Bicameralismo - História, Conceito e Funções Nos Governos Contemporâneos

DOI: 10.9732/P.0034-7191.
2017V114P425
Bicameralismo: histria, conceito e fun-

es nos governos contemporneos
Bicameralism: history, concepts and roles in
the comtenporary governments
Paulo Magalhes Arajo1
Resumo: Historicamente, h dois tipos bsicos de

poder legislativo: o unicameral e o bicameral. Este
composto por duas cmaras que, em graus variados e
por vias institucionais prprias, exercem controle uma
sobre a outra. Tendo em vista a relevncia dos sistemas
bicamerais na discusso (e no funcionamento) atual
das democracias, este artigo prope revelar o estado
da arte do debate, explorando as origens histricas do
bicameralismo, os fatores associados a sua disperso,
seus fundamentos tericos e seus traos institucionais
elementares e suas consequncias polticas. Com
isso, o artigo consiste num ponto de partida terico
e metodolgico para estudos e pesquisas sobre
democracias bicamerais.
Palavras-chave: Bicameralismo. Instituies polticas.
Poder legislativo. Democracia.
Abstract: Historically, there are two types of legislative
1 Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal do Esprito Santo.
Revista Brasileira de Estudos Polticos | Belo Horizonte | n. 114 | pp. 425-472 | jan./jun. 2017
426 BICAMERALISMO
structure: the unicameral system and the bicameral

system. The latter is composed by two chambers
that, in varied levels and by its own institutional
ways, exercises control over the other. Bearing in
mind the relevance of the bicameral systems in the
current discussion (and in the functioning) of the
democracies, this paper aims to reveal the state of the
art of the debate, exploring the historical origins of the
bicameralism, the factors related to its dispersion, its
theorical foundations and its elementary institutional
traces, and its political consequences. Thus, the paper
consists in a methodological and theorical starting
point for studies and researches about bicameral
democracies.
Keywords: Bicameralism. Political Institutions.
Legislative power. Democracy.
Introduo
Tendo em vista a presena relativamente alta de
bicameralismos no mundo, e considerando sua relevncia
para o entendimento dos processos decisrios e o desempenho
dos sistemas polticos e dos governos, este trabalho se prope
a apresentar o estado da arte da discusso sobre o tema,
de modo a colocar em evidncia aspectos importantes do
sistema bicameral com foco especial no senado e em suas
conexes com a complexa estrutura do sistema
Nos estudos recentes sobre o poder legislativo, a
cmara de deputados recebe tratamento destacado. Mesmo
quando abordam sistemas legislativos bicamerais, as
pesquisas muitas vezes ignoram a segunda cmara e suas
influncias sobre o desempenho da primeira e sobre a
PAULO MAGALHES ARAJO 427
dinmica do sistema poltico como um todo. Tratado em

geral como coadjuvante, o senado uma casa relativamente
pouco estudada. No entanto, h vantagens em estud-la,
ainda no suficientemente exploradas pelos pesquisadores: o
status de segunda cmara pe em destaque o carter relacional
do poder senatorial, exigindo a considerao, com mais ou
menos nfase, dos poderes da primeira cmara e seus efeitos
sobre a atuao senatorial. Em poucas palavras: possvel,
e corriqueiro, estudar a primeira cmara sem referncia ao
sistema legislativo bicameral, ao passo que estudar a segunda
cmara implica, em alguma medida, tratar do bicameralismo.
Seguindo essa lgica, este artigo estuda o sistema legislativo,
dando a devida nfase segunda cmara, por consider-la
no mbito da estrutura bicameral, estrutura esta por sua vez
inserida num arcabouo institucional maior e mais complexo:
o sistema de governo.
Antes de abordar a questo em termos tericos, o
texto apresenta um tpico com informaes sobre a gnese
histrica do senado, e atualiza dados sobre a disseminao
do bicameralismo pelo mundo, buscando identificar suas
causas. Nessa parte, a inteno apresentar a distribuio
dos sistemas bicamerais mundo afora, ressaltando que, a
despeito da aparente aleatoriedade, h fatores histricos,
societais, polticos e geogrficos que influenciam a opo
nacional por sistemas bicamerais.
No restante do artigo, so discutidas as contribuies
tericas anlise do sistema bicameral. Primeiro, o
bicameralismo abordado pela perspectiva macro-
institucional, destacando-se as funes da segunda cmara
enquanto instncia de controle institucional, de representao
poltica e de deciso legislativa. Depois, so apresentadas as
contribuies do novo institucionalismo ao debate. Esta
vertente terica permite prever aspectos da dinmica poltica
428 BICAMERALISMO
com base nos incentivos que o arranjo bicameral, aninhado

no sistema institucional maior, gera para o comportamento
dos atores polticos individuais e coletivos.
Sobre esse ponto, ser discutida a decomposio do
sistema bicameral, feita pelos especialistas, com o objetivo
de revelar e analisar os traos institucionais mnimos que,
combinados, estabelecem o equilbrio ou o desequilbrio de
foras entre as cmaras, induzindo senadores e deputados
a comportamentos que podem promover o consenso entre
as casas ou, ao contrrio, a imposio de uma casa sobre a
outra conforme argumenta Lijphart (2003), ao avaliar os
graus de congruncia e simetria bicameral, ou Tsebelis (1997),
que trata das funes poltica e de eficincia do bicameralismo.
No tpico final do artigo, o foco recai nas conexes
entre o sistema de governo se presidencialista ou
parlamentarista e a fora do bicameralismo. A literatura
aqui mobilizada mostra que, diferentemente do que ocorre
nos parlamentarismos, sistemas presidencialistas, com
executivos autnomos e politicamente fortes, induzem os
legisladores a projetarem mecanismos de controle legislativo
eficazes contra os abusos de poder dos presidentes. Neste
caso, o bicameralismo particularmente o senado tende
a contar com poderes adicionais para cumprir sua funo
poltica no mbito dos sistemas presidenciais. Os partidos
polticos aparecem aqui como uma varivel decisiva. Na
medida em que so fortes e coesos, podem compor coalizes
transcamerais que viabilizam o trmite poltico por meio
da superao dos obstculos institucionais. Do contrrio,
com partidos fracos e pouco convergentes, a fora do
bicameralismo tender a ter efeitos mais dramticos nas
relaes entre as casas e entre elas e o poder executivo.
Aos tpicos acima anunciados, se segue um breve
comentrio final.
1. Origens e evoluo dos controles camerais

A eficincia legislativa e os controles polticos so
antigas preocupaes relacionadas ao funcionamento dos
sistemas de governo. Na trajetria poltica das sociedades
ocidentais, foram comuns os casos em que o processo
decisrio foi dividido de algum modo e os governantes
foram sujeitos a algum tipo de assessoramento ou controle
por parte de agentes que ocuparam posies estratgicas na
estrutura de poder.
Entre os gregos e romanos da era clssica, as decises
dos governos j se davam sob a vigilncia de pequenas
assemblias de cidados da elite, especialmente constitudas
para exercer o controle poltico (CASTRO, 1959; TSEBELIS;
MONEY, 1997; PATTERSON; MUGHAN,1999)2. O exemplo
mais lembrado o Senado de Roma, mas cidades-estado
como Atenas e Esparta tambm tiveram seus conselhos de
notveis3. Esses conselhos eram normalmente compostos por
ancios reconhecidos como sbios e virtuosos, e tinham, entre
outras, as funes de aconselhar os governantes, melhorar a
qualidade das decises polticas, zelar pelo respeito s leis e
impedir a autocracia.
Essa tradicional preocupao com o bom governo
competente e no-tirnico sem dvida inspirou a formao
das modernas instituies democrticas, que oferecem arenas
para a representao dos interesses plurais da sociedade e
2 Para um panorama sucinto e informativo da evoluo histrica do

bicameralismo, desde era clssica at os dias atuais, ver: Tsebelis, G. &
Money, Jeannette (1997). Bicameralism. Cambridge: Cambridge University
Press. (Captulo I Bicameralism in historical perspective).
3 Em Esparta existia a Gerusia e o Eforado; em Atenas, o Aerpago e a
Magistratura. Em Roma, havia as Comitia Curiata, alm do Senado, mais
conhecido e que hoje d nome segunda cmara em 69% dos pases
bicamerais (segundo dados obtidos no site da Inter-parliamentary Union, 2016).
430 BICAMERALISMO
promovem a distribuio do poder poltico entre instncias

decisrias distintas, mas interdependentes.
A despeito das afinidades, as formas de controle
poltico em Grcia e Roma diferem muito dos atuais
sistemas de freios e contrapesos dos sistemas democrticos,
pois estes so mais complexos e bem estruturados nas
dimenses poltica e funcional. Conforme ressaltam Tsebelis
e Money, as freqentes limitaes a que estavam sujeitas as
antigas assemblias de cidados e a designao imprecisa
das funes legislativas, executivas e judicirias tornam
inadequado equiparar as instituies antigas s modernas
(TSEBELIS; MONEY, 1997: 17),
Nos sistemas polticos da atualidade, a trplice diviso
do poder e a legislatura bicameral so traos comuns. Estes
arranjos, na forma hoje conhecida, surgiram na Inglaterra
do sculo XIV e no decorrer dos sculos seguintes foram
se ajustando aos fatos polticos resultantes dos processos
de industrializao, urbanizao e modernizao cultural
naquele pas.
Ao longo das mudanas histricas, foi forosa a repac-
tuao das relaes de poder para acomodar os interesses
do rei, dos nobres e do povo ingls numa estrutura poltica
unitria. Essa estrutura tomou feies de governo misto
ao combinar as funes do Estado com as formas clssicas
de governo democracia, aristocracia e monarquia. Nesse
arranjo, o poder legislativo bicameral tornou-se o alicerce
republicano do Estado e o centro das decises polticas. A
cmara baixa acolheu o fator democrtico da sociedade, os
interesses do povo; a cmara alta deu lugar aos interesses
aristocrticos; e o rei, com seu poder de veto, preservou o
carter monrquico no sistema (TSEBELIS; MONEY, 1997).
Ao longo de seu desenvolvimento, o sistema poltico
ingls aprimorou o desempenho das funes do poder
pblico, promoveu o equilbrio dos interesses representados

no governo e produziu uma dinmica de controles mtuos
que coibiu as possibilidades de tirania. Em outras palavras,
houve avanos nas dimenses funcional e poltica do
sistema: funcional porque racionalizou a estrutura do
Estado e fomentou a eficincia do governo no exerccio de
suas funes; poltica porque melhorou a representao e
acomodou conflitos num arcabouo institucional unificado
e estvel.
Em fins dosculo XVIII, surgiu outro caso paradigmtico
de engenharia institucional, dessa vez, nos Estados Unidos
da Amrica (EUA). Embora tenha sido inspirada no exemplo
da Inglaterra, a experincia realizada nos EUA resolveu de
forma original um problema poltico distinto: a constituio
de um amplo estado-nacional democrtico por meio da
agregao pactuada de comunidades polticas menores,
territorialmente delimitadas e previamente autnomas.
Na ausncia do passado dinstico e da estrutura hie-
rarquizada prprios da sociedade inglesa, os chamados
Pais Fundadores dos Estados Unidos instituram um sistema
de freios e contrapesos meramente artificial para evitar a
concentrao de poder e a tirania poltica. Como na Ingla-
terra, foram adotados a tripartio funcional do Estado e o
Legislativo bicameral. Porm, em lugar do monarca e dos
lordes, instituram-se representantes eleitos e sujeitos a escru-
tnios peridicos; ao invs de um estado unitrio, foi criado
um estado federal, marcado pela coexistncia horizontal e
vertical de comunidades polticas autnomas, com arenas
prprias de representao parlamentar.
Na estrutura legislativa do federalismo nos EUA, a
cmara baixa foi desenhada para dar assento aos represen-
tantes nacionais, eleitos nas circunscries sub-nacionais
conforme a densidade populacional de cada uma. Essa regra
432 BICAMERALISMO
gerou desentendimentos no processo de pactuao entre as

colnias, porque a distribuio irregular da populao entre
as unidades federadas se expressaria em diferentes contin-
gentes de representantes estaduais e afetaria a influncia
poltica de cada estado nas decises legislativas.
Para compensar essa desigualdade e viabilizar o
pacto constitucional, foi proposta uma segunda cmara,
com assentos para os representantes dos estados e dos
seus governos. O propsito era instituir uma arena de
representao exclusiva do pacto federativo, onde os estados-
membros, dotados de igual nmero de representantes,
teriam idntico poder para influir nas decises legislativas.
O resultado foi um parlamento bicameral que resultou num
sistema de controles recprocos entre as unidades federadas
(horizontal) entre os nveis nacional e subnacional de
governo (vertical).
Em suma, com sua eficaz originalidade, os dois
influentes projetos institucionais da Inglaterra e dos Estados
Unidos se mostraram adequados para acomodar interesses
conflitantes na estrutura do Estado atravs da democratizao
da representao poltica e do aperfeioamento funcional
do sistema decisrio. Com isso, criou-se uma estrutura de
controles capaz de coibir a inpcia do governo, a perfdia dos
governantes e os riscos liberdade dos cidados.
2. A difuso do bicameralismo pelo mundo e

suas causas
Desde sua criao, os modelos ingls e norte-americano
inspiraram os debates polticos e a formao institucional do
Estado em muitos pases, especialmente nos sistemas polticos
emergentes. Mesmo os pases que optaram por legislativos
unicamerais tinham no horizonte das possibilidades as
propostas pioneiras, de forma que estas virtualmente

afetaram toda evoluo institucional subseqente ao redor do
mundo (PATTERSON; MUGHAN, 1999). Essa influncia se
expressou especialmente a partir do sculo XVIII, com a onda
de transformaes polticas e experimentos institucionais que
abrangeu diversos continentes (TSEBELIS; MONEY, 1997;
PATERSON; MUGHAN, 1999).
O fato que, na experincia constitucional dos estados
contemporneos, o poder legislativo unicameral ou
bicameral4. Nos sistemas unicamerais os parlamentares
se renem e deliberam em uma nica assemblia de
representantes, enquanto nos bicamerais a deliberao
poltica, ou parte dela, depende da aprovao de dois corpos
legislativos distintos, formalmente institucionalizados,
em geral designados como cmaras baixa e alta ou,
respectivamente, primeira e segunda cmaras5.
Atualmente, no obstante as alteraes freqentes
(tendentes ao aumento de casos de bicameralismo)6, cerca
4 Na histria recente, houve quatro excees: Bolvia (1926); Iugoslvia (durante

o regime comunista); frica do Sul. Neste ltimo pas, existia uma cmara com
poder efetivo composta por membros brancos, outra por asiticos e uma terceira
por mestios. Os negros, apesar de comporem a maioria da populao, no tinham
representao efetiva. A Sucia chegou a ter uma espcie de quadricameralismo, em
que cada uma das cmaras representava um dos quatro segmentos da sociedade: a
nobreza, o clero, a burguesia e os cidados que tinham sua prpria terra (NEIVA,
2005, p. 7).
5 Pelo menos duas excees podem ser mencionadas. Na Holanda, a cmara
baixa formalmente chamada de segunda cmara e a alta de primeira. O
mesmo pode ser dito da legislatura bicameral na Sucia, anterior a 1970
(PATERSON; MUGHAN, 1999; LIJPHART, 2003, p. 230).
6 Money e Tsebelis (1997) trabalham com dados do Europa Yearbook, de 1994, e
apontam 56, ou 29% de pases bicamerais entre os 192 listados. Em Patterson e
Mughan (1999) constam 61 pases com legislativos divididos em cmaras alta
e baixa, ou 34% dos 180 sistemas enumerados. Sanchez (2002) cita 64, ou 36%
parlamentos bicamerais entre os 180 vinculados Inter-Parliamentary Union.
Atualmente, o site do Senado francs (http://www.senat.fr/senatsdumonde)
enumera 75 legislativos nacionais bicamerais. Essa fonte cita ainda pases
434 BICAMERALISMO
de 61% dos 193 estados soberanos registrados na Inter-

parlamentary Union so unicamerais, os 39% restantes so
bicamerais. O atual mapa do bicameralismo mostra que
esse tipo de estrutura legislativa rompeu as fronteiras de
todos os continentes. Os 75 pases bicamerais esto dispersos
pelo mundo de forma razoavelmente homognea, como
mostra a tabela I. Na frica, sia e Europa, os percentuais
de bicameralismo so prximos do percentual global, de
39%. A Amrica e a Oceania se afastam da mdia de forma
notvel: 57% no primeiro caso, 13% no segundo.
Tabela I - distribuio dos sistemas bicamerais e

unicamerais nos continentes, 2007
Continentes Unicameralismo Bicameralismo Total

N % N % N %
frica 32 59,3 22 40,7 54 100,00
Amricas 15 42,9 20 57,1 35 100,00
sia 25 61,0 16 39,0 41 100,00
Europa 31 64,6 17 35,4 48 100,00
Oceania 13 86,7 2 13,3 15 100,00
Mundo 116 60,7 77 39,3 193 100,00
Fonte: Elaborao prpria, com dados da http://www.ipu.org, disponvel em
07/2016.
Com essa disperso geogrfica, o bicameralismo
abarca pases muito distintos entre si nos aspectos sociais,
econmicos e polticos. H legislativos bicamerais tanto
em lugares como Alemanha e Frana, onde o PIB per capita
supera os 40 mil dlares, quanto em Lesoto e Zimbbue,
onde esse ndice no ultrapassa 3 mil dlares. Tambm
onde se discute a viabilidade de implantao do bicameralismo; pases em

que as atividades da segunda cmara esto atualmente suspensas devido
instalao de governos militares; e, por fim, pases que tiveram sua cmara
alta suprimida entre 1999 e 2006. O fato que o bicameralismo no perdeu
espao, ao contrrio, se tornou mais comum nas ltimas duas dcadas de
29% para 39%.
existe bicameralismo em pases de grande extenso, como

Rssia, com cerca de 17 milhes de Km2, ou super-povoados,
como a ndia, com mais de um bilho de habitantes. E h,
no entanto, sistemas bicamerias em pases minsculos, como
Palau, na Oceania, com apenas 20 mil habitantes e 458 Km2
de territrio7.
Observadas somente as Amricas, a variedade de
pases bicamerais igualmente significativa: todos os
subcontinentes americanos, com suas distintas culturas,
tradies polticas, dimenses territoriais e condies
scio-econmicas, contm pases bicamerais. Em pases to
distintos entre si quanto Canad e Paraguai ou Mxico e
Jamaica, os governos funcionam sob regime bicameral.
Tabela II - Distribuio dos sistemas bicamerais e

unicamerais nas Amricas, 2007
Subcontinentes Unicameralismo Bicameralismo Total

N % N % N %
Amrica do Norte 0 0,0 3 100,0 3 100,00
Amrica Central 6 85,7 1 14,3 7 100,00
Amrica do Sul 5 41,7 7 58,3 12 100,00
Caribe 4 30,8 9 69,2 13 100,00
Continente 15 42,9 20 57,1 35 100,00
Fonte: Elaborao prpria, com dados da http://www.ipu.org, disponvel em
07/2016.
Sem dvida, essa variedade indica que o bicameralismo
uma instituio verstil, com grande potencial de adaptao
aos ambientes nacionais. Indica tambm que os modelos de
organizao bicameral precisam ser muitos para funcionar
em realidades to distintas. Porm, a despeito de tanta
disperso e variedade, o bicameralismo no um fenmeno
7 Dados de 2015, extrados em 18 de junho de 2016, do site da Central Inteligence
Agence (CIA), disponvel em https://www.cia.gov/library/publications/
the-world-factbook.
436 BICAMERALISMO
aleatrio. Sabe-se que a necessidade de uma segunda cmara

legislativa est associada histria de cada pas e s suas
caractersticas geogrficas, demogrficas e scio-polticas.
A importncia da trajetria histrica pode ser
exemplificada pelos pases americanos. O grande nmero de
sistemas bicamerais presente nas Amricas com certeza est
associado influncia da Constituio dos Estados Unidos e
importncia histrica da Inglaterra como fora colonizadora
em boa parte do continente no Caribe, em particular.
Mas, alm dos determinantes histricos, cuja
compreenso demanda estudos caso a caso, a literatura
oferece algumas interpretaes mais parcimoniosas acerca
da presena ou ausncia do bicameralismo. As dimenses
geogrficas do pas, o tamanho da populao, o grau de
heterogeneidade da sociedade e a estrutura do Estado tm
sido relacionados ao tipo de sistema cameral escolhido.
H comprovao de que os fatores populacional e
territorial dos estados nacionais afetam a escolha da estrutura
do poder legislativo. A regra geral que pases pequenos
e pouco povoados tendem a optar pelo unicameralismo
enquanto os pases de grandes territrio e populao8 so
mais propensos ao bicameralismo (DAHL; TUFTE, 1973;
LIJPHART, 1989, 2003; PATERSON; MUGHAN, 1999;
MALAMUD; CONSTANZO, 2003; MASSICOTI, 2001;
NEIVA, 2004; ANASTASIA, 2004).
A China uma exceo sempre citada: com quase 1,5
bilho de habitantes e um territrio de 9,5 milhes Km2,
um pas unitrio e unicameral; Palau, acima citado, foge
regra pelo motivo inverso. Porm, Neiva (2004) estuda
o bicameralismo em 68 sistemas polticos e constata que a
China a nica exceo unicameral entre todos os pases
8 Com respeito populao, Liphart (1989, 2003) considera grandes apenas

pases com mais de dez milhes de habitantes.
com grande extenso territorial e densidade populacional.

exceo desse pas, os maiores pases unicamerais so
Portugal e Grcia, que possuem pouco mais de dez milhes
de habitantes [e j experimentaram o bicameralismo]
(NEIVA, 2004: 24)9.
Se por um lado os dados de Neiva mostram a relao
entre grandes pases e legislativos bicamerais, por outro, o
estudo de Massicote (2001) tambm confirma as expectativas
ao constatar que pases pequenos so predominantemente
unicamerais. Segundo informaes desse autor, em uma lista
de 77 pases com menos de 5 milhes de habitantes, nada
menos que 55 tm uma nica cmara legislativa.
Juntamente com as variveis populao e territrio,
a estrutura do Estado se federativo ou unitrio tambm
est associada forma do sistema cameral (LIJPHART, 1989,
2003). Lijphart (1989) estudou 22 democracias10 e mostrou
que, exceo da Irlanda, todos os pases simultaneamente
pequenos e unitrios optaram pelo unicameralismo. Esse
argumento confirmado em trabalho posterior (2003), onde o
autor aborda 36 pases democrticos, dos quais os 13 menores
so unitrios e unicamerais.
Em contrapartida, todos os pases simultaneamente
grandes e federativos estudados em Lijphart (1989) e todos
os pases federativos abordados em Lijphart (2003) tm de
parlamentos bicamerais11. Em poucas palavras, o padro
9 O autor no menciona a Venezuela, com aproximadamente 30 milhes de
habitantes, unicameral em virtude da promulgao da Constituio de 1999.
10 Importante frisar que o grupo estudado por Lijphart se compe apenas de
pases democrticos. Certamente esse um fator explicativo importante para
se entender a ausncia de bicameralismo (e at mesmo do federalismo) na
China.
11 Segundo Neiva (2004), dentre 25 pases federativos, 5 so unitrios:
Micronsia, Emirados rabes Unidos, St. Kitts e Nevis, Comoros e, mais
recentemente, a Venezuela, no mencionada por Neiva entre os grandes
pases unicamerais.
438 BICAMERALISMO
identificado no grupo das democracias abordadas por

Lijphart foi o seguinte: o bicameralismo est positivamente
relacionado ao tamanho do territrio e ao contingente
populacional dos pases; o federalismo tambm est
associado a essas duas variveis e atua como mais um
fator explicativo para a presena de uma segunda cmara
legislativa.
Parte da explicao para as associaes encontradas
que bicameralismo e federalismo acomodam formas
complexas de pactuao poltica, e estas so mais provveis
nos estados nacionais de grandes dimenses. O suposto
que pases pequenos tm maior probabilidade de conter
sociedades mais homogneas e, com isso, a suportar
estruturas mais simplificadas de representao poltica. Por
sua vez, pases extensos e muito populosos tendem a ser
mais plurais, com maior nmero de subdivises polticas
regionais e clivagens sociais.
Para avaliar a associao entre bicameralismo e
hetorogeneidade social, Liphart (1989) dividiu os estados
abordados em no-pluralistas, semi-pluralistas e pluralistas.
Com isso, ele observou uma ligeira predominncia do
bicameralismo em sociedades pluralistas. Mas, alm disso,
sua categorizao revelou que em apenas dois dos oito
estados unicamerais as sociedades foram consideradas
heterogneas, dado sugestivo de que a representao poltica
em sociedades no-pluralistas se adapta bem a um legislativo
unicameral.
Em sntese, em contextos democrticos, a heteroge-
neidade social somada grande extenso territorial tende a
combinar clivagens sociais e territoriais e demandar distintas
arenas de representao, para que os interesses sociais-regio-
nais possam ser representados e mutuamente controlados.
Em palavras de Lijphart:
[...] pases pequenos [...] de governo unitrio optam pelo unicameralismo.

[Sendo grandes, muito povoados e federativos], as cmaras altas
so indispensveis para salvaguardar os diversos interesses existentes
bem como os defendidos pelos seus [da federao] elementos consti-
tuintes, quer se tratem de estados, provncias, cantes, etc. (LIJPHART,
1989, p. 133-134).
3. Funes dos legislativos bicamerais

No momento da ratificao do pacto constitucional dos
Estados Unidos, Thomas Jefferson estava na Frana em mis-
so diplomtica. Quando voltou, encontrou-se com George
Washington para um caf e quis saber por que havia sido
criada uma segunda cmara legislativa. Washington lhe per-
guntou: Por que voc coloca sua xcara de caf no pires?.
Para esfriar, respondeu Jefferson. Washington replicou:
isso a. Criamos o pires senatorial para esfriar a legislao
(PATTERSON; MUGHAN, 1999, p. 15. Traduo livre).
Uma segunda cmara legislativa tem vrias funes e
esse episdio sugere algumas delas. Numa viso positiva,
a deliberao redundante propiciada pelo bicameralismo
permite um tempo de resfriamento e reflexo para
que os legisladores possam sem os arroubos comuns
s assemblias grandes e nicas reavaliar as propostas,
ajustar os acordos, aperfeioar os projetos e, assim, responder
melhor aos interesses dos cidados.
Sem dvida, a deliberao dividida e redundante
propiciada pelo sistema bicameral suscetvel de crticas,
e recebeu muitas. Se, por um lado, h argumentos afins
aos de Montesquieu (1973) e de Madison, Hamilton e Jay
(1973), que defendem a separao do legislativo em cmaras
distintas e equivalentes em poder, por outro, h os defensores
de posio contrria, como Benjamim Franklin12 e Carl
12 Franklin, citado em Pereira (2000), disse que um corpo legislativo dividido em
440 BICAMERALISMO
Schmitt (1981), que veem no bicameralismo uma diviso

inconveniente do poder legislativo. Para crticos como esses,
os efeitos mais sensveis de uma segunda cmara no processo
decisrio seriam a incoerncia, a lentido e os entraves
mudana em desrespeito vontade do povo, entendida
como una, homognea e passvel de ser representada em
uma nica cmara. Uma fala do Abade Sieys poltico,
escritor e eclesistico francs citada em epgrafe de Tsebelis
e Money (1997, p. 1), sintetiza bem os argumentos negativos
sobre a existncia de uma segunda cmara legislativa: se
a segunda cmara concorda com a primeira, ela intil; se
discorda, ela ruim.
certo que as manifestaes contrrias so importantes
para enriquecer os debates sobre os sistemas de governo,
esclarecer a opo pelo unicameralismo e aprimorar a
estrutura institucional do Legislativo em particular e do
sistema de governo como um todo. Mas neste trabalho essas
crticas no sero desenvolvidas. Como argumenta Llanos
(2003), uma vez que o objetivo entender parlamentos em
pases que optaram pelo sistema bicameral, supe-se que, na
fase de formao institucional, os argumentos em favor da
segunda cmara foram mais convincentes que os contrrios
a ela.
Das conseqncias positivas atribudas ao bicameralis-
mo, desde os pioneiros ingleses e norte-americanos at hoje,
tm-se apresentado ao menos quatro funes de destaque.
Embora elas possam ser distintas em termos conceituais, se
interconectam no processo efetivo de tomada de decises.
Vejam-se:
duas cmaras como um carro puxado por dois cavalos em direes opostas.
3.1 Incrementar a representao poltica

Seja para a representao de interesses de base territorial
ou sociolgica13, a criao de uma segunda cmara viabiliza
a manifestao dos interesses sociais no mbito do poder
poltico nacional. Frequentemente, cada cmara legislativa
representa segmentos sociais distintos, cujos interesses so
s vezes contrapostos entre si. Presume-se que a coordenao
desses interesses, necessria representatividade do
governo, democratiza o processo deliberativo, tornando-o
mais pluralista ou mais consensual, nos termos de Lijphart
(1989; 2003).
3.2 Criar freios e contrapesos ao uso do poder

J foi dito que antiga a defesa da diviso de poder
como forma de impedir a atuao tirnica das maiorias ou
de qualquer segmento social representado no governo. Esse
risco existe porque que assemblias nicas e numerosas
so propensas a tomar decises sob impulsos repentinos
e paixes violentas, colocando em risco o bem-estar e a
liberdade dos cidados (MADISON; HAMILTON; JAY,
1973; STUART MILL; 1981). Alm disso, mesmo decises
unicamerais planejadas e deliberadas podem ser danosas aos
interesses dos cidados, se no estiverem sujeitas a reviso
ou controles externos (MADISON; HAMILTON; JAY, 1973;
13 A representao territorial uma funo comum das cmaras altas tanto

em regimes unitrios quanto federativos. Isso pode ser provado pela
regra freqente que assegura igual nmero de representantes, a despeito
da populao das unidades poltico-administrativas subnacionais. Mas
a cmara alta tambm costuma ser arena de representao de clivagens
tnicas, seja nos estados unitrios socialmente heterogneos, seja nos
federalismos sociolgicos, como Blgica, at 1970, Israel e Holanda, segundo
formulao de Robert Dahl, citada em Lijphart (2003).
442 BICAMERALISMO
STUART MILL; 1981). Como contrapeso, uma das funes da

segunda cmara deve ser a de rever as decises da primeira,
e vetar ou modificar aquelas que impliquem desrespeito,
usurpao ou traio do interesse pblico.
3.3 Melhorar a qualidade das decises polticas

A existncia de duas cmaras legislativas serve a
uma melhor avaliao das decises do governo, pois as
matrias ficam sujeitas ao escrutnio de mais legisladores,
com diferentes perfis e nveis de experincia. Com isso,
diminuem-se as possibilidades da aprovao de medidas
equivocadas ou ineficazes e aumentam-se os ganhos de
qualidade da legislao (STUART MILL, 198114). Mas no
apenas pela redundncia do trabalho legislativo que a anlise
das proposies polticas ganha qualidade, isso ocorre
tambm porque a expectativa de uma segunda avaliao,
independente e autnoma, induz os primeiros avaliadores
a desempenharem melhor suas funes (LLANOS, 2003;
TSEBELIS; MONEY, 1997).
14 Stuart Mill tinha ressalvas contra uma segunda cmara. Para ele, se as
demais questes constitucionais fossem definidas de forma correta, a
existncia ou no de uma segunda cmara seria de pouca relevncia.
Porm, ele entendia que a histria e os costumes polticos de uma sociedade
poderiam justificar o bicameralismo. Nesse caso, a cmara alta poderia ser
importante por dois motivos: conter a propenso tirania de governantes
no sujeitos a controles externos e suprir a falta de sabedoria e de treinamento
especial prprias das grandes assemblias democrticas, cujos membros
saem diretamente do povo (STUART MILL, 1983, p. 129-134). Sem dvida, as
atuais cmaras baixas so muito mais especializadas do que poderia supor
Stuart Mill, mas a importncia da reviso como mtodo de aperfeioamento
da legislao ainda mobilizado em defesa do bicameralismo.
3.4 Aumentar a estabilidade das decises polticas

As maiorias democrticas em assemblias nicas
tendem a ser cclicas, e no apenas em funo das preferncias
volteis dos seus membros, considerados individualmente.
Escolhas pautadas exclusivamente na vontade da maioria
so instveis (intransitivas) ou imprevisveis, porque a
consistncia da hierarquia de preferncias individuais no se
expressa na ordenao das preferncias coletivas (ARROW,
1963; MCKELVEY, 1976). Devido a essa caracterstica
da escolha social, apresentadas as alternativas a uma
assemblia, a deciso pode ser conduzida de tal forma que
qualquer alternativa pode ser a escolhida (ARROW, 1963;
MCKELVEY, 1976). Uma grande contribuio do novo
institucionalismo cincia poltica foi mostrar como as
instituies constrangem as escolhas dos atores e inibem
o potencial cclico das decises coletivas (TSEBELIS;
MONEY, 1997: 39-40; TSEBELIS, 1997 e 1998). Nesses termos,
argumenta-se que o bicameralismo tem efeito estabilizador
(LEVMORE, 1992; TSEBELIS; MONEY, 1997) na medida em
que submete as decises legislativas aprovao de maiorias
distintas, que se constrangem mutuamente e reduzem o
leque de alternativas de mudana.
Avanando na discusso, Tsebelis e outros autores
mostram que todas as funes historicamente associadas ao
bicameralismo podem ser agregadas em duas dimenses,
que designam de modo parcimonioso os aspectos funcionais
da legislatura dividida: a dimenso da eficincia e a dimenso
da poltica (MONEY; TSEBELIS, 1992; TSEBELIS; RASH, 1995;
MONEY; TSEBELIS, 1997).
Ainda segundo estes autores, a apreciao em duas
cmaras submete as matrias a avaliaes e reavaliaes de
atores diversos, de modo que aumenta o nvel dos debates
444 BICAMERALISMO
e em tese permite que a lei assuma uma forma tecnicamente

mais adequada para alcanar os efeitos pretendidos. Assim,
o desempenho da funo de eficincia no gera conflitos, pois
consiste no esforo comum das cmaras em busca de uma
soluo pareto-tima para as questes em debate. Em outras
palavras, pela lgica da eficincia, toda alterao proposta
visa atender melhor ao menos um interesse, sem que nenhum
outro seja prejudicado. Dessa forma, busca-se a deciso mais
acertada possvel dentro das possibilidades determinadas
pelo contexto poltico.
Mas a apreciao em duas cmaras, por tornar mais
plural a representao, tambm aumenta a probabilidade do
confronto de interesses em torno do contedo das propostas
em avaliao. Nesse caso se expressa a dimenso poltica
do sistema. Ela implica um processo redistributivo que
resulta num jogo de soma zero, tornando mais conflituosas
e difceis as negociaes intercamerais. Quando as decises
polticas esto sujeitas ao apoio de duas maiorias distintas, a
representao incrementada, porm, os acordos se tornam
mais difceis e o status quo fica mais difcil de ser superado.
4. Arcabouo institucional, incentivos polticos

e a fora do bicameralismo15
A abordagem estrutural-funcional do bicameralismo
em geral, tpica do velho institucionalismo insuficiente
15 Parte dos argumentos tericos apresentados nos tpicos 4 e 5 refletem, de
forma mais detalhada e com adaptaes, argumentos tericos mobilizados
pelo autor do presente artigo em trabalho anterior, onde se analisa
especificamente o bicameralismo brasileiro e o papel do Senado Federal no
processo decisrio bicameral no Brasil. Trata-se do artigo: ARAJO, Paulo
Magalhes. O bicameralismo no Brasil: argumentos sobre a importncia do
Senado na anlise do processo decisrio federal. Revista Poltica & Sociedade,
vol. 1, n. 21, pp. 83-135. Disponvel em 30/jan/2017, em <https://periodicos.
ufsc.br/index.php/politica/article/view/2175-7984.2012v11n21p83/22663>,
para se entender a conseqncias desse tipo de legislativo

sobre as decises polticas. Para superar isso, o novo
institucionalismo (de escolha racional16) prope interpretar o
funcionamento real das instituies luz dos incentivos que
elas produzem para o comportamento dos atores polticos,
pois so estes que, na prtica, tomam as decises e fazem os
governos funcionar.
Por um lado, enquanto estruturas, as instituies
polticas ordenam as relaes de poder ao definirem quem
so os atores, quais os movimentos possveis e quais os
objetos em disputa; por outro, enquanto criaes humanas,
as instituies so afetadas pelas estratgias dos agentes
polticos, no apenas porque estes podem alter-las
mas porque elas s so efetivas se forem reconhecidas e
atualizadas no plano das interaes polticas cotidianas. Em
poucas palavras, para o novo institucionalismo, as relaes
entre as instituies e as escolhas polticas so bidirecionais
no possvel explicar aquelas sem estas, ou vice-versa.
Importante lembrar ainda que, como fonte de
incentivos ao comportamento dos atores polticos, os efeitos
das instituies devem ser avaliados, tanto quanto possvel,
como efeitos combinados de uma rede institucional. Portanto,
se o foco o bicameralismo, obviamente preciso avaliar
variveis endgenas como as regras para a composio
poltica das cmaras, os recursos poltico-institucionais
disponveis a ambas e como elas se organizam para executar
as funes parlamentares. Mas, alm disso, cabe considerar
outros fatores exgenos ao bicameralismo estricto sensu e
16 So trs as vertentes do novo institucionalismo: o histrico, o sociolgico

e o de escolha racional. Neste trabalho se faz referncia, sempre, vertente
do novo institucionalismo de escolha racional, que tem se mostrado
adequado para a anlise do comportamento dos atores em ambientes
institucionalizados. Para mais informaes, ver Limongi (1994), Tsebelis
(1998; 2009), Koelble (1995).
446 BICAMERALISMO
que conformam sua interao com as outras instncias do

sistema de governo. Em sntese: alm de analisar o sistema
bicameral em si mesmo, preciso abord-lo como parte de
um arranjo institucional mais amplo, que estrutura a rede de
incentivos poltico-institucionais, condiciona as estratgias
dos atores e afeta o resultado das decises polticas.
As premissas dessa proposta de anlise so bem
definidas por Tsbebelis (1998, 2009). Nos termos do autor,
em ambientes institucionalizados, onde as regras so
claras e as recompensas previsveis, os atores definem suas
estratgias buscando maximizar benefcios em mltiplas
arenas, conectadas entre si de algum modo. Em decorrncia
desse carter aninhado dos jogos, as decises polticas s
podero ser adequadamente entendidas se consideradas
luz dos vnculos entre o ambiente principal (em foco) e os
demais a ele conectados.
As idias de Immergut (1996) reforam esse argumento.
Em termos da autora, a estrutura institucional das
democracias consiste numa seqncia complexa de pontos de
deciso (decision points) que compem o processo de governo.
Nessa estrutura, a aprovao de polticas depende de que
os acordos entabulados por agentes estratgicos em certas
instncias sejam reiterados nos demais pontos decisivos ao
longo da cadeia decisria (IMMERGUT, 1996). Forma-se
assim uma rede de interdependncia, onde os atores definem
estratgicas com base nas suas expectativas em relao ao
comportamento de outros atores posicionados nos demais
pontos da cadeia decisria.
Para enfatizar a conexo entre instituies, contextos
e decises polticas, Immergut (1996) explica que decises
polticas so frutos da combinao das instituies de jure,
normas constitucionalizadas, com as instituies de fato,
moldadas no frege dos embates polticos. Assim sendo,
ainda que as regras formais permitam certas estratgias

aparentemente vantajosas, sua adoo por determinada
instncia ou ator no imposta, mas condicionada pelo
contexto poltico (IMMERGUT, 1995; TSEBELIS, 1998,
TSEBELIS, 2002; NOLTE, 2002; SANCHES, 2002).
Como se sabe, cada um dos pontos nodais do processo
decisrio democrtico ocupado por representantes que,
em sua maioria, ascendem ao poder atravs de eleies. Isso
torna o contexto poltico sujeito a reviravoltas peridicas e faz
com que a correlao de foras no mbito do governo seja, em
grau relevante, instvel e ocasional. Portanto, na perspectiva
de Immergut, as instncias decisrias no so entidades
fsicas, mas pontos de incerteza estratgica, decorrentes da
prpria lgica do processo decisrio (IMMERGUT, 1996).
Afins a essa abordagem, alguns pesquisadores tm
considerado o bicameralismo no apenas em si mesmo, mas
como parte de um conjunto de instituies (NOLTE, 2002;
LLANOS, 2002; MALAMUD; CONSTANZO, 2003). Nolte
(2002), com base em Kaiser (1998), afirma que o senado
componente de um regime institucional, um arranjo
complexo de estruturas institucionais e organizacionais
interconectadas que orientam de modo sistemtico a maneira
com que os atores polticos tomam decises. Em termos do
autor: a influncia real das segundas cmaras depende de
como elas utilizam seus recursos potencias em um contexto
estrutural especfico (NOLTE, 2002, p. 22).
De acordo com Nolte, seu modelo combina o
estruturalismo sistmico com o novo institucionalismo
para estudar os senados em pases da Amrica Latina.
Seu modelo aborda o desempenho da cmara alta como
varivel dependente de um complexo poltico-institucional
que condiciona o comportamento poltico no mbito do
legislativo. Por um lado, o funcionamento do bicameralismo
448 BICAMERALISMO
visto como varivel dependente das atribuies da cmara

alta e da sua especificidade em relao cmara baixa; por
outro, como resultado da interao das foras polticas com
as instituies que compem o regime instituies com
as quais interage e que podem reforar ou debilitar seu
potencial para influir no processo decisrio.
Seguindo essa proposta, abaixo sero considerados
os fatores institucionais mais importantes para o tema, de
modo a permitir a composio de um panorama geral para
a anlise do sistema bicameral.
5. Congruncia, simetria e mtodos de intera-

o bicameral.
As pesquisas sobre o bicameralismo tm destacado trs
caractersticas do Legislativo cuja combinao decisiva para
a dinmica bicameral:
Os graus de congruncia ou incongruncia decor-
rentes dos mtodos de representao e das regras
complementares utilizados para a constituio de
cada cmara (LIJPHART, 1989; 2003).
Os graus de simetria ou assimetria decorrentes
da distribuio das atribuies entre as cmaras
relativamente s atividades legislativas e de
controle constitucional (LIJPHART, 1989; 2003).
Os mtodos formais para interao bicameral, es-
pecialmente em situaes de impasse. Esta uma
varivel que afeta diretamente a simetria, porm,
a nfase no est nas reas temticas de atuao de
cada cmara, mas no papel e no tempo de cada uma
no processo de tramitao (TSEBELIS, MONEY,
1997).
5.1 Congruncia ou incongruncia

As regras para a instituio da representao parlamentar
definem o quanto os interesses representados em uma casa
se assemelham ou distinguem dos representados na outra.
Nos sistemas bicamerais, as cmaras costumam selecionar
seus representantes segundo regras prprias, de modo a
promover algum grau de incongruncia intercameral no que
respeita ao padro da representao de cada casa. Tsebelis
e Money estudaram 53 pases bicamerais e observaram
que 85% deles tm sistemas incongruentes. Ademais, os
autores constataram que, mesmo entre os casos considerados
congruentes, no h sistema bicameral em que as cmaras
sejam constitudas por meio de regras idnticas (1997, p.
53). Desse ponto de vista, o bicameralismo, de fato, busca
diversificar a representao poltica e promover alguma
forma de complementao ou contraponto entre as instncias
decisrias. Portanto, a pergunta mais adequada no se o
sistema incongruente mas quanta incongruncia existe
entre as cmaras dos legislativos bicamerais.
O federalismo um fator relacionado com o grau de
incongruncia bicameral. Embora a quase totalidade dos
pases bicamerais seja definida como incongruente, Lijphart
(2003) afirma que nos estados federais os bicameralismos
costumam ser mais incongruentes, porque a segunda cmara
assume a funo de promover a sobrerrepresentao de
minorias ligadas a territrios ou etnias17. A exemplo dos
17 O senado em pases federais como Estados Unidos, Brasil e Argentina
representam igualmente as unidades federadas, independentemente do
tamanho da populao. H excees parciais: no Canad (Lijphart, 2003)
e na Alemanha (SCHTTEMEYER, 1994; PATTERSON; MUGHAN, 1999),
o nmero de senadores aumenta conforme o estado, mas os menores
ainda so sub-representados. No Mxico, o senado tem trs senadores por
estado e 32 senadores eleitos com base na representao proporcional em
distrito nacional, para mitigar, mas no eliminar, a natureza territorial
450 BICAMERALISMO
Estados Unidos, esse artifcio uma forma de compensar

disparidades das foras polticas representadas na cmara
baixa e, assim, viabilizar o pacto federativo.
Num estudo sobre os sistemas bicamerais da Amrica,
Llanos (2002) elaborou um esquema de anlise que permite
a comparao dos bicameralismos em geral. Com base em
cinco variveis elementares, a autora criou um mtodo de
pontuao que varia entre 0 e 24 pontos, de acordo com a
presena parcial ou total de certos traos institucionais no pas.
Quanto maior o escore, mais incongruente o bicameralismo.
O quadro I apresenta uma verso simplificada do esquema
(sem os nveis de pontuao) para explicitar as caractersticas
associadas ao perfil da representao poltica no legislativo.
Quadro I - Variveis que afetam a incongruncia

bicameral
Sistema eleitoral
Circunscries e mtodo de eleio
Representao de minorias especiais
Presena de senadores no eleitos
Tamanho das cmaras
Requisitos para ser eleito senador
Idade mnima para ser candidato a senador
Outros requisitos para ser eleito senador
Durao do Mandato
Renovao das cmaras
Padro de renovao: total ou parcial
Data das eleies: coincidentes ou divergentes
Fonte: Adaptado de Llanos, 2002.
da representao (GIBSON; CALVO; FALLETI, 2003). Um exemplo de

exceo total a ustria, onde o sistema de representao da cmara alta
proporcional e no oferece vantagens para os Lnder minoritrios (Lijphart,
2003).
A varivel sistema eleitoral consiste num conjunto

de traos significativos para a avaliao da incongruncia
do bicameralismo. As circunscries eleitorais e os modelos
de representao so os fatores de maior destaque, e a eles
costumam se somar critrios especiais de acesso ao legislativo
(cotas tnicas, de gnero, etc) que podem aumentar ou
diminuir a incongruncia do sistema.
Circunscries ou distritos definem quais so as bases
eleitorais dos representantes seu tamanho, seus interesses,
etc. A eleio de senadores e deputados em circunscries
distintas tende a produzir representao incongruente
que gera maior probabilidade de conflitos na negociao
intercameral, pois grupos sociais restritos a determinadas
regies podem ter interesses discrepantes dos de outros
grupos regionais ou de segmentos da sociedade nacional.
Se h incongruncia, o poder de veto de uma casa poder
se efetivar em estratgias de obstruo ou retirada de apoio
a acordos estabelecidos na outra casa.
Combinados com os sistemas de circunscries, os
modelos de representao condicionam fortemente as
possibilidades de sucesso eleitoral dos partidos e, portanto,
afetam a estrutura da representao legislativa. As regras
de representao vo do extremo proporcional ao
majoritrio e so combinadas das mais diversas formas
para as eleies dos legisladores. Os sistemas proporcionais
facilitam o acesso de partidos pequenos ao poder e assim
aumentam a fragmentao do sistema partidrio. J os
sistemas majoritrios favorecem as grandes legendas e
tendem a restringir o nmero de partidos parlamentares
(RAE, 1967; DUVERGER, 1980; TAAGEPERA; SHUGART,
1989; LIJPHART, 1994)18. No tocante a essa varivel,
18 Os sistemas de representao so arranjos muito mais complexos, mas a

simplificao necessria para viabilizar a exposio. As regras para a
converso de votos em cadeira e as clusulas de excluso, por exemplo, tm
452 BICAMERALISMO
bicameralismos incongruentes so aqueles que adotam

regras total ou parcialmente distintas para fazer variar o
peso dos grupos polticos conforme a cmara. Como foi
dito acima, alguma incongruncia dessa natureza ocorre em
quase todos os pases bicamerais como forma de promover
contrapesos entre os atores polticos e ampliar os consensos
relativos s decises do governo19.
Em vrios pases, alm das regras gerais que definem os
distritos e o sistema eleitoral h regras complementares que
estipulam circunscries secundrias e processos especficos
de seleo de parte dos parlamentares, principalmente os
da cmara alta. Os beneficirios mais comuns das regras
especiais so minorias tnicas ou regionais e autoridades
ligadas estrutura do Estado, tais como militares, juzes, ex-
presidentes, vice-presidentes. Embora as escolhas costumem
ser democrticas no primeiro caso e arbitrrias no segundo,
em ambos o objetivo sobrerrepresentar segmentos sociais
ou institucionais e aumentar os controles nem sempre
democrticos sobre o processo decisrio bicameral.
Cabe observar que o perfil e o padro de seleo dos
representantes so fatores de incongruncia que afetam a
simetria. Nas democracias, governantes eleitos diretamente
pelo povo tm mais autoridade frente aos cidados que os
governantes escolhidos por outros meios. Na medida em que
o Senado se ocupa de parlamentares nobres ou indicados,
implicaes sobre a fora e o nmero dos partidos parlamentares, mas no

tm sido avaliadas como fatores de incongruncia legislativa. Uma viso
interessante dos traos mais estudados dos sistemas eleitorais, e seus efeitos,
apresentada em Sistemas Eleitorais, de Jairo Nicolau (2004).
19 Cabe lembrar que a congruncia, mesmo total, no anula os efeitos polticos
de uma segunda cmara. As preferncias so dinmicas e podem mudar
repentinamente, devido, por exemplo, a eventos externos e imprevistos.
Alm disso, o grau de coeso ideolgica dos partidos varia, de modo que
parlamentares correligionrios no necessariamente tm preferncias iguais.
Tudo depende do efeito combinado das variveis.
com mandatos temporrios ou vitalcios, sua legitimidade

decai e seu poder comprometido. Como lembra Stuart
Mill, se o sistema verdadeiramente democrtico e tem duas
cmaras, uma que representa o povo, outra que representa
apenas um segmento social ou absolutamente no
representativa, a segunda cmara no ter qualquer poder
efetivo para resistir nem mesmo s aberraes cometidas
pela primeira (STUART MILL, 1981, p.131)
O tamanho das cmaras outro fator de incongruncia
(LIJPHART, 1989, 2003; TSEBELIS; MONEY, 1997; NEIVA,
2005). Quase todas as cmaras altas so menores que as
cmaras baixas, sendo que, em geral, a diferena bastante
grande. Clculos feitos com base em dados da Interparliamen-
tary Union (2016) mostram que, em mdia, o tamanho das
segundas cmaras equivale a 46% do tamanho das primeiras
(com exceo da Inglaterra, onde os lordes so em maior
nmero, e do Bahrein, onde as casas tm igual tamanho).
Com isso, quando os senados tm direito a voto conclusivo,
um senador pesa mais do que um deputado, porque so
necessrios menos senadores para compor uma maioria com
poder de veto. Porm, os efeitos mais importantes dessa in-
congruncia dependem dos mtodos de negociao entre as
casas, especialmente em situaes de impasse. Se as decises
so tomadas num sistema de idas-e-voltas20 que assegura a
autonomia de cada cmara, a casa menor se mantm forte.
Mas se as diferenas so resolvidas por votao conjunta, em
comisses mistas ou reunies do congresso, os parlamentares
passam a ter pesos iguais. Nesse caso, a cmara maior leva
vantagem, pois uma maioria pode se constituir exclusiva-
mente por seus membros ( o que acontecia na Venezuela,
at o fechamento do Senado em 1999).
20 navette sistem na literatura francesa, shuttle sistem, na inglesa. Em ambos os

casos, o termo se refere a um sistema de transportes ou de postagens que
interliga dois pontos com idas e voltas regulares.
454 BICAMERALISMO
Os requisitos para se candidatar, a durao dos man-

datos e o padro de renovao das cmaras tambm tm
impacto na incongruncia legislativa e esto relacionadas
com a pluralidade da representao e com o potencial do
bicameralismo para manter a estabilidade das polticas e
proteger o status quo. Frequentemente, os requisitos para a
candidatura so mais restritivos para senadores que para
deputados. Candidatos s cmaras altas em geral precisam
ser mais velhos: com base em dados de 49 pases, Neiva (2005,
p. 77) mostra que a mdia de idade exigida para o acesso ao
Senado (33 anos) prxima da exigida para candidatos a
presidente (35) e ministros da Suprema Corte (36), e distante
da necessria para candidatura cadeira de deputado (25).
Alm disso, h casos em que se exige um patamar mnimo
de renda ou vnculos estreitos com a comunidade nacional,
como ser nativo ou viver no pas por um tempo superior ao
exigido de deputados. Essas normas ainda refletem a antiga
imagem do senado como uma assemblia de cidados expe-
rientes, moderados e patriticos qualidades que em tese
os tornariam mais afeitos estabilidade do que os membros
da cmara baixa, e menos propensos a aes impetuosas.
Por fim, cabe comentar outros dois elementos, listados
no quadro I, relacionados incongruncia: o padro de re-
novao das casas e a data das eleies. Em muitos casos, a
renovao das cmaras altas escalonada e suas eleies no
coincidem com as eleies para as cmaras baixas. As conse-
qncias dessas regras para a relao bicameral so evitar a
renovao total dos representantes favorecendo, portanto,
a estabilidade poltica e, ao mesmo tempo, possibilitar a
atualizao e a diversificao dos interesses representados
medida que permite aos cidados sinalizar suas preferncias,
atravs do voto, em diferentes contextos polticos.
Eleies simultneas para ambas as cmaras, com
todas as vagas sujeitas renovao, produziro assemblias
expressivas de uma mesma onda de preferncias sociais.

Mas como as preferncias polticas da sociedade no so
fixas, a divergncia nas datas das eleies, combinada com
a renovao parcial dos ocupantes das cadeiras, acabam por
constituir elementos adicionais de incongruncia. Padres de
renovao distintos, com datas de eleies no coincidentes,
se, por um lado, criam um lastro com o status quo, por outro,
fomentam a pluralidade da legislatura e viabilizam o carter
consensual do processo decisrio.
5.2 Simetria ou assimetria

Os graus de simetria ou assimetria decorrem da
distribuio constitucional de funes e direitos polticos
e formam outro eixo fundamental do bicameralismo. O
impacto de uma segunda cmara no processo decisrio est
diretamente relacionado a sua capacidade de fazer frente
s decises da primeira cmara. A incongruncia no
suficiente. Em um bicameralismo forte a cmara revisora
precisa ter poder para interferir nos acordos polticos
relacionados s decises do governo. Nos termos de Lijphart,
em funo das prerrogativas de cada casa, o sistema bicameral
oscila entre os extremos simtrico-assimtrico. Na primeira
ponta do continuum, esto os sistemas fortes, na outra, os
fracos, que o autor chegou definir como insignificantes
(LIJPHART, 1989, p. 140).
Tsebelis e Money (1997, p. 170) criticam esse diagnstico
e afirmam que mesmo as cmaras altas que Lijphart inclui
na categoria dbil e insignificante so politicamente
relevantes, pois influem no processo decisrio. O simples
fato de as decises estarem sujeitas ao escrutnio de uma
segunda cmara basta para que os parlamentares da primeira
se antecipem s crticas e faam melhor o seu trabalho.
Ademais, os parlamentares da segunda cmara podem
456 BICAMERALISMO
jogar com o tempo21. O tempo um recurso precioso em

negociaes polticas, porque a limitao temporal dos
mandatos e a urgncia poltica em certos contextos fazem
com que alguns representantes sejam mais impacientes
que outros e tenham mais pressa em fechar acordos. A
(in)tolerncia passagem do tempo varivel que afeta o
poder de barganha dos decisores, e favorece, geralmente,
os senadores. Isso ocorre porque os senadores costumam
ter mandatos mais longos (NEIVA, 2005, p. 74) e porque
atuam no fim da cadeia decisria, quando a urgncia poltica
tende a ser maior e torna os proponentes mais vulnerveis
s presses polticas do Senado.
Embora toda e qualquer segunda cmara seja
politicamente importante, sua influncia poltica depende do
seu cacife para negociar com as demais instncias do sistema
decisrio. Bicameralismos simtricos asseguram segunda
cmara competncia para iniciar processos polticos e para
reconduzir, obstruir ou barrar processos iniciados em outras
arenas. Por isso, a simetria tem a conseqncia de tornar mais
amplo o consenso poltico na base das decises legislativas.
O esquema de pontuao criado por Llanos (2002) aborda
tambm a simetria. Para esse fator, a autora criou um
escore com variao entre 0 e 18 pontos, de acordo com a
presena parcial ou total de certos traos institucionais do
sistema: quanto mais pontos, mais simtrico o bicameralismo.
O quadro I apresenta uma verso simplificada do modelo,
sem os nveis de pontuao, apenas para destacar as variveis
relevantes.
21 Um bom exemplo a Cmara dos Lordes, na Inglaterra, que considerada
uma das mais fracas do mundo. Seu maior poder de obstruo consiste no
direito de, em certos casos, adiar por at um ano a entrada em vigor de lei
aprovada na Cmara dos Comuns. Aps os trabalhos de Tsebelis e Money
(1997) e Heller (1997) em defesa desse argumento, Lijphart redefiniu sua
tipologia e substituiu bicameralismo insignificante por bicameralismo
fraco (LIJPHART, 2003, p. 239).
Quadro II - Variveis que afetam a simetria legis-

lativa
Instrumentos para controlar o Poder Executivo
Participao do senado nas nomeaes de ocupantes de
cargos pblicos
Outros instrumentos de controle: requerimentos de
informao, convocao de autoridades, controle de contas
pblicas, etc.
Diviso de tarefas para julgamentos polticos
O senado define a sentena em caso de julgamento poltico
O senado no tem atribuies nos julgamentos polticos
Origens dos projetos de lei

Origem indistinta em ambas as cmaras, ou ambas as
cmaras so tem poder exclusivo para legislar sobre certos
temas.
A cmara de deputados fonte exclusiva de legislao em
certos temas.
Todos os projetos iniciam sua tramitao pela cmara dos
deputados.
Atribuies legislativas do senado
O senado tem poderes para propor, modificar, rejeitar
legislao em qualquer rea temtica.
Os poderes legislativos do senado esto restritos a certas
reas temticas
O senado apenas atrasa a tramitao, suas decises podem
ser rejeitadas pela cmara baixa.
Soluo de desacordos sobre a legislao
Em caso de desacordo, o sistema mantm a simetria entre
as cmaras.
Em caso de desacordo, o sistema favorece a cmara baixa.
Fonte: Adaptado de Llanos, 2002.
As variveis abarcam um grande leque de atribuies

do poder legislativo e, grosso modo, podem ser organizadas
em dois grupos distintos:
458 BICAMERALISMO
O controle constitucional, que diz respeito competncia

de cada cmara para se envolver em questes de Estado,
tais como a proteo das instituies, a defesa da soberania
nacional e o controle das autoridades legislativas, judicirias
e executivas;
A competncia legislativa, que se refere ao direito de
participao das casas no processo de produo legislativa
e na conduo do governo.
No campo de controle constitucional, a competncia
do parlamento para supervisionar os demais agentes
institucionais costuma se traduzir no direito de requerer
informaes das outras instncias quando julgar necessrio,
controlar gastos do governo, destituir autoridades ou dar
a ltima palavra em nomeaes para cargos na estrutura
do Executivo ou do Judicirio. Os graus de simetria
sero definidos conforme esses instrumentos sejam
compartilhados, divididos igualmente ou concentrados em
uma das casas. Quanto mais equilibrada a distribuio, mais
simtrico o sistema e, portanto, mais forte a segunda cmara.
No campo da competncia legislativa, o equilbrio
bicameral depende do padro de distribuio do poder
legiferante. A simetria ou a fora do sistema est diretamente
relacionada ao grau de equivalncia entre as cmaras no
tocante ao direito de iniciar a tramitao dos projetos, alterar,
obstruir ou vetar matrias vindas de outras arenas decisrias.
Contudo, cabe lembrar que, embora sejam formalmente
distintas, na prtica, essas funes se interconectam, pois
as negociaes entabuladas em uma arena podem afetar
as estratgias dos representantes em outra. A disposio
dos parlamentares em relao nomeao de determinada
autoridade ou formao de uma comisso de inqurito,
por exemplo, pode ser elemento de barganha sobre o
contedo de determinada proposta poltica; inversamente,
a aprovao de certos projetos de interesse do governo
pode ser condicionada ao acesso de quadros dos partidos

parlamentares estrutura burocrtica do Estado. Em outras
palavras, todas as prerrogativas, em maior ou menor grau,
podem ser capitalizadas politicamente e, portanto, devem
ser consideradas na avaliao da relevncia poltica do
bicameralismo.
Ainda no campo da simetria, Tsebelis e Money (1997)
do destaque um terceiro fator, no enfatizado o suficiente
por Lijphart (1989; 2003): as regras para as negociaes
intercamerais. A fora do bicameralismo no depende apenas
da representao incongruente e da distribuio eqitativa
de funes, mas de regras de interao que mantenham
a autonomia das cmaras e o mtuo poder de veto nas
situaes de impasse.
A forma mais comum de interao bicameral o
sistema de idas-e-voltas, que define as regras para remessa
das matrias de uma casa para outra. Aps aprovar os
projetos, a casa de origem o envia para a cmara revisora.
Havendo concordncia dos revisores, o projeto enviado ao
Executivo para sano. Mas quando no h consenso entre
as casas, vrios instrumentos so utilizados, conforme o pas,
para dar seqncia tramitao. Esses instrumentos esto
estreitamente associados fora do bicameralismo.
A forma mais comum de soluo de impasses o
retorno do projeto casa de origem e, eventualmente, o
prosseguimento das idas-e-voltas para forar um acordo
bicameral. Em alguns pases, o nmero de rodadas
indefinido e a intolerncia passagem do tempo se torna
o fator central na formao dos consensos. Em outros, as
rodadas so limitadas por alguma regra terminativa (stoping
rule), que interrompe as negociaes e fora a deciso
final22. Respeitado o nmero de rodadas previstas, que
22 Segundo Tsbelis e Money, em 52 dos 53 pases estudados adotam o sistema de
460 BICAMERALISMO
varia de pas a pas, algumas constituies atribuem casa

iniciadora o poder de por fim aos impasses, enquanto outras
instituem mtodos que mitigam os efeitos do bicameralismo,
determinando que os dissensos sejam resolvidos em
comisses mistas ou sesses conjuntas do congresso.
As possibilidades de combinao dessas regras
so muitas, e cada arranjo tem efeitos distintos sobre o
desempenho do bicameralismo. Some-se a isso o fato de
que boa parte dos sistemas bicamerais tem regras distintas
para a apreciao de legislao financeira e no financeira
(TSEBELIS, MONEY, 1997). No obstante, algumas
afirmaes podem ser feitas acerca dos efeitos das regras de
interao sobre a fora do bicameralismo.
A casa que tem maior controle sobre o tempo de
tramitao leva vantagem sobre a outra. Os graus
de simetria variaro conforme a distribuio
desse poder de controle entre as casas conforme a
especificidade das situaes de interao.
Se o numero de idas-e-voltas for indefinido, e se
o poder de veto das cmaras mtuo, o sistema
simtrico.
Se a casa iniciadora tem a palavra final, o
bicameralismo simtrico se a tramitao dos
projetos pode ter incio em qualquer das cmaras,
independentemente da autoria das matrias.
Se os impasses so resolvidos em uma comisso
mista, o sistema ser simtrico se a deciso dessa
comisso for terminativa e sua composio for
shuttle para legislao no financeira. Nos Estados Unidos, nas Filipinas, na

Blgica e na Nigria no h limites para o nmero de rodadas de negociaes,
nos demais, algum tipo de stoping rule pe fim tramitao (TSBELIS,
MONEY, 1997).
paritria ou se as votaes respeitaram algum tipo

de ponderao do peso dos votos.
Se os impasses so resolvidos em sesso conjunta das

cmaras, o sistema ser simtrico se as votaes forem
separadas ou se os votos forem ponderados conforme o
nmero de membros de cada uma delas.
Por ltimo, mas no menos importante, cabe observar
que o impacto da simetria no desempenho do bicameralismo
no depende de que as cmaras revisoras atuem explicitamente
como instncias de veto. Como antes mencionado, a mera
possibilidade da obstruo, por quaisquer meios, por parte
dos revisores induz os demais atores da cadeia decisria
a antecipar as preferncias daqueles. Com isso, muito dos
controles polticos e da representao de interesses, que
funo de uma segunda cmara, se d no em decorrncia da
ao efetiva dos seus membros, mas mediante a expectativa
de que estes obstruam o processo decisrio ou vetem as
medidas propostas.
6. O bicameralismo e as caractersticas do siste-

ma de governo
At aqui foram abordadas apenas caractersticas
endgenas ao bicameralismo a simetria, a congruncia
e as normas de interao bicameral. Alm disso, h pelo
menos quatro fatores exgenos importantes para explicar o
desempenho da segunda cmara e a dinmica do processo
bicameral (NOLTE, 2002; MALADUD; CONSTANZO, 2003).
O primeiro fator a fora do Poder Executivo, que varia
conforme o sistema seja parlamentarista ou presidencialista
e conforme os graus de concentrao ou equilbrio na
distribuio de prerrogativas entre os poderes. O segundo a
462 BICAMERALISMO
centralizao territorial, que pode variar entre dois extremos:

um federalismo forte, de acentuada descentralizao, e um
estado unitrio, altamente centralizado. O terceiro o grau de
centralizao do sistema partidrio, que informa se na arena
eleitoral os partidos detm instrumentos para forar seus
membros a obedecerem as diretrizes partidrias. O quarto e
ltimo fator, a distribuio eleitoral do poder poltico, indica
se as condies so favorveis ao domnio de um partido
majoritrio ou, ao contrrio, de uma pluralidade de partidos
que ocupam arenas distintas do governo (MALAMUD;
CONSTANZO, 2003). O quadro abaixo sintetiza esses fatores.
Em seguida, cada uma deles comentado de forma breve.
Quadro III
Caractersticas extraparlamentares que afetam o
desempenho do bicameralismo
Padro de Interao Executivo-Legislativo
Desenho institucional: presidencialismo, governo
misto ou parlamentarismo.
Equilbrio de poder: separao estrita, concentrao
forte ou padro intermedirio.
Descentralizao territorial: federalismo forte;
federalismo fraco ou baixo grau de descentralizao,
Estado unitrio.
Centralizao Partidria: partidos fortes e
centralizadores; partidos mais ou menos capazes de
controlar seus polticos; partidos fracos, desprovidos
de recursos de controle sobre seus quadros.
Estrutura do poder eleitoral: concentrao ou
disperso do poder dos partidos (no mbito do
Estado) por meio das eleies.
Fonte: Adaptado de Maladud e Constanzo, 2003 e Nolte, 2002.
O sistema de governo estabelece as bases de legitimidade

de cada poder e determina seus graus de autonomia poltica.
Isso condiciona as probabilidades de ao concertada ou de
confronto poltico-partidrio entre Executivo e Legislativo.
Em sistemas parlamentaristas, a unio entre Executivo e
Legislativo visa assegurar capacidade governativa para uma
maioria partidria em detrimento da importncia poltica da
oposio. No parlamentarismo, as regras para a montagem
do governo induzem a que os legisladores sejam agentes
de apoio e no de obstruo parlamentar. Com isso, resta
pouco espao para negociaes entre governo e oposio
e poucas possibilidades para a ampliao dos consensos
ou para obstrues no parlamento. Consequentemente, h
poucas chances para contribuies de uma segunda cmara
incongruente no processo de governo.
Em sistemas presidencialistas tpicos, ao contrrio,
a separao formal dos poderes ntida e as regras de
interao so projetadas para forar as negociaes entre
os presidentes e os parlamentares. Ademais, os poderes
Executivo e Legislativo so claramente distintos, no apenas
devido separao clara de suas prerrogativas e funes
polticas, mas tambm em decorrncia de processos eleitorais
especficos, que permitem que cada poder seja dominado por
grupos poltico-partidrios distintos e igualmente legtimos.
Em anlise feita por Neiva (2004), a partir de 51 pases
bicamerais, as funes da cmara alta foram divididas
em quatro grupos de atribuies (vide quadro abaixo) e
comparadas por sistemas de governo: presidencialismo,
parlamentarismo e sistema misto. O autor constatou,
com ndices estatisticamente significativos, que o senado
mais forte em regimes presidencialistas. O quadro abaixo
apresenta os resultados da anlise de Neiva.
464 BICAMERALISMO
Tabela III Mdia de poderes das cmaras altas

em quatro reas, por sistema de governo
Atribuies Presiden- Parlamen- Outros ANOVA Teste t
cialistas taristas
Questes de 6,83 1,20 2,53
54,729*** -10,258***
Estado (1,64) (1,24) (1,65)
Produo de 5,08 2,80 3,68

9,557*** -4,345***
Legislao (1,51) (1,32) (1,49)
Controle Direto 3,25 1,05 1,89
14,771*** -5,211***
do Executivo (1,22) (1,05) (1,10)
Reforo da
1,25 0,15 0,37
Autoridade da 20,370*** -5,577***
(0,62) (0,37) (0,50)
Casa****
N 12 20 19 51 32
Fonte: Neiva, 2004:62. (desvio-padro entre parnteses) p < 0,10; ** p < 0,05;
***p < 0,01 ****Atribuies que se referem ao presidente da casa e que reforam
a sua autoridade: presidente da cmara alta o presidente do Poder Legislativo;
presidente da cmara alta o primeiro substituto do chefe de Governo (NEIVA,
2004:61).
Com base em 21 casos de bicameralismo extrados

de estudo feito por Shugart e Carey (1992) sobre poderes
presidenciais Neiva testou ainda correlao entre a fora
da cmara alta e a fora do presidente. Os resultados mos-
traram que as variveis esto positivamente relacionadas:
quanto mais poder tem o presidente mais atribuies tem
a cmara alta.
Esses dados so coerentes com a idia de que,
na dinmica dos freios e contrapesos, a ampliao das
prerrogativas de determinado agente institucional deve ser
concomitante com o reforo dos agentes controladores. Nessa
lgica, o padro de relao entre Executivo e Legislativo em
sistemas presidencialistas exige uma estrutura complexa de
controles polticos e constitucionais, com parlamentares bem
preparados para interferir nas decises polticas e conter
abusos por parte do presidente. No parlamentarismo, onde

o Executivo eleito pelo prprio Legislativo e enlaado a
este por um vnculo constante de responsabilizao, os
mecanismos paralelos de controle so menos necessrios.
Porm, cabe ressalvar que os efeitos da estrita separao
de poderes mais atribuies para a cmara alta e maior
fora do bicameralismo podem ser comprometidos pelo
padro de distribuio das prerrogativas entre Executivo
e Legislativo. Se o Poder Executivo detm recursos para
dominar o ritmo e o contedo da agenda legislativa, o
comportamento parlamentar pode ser induzido pelo
presidente de modo a mitigar a efetividade dos controles
legislativos. Nesse caso, o parlamento perde centralidade nas
decises do governo e a diviso entre cmara alta e baixa se
torna menos relevante.
O grau de centralizao territorial outra varivel
exgena que tem conseqncias importantes para o
bicameralismo. Com frequncia, a necessidade de
representao de unidades polticas subnacionais
utilizada para justificar os poderes polticos da segunda
cmara (MALAMUD; CONSTANZO, 2003). Em muitos
pases, especialmente nos federativos, a autonomia poltica
e administrativa dos governos subnacionais est associada
a processos eleitorais especficos que favorecem a formao
de elites polticas locais, legitimadas pelas eleies e pela
atuao na administrao pblica dos estados ou municpios.
A existncia de tais elites institucionaliza os interesses
polticos subnacionais e demanda a existncia de arenas
prprias de representao no mbito do governo nacional.
Nesse ambiente, a segunda cmara tende a se transformar em
palco de disputa poltica e o bicameralismo tende a se tornar
mais vigoroso. Em sntese de Malamud e Constanzo (2003:8):
quanto mais descentralizado o Estado, mais simtrico tende
a ser o bicameralismo.
466 BICAMERALISMO
A fora dos partidos na arena eleitoral importante

porque tem conseqncias na arena parlamentar. Os
polticos tm mais motivos para obedecer aos partidos se
estes controlam recursos eleitoralmente estratgicos como
a lista partidria, o acesso mdia e os recursos financeiros
necessrios s campanhas eleitorais. Se os partidos so vistos
pelos legisladores como agentes eleitorais relevantes, eles
(os legisladores) tendero a ser disciplinados e a aceitar
os comandos das lideranas no mbito parlamentar. Se os
polticos so obedientes aos partidos dentro do Legislativo, os
partidos se tornam capazes de estabelecer acordos atravs
das cmaras. Nesse caso, o funcionamento do bicameralismo
ser afetado pela congruncia ou incongruncia da
representao, qualquer que seja o modelo de organizao
legislativa.
A ltima varivel apresentada no quadro, a distribuio
eleitoral do poder, se refere presena efetiva dos partidos
nas diversas instncias do governo. A partir do sistema
eleitoral possvel prever tendncias, mas no resultados
finais das eleies a fora real dos partidos afetada pelas
regras de competio mas no inteiramente determinada
por elas. Outros fatores, conjunturais ou estruturais, afetam
a configurao real da distribuio do poder eleitoral entre
as legendas. Por isso, a observao emprica da correlao
de foras partidrias acrescenta informaes importantes
analise do bicameralismo.
Se os partidos ou coalizes que dominam os diversos
ramos do governo so reiteradamente os mesmos, o
bicameralismo ganha congruncia e tende a representar
menos obstrues nos processos decisrios. No outro
extremo, se partidos ou coalizes rivais se dividem ou
se alternam no controle do Executivo e de cada uma das
cmaras, a dinmica decisria ser incongruente e mais
sujeita aos efeitos esperados de um bicameralismo forte.
Comentrios finais
Como anunciado no resumo deste trabalho, aqui se
pretendeu apresentar o estado da arte da discusso sobre
o bicameralismo, apontando tanto as contribuies tericas
clssicas quanto contemporneas na abordagem do tema
desde as ideias dos federalistas americanos, do sculo XVIII,
at a contribuio contempornea e iluminadora de Arend
Lijphart.
Alm do mais, foram apontados alguns caminhos
metodolgicos atualmente propostos por autores como
Llanos (2003) e Nolte (2003) para a anlise e a mensurao
da fora do sistema bicameral, em termos de sua simetria e
sua incongruncia, de modo instruir pesquisas sistemticas
dos legislativos bicamerais.
O fato que este estudo buscou mostrar uma trilha
diferente e atualizada para o estudo do legislativo nos
sistemas com duas cmaras, diferentemente de um vasto
leque de estudos sobre o legislativo que priorizam a cmara
baixa e relegam o senado ao segundo plano mesmo nos
sistemas bicamerais fortes.
Espera-se que os autores e obras mobilizados sirvam
para incentivar leituras e pesquisas mais complexas sobre
o funcionamento dos corpos legislativos, nos quais existem
duas casas, aninhadas como lembra Tsebelis, 1998 entre
si e num sistema institucional mais amplo e complexo,
que envolvem o sistema de governo, o sistema partidrio,
a estrutura do Estado.... entre outras variveis poltica e
institucionalmente releventes.
Enfim, o ponto a ser mais uma vez reforado que o
desempenho do parlamento bicameral no depende apenas
das caractersticas de qualquer das suas casas, ou do poder
legislativo em particular, mas tambm de uma srie de
468 BICAMERALISMO
fatores poltico-institucionais externos ao parlamento. Foi

dito que a combinao dos fatores endgenos e exgenos
ao sistema bicameral resultam num padro de incentivos
capaz de explicar o comportamento dos agentes polticos
conforme sua posio na estrutura institucional senadores,
deputados e agentes extralegislativos. Consequentemente,
o estudo do legislativo em estruturas bicamerais deve tratar
o senado como segunda casa, no como casa secundria. Esta
instncia precisa ser avaliada no mbito de suas relaes
com as demais foras poltico-institucionais do sistema nos
pases bicamerais em geral e no Brasil em particular.
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O artigo resultado parcial de uma pesquisa mais ampla, financiada pela

Fundao de Apoio e Pesquisa e Inovao do Esprito Santo, por meio do
Edital Universal Fapes 006/2014
472 BICAMERALISMO
Recebido em 04/12/2016.
Aprovado em 27/01/2017.
Paulo Magalhes Arajo

Av. Fernando Ferrari, 514, Campus
Alaor de Queiroz Arajo - Goiabeiras
29075910 - Vitria, ES - Brasil
E-mail: pmagal@uol.com.br

Bicameralismo - História, Conceito e Funções Nos Governos Contemporâneos

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Bicameralismo - História, Conceito e Funções Nos Governos Contemporâneos

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DOI: 10.9732/P.0034-7191.

Bicameralismo: histria, conceito e fun-

Resumo: Historicamente, h dois tipos bsicos de

Abstract: Historically, there are two types of legislative

1 Professor de Cincia Poltica da Universidade Federal do Esprito Santo.

structure: the unicameral system and the bicameral

dinmica do sistema poltico como um todo. Tratado em

com base nos incentivos que o arranjo bicameral, aninhado

1. Origens e evoluo dos controles camerais

2 Para um panorama sucinto e informativo da evoluo histrica do

promovem a distribuio do poder poltico entre instncias

pblico, promoveu o equilbrio dos interesses representados

gerou desentendimentos no processo de pactuao entre as

2. A difuso do bicameralismo pelo mundo e

propostas pioneiras, de forma que estas virtualmente

4 Na histria recente, houve quatro excees: Bolvia (1926); Iugoslvia (durante

de 61% dos 193 estados soberanos registrados na Inter-

Tabela I - distribuio dos sistemas bicamerais e

Continentes Unicameralismo Bicameralismo Total

onde se discute a viabilidade de implantao do bicameralismo; pases em

existe bicameralismo em pases de grande extenso, como

Tabela II - Distribuio dos sistemas bicamerais e

Subcontinentes Unicameralismo Bicameralismo Total

aleatrio. Sabe-se que a necessidade de uma segunda cmara

8 Com respeito populao, Liphart (1989, 2003) considera grandes apenas

com grande extenso territorial e densidade populacional.

identificado no grupo das democracias abordadas por

[...] pases pequenos [...] de governo unitrio optam pelo unicameralismo.

3. Funes dos legislativos bicamerais

Schmitt (1981), que veem no bicameralismo uma diviso

3.1 Incrementar a representao poltica

3.2 Criar freios e contrapesos ao uso do poder

13 A representao territorial uma funo comum das cmaras altas tanto

STUART MILL; 1981). Como contrapeso, uma das funes da

3.3 Melhorar a qualidade das decises polticas

3.4 Aumentar a estabilidade das decises polticas

e em tese permite que a lei assuma uma forma tecnicamente

4. Arcabouo institucional, incentivos polticos

para se entender a conseqncias desse tipo de legislativo

16 So trs as vertentes do novo institucionalismo: o histrico, o sociolgico

que conformam sua interao com as outras instncias do

ainda que as regras formais permitam certas estratgias

visto como varivel dependente das atribuies da cmara

5. Congruncia, simetria e mtodos de intera-

5.1 Congruncia ou incongruncia

Estados Unidos, esse artifcio uma forma de compensar

Quadro I - Variveis que afetam a incongruncia

da representao (GIBSON; CALVO; FALLETI, 2003). Um exemplo de

A varivel sistema eleitoral consiste num conjunto

18 Os sistemas de representao so arranjos muito mais complexos, mas a

bicameralismos incongruentes so aqueles que adotam

implicaes sobre a fora e o nmero dos partidos parlamentares, mas no

com mandatos temporrios ou vitalcios, sua legitimidade

20 navette sistem na literatura francesa, shuttle sistem, na inglesa. Em ambos os

Os requisitos para se candidatar, a durao dos man-

expressivas de uma mesma onda de preferncias sociais.

5.2 Simetria ou assimetria

jogar com o tempo21. O tempo um recurso precioso em

Quadro II - Variveis que afetam a simetria legis-

Origens dos projetos de lei

As variveis abarcam um grande leque de atribuies

O controle constitucional, que diz respeito competncia

pode ser condicionada ao acesso de quadros dos partidos

varia de pas a pas, algumas constituies atribuem casa