snchez (2015) y Hellmann (2015b).
Nota: se excluye el incentivo semilla de compromiso que se entrega cuando las familias ingresan a Ms Familias en Accin, en Colombia.

64
Captulo 3

Tabla 3.1 Valor en dlares de las transferencias anuales para diferentes estructuras familiares en
algunos programas de la regin

Familia Mosquera Familia Pinzn Familia Lpez

Programa de
transferencias

2 meses 1 - 6 - 9 aos 8 - 10 - 12 - 19 aos


Ingreso tico Familiar
1.010 1.230 1.313
(Chile)
Avancemos
0 0 1.291
(Costa Rica)
Bono de Desarrollo
600 600 600
Humano (Ecuador)
Ms Familias en
162 230 203
Accin (Colombia)
Prospera (Mxico) 451 734 2.072

Fuente: elaboracin propia con informacin de Vargas, Cueva y Medelln (2017), Hernndez (2016), Martnez et al. (2017), Medelln y
Snchez (2015) y Dvila (2016).

Nota: esta tabla es solamente ilustrativa. Los detalles y los supuestos asumidos para estimar cada uno de los montos pueden
consultarse en cada uno de los casos de pas enlistados en la fuente. El tipo de cambio utilizado es el reportado para 2015 por el
Fondo Monetario Internacional en las Estadsticas Financieras Internacionales: en Chile 654,12 pesos chilenos por dlar; en Costa Rica
534,57 colones por dlar; en Colombia 2.741,88 pesos colombianos por dlar; y en Mxico 15,85 pesos mexicanos por dlar.

este clculo indica que uno de los progra- que ajustar los procesos de verificacin y de
mas ms generosos es Prospera de Mxico, pagos. Para calcular el monto a pagar a cada
donde la transferencia promedio representa familia, se requiere contar con informacin
el 41% del ingreso de un hogar del quintil actualizada sobre la estructura de las fami-
ms pobre. En contraste, las transferencias lias (nmero de hijos, edad, grado escolar,
de Ms Familias en Accin de Colombia son presencia de mujeres embarazadas, etc.) e
menos generosas ya que en promedio repre- informacin confiable y oportuna sobre el
sentan el 18% del ingreso de un hogar del cumplimiento de las condicionalidades. Sin
quintil ms pobre (Robles y Loaysa, 2013). estos elementos no es posible realizar el pago
de las transferencias puntualmente.
Es importante destacar que mientras ms
compleja es la estructura de transferencias,
mayor debe ser la capacidad operativa y ms 3.2 Proceso de pago
slidos los sistemas de informacin para que de las transferencias
el programa se implemente correctamente.
El Recuadro 3.2 resume la experiencia de El objetivo central del proceso de pagos
Honduras, que a partir de un ajuste en el es transferir recursos peridicamente de
diseo del esquema de transferencias tuvo manera puntual, segura y al menor costo

65
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 3.2 Cambios a la estructura de las transferencias y sus repercusiones operativas

Desde 2010 hasta 2015 las familias que participaban en el PTMC de Honduras, Bono Vida Mejor, reciban un bono
que estaba condicionado a que al menos uno de los nios cumpliera con alguna de las condiciones de salud y
educacin. Una evaluacin encontr impactos mayores en la salud de los nios en familias donde no haba un hijo
mayor sujeto al cumplimiento de las corresponsabilidades de educacin (Benedetti, Ibarrarn y McEwan, 2016).
Dado el diseo del programa, se dedujo que en estos casos las familias tenan mayores incentivos para llevar a
sus hijos a los controles de salud puesto que de otra manera no recibiran el bono, mientras que las familias
con hijos mayores podran no llevar a su hijo menor a los controles de salud y recibir el bono si al menos uno de
los hijos en edad escolar asistiera a la escuela. El hallazgo motiv un cambio en las reglas del programa, que ahora
requieren que cada nio deba cumplir con corresponsabilidades de salud o educacin de acuerdo con su edad.

El Bono Vida Mejor se compone actualmente por tres bonos: uno vinculado al cumplimiento de las condiciones
de salud, otro para los nios que asisten a alguno de los seis grados de educacin primaria y uno ms para la
asistencia a grados 7, 8 y 9. Adicionalmente, se estableci que cada familia puede recibir hasta dos beneficios de
cada tipo de bono y un monto mximo de 10 mil lempiras (US$454) por hogar. La puesta en marcha del nuevo
esquema de transferencias coloc una gran presin sobre la operacin del PTMC, al multiplicar el nmero de nios
al que se debe verificar las condicionalidades. Sin embargo, ha sido una oportunidad de mejora, no solo para el
proceso de verificacin sino tambin para el proceso de pagos y la coordinacin entre ambos procesos.

Cuando lleg el momento de emitir la primera nmina de pago de 2016, fue evidente que el programa no estaba
preparado para asumir la carga de trabajo adicional. De hecho, nicamente se contaba con la informacin sobre
el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud del 17% de los nios a los que se deba dar seguimiento.
Para respetar el calendario de pagos y entregar las transferencias puntualmente, se pag nicamente a las familias
con informacin completa. Esta decisin ha puesto una gran presin sobre el PTMC para aumentar rpidamente
la capacidad de verificar las condiciones y agilizar la elaboracin de la nmina de pagos. Como resultado de los
esfuerzos del programa, en el segundo periodo de pagos se logr la verificacin del 31% de las condiciones de
salud.

Una de las medidas para agilizar el proceso ha sido la revisin de la ruta crtica para entregar las transferencias
a los hogares. En este sentido, el proceso de revisin y liquidacin de pagos se redujo en casi un mes. Por
ejemplo, racionalizar la frecuencia de las reuniones del Comit Tcnico (integrado por las subsecretaras del sector
social) que se reuna antes de cada pago contribuy a disminuir dos semanas. Con estas medidas, se ha logrado
estabilizar el calendario de pagos y mejorar la certidumbre para los hogares.

Por otro lado, tambin es importante mencionar que fue necesario implementar una campaa de difusin entre
los beneficiarios para informar que ahora todos los nios deban cumplir con corresponsabilidades para recibir los
apoyos del programa. La estrategia que se utiliz fue realizar un ejercicio especial de pago en el que se armaron
mesas de atencin para explicar directamente los cambios a las familias beneficiarias.

Fuente: elaboracin de los autores.

posible, tanto para los gobiernos como el monto de transferencias que les corres-
para las familias. El proceso se compone a ponde. Se elabora a partir del padrn de
grosso modo de dos etapas: la elaboracin beneficiarios y debe incorporar la infor-
de la nmina de pagos y la distribucin de macin vigente sobre el cumplimiento
las transferencias a las familias. de las condicionalidades. Con base en
la informacin de la nmina de pago, el
La nmina de pago es una lista de las PTMC transfiere los recursos e indica a
familias del programa elegibles al pago y las entidades pagadoras cunto deben

66
Captulo 3

entregar a cada familia. La mayora de los 3.2.1 Medios de pago para


programas son responsables de realizar la entregar las transferencias
nmina de pago. Una excepcin notable es
Bolsa Famlia, en cuyo caso la nmina es En la entrega de transferencias, en general
elaborada por un banco pblico (la Caixa ha habido grandes avances en la puntua-
Econmica Federal) con base en los crite- lidad, seguridad y reduccin de costos
rios del MDS. econmicos y de tiempo para las familias,
sobre todo a partir de la implementacin
Para que las familias puedan recibir sus de medios de pago electrnicos. Aun as,
beneficios, es necesaria la entrega de los en algunos programas persiste como un
medios de pago. Generalmente se realiza al reto mejorar el acceso, la puntualidad y la
momento de la inscripcin de los bene- conveniencia del proceso de pagos, sobre
ficiarios, o en eventos masivos cuando se todo en las zonas ms remotas (ver Recua-
introduce un nuevo medio de pago para dro 3.3).
los que ya estn inscritos. Los medios de
pago usualmente estn a nombre de la La adopcin de medios de pago electrni-
madre de familia. Son pocos los programas cos es una buena prctica que ha permi-
en los que no se emiten medios de pago de tido ampliar el nmero de puntos de pago
manera sistemtica, por ejemplo, el Bono y los horarios de atencin, y as reducir
de Desarrollo Humano de Ecuador, que considerablemente aglomeraciones en los
utiliza la identificacin oficial del pas. puntos de pago y por ende, el tiempo
que requieren las familias para acceder
En la mayora de los programas, tambin a las transferencias. Por ejemplo, en
se realiza una capacitacin bsica que Colombia la adopcin de mtodos electr-
informa a los beneficiarios sobre cmo nicos de pago redujo el tiempo de espera
solicitar las transferencias. Esta capacita- un promedio de cuatro horas en compara-
cin busca que las personas beneficiarias cin a los pagos por medio de giros banca-
conozcan las caractersticas y reglas de uso rios a nombre de los beneficiarios, quienes
del medio de pago. Por ejemplo, en el caso deben de acudir al banco para retirar las
de tarjetas electrnicas los beneficiarios transferencias en efectivo (Maldonado y
deben saber si un comercio puede cobrar Tejerina, 2010).
una comisin por el uso de la tarjeta o si
estn obligados a hacer una compra para Un medio de pago tiene tres elementos: el
retirar efectivo. En el caso de cajeros auto- primero es el instrumento utilizado por
mticos, es importante que sepan cmo los beneficiarios para solicitar la entrega
utilizarlo y qu tipo de comisiones pueden de las transferencias, por ejemplo, una
aplicar cuando se realizan consultas de tarjeta electrnica, una credencial de
saldo o retiro o cuando se utiliza un cajero identificacin o el telfono celular. El
de otra red interbancaria. segundo es el mecanismo con el que se
almacena valor, por ejemplo, una cuenta
En los prximos apartados, abordamos de prepago, cuentas de dbito o de ahorro
primero los medios de pago y los servicios a nombre de los beneficiarios. En los casos
financieros para los beneficiarios, y des- donde se paga en efectivo directamente,
pus los convenios que realizan los progra- este elemento est ausente. Finalmente, el
mas con las instituciones financieras para tercero es el punto de pago, por ejemplo,
ejecutar el proceso de pago. sucursales bancarias, cajeros automticos,

67
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 3.3 El reto de la puntualidad en los pagos de transferencias

La puntualidad en los pagos es un factor crtico para que las familias puedan planear sus gastos. Esto favorece
mejoras en el consumo de alimentos y de productos bsicos y la planeacin de gastos especiales, como la compra
de uniformes y tiles escolares. El hecho de que la creacin de la nmina dependa de informacin que proviene de
diversas fuentes (como escuelas, clnicas y oficinas locales de los programas) es uno de los principales motivos de
retrasos en la entrega de las transferencias. En este punto es muy evidente el fuerte vnculo del proceso de pagos
con la administracin del padrn de beneficiarios y con el proceso de verificacin de condicionalidades.

Una herramienta indispensable para lograr la puntualidad en los pagos es un estricto calendario que incluya
fechas lmite para cada una de las actividades que componen la ruta crtica, para distribuir las transferencias
puntualmente (Azuara, Maciel y Tetreault, 2015). En otras palabras, el calendario ordena todas las actividades
operativas necesarias para realizar los pagos a tiempo. Adems del calendario, se debe establecer en el manual
operativo del programa los protocolos sobre cmo proceder cuando hay retrasos en las actividades previas a la
emisin de pagos, frecuentemente en la verificacin de corresponsabilidades. En este punto, es una buena prctica
que la emisin de los pagos no se retrase cuando no se ha cumplido con algunos requisitos para pagar a un
grupo de hogares. No existe una opcin ptima sobre qu hacer con los hogares a los que no se les verific las
condiciones. Por un lado, se les afecta al no pagarles; por otro, el pagar sin verificar es una mala prctica porque
podra generar incentivos a las familias para no cumplir con las corresponsabilidades y es injusto para las familias
que s son sometidas a verificacin.

Fuente: elaboracin de los autores.

corresponsales no bancarios o puntos tem- El uso de tarjetas electrnicas con bandas


porales de entrega de efectivo instalados magnticas o microchips permite reali-
por el programa (ver Tabla 3.2). zar los pagos a travs de los sistemas de
pago electrnicos que utilizan los bancos,
La mayora de los programas utilizan los cajeros automticos y las termina-
ms de un medio de pago para transferir les de pago. Sin embargo, es importante
los recursos a las familias participantes. notar que los pases pueden elegir entre
Por ejemplo, en Colombia nueve de cada varios mecanismos para acumular valor,
diez de las transacciones para solicitar los incluyendo cuentas virtuales, monederos
pagos se realizan de manera electrnica electrnicos y cuentas bancarias de ahorro
a travs de tarjetas bancarias enlazadas a o dbito.
una cuenta o pagos electrnicos a travs
de telfono celular22. Sin embargo, an Por ejemplo, la Tarjeta Progresando con
se realizan pagos presenciales utilizando Solidaridad del programa dominicano est
giros bancarios a nombre de los beneficia- vinculada a una cuenta virtual que permite
rios. En algunos casos, los beneficiarios a la madre de familia realizar compras a
pueden elegir el medio de pago que les travs de operaciones de dbito en una red
parezca ms conveniente, por ejemplo en de comercios. No obstante, esta cuenta no
Bolsa Famlia en Brasil y el Ingreso tico le permite retirar efectivo, realizar depsi-
Familiar en Chile. tos adicionales o ahorrar las transferencias

22 El Recuadro 3.5 describe el funcionamiento de los pagos por celular.

68
Captulo 3

Tabla 3.2 Elementos de los medios de pago

Instrumento para solicitar Mecanismo para almacenar


Puntos de pago
el pago valor

Identificacin personal Cuenta virtual Sucursales bancarias


Tarjeta electrnica Registro en nmina de pagos Pequeos comercios
Telfono celular Cuenta prepagada Cajeros automticos
Cuenta bancaria de dbito o ahorro Puntos temporales
Oficinas locales del programa

Fuente: elaboracin de los autores.

que recibe como podra hacerlo si se tra- que utiliza el programa Avancemos. Con
tara de una cuenta bancaria. Las cuentas esta tarjeta los beneficiarios pueden reali-
virtuales utilizadas permiten implementar zar retiros de efectivo y efectuar compras
algunas restricciones que impone el pro- en comercios. Sin embargo, se imponen
grama respecto al uso de los recursos por restricciones al porcentaje de las transfe-
parte de las familias. Lo anterior opera por rencias que se puede retirar en efectivo,
medio de subcuentas o gavetas. El dinero y la tarjeta no puede utilizarse en clubes
de una gaveta no es transferible a otra y de noche, casinos, renta de autos, hoteles,
cada gaveta puede tener diferentes res- lneas areas, bares, restaurantes, gasoline-
tricciones (Recuadro 3.4). Adems, dado ras y joyeras (IMAS, 2008).
que la cuenta virtual es copropiedad del
gobierno dominicano, es posible recuperar En contraste con los casos anteriores,
las transferencias que no han sido utiliza- Mxico, Colombia y Per han optado por
das despus de un plazo de 90 das. utilizar tarjetas vinculadas a cuentas de
ahorro simplificadas que estn diseadas
Otro ejemplo es la tarjeta Bono Rpido para usuarios de bajos ingresos como los
de Ecuador, que no est vinculada a una beneficiarios de los PTMC. Esta elec-
cuenta bancaria pero est habilitada para cin de medio de pago coincide en casi
retirar dinero en cajeros automticos. En todos los casos con la intencin explcita
este caso, la informacin almacenada en la de los programas de promover la inclu-
tarjeta electrnica permite al cajero identi- sin financiera de los participantes. Al
ficar al beneficiario en la base de datos de momento en que los beneficiarios reciben
beneficiarios activos (nmina de pagos) y las transferencias en sus cuentas bancarias
autorizar el pago de la transferencia. Final- el dinero es su propiedad, y por lo tanto,
mente, otro ejemplo de tarjetas que no tienen mayor libertad para decidir cmo
estn vinculadas a cuentas bancarias es la lo gastan. En estos casos, los programas
tarjeta vinculada a una cuenta prepagada no pueden confiscar las transferencias

69
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 3.4 Cmo funcionan las gavetas de la Tarjeta Progresando con Solidaridad?

Una familia que participa en PROSOLI tpicamente podra tener cinco gavetas en su cuenta virtual con reglas
operativas distintas. Los beneficios que estn atados al cumplimiento de condiciones de salud y de educacin
estn en gavetas que solamente pueden utilizarse para la compra de alimentos, tiles escolares y medicinas en
los comercios de la Red de Abasto Social (RAS), que se integra por ms de 5.600 establecimientos supervisados
por la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS). Entre estos beneficios se incluye Comer es Primero que
se paga mensualmente y los bonos Incentivo a la Asistencia Escolar y el Bono Estudiando Progreso que se
pagan bimestralmente, con excepcin del bimestre de vacaciones escolares. Adicionalmente, los beneficiarios son
elegibles para recibir subsidios no condicionados para el pago de servicios pblicos en otras dos gavetas. El dinero
de la gaveta Bono Gas Hogar solamente puede usarse en dispensadores de gas licuado de petrleo, mientras que
la gaveta Bono Luz nicamente puede utilizarse para pagar la factura de electricidad. Cabe mencionar que los
subsidios Bono Gas Hogar y Bono Luz tambin se entregan a hogares con ingresos bajos pero mayores a la lnea
de pobreza, es decir, mayores a los de la poblacin focalizada por el programa Progresando con Solidaridad.

Fuente: elaboracin de los autores.

si las familias no las usan (y por ende se 2009 el gobierno cre cuentas de rpida
sospecha que no las ocupan), pero pueden apertura, ahora denominadas Cuentas de
utilizar otras herramientas como limitar el Ahorro de Trmite Simplificado (CATS).
monto mximo que puede acumularse en Estas cuentas simplificadas implican
la cuenta. menores costos de apertura y de manejo
para las instituciones financieras, y con-
Brasil inici en 2009 el Proyecto de Inclu- secuentemente para el gobierno cuando
sin Bancaria de los Beneficiarios de Bolsa contrata instituciones financieras para
Famlia. En este contexto los beneficiarios realizar los pagos de las transferencias. Las
del programa tienen la opcin de abrir una CATS no requieren mantener un balance
cuenta simplificada denominada Caixa mnimo, requieren de poca documenta-
Fcil. Los usuarios de Caixa Fcil tienen cin para abrirse y tienen montos mxi-
algunos beneficios importantes. Por ejem- mos tanto de transacciones mensuales
plo, pueden realizar retiros parciales de como de balance total. Los detalles sobre
las transferencias, mientras que los bene- las cuentas CATS se pueden leer en Mede-
ficiarios sin cuenta bancaria deben retirar lln y Snchez (2015).
el total de las transferencias. Adicional-
mente, los usuarios de Caixa Fcil en En la mayora de los programas, las trans-
teora tambin pueden acceder a servicios ferencias pueden ser cobradas en una gran
financieros como microcrdito, ahorro y variedad de puntos de pago, incluyendo
seguros (Hellmann, 2015b). sucursales bancarias, cajeros automticos
y en redes de corresponsales no bancarios.
En Colombia, el proceso de pagos de Ms Sin embargo, la cobertura de infraestruc-
Familias en Accin tiene como objetivo tura financiera en el lugar de residencia
que los beneficiarios accedan a productos de los beneficiarios es en muchos casos
financieros que se adapten a sus necesida- limitada. As, este tercer elemento de los
des. Para facilitar este objetivo, a partir de medios de pago representa una impor-

70
Captulo 3

Recuadro 3.5 El celular como medio de pago

Ms Familias en Accin es el nico programa de ALC que entrega transferencias a travs de telfonos celulares.
Este medio de pago utiliza la tarjeta SIM del telfono celular de los beneficiarios (en espaol, Mdulo de
Identificacin de Abonado) como instrumento de identificacin, opera a travs de mensajes de texto y no est
vinculado a una cuenta bancaria a nombre de los beneficiarios. El Banco Davivienda es la nica institucin
financiera que actualmente ofrece este medio de pago.

El dinero puede ser retirado en puntos de pago o bien en cajeros automticos de Davivienda. Las transacciones
pueden realizarse en cualquier momento, no generan gastos en tiempo aire y no requieren conexin a internet. Los
usuarios de este medio de pago pueden acumular hasta tres salarios mnimos de transferencias. Pueden usar el
saldo, entre otros, para pagar servicios pblicos y enviar y recibir giros nacionales.

Para realizar transacciones, por ejemplo, un retiro de efectivo, los beneficiarios deben acceder a la aplicacin de
Daviplata, solicitar la opcin Sacar Plata e indicar el monto que desean retirar. A continuacin recibirn una clave
de seis dgitos que pueden utilizar para retirar dinero en un Cajero Davivienda o en un corresponsal de la red de
comercios Puntored. Una vez programada la transaccin, la clave tiene una vigencia de una hora. Si expira, se debe
volver a programar la transaccin. Vale la pena mencionar que los beneficiarios que utilizan Daviplata reciben un
mensaje de texto indicando que se ha depositado el incentivo, su monto y los lugares donde pueden retirar dinero.

Fuente: Medelln y Snchez (2015) y https://www.daviplata.com.

tante restriccin para la operacin de los efectivo, existir un problema de liquidez


PTMC. Ms especficamente, se observan que el corresponsal no podr solucionar.
limitantes en las zonas rurales y dispersas,
donde no hay instituciones financieras y En Colombia, algunos beneficiarios utilizan
hay pocas instituciones que pueden servir su telfono celular para solicitar el pago
como corresponsales no bancarios. En de las transferencias (Recuadro 3.5). Este
estos casos, la falta de puntos de pago mtodo ha sido conveniente para expandir
incentiva a que los beneficiarios acudan la cobertura en lugares donde la presencia
solamente una vez cada periodo a retirar de instituciones financieras es limitada. El
el total de las transferencias, aun cuando telfono funciona como un instrumento de
tienen cuentas bancarias. identificacin de los hogares, no requiere
estar vinculado a una cuenta bancaria y es
Una de las opciones que se identifica aceptado en un gran nmero de puntos de
como buena prctica para aumentar los pago, incluyendo redes de comercios. Otro
puntos de pago ha sido utilizar redes de pas de la regin que ha probado realizar
corresponsales no bancarios, tpicamente pagos mediante el apoyo de estos disposi-
integradas por pequeos negocios. Un tivos es Honduras, sin embargo, al intentar
corresponsal no bancario puede tener la expandir la escala del proyecto piloto se
capacidad de entregar transferencias en encontraron algunos problemas operativos
efectivo a la poblacin beneficiaria de un y se abandon su uso (Tejerina et al., 2014).
programa si recibe solicitudes en diferen-
tes momentos en un mes. Sin embargo, si Cuando la opcin electrnica no es viable,
todos los beneficiarios en una rea geo- el programa tiene la opcin de entregar el
grfica se presentan el mismo da a retirar efectivo en sus oficinas locales o mediante

71
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 3.6 Puntos de pago de Bolsa Famlia

La Caixa Econmica Federal es la nica institucin que paga las transferencias del Programa Bolsa Famlia. Los
beneficiarios pueden recolectar las transferencias en las sucursales y los cajeros del banco. Sin embargo, esto no
sera suficiente para alcanzar a las casi 14 millones de familias beneficiarias del programa. Una primera estrategia
para ampliar la red de pagos fue incorporar las casas de lotera, que venden boletos de la lotera federal. Sin
embargo, en algunos casos el punto de pago ms cercano todava quedaba a ms de 100 kilmetros de distancia
de las familias.

Una de las soluciones para alcanzar a los beneficiarios que habitan comunidades de difcil acceso en las riberas de
ros ha sido equipar barcos como sucursales bancarias de la Caixa. La primera vez que se utiliz esta estrategia fue
en 2010 en el estado de Amazonas. El barco atiende a 153 mil personas de comunidades ribereas que habitan
en siete municipios en las mrgenes del Rio Solimes. La embarcacin recorre 850 kilmetros en 23 das. A partir
de esta experiencia, la Caixa lanz otras dos sucursales barco, una en el estado de Par para atender a 400 mil
habitantes en el archipilago de Maraj y otra en Baha, para atender a 90 mil habitantes situados cerca del lago
Sobradinho. Otro PTMC que utiliza buques para distribuir las transferencias es Juntos en Per.

Fuente: elaboracin de los autores con base en Hellmann (2015a). Imagen disponible en:
http://www.novasb.com.br/trabalho/agencia-barco/.

la instalacin de mdulos temporales para trasladarse en viajes que pueden tomar


la entrega de transferencias. En estos casos varias horas. El proceso de pago en s tam-
se requiere que personal del programa o de bin implica largas filas, que en conjunto
los municipios organicen y convoquen a los pueden tomar medio da o ms. En algunos
beneficiarios para que estn presentes en casos, es necesario que el programa contrate
el da y lugar indicados. Las madres deben transporte pblico para que las familias de

72
Captulo 3

los pueblos ms alejados puedan asistir al nes relativas al uso de recursos en el hogar,
evento de pago. El Recuadro 3.6 describe los la familia y de su propia vida (por ejemplo,
puntos de pago que utiliza la Caixa Econ- salud y trabajo remunerado) (Alemann et
mica para pagar las transferencias de Bolsa al., 2016).
Famlia. Una de las estrategias notables es
el equipamiento de barcos como sucursa- En el caso del BDH en Ecuador, los bene-
les bancarias, que sirven para atender a las ficiarios simplemente utilizan su cdula de
poblaciones remotas en las mrgenes de ros identificacin para solicitar el pago; para
y lagos. ellos, no hay cuentas bancarias ni virtua-
les en instituciones financieras. El centro
La falta de cobertura de puntos de pago es del sistema de pagos, denominado switch
un reto importante que limita la estrategia central, es una base de datos administrada
de bancarizacin de Prospera en Mxico. por el Ministerio de Inclusin Econmica
La tarjeta bancaria emitida por el Banco del y Social (MIES) con los nombres de los
Ahorro Nacional y Servicios Financieros beneficiarios elegibles al pago. Cuando un
(BANSEFI) tiene muchas ventajas potencia- beneficiario acude a alguno de los puntos de
les para las familias: es aceptada en estable- pago para solicitar la transferencia, la insti-
cimientos comerciales en los que adems tucin financiera consulta que el beneficia-
se puede retirar efectivo al momento de rio se encuentre en la lista de beneficiarios
realizar una compra, y tambin puede activos utilizando una empresa adminis-
ser utilizada en cajeros automticos. Sin tradora de red que acta como interme-
embargo, estos beneficios no estn dis- diaria. Si el beneficiario aparece en la lista,
ponibles para el 80% de las familias del la institucin financiera entrega el pago de
programa, que habitan en localidades con la transferencia con sus propios recursos y
limitada infraestructura financiera. En estos posteriormente recibe una compensacin
casos, los beneficiarios deben utilizar su por parte del gobierno ecuatoriano. BAN-
tarjeta bancaria para retirar el total de las RED es la empresa administradora de red
transferencias en sucursales de BANSEFI, ms importante. En abril de 2015, realiz
cajas de ahorro, tiendas Diconsa o bien en el 42% de las consultas al switch central
puntos temporales instalados por el pro- para realizar los pagos de las transferen-
grama para realizar los pagos (Dvila, 2016). cias que realiza el MIES23. Presta servicios
a alrededor de 20 instituciones financieras
Otro problema, observado durante etapas que realizan los pagos, incluyendo un gran
iniciales del uso de tarjetas y cuando el nivel nmero de cooperativas rurales. Los ban-
de educacin financiera es bajo, ha sido cos con mayor presencia nacional, Banco
la dependencia por parte de la titular en Pichincha y Banco Guayaquil, han desarro-
otra persona para retirar las transferencias llado redes de corresponsales no bancarios
(Maldonado y Tejerina, 2010). Esto puede para aumentar el nmero de puntos de pago
desvirtuar el potencial efecto de la transfe- disponibles (Martnez et al., 2017). El BDH
rencia entregada a la madre de familia en su de Ecuador hace un uso limitado de tarjetas
mayor participacin en la toma de decisio- electrnicas24.

23 Adems de los pagos del BDH, se incluyen los pagos de las pensiones no contributivas para adultos mayores y para personas con
discapacidad que utilizan el mismo mecanismo de pagos.

24 Actualmente, solo alrededor de 10 mil beneficiarios usan la tarjeta Bono Rpido para retirar dinero de cajeros automticos.

73
As funcionan las transferencias condicionadas

3.2.2 Contratacin de entidades uso de las tarjetas que responden a las


financieras para realizar los pagos reglas operativas del programa Avancemos
(IMAS, 2008).
Para realizar la entrega de las transferen-
cias, los PTMC se apoyan en entidades El caso del BDH de Ecuador es interesante
financieras pblicas o privadas. En ese porque un gran nmero de instituciones
sentido, algunos PTMC han realizado financieras pblicas y privadas participan
convenios de inters comn y otros han en el pago de las transferencias. La partici-
optado por licitaciones pblicas. La falta pacin en el sistema de pagos est abierta,
de desarrollo del mercado de productos es decir, que las entidades financieras que
financieros para atender a las poblaciones cumplen con ciertos requisitos pueden
de menores ingresos que reside en zonas participar sin necesidad de una licitacin
dispersas puede ayudar a explicar que en pblica. El esquema de contratacin es
algunos casos los concursos pblicos han simple. El gobierno ofrece una comisin
tenido poca participacin o han resultado de 30 centavos de dlar a las instituciones
en contratos con altas comisiones. financieras por cada pago que realizan a
los beneficiarios y una comisin de 5 cen-
En algunos pases como Mxico, Costa tavos de dlar a las empresas que actan
Rica y Brasil el programa de transferencias como intermediarios tcnicos al prestar el
ha realizado convenios con bancos que servicio de red (Martnez et al., 2017).
son propiedad del gobierno. En estos casos
es comn que la institucin financiera En contraste con los casos anteriores,
asuma algunos costos, como la emisin y Colombia y Repblica Dominicana han
la administracin de las tarjetas. convocado concursos pblicos para con-
tratar a instituciones financieras. Tanto
En el caso de Costa Rica, el IMAS realiz en el caso de Ms Familias en Accin en
un convenio de afinidad con el Banco Colombia como de PROSOLI en Rep-
Nacional de Costa Rica (BNCR) para emi- blica Dominicana se dividi el territorio
tir y administrar las tarjetas de prepago en varias zonas geogrficas y se realiz un
que se utilizan para pagar las transferen- concurso pblico para cada una, con la
cias. El BNCR es el banco ms grande del finalidad de promover la competencia. En
pas y es propiedad del estado. El convenio el caso de Colombia, los grupos de muni-
se basa en el inters comn para colocar y cipios se definieron de manera que cada
emitir las tarjetas, que solo pueden utili- lote combinara municipios rurales donde
zarse en la red del BNCR, la cual incluye los costos de prestar servicios son caros y
actualmente comercios afiliados, cajeros municipios urbanos donde los costos son
automticos propios y redes de cajeros ms asequibles. En el caso de Repblica
automticos con las que tenga convenio25. Dominicana, los lotes se determinaron de
El acuerdo establece que por una comi- acuerdo con el nmero de beneficiarios en
sin, el BNCR asume el costo de los pls- cada uno (alrededor de 200 mil).
ticos y realiza los trmites de aprobacin y
activacin de las tarjetas. Adicionalmente, Con respecto a los trminos de la licita-
tambin implementa las restricciones al cin, en el caso de Colombia el gobierno

25 Actualmente el BNCR tiene convenios con la red interbancaria del Banco de Costa Rica y la red A Toda Hora.

74
Captulo 3

estableci que las instituciones financieras Es difcil comparar los costos de los
podan utilizar cualquier medio de pago e servicios financieros para los PTMC, y
incluso varios de ellos, siempre y cuando no existe informacin sistematizada que
cumplieran con una serie de condiciones. permita hacer una comparacin precisa.
Por ejemplo, que el medio de pago permita No solo los medios de pago son distintos,
la compra en establecimientos comercia- sino que tambin las comisiones que se
les, que se pueda acumular valor, que se establecen en los convenios con las institu-
puedan realizar transacciones en todo el ciones pagadoras tienen distintos criterios
territorio nacional y que haya un nmero (Tabla 3.3). Adicionalmente, es importante
de atencin telefnica a los beneficiarios notar que dentro del mismo programa el
disponible las 24 horas de los 7 das de la costo de las transferencias puede variar
semana. Con este esquema de licitacin, de acuerdo con el instrumento de pago
las instituciones financieras tienen incen- utilizado y al tipo de punto de pago, y en
tivos a utilizar estrategias que permitan muchas ocasiones solamente se cuenta
abaratar los costos para llegar a las zonas con el costo promedio. En general, llegar a
ms remotas (Medelln y Snchez, 2015). las zonas ms remotas suele ser ms caro.
Una de las estrategias ha sido el desarrollo Es interesante observar las diferencias en
de una plataforma de pagos a travs de los casos de Mxico y de Per, porque en
telfonos celulares implementada por el ambos casos todas las familias reciben
banco Davivienda (descrita anteriormente las transferencias en una cuenta bancaria
en el Recuadro 3.5). y lo que vara es el punto de pago que se
utiliza.
En el caso de Repblica Dominicana, el
pliego de licitacin para contratar a las
entidades financieras especifica detalla- 3.3 Inclusin financiera
damente el tipo de servicios financieros
requeridos para mantener el funciona- En los ltimos aos, varios pases de
miento del complejo Sistema de Pago de la regin han incluido entre sus metas
los Subsidios Sociales que administra la promover la inclusin financiera de las
Administradora de Subsidios Sociales familias de menores ingresos. Una de las
(ADESS). El instrumento de pago es la primeras estrategias en ser aprobadas fue
tarjeta electrnica denominada Tarjeta la de Per, en la que se define la inclu-
Progresando con Solidaridad, que est sin financiera como el acceso y uso de
vinculada a una cuenta virtual que solo servicios financieros de calidad por parte
puede ser utilizada en los comercios de de todos los segmentos de la poblacin
la Red de Abasto Social (RAS). El pliego (Comisin Multisectorial de Inclusin
de licitacin requiere que las institucio- Financiera, 2015; 13). Los principales
nes financieras dividan la cuenta virtual servicios financieros que se busca promo-
en varias subcuentas o gavetas, una para ver con estas estrategias son el ahorro, el
cada uno de los subsidios que administra acceso al crdito y a seguros.
el ADESS. La Figura 3.2 explica con ms
detalle el flujo del dinero desde el Ministe- Los PTMC y en particular sus sistemas
rio de Hacienda hasta las cuentas banca- de pago se han convertido en uno de
rias de cada uno de los negocios de la RAS los pilares de las estrategias de inclusin
(PNUD, 2012). financiera. Esto se debe fundamental-
mente a tres razones: primero, porque

75
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 3.2 Flujo del dinero de las transferencias en el Sistema de Pago de los Subsidios Sociales de
Repblica Dominicana

Nmina Solicitud ADESS ENTIDADES


PROSOLI enva la ADESS solicita el El Ministerio de FINANCIERAs
nmina de pago a monto total de la Hacienda transfiere ADESS transfiere el
ADESS nmina al Ministerio el dinero a la cuenta dinero a la cuenta
de Hacienda concentradora de liquidadora de las
ADESS en el Banco de entidades financieras
Reservas en el Banco de
Reservas

Beneficiarios Compra PAGO rEINTEGRO


Las entidades Los beneficiarios Las entidades financieras Si los beneficiarios no
financieras acreditan compran en un transfieren las compras utilizan todo el dinero de
el dinero en cuentas negocio de la RAS de los beneficiarios a las sus cuentas virtuales en
virtuales de los equipado con una cuentas bancarias de los un plazo determinado,
beneficiarios terminal de punto de negocios de la RAS ADESS reintegra el
venta de VisaNet o excedente a su cuenta
CARDnet concentradora

Fuente: elaboracin propia con informacin de PNUD (2012).

Nota: las entidades financieras tambin deben emitir cuentas bancarias a todos los negocios que integran la RAS. El costo de las
terminales punto de venta es asumido por los negocios.

la poblacin que participa en los PTMC la seccin anterior. Tercero, porque existe
suele ser la poblacin meta de las estrate- complementariedad a nivel de resultados
gias de inclusin financiera familias de entre los objetivos de los PTMC y la inclu-
menores ingresos con limitado acceso a sin financiera. As, Paraguay, Colombia,
los servicios financieros. Segundo, por- Honduras y Per han aprobado estrategias
que los PTMC tienen la necesidad de nacionales de inclusin financiera que
entregar peridicamente transferencias a incluyen a los PTMC como herramientas
las familias del programa, y una manera fundamentales para lograr sus objetivos.
eficiente y segura de hacerlo es a travs de Estas estrategias nacionales apuntan a
productos financieros, como se expuso en coordinar esfuerzos para promover la

76
Captulo 3

Tabla 3.3 Comisiones bancarias por realizar las transferencias

Pas Comisiones (US$)


0,88 por transaccin con tarjeta social en promedio
Brasil
0,6 por transaccin con cuenta Caixa Fcil en promedio
Colombia 2,2 por transaccin en promedio
Costa Rica 0,3% del monto transferido
Ecuador 0,35 por transaccin
0,5 con giro bancario y tarjeta monedero
El Salvador
2,3 con transporte de valores
Honduras 2,8% del monto transferido
Jamaica 0,46 por cheque entregado por la oficina postal
1,8 por abono a tarjeta de dbito
1,9 por abono a tarjeta bancaria pagando en puntos de entrega temporales
Mxico
2,0 por abono a tarjeta bancaria pagando en puntos de entrega fijos
2,4 por abono a tarjeta bancaria pagando en tiendas Diconsa
0,2 por abono a cuenta de ahorro y pago en corresponsal no bancario
0,6 por abono a cuenta de ahorro y pago en agencia bancaria
Per 1,6 por abono a cuenta de ahorro y pago por buque
2,5 por abono a cuenta de ahorro y pago en cajero automtico
6,7 por abono a cuenta de ahorro y pago por empresa transportadora de valores
Repblica Dominicana Entre 2,3 y 3,5 anuales por tarjeta operada dependiendo del lote licitado

Fuente: Repblica Dominicana (PNUD, 2012), Brasil, Honduras, Jamaica, Mxico, El Salvador y Per a travs de consultas directas a
los PTMC, Ecuador (Martnez et al., 2017), Colombia (Medelln y Snchez, 2015), Costa Rica (IMAS, 2008).

Nota: El tipo de cambio utilizado es el reportado por el Fondo Monetario Internacional en las Estadsticas Financieras Internacionales.
En 2015 un dlar equivala a: 3,33 reales en Brasil; 2.741,88 pesos colombianos en Colombia; 534,57 colones en Costa Rica; 22,02
lempiras en Honduras; 116,90 dlares jamaiquinos en Jamaica; 15,85 pesos mexicanos en Mxico; 3,18 soles en Per, y; 45,05
pesos dominicanos en Repblica Dominicana.

demanda de servicios financieros por cia de que los hogares pobres que acce-
parte de la poblacin sin acceso al sistema den a cuentas de ahorro para gastos en
financiero a travs de programas como salud estn mejor preparados para pagar
los PTMC, as como la expansin de la los costos asociados a una emergencia
oferta a travs de incentivos. de salud (Dupas y Robinson, 2013). La
evidencia tambin indica que mejorar el
La evidencia internacional indica que el acceso a mecanismos seguros de ahorro
uso de mecanismos formales de ahorro incrementa el gasto en educacin (Prina,
tiene efectos positivos en el bienestar 2015) y que la inclusin financiera con-
econmico de las familias de bajos ingre- tribuye a aumentar el poder de decisin
sos. Por ejemplo, el acceso al ahorro ha de las mujeres sobre los activos del hogar
demostrado tener un impacto positivo en (Ashraf, Karlan y Yin, 2010). Especfica-
el ingreso de los hogares, al permitirles mente con relacin a los PTMC, existe evi-
realizar inversiones productivas (Brune dencia reciente de que hacer pagos a travs
et al., 2011). Por otro lado, existe eviden- de tarjetas electrnicas independiente-

77
As funcionan las transferencias condicionadas

mente de si estn enlazadas a una cuenta o Juntos (Trivelli, Montenegro y Gutirrez,


no, tiene el efecto de promover el ahorro 2011). El piloto logr que entre el 89%
y reducir gastos en bienes como alcohol, y 95% de las participantes utilizaran su
tabaco y azcar (Bachas et al., 2016). Un cuenta para ahorrar.
estudio en Colombia mostr incrementos
en el ahorro formal a raz de la inclusin Por otro lado, tambin hay algunos PTMC
financiera de beneficiarios de Ms Fami- que han promovido el acceso a crditos
lias en Accin (Nez Mndez, 2012). por parte de los beneficiarios, a pesar de
la evidencia de que los microcrditos no
Por otro lado, es importante resaltar que mejoran la capacidad de generar ingre-
hay una discusin importante sobre el sos autnomos de las familias. Uno de
uso de microcrditos como estrategias ellos es el BDH de Ecuador, en el que las
para mejorar los ingresos de las familias a familias pueden acceder a un anticipo de
travs de emprendimientos. Existe eviden- las transferencias a travs del Crdito de
cia de que los microcrditos no mejoran Desarrollo Humano. El anticipo puede ser
la capacidad de generar ingresos autno- de hasta 12 meses de transferencias y tiene
mos de las familias a travs de empresas un costo para las familias del 5% anual. En
(Banerjee et al., 2015), ya que el dinero se estos casos existe un problema operativo
utiliza para hacer frente a gastos de emer- para el programa, pues puede ser que las
gencia o para suavizar el consumo en lugar familias pierdan la elegibilidad antes de
de invertir en negocios productivos (ver pagar el monto anticipado. Adems, en
discusin en Rosenberg, 2010). An falta los casos en que el gobierno respalda los
definir si el mejor instrumento para hacer pagos, tambin existe el riesgo de que las
frente a estas emergencias es el crdito o instituciones financieras no analicen la
programas de ahorro y seguros. factibilidad de que los emprendimientos a
financiar con los prstamos puedan repa-
El mtodo ms empleado para promover gar el prstamo.
la inclusin financiera en sinergia con
los PTMC ha sido la apertura de cuentas Es importante subrayar que la educacin
simplificadas de ahorro. Estas cuentas financiera debe ser parte fundamental de
tienen menores requisitos de apertura, la estrategia de inclusin financiera. Sin
pero tambin tienen lmites en cuanto a su embargo, los costos de implementar un
funcionalidad; por ejemplo, con respecto programa de capacitacin tradicional a
al monto mximo que se puede tener o al gran escala podran ser prohibitivos para
monto que se puede utilizar en transaccio- los pases. Ante esta situacin se ha experi-
nes al mes (ejemplo de estas cuentas son mentado implementando mtodos no con-
las CATS de Colombia). En Per se han vencionales de capacitacin financiera que
implementado mecanismos para promover permiten reducir los costos incluyendo
el ahorro adems de la apertura de cuen- capacitacin en cascada y aplicaciones
tas. En un piloto en Cusco se implement para tabletas electrnicas. Los resultados
un esquema de incentivos al ahorro que indican que estos mtodos reducen los
consista en sortear un premio en efectivo costos y son efectivos para aumentar el
de 60 dlares entre aquellas beneficiarias conocimiento financiero de los beneficia-
que cumplieron con las metas de ahorro rios (Pantelic, 2016; Tejerina, Ibarrarn y
acordadas previamente con el programa Jurez, 2016).

78
Captulo 3

La promocin de la inclusin financiera a las titulares de retirar todo el dinero de las


travs de los PTMC presenta cinco retos. cuentas en cuanto se les deposita para no
En primer lugar, el objetivo central de los perderlo. Incluso se han identificado casos
PTMC es promover la inversin en capital en los que las beneficiarias desconocen
humano, y esto no es siempre compatible que tienen una cuenta bancaria abierta en
con la bancarizacin de los beneficiarios. la que pueden ahorrar en una institucin
Por ejemplo, es posible que la apertura financiera, o que cuentan con un seguro
de una cuenta bancaria tenga un costo adi- de vida para su familia (Chiapa y Prina,
cional comparado con un pago sin cuenta. 2014; Maldonado y Tejerina, 2010; Maldo-
Si la diferencia de costo entre un servicio y nado et al, 2011).
otro es alta y adems hay pocos puntos
donde los beneficiarios pueden realizar Cuarto, hay obstculos operativos que
retiros bancarios, entonces el programa limitan la inclusin financiera por el lado
podra estar haciendo mal uso de los de la oferta de servicios financieros, por
recursos limitados al pagar las comisiones ejemplo, cuando los cajeros automticos
para que los beneficiarios tengan cuentas no permiten el retiro del monto exacto
bancarias que no utilizan. que tienen en la cuenta porque el cajero
no cuenta con las denominaciones de
Segundo, el promover la inclusin finan- efectivo para hacerlo. Lo anterior puede
ciera puede incrementar los requerimien- dar la impresin a los administradores
tos operativos del PTMC. Por ejemplo, del programa que los beneficiarios estn
si el equipo ejecutor del programa debe dejando un balance en las cuentas de
operar simultneamente un sistema de manera voluntaria, cuando en realidad es
incentivos para promover el ahorro y/o una limitante operativa del programa.
implementar un sistema de educacin
financiera, puede verse sobrepasado y no Quinto, existe el reto de promover la par-
cumplir con su principal funcin, que es ticipacin del sector privado y aumentar
monitorear el cumplimiento de condicio- la presencia de puntos de pago en zonas
nes de educacin y salud y hacer los pagos remotas. En muchos casos existe una
correspondientes. limitada oferta de servicios financieros,
ya sea a travs de cajeros automticos,
Tercero, el esfuerzo por promover la inclu- corresponsales no bancarios o sucursa-
sin financiera se ha topado tambin con les bancarias. La estrategia utilizada por
algunos retos operativos, ocasionados por Colombia es interesante, porque la tarea
la falta de informacin de los beneficiarios de promover el acceso a servicios financie-
y una deficiente capacitacin del perso- ros se asign a una institucin diferente de
nal del programa sobre cmo se pueden Ms Familias en Accin. La Banca de las
utilizar las cuentas bancarias. Este reto Oportunidades fue creada en 2006 con el
coexiste con una falta de claridad en las mandato de promover la inclusin finan-
reglas operativas del PTMC. Por ejem- ciera de los hogares pobres de Colombia.
plo, se han identificado casos en los que Para lograrlo, ha realizado acuerdos con
los beneficiarios piensan que si demues- actores del sector pblico y privado. Por el
tran tener ahorros sern excluidos de los lado de la oferta de servicios financieros,
programas, o que el banco puede quedarse implement un esquema de incentivos
con su dinero. Asimismo, en ocasiones el que parece haber dado buenos resultados
personal del programa da instrucciones a en el corto plazo. El esquema consisti en

79
As funcionan las transferencias condicionadas

una licitacin para la apertura de corres- de transacciones por un periodo de uno


ponsales no bancarios en municipios sin a dos aos. El resultado fue que despus
oferta bancaria. Los ganadores tenan el de dos aos, los corresponsales no banca-
compromiso de instalar corresponsales rios permanecieron en la mayora de los
no bancarios en dichos municipios. Para municipios y en algunos incluso se abrie-
contrarrestar el riesgo de que no hubiera ron corresponsales no bancarios de otras
suficientes clientes, el gobierno se com- instituciones financieras (CGAP y Maru-
prometi a garantizar un nmero mnimo landa Consultores, 2013).

80
As funcionan las transferencias condicionadas

Captulo

4
Los cimientos
del ciclo operativo
Sandro Parodi y Madiery Vsquez

82
Captulo 4

Este captulo aborda cinco asuntos trans- las condicionalidades que deben cumplir
versales que han mostrado ser importantes las familias y la estructura de las trans-
en la implementacin de los PTMC: (i) la ferencias. Sin embargo, algunos PTMC
organizacin territorial para llevar a cabo implementan diversas tareas operativas con
los procesos operativos de focalizacin, la participacin en distintos grados de
verificacin de las condicionalidades y gobiernos locales o subnacionales. Tal es el
el pago de las transferencias, aspectos caso de la gestin del registro de beneficia-
analizados en los captulos previos; (ii) rios, la verificacin de condicionalidades
los sistemas de informacin utilizados para y el pago de las transferencias. Aqu es
la gestin del programa; (iii) los esquemas importante distinguir entre el concepto de
de monitoreo para dar seguimiento a la descentralizacin referida a la delegacin
implementacin y los resultados, inclu- a los gobiernos locales o subnacionales de
yendo algunas consideraciones sobre las responsabilidades para llevar a cabo tareas
auditoras; (iv) la atencin ciudadana; y (v) del programa del concepto de descon-
los esfuerzos de vinculacin de los bene- centracin, referida a la asignacin de
ficiarios con otros programas y servicios dichas responsabilidades a oficinas y fun-
sociales. cionarios regionales y locales, que son parte
del programa y dependen directamente de
la institucin que ejecuta el PTMC.
4.1 Organizacin territorial
En algunos pases, el programa desarrolla
Los PTMC se distinguen por el nivel de la totalidad o gran mayora de las funciones
centralizacin con que implementan sus sin recurrir a otros niveles de gobierno. En
procesos operativos. En general, las tareas otros, el programa que siempre tiene
de diseo son prerrogativas del nivel cen- sede a nivel central delega procesos a los
tral, como por ejemplo la definicin de los gobiernos locales26. Avancemos en Costa
criterios de focalizacin, la definicin de Rica y el Bono de Desarrollo Humano en

26 Esto excluye otros actores como instituciones del sector de educacin, salud y las instituciones pagadoras.

83
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 4.1 Elementos de la estructura territorial operativa de Prospera

Mxico Zona de
Operacin

Sede UAR
MAP
microzonas
Sede
Sede Sede MAP
MAPO MAC

Sede Sede
MAC MAPO

michoacn

Delegacin estatal

Fuente: Dvila (2016).

Notas: MAC = Mesa de Atencin a Comit; MAP = Mesa de Atencin Alineada a la Entrega de Apoyos del Programa; MAPO=Mesa de
Atencin Personalizada; UAR = Unidades de Atencin Regional.

Ecuador son ejemplos de programas con denominadas reas Regionales de Desa-


un alto nivel de centralizacin. En el otro rrollo Social (ARDS). Los gobiernos locales
extremo, Bolsa Famila es un programa no tienen participacin. Las ARDS reciben
muy descentralizado. En Colombia se solicitudes de entrada al programa, evalan
observa un nivel intermedio de descen- el nivel socioeconmico de las familias,
tralizacin, mientras que en Mxico el emiten las solicitudes de nuevas tarjetas
programa opera bajo un esquema de alta de prepago y envan la nmina de pagos al
desconcentracin, a pesar que el programa Banco Nacional de Costa Rica (Hernndez,
es centralizado. 2016). Un ejemplo similar de centralizacin
es el caso de Ecuador, donde el Ministerio
Avancemos es ejecutado por el Instituto de Inclusin Econmica y Social (MIES)
Mixto de Ayuda Social (IMAS) y los controla toda la operacin del Bono de
procesos operativos a nivel local estn a Desarrollo Humano a partir de oficinas dis-
cargo de diez oficinas regionales del IMAS, tritales y coordinaciones zonales. De hecho,

84
Captulo 4

la organizacin geogrfica de las oficinas es apoyar a los municipios en la imple-


del MIES difiere de la demarcacin poltica mentacin de los procesos operativos del
administrativa del pas, y ms bien sigue la programa (Medelln y Snchez, 2015).
divisin diseada por la Secretaria Nacio-
nal de Planificacin y Desarrollo27 para Finalmente, un ejemplo claro de descen-
fines de la provisin de servicios pblicos. tralizacin es Bolsa Famlia. La Secretara
Nacional de Ingresos a la Ciudadana
El caso de Mxico presenta un alto grado (SENARC), adscrita al Ministerio de Desa-
de desconcentracin (ver Figura 4.1). rrollo Social y Combate al Hambre y res-
Prospera cuenta con 33 oficinas estatales. ponsable de Bolsa Famlia, realiza acuerdos
Cada una contiene entre 8 y 12 Zonas de con los gobiernos estatales y municipales
Operacin, dentro de las cuales se esta- para la operacin del programa.
blecen las Unidades de Atencin Regional
con el encargo de atender a la poblacin La SENARC determina las reglas de opera-
beneficiaria. Las Zonas de Operacin a cin del programa incluyendo criterios de
su vez se dividen en Microzonas. En este elegibilidad, estructura de la transferencia,
nivel, el programa no cuenta con oficinas, poltica de suspensiones y planificacin
sino ms bien representantes llamados presupuestaria anual. Adicionalmente, la
Responsables de Atencin, que son los que SENARC define las condicionalidades
tienen contacto con los beneficiarios. En las de las familias y vigila su cumplimiento,
Microzonas se habilitan sedes o espacios establece las cuotas de beneficiarios por
fsicos para realizar las sesiones bimestrales municipio y se encarga de las evaluaciones
de atencin a las familias (Dvila, 2016). del programa. Por su lado, los municipios
son responsables de la gestin del pro-
En Colombia, existe una participacin grama a nivel local, es decir, realizan la
activa de los gobiernos municipales en coordinacin intersectorial, el monitoreo y
la operacin de Ms Familias en Accin. el registro del cumplimiento de las condi-
Los municipios se responsabilizan de la cionalidades, la localizacin y el registro de
operacin del programa en su territorio las familias en el Cadastro nico, las visitas
mediante convenios interinstitucionales de domiciliarias y el trabajo socioasistencial
participacin y cooperacin con el Depar- con los beneficiarios. Para llevar a cabo las
tamento para la Prosperidad Social (DPS). actividades el municipio debe financiar
Entre las tareas operativas que asume el la contratacin de un gestor municipal.
municipio se encuentran la participacin La funcin de los gobiernos estatales es
en el proceso de focalizacin de los bene- respaldar a los municipios en la ejecucin
ficiarios y el financiamiento de una oficina del PTMC.
local del programa, incluyendo el sueldo
de los enlaces municipales. Estos ltimos
son responsables de la verificacin de 4.2 Sistemas de Informacin
corresponsabilidades cuando los sectores
no pueden registrarlas en el sistema de La experiencia en la implementacin de los
informacin del programa. El DPS cuenta PTMC ha mostrado la relevancia de contar
con 35 direcciones regionales cuya funcin con sistemas de informacin que permitan

27 http://www.planificacion.gob.ec/folleto-popular-que-son-las-zonas-distritos-y-circuitos/

85
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 4.2 Sistemas de gestin de informacin de Prospera


Identificacin de beneficiarios Verificacin de
y recertificacin condicionalidades

Informacin Informacin del


socioeconmica de cumplimiento
beneficiarios
Encuesta en hogares Centros educativos y unidades de salud

Localidades o Lista de beneficiarios


beneficiarios a visitar a verificar

SIIOP
Informacin sobre Nmina de pagos
beneficiarios

Atencin a beneficiarios Pagos a beneficiarios


Relacin
Correcciones de pagos
al padrn realizados
SIO

Fuente: Dvila (2016).

Nota: la figura es una simplificacin sobre la interaccin del SIIOP y los procesos operativos. Existen otros intercambios de
informacin que no son representados.

gestionar el ciclo operativo de manera efi- lnea, Prospera en Mxico cuenta con dos
ciente. Sin duda, los PTMC son programas sistemas informticos operativos interco-
que demandan un uso intensivo de siste- nectados que le permiten gestionar toda
mas de informacin para la identificacin la informacin necesaria durante el ciclo
de posibles beneficiarios, la determinacin operativo: el Sistema Institucional de Infor-
de la elegibilidad, la incorporacin en el macin para la Operacin del Programa
programa, la verificacin de cumplimiento (SIIOP) y el Sistema de Informacin para la
de condicionalidades, el pago de transfe- Operacin (SIO) (Figura 4.2) para ms
rencias y la actualizacin del padrn, segn detalle ver Dvila (2016). El SIIOP apoya
haya cambio en la estructura de los hoga- la identificacin, incorporacin y recerti-
res. Por ello, un reto operativo fundamental ficacin de los beneficiarios, la asignacin
ha sido el desarrollo de sistemas de infor- de beneficios y la gestin de la entrega de
macin que faciliten estas tareas. pagos. Posteriormente, el SIIOP genera
informacin til para la planificacin,
Los PTMC de Mxico, Costa Rica y Chile el seguimiento y la toma de decisiones
ofrecen ejemplos de sistemas de gestin mediante la estimacin de indicadores y
de informacin ms desarrollados. En esa elaboracin de reportes de seguimiento.

86
Captulo 4

La informacin del SIIOP alimenta al SIO, alimentan al sistema de informacin del


que es una herramienta de consulta para el PTMC y son la base para construir el
personal de campo de Prospera. El SIO est padrn de beneficiarios. Asimismo, estos
montado en una plataforma web, puede ser sistemas de informacin externos son
accedido a travs de dispositivos mviles tpicamente utilizados para determinar la
y brinda la informacin sobre las familias elegibilidad de otros programas sociales.
beneficiarias del programa: ubicacin geo-
grfica, caractersticas sociodemogrficas, Por ejemplo, el Sistema de Seleccin
estatus de elegibilidad, unidad de salud de Beneficiarios de Programas Sociales
asignada, institucin liquidadora, situacin (SISBEN), que es el sistema con el que se
de entrega de apoyos de los ltimos dos realiza la focalizacin de Ms Familias en
bimestres e informacin sobre el ltimo Accin en Colombia, es responsabilidad
trmite realizado por la familia. del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP). Una vez que el SISBEN genera el
Avancemos de Costa Rica apoya su gestin puntaje socioeconmico para cada familia
operativa en el Sistema de Informacin entrevistada, comparte la lista de poten-
para la Accin Social (SIPAS). Este sis- ciales beneficiarios con Ms Familias en
tema no es exclusivo de Avancemos sino Accin de acuerdo con el punto de corte
que tambin es utilizado por el IMAS para del programa. Estos datos se cargan en el
otros programas bajo su cargo. El SIPAS se Sistema de Informacin de Ms Familias en
alimenta de dos sistemas. Por un lado, el Accin (SIFA). El listado pasa luego por un
Sistema de Informacin para la Poblacin proceso de depuracin, segn protocolos
Objetivo est dedicado exclusivamente a preestablecidos para identificar registros
clasificar la poblacin en distintos niveles duplicados o inconsistentes (Medelln y
de pobreza, y definir as la elegibilidad a los Snchez, 2015). Una vez depurados los
distintos beneficios sociales del IMAS. Por datos, la informacin resultante se utiliza
otro, el Sistema de Atencin de Beneficia- para actualizar el estado del beneficiario
rios (SABEN) gestiona la informacin de como activo o inactivo. Ms importante,
registro de beneficiarios y genera los movi- esta informacin se convierte en el insumo
mientos contables, financieros y presupues- base para llevar a cabo el ciclo operativo,
tarios para el pago de beneficios. El SABEN desde la inscripcin de nuevos beneficia-
permite adems realizar consultas sobre rios hasta la generacin de la nmina de
las familias va web y generar una serie de pago.
informes para el monitoreo y seguimiento
del programa28 (Hernndez, 2016). Recientemente, Colombia identific que no
exista retroalimentacin de los programas
En Colombia, Ecuador, Costa Rica y Brasil, que focalizan segn el puntaje del SISBEN
los sistemas de informacin utilizados para a la base de datos del mismo SISBEN, lo
la aplicacin de los criterios de focalizacin que no permita conocer qu programas
son responsabilidad de una institucin eran asignados a una misma familia. Esto
estatal diferente de la que opera el PTMC. es un reto comn pues el uso de un sistema
Sin embargo, los resultados del proceso de nico de focalizacin no garantiza la exis-
focalizacin realizados de manera externa tencia de un registro nico de beneficia-

28 Ver por ejemplo IMAS (2014), cuya principal fuente de informacin fue el SABEN.

87
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 4.3 Pantalla de la versin mvil del Sistema de Informacin para la Operacin de Prospera

Fuente: proporcionado por la Coordinacin Nacional de Prospera.

rios. Por ello, en el caso de Colombia se ha como repositorio de informacin y plata-


planteado un esquema de interoperabilidad forma de desarrollo web tanto para la plata-
para que el SISBEN reciba informacin de forma Eje para realizar el diagnstico de
los programas y puede tener un registro las capacidades y necesidades de las fami-
actualizado completo de la asignacin de lias como para la plataforma de acom-
los programas sociales. paamiento (Vargas, Cueva y Medelln,
2017). Por otro lado, el PROSOLI de Rep-
Los PTMC han optado por distintas blica Dominicana almacena su base de
soluciones tecnolgicas para la gestin de datos en MySQL y utiliza el software .NET
informacin. En Mxico, Prospera utiliza Framework como plataforma de desarrollo.
el sistema Oracle Database para el manejo En general, los criterios para seleccionar las
de los datos y Visual Foxpro como lenguaje alternativas tecnolgicas se relacionan con
de programacin (Dvila, 2016). El IEF de la capacidad de manejo de un alto volumen
Chile utiliz hasta 2014 el sistema Oracle de informacin y de gestin de distintas

88
Captulo 4

Figura 4.4 Registro de asistencia en el Sistema de Informacin General de Estudiantes en Chile

Fuente: Ministerio de Educacin( 2013).

bases de datos, la velocidad en el procesa- y costos, y producen informacin de mayor


miento, la facilidad de uso y la seguridad. calidad al evitar que los encuestadores
Una buena prctica identificada es el uso cometan errores de digitacin. Leisher
de plataformas libres para desarrollar los (2014) estima que aplicar una entrevista
sistemas de informacin. Son ms flexibles con tableta resulta 74% menos costoso
y permiten al propio personal del programa que una en papel. Ecuador es uno de los
ir adaptndolos segn las necesidades. Las pases que han empleado dispositivos
plataformas estandarizadas, por otro lado, mviles durante el proceso de focalizacin.
conllevan altos costos de licencias y capa- En Mxico los responsables de atencin
citacin de personal, adems de que suelen ciudadana de Prospera que trabajan en el
ser menos flexibles29. territorio pueden consultar el Sistema de
Informacin para la Operacin a travs de
Una opcin tecnolgica que es una buena dispositivos mviles (Figura 4.3).
prctica y se ha venido extendiendo es
el uso de los dispositivos mviles para la Como se detall en el Captulo 3, la
recopilacin y la consulta de informacin generacin de informacin para verificar
de los beneficiarios. Los dispositivos mvi- el cumplimiento de las condicionalidades
les tienen una serie de ventajas: generan recae generalmente en los sectores de edu-
ahorros sustanciales en trminos de tiempo cacin y de salud. La participacin de los

29 Ver por ejemplo el caso de Chile, cuyo PTMC est migrando de plataforma estandarizada a libre para la integracin de sus
sistemas de informacin (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).

89
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 4.1 Evolucin del proceso de captura de condicionalidades de Ms Familias en Accin

Sirc
SiFA

2000 - 2004 2004 - 2006 2006 - 2012 2007 - actual


Planillas ARCHIVOS de excel Sistema de Sistema de
Con cdigos informacin informacin
de barras y centralizado descentralizado
adhesivos

Al inicio del programa, en el ao 2000, el proceso de verificacin de las condicionalidades en Colombia era muy
diferente. Las titulares reciban planillas de control en papel con cdigos de barras. Las instituciones de salud
y educacin colocaban adhesivos en las casillas de las planillas para comprobar la asistencia. Al final de cada
bimestre, las titulares deban presentar las planillas completas al enlace municipal para comprobar el cumplimiento
de las condicionalidades. Este proceso requera que los enlaces municipales enviaran las planillas a las oficinas
centrales de Ms Familias en Accin, que a su vez, deba contratar a una firma externa para interpretar los cdigos
de barras y generar una base de datos del nivel de cumplimiento. Este mtodo era susceptible a fallas como el
extravo de las planillas, y adems implicaba altos costos logsticos y de oportunidad para las madres de familia.

Posteriormente, en 2004, se llev a cabo la verificacin utilizando hojas electrnicas de clculo (Excel). Durante
esta etapa, Ms Familias en Accin enviaba a las instituciones de salud y educacin (a travs de correo electrnico,
memorias USB o discos compactos) la lista de los menores que deban cumplir con corresponsabilidades en su
institucin. Los establecimientos de salud y educacin registraban la asistencia en la hoja de clculo y regresaban
el archivo al enlace municipal mediante un acta administrativa certificada, a fin que el enlace municipal registrara la
informacin en el sistema SIFA.

A partir de 2006 se desarroll un sistema de informacin dedicado a registrar el cumplimiento de las


corresponsabilidades: el Sistema de Informacin y Registro de Compromisos (SIRC). El SIRC puede describirse como
un sistema de informacin centralizado porque solamente fue utilizado por los enlaces municipales de MFA para
capturar la informacin generada por las instituciones de salud y de educacin. Fue hasta 2007, cuando se inici la
implementacin de una plataforma en el SIFA (basada en el SIRC) que permite que cada una de las instituciones de
salud y educacin registren de manera directa la informacin sobre el cumplimiento de las corresponsabilidades. La
implementacin de este sistema descentralizado de informacin ha sido paulatina pues fue necesario capacitar a un
gran nmero de instituciones.

Fuente: Medelln y Snchez (2015).

PTMC en este proceso y en particular de diantes (SIGE), donde los directores de


sus sistemas de gestin de informacin, los establecimientos educativos registran
depende del grado de desarrollo de los la matrcula y asistencia de sus alumnos
sistemas de informacin de los sectores. En (Figura 4.4). Esta informacin se trans-
Chile, el Ministerio de Educacin cuenta mite mensualmente de manera electrnica
con una plataforma en lnea denominada al Sistema de Informacin del Ingreso
Sistema de Informacin General de Estu- tico Familiar (SIIEF), para documentar

90
Captulo 4

el cumplimiento de la corresponsabilidad Bolsa Famlia, donde una sola institucin,


educativa de los beneficiarios del programa la Caixa Econmica Federal, administra el
(Vargas, Cueva y Medelln, 2017). Cadastro nico, genera la nmina y realiza
los pagos.
En casos como el de Colombia, el sistema
de informacin del programa es quien pro-
vee la plataforma para el registro directo 4.3 Esquemas de monitoreo y auditoras
del cumplimiento de las corresponsabilida-
des. Con respecto a la informacin de edu- Los sistemas de gestin de la informacin
cacin, los rectores de cada establecimiento de los PTMC han permitido desarrollar
tienen un usuario que le permite ingresar procesos de monitoreo que son considera-
al SIFA para reportar la verificacin de la dos como un ejemplo de buena prctica en
asistencia de la lista de becarios del pro- el campo de la poltica pblica y que contri-
grama de manera bimensual. En relacin buyeron a que los PTMC fueran percibidos
a salud, los directores de las instituciones como orientados a resultados (Grosh et al.,
prestadoras tanto pblicas como priva- 2008). El monitoreo es un seguimiento siste-
das tienen acceso al SIFA para registrar mtico de la calidad de la implementacin, y
el cumplimiento de la consulta y la fecha contribuye a garantizar que los programas se
en que esta se realiz (Medelln y Snchez, implementen acorde al diseo establecido y
2015). Este proceso se complementa con a identificar reas de mejora.
apoyo de los enlaces para los casos en que
no se reporte informacin de un beneficia- En todos los PTMC se han desarrollado,
rio o que el director del centro educativo en mayor o menor medida, capacida-
o de la institucin prestadora de salud no des para monitorear la implementacin
cuente con acceso al sistema. El Recuadro del programa. En general, los programas
4.1 describe la evolucin del proceso de cuentan con una unidad encargada de dar
captura de las corresponsabilidades en Ms seguimiento a los procesos operativos en
Familias en Accin. particular una vez que las familias han sido
inscritas, cubriendo la verificacin de
Como se mencion lneas arriba, los condicionalidades y el pago de las transfe-
PTMC generan la nmina de pagos pero rencias. Esto permite a los programas emitir
no se encargan de ejecutarla directamente. reportes de ejecucin peridicos, con infor-
La prctica comn es establecer convenios macin referente al nmero de beneficiarios
con instituciones financieras pblicas o activos y monto de apoyos.
privadas, para que paguen las transferen-
cias. Una vez terminado el proceso de pago, En ocasiones, como resultado de la
las entidades financieras envan un informe importancia y visibilidad que tienen los
con la informacin sobre la ejecucin de PTMC, existe un monitoreo externo que
los pagos. Posteriormente, el PTMC con- da seguimiento al programa, mediante un
cilia los pagos efectuados en su sistema de esquema vinculado a objetivos establecidos
informacin. Una excepcin es el caso de en una estrategia nacional. En Colombia30

30 Los indicadores que genera el sistema de monitoreo de Ms Familias en Accin alimentan el Sistema de Seguimiento de Metas
del Gobierno (SISMEG). En particular, se reporta la cobertura de la poblacin elegible segn el SISBEN, de vctimas de desplazamiento
y de la poblacin indgena (Medelln y Snchez, 2015).

91
As funcionan las transferencias condicionadas

y Mxico, por ejemplo, se da seguimiento Los esquemas de monitoreo utilizan como


a indicadores que estn alineados a los fuente de datos los registros administrati-
Planes Nacionales de Desarrollo. En Brasil, vos contenidos en los sistemas de gestin
el programa se enmarca dentro del Plan de la informacin de los PTMC. En algu-
Brasil Sin Miseria. En esa perspectiva, el nos casos, estos datos se complementan
monitoreo del programa provee informa- con encuestas que miden, por ejemplo, el
cin sobre su aporte particular al avance de nivel de satisfaccin de los beneficiarios.
dicha estrategia. En Colombia se llevan a cabo encuestas a
beneficiarios y otros actores involucrados
El monitoreo de los PTMC da seguimiento con el programa; personal de los estableci-
a los insumos, las actividades y los produc- mientos educativos, de los centros de salud
tos, y con menor frecuencia, a los resulta- y los enlaces y funcionarios de los gobier-
dos e impactos. En insumos, tpicamente nos locales (Medelln y Snchez, 2015). En
se da seguimiento a los recursos fsicos, Mxico, por otra parte, se ha implemen-
humanos y financieros utilizados en el ciclo tado la estrategia de Puntos Centinela. Son
operativo. En actividades, se monitorea las encuestas que miden la percepcin de los
inscripciones, la actualizacin del padrn beneficiarios, personal del programa y pro-
y reuniones con las familias beneficiarias, veedores de salud y educacin con respecto
entre otros. Los indicadores de productos a la calidad de los servicios relacionados
tpicamente incluyen el nmero de hoga- con Prospera31.
res beneficiarios activos o que recibieron
transferencias. Algunos indicadores de monitoreo sirven
exclusivamente para apoyar la operacin
Los indicadores de resultado se enfocan del programa, y por ende, solo los gestores
en el cumplimiento de las corresponsabili- tienen acceso a los mismos. En esta lnea se
dades. En resultados de salud, se mide las encuentra el Modelo de Seguimiento Opera-
visitas de salud preventivas y los chequeos tivo de Prospera en Mxico. Para acceder, se
pre y postnatales, adems de la cobertura requiere una clave de usuario y contrasea.
de vacunacin infantil. Entre los indica- Por otro lado, existen indicadores y sistemas
dores de mediano y largo plazo se incluye de monitoreo orientados a la transparencia
la prevalencia de anemia y desnutricin. y la rendicin de cuentas a la ciudadana. Un
En resultados de educacin se recolecta buen ejemplo es el portal web del Sistema
informacin sobre la tasa de matrcula y la de Informacin del Registro Interconectado
asistencia escolar. A manera de ejemplo, la de Programas Sociales de Ecuador. All se
Tabla 4.1 presenta la matriz de indicadores puede consultar la cobertura del Registro
del programa Ms Familias en Accin. El Social y del BDH con desglose segn pro-
programa da seguimiento a un total de 41 vincia, cantn, parroquia, gnero, etnia, tipo
indicadores. Vale resaltar que la informa- de beneficio (BDH, beneficio por discapa-
cin que recogen los programas permite cidad o pensin social) y zona de residencia
la generacin de indicadores desagregados (urbana o rural). En este mismo portal, los
por gnero, grupo poblacional y zona de gestores del programa pueden acceder a
residencia, entre otros subgrupos. informacin ms detallada por medio de un
usuario y una contrasea (Ver Figura 4.5).

31 Para ms informacin consultar http://puntoscentinela.mx.

92
Captulo 4

Tabla 4.1 Principales indicadores del sistema de monitoreo de Ms Familias en Accin

Impacto
Desnutricin crnica
Desnutricin global
Asistencia escolar
Desercin escolar
Trabajo infantil
Resultado
Nmero de familias inscritas
% de familias inscritas con respecto a las potenciales
% de registros segn estado (elegible, suspendido, excluido)
% de menores que realizaron la actualizacin escolar
% de menores que verifican educacin
% de familias con beneficio de salud
% de familias que cobran
% de recursos cobrados
% de cada tipo de novedad
% de novedades tramitadas por regin respecto al total nacional
% de cada tipo de reclamo
% de costos financieros que son incentivos
% de costos financieros dedicados a operaciones
Producto
Nmero de familias que reciben transferencias por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencias por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencia de educacin por periodo (promedio anual)
Nmero de menores que reciben transferencia de salud por periodo (promedio anual)
Nmero de familias que recibieron incentivos en el ltimo bimestre
Nmero de menores que recibieron incentivos en el ltimo bimestre
Nmero de menores de 0-5 que recibieron incentivos de salud en el ltimo bimestre
% de familias que reciben el incentivo por depsito en efectivo o giro con respecto al total
Valores liquidados en el periodo
Actividad
% de foros realizados sobre el total de foros programados
% de convenios con municipios firmados con respecto al total de municipios
% de comits de seguimiento conformados con respecto a municipios con convenio
% de familias inscritas vs. familias potenciales
% de familias registradas en una entidad financiera
% de asambleas municipales realizadas
% de encuentros de bienestar realizados

93
As funcionan las transferencias condicionadas

% de entrega de incentivos en vigencia


Nmero de estrategias prioritarias que iniciaron
Insumo
Recursos solicitados para las actividades
Recursos solicitados para salud
Recursos solicitados para beneficiarios de Red Unidos
Recursos asignados para el programa
Recursos requeridos para el plan de compras

Fuente: DPS (2013).

Similar al caso de Ecuador, la Secretara casos, incluyen informacin de un con-


de Evaluacin y Gestin de la Informa- junto de programas sociales. El IMAS de
cin (SAGI) en Brasil cuenta con tres Costa Rica, por ejemplo, genera informes
herramientas de acceso pblico que trimestrales de seguimiento de todos sus
permiten visualizar informaciones del programas sociales, uno de los cuales es
programa, desde el nivel nacional hasta el Avancemos. Estos informes presentan
nivel municipal. La primera es el portal datos sobre cobertura, verificacin de la
web data social que cuenta con informa- corresponsabilidad, pagos efectuados,
ciones de contexto social, demogrfico entre otros. Similarmente, en Ecuador
y econmico. La segunda es el Panel de el Viceministerio de Aseguramiento no
Indicadores de Seguimiento de la Coyun- Contributivo y Movilidad Social genera
tura y Programas Sociales, que pre- informes cuatrimestrales sobre los pro-
senta indicadores sobre transferencias y gramas a su cargo, incluyendo el BDH.
servicios brindados, caractersticas de la
poblacin beneficiaria, as como activi- En Colombia destacan las fichas de
dades, productos y resultados alcanzados seguimiento territorial que resumen
por los programas del MDS. La tercera es los principales indicadores de los pro-
el Panel de Indicadores de Monitoreo del cesos operativos de Ms Familias en
Plan Brasil sin Miseria, que est desti- Accin (ver Figura 4.6). Son generadas
nado exclusivamente a dicha estrategia. de manera bimestral para cada periodo
de pagos a nivel nacional, regional y
La informacin generada por los proce- municipal. La principal utilidad de este
sos de monitoreo es luego consolidada instrumento es identificar territorios
en informes. En algunos casos, estos se (regiones o municipios) donde es nece-
refieren solamente a los PTMC. Tal es sario implementar medidas para mejorar
el caso de los Informes de Seguimiento el desempeo. Con este fin se clasifica el
Operativo de Prospera en Mxico o de desempeo de cada territorio en cuatro
los Informes de Seguimiento de Progra- categoras: por encima del promedio,
mas Sociales32 del IEF en Chile. En otros dentro del rango promedio, bajo o muy

32 Disponibles en http://www.programassociales.cl/pdf/2015/PRG2015_3_56212.pdf.

94
Captulo 4

Figura 4.5 Cobertura del BDH y las pensiones asistenciales en Ecuador

Fuente: Registro Interconectado de Programas Sociales http://www.rips.gob.ec/Rips/pages/consulta_territorial/bdh/coberturaBdh.jsf.


Consultado el 27/12/16.

bajo33. Los territorios clasificados como la operacin del programa se encuentra


bajos se consideran en alerta amarilla, y parcial o completamente bajo la respon-
aquellos catalogados como muy bajos se sabilidad de los gobiernos locales.
consideran en alerta roja. Esto permite al
programa identificar territorios priorita- En aras de promover la transparencia, la
rios y definir acciones y estrategias para rendicin de cuentas y mejorar su ope-
afrontar las debilidades operativas. Este ratividad, los PTMC complementan sus
tipo de estrategia de monitoreo resulta estrategias de monitoreo con auditoras
de particular relevancia en pases donde financieras y operativas. Mientras el moni-

33 Las fichas regionales consolidan los resultados de las fichas municipales.

95
As funcionan las transferencias condicionadas

Figura 4.6 Ficha de seguimiento municipal de Paez Cauca en Colombia

Fuente: proporcionada por el Departamento para la Prosperidad Social.

96
Captulo 4

toreo busca analizar el funcionamiento del tar reas, como una oficina municipal, o
programa para dar seguimiento a activida- procesos especficos como el de pagos. El
des, productos y resultados, las auditoras PATH de Jamaica cuenta con dicha unidad,
verifican que los procesos se estn desarro- que conduce auditoras peridicas para
llando segn los protocolos y regulaciones asegurar que la operacin del programa
vigentes, y que los recursos estn siendo se realice conforme al Acta Jamaiquina de
utilizados correctamente. Las auditoras Administracin Financiera y Auditora. En
financieras tienen como propsito revisar estos ejercicios, se verifica la distribucin
la ejecucin presupuestaria y constatar de cheques, los cheques no cobrados, las
que los recursos llegaron a quienes deban apelaciones, quejas y el monitoreo del cum-
beneficiarse. Las auditoras operativas plimiento de corresponsabilidades (Bryan y
tienen como objetivo verificar el cumpli- De la O, 2016).
miento de ciertos procesos del programa.
Una auditora operativa puede, por ejem- En otros casos, las auditoras son realizadas
plo, corroborar la capacidad de verificacin por rganos estatales superiores al pro-
del cumplimiento de las corresponsabilida- grama. En Brasil, la Contralora General
des o la elegibilidad de los beneficiarios. de la Unin realiza visitas aleatorias a los
municipios para analizar los procedi-
En Mxico, el proceso de Verificacin Per- mientos y la efectividad del programa. Los
manente de Condiciones Socioeconmicas resultados son consolidados en informes
busca identificar hogares beneficiarios que de acceso pblico. Adems, el Tribunal de
no sean elegibles. Esto se inicia normal- Cuentas de la Unin organismo inde-
mente a partir de denuncias externas y est pendiente del Poder Ejecutivo, audita
a cargo de personal de la Delegacin Estatal el Cadastro nico cotejndolo con otras
de Prospera. El equipo designado realiza bases de datos y realiza entrevistas cuando
visitas domiciliares para hacer un levanta- lo requiere (Hellmann, 2015b).
miento de la informacin socioeconmica
proceso igual a la recertificacin, y a En Chile, la Contralora General de la
partir del ingreso estimado se determina Repblica audita al Ministerio de Desarro-
si el hogar permanece o sale del programa llo Social, quien a su vez audita la infor-
(Dvila, 2016). En Brasil se realiza un macin de la Ficha de Proteccin Social
proceso similar ante denuncias de irregula- para asegurar que los recursos pblicos del
ridades. Entre las penalidades por fraude se IEF estn bien focalizados. El Ministerio
encuentra la devolucin del monto inde- de Desarrollo Social consulta la informa-
bidamente cobrado. Cuando se identifican cin de los beneficiarios en los registros
funcionarios pblicos involucrados, la san- administrativos que estn disponibles en el
cin puede sobrepasar el doble del monto Registro de Informacin Social34 . Adems,
cobrado de manera fraudulenta (Hellmann, realiza visitas aleatorias a una muestra
2015b). representativa de hogares beneficiarios
para corroborar la informacin de la ficha
En unos casos, se cuenta con una unidad (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).
especializada interna encargada de audi-

34 El registro consolida varios registros de la administracin pblica, como por ejemplo el Registro Civil y el Servicio de
Impuestos Internos.

97
As funcionan las transferencias condicionadas

Sin duda, utilizar la informacin que se responsabilidad nicamente aclarar dudas


genera en los procesos de monitoreo y de y proporcionar informacin (Hellmann,
auditora para la mejora continua de los 2015b). El IMAS en Costa Rica brinda
programas y la rendicin de cuentas es servicios similares a travs de una empresa
una buena prctica. Esto ha contribuido a privada, especialmente contratada desde
identificar aspectos operativos con espacio 2012 para atender al ciudadano (Hernn-
de mejora, as como a una mayor transpa- dez, 2016).
rencia del uso de los recursos pblicos y a
optimizar el diseo mismo de los PTMC. La mayora de los programas cuentan con
un sistema de informacin especfico para
dar seguimiento a la atencin ciudadana.
4.4 Atencin ciudadana La principal ventaja es que permiten la
clasificacin, canalizacin y gestin de
Los PTMC han desarrollado diversos cana- los trmites por parte del departamento
les de atencin ciudadana. Los beneficiarios correspondiente, de manera ms eficiente
pueden acceder a estos servicios a fin de y gil. En Mxico, por ejemplo, Prospera
realizar consultas, presentar quejas, suge- cuenta con el Sistema de Registro, Control
rencias, demandas o para informar cam- y Seguimiento de la Demanda Ciudadana
bios en la estructura de los hogares, por (SEDECI), un portal web para el registro de
ejemplo, nacimientos o fallecimientos. En quejas, denuncias y peticiones. Los usua-
varios pases, a los cambios en la estructura rios deben ingresar sus datos personales
de los hogares se los conoce como reporte y describir su trmite. El sistema registra
de novedades. Adems de la comunicacin informacin del canal de comunicacin, la
presencial en oficinas del programa o en fecha de recepcin, los datos del ciudadano
eventos de pagos, los canales de comunica- y la descripcin del trmite. Automtica-
cin ms comunes presentes en prctica- mente el SEDECI genera un nmero de
mente todos los PTMC de la regin, son atencin nico que sirve para dar segui-
la va telefnica, los formularios predeter- miento al caso (Dvila, 2016). En Ecuador
minados en los portales web y el correo se utiliza el nmero de cdula para con-
electrnico. Los medios no presenciales, sultar el estado del caso en el mdulo de
incluyendo llamadas y mensajes de texto, quejas y sugerencias del Sistema de Infor-
suelen ser gratuitos para los ciudadanos ya macin del Registro Social (Martnez et al.,
que el costo es asumido por el programa. 2017).

Una estrategia que ha venido ganando Por lo general, los centros de atencin
preponderancia es el establecimiento de tienen definido un tiempo lmite para
centros de atencin telefnica (call centers) dar respuesta a los trmites. En Chile,
especficos para la atencin ciudadana. En los casos de consultas y reclamos toman
el caso de Brasil, el centro de atencin del 10 das hbiles; las sugerencias y felici-
MDS cuenta con 261 operadores y recibe taciones 15 das hbiles, y la resolucin
un promedio diario de 16.400 llamadas y de acceso a informacin pblica 20 das
200 correos electrnicos. El 95% de las con- hbiles (Vargas, Cueva y Medelln, 2017).
sultas tienen relacin con Bolsa Famlia o En algunos pases se generan alertas para
el Cadastro nico. Los operadores cuentan aquellos casos a los que no se ha dado res-
con 448 respuestas preparadas para las puesta en el tiempo correspondiente. En
preguntas ms frecuentes y tienen bajo su Mxico, por ejemplo, los casos se clasifi-

98
Captulo 4

can en rezago cuando se excede el tiempo y desarrollan actividades de uso sostenible


normado para su conclusin (Dvila, de recursos naturales. El pago se realiza a
2016). Esto permite que los programas travs de la tarjeta de Bolsa Famlia y sus
sean alertados y tomen las medidas beneficiarios tienen prioridad para recibir
correspondientes para atenderlos. el beneficio.

En segundo lugar, existen programas orien-


4.5 Vinculacin con otros tados al manejo y mitigacin de riesgos
programas y servicios sociales para los cuales, ante un evento catastrfico,
los beneficiarios de los PTMC son elegi-
El hecho de que hayan alcanzado una gran bles para participar por su condicin de
cobertura, y que adems cuenten con un pobreza. Frente a desastres naturales como
registro detallado de las caractersticas inundaciones o plagas de algunos cultivos,
socioeconmicas y necesidades de las las familias beneficiarias de los PTMC
familias, posiciona a los PTMC de manera pueden verse obligadas a vender sus activos
privilegiada para servir como puente a productivos, a elegir un medio de vida
otros programas o servicios pblicos. Las que reduce sus ingresos e incluso en casos
iniciativas de vinculacin que realizan los severos, a recortar la alimentacin o la
PTMC se pueden agrupar en tres dimen- escolaridad de sus hijos con las consecuen-
siones: (i) hacia otros programas de trans- cias irreversibles de largo plazo que eso
ferencias, (ii) hacia programas de capacita- conlleva (Grosh et al., 2008). En Mxico,
cin y generacin de ingresos; y (iii) hacia BANSEFI ofrece a las familias beneficiarias
servicios de acompaamiento familiar. En de Prospera el paquete BANSEFI+ que
las siguientes subsecciones se presenta una incluye, entre otros servicios, un seguro de
caracterizacin de dichas dimensiones. vida para los miembros del hogar y gastos
de servicios funerarios.

4.5.1 Vinculacin con otros En tercer lugar, por ejemplo, en Repblica


programas de transferencias Dominicana los beneficiarios del PTMC
califican para beneficiarse de polticas e
En algunos pases se observan esfuerzos iniciativas que compensan la eliminacin
para vincular a los beneficiarios de los de subsidios generalizados. Existen dos
PTMC hacia otro tipo de transferencias subsidios a los cuales los beneficiaros del
monetarias, a fin de cerrar la brecha de programa PROSOLI son automticamente
pobreza extrema, mitigar eventos catastr- elegibles por su condicin de pobreza. El
ficos y, por ltimo, compensar la elimina- Bono Gas Hogar es una transferencia men-
cin de subsidios generalizados o aumentos sual de 228 pesos dominicanos (US$5,1)
en los precios de los alimentos. dirigida a reducir el costo del combustible
usado para cocinar. El Bono Luz es una
En primer lugar, los beneficiarios de los transferencia mensual de entre 4,44 y 444
PTMC reciben acceso prioritario a trans- pesos dominicanos (US$0,1 y US$10)
ferencias monetarias complementarias. En que cubre el costo del consumo elctrico
Brasil, el programa Bolsa Verde, entrega promedio de una familia pobre. Ambos
una transferencia monetaria trimestral a beneficios se entregan en la misma tarjeta
familias en extrema pobreza que habitan de PROSOLI, sin embargo, esos recursos
en reservas naturales y bosques nacionales, solamente pueden ser utilizados para pagar

99
As funcionan las transferencias condicionadas

Recuadro 4.2 El Bono Gas Hogar en Repblica Dominicana

Antecedentes. La Ley 112-00, aprobada en el 2000, estableci un subsidio directo al gas licuado de petrleo
(GLP) para uso domstico. Sin embargo, en la prctica se tradujo en un subsidio generalizado debido a las
dificultades para diferenciar precios segn el tipo de consumidor. A partir de junio de 2005, se concede un
subsidio fijo de 17,35 pesos dominicanos (US$0,4) por galn para consumos menores a 100 libras. Los
consumidores deban asumir el diferencial entre el subsidio estatal y el precio de mercado. Durante el alza del
precio del petrleo en 2008, el gobierno se vio forzado a desmontar esta iniciativa debido a las restricciones
fiscales. A fin de reducir el impacto en las familias ms pobres, se cre un subsidio focalizado al consumo de
gas. El subsidio Bono Gas Hogar fue posible de implementar rpida y eficazmente gracias a la existencia de la
plataforma del PTMC. A continuacin se describe cmo se realiz este proceso.

Elegibilidad. El Sistema nico de Beneficiarios (SIUBEN) es una institucin que tiene a su cargo determinar la
elegibilidad de los hogares por medio del ndice de Calidad de Vida (ICV). El ICV se construye a partir de las
caractersticas socioeconmicas y la posesin de activos de los hogares. Este ndice toma valores de 0 a 100,
donde 0 es el nivel ms bajo, y segmenta a la poblacin en cuatro grupos. Los dos grupos con los ndices ms
bajos identifican a los pobres extremos y moderados (ICV I e ICV II, respectivamente). La poblacin objetivo de
Bono Gas Hogar corresponde a los tres grupos con los ndices ms bajos.

Inscripcin. Los beneficiarios del PTMC pasaron automticamente a ser beneficiados por el Bono Gas Hogar.
El PTMC realiz una convocatoria abierta y se establecieron 202 centros de atencin en todo el territorio. En
el caso de aquellas familias que se acercaron y no figuraban en el padrn del SIUBEN, se les aplic la ficha de
caracterizacin socioeconmica en un plazo mximo de seis meses para determinar su ICV. Luego del proceso de
inscripcin y validacin, se emita al hogar el medio de pago. Para esto se establecieron alrededor de 637 puntos
de entrega.

Cobertura. Al inicio del programa, el padrn de elegibles del Bono Gas Hogar estaba formado por 806.830
hogares, de los cuales 665.118 pertenecan a la categora de pobres extremos o moderados. El proceso de
inscripcin tuvo como resultado la emisin de 416.747 nuevos medios de pago. En septiembre de 2008, primer
mes de implementacin, se desembolsaron transferencias a 710.350 hogares, equivalente al 88% del padrn
de elegibles. Desde entonces, el nmero de hogares beneficiarios del Bono Gas Hogar ha ido aumentando
progresivamente hasta lograr una media de 891.027 en 2015.

Beneficios. El Gabinete de Coordinacin de Polticas Sociales en conjunto con la Secretara de Estado de


Hacienda y la Secretara de Estado de Industria y Comercio, determin el nivel del beneficio. Se opt por fijar un
monto con base en el consumo promedio mensual documentado en los registros del SIUBEN de seis galones y los
precios vigentes. Como resultado, el monto mensual establecido fue de 228,00 pesos dominicanos (US$5,1). Si
bien inicialmente se concibi la actualizacin del beneficio a raz de la volatilidad de los precios del petrleo, no ha
sido revisado desde entonces.

Pago. El subsidio se transfiere a los beneficiarios por medio de la tarjeta de pago del PTMC. Esta tarjeta es avalada
por Visa Internacional y emitida por distintas instituciones financieras seleccionadas a partir de una licitacin
pblica. El sistema de pagos de las transferencias sociales del Gobierno es gestionado por la Administradora de
Subsidios Sociales (ADESS). Entre sus funciones estn: (i)solicitar la emisin de nuevas tarjetas; (ii) capacitar a los
beneficiarios en su uso; (iii) establecer los contratos con las instituciones financieras; y (iv) seleccionar, establecer
convenios y fiscalizar a los comercios de la Red de Abasto Social (RAS). En la tarjeta se habilita una gaveta o
subcuenta con el beneficio de Bono Gas Hogar, que puede ser utilizado nicamente en las distribuidoras de GLP
afiliadas a la RAS. Cada mes, el PTMC genera la relacin de pagos que se transfiere a las instituciones financieras.
El beneficiario debe asumir el diferencial entre el subsidio y el consumo efectivo.

Fuente: Gamez (2009).

100
Captulo 4

en comercios especficamente designados: Es importante sealar que las estrategias de


las expedidoras de gas licuado en el caso de generacin de ingresos para los adultos de
Bono Gas Hogar y las Empresas Distribui- los hogares beneficiarios no coinciden con
doras de Electricidad para Bono Luz (ver las metas originales de los PTMC: contri-
Recuadro 4.2). buir a interrumpir la transmisin intergene-
racional de la pobreza mediante el desarro-
Sin duda, utilizar la focalizacin inhe- llo del capital humano de los nios en los
rente a los PTMC para asignar subsidios al hogares beneficiarios, y no mediante una
consumo es un avance con respecto a los mayor capacidad de generacin de ingresos
subsidios generalizados que son altamente de los padres. La lgica de los programas
regresivos y que eran el mecanismo redis- es proporcionar a los nios ms educa-
tributivo ms utilizado previo a la imple- cin que la que tuvieron sus padres, que
mentacin de los PTMC. Sin embargo, es redundara en mayores ingresos cuando los
preciso sealar que incluir bonos adicionales hijos ingresaran al mercado laboral. Con-
equivale a un aumento en el componente no trariamente, el objetivo de las estrategias
condicionado de los PTMC. En este sentido, de generacin de ingresos es en general de
existe el riesgo de que estos complementos corto plazo: reducir ms rpidamente la
se conviertan en un componente perma- dependencia de los hogares en los PTMC.
nente y la experiencia ha mostrado que con Esto genera una preocupacin, ya que en la
el paso del tiempo es difcil eliminarlos. Este literatura no se han identificado programas
es el caso de los apoyos introducidos para de generacin de ingresos que sean exito-
compensar el aumento en los precios de sos y escalables. Ms aun, de existir tales
alimentos en Mxico, que se han mantenido programas, los PTMC no se justificaran.
aun cuando los precios se han regularizado El aumento del ingreso familiar genera una
(Araujo y Surez Buitrn, 2013). mayor demanda por servicios de salud y
educacin, y por ende, no habra necesidad
de contar con los PTMC.
4.5.2 Vinculacin con programas de
generacin de ingresos En un estudio reciente sobre el tema,
Medelln et al. (2015) sealan que en
Recientemente se ha debatido sobre la muchos pases se procura la conexin de
necesidad de apoyar a las familias benefi- los PTMC con diversas intervenciones
ciarias de los PTMC para que aumenten orientadas a la promocin del autoempleo
su capacidad de generacin de ingresos y del empleo asalariado. Sin embargo,
en el corto plazo. Esto refleja, por un lado, dichas intervenciones no son diseadas
la preocupacin de los gobiernos por la para las poblaciones que participan en
permanencia de familias en el programa los PTMC, y adems, solo cubren a una
y el costo que esto implica durante un pequea parte de los beneficiarios de
tiempo extenso. Por otro lado, evidencia dichos programas. Ms importante, no hay
la voluntad de complementar el apoyo al evidencia de que las intervenciones tengan
consumo mediante intervenciones dirigidas impactos, ni en general ni para los benefi-
a la generacin de ingresos. Finalmente, ciarios de los PTMC: no existe evidencia
es muestra del inters de promover una sistemtica sobre cules son las inter-
exitosa transicin escuela-trabajo de los venciones orientadas a la generacin de
jvenes que han recibido apoyos educativos ingresos que funcionan o cmo afectan a
mediante los PTMC. los beneficiarios de los PTMC. La literatura

101
As funcionan las transferencias condicionadas

existente solamente muestra que los impac- mercado de trabajo y se enfoca en mejorar
tos en los resultados del mercado laboral la empleabilidad de los participantes35. En
son limitados [] De forma similar, no Colombia, Ms Familias en Accin est
est claro qu intervenciones (o combi- vinculado a Jvenes en Accin, que ofrece
naciones) resultan mejores para apoyar a una transferencia monetaria36 y acceso pre-
beneficiarios en distintos contextos econ- ferencial a la formacin tcnica o tecnol-
micos locales (por ejemplo, rural frente a gica proporcionada por el Servicio Nacio-
urbano) (Medelln et al., 2015; 11). nal de Aprendizaje (SENA) o por institutos
de educacin terciaria. Casi la mitad de los
Dicho esto, la vinculacin de los benefi- cupos del SENA son reservados para los
ciarios de PTMC se ha dado mediante el beneficiarios de Jvenes en Accin, muchos
acceso prioritario o garantizado a otros de los cuales provienen de Ms Familias en
programas que se enfocan en educacin Accin. En este sentido, al buscar mejo-
y capacitacin para el trabajo. En general, rar la insercin laboral de jvenes que se
las iniciativas de capacitacin buscan que beneficiaron del PTMC, Jvenes en Accin
las familias acumulen capital humano est alineado con los objetivos originales
mediante programas de capacitacin de mejorar la capacidad de generacin de
bsica, tcnica y universitaria. Algunos de ingreso de los nios de hogares beneficia-
estos programas estn abiertos a todos los rios. Hasta 2015, Jvenes en Accin haba
integrantes de las familias participantes, beneficiado a un total de 242 mil jvenes.
mientras que otros se centran en la transi- La edad promedio es de 20 aos de edad y
cin escuela-trabajo de los jvenes. Dado un 55,1% son mujeres (DPS, 2015).
que la vinculacin enfocada en los jvenes
es la ms alineada con los objetivos de los En Brasil, los beneficiarios de Bolsa Famlia
PTMC, en los prrafos siguientes se desta- tienen la posibilidad de acceder al Pro-
can nicamente estos tipos de experiencias. grama Nacional de Acceso a la Educacin
Tcnica y Empleo (PRONATEC), que
En Brasil, existe el programa Projovem provee formacin profesional y tcnica con
Adolescente, que otorga dos tercios de sus el objetivo de facilitar la insercin en el
cupos a beneficiarios de Bolsa Famlia de mercado laboral. La oferta consiste en ms
entre 15 y 17 aos. Est focalizado en el de 600 cursos de formacin inicial y con-
fortalecimiento de la formacin familiar y tinua con duracin mnima de 160 horas
comunitaria, el retorno de los adolescen- en reas como construccin, hotelera y
tes a la educacin y su permanencia en el electricidad, entre otros37. Los cursos son
sistema educativo. financiados por el Ministerio de Educacin
y los estudiantes reciben tiles escolares,
La formacin para el trabajo es la ms uniforme, almuerzo y transporte gratis.
comn de las opciones de capacitacin. Son elegibles las personas mayores de 15
Forma parte de las polticas activas del aos inscritas o en proceso de inscripcin

35 Ver Ibarrarn y Rosas Shady (2009) y Gonzlez-Velosa, Ripani y Rosas Shady (2012).

36 Dependiendo de la formacin escogida, se pueden recibir entre 6 y 30 pagos bimestrales.

37 Listado de cursos disponibles a mayo 2016 en: http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_


docman&view=download&alias=41251-portaria-012-2016-pdf&category_slug=maio-2016-pdf&Itemid=30192

102
Captulo 4

en el Cadastro nico, con prioridad para clases de apoyo para la preparacin del
los beneficiarios de Bolsa Famlia. Los proceso selectivo. Adems los beneficiarios
municipios pueden unirse al programa en estn exonerados del costo de inscripcin
cualquier momento, sin necesidad de reali- al proceso de seleccin (Hellmann, 2015b)
zar convenios o pago alguno. Las personas
interesadas deben acercarse al Centro de En cualquier caso, los resultados de las vin-
Referencia de Asistencia Social (CRAS) culaciones no dependen de los PTMC sino
ms cercano o a las Secretaras de Asisten- ms bien de la pertinencia y calidad de los
cia Social y Trabajo del municipio donde programas a los cuales el PTMC se vincula
residen para solicitar el servicio. Una y, en el caso de los programas de capacita-
modalidad de PRONATEC es Mil Mujeres, cin e insercin laboral, de las condiciones
que busca promover el acceso de las muje- de los mercados de trabajo. Finalmente, si
res en situacin de vulnerabilidad o riesgo bien la vinculacin de los jvenes con pro-
social a acciones de inclusin productiva gramas pertinentes es una iniciativa loable,
urbana. es importante subrayar que no es parte de
los objetivos primordiales de los PTMC.
Algunos PTMC han realizado esfuerzos
para apoyar a sus beneficiarios a acceder a
oportunidades de educacin universitaria. 4.5.3 Vinculacin con servicios de
Las acciones tpicas son la firma de con- acompaamiento familiar
venios con instituciones educativas para
conseguir becas, apoyo en la preparacin Est claro que la pobreza y la vulnerabili-
a los procesos de seleccin, e incluso, la dad son fenmenos complejos con ml-
provisin de transferencias monetarias tiples determinantes. De hecho, la teora
para cubrir parte de los costos asociados. de cambio de los PTMC asumi desde un
En Ecuador, los beneficiarios del BDH inicio que las transferencias por s solas no
que obtienen un cupo para estudiar una resolveran las causas de la pobreza. Como
carrera universitaria son elegibles para la seala Levy (2007), adems de los recursos
Beca Nacional Eloy Alfaro, un incentivo monetarios, deben estimularse comporta-
econmico que cubre parte de los costos de mientos que favorezcan la acumulacin de
la formacin universitaria (Martnez et al. capital humano. No solo el cumplimiento
2017). El IMAS de Costa Rica ha estable- de corresponsabilidades sino cambios en las
cido convenios con instituciones de ense- prcticas de higiene, salud y nutricin, entre
anza universitaria, como la Universidad otros. Por esta razn, los PTMC han tendido
Estatal a Distancia, a fin de proveer becas a complementar la atencin a sus beneficia-
de estudios profesionales a los beneficiarios rios con acompaamiento sociofamiliar.
de Avancemos. Los becarios estn exone-
rados del pago por materia, matrcula y El acompaamiento sociofamiliar consiste
libros de la carrera seleccionada. En Brasil, bsicamente en el seguimiento cercano y
por otro lado, existe un plan a nivel nacio- personalizado de la familia por parte de un
nal de calificacin profesional orientado a trabajador social. En este grupo destacan
puestos de trabajo en las reas de Petrleo Chile con el Programa Eje, Colombia con
y Gas Natural. La iniciativa se denomina la Red Unidos, y ms recientemente, Costa
Programa de Movilizacin de la Industria Rica con la estrategia Puente al Desarrollo.
Nacional del Petrleo y Gas Natural. Los Estas intervenciones tienen en comn la
beneficiarios de Bolsa Famlia reciben realizacin de un diagnstico inicial de las

103
As funcionan las transferencias condicionadas

necesidades de atencin de las familias y la de los beneficiarios del IEF no est garanti-
definicin de un plan de atencin basado zado (Vargas, Cueva y Medelln, 2017)
en la oferta de programas y servicios dis-
ponibles. Al igual que en las iniciativas de Adicional al diagnstico y la vinculacin,
vinculacin a programas de generacin de los cogestores de la Red Unidos en Colom-
ingresos, la efectividad de estas modalida- bia dan seguimiento a 45 logros en nueve
des depende de la pertinencia y efectividad dimensiones de bienestar (identificacin,
de los programas sociales a los que se vin- ingresos y trabajo, educacin, salud, habita-
culan las familias. Asimismo, la experiencia bilidad, nutricin, dinmica familiar, ban-
internacional sugiere que la definicin de carizacin y ahorro, y apoyo legal). Aproxi-
protocolos de atencin es importante para madamente una quinta parte de las familias
garantizar estndares de calidad, as como beneficiarias de Ms Familias en Accin
la necesidad de contar con recursos huma- pertenece a la Red Unidos. Cada cogestor
nos calificados y suficientes para realizar de la red tiene a su cargo, en promedio, el
el trabajo con las familias (Ibarrarn et al., acompaamiento de 135 familias (Medelln
2016). y Snchez, 2015).

Todos los beneficiarios del Ingreso tico Los programas de acompaamiento familiar
Familiar participan en los acompaamien- son, en principio, un complemento natural a
tos del Programa Eje. El primer paso del los PTMC para las poblaciones ms vulnera-
Programa Eje es completar un diagnstico, bles. Lamentablemente, en varios pases de
cuyo objetivo es identificar los recursos y la regin el acompaamiento sociofamiliar
las capacidades de los miembros del hogar. se ha planeado para todos los beneficiarios
Dicho diagnstico es realizado por los de los PTMC, lo que ha resultado en un
gestores familiares de manera presencial, seguimiento superficial. Cabe resaltar que
a travs de una encuesta al representante el acompaamiento sociofamiliar es una
de la familia, que incluye 57 variables que intervencin intensiva brindada por profe-
abarcan, entre otros, salud mental y actitud sionales calificados, y que no todas las fami-
hacia el trabajo. Una vez concluido el diag- lias beneficiarias de un PTMC lo requieren.
nstico, el gestor familiar elabora el plan Por ejemplo, de acuerdo con la experiencia
de intervencin. Las intervenciones tienen europea, nicamente una de cada diez
una duracin mxima de 24 meses y van en familias en situacin de pobreza requieren
dos lneas de acompaamiento: psicosocial acompaamiento (Prez Eransus, 2015).
y sociolaboral. El acompaamiento psico-
social se enfoca en la oferta de atencin a En cuanto a los resultados, algunos de los
carencias bsicas, entre ellas, salud, edu- programas de acompaamiento que brindan
cacin, vivienda, documentacin, gene- apoyo profesional adicional a las familias en
racin de ingresos y dinmicas familiares. situacin de mayor exclusin han mostrado
El acompaamiento sociolaboral, por su resultados en trminos de acercarlas a la
lado, abarca la vinculacin con programas oferta de programas sociales (Carneiro,
de inclusin laboral y productiva. Si bien el Galasso y Ginja, 2015; y Galasso, 2011 para
Programa Eje cuenta con gestores territo- Chile; DNP 2014, para Colombia). El reto
riales para organizar la oferta existente y sigue siendo lograr mejoras sostenibles en
priorizar la entrada de los beneficiarios, el materia de generacin de ingreso, tema ya
acceso a la oferta de programas por parte referido en el captulo anterior.

104
As funcionan las transferencias condicionadas

Conclusiones
Pablo Ibarrarn, Ferdinando Regalia y Marco Stampini

106
Conclusiones

Los PTMC fueron una innovacin radical tes avances operativos. Por otra, persisten
en materia de proteccin social en Am- retos relevantes que justifican un constante
rica Latina y el Caribe, y su existencia trabajo de reforma. Discutimos estos logros
y consolidacin veinte aos despus es y retos en las dos secciones siguientes.
muestra de su efectividad. Con respecto
a los programas preexistentes, los PTMC
invierten importantes recursos en sistemas Logros
de focalizacin y monitoreo, que apuntan a
asegurar la transparencia y el uso eficiente Todos los PTMC de Amrica Latina y el
de los recursos invertidos en las poblacio- Caribe estn focalizados en los estratos de
nes ms pobres de la regin. Por un lado, se la poblacin con menores niveles de bien-
garantiza la eleccin objetiva de los benefi- estar. Seleccionan a sus beneficiarios por
ciarios; por otro, se asegura que el pago de medio de una combinacin de mtodos
la transferencia sea condicionado al cum- de focalizacin geogrficos, categricos,
plimiento de condicionalidades asociadas comunitarios y de prueba de medios. Con
con la acumulacin de capital humano. De respecto a los programas de proteccin
esta forma, se establece un contrato impl- social preexistentes, la combinacin de
cito entre el estado y la poblacin, en el que estos mtodos de focalizacin ha permitido
el primero se compromete a redistribuir reducir sustancialmente la filtracin de los
recursos hacia los que ms los necesitan, y beneficios a los no pobres. En particular,
quienes reciben dichos recursos se compro- destaca como buena prctica en materia
meten a cumplir con medidas que promue- de asignacin de programas de alivio a la
ven la acumulacin de capital humano. pobreza la combinacin de focalizacin
geogrfica en zonas de alta incidencia de
Como se ha documentado en los captulos pobreza con prueba de medios a travs
del libro, la implementacin de los PTMC de la estimacin del nivel de bienestar.
no es tarea sencilla. Por una parte, para
asegurar la transparencia del gasto y pro- En paralelo, varios pases han creado regis-
teger los programas frente a crticas de uso tros nicos de beneficiarios. Estos contie-
poltico, los PTMC han logrado importan- nen informacin bsica sobre la estructura

107
As funcionan las transferencias condicionadas

y condiciones de vida de las familias, as til son todava preponderantes, y donde


como su puntaje en el sistema de focaliza- la cobertura educativa presenta brechas
cin e informacin sobre su participacin significativas, las condicionalidades siguen
en programas sociales ofrecidos por el incluyendo los controles prenatales, el
estado. Dichos registros son una buena cumplimiento con los protocolos de salud
prctica porque promueven la transparen- y nutricin para nios en edad preescolar,
cia en la asignacin de programas, y per- y la asistencia escolar para nios y ado-
miten analizar la superposicin entre ellos. lescentes. En otros contextos, donde el
Aun si los registros nicos se colocan insti- cumplimiento de los indicadores bsicos
tucionalmente fuera de los PTMC y sirven de salud y educacin es casi universal, se
para un conjunto ms amplio de progra- ha comenzado a experimentar con condi-
mas, en la mayora de los pases su creacin cionalidades diferentes que buscan incen-
fue una consecuencia de la expansin de tivar el control de factores de riesgo para la
los PTMC y de la necesidad de racionalizar salud, el logro escolar y el empleo formal.
la oferta de programas de proteccin social Algunos programas han incluido condi-
alrededor de ellos. cionalidades relacionadas con prestaciones
preventivas de salud para los adultos (por
Los PTMC vinculan el pago de la trans- ejemplo, tamizaje y tratamiento de hiper-
ferencia al cumplimiento de condiciona- tensin). Desafortunadamente, todava
lidades en salud y educacin, que tienen no existe suficiente evidencia rigurosa
impactos documentados en trminos de que compruebe el xito de estas nuevas
aumento de la demanda por estos servi- condicionalidades, por lo que se requiere
cios. Las buenas prcticas en materia de mantener la buena prctica observada por
condicionalidades incluyen: (i) la eleccin los PTMC de realizar proyectos piloto,
de corresponsabilidades que estn bajo acompaados por evaluaciones de impacto
control de los hogares y no dependen rigurosas que documenten los resultados
de otros, por ejemplo, de la oferta de los antes de proceder con el uso generalizado
servicios; (ii) la alineacin con prio- de dichas innovaciones.
ridades de poltica pblica como por
ejemplo, aumentar el nmero de controles La mejor prctica para la verificacin
prenatales de salud; y (iii) la seleccin del cumplimiento de las condicionalida-
de indicadores de cumplimiento objetivos des consiste en utilizar como fuente los
y fcilmente verificables. La condiciona- sistemas de informacin propios de los
lidad de las transferencias contribuye a sectores de salud y educacin. Esto reduce
explicitar el derecho de la poblacin pobre los costos de transaccin y fortalece los
a tener acceso a servicios bsicos de salud sistemas de informacin sectoriales. De no
y educacin. En paralelo, permite gene- ser posible, es una buena prctica que el
rar informacin continua sobre el uso de registro del cumplimiento se haga direc-
estos servicios, evidenciando problemas de tamente en el sistema de informacin del
oferta. PTMC, y que se haga lo ms cercano posi-
ble al punto de cumplimiento de la condi-
La alineacin con objetivos de poltica cionalidad, es decir, el centro de salud o la
pblica explica que el enfoque de las institucin educativa.
condicionalidades vare entre pases y a
lo largo del tiempo. As, en los contextos La entrega de transferencias monetarias
donde los retos de salud materno infan- con respecto a las transferencias en espe-

108
Conclusiones

cie, comunes antes de los PTMC reduce han tomado es variada, se ha evidenciado
los costos administrativos del programa y la buena prctica de utilizar plataformas
reconoce el importante principio de que libres para el desarrollo de los sistemas.
todos, sin importar su condicin socioeco- Este tipo de plataforma es ms flexible y
nmica, utilizan eficientemente los recur- permite que los tcnicos del programa
sos a su disposicin. Desde sus orgenes, puedan adaptar los sistemas a requisitos
los PTMC han logrado mejoras sustancia- cambiantes de los programas. La informa-
les en el proceso de pago de las transferen- cin que generan los procesos de monito-
cias, reduciendo el costo de oportunidad reo y auditoria, por su parte, ha sido clave
del cobro para los hogares beneficiarios y para la mejora continua de los programas
los costos administrativos del proceso de y la rendicin de cuentas. Adems de
pago. En reas dispersas sigue siendo nece- contribuir a la identificacin de aspectos
saria la entrega fsica de efectivo. En estos operativos con espacio de mejora y a una
casos, se han hecho avances importantes mayor transparencia del uso de los recur-
para asegurar la transparencia del proceso sos pblicos, es un insumo importante
de pago, por ejemplo, con la identificacin para optimizar el diseo mismo de los
de los beneficiarios por medio de su huella PTMC.
digital. Por otro lado, para los hogares que
viven en reas menos remotas, el uso de
medios electrnicos (por ejemplo, tar- Retos
jetas magnticas) se ha mostrado como
una buena prctica para la entrega de las A pesar de los avances logrados en todos
transferencias. los procesos operativos, permanecen retos
importantes que requieren una reforma
Se han hecho esfuerzos importantes para continua de los programas. Conjunta-
expandir la capilaridad de la red de puntos mente con las buenas prcticas, documen-
de pago, complementando las sucursales tar estos desafos ha sido un objetivo fun-
bancarias con tiendas y otras instalacio- damental de este libro. En muchos casos,
nes comerciales. En paralelo, las tarjetas los retos se deben a la falta de consolida-
bancarias de los beneficiarios, que inicial- cin de los procesos operativos bsicos, o
mente solo permitan el retiro de efectivo, a la transicin hacia nuevos objetivos antes
han ido evolucionando con la agregacin de lograr los que se haban concebido
de servicios bancarios adicionales (como originalmente.
cuentas corrientes y de ahorro). Esta evo-
lucin del sistema de pago de los PTMC Los retos principales en materia de foca-
ha generado importantes oportunidades lizacin son la subcobertura de los pobres
de inclusin financiera para los segmentos crnicos y la necesidad de un manejo ms
ms pobres de la poblacin, llevando a dinmico de los padrones de beneficiarios.
algunos pases a explorar esta posibilidad Los PTMC se concibieron originalmente
de promocin como mecanismo adicional para el alivio de la pobreza crnica, que
de inclusin social. en la mayora de los casos coincide con
la pobreza extrema. Coherentemente, en
Los PTMC se han caracterizado por desa- casi todos los pases se elaboraron pruebas
rrollar sistemas de informacin robustos de medios basadas en las caractersticas
que responden a las necesidades del ciclo socioeconmicas y demogrficas de los
operativo. Si bien la forma particular que hogares que estn asociadas a la situacin

109
As funcionan las transferencias condicionadas

de pobreza crnica. Para enfrentar este a los que han perdido su elegibilidad.
tipo de pobreza de larga duracin, son Varias experiencias recientes muestran
necesarios programas de largo plazo que que es posible recertificar masivamente sin
apoyen el consumo e incentiven la acumu- consecuencias negativas para los progra-
lacin de capital humano por medio de la mas y los gobiernos. Lo que cuenta es que
demanda de servicios de salud y educa- la recertificacin sea percibida como un
cin. En estos casos, la recertificacin de la proceso necesario para garantizar que el
elegibilidad es un problema secundario, al programa siga llegando a los que ms lo
menos en el corto plazo. necesitan.

Muchos PTMC han expandido su cober- La verificacin de cumplimiento de con-


tura a grupos ms amplios de la poblacin, dicionalidades representa otro reto mayor
caracterizados por niveles de pobreza en la operacin diaria de los PTMC. Todos
menos profunda y ms dinmica antes los programas hacen nfasis en la impor-
de lograr niveles satisfactorios de cober- tancia del cumplimiento. Las familias
tura de los pobres crnicos. Esto es el participantes adquieren un compromiso al
resultado de una decisin poltica y no registrarse en el programa. En cuanto a las
necesariamente una falencia de los mto- consecuencias por el incumplimiento, la
dos tcnicos de focalizacin. El resultado gran mayora de los programas tienen nor-
de esta expansin es, en varios pases, la mativas que detallan un proceso gradual
coexistencia de padrones de beneficiarios que consiste en el aviso, reduccin y/o sus-
que en nmeros superan de manera signi- pensin de pagos, suspensin y salida del
ficativa a la cantidad de pobres extremos programa. No obstante, existe una enorme
con niveles importantes de subcobertura. variacin en la aplicacin de la normativa.

Esto crea dos necesidades de reforma. Sin duda, un gran desafo lo tienen los
En primer lugar, es necesario concen- programas que todava no estn en con-
trar los esfuerzos para la inclusin de los dicin de asegurar la verificacin del
pobres crnicos que todava no reciben cumplimiento ni de aplicar la consecuente
las transferencias. La inclusin de esta suspensin del pago de la transferencia. De
poblacin presenta enormes retos, porque hecho, la mayora de los programas care-
los excluidos se encuentran aislados de los cen de capacidad operativa para reaccionar
programas de proteccin social y al mismo ante la falta de cumplimiento con mecanis-
tiempo sufren de las mayores carencias mos de acompaamiento social orientado
en la cantidad y calidad de la oferta de a explicar el porqu del incumplimiento y
servicios de salud y educacin. En segundo buscar cmo revertir la situacin.
lugar, cuando la cobertura de los pobres
moderados es significativa, es necesario Aun si la responsabilidad de los PTMC en
asegurar un manejo dinmico del padrn cuanto a las condicionalidades termina en
de los beneficiarios, incluyendo auditoras la puerta de los centros de salud y educa-
y recertificaciones frecuentes de su condi- cin, la capacidad de aumentar el nivel de
cin de elegibilidad. Los pases de la regin capital humano de los nios beneficiarios
han sido excesivamente tmidos en la depende fundamentalmente de la calidad
recertificacin de los beneficiarios, retra- de estos servicios. Solo si logran acumular
sando su implementacin y en muchos salud y conocimientos, los beneficiarios
casos fallando en dar de baja del padrn podrn participar exitosamente en el mer-

110
Conclusiones

cado laboral y generar ingresos suficientes cional en cuanto a roles, responsabilidades


para vivir de manera sostenible fuera de la y mecanismos para promover la inclusin
pobreza. Es por esta razn que permanece financiera de beneficiarios de PTMC. Es
el reto fundamental para los gobiernos preciso que los funcionarios del programa
ms que para los PTMC, de lograr una a todo nivel conozcan las reglas relaciona-
coordinacin efectiva y que tenga conse- das con el uso de los productos financie-
cuencias en la cobertura y la calidad de ros y las transmitan adecuadamente a la
los servicios, programas y las acciones poblacin beneficiaria para evitar que los
territoriales de los ministerios de salud y intentos fracasen por desconocimiento o
educacin. confusin por parte de los usuarios. Un
ejemplo emblemtico es el evitar que los
Un reto importante del proceso de pago es hogares crean que por ahorrar pueden
la expansin de medios electrnicos en las ser excluidos del programa. Dado que la
zonas rurales y remotas, donde reside una inclusin financiera no solo depende de
proporcin considerable de los beneficia- promover la demanda, es recomendable
rios. La limitante principal proviene de los que una institucin separada del programa
escasos puntos de pago. El desafo aqu es tenga la responsabilidad de promover
promover la participacin de actores pri- la inclusin financiera y la capacidad de
vados a travs de esquemas competitivos e trabajar tanto con los programas sociales
innovadores, que den incentivos a exten- como con las instituciones regulatorias y el
der la oferta y mejorar la calidad de los sector privado.
servicios de pago a los beneficiarios. Arti-
cular los PTMC con estrategias nacionales Adems de tener claridad en los roles insti-
de inclusin financiera o con otras estrate- tucionales, todava hace falta conocimiento
gias del sector financiero puede permitir la acerca de cmo lograr que los hogares en
implementacin de polticas regulatorias situacin de pobreza utilicen mecanis-
e incentivos que faciliten la participacin mos de ahorro de manera adecuada. En el
del sector privado y la expansin de la red mbito de los PTMC se ha logrado expan-
de puntos de pago. Un rea que ha sido dir el acceso a dichos mecanismos, aunque
poco explorada en la regin es el uso de no necesariamente su uso. Este problema
telfonos celulares para el pago de trans- es evidente cuando las beneficiarias retiran
ferencias. A medida que el uso de estos todo el dinero que reciben del programa
dispositivos se hace ms generalizado, es en una sola transaccin. Otro ejemplo es
importante considerarlo como un medio cuando las beneficiarias no hacen uso de
de pago, que puede o no estar atado a las opciones de puntos de pago para reali-
cuentas bancarias. zar retiros que tienen, por ejemplo, opcin
de retiro en comercios o en cajeros auto-
Adems de mejorar los esquemas de pago, mticos. Lograr el uso activo de cuentas
existe el desafo de articular la agenda de ya sea como mecanismos de manejo de
inclusin financiera con los objetivos de liquidez o de acumulacin de activos es
los PTMC. Si bien existen complementa- el reto pendiente de la inclusin financiera
riedades entre los objetivos de inclusin a travs de PTMC.
financiera y los de acumulacin de capital
humano, tambin existen riesgos de que Es preciso reconocer que la vinculacin
un objetivo se logre a expensas del otro. de los beneficiarios con otros programas
Por esto es necesario tener claridad institu- sociales y productivos genera un reto para

111
As funcionan las transferencias condicionadas

la operacin de los PTMC. Algunos de se ha generado evidencia sobre los resulta-


estos programas sociales y productivos dos de aplicar este tipo de estructura.
estn alineados con el objetivo original de
los PTMC, pues se enfocan en la acumu- Luego de casi veinte aos de implemen-
lacin de capital humano de los nios tacin, persisten retos operativos impor-
de los hogares beneficiarios. Pertenecen tantes y existe el desafo de adaptar a los
a este grupo los programas que apun- PTMC para que mantengan e incrementen
tan a facilitar la transicin de la escuela su relevancia, pertinencia e impactos en un
al trabajo, para que los jvenes que han contexto cambiante. En este libro identifi-
conseguido ms educacin logren una camos los aspectos operativos ms relevan-
insercin exitosa en el mercado laboral. tes de estos programas, describimos cmo
Otros programas, por ejemplo los que se se han abordado los principales retos y
enfocan en la capacidad de generacin de cules son los desafos que se enfrentan
ingreso de los adultos, rebasan el objetivo hoy en da. El esfuerzo y compromiso
original de los PTMC. Existe el riesgo en la implementacin de los PTMC han
de que el nfasis en la vinculacin con sido contundentes y deben mantenerse
estos programas reduzca los recursos y la para mejorar su operatividad y resultados.
atencin dedicados a consolidar los ciclos El Banco Interamericano de Desarrollo
operativos fundamentales de los PTMC. ha tenido el privilegio de trabajar con
Metafricamente, se han comenzado a sus socios en la regin en este camino, y
construir adiciones y extensiones a una estamos convencidos de que existe toda-
casa sin antes asegurar cimientos slidos va mucho por avanzar y conseguir para
en la estructura principal. promover la inclusin social y el desarrollo
de capital humano de la poblacin que vive
Finalmente, existe una discusin sobre la en condicin de pobreza. Para ello, como
oportunidad de introducir una estructura se mostr en estas pginas, se requiere tra-
gradual de la transferencia, que sea mayor bajo continuo y cuidadoso. La sistematiza-
para los hogares ms pobres y menor para cin de buenas prcticas, la discusin de
los que tienen niveles de bienestar ms retos aejos y nuevos, as como la discu-
cercanos al umbral de elegibilidad. Este sin de alternativas de reformas contenidas
tipo de reforma respondera a la necesidad en este libro son elementos importantes
de reducir cualquier efecto negativo en para continuar mejorando los resultados
la oferta de trabajo de los beneficiarios y de los programas.
potenciales beneficiarios. El reto es opera-
tivo, porque una estructura de la transfe- Esperamos que este libro se convierta
rencia que vara con el nivel de bienestar en un instrumento de referencia para
de los beneficiarios requiere una mayor documentar buenas prcticas y estimular
capacidad de implementacin. Todava no futuras reformas.

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Los programas de transferencias monetarias condicionadas cumplen veinte aos de
implementacin en Amrica Latina y el Caribe. Este libro aprovecha dicha ocasin para revisar
crticamente las opciones de diseo y las soluciones operativas que han utilizado los pases de
la regin con el objetivo de sistematizar el conocimiento operativo acumulado e identificar
buenas prcticas y retos pendientes. Aborda los principales procesos del ciclo operativo: analiza
la identificacin de los beneficiarios y el manejo del padrn, la verificacin de condicionalidades
y el pago de las transferencias. Adems, discute temas transversales como la organizacin de
los programas en el territorio, los sistemas de gestin de la informacin y la vinculacin de los
beneficiarios a otros programas sociales. Este libro es una herramienta til y prctica para las
personas que buscan entender cmo funcionan los programas de transferencias y cmo pueden
ser mejorados aprovechando las experiencias de otros pases.

Este libro haca mucha falta. Describe los procesos operativos indispensables para implementar
programas de transferencias con corresponsabilidades en salud y educacin. Recoge las
experiencias prcticas generadas en varios pases de Amrica Latina, lo que permite presentar
opciones operativas aplicadas en diversos contextos y ofrece criterios para valorarlas. Ser til
para quienes van a iniciar y tambin para revisar y mejorar programas en curso.

Rogelio Gmez Hermosillo,


Coordinador en Accin Ciudadana Frente a la Pobreza,
Excoordinador del programa Prospera

As funcionan las transferencias condicionadas buenas prcticas a 20 aos de implementacin


es una reflexin fundamental sobre 20 aos de experiencia de programas de transferencias
condicionadas en Amrica Latina y el Caribe. Recolecta, organiza y analiza de manera rigurosa
buenas prcticas y conocimiento til sobre diferentes dimensiones de estos programas,
convirtindose en una contribucin invaluable para todos los interesados en cmo los programas
de transferencias condicionadas han transformado la proteccin social en nuestra regin y en
muchos otros pases del mundo.

Luis Henrique da Silva de Paiva,


Especialista en polticas pblicas y
gestin pblica en el Ministerio de Planeacin Desarrollo y
Gestin de Brasil, Exsecretario del programa Bolsa Famlia