GARGALOS DA REGULAMENTAO DA

PRODUO E COMERCIALIZAO DE SEMENTES

E MUDAS FLORESTAIS NATIVAS NO BRASIL:
CONTRIBUIES PARA REVISO DA NORMATIVA

Ana Paula Moreira da Silva1

Henrique Rodrigues Marques2
Mariah Sampaio Ferreira Luciano3
Thaiane Vanessa Meira Nascente dos Santos4
Ana Magalhaes Cordeiro Teixeira5
Regina Helena Rosa Sambuichi6

1 INTRODUO
Em 2003, foi aprovada a Lei no 10.711 que institui o Sistema Nacional de Sementes e
Mudas (SNSM). Entretanto, mesmo antes de sua aprovao, especialistas j afirmavam
que esta lei no contemplava o setor de produo de espcies florestais nativas, e sim,
tinha foco no setor de espcies agrcolas (Pia-Rodrigues et al., 2007). Para remediar esse fato,
houve diversas articulaes entre as redes de sementes florestais para propor a insero de regras
diferenciadas para as espcies florestais. Tais discusses resultaram na incluso do Artigo 47 da lei,
autorizando o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) a estabelecer
mecanismos especficos e excees para regulamentao da produo de espcies florestais
nativas ou exticas (Alonso, 2013). As discusses tambm fomentaram a criao da Comisso
Tcnica de Sementes e Mudas de Espcies Florestais Nativas e Exticas, pelo Mapa, ficando a
cargo dessa comisso propor normas e padres complementares legislao no que diz respeito
s espcies florestais, dispondo de parmetros especficos para a produo, comercializao e
utilizao de sementes e mudas florestais, tanto nativas como exticas.
Em 2011 foi aprovada a Instruo Normativa (IN) 56 do Mapa, que estabeleceu normas
para a regulamentao da produo e comercializao das espcies florestais nativas e exticas.
Anteriormente IN 56, eram aplicadas duas outras normativas para as espcies nativas e
exticas (IN 9/2005 e IN 24/2005); porm, essas normativas eram usadas no apenas para

1. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
2. Bolsista do Programa Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
3. Bolsista do Programa Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea e aluna de cincia poltica da Universidade de Braslia (UnB).
4. Aluna de engenharia orestal da UnB.
5. Aluna do Programa de Ps-Graduao em Botnica da UnB.
6. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
as espcies florestais, como tambm para as espcies cultivadas, o que trazia confuso em
relao aplicao das regras para as culturas florestais, que acabavam ficando margem da
fiscalizao. Quando foi aprovada a IN 56, o grupo de espcies florestais passou a ser legislado
parte, com regras mais simples do que as exigidas anteriormente, mas ainda desenhadas
para a produo industrial. Como consequncia, os produtores de espcies florestais exticas,
cuja maioria estava em processo de regularizao ou j regularizada, no tiveram dificuldades
em cumprir as regras exigidas. O mesmo no pode ser dito para os produtores de espcies
florestais nativas, que ainda apresentavam dificuldades para se regularizar, alm de o setor
apresentar peculiaridades que dificultavam atender norma em sua totalidade.
O esforo de trazer regulamentaes para o setor das espcies florestais pode ser enten-
dido como uma tentativa de organizar a cadeia de produo dessas espcies. Porm, no caso
das espcies nativas, a norma acaba no auxiliando nesse sentido, porque traz exigncias
difceis de serem cumpridas com a atual infraestrutura de produo e anlise disponvel.
Estudos com a finalidade de diagnosticar a situao da produo de mudas e sementes nos
estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Bahia (SMASP, 2011; SEA-RJ, 2010; Almeida et al., 2007)
revelaram dificuldades para a estruturao do setor. Entre elas est o cumprimento da
legislao referente produo de mudas e sementes florestais, a Lei no 10.711/2003 e a IN
56 do Mapa. Tais trabalhos apresentam uma preocupao em relao no conformidade
dos produtores de mudas e sementes florestais nativas com a normativa.
Alm disso, o SNSM apresenta diversas restries para os pequenos produtores, uma vez
que est voltado principalmente para o setor industrial (Santilli, 2012). Existe uma enorme
complexidade de controles e documentao exigidos pelo Mapa sobre todo o processo de
produo, o que demanda tempo e recursos humanos e financeiros para realiz-los;
tal fato torna a atividade invivel para pequenos produtores, alm de no permitir que organizaes
de pequeno porte e com reduzida equipe tcnica possam cumpri-los (Londres, 2006).
Este artigo buscou identificar os principais entraves existentes na IN 56, mapeando os
itens que dificultam a regularizao dos produtores de sementes e mudas de espcies florestais
nativas para fins de restaurao florestal. Para isso, foram realizadas entrevistas com diferentes
atores da cadeia de produo e comercializao das sementes e mudas de espcies florestais
nativas a fim de identificar e sugerir pontos a serem revisados na normativa.

2 METODOLOGIA
A anlise da IN 56 foi elaborada com base em doze entrevistas realizadas com diferentes
atores envolvidos na cadeia de produo de espcies florestais nativas. Esses atores foram
organizados em quatro grupos:
1) Gestor pblico: gestor representante do Registro Nacional de Sementes e Mudas (Renasem).
2) Pesquisadores: da rea de sementes e mudas de espcies florestais nativas e alguns pesquisa-
dores da rea de restaurao florestal.
3) Responsveis por redes de sementes e viveiros: representantes ou membros de viveiros ou
redes de sementes que trabalhavam com espcies florestais nativas.
4) Implementadores de projetos de restaurao: profissionais que atuam na gesto e imple-
mentao de projetos de restaurao florestal.
Para as entrevistas, foi elaborado um roteiro aberto que continha um grupo de questes
comuns a todas as categorias e tambm questes especficas para cada enquadramento do ator.

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Na maioria dos casos, o ator escolhido poderia ser enquadrado em mais de uma das categorias
descritas (quadro 1).

QUADRO 1
Descrio dos atores entrevistados
Atores Descrio Enquadramento
Ator 1 Gestor do Renasem, ligado coordenao de sementes e mudas 1
Ator 2 Pesquisador de Universidade que atua junto a uma rede de sementes 2e3
Ator 3 Membro de viveiro e de empresa de consultoria em restaurao 3e4
Membro de organizao no governamental (ONG) que trabalha junto a uma rede
Ator 4 3e4
de sementes
Ator 5 Pesquisador de Universidade que atua junto a uma rede de sementes 2e3
Ator 6 Consultor de ONG que trabalha com restaurao orestal 2e4
Ator 7 Membro de empresa de consultoria em Restaurao 4
Ator 8 Tcnico de empresa privada na rea Florestal que trabalha com restaurao 3e4
Tcnico de rgo Estadual de Meio ambiente que atua em projetos de restaurao, articulao
Ator 9 2, 3 e 4
de redes de sementes e cursos de capacitao em sementes orestais.
Ator 10 Membro de viveiro que produz mudas nativas 3
Membro de empresa que produz sementes e mudas nativas e atua na execuo de projetos
Ator 11 3e4
de restaurao
Ator 12 Pesquisador da rea de Restaurao orestal 2
Elaborao dos autores.
Obs.: Enquadramento: 1. Gestor pblico; 2. Pesquisador da rea; 3. Produtor de sementes ou mudas; 4. Implementador de projeto de restaurao.

As entrevistas foram analisadas com auxlio do programa de anlise qualitativa ATLAS.

ti 6.2. Os artigos foram organizados em temticas para organizar a discusso

3 RESULTADOS E DISCUSSO
Os atores entrevistados abordaram vrios gargalos relativos IN 56 que dificultam, ou at
inviabilizam, a produo legal de sementes e mudas de espcies florestais nativas para fins
de restaurao. O quadro 2 apresenta os principais entraves e sugestes apresentadas pelos
entrevistados para a melhoria da normativa. Os pontos considerados mais relevantes foram
detalhados e discutidos nos itens apresentados na sequncia.

QUADRO 2
Sntese dos principais gargalos da IN 56/2011 apontados pelos entrevistados e proposies
identicadas nas falas desses atores
Artigo da IN 56
Artigo 1o: regulamenta a produo e
comercializao de mudas e sementes
de espcies orestais, nativas e exticas,
visando garantir sua procedncia, identi-
dade e qualidade.
Artigo 3o: apresenta todas as atividades
que devem ser cadastradas no Renasem.
O cadastro dever ser feito por qualquer
pessoa, fsica ou jurdica, envolvida em
alguma etapa de produo de mudas
ou sementes, bem como laboratrios e
responsveis tcnicos.
Gargalos apontados nas entrevistas Proposies identicadas nas entrevistas
A normativa no distingue as espcies
exticas das nativas. Para as exticas pode
Deve-se pensar em diferenciar as espcies
se aplicar a normativa porque existem
nativas das exticas na regulamentao
processos que permitem isso, mas as nativas
da produo e comercializao das
atualmente no necessitam de tanto con-
sementes e mudas.
trole e do mesmo tratamento que dado s
espcies exticas.
O sistema do site do Renasem deveria
O site do Renasem atualmente tem uma
informar quem produz, o que, quando e
nalidade burocrtica em vez de consultiva
onde, facilitando e contribuindo com o
e informativa.
processo de comercializao.
Permitir que outros prossionais
Poucos prossionais podem exercer a funo capacitados possam ser responsveis
de responsvel tcnico. tcnicos alm de engenheiros orestais e
agrnomos.
(Continua)

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(Continuao)
Artigo da IN 56
Artigos 2o e 5o: o Artigo 2o dispe sobre
todos os documentos que devem ser
preenchidos para a regulamentao
das atividades realizadas no setor de
mudas e sementes. O Artigo 5o trata das
obrigaes do produtor de sementes e
mudas junto ao Renasem.
Artigos 8o e 9o: o Artigo 8o prev o
credenciamento do coletor de sementes
junto ao Renasem. O Artigo 9o arma que
o produtor deve realizar suas atividades
dentro dos procedimentos tcnicos esta-
belecidos pelo responsvel tcnico.
Gargalos apontados nas entrevistas
So muitos documentos, declaraes, termos
e requerimentos e isso tem custos muito
altos
Os custos para a regularizao so muito
altos, principalmente para os pequenos
produtores.
O coletor de sementes geralmente um
funcionrio (prestador de servio) do produ-
tor de sementes e apenas realiza a coleta de
sementes.
As exigncias para os coletores de sementes
so complicadas e estes no conseguem
atender a todas as questes burocrticas
para poder cumprir a normativa.
Proposies identicadas nas entrevistas
Poderiam simplicar alguns documentos
e revisar a necessidade de exigncia de
outros.
O que pode resolver esta questo
uma iseno de taxas para os pequenos
produtores, ou que se tenham taxas e
isenes diferenciadas dependendo do
tipo de produtor.
A legislao dever ser revista para retirar
a gura do coletor de sementes e sua
obrigao de se registrar no Renasem.
Seria mais interessante o coletor entrar
apenas como prestador de servios e no
como produtor de sementes.

Artigos 11 e 49: O Artigo 11 prev que
as sementes devem ser acompanhadas
de uma nota scal desde sua coleta.
O Artigo 49 orienta quanto aos docu-
mentos que devem ser acompanhados
na comercializao e transporte das
mudas e sementes.
Artigos 26, 27 e 28: Nestes artigos, a
IN 56 prev a existncia de regras e
parmetros que devem ser seguidos para
sementes orestais e tambm delibera
que os testes de conformidade das se-
mentes sejam realizados em laboratrios
registrados no RENASEM. O Artigo 28
dispe que as sementes recalcitrantes
tero prioridades de anlise.
Artigos 36 e 37: o Artigo 36 fala sobre
a necessidade de identicao das
mudas individualmente ou por lote de
produo e o 37 sobre como devem ser
identicadas as mudas durante a comer-
cializao. Entre os itens utilizados para
identicao da espcie est o Registro
Nacional de Cultivares (RNC).
Elaborao dos autores.
Um grande problema que muitas vezes
no possvel emitir essa nota scal, pois o
tempo que se leva para fazer isso muito
grande e no h como fazer isso no campo.
Na venda de mudas pode demorar horas
para se tirar uma nota scal e conferir cada
muda do mix (conjunto de mudas vendidas).
Os testes para algumas sementes demoram
muito e so muito caros, encarecendo o
preo da semente e de todo o resto da
cadeia at a restaurao.
Existe uma diferena muito grande entre os
lotes das nativas e de outros cultivares. Por
exemplo, o volume muito diferente de um
lote de milho ou soja, para um de nativas.
Os parmetros, para a grande maioria
das espcies, ainda no foram denidos e
existem poucos laboratrios credenciados
pelo Mapa.
Existe uma lista limitada das espcies
orestais nativas que tm os padres de
anlises denidos e presentes no RNC.
Existe a cobrana de R$ 50,00 para registrar
cada nova espcie no RNC o que acaba
encarecendo para os pequenos produtores.
mais vivel que junto com o mix de
espcies nativas seja enviada apenas uma
nota scal com uma relao do nome
de todas as espcies daquele mix e a
quantidade total.
Flexibilizar, para os pequenos produtores
de sementes, que estes possam fazer
testes mais simples que exijam pouco
recurso para realizar as anlises.
Estabelecer testes rpidos de germinao,
ou faixas de germinao por espcies,
com base na taxa de germinao de cada
espcie.
Os produtores de sementes nativas
poderiam fazer suas prprias anlises e
ter responsabilidade sobre os resultados
das anlises presentes nos rtulos.
O registro do RNC no deveria ser obrig-
atrio. Uma sugesto criar o Registro
Nacional de Espcies Florestais (Renef),
um registro voluntrio, que o produtor
no precise indicar qual espcie produz,
mas sim se ele produz orestal nativa ou
extica, e se ele quiser ele poderia infor-
mar e detalhar as espcies que produz.

3.1 Questes gerais

As regras estabelecidas pela IN 56 so aplicadas de forma generalizada para as espcies nativas
e exticas. O tratamento indiscriminado para espcies nativas e exticas considerado
problemtico (ator 4, 5 e 10), pois, geralmente, as espcies exticas so plantadas em talhes
puros e homogneos, enquanto as espcies nativas costumam ser destinadas restaurao de
ambientes degradados e so plantadas visando obteno de povoamentos heterogneos e de
alta diversidade (interespecfica e intraespecfica). Desta forma, entende-se que, por apresentarem
uma finalidade distinta, a legislao deveria tratar de forma diferente as sementes e mudas
nativas produzidas para atender s demandas de adequao ambiental. Alm desta questo,
as normas atuais atendem, principalmente, aos interesses e necessidades do sistema formal
de sementes e mudas e esto voltadas para as espcies de grande valor comercial, desconsiderando os
sistemas alternativos e os pequenos produtores (Santilli, 2012).

74 boletim regional, urbano e ambiental | 12 | jul.-dez. 2015 ipea

 Na viso do gestor do Renasem (ator 1), as regras da IN 56 foram niveladas de forma
que pudessem ser cumpridas tanto por produtores de nativas quanto de exticas. Apesar da
normativa ter sido pensada para estruturao da cadeia de produo, o cenrio de desorganizao
e informalidade, pois o setor encontra-se despreparado para atender s exigncias estabelecidas
(atores 5 e 10). Como forma de controle da procedncia, identidade e qualidade das sementes
e mudas, as normas exigem o preenchimento de quinze documentos, abrangendo termos
de conformidade, relatrios anuais, declaraes, requerimentos, e outros. O excesso de docu-
mentao prejudica a logstica da produo (atores 6 e 12) e dificulta a insero de pequenos
produtores e comunidades tradicionais no sistema formal (atores 4 e 5). Tal dificuldade
pode ser atribuda ao baixo nvel de escolaridade, como foi verificado em pesquisa realizada
em 2013 com coletores da Rede de Sementes do Xingu, em que 17% dos entrevistados
tinham ensino mdio e quase metade havia estudado apenas at a quarta srie primria
(Ipea, dados no publicados). O preenchimento destes documentos de controle torna complexa
a logstica dos processos de produo, aumentando o tempo investido em questes burocrticas
(atores 9 e 10). Destaca-se ainda que alguns controles operacionais, alm de complexos,
so redundantes (ator 10). A norma exige que o produtor informe uma previso da produo e
tambm uma declarao do que foi produzido. A previso da produo instvel e imprecisa,
pois dependente de questes ambientais que so extremamente variveis, por isso,
sugere-se que seja feita apenas a declarao do que foi produzido (atores 2 e 10).
Outras exigncias, como a identificao das mudas de maneira individual ou por lote de
produo, e a distino de cada espcie na nota fiscal, so procedimentos lentos (atores 3 e 10)
e que elevam os custos, tornando o processo mais oneroso ao produtor de mudas (ator 10).
Isso acontece porque em viveiros que comercializam mudas destinadas restaurao,
o processo de produo e venda envolve elevado nmero de espcies.
Algumas questes relacionadas ao Renasem tambm so problemticas, uma vez que a
normativa exige que toda pessoa fsica ou jurdica envolvida em qualquer etapa da produo
esteja inscrita no Renasem. Por exemplo, o cadastramento de reas de Coleta de Sementes
(ACS) pode ser simples, contudo, implica em custos (ator 2), e isso poder refletir no
preo das sementes e, consequentemente, nos custos de produo de mudas e nos projetos
de restaurao. O cadastramento do coletor de sementes tambm costuma ser problemtico.
Em vrias ocasies, dificuldades com a compreenso e o preenchimento de formulrios
so registradas; devido aos baixos nveis de renda e instruo dos coletores (atores 6 e 12).
Desta forma, a lei marginaliza a incluso dos pequenos coletores de sementes no sistema legal,
uma vez que impe etapas e custos que nem sempre podem ser arcados pelos coletores
(Santilli, 2012). Nesse sentido, preciso discutir uma nova forma de enquadramento do coletor
de sementes no sistema (atores 1 e 3) e apresentar alternativas para a sua regularizao junto
legislao (ator 4). Considerando as dificuldades citadas, os gestores do Renasem afirmam
que a normativa ser revisada e que, provavelmente, a figura do coletor ser dispensada da
obrigao de inscrio no Renasem (ator 1).
Um estudo realizado em So Paulo mostra que dos 211 viveiros existentes, 164 no
apresentam registro no Renasem (SMASP, 2011). Os viveiros sem registro foram responsveis
pela produo de 21,7 milhes de mudas (SMASP, 2011). Isso mostra a vulnerabilidade
do setor, uma vez que grande parte da produo est na informalidade. Aparentemente,
todo o marco regulatrio da comercializao de sementes e mudas foi pensado para o mercado
industrial de produo florestal, j que as regras dificultam a regularizao de pequenos
viveiros e coletores de sementes (Santilli, 2009).

ipea boletim regional, urbano e ambiental | 12 | jul.-dez. 2015 75

 3.2 A qualidade das mudas e sementes orestais
A forma de cada ator entender a qualidade das mudas e das sementes florestais diferente.
Existem divergncias entre os atores sobre quais definies e aes seriam necessrias para
a garantia de padres de qualidade dos insumos que sero comercializados para fins de res-
taurao. Para os gestores do Renasem existe uma necessidade de padronizao da qualidade
por meio de testes laboratoriais e de termos de conformidade, sendo esta a principal forma
de garantia de padres de qualidade. J para os produtores e profissionais que trabalham na
restaurao florestal, existem alguns procedimentos que so exigidos na IN 56 que oneram o
trabalho de quem produz sementes ou mudas, alm de dificultarem a lgica dos produtores,
principalmente das comunidades tradicionais e pequenos agricultores.
Entre os dispositivos existentes na normativa que visam garantir a qualidade dos propgulos
est a declarao da fonte de sementes,7 apresentada no Artigo 6, no qual o produtor deve
detalhar a localizao das matrizes ou da ACS. De certa forma, essas informaes so funda-
mentais para a identificao e a procedncia de cada espcie que ser produzida (Alonso, 2013).
Porm, os critrios a serem considerados para a escolha das matrizes dependem da finalidade
das mudas produzidas. Para fins de produo de propgulos utilizados na silvicultura,
a rvore matriz aquela que apresenta caractersticas superiores s demais na altura, no
dimetro e na forma do tronco, no vigor da planta, no tamanho e forma da copa, na
frutificao, na produo de sementes e na qualidade da madeira colhidas (Brasil, 2008).
No caso da restaurao florestal, porm, outras caractersticas so mais importantes,
como a adequao da espcie ao ambiente onde ser plantada, a diversidade gentica dos
lotes e o vigor das sementes e mudas, visando possibilitar uma maior sobrevivncia das mudas
no campo. Diante disso, os relatos dos atores mostram a dificuldade dos coletores em entender
os formulrios8 (ator 6) e os altos custos relacionados marcao de matrizes (ator 9),
alegando que tais regras podem influenciar na logstica do processo produtivo, demorando
mais tempo em determinadas tarefas que antes no existiam, apenas para atender a padres
de produo que, muitas vezes, no so essenciais para a finalidade de restaurao florestal.
O Artigo 26 delibera que os testes de conformidade do material propagativo sejam
realizados em laboratrios registrados no Renasem, e o Artigo 27 prev a existncia de regras
e parmetros que devem ser seguidos para a amostragem e anlise desse material. Conforme
observado pelos atores entrevistados, os parmetros, em sua grande maioria, ainda no foram
definidos; e os testes exigidos so complexos e caros, com um nmero bastante restrito de
laboratrios credenciados.
A escassez de laboratrios registrados no Mapa e a dificuldade para obter o registro
foram os principais pontos apontados pelos entrevistados em relao ao Artigo 26
(atores 4, 5, 6, 9, 10 e 12). Atualmente, existem apenas seis laboratrios; dois na regio
Sudeste e um em cada uma das demais regies.9 As implicaes prticas disso so inmeras
e incluem custos de testes e transporte associados ao envio das sementes para anlise.
Em uma pesquisa realizada com coletores no Xingu, quase metade dos coletores entrevistados

7. A declarao da fonte corresponde ao anexo IV da IN no 56.

8. Alguns coletores relatam problemas na divulgao da rea onde est sendo realizada a coleta de sementes. A ACS
representa para o coletor uma fonte de renda, por isso, muitas vezes, ele tem receios em divulg-la (observao colocada
durante a Ocina sobre os gargalos da regulamentao de sementes e mudas realizada pelo Ministrio de Meio Ambiente.
Novembro de 2013, Braslia).
9. Sementes florestais tm mtodo de anlise validado <http://www.agricultura.gov.br/vegetal/noticias/2012/09/
sementes-orestais-tem-metodo-de-analise-validado>.

76 boletim regional, urbano e ambiental | 12 | jul.-dez. 2015 ipea

declarou coletar entre quinze e trinta espcies e nenhum coletor de espcies florestais nativas disse
coletar menos de cinco espcies (Ipea, dados no publicados). Essas espcies tm tempos
diferentes de germinao e cada uma corresponde a, pelo menos, um lote, o que implica em
elevados custos de anlise, fora os custos de envio e armazenamento das sementes.
Outra questo que a anlise das sementes dever obedecer aos procedimentos e anlises
estabelecidos pelo Mapa. At o momento, foram validados mtodos para apenas cinquenta
espcies florestais e no existe padro definido para a maioria das espcies (atores 1, 2, 3 e 10).
Na viso dos atores, os testes no so sinnimos de qualidade das sementes, implicando
em normas restritivas para comunidades e pequenos agricultores que encarecem toda a
cadeia da restaurao (atores 3, 4, 5, 6, 10). Os testes para anlises de sementes avaliam
apenas o valor agronmico das sementes e tendem a reduzir a diversidade dentro dos lotes,
alm de serem realizados apenas em laboratrios, o que no implica em respostas semelhantes
no campo (Santilli, 2009). A soluo, citada por dois atores (atores 4 e 10), seria a simpli-
ficao dos testes para as sementes nativas, permitindo aos prprios coletores realizarem as
anlises e atestarem a qualidade das suas sementes, conforme observado na fala do ator 10:
Na questo das sementes mais complicado ainda, porque se trabalha com outras variveis,
diferentes das mudas. O lote em volume e, para as nativas, o volume muito diferente do que
para um lote de milho ou soja. So completamente diferentes, e ter que mandar uma amostra
de cada lote, de poucas quantidades que so coletadas, para ser analisada em laboratrio onera
demais os produtores de sementes nativas. Sem falar que demora, porque quase no existem esses
laboratrios credenciados pelo Mapa. Poderia ter uma mudana nessa parte, como por exemplo,
existir uma forma do produtor da semente conseguir ele mesmo fazer as anlises e fazer a sua
prpria certificao. (...) Ento, uma proposta que tambm sugerimos que (...) os padres
fossem mais simplificados para essas espcies de recuperao de reas degradadas e restaurao.
Nesse sentido, o artigo do Instituto Socioambiental (ISA, 2010) sugere a incluso
de uma nova categoria na legislao chamada de sementes de interesse ambiental,
onde se reuniriam as sementes destinadas restaurao florestal. Entre os testes sugeridos
no artigo para essa nova categoria de espcies esto testes de germinao em canteiros e
um conjunto de informaes bsicas que pudesse garantir a qualidade da semente e que
no precisem ser realizados em laboratrios oficiais, uma vez que estes representam um
gargalo na anlise.
Outro aspecto citado nas entrevistas refere-se s sementes recalcitrantes. Tais sementes
so aquelas intolerantes dessecao e que, portanto, so mais difceis de serem armazenadas
(Medeiros, 2006). A IN 56 dispe que as sementes recalcitrantes tero prioridade de anlise
(Artigo 28). Os atores 2 e 3 argumentaram, porm, que isso no resolve o problema, pois,
devido exigncia das anlises serem realizadas em laboratrios credenciados, mesmo com
a priorizao prevista na norma, o tempo necessrio para o transporte e a realizao dos
testes ainda relativamente longo, existindo, ainda, vrias espcies que no toleram esperar
muito tempo e tornam-se inviveis para a produo.

3.3 Infraestrutura, responsvel tcnico e nota scal

Evidenciou-se nas entrevistas que a legislao muitas vezes descumprida ou cumprida de
forma parcial devido falta de infraestrutura disponvel e de pessoal qualificado. O ator 6
afirma que dessa forma, a legislao em alguns pontos deve ser flexibilizada em vista desses
gargalos que acabam inviabilizando algumas coisas, seja no custo, seja por falta de infraestrutura.

ipea boletim regional, urbano e ambiental | 12 | jul.-dez. 2015 77

 Alm de simplificar as normas, foi sugerido tambm que o Estado apoie o desen-
volvimento de uma infraestrutura bsica para a produo de sementes florestais nativas.
Considerando que vrias exigncias previstas pela IN 56 foram postas com a finalidade de
melhorar a produo de mudas e sementes, ser necessrio que o governo fomente o setor e
apoie os produtores para que estes possam adequar a sua produo e sair da informalidade,
principalmente os pequenos produtores. Segundo o ator 10:
O Estado deve apoiar a infraestrutura que necessria para que possam ser cumpridas as normas.
Uma parte dessa infraestrutura a localizao e o registro das matrizes e/ou reas de coleta de
sementes; a outra parte criar infraestrutura de laboratrios (s pra saber o estado de So Paulo
tem apenas um laboratrio credenciado no Mapa). Existem lugares que as sementes tm que
viajar cerca de 800 km para mandar pro laboratrio.
O Artigo 9 diz que o produtor deve realizar suas atividades dentro dos procedimentos
tcnicos estabelecidos pelo responsvel tcnico, entretanto, o responsvel tcnico foi
citado como um gargalo por quatro atores (ator 3, 5, 9 e 10). Apesar de serem abordagens
diferentes, todas apresentam alguma convergncia. O ator 3 cita que nem sempre vivel
o pagamento de um responsvel tcnico principalmente pelos coletores de sementes
em funo de priorizarem outros investimentos e possurem um perfil de baixa renda.
Alm disso, a atividade de coleta de sementes, em geral, realizada para complementar renda
(Alonso, 2013). Observando os coletores da rede de sementes do Xingu, apenas 23% dos
entrevistados responderam que a atividade de coleta de sementes era sua principal renda
(Ipea, dados no publicados).
O ator 10 comenta que apenas engenheiros florestais ou agrnomos podem ser res-
ponsveis tcnicos, e que outros profissionais, como os bilogos, tambm poderiam exercer
tal atividade. Essa possibilidade est sendo analisada pelo Projeto de Lei no 3423/2012,
que atualmente encontra-se em tramitao.10 Uma abordagem semelhante dada pelo ator 9,
conforme observado em sua fala:
A questo do responsvel tcnico um gargalo, pois o conselho profissional exige que o engenheiro
tenha um vnculo empregatcio com o produtor de mudas ou sementes. Ento, o produtor,
para ter um agrnomo ou um florestal como tcnico, tem que pagar no mnimo 20 horas
semanais ou 6 horas por diria para se enquadrar no padro de salrio mnimo do CREA (...)
no uma tarefa fcil para os pequenos produtores, pois alm de se estabelecer um mnimo
de visitas, tambm o CREA estabelece o [valor] mnimo pelo vnculo empregatcio. Os produtores
que produzem uma pequena quantidade de mudas no conseguem arcar com os custos de um
profissional desse nvel. J um outro aspecto o que exige que todas as etapas do processo de
produo sejam registradas e controladas por eles.
J o ator 5 comenta sobre a ausncia da prestao do servio de assistncia tcnica
pelo Estado para essa finalidade. Alm disso, os pequenos produtores de sementes e
mudas tm dificuldades em contratar um responsvel tcnico e, na maioria dos estados,
a assistncia tcnica e extenso rural (ATER) est sobrecarregada, o que dificulta o
atendimento desta demanda.
O acompanhamento de uma nota fiscal desde sua coleta est previsto no Artigo 11 e,
sob esta questo, os entrevistados mencionaram que, na prtica, isso tem pouca viabilidade
(atores 3, 4, 6 e 10), pois nem sempre possvel identificar todas as espcies coletadas no campo.

10. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/chadetramitacao?idProposicao=537035>.

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 No tem lgica esse controle, pois quando samos para coletar as sementes no sabemos o volume
e nem as espcies que sero coletadas pra poder levar uma nota; a, depois que se coleta, tem que
fazer uma nota fiscal eletrnica. Como que, logisticamente, se faz isso? bastante difcil. (ator 10).
Segundo o relato do ator 6, at o momento, o Mapa ainda no comeou a fazer
esse controle, mas existe preocupao de que isso seja feito e que sejam emitidas multas
para quem no cumprir com essa obrigao.

4 CONSIDERAES FINAIS
importante que sejam encontrados meios para solucionar as questes apontadas neste
trabalho, em especial aquelas relacionadas produo de sementes, pois estas so a base da
cadeia da produo de mudas e da restaurao florestal. Tais gargalos podem ser um entrave
para o cumprimento da nova legislao florestal brasileira, uma vez que a maior parte da
produo de sementes e mudas existente no se encontra em conformidade com a lei,
no garantindo a qualidade destes insumos. Na prtica, o cumprimento da legislao
florestal depende de uma cadeia de produo que, atualmente, informal e ainda muito
vulnervel a questes legais.
Na viso dos entrevistados, grande parte dos gargalos existentes na cadeia de restaurao
florestal se relaciona dificuldade encontrada pelos produtores de sementes e mudas em
atender legislao. Essa dificuldade existe principalmente porque o marco legal vigente
foi desenhado dentro dos moldes da produo florestal industrial (Santilli, 2009; 2012),
o que no se adequa s caractersticas apresentadas pela cadeia de produo de espcies
florestais nativas para fins de restaurao. No apenas pelo fato de essas cadeias apresen-
tarem patamares desiguais de organizao, estando o setor de monocultura florestal mais
estruturado, mas tambm porque a cadeia de produo de sementes e mudas nativas
apresenta como caracterstica diferencial a incluso de pequenos agricultores e comunidades
tradicionais como coletores ou produtores de sementes, o que, alm de ser importante do
ponto de vista social, gera especificidades que precisam ser consideradas. Por isso, ao se tratar
igualmente os desiguais, o resultado a elevada informalidade da cadeia e a dificuldade
de implementar, na prtica, os avanos esperados da IN 56.
Percebe-se que o Estado est presente na cadeia da restaurao florestal principalmente
pelo seu papel normativo, com uma viso focada em garantir a qualidade das mudas e
sementes florestais nativas. Porm, preciso que este tambm apoie o desenvolvimento da
infraestrutura necessria para alcanar a qualidade, seja por meio de assistncia tcnica florestal,
disponibilidade de casas de sementes, laboratrios de anlises ou incentivos econmicos
aos produtores. Outra questo diz respeito flexibilizao das normas sem comprometer
a qualidade dos insumos e sem encarecer as sementes e mudas, buscando um consenso do
que significa qualidade de insumos para fins de restaurao florestal.
Embora a existncia da legislao de sementes e mudas florestais represente um avano
na tentativa de organizar a cadeia de produo das espcies florestais nativas, se no forem
tomadas medidas para viabilizar a legalizao dos produtores, a legislao pode tornar-se um
srio entrave para o processo produtivo. O ideal que a legislao permita que a maioria dos
produtores esteja em conformidade para oferecerem padres mnimos de qualidade aos seus
compradores. Portanto, ajustes na legislao devem ser pensados nesse sentido.

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