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ANDRE-NoEL ROTH DEUBEL

POLITICAS PUBLICAS

FORMULACI6N, IMPLEMENTACI6N Y

EVALUACI6N

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Ediciones

Aurora

BOGOTA., D.C., 2007


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DOI3\f0:1: )
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PRESENTACION 9 t
)
INTRODUCCION 11
PRIMERA EDICI6N: septiembre de 2002
La difusion del analisis de las politicas publicae 11 )
PRIMERA REIMPRESI6N: junio de 2003
La constitucion del analisis de las politicas publicas )
SEGUNDA REIMPRESI6N: agosto de 2004
como ciencia del Estado en acci6n 13 )
TERCERA REIMPRESI6N: febrero de 2006
CUARTA REIMPRESI6N: noviembre de 2006 Capitulo I t
QUINTA REIMPRESI6N: agosto de 2007 CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA EL
ANALISIS DE LAS POLtTICAS PUBUCAS 17 )
DEREcHos RESERVADOS
Andre-Noel Roth Deubel, 2002 )
1. Los conceptos de Estado y de politica publica 17
Correo electronico: andrenoel.roth@gmail.com
Ediciones Aurora, 2002
1.1. EI Estado 20
1.2 La politica publica 25 )
Correo electronico: ediaurora@mixmail.com
2. Los enfoques teoricos 29 )
2.1. Las teorias centradas en la sociedad 29
PRODUCCI6N EDITORIAL )
2.2. Las teorias centradas en el Estado 30
Ediciones Aurora )
2.3. Las teorias mixtas 31
DISENO DE LA PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACl6N DIGITAL
2.3.1. EI enfoque neocorporativista
2.3.2. Las teorias de entramado 0 networks theory
2.3.3. EI enfoque neoinstitucional
32
33
37
,
)

Elograf Ltda. 3. Herramientas para el analisis de politicas publicas 41


3.1. Las tipologias 42 "j
ISBN: 958-9136-15-X

IMPRESO Y TERMINADO
3.2. Los instrumentos de intervenci6n del Estado
3.3. Programas de politicas publicas, programas

44


politicos y complejidad social 46

Panamericana Formas e Impresos S.A. 3.4. EI policy ciele 49


IMPRESO EN COLOMBIA 3.5. Consideraciones criticas al policy ciele 51
FRIrvrED IN COLOMBIA


ANVRE-No&Rom
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POllT1CAS POBUCAS
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interes de los analistas, independientemente de su orientaci6n poli


tica, este fuertemente determinado por las problemaricas politicas
dorninanres del momento: de las dificultades del modelo del Es
tado de bienestar en los aiios sesenta y setenta (deficit de resulta
dos), pasaron a su critica en la decada de los afios ochenta (corpo
rativismo, burocratizaci6n) y a la respuesta neoliberal en los afios
CAPIWLO I
noventa (privatizaciones). Los analistas de los aiios sesenta se enfo
caron particularmente sobre el tema de la implementaci6n de las CONCEPTOS, TEoRiAs Y HERRAMIENTAS PARA

decisiones. En los aiios setenta el tema principal fue el analisis com EL ANruSIS DE LAS POllTICAS PUBLICAS

parativo de los modelos de Estado providencia; y luego, en los


afios ochenta, el centro de interes se desplaz6 hacia la problemari.
ca de la constituci6n de las agendas gubemamentales y de las con
1. Los CONCEPTOS DE ESTADO Y DE pOLiTICA PUBUCA

figuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influ

yen en las politicas publicas (Thoenig en Duran, 1999:5).Finalmente,


Desde hace varios aiios los libros dedicados a analizar el papel
en los aiios noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas -pre
del Estado y a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseiiarlo
~ ocupados por la eficiencia de la gesti6n publica- debatieron alre
o de modernizarlo se han multiplicado", Oszlak (1994), por ejem
dedor de la reforma administrativa con la famosa nueva gesti6n
plo, habla de la necesidad de redefinir las fronteras entre el Estado
publica (new public management) y se incremento el interes por la
y la sociedad. En America latina, en particular, -en un contexto de
evaluaci6n de la acci6n publica. globalizaci6n de los mercados, de conformaci6n y consolidaci6n
de bloques regionales como el Alena, el Mercosur, el Pacto Andino
y el ALCA- tal reflexi6n sobre el papel y el modo de inserci6n del
Estado en sus sociedades aparece como de actualidad/. El nuevo
contexto politico y econ6mico internacional, as! como las exigen
cias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia,
la participaci6n, la autonomia y para fortalecer, por ejemplo, las
medidas para la protecci6n del medio ambiente, ponen a los Esta
dos frente a nuevas problematicas. Esta nueva agenda politica
-que se suma a los habituales problemas de las politicas sociales y
econornicas de inequidad, pobreza creciente, violencia, terroris
rno, corrupci6n e inseguridad- influye sobre el funcionamiento

I Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg

(1994).

2 EI debate alrededor de la llamada Tercera Via constituye un ejemplo de

esta redefmici6n (ver Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).

16
17
,
r

ANDRE-NoEL Rom POI..1rrCAS PUBUCAS t

del Estado. Por ejemplo, la integraci6n y la consideraci6n de las cues ~ traves de las cuales los agentes publicos (elegidos 0 adrninistrati
,
)

.. tiones ambientales, por naturaleza transversales 0 intersectoriales,


provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).
En la mayoria de los paises, si no en todos, la legislaci6n sobre este
vos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a de
mandas sociales y,ala vez, como configuraciones de organizaciones
y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los pro

tema se fortaleci6 y se crearon nuevas instituciones y politicas. cesos econ6micos como en las clases 0 grupos de interes" (Meny, t

AI mismo tiempo, los analisis del Estado se han renovado con Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del Es t
un cambio radical de perspectiva impulsado por los enfoques pro tado y su centralidad, en particular por su pretensi6n de monopo
lizar en un territorio determinado el uso legitimo de la violencia
t
movidos desde el denominado analisis de las politic as publicae.
)
Como 10 indican Meny y Thoenig (1992:77) al citar un autor esta fisica (Weber, 1987:45) y simb6lica (Bourdieu, 1993:51), no pue
dounidense (Ashford, 1976), "en lugar de interrogarse sobre las den y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del analisis de
consecuencias de las estructuras institucionales sobre las politicas la acci6n, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regula )
(...)", es preciso invertir la pregunta e interesarse por la manera
como las politicas aprobadas e implementadas por el Estado re
cion reales en las areas que estas organizaciones y configuraciones
de organizaciones llamadas Estado pretenden regular que el mis
flejan la distribucion del poder y de las funciones en este; de modo mo debe aparecer como Estado real. Friedberg (1993:180) for )
que "las politicas publicas se vuelvan un medio para describir el
comportarniento institucional y como sus variaciones pueden ser
mula esta idea de la siguiente manera: "el sistema politico y el Estado
corresponden a un conjunto de sistemas de acci6n parciales y

)
atribuidas a las estructuras mismas. Las politic as se convierten en
un 'anilogo' de las instituciones, mas que en un conjunto de deci
entrecruzados cuyas caracteristicas y limites, influencia e impacto,
no existen a priori, mas son temas de investigaci6n".
siones mas 0 menos eficientes, efectivas 0 racionales" (Meny y El Estado es una instituci6n que formaliza unas reglas de juego )
Thoenig, 1992:77). en amhitos que pretende regular. Lo hace por medio de la
promulgaci6n de textos juridicos y adrninistrativos, de la creaci6n

El analisis de las politicas public as ofrece una renovaci6n de los )
estudios para la comprensi6n del Estado y de sus acciones. Un de organizaciones y de redes de interacci6n que sirven de enlace
examen minucioso de las actividades estatales, en varios temas, ha (relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166ss) entre la organizaci6n y el .)

sido realizado tanto en los Estados Unidos como en Europa. Es entorno pertinente en el cual desea desarrollar su acci6n. De modo
tos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a que se consideran las leyes, el derecho en general, y las instituciones )
veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado 0 del
legislador y las realizaciones concretas. De esta forma el analisis de
estatales como un intento formal de modificaci6n, en un cierto
sentido, de las reglas de juego en los ambitos escogidos. Las poli- "
las politicas public as ha contribuido aver el Estado con menos ticas publicas, entendidas como programas de acciones, represen )
consagraci6n 0 reverencia. Los aportes de la sociologia de las or
ganizaciones al analisis de las politicas publicas han incidido tam ,
~
tan la realizaci6n concreta de decisiones, el medio usado por un
actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar
i
bien de manera significativa a esta trivializacion del Estado comportarnientos mediante el cambio de las reglas de juego ope
(Friedberg, 1993:95-96) 0, incluso, a su decairniento como "sis rantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como
tema de acci6n especifico con vocaci6n (0 pretensi6n) de coordi para el investigador, el proceso que conlleva a una decisi6n reviste
,,
nar los otros sistemas de acci6n" (Leca, Jobert, 1980: 1164).
Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organiza f
una singular importancia. En efecto, la decisi6n, expresada por 10
general bajo una formulaci6n juridica, representa la cristalizaci6n

cion cornun y corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y de un momenta en el estado de la relaci6n de fuerzas entre los
sus instituciones pueden ser analizados como "organizaciones a t distintos actores que intervienen en el proceso de definicion de las

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reglas del juego. Pero es claro que el rnimero de actores es limitado En Europa -por medio de una dinarnica competitiva en los
y selectivo: no entra cualquiera, ni como quiere, en el proceso de pIanos militar, econ6rnico y simb6lico-- los senores feudales fue
decision; por 10 tanto, la configuraci6n de estos actores es ya reve ron arrastrados en un proceso de institucionalizaci6n y de diferen
ladora del reparto del poder en el seno del Estado as! como del ciacion de la funci6n politica, principalmente con la creaci6n de
tipo de relaciones y de integraci6n establecidas entre este y su en instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejem
torno. De manera que a traves del analisis de estos procesos poli plo, el ejercito, el cuerpo de polida, una adrninistraci6n fiscal per
ticos, que legitiman y concretizan la orientacion de las politicas manente, diversos parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De
publicas, es posible dar cuenta empiricamente del tipo de Estado, este proceso resulta una concentracion de varios recursos de po
de su evolucion y transformaci6n. der -ante todo ejercito, policia, tributos, justicia, derecho-- que ter
rnina en algunos casos en la monopolizaci6n exclusiva de estos en
1.1. EL ESTADO provecho del Estado (Bourdieu, 1994:101ss). Una de las marcas
mas sobresalientes del Estado moderno es la monopolizaci6n por
Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista parte de este del uso legitimo de la violencia fisica sobre un territo
el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que rio deterrninado, seg'llnla famosa definicion de Max Weber (1987).
definen un Estado: un territorio, una poblaci6n y una autoridad. EI proceso y el grado de concentracion y de institucionalizaci6n de
El Estado, en su concepcion moderna, corresponde a un proceso estos distintos recursos es necesariamente espedfico a cada caso.
cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no EI estudio de estos procesos perrnitiria la comprensi6n de las va
individualizado se concreta hist6ricamente (Burdeau, 1970:33). El riaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado,
nacimiento del Estado moderno se produjo en Europa occidental En otras partes del mundo la implementacion del modele es
y corresponde a condiciones estructurales y culturales especificas. tatal moderno y su desarrollo queda marcado por su medio de
Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad adopci6n (ver Badie, 1992a), en particular por la ausencia del pa
espedfica, por 10 general, no corresponde a las condiciones que sado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma habia prepa
reinaban en Europa occidental en ese entonces; por 10 tanto, la rado poco a poco el advenimiento del Estado moderno. La
construcci6n del Estado toma formas y contenidos variables. In transferencia del concepto occidental de Estado al sene de otra
cluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intenta sociedad irnplico un proceso de adaptaci6n particular en relacion
ron explicar por medio de variables de tipo econ6rnico, cultural 0 con la historia de la sociedad espedfica. Segiin Badie, en la mayo
geopolitico las variaciones existentes entre los diferentes modelos ria de los casos la importacion del modele de Estado occidental
de Estado que se forjaron en la historia (ver Kriesi, 1994; Braud, ha sido la obra de elites nuevas que buscaron alcanzar "objetivos
.. 1997). EI Estado apareci6 como la solucion que se impuso de propios muchas veces con finalidades de emancipaci6n" (Badie,
manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para 1992a:81). La historia de los procesos de independencia de los
resolver la crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). EI Esta Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una cons
do no se impuso tal y como 10 conocemos hoy de manera inme trucci6n estatal elitista sin mayor participaei6n de los pueblos. Hubo
diata y uniforme. Se trata de un proceso largo de modernizacion claramente un proceso de centralizaei6n de la autoridad bajo la
politica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento forma de una consrruccion estatal pero con una integraci6n extre
progresivo de la centralizaci6n del poder en el Estado por un lade madamente reducida de la poblaci6n.
y, por otro, por la integraci6n social y politica de la poblaci6n bajo Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la
modalidades y condiciones variables (Kriesi, 1994:71). falta de rigor en el uso del concepto de Estado para designar

21
20
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ANVKE-NOI:L Rom POJJnCAS PUBUCAS :t

"toda construcci6n de un poder del cualla centralidad no es ni constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos a los ,,t
verificada ni (...) medida"(Badie, 1992b:207ss). Es asi como en las
sociedades en desarrollo los principios de soberania, de territoria
lidad y de unicidad del orden institucional-fundamentos del Esta
criterios weberianos de definicion del Estado (Weber, 1987:45),
parece ser que paises como Peru, Colombia, Mexico y Brasil, no
los cumplen. En efecto, tanto el monopolio de la violencia legiti
,
do moderno occidental- no estan sino parcialmente establecidos rna como el monopolio del control territorial no son realidad. A J
desde la 6ptica socio16gica (Badie, Birnbaum, 1982). Si bien es
cierto que el Estado en desarrollo tiende, por 10 rnenos te6rica
mente, hacia la realizaci6n de este objetivo, en muchos casos es
veces la importacion del modelo del Estado occidental ha podi
do traducirse en una hibridacion entre caracteristicas importadas
y caracteristicas end6genas que termina en una forma de inven

mas un Estado desde el punto de vista del formalismo juridico,
que desde el punto de vista de la realidad sociologies.
La inexistencia del Estado, tornado en sentido estricto, es par
cion politica (Demelas, 1992). Sin embargo, es cormin el hecho
de que, mas alla de una rapida lectura juridica, las estructuras
estatales esten sobrepuestas 0 yuxtapuestas a espacios sociales

J
)


ticularmente evidente en el continente africano y en el mundo que escapan en gran parte a su influencia (Badie, 1992b: 216
musulrnan. En estas regiones la obediencia y la lealtad de los habi 217). Asi que las tendencias desde los afios ochenta hacia la re
tantes hacia la forma Estado, elemento importado de la cultura ducci6n del 'Estado', debido a la crisis de la deuda y a la ola )
occidental, estan fuertemente limitadas por los lazos cornunitarios ~
neoliberal, restringen todavia mas su influencia en estos espacios )
o religiosos", 10 que dificulta la constirucion de una sociedad civil t sociales y su consecuencia es que "los aparatos burocraticos

I
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo institucionales aun se desfasan mas de los espacios sociales y se
J occidental (Badie, 1992b). En estos casos los derechos tradiciona encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia" (Badie,
les, consuetudinarios y comunitarios estan aun muy presentes, 10 1992b:218). En estas condiciones la crisis del Estado, y su nece )
cuallimita la constituci6n y el dominio de una centralidad de po
der de tipo Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que
saria redefinicion, se vuelven un fen6meno reiterativo,
Segun Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este

reconoccr que America latina, poniendo entre parentesis el mundo debil anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduc )
indigena, ha sufrido por razones hist6ricas una importante cion de los costos de la manipulaci6n de estas, Por la poca influen )
deculturizacion. Las poblaciones del continente americano han cia real que ejercen estas instituciones en las sociedades en desarrollo )
sido mas receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116 resultan mas facil los cambios institucionales, la bulimia legisladora
)
117) Y a sus concepciones politicas, que Africa y que los paises y la proliferaci6n de instituciones: este activisrno politico adminis
orientales y musulmanes. La importante emigraci6n europea al trativo queda en gran parte ilusorio y simbolico, La incapacidad J
Nuevo Mundo explica probablemente esto,
Pero a pesar de la receptividad de America latina, es de
del Estado tanto para iinplementarse realmente como para eje
cutar eficazmente sus politicas contribuye todavia mas a su ilegiti

J

anotar que el aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos mid ad y a situarse como exterior --{) mejor como intruso- a la
los espacios sociales. Tiene que enfrentar numerosas resistencias sociedad que pretende regular.
Sin embargo, es de anotar que este deficit de implementaci6n
(implementation gap) no es una exclusividad de las sociedades en de
sarrollo 0 no occidentales; es mas bien, en distintos grados, un

fen6meno universal. Las resistencias ejercidas por los actores que
J Incluso en Europa, la Iglesia Cat6lica ha sido durante largo tiempo una se encuentran en los distintos espacios sociales perifericos frente a
estructura de poder en competici6n con el Estado moderno. las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tam

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ANDRE-NoaRmH
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PoI.1nCAS PUBUCAS
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bien en los paises desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable


que la amplitud de estas distorsiones entre derecho y hechos no
sea la misma en los dos Contextos. Pero la complejidad de los
f tan similitudes. Las posiciones de estos Estados a 10 largo de este
continuum, y a pesar de tener tambien historias especificas para la
problemas, 0 mejor, la percepcion actual de su complejidad au I consrruccion de cada Estado en particular, estan tan relativamente
cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar

menta la dificu1tad de implementar soluciones, ya que estas tam


a America latina, es decir, de un Leviatan criollo (Kaplan, 1989:fl9).

bien se vuelven cada vez mas complejas (papadopoulos, 1995).


Pero el Estado no es una entidad homogenea, Si se prosigue en
~Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son mas que una
/

la misma logica se puede deducir que, mas alla de las similitudes

caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de


generales, la posicion de cada una de las instituciones que confer

tipo ideal (en el sentido weberianodel termino) realmente existen


man a cada Estado tampoco sera identica, Los multiples segmen

te, donde algunas caracteristicas de estas Ultimas aparecen como


tos estatales ocuparan posiciones variables a 10 largo de este continuum

ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la co


segUn las condiciones sociales e historicas que han estructurado e

rrupcion, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espana


influido la pretension de cada poder estatal especifico de ejercer

o Suiza, como en los Estados Unidos argumentarian en este senti


:, -0 de no ejercer- su dominacion en un espacio social en particu

do. America latina bien podria ser este Occidente extremo que lleva
lar. De modo que el Estado se encuentra como en el centro de un

por titulo un libro de Rouquie (1987). De manera que, mas alla de


entrecruzamiento complejo de sistemas de accion, Esto obliga al

las diferencias y similitudes entre Estados siruados de uno y otro


investigador a multiplicar los analisis para dar cuenta de las dife

lado del Atlantico, estes se enfrentan a problemas similares, pero


rencias y explicarlas.

con una diferencia de grado, para imponerse en espacios territo ).

riales y sociales a los cuales pretenden dominar.


. El Estado -como otros actores sociales con los recursos que
tiene a su disposicion- busca incidir 0 modificar en cierto sentido
Si se generaliza se podria imaginar que todas las sociedades

.. la regulacion operante en un espacio social preciso. En el marco de


toman posicion a 10 largo de un continuum en el cual se encontra

un Estado de derecho, es la adopcion de una reglamentacion juri


rian, de un lado, las sociedades sin instituciones separadas, sin dife

dica que legitima la implernentacion de su estrategia. La definicion


renciacion social de cualquier tipo, es decir sin Estado como tal, y
de la estrategia estatallegitima es el resultado de la movilizacion de
del otto lado, las sociedades con una diferenciacion social maxima
ciertos actores, publicos y privados, con intereses contradictorio~
y en donde el Estado seria la mediacion obligatoria de las relacio
4 Por 10 tanto, las politicas publicas son el resultado de estas .
nes interindividuales Cada uno de los conjuntos de instituciones
movilizaciones; por eso el analisis de las politicas publicas se cons
que constituyen los Estados actuales ocupa una posicion entre es
tituye en una puerta de entrada para la comprension del Estado y
tos dos extrernos opuestos. Es aS1 como para America latina es
de sus relaciones con la sociedad.
claro que por los rasgos hist6ricos comunes, sus Estados presen

1.2. LA POLmCA PUBllCA

Para definir el objeto 0 el concepto de politica publica es tradi- '.

cional partir de la dificultad semantica que existe en espafiol con el

4 Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tonnies 0


terrnino politica. Es precise sefialar por 10 menos tres acepciones

de solidaridad org.inica y de solidaridad mecanica en Durkheim. Sin embar


que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma

go no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia el


otto. ingles S1 distingue. Primero, la politica concebida como el ambito

del gobierno de las sociedades humanas, polity en ingles, Segundo,

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25
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ANvJili-NoEL Rom _ _ ,, __ ._._~ , w,,~m,~_~v._~ __ ,_,,~~... n.".~_. .~. ~~_~_N._,~_~._. ~
PoI1rrC4S PUBUC4S
_"""'-_'~~---__-_-

.. la polltica como la actividad de organizaci6n y lucha por el control todo respuestas, 0 sea que dan la impresi6n de un Estado unica ,
t
,
del poder, politics en ingles, Y; finalmente, la Poll/ica como designa mente reaaiuo a eventos exteriores a d.
cion de los prop6sitos y programas de las autoridades publicas, A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro
poliry en ingles. Claramente, nuestro prop6sito tiene que ver en es elementos centrales que perrniten identificar la existencia de una ,/
politica publica: implicaci6n del gobierno, percepci6n de proble
pecial con esta Ultima acepci6n.
mas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es posible decir
t
En la literatura especializada existe una gran cantidad de defini )

t
ciones del concepto de politica publica. Por ejemplo, Heclo y que una politica publica existe siempre y cuando instituciones estata-
Wildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definicion sim les asuman total 0 parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estirna
. pIe: "una politica publica (poliry) es una acci6n gubernamental diri dos como deseables 0 necesarios, por medio de un proceso destinado
gida hacia el logro de objetivos fuera de ella misrna", Merry y a carnbiar un estado de las cosas percibido como problernatico, Es
)
. Thoenig (1986:8) proponen una definicion cercana; para ellos la de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un estado de las
cosas considerado problernatico por parte del sistema politico es )
politica publica es "la acci6n de las autoridades publicas en el seno
de la sociedad", luego, segun los rnismos autores (1986:12), la consecuencia de otra politica 0 de una politica anterior. Es decir que )
. politica publica se transforma en "un programa de acci6n de una la acci6n es, adernas, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5). )
autoridad publica". Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la politica
publica "esta constituida por las acciones gubernamentales -10 que
los gobiernos dicen y 10 que hacen con relaci6n a un problema 0
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la acci6n guber

namental se desarrolla para y a traves de actores sociales. Son

seres humanos quienes la conciben, la deciden y la implementan,


eO)

una controversia (issuc)-". Compartimos con Hogwood (1984:23) e igualmente los destinatarios de ella, directa 0 indirectamente,
)
la opinion de que de todos modos una definicion del concepto de son personas. )
politica publica queda muy subjetiva. Segun el, "para que una po Para concluir y arriesgar una definicion personal considero que
una politica publica designa la existencia de "un conjunto confor- . )
litica pueda ser considerada como una politica publica, es preciso
que en un cierto grado haya sido producida 0 por 10 menos trata mado por uno 0 varios objetivos colectivos considerados necesa )
da al interior de un marco de procedirnientos, de influencias y de rios 0 deseables y por medios y acciones que son rratados, por 10 )
organizaciones gubernamentales". Mas recientemente, Muller y Surel menos parcialmente, por una institucion u organizaci6n guberna
)
(1998:13) consideran que una politica publica "designa el proceso mental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales 0 colectivos para modificar una situacion percibida )
por el cual se elaboran y se implernentan programas de accion
publica, es decir dispositivos politico-administrativos coordinados, como insatisfactoria 0 problematica" (Roth, 1999a:14). )
en principio, alrededor de objetivos explicitos". De alli se puede decir que el analisis de las politicas publicas

Autores colombianos han definido la politica publica como tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos confer
.-

- "el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (0 de un gobierno mado por:
espedfico) frente a situaciones consideradas socialmente como a) los objetivos colectivos que el Estado considera como desea
problernaticas" (Salazar, 1999a:50) 0 como "el conjunto de suce bles 0 necesarios, incluyendo el proceso de definicion y de forma-
sivas iniciativas, decisiones y acciones del regimen politico frente a
situaciones socialmente problematicas y que buscan la resolucion
de las rnismas 0 llevarlas a niveles manejables" (Vargas Velasquez,
cion de estes,
b) los medios y acciones procesados, total 0 parcialmente, por
una instituci6n u organizaci6n gubernamental, y

1999:57). Estas definiciones, en particular la primera, nos parecen
lirnitadas porque dejan pensar que las politicas publicas son ante
c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las conse
cuencias deseadas como las imprevistas.
26
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ANDRE-NOEL Rom

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'A n __

En resumen, el anaIisis de las politicas publicas consiste en exa


2. Los ENFOQUES TE6RICOS
rninar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos
por el Estado para transformar parcial 0 totalmente la sociedad
asf como sus resultados y efectos. El analisis de las politicas publicas no es una nueva teoria sobre el
Estado, la sociedad 0 la politica. Mas que de una nueva reoria, se
Para cornplerar y perrnirir la operacionalizacion de esta defi

I
trata de un desplazarniento del :ingulo de analisis 0 del punto de
nicion es necesario relacionarla con un campo de aplicacion, Es
observacion; por 10 tanto, los enfoques teoricos utilizados por los
claro que la politica publica existe solo en la rnedida en que sefiala
estudiosos de las politicas publicae reflejan el mundo reorico a dis
su campo de accion. No tiene mucho sentido hablar de la politica
posicion de todo cientifico social, En esta seccion se trata, sin mas
(poliry) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.
pretension, de sefialar las tres grandes posturas reoricas relacionadas
De manera que existe una politica (publica) econornica, social, ex
con el Estado y las politicas publicae: las teorias centradas en la socie
terior, etc. Mediante esta operacion se admire explicitamente una
dad, las que se centran en el Estado y las teorias mixtas 0 intermedias.
distribucion de la realidad en distintos campos, sectores y territo
rios -politica social francesa, china, suiza, colombiana, etc.-, ideal
2.1. LAs TEams CENfRADAS EN LA SOCIEDAD
mente independientes los unos de los otros. Esta distribucion revela
ya de por sf una concepcion del mundo, De esta forma cada po
Para un primer grupo de teorias el Estado es considerado como
litica publica tiene su campo de intervencion reservado que puede
una variable depel1diel1te de la sociedad. Es fundamentalmente el
ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones para los cuales
estado de las relaciones de fuerzas entre, segtin unos, las diferentes
generalmente se fijan objetivos mas especificos (por ejemplo, la
clases, fracciones de clases 0 naciones, y segun otros, entre indivi
politica educativa se subdivide en politica universitaria, politica de
duos y grupos que determina la eleccion de las politicas desarrolla
educacion media, etc.), Por 10 general, las instituciones politicas y
das por la institucion estatal. En esre grupo de teorias centradas en
los organigramas de los ministerios y de las administraciones refle
la sociedad (sociery-centered) se encuentran, de un lado, los enfoques
jan la concepcion prevaleciente en torno a la division tanto secto
rial como espacial de la realidad.
t marxistas, neomarxistas y la corriente de la teoria de la dependen
cia. Del otro lado, por su posicion ideologies totalmente opuesta,
Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso
se encuentran los enfoques racionalistas (raciol1al choice), pluralistas,
sefialar que la politica publica no existe <<naturalmente en la realidad,
elitistas y de escogencia 0 eleccion publica (public choice)5. A pesar de
-- sino que se trata a la vez de una construccion social y de una cons
truccion de un objeto de investigacion. Esto implica dificuItades para
la identificacion de sus contornos exactos. Una simple observacion
de las acciones de las autoridades y de sus efectos rnuestra que la
delimitacion de la pertenencia de estas a una u otra politica publica es 5 Los trabajos de la escuela del publicchoice, los cua!es se inscrib en general
un ejercicio mucho mas complejo de 10 que se podria imaginar mente en la corriente neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fa
inicialmente. ~Donde situar la frontera entre la politica ambiental y la llasde las instituciones publicae mediante una aplicaci6n de los conceptos
politica agropecuaria? La definicion misma de la politica constituye del individualismo metodol6gico (el individuo es raciona! y egoista) para
ya un tema de controversia, de debate y de lucha politica para los explicar las escogencias politicas e institucionales. Esta corriente se dedicaci a
actores politicos. De forma similar la definicion, implicita 0 explici mostrar que las burocracias publicas y los mecanismos de representaci6n
politic a son los responsables del crecimiento de los presupuestos publicos
ta, de una politica publica hecha por el analista, es igualmente una
y que la soluci6n consiste en volver al Estado minimo {Duran, 1990: 232).
decision que no se encuentra exenta de arbitrariedad.
Ver mas adelante en el numeral 2.3.3. y tarnbien en el capitulo III.

I 28
29
J
ANtJKE-NU(;L Rom
POUrrCAS PUBUCAS
,
t
las diferencias ideol6gicas entre estos dos grupos de teorias, ellos
. tienen en cormin considerar al Estado como dependiente; es decir,
que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones pu
2.3. LAs TEOmS MIXTAS

Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo mas re


,,
blicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones ciente, que trata de situarse en una posicion mediana frente a los
hechas en materia de politicas publicas, dos grupos anteriores. Rechaza de un lado el racionalismo t
economicista 0 social que predomina en el primer grupo y, por )
2.2. LAs TEORtAs CENTRADAS EN EL ESTADO
el otro lado, se niega tambien a ver a la sociedad como sometida
)
a un Estado que se encuentra, adernas, cautivo de una minoria
Un segundo grupo de teorias privilegia un enfoque en el cual el (segundo grupo) (Me ny, Thoenig, 1992:46). En este tercer grupo )
Estado tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona se ubican posturas y opciones te6ricas y politicas muy variadas )
como un selector de las demandas y un proveedor de servicios.
La acci6n publica es principalmente un resultado de las elecciones
realizadas por los decisores politicos y por los altos funcionarios
publicos, Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered).
como el neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el analisis
de redes y la teoria de la accion, entre otros. Estos enfoques
te6ricos intentan tomar en consideracion, con todas las distincio
t
)
nes y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores
Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes
determinan de manera esenciallas elecciones en materia de politi
internos (state-centered) como externos (society-centered) en su expli
cacion de la acci6n publica y de las politicas publicas. Se trata

cas publicae. En este grupo se sinian los enfoques deasionistas (mo
')
tarnbien, en cierta forma, de sustituir la busqueda de las relacio
delo racional, a racionalidad limitada, incremental, induso, como nes causales univocas para tratar de aprehender la sociedad como )
caso limite, el modelo garbage can)6. Tambien entra en esta categoria un tejido de relaciones mas complejas, de interrelaciones mas )
el enfoque burocratico 0 neoweberiano segun el cuallas elecciones
publicas resultan de los conflictos y competici6n entre distintos
que de relaciones, de interdependencia mas que de dependencia.
Es una consecuencia de la tendencia conternporanea de conside

grupos y clanes (tecnocraticos) en el seno del Estado. Es de anotar )
rar las interacciones entre sociedad y Estado mas en sus dimen
que algunas posturas neomarxistas se acercan tarnbien a este gru_ '~
siones horizontales (el uno y el otro son socios) que verticales (el )
po de teorias", Todos estos enfoques tienden a minimizar la in uno domina al otro 0 viceversa) y de sefialar la interpenetraci6n
fluencia de los cambios y de los actores situados en el entorno
social, economico, politico e internacional del Estado para expli
car las elecciones de politicas publicas,
creciente entre las esferas publica y privada.
Si el analisis de politicas publicas es posible a partir de cualquier
posicion te6rica, considerarnos sin embargo que las del tercer grupo

)
permiten desarrollarinvestigaciones a partir de posiciones mas abiertas

.,'t

y por 10 tanto mas susceptibles de realizar aportes novedosos. Con


siderar a priori que la politica publica es resultado de las presiones
sociales 0 econ6micas (society-centered) 0 de la racionalidad de los bu
6 Ver capitulo III.
7 Particularmente Poulantzas quien, en la linea del estructuralismo de

Althusser, clioinicio a una serie de investigaciones sobre politicas urbanas a


r6cratas 0 de los politicos (state-centered), tiende a limitar de antemano
la investigaci6n en un ejercicio de confirrnacion de la validez de una
partir del reconocimiento de la existencia de una autonomia relativa del
Estadc para explicar decisiones que, de 10 contrario, estarian en contradic
cion con el postulado rnarxista ortodoxo del deterrninismo econornico (ver
Meny, Thoenig, 1992:58-65).
teoria en particular, 0 de fortalecer el nucleo duro de un paradigma
cientifico. En cambio, observar y sopesar los diferentes elementos
que inciden en la construccion y desarrollo de una politica publica sin

prejuicios sobre su origen (interno 0 externo a las instituciones es j

30
. ' 31
ANDRE-NOEL Rom
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tatales) aparece como mas favorable a la verificacion de hipotesis deliberadamente el monopolio de la representacion dentro de sus
explicativas novedosas. Si se considera que el Estado no es una categorias respectivas" (Schmitter, 1974 en Meny, Thoenig, 1992:66).
institucion homogenea, es probable que el Estado aparezca fuerte Con este enfoque, las politicas publicas ya no se conciben como el
en algunos periodos, debil en otros, fuerte en algunos sectores y resultado de la competicion entre gropos, como se postula en el
debil en otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es modelo pluralista, 0 entre clases 0 fracciones de clases como en
posible que la politica publica surja, a pesar de todo, como un los modelos de inspiracion marxista, sino como el fruto de una
resultado de una configuracion de poder de tipo state-centered 0 negociacion entre el Estado y los representantes de los gropos
society-centered, pero solo de manera ex post, es decir como conclu sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas
sion de la investigacion,
han mostrado que el Estado tampoco habia estado controlado
Las teorias pertenecientes al primer y al segundo grupo son por un gropo reducido de tecnocratas, sino que se revelo frag
suficientemente conocidas por 10 que no es necesario presentar mentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente
las de manera mas exhaustiva. Cosa diferente es 10 relacionado (entre centro y region) (Merry, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado
con las teorias del tercer grupo que se desarrollaron en estos entrelazado de manera compleja con una multitud de gropos ha
ultimos quince 0 veinte aiios. Por eso se presentan a continuacion facilitado el desarrollo de una reflexion mas amplia sobre las rela
estos enfoques teoricos -neocorporativista; de entramado, en sus ciones entre funcionarios y gropos de interes de todo tipo. Las
distintas vertientes; y los elementos fundamentales de las princi teorias de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red
pales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucio y de comunidad, representan de cierta forma una flexibilizacion y
nalismo- que han permitido renovar la reflexion sobre la accion extension de la teoria neocorporativista.
publica. Es precise seiialar que existe al interior de estos enfo
ques un amplio espectro de posturas ideologicas. 2.3.2. LAs raontss DE ENTRAMADO 0 NE1WORKf IHEORY

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA


En los ultimos veinte aiios un enfoque bas ado en la teoria de
las redes (networks theory), llamado tambien de entramado, ha per
El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de mitido desarrollos interesantes, Una red se define generalmente
relaciones privilegiadas 0 exclusivas entre un rnirnero relativamen como un conjunto de relaciones de un tipo espedfico (por ejem
te reducido de grupos 0 gremios y el Estado. Fue el modelo de plo de colaboracion, de apoyo, de control 0 de influencia) entre
los Estados europeos de los aiios treinta, particularmente con el un conjunto de actores (Lazega,1994:293).
fascismo. La renovacion de esta corriente se debe al interes suscita Esta concepcion tiende a considerar que las fronteras entre 10
do en los afios setenta en America latina por encontrar una lectura estatal y 10 no estatal son movedizas y que existe una serie de puen
a los regimenes autoritarios del cono sur. Es a partir de alli que tes entre estas dos esferas. Las politicas publicas se conciben como
Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista, definio lo el resultado de interrelaciones e interdependencias entre varias
que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo instituciones, grupos e individuos que conforman una red de
pluralista, como "un sistema de representacion de intereses en el influencia mutua y en donde las jerarquias reales no siempre son
cuallas unidades constitutivas se organizan en un mimero limitado las que formalmente esran establecidas. Cada politica, por su sin
de categorias tinicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de gularidad, tendci una red distinta de actores que el analista tratara
manera jecirquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconoci de descubrir. El analisis de red se concibe entonces como una
das 0 autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede metodologia descriptiva y de modelizacion inductiva de la estruc

32 r;,. r-~ ::,~;: . .:',:: ~ ;);: ;):.~;::~


33
I
,

ANDRE-NoEL Rom

tura de relaci6n entre un conjunto de actores. En esta concepci6n de


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POI..1rICAS piJllUCAS
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,

,
en las segundas -las comunidades de politica- se establecen rela
analisis, tienen mayor importancia las relaciones entre actores que sus ciones mas estrechas, de tipo oligarquico 0 corporativista, En estas
t
,
caracteristicas 0 atributos individuales (Lazega, 1994:293). comunidades los miembros y sus relaciones son mas bien estables,
En el campo de las politicas publicas existen por 10 menos tres )
con una interdependencia fuerte y con un grado importante de ais
enfoques que se fundamentan en esta concepcion de entramado 0 lamiento de la red respecto del exterior (por ejemplo, el casu de
de redes: la red de politica (poliry network), la comunidad de politica algunos segmentos del Estado con ciertos gremios). )
(poliry community) y las coaliciones de militantes (advocary coalitions).
En estos enfoques se proponen modelos de interacci6n entre
los diferentes actores de la politica publica, modelos que pueden
tomar distintas formas segiin el tipo de participantes (actores pu
Otro autor considera que el terrnino network (red, entramado)
es un terrnino generico para sefialar a todas las formas posibles de
arrcglos de cooperaci6n entre actores (Kriesi, 1994:392ss). Kriesi
,
t
pone en evidencia la existencia de varios tipos de redes seg6n el
blicos 0 actores privados) y segun el tema de la politica. Se permi grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de interes (gre )
te asi la ampliaci6n del campo de analisis a actores no institucionales. mios) y el grado de fuerza 0 de debilidad del Estado. El cruce de
Uno de los principales puntos en comun de estos enfoques se estas dos variables permite entonces establecer la existencia de cua t
encuentra en el rechazo a la distincion tradicional entre proceso de tro tipo de redes (cuadro 1-I): )
decisi6n y proceso de implementaci6n. )
Una primera definici6n considera que las redes de politica 0
poliry networks son mecanismos de movilizaci6n de recursos poli
1-1.- TIPOS DE REDES

ticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar decisio )
nes, formular 0 implementar programas es ampliamente )
distribuida 0 dispersa entre distintos actores tanto publicos como Red de cooperacion

,
privados, Una red de politica se define por sus actores, relacio sectorial 0 de
nes, lazos y sus limites. Una red esta conformada por un rnicleo clientela )
relativamente estable de actores publicos y de organizaciones
privadas; son estructuras hibridas de colaboraci6n, de enlace y
de apoyo a la actividad politica gubernamental (politicalgovernance)
Red de presion

)
(Marin, Mayntz, 1991:41-42). Fuente: Kriesi (1994). Adaptacion A. Roth
)
Poucr NE1WORK Y POuey COMMUNITY - &d de concertaaon. Se caracteriza por un nurnero bajo de actores,
I'
el cierre de su acceso para otros actores, la centralizaci6n y la esta
I
Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre
evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciaci6n propues
ta por Rhodes (en Faure y al., 1995:112). Este autor ha establecido
bilidad de su funcionamiento.

- &d de cooperadon sectorial. En ella interviene un nurnero relativa

mente alto de actores piiblicos y pocos actores privados. Su acceso


una tipologia con base en un continuum en el cual de un lado se en
contrarian las issue networks y del otro las poliry communities. Las prime
es cerrado para otros actores y funciona de manera descentraliza

da y estable.
!I

ras se aproximan mucho a la teoria pluralista, y se caracterizan por - &d de intervencion. Esta caracterizada por un nurnero relativamente

ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada orga bajo de actores publicos y numerosos actores privados. Es cerrada

nizaci6n queda relativamente aut6noma de las dernas; rnientras que para otros actores. SU funcionamiento centralizado es inestable,

34 35
ANDRE-NOEL Rom
POl..Jl10tJ PUBUCAS

- Red de presion. Sus caracteristicas son un mimerr, alto de partici


de militantes (advocary coalitions) a 10 largo del proceso de definicion
pantes y la apertura de su acceso para otros actores. Su funciona
e implementacion de la politica.
mienro es descentralizado e inestable.
;~,' Este modele se presenta de manera mas exhaustiva en el estudio
A partir de esta propuesta el analisis de situaciones particulares de las politicas ambientales de Colombia en el capitulo VI.
permite establecer clasificaciones y comparar modelos de
implementaciones de politicas teniendo en cuenta la capacidad del
2.3.3. EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL
Estado en distintos sectores y paises.
El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y
ADVOCACY COAIJTIONS
Olsfn (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las institucio-
J nes. Las considera como un factor esencial para la definicion del
Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) esta constituido marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
por la cornbinacion de una misma concepcion de la implementacion,
accion colectiva 0 las politicas publicas (institutions do mattery. Los
pero basada en dos fuentes. En primer lugar, en la existencia de autores pretenden superar el institucionalismo tradicional--centrado
comunidades de politics (poliry communities) que compiten entre sf
en el estudio de los entes politico-administrativos- y rechazar las
para el dominio conceptual (y material) sobre uno u otro tema de perspectivas reduccionistas de tipo society centered 0 state centered, a
politicas publicas, Estas comunidades son defmidas como "el con
favor de una perspectiva de interdependencia entre instituciones 50
junto de actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto
ciales y politicas relativamente autonomas (teoria del tercer grupo,
piiblicas como privadas (responsables de entes gubemamentales, de
ver numeral 2.3. de este capitulo). Por eso la definicion de las institu
gremios, politicos, academicos e investigadores) que comparten una
ciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal.
serie de valores y de creencias acerca de alglin problema y que se
Para ellos se deben incluir en la definicion del concepto no solamen
coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objeti te las reglas de procedimiento, los dispositivos de decision, la forma
vos" (Sabatier, 1988). La imporrancia dada por este enfoque a las
de organizacion, las rutinas y el tratamiento de la informacion, sino
ideas, a los simbolos, a los valores y a las creencias en las politicas tarnbien las creencias, paradigmas, culturas, tecnologias y saberes que
publicas (ver Edelman, 1991) permite hablar, segun algunos auto sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las
res, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este enfo instituciones son tanto un factor de orden como de construccion de
que estaria caracterizado por su intento de entender las politicas sentido para las acciones realizadas por los actores. Es de anotar que
publicas como matrices cognitivas y normativas que conforman
la amplitud dada al concepto de institucion por los defensores de
sistemas de interpretacion 0 de represenraclon de la realidad y en los
este enfoque es tarnbien Fuente de dificultades conceptuales y
cuales los actores publicos y privados insertan sus acciones.
metodologicas:la distincion entre 10 que hace parte de 10 institucional
En segundo lugar, el modelo Advocary Coalitions considera que el y 10 que es exterior es ardua.~Que factores no son institucionales?
proceso de implementacion es fundamentalmente un proceso de apren
(ver Ross, 2000). La interrogacion central del enfoque en sus distin
dizaje politico, entendido como los cambios re1ativamente estables del
tas vertientes principales -historica, eleccion 0 escogencia racional,
pensar y de los comportamientos causados por Ia experienciay el tino
economica 0 sociologica- se sima en el analisis de las condiciones de
que resultan de Ia actividad politica (ver tambien capitulos IV y VI).
produccion y de evolucion de estas instituciones y como estas, a su
A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de vez, influyen en las dinamicas sociales y permiten asi pensar el Esta
explicacion de los cambios en las politicas piiblicas en ellargo plazo do en interaccion (Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador
debidos a la influencia de estas comunidades 0 coaliciones politicas tambien de un fenorneno de sociedad creciente que considera 0

I 36
37
ANDRE-NoEL Rom POUnC4S PUBUC4S
,
t

t
constata que las instituciones, y el Estado en general, se encuentran actores pertinentes tienen una serie de preferencias y gustos y que t
debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones privadas; se comportan de manera instrumental, con base en una estrategia
evoluci6n que 10 obligaria a negociar su autoridad (Lane, 1995:224). calculada, es decir racional, con el fin de maximizar sus posibilida
t
des de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En esta t
NEOINSTITUCIONAUSMO HISTORlCO perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el
apego de los actores a estas, porque reducen la incertidumbre y
El enfoque historico se centra principalmente en la necesidad
de aprehender el Estado en una perspectiva de largo plazo y de
manera comparativa, al situar este en el centro del analisis. Los
investigadores que se inscriben en esta corriente buscan
facilitan a los actores pertinentes satisfacciones duraderas que neu
tralizan la competencia en el sector.

)
NEOINSTITUCIONALISMO ECONOMICO )
conceptualizar la relacion entre las instituciones y el comportamiento
)
individual en terrninos relativarnente arnplios. Ellos prestan parti El origen de la corriente econ6mica del neoinstitucionalismo,
cular atenci6n a las asimetrias de poder que derivan de la acci6n y cercana a la que se acaba de presentar, se encuentra en la preten )
del desarrollo de las instituciones. Adernas, tienden a percibir el sion de construir una teoria general de la interaccion entre los inte )
desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del reses y las instituciones, valida para el sector publico. Para lograr )
sendero (path dependence) y de consecuencias imprevistas. esto los autores se han propuesto recoger parte de la teoria de las
El concepto de dependencia del sendero describe la existencia escogencias 0 elecciones publicas (teoria del public choice) y parte del
de movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de acci6n paradigma economico neoclasico, )
y las configuraciones institucionales propias de una politica publica 0 La economia neoinstitucional parte del postulado de que no es )
de un subsistema particular. Esta situaci6n va a determinar siempre el individuo quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes,
)
con mas fuerza un camino espedfico para la acci6n publica. En sino a las instituciones que hay que cambiar, para facilitar a los
otras palabras, la herencia institucional y politica pesa sobre la selec individuos la consecucion de sus intereses con mayor efectividad. )
cion de la accion publica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investi Es asi como este enfoque centra su atenci6n en el papel del Estado )
gadores intentan asociar el analisis institucional a la influencia que en la definicion de las bases de los arreglos contractuales que fijan los )
pueden ejercer factores cognitivos -como las ideas 0 la cultura costos de transaccion" entre intereses e instituciones. Estos arreglos
)
sobre los procesos politicos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).
Los principales temas de investigaci6n han sido, por el momento, el
analisis en una perspectiva comparativa de las politicas sociales y J
macroecon6micas.

NEOINSTITUCIONAUSMO Y ELECCION RACIONAL
BLos costas de transacei6n se definen como "los recursos necesarios para
Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raaonal choice
medic tanto los atributos fisicos como legales de los bienes que se estan
cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la
incertidumbre que refleja el grado de imperfecei6n en la medici6n y cumpli
una dimension complementaria centrada en el papel de las institu
ciones como reductoras de incertidumbre y como factor deter
minante para la producci6n y la expresi6n de las preferencias de
,~
'!;'
miento de los terminos de intercambio (...)". Se incluyen tarnbien los "cos
tas de busqueda e informaci6n, costos de arreglos y deeisiones, costos de
acci6n de vigilancia y policia" (North y Coase, citados en Kalmanovitz,

los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los 2001:37).

38 39

~ ANDRE-NoEL Rom ,
if'. Pol.1nCAS PUBUCAS
f'*
~. dependen basicarnenre de las tecnologias existentes y de la dis los a la acumulacion de capital de largo plazo, reducir los costos de
.'/'

.'
ponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos cam transaccion y profundizar el desarrollo de las instituciones".
bian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede Esta postura analitica neoliberal es la que predomina desde hace
jugar un papel fundamental para rninirnizar los costos de tran mas de un decenio en instituciones intemacionales como el Banco
saccion mediante la innovacion institucional. Los cambios Mundial, el Fondo Monetario Intemacional, etc. Con eso se en
institucionales deb en afectar la anterior estructuracion de los in tiende la orientacion de las reformas estructurales que estas institu

tereses para lograr un equilibrio mas competitivo, con el fin de


evitar el mantenirniento 0 la creacion de rentas de situacion 0 de
rent-seeeen que capturen la politica a su favor (Lane, 1995:227ss).
ciones imponen a los paises que acuden a ellas como condicion
para la obtencion de creditos (ver Stiglitz, 2002).

En esta concepcion, el Estado debe operar en el marco de una


competicion perfecta evitando que su intervencion, mediante sus
NEOINSTITUCIONAUSMO SOCIOL6GICO

instituciones, perturbe el equilibrio competitivo del mercado: la


intervencion del Estado debe favorecer la disminucion de los
costos de transaccion,
La vertiente sociologica del neoinstitucionalismo se inserta en
una renovacion de las orientaciones y condusiones de la sociolo


gia de las organizaciones, pues contrariamente a esta, la sociolo
Las implicaciones politicas de esta corriente son evidentes: por gia neoinstitucional postula que la mayoria de las formas y
ejemplo, Wiesner (1997) en su analisis de las politicas piiblicas co procedirnientos pueden ser entendidos como practicas particu

lombianas desde esta perspectiva neoinstitucional economics, su


braya a 10 largo de su estudio que es necesario cambiar el disefio
de las politicas public as para que estas, entre otras cosas, no res
lares de origen cultural parecidas a los mitos y ceremonias inven
tad as en numerosas sociedades. De esta forma el analisis de las


organizaciones integra el estudio de las variables culturales en la
trinjan la competencia. Esta posicion tarnbien la defiende el eco aprehension de las condiciones de forrnacion y de funcionarniento
nornista y ex marxista Salomon Kalmanovitz en uno de sus mas de las organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se des


recientes libros (2001), quien descubre las virtudes delliberalis
mo politico y de la etica protestante para el desarrollo capitalista, y
lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Esras posicio
prende que los factores culturales son instituciones, 10 que incita
al analisis de elementos cognitivos -entendidos como institucio
nes culturales- que pesan sobre los comportamientos individua

nes conllevan, naturalmente, a conduit que es precise modificar


"los marcos constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia
les y que deterrninan la legitirnidad de las organizaciones (Muller,
Surel, 1998:46).


para que estos ofrezcan las] condiciones conducentes a la mayor
eficiencia, a la mayor equidad y al logro de una utilidad para una
3. HERRAMIENfAS PARA EL ANAuSIS DE POLmCAS PUBUCAS

.i

sociedad como un todo" (Wiesner, 1997:126). En otras palabras


se trata de implementar el programa politico neoliberal de reduc
Los enfoques teoricos representan solo una cara de la realiza
cion del Estado,
cion de una investigacion en politicas publicae. El desplazarniento
La orientacion politica que se desprende de esta vertiente del
del angulo de analisis ha obligado al investigador a desarrollar nue

.'

.~ neoinstitucionalismo tiende daramente a la reduccion de la actua


vos instrumentos. Poco a poco se ha construido una especie de
cion del Estado como regulador social, en favor de una regula
caja de herrarnientas en la cual el investigador encuentra conceptos
cion ofrecida por la mano invisible de las fuerzas del mercado.
y modelos asociados a las distintas posturas teoricas, que ayudan a
Como 10 sefiala Kalmanovitz (2001:29) "las reformas (de orienta
descomponer y a dasificar la hidra de las actividades publicas en
cion neoinstitucionalista) tendrian que ver con reducir los obstacu

40
elementos analiticos mas comprensibles.

41

ANDRE-NoEL Rom "~'~~ __ ' _ ' _ _ _ N' _~._,, ~_~._.,.


POUrrCAS piIBUCAS
_ _ .~._, _ _~_ _

t
Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar La clasificacion propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de t
datos especificos a los objetos de analisis. Ellos proponen una politicas a partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas
simplificacion de la realidad por medio de la seleccion, la dispo del modo de coercion utilizado por la politica publica:
J
sicion y la articulacion de varias categorias observables 0 con - coercion que se ejerce directamente sobre el comportarniento de t
ceptuales. Son unas herrarnientas construidas especificamente para los afectados versus coercion que se ejerce sobre el entorno del t
recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre comportarniento de los afectados; y )
las politicas publicas; permiten observar la realidad a traves de
un filtro conceptual -los elementos de la clave analitica- con el
fin de facilitar su organizacion y entendimiento, Es preciso re
b~
- coercion indirecta 0 lejana versus coercion directa 0 inmediata con
la cual opera la politica publica.
Si la coercion opera directamente sobre el comportarniento de
t
cordar que "la recolecta de datos sin un modelo para organizar
los resulta ser un ejercicio ciego, y disponer de modelos sin
recolectar datos no permite ninguna explicacion argumentada"
los individuos yes, ala vez, indirecta, se trata de unapolitica distributiva.
Aqui el ejemplo son las politicas de prestaci6n de servicios indivi
duales tales como una autorizacion para construir: el Estado distri

t
(Lane, 1995:73). buye individualmente un derecho. )
Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a dispo Si la coercion opera sobre el entorno del comportamiento in )
sicion de los politologos y otros estudiosos varias como por dividual y es indirecta, entonces es una politzca constitutiua 0 de injra- )
ejemplo: las tipologias -particularmente la tipologia de Lowi estructura. Por ejemplo las reglamentaciones que afectan el
)
; las distinciones entre instrumentos de intervenci6n del Esta funcionarniento del sistema politico, administrativo 0 la distribu
do; los programas de politicas publicas y; finalmente, la mas cion del poder politico. )
conocida de las herramientas, el ciclo de politica 0 policy cycle. Cuando la coerci6n ejercida por la politica opera directarnente )
Esta ultima, sin duda alguna, es la mas conocida y utilizada, en sabre el individuo y su efecto es directo 0 inmediato, se trata de
)
particular por sus cualidades heuristicas y su flexibilidad de uso. una politica reglamentaria. Son las reglas como el Codigo de Transire '
Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de a las de orden publico que buscan regir los comportamientos de
manera complementaria. A continuacion se presentan breve los individuos bajo la arnenaza de una sancion directa. )
mente estas herramientas para luego detenerse un poco mas de Si, finalmente, la coercion acnia sobre el entorno del compor )
tiempo en el policy cycle. tamiento del individuo y es directa, es una politica redistributiua. Es el
)
caso de las politicas de redistribucion de los ingresos de un grupo
3.1. LAS TIPOLOGiAS socialhacia otro, euando se cumple con algunos criterios generales. )
El ejemplo tipico es el de las politicas de [ubilacion, t
La inmensa heterogeneidad de las politicas y acciones publicas A pesar de que la tipologia de Lowi es bastante sencilla yexpli
j


constituye un problema serio para el analista de politica publica. cita su operatividad no es evidente. Siempre queda dificil, en los
~ Las tipologias buscan organizar las acciones publicas para facilitar casos concretos, determinar si una politica pertenece a tal 0 cual
su analisis y su cornparacion nacional e internacional. Por 10 general categoria debido a la multiplicidad de sus contenidos.
se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes politi En America latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplica )
cas en momentos 0 temas distintos. Una manera sencilla de clasifi
car las politicas consiste en distinguirlas a partir de uno 0 varios
criterios objetivos. La mayoria de las tipologias en politicas publi
cion interesante a partir de la tipologia de Lowi en el caso de los
regimenes politicos latinoamericanos. El autor muestra la existen
cia de unainterdependencia entre el tipo de regimen establecido y

cas se inspiran en la famosa tipologia de Lowi (1964, 1972). las principales orientaciones de las politicas publicae. Es asi como

42 43

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ANDRE-NOEL Rom __.._.~w,ww,.~~
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los regimenes autoritarios burocraticos privilegian las politicas de


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parativo de los rneritos respectivos y de la eficacia de los instru


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POl..inCAJ PUBUCAJ
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tipo reglamentario y de infraestructura; los regimenes democrati mentos utilizados -expresados casi siernpre bajo una forma juri

.
"
cos liberales prefieren las politicas redistributivas y, finalmente, los
regimenes neopatrimoniales se quedan con las politicas distributivas
y simbolicas,
Otras tipologias han sido propuestas, por ejernplo, a partir de las
dica- para enfrentar problemas similares en lugares 0 tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el disefio de las
politicas piiblicas.
En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrurnentos

.i
caracteristicas de integracion 0 fragmentacion del sistema de deci de intervencion (Centre d'etude de technique et d'evaluation
sion y de las estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); 0 a partir legislatives ,Cetel, 2000):
de los metodos de conduccion politica, de los instrumentos de ges - lnstrumentos presaiptivos. Son aquellos que buscan modificar el
tion administrativos, etc. (Meny, Thoenig, 1992:102). A partir de un comportarniento mediante la obligacion, la interdiccion y la auto
enfoque neomarxista, O'Connor (1973) ha propuesto clasificar las rizacion. Es el medio de accion rradicional del Estado y para su

politicas publicas de los Estados capitalistas en dos categorias: las


politicas publicas de acumu!acion y las de legilimacion. Por otra parte, un
implernentacion es necesario prever las disposiciones de sancion y
los medios administrativos de coercion que aseguren su cumpli

punto de vista estructuralista distingue tres elases de politicas publi miento,


cas: las politicas hegemonical, transacaonales y de dominacion (Vargas - Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende
Velasquez, 1999:64--65). Otra propuesta se interesa por el modo de obligar a un cornportamiento mediante el miedo a la sancion,

pilotaje 0 conduccion del cambio por parte del Estado: conduc


cion mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios 0 in
sino a inducir a una conducta mediante la recompensa. Estos
instrumentos se diferencian de los anteriores por la naturaleza de


formacion y persuasion (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90). la sancion, la cual no es juridica sino que puede ser moral, econo
Sin embargo, el analisis comparativo de las politicas publicas, mica 0 de hecho. En esta categoria entran instrumentos de tipo
particularmente a nivel internacional, se enfrenta aiin a grandes obs financiero como los subsidios, las tasas de incitacion negativa


taculos por la ausencia de datos homogeneos, la dificil consecucion
de datos comparables y la abundancia de variables (ver Meny,
Thoenig, 1992:223ss). Tarnbien la tendencia de los investigadores a
-imponer una tasa sobre un producto para disminuir su consu
rno, por ejemplo-. Se puede tambien pensar en una cornbina
cion de estos (incentivos rnixtos). Otra manera de actuar para el
proponer cada uno una tipologia nueva constituye una practica ne Estado consiste en desarrollar instrumentos de informacion para

fasta para la integracion de los resultados (Feick, 1990:179-225).

3.2. Los INSTRUMENTOS DE INTERVENCI6N DEL ESTADO


incitar a un comportamiento mediante la publicidad enfocada 0
no a grupos de poblacion especificos, las sugerencias, las adver

tencias y los votos. En este Ultimo grupo de instrumentos la coer


I

cion no es fisica 0 economica, sino que busca establecer una presion

I
I
EI Estado tiene a su disposicion un cataIogo de instrumentos
de intervencion muy diversificado. AI disefiar una politica publica
el Estado decide sobre el uso de uno, otro 0 varios de estos instru
social 0 moral para cambiar un comportamiento -alcoholismo,
tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos
educativos, los cuales consisten en entregar una informacion espe
.~- I
.'.$
;
rnentos para su implemenracion. EI estudio de una politica publica cializada a un grupo de personas para que se formen en un sector
I en funcion de los instrumentos juridicos que se han previsto e de actividad -por ejemplo las normas y las tecnicas de instalacion
implementado permite dar indicaciones sobre como el Estado y de calentadores a gas para las personas activas en este sector-. En
::;..,

I
I las instituciones han entendido el problema que buscan resolver y este grupo de instrumentos se pueden tambien sefialar los instru
I~

revela la concepcion predominante de la autoridad. EI analisis com mentos edificantes. Se trata de reconocer y valorar el cornporta

I 44
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45
till
,
ANDRE-NobL Rom
-_._----,--------"'----~ __-_._ _.._-------._----
.. .. ..
PoIlnCAS PUBUCAS
,
t

miento que se considera como ejemplar para los dernas -pre


mios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presion reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
mente una politica publica -definida por sus objetivos y sus me
dios- sino un conjunto de politicas coherentes entre sfy que se refie
ren a una problematica particular. El programa de politica publica

t

.~

amenazar -como una espada de Damocles- con la reglamenta comprende entonces la definicion de las metas, de las estrategias y
ci6n de un sector de actividad en el caso de que este no sea capaz tacticas, los analisis prospectivos y retrospectivos (ver capitulo V), la ~
de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulaci6n. coordinaci6n de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
~
- lnstrumentos de coordinaadn. La multiplicaci6n de las politicas publicas
obliga a desarrolIar mecanismos de coordinaci6n entre ellas, La pla
, nificaci6n y los estudios de imp acto son los principales instrurnentos
implementaci6n y los mecanismos de evaluaci6n (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desa
rrolIado una reflexi6n sobre la evoluci6n de la concepcion del

)
a disposici6n del Estado para esta funci6n (ver capitulos III y V).
- lnstrumentos de organizacion y de procedimiento. La realizaci6n de una
derecho como instrumento de regulaci6n de la sociedad. En par
ticular Willke (1991), inspirado en la teoria sisternica de Niklas
)


actividad necesita de la definicion de unas modalidades para la Luhmann (1989, 1993), propone una clasificaci6n de las politic as
. acci6n. Los instrumentos de organizaci6n definen el marco en el publicas en relaci6n con la concepcion del pilotaje jurfdico de la
cual se va a desarrolIar el proceso de la politic a publica. Este mar sociedad. EI autor desarrolla su propuesta a partir del diagn6stico )
co puede ser formal -en el caso de una Cornision 0 un Concejo sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garan )
municipal- 0 informal. Los instrumentos de procedimiento com tizar la gobernabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
)
plementan los instrurnentos de organizaci6n y definen el proceso A partir de alli, Willke distingue tres programas politicos diferentes
formal de decision y de administracion. que corresponden a tres concepciones del derecho que predomi )
- Instrumentos matenales. EI Estado tiene la posibilidad de propor narian en las distintas formas historicas del Estado: los programas )
cionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la condidonales en la epoca del Estado liberal clasico (Estado-gendar )
educaci6n 0 la salud. me), los programas jinalizados para el Estado intervencionista (Es
- Instmmentos de delegacion a soaos. La evoluci6n reciente del papel del i$' tado providencia) y los programas relacionales para la fase
)
Estado, particularmente en la 16gica neoliberal, tiende a considerar
~y
,. conternporanea del Estado (ver Amselek, 1982).
- que las instituciones publicas deben colaborar con organizaciones Los programas condicionales son las politicas publicas que se )
~;,
privadas, paraestatales 0 con organizaciones no gubernamentales fundamentan en una concepcion causal de tipo si..., entonces....
iii )
I (ONG) en la consecuci6n de sus objetivos en terrninos de politicas Esta concepcion ha permitido al Estado resolver con exito los
i. )
'I; publicas, particularmente en su ejecuci6n. Diferentes modalidades, problemas sencillos y los conflictos comunes de regulaci6n social
como la contratacion de servicios, los convenios colectivos 0 la dele
gaci6n de tareas publicas a actores privados entran en consideraci6n.
.~ . mediante la represi6n. La complejizacion de las relaciones socia
les ha provocado la emergencia de los programas politicos fina
lizados propios del Estado intervencionista 0 de bienestar, es decir,
,.

3.3. la emergencia de politic as que aspiraban a alcanzar objetivos socia



PROGRAMAS DE POLiTICAS PUBLICAS, PROGRAMAS pOLiTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL ;;\ les y econornicos determinados, con el apoyo de un derecho fina
lizado articulante de medios y objetivos. EI instrumento de t
La noci6n de programa de politicas publicas hace referencia a
un instrumento que tiene la ambici6n de coordinar e integrar una
politica publica determinada en un nivel macro 0 metapolitico. De
regulaci6n social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado esta, de un lado, sobrecargado
;.
modo que se entiende por programa de politicas publicas no sola- y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que

46 47
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~.,
ANDRE-NoEL RmH
POI..Jl1C4J' POBUC4J'

f'r es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los


autores hablan de una concepcion juridica rif!exiva, pues consideran
la informacion y desplegadas hoy en dia con mas vigor y frecuen

el derecho reflexivo como la solucion a los problemas producidos


tanto por la sobrerreglamenracions del Estado intervencionista,
cia por los Estados. La clasificacion se realiza segUn cuatro estrate
gias de implementacion predominantes: las politicas basadas en la
negociacitin (convenios colectivos, participacion), en la delegacitin-con

como por el laisserfaire (dejar hacer) delliberalismo (Cetel, 2000).


EI derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
ernpatia en relacion con los demas sistemas; es decir, propiciar la
rratacion extema a empresas privadas 0 a ONG-, en la coordinaaon
y la mediacitin y, finalmente, las politicas que descansan sobre el saber


(ejemplo: las comisiones de etica).
interaccion entre las distintas esferas sociales mediante la organi
zacion de negociaciones y concertaciones (consideradas como
.e 3.4. EL POllCY CYCLE

lugares de aprendizaje de la empatfa) para facilitar la autorre


gulacion de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacion al interior de los campos de problemas especificos.
El poliry rycle propone una descomposicion de la politica publi
ca en una serie de etapas 0 de secuencias logicas. Es asi como esta

Igualmenre se pretende garantizar por esta via la forrnulacion de


las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue cinco fases en la
vida 0 el desarrollo de una politica publica: identificacion de un


1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordina problema, forrnulacion de soluciones, toma de decision, imp lemen
cion entre los actores sociales mas que de direccion (EI Estado tacion y evaluacion (ver cuadro 2-I).
como primus interpares segun la teo ria sisternica de N. Luhmann; Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar


ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La herra
rnienra principal de regulacion (el medium) ya no es la fuerza 0 el
dinero, como en los programas politicos anteriores, sino la in
la politica publica como una sucesion de secuencias que correspon
den a la representacion clasica y racional de la politica con sus distin

formacion (Willke, 1991: 82-83).


La politica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
tos escenarios y actores. Ademas, el modelo es 10 suficientemente
general como para perrnitir su utilizacion para cualquier politica, y
facilita la delimitacion del objeto de analisis, Debido a estas cualida

de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer


momento se desarrollo un programa condicional basado en la
represion: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
des es frecuente que los rnismos actores de las politicas publicas
utilicen el poliry rycle como un modelo normativo para la accion,
Primero, en la fase I, una situacion es percibida como proble

Estados Unidos durante el tiernpo de la prohibicion). Poste


riormente, con un programa finalizado se penso en reducir el
consumo de alcohol mediante la sancion economica: no se pro
matica por los actores politicos y sociales. Idealmente los partidos
politicos, los sindicatos y grernios traducen en su lenguaje el pro
blema que perciben a traves de la expresion de sus rniembros; se
hibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre

1:1
.~
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en gene
ral-. Por Ultimo, un programa relacional considera que mediante
la informacion a los consumidores (campafias de prevencion), se
solicita entonces una accion publica y se busca que el problema
este inscrito en la agenda del sistema politico (agenda settin~. En la
segunda fase, una vez lograda la inscripcion en la agenda guberna
mental, la adrninistracion trata de elucidar el problema y propone

lograria convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol. una 0 varias soluciones al rnismo (poliry formulation). Tercero, los
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una actores e instituciones autorizados para tomar la decision (gobier
It reflexion sobre las dimensiones de la complejidad social y sus no, parlamento) exarninan la 0 las soluciones existentes y deciden
implicaciones para la regulacion social, Papadopoulos (1995) pro
Ii pone una tipologia de las diferentes politicas publicas centradas en
la respuesta. La cuarta fase concieme a la irnplementacion practica
de la decision (io su no implementacionl) Por 10 general es la
~

1
48
49
t
ANDRENo~L Rom
._--_....._.._.__._...._--------_....._----_..__...---_.-._-------
POUTIC4S PUBUC4S

administraci6n la encargada de implementar la soluci6n escogida


...
,
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)
por el decisor; es decir, de traducir la decisi6n en hechos concretos
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;a (implementation). AI final, la respuesta dada al problema y los impac
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tos causados por su implementaci6n son evaluados por los acto
t:l 0 .g res sociales y politicos (poliry evaluation) y pueden dar pie a un reinicio )
.g til 'Ill
o III U
~ ~,g S ~ de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacci6n )
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~0 .... ~r.iJ
0 e feedback) 0 suprimir la politica (program teT7!1ination).
I tU I Q) , )
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente
para cualquier observador de la vida politica, que en la realidad las
Q)
cosas no fun cionan segun este esquema lineal. Ahi se encuentra t
Q'O todo el interes por la herrarnienta: Jones considera su modelo como
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un tipo ideal. De hecho, el proceso de una politica publica puede
0"
perfectarnente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u
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III
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otra fase 0 invertir las etapas, Adernas, cada fase esta encerrada en
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III

~
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I , '" I Q) un sistema de retroacci6n que afecta las otras fases. Otra ventaja )
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del modelo es que rompe con la visi6n juridica tradicional, la cual
es sustituida por un enfoque mas sociol6gico y politol6gico que

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III
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Q 0 .J.l N sion en un contexto mucho mas arnplio y realista. La decisi6n ya
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como expresi6n del poder simb6lico del derecho, prima sobre las
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demas, La decisi6n aparece muchas veces en la realidad sociol6gi
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ca y politol6gica como la ratificacion de todo un proceso social y
politico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente,
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sas criticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el analisis, considerar la implementacion como una maquina, Los ejecutores
POLfrrCAS PUBUCAS

t P
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.,
.. A continuacion vamos a presentar algunas de las principales criti de la politica estan inscritos en un contexto historico, social y cultural
f cas que se han hecho al enfoque poliry rycle, las cuales han contribui especifico y,a partir de este contexto, los actores de la implementacion
do al desarrollo de los enfoques llamados del tercer gruPO realizan un trabajo de interpretacion y de traduccion del sentido y

presentados anteriormente.

.'

del significado de un texto segun su propio sistema de valores. Exis


El modele del poliry rycle de Jones dispone de importantes ven ten, por 10tanto, una IOgica interp17!tativa de la ejecucion de las politicas
tajas para el an:ilisis, como su focalizacion sobre los procesos mas y una cultllra de la politica publica. De manera que la logica de la
" que sobre una u otra institucion; como el hecho de desagregar la implernentacion se fundaments sobre las interpretaciones que hacen
politica publica en segmentos para facilitar el analisis y como su de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.

orientacion hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas


mismas ventajas tienden a sesgar el analisis, Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modele por su incapacidad de dar explica
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacion de las politicas publicas: los investigadores, en vez

ciones de caracter 10gico por medio de la forrnulacion y compro


bacion de hipotesis, No permite responder a preguntas de tipo
~cuiles son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
de preguntarse cual es la implementacion existente, deberian mas
bien indagar sobre como los ejecutores y los destinatarios han inter
pretado la norma, para luego analizar la implernentacion en funcion

.,
otra? Otra limitacion es la tendencia a situar la evaluacion solo al
final del proceso. Segun Sabatier los actores u observadores reali
zan, formal 0 informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
de esta interpretacion y de su compatibilidad 0 incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la practica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma norma; 10 cual se va a

10 largo del proceso, El modele tambien tiende a priviIegiar un


enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de
vista dellegislador (ver capitulo III). Un analisis que privilegia de
reflejar en la existencia, no de una sola implernentacion, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas inter


pretaciones que se haran de la misma norma.
masiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio De 10 anterior tenemos las siguientes deducciones: ..
para aprehender una politica publica compleja con un sinmirnero - Ejecutar una politica publica 0 una norma es un trabajo continuo


de medidas e interacciones. Por Ultimo, el decoupage 0 recorte de la de interpretacion y de reinterpretacion que depende de los actores,
politica en varias etapas distintas -conceptual y temporalmente, y de su mimero, del nivel de abstraccion de la norma y de la estabi
bajo una presentacion lineal- dificulta mostrar las conexiones en lidad 0 no del contexte de la implementacion,

tre las fases (~donde empieza y donde termina una fase?) y el ca


racter reiterativo de los ciclos.
AIgunas criticas se centran particularmente en la dificultad que
- El significado de una norma se construye por interacciones entre
decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores

.~ presents el modelo para el analisis de la implementacion de las poli


ticas publicas, En efecto, la separacion de las fases de forrnulacion,
y destinatarios.
- La interaccion significa para los actores siempre persuasion y
estrategia para imponer su propia interpretacion y destruir 0 des
I ',"
,:,t':
decision, implementacion y evaluacion resulta ser una operacion muy cartar las interpretaciones de los dernas actores, El sentido de una

compleja. EI poliry rycle postula que la implementacion es una etapa


.. postdecisional, y que la administracion encargada ejecura la politica
segun los textos escritos; por 10 tanto, si se presentan problemas
durante la implementacion se trata de un problema tecnico que se
implernentacion va a depender de la dinarnica de las interacciones
entre administracion publica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, mas que todo, destinatarios.
I~
- La interpretacion continua, iterativa, de las actividades y conteni
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es imposible dos de la implementacion hace de esta un proceso que se adapta al

"


52
c .... ;~,:~~;,~> ~Vnqi, ...r :,._1 53
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ANIJRE-NOEL Rom POLinCAS PUBUC4S t
)
contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex
tualizacion por los ejecutores; es como si renaciera luego de su
primera adopcion por la instancia formal de decision (gobierno,
cion politica que interacnia con las formas tradicionales de partici
pacion politica como el voto 0 la militancia, y, ademas, puede
complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las politicas pu
t
parlamento). Este renacer se hace en funcion de los contextos, blicas a las dinamicas y a los actores de la politica (politics) y a los t
temas y problemas que estructuran los discursos asl como la procesos e interacciones que participan en la forrnacion y evolu )
implernentacion misma de la politica publica (Zimmermann, Taddei, cion de la polity, es decir, de la forma como se gobiernan las socie
t
1996:81-82).
Otra critica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel
(1998:28-32), parte de la observacion de que el modelo tiende a
dades humanas (Muller, Surel, 1998:32).
A pesar de las limitaciones y criticas que acabamos de presen
tar, consideramos que el poliry rycle sigue siendo una excelente puer-

hacer creer que el objetivo de las politicas publicas es la resolucion
de los problemas. Esta postura teorica del analisis de politicas pu
blicas, implicita, tiene dos consecuencias principales. La primera es
ta de entrada pedagogica para presentar el analisis de las politicas
publicas y,por tal razon, hemos decidido usarla para la estructuracion
de los siguientes capitulos,

una tendencia a dar dernasiado peso a la funcion de decision de las
politicas: hacer una politica es tomar (las buenas) decisiones, Segun )
los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea de que )
, las politicas publicas no sirven para resolver los problemas. En
)
, realidad los problemas son resueltos por los actores sociales me
-diante la implernentacion de sus estrategias, la gestion de sus con )
flictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje. Las politicas )
publicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual
los acto res van a redefinir sus problemas y a experimentar solucio

)
nes; por 10 tanto, hacer una politica publica, no es resolver un pro
; blema, sino construir una nueva representacion de los problemas
que instaura condiciones sociopoliticas para el tratarniento de es
tos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accion del Estado
(Muller, Surel, 1998:31).

En segundo lugar, considerar que las politicas publicas se limi
!i tan a ser un espacio de confrontacion entre hacedores de politic a
1;
1,-!![
(poliry makers), es ocultar el hecho de que las politicas publicas cons
tituyen una dimension de la actividad politica en la sociedad. Ha

,
I;:
'!I cer una politica publica es tambien hacer politica (en el sentido de ~ .
:,1
politics), pero por otros medios, Las politicas publicas son los ele
mentos de un proceso mas amplio de regulacion politica y de )
legitimacion en la sociedad. Eso quiere decir que no se pueden ver
las politic as publicas unicamente como un conjunto de estrategias
organizacionales, sino que es necesario ir mas alia de esto para


I!
Ii'
'I
mostrar que las politicas publicas son un elemento de participa

54 55
..

t
"

POI.trrCAS PUBUCAS

CAPITULO II

IDENTIFICACI6N, CONSTRUCCI6N DE

PROBLEMAS Y AGENDA POLInCA

1. AGENDA POLmCA Y CONSlRUCCI6N DEL PROBLEMA

El problema central de esta fase de la politica publica consiste


en entender los procesos por los cuales una autoridad publica 0
administrativa esta abocada a tratar un tema. ~Por que en alglin ;
momento, y a traves de que mecanismos, un tema se torna proble
matico y obliga a las autoridades piiblicas 0 al Estado a intervenir
y a hacer alga? Se pueden distinguir analiticamente dos elementos
que se articulan: la construccion del problema social como proble
ma que necesita una intervencion publica de una parte y su inscrip-
cion en la agenda politica (agenda settin~ de otra.
El terrnino agenda se utiliza para indicar "el conjunto de pro
blemas percibidos que necesitan un debate publico, 0 incluso la ~
intervencion (activa) de las autoridades publicas legitimas"
(padioleau, 1982: 25). De manera intuitiva es claro que no todos
los problemas terminan en la agenda publica (0 politica); 10 cual ,
significa que existen condiciones de acceso, y por 10 tanto mecanis
mos de exclusion, a la inscripcion en la agenda. Estas condiciones,
dinamicas y procesos sociales y politicos que rode an la construe
cion de problemas y de la agenda gubernamental se encuentran en
el centro de interes del analista. La nocion de agenda no es facil de
definir con precision. El menu del Estado es complejo. Es posi- ..
ble especificar las agendas segun las instituciones; por ejemplo, se
puede distinguir la agenda gubemamental, la agenda legislativa, la
agenda administrativa, etc. Habria tarnbien posibilidad de hablar
de una agenda formal y de una agenda informal oculta: los te

57
,

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ANDRE-NoEL RoTH PoLirICAJ-,--,'-


PUBUCAJ
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mas que figuran publicarnente como tareas de las instituciones
publica, 10 cual se constituye en la segunda fase. El paso de un
d
t
no son necesariamente los que se trabajan. Otra distincion muy

comun consiste en diferenciar la agenda coyuntural de la agenda

- instirucional. Esta Ultima corresponderia a los temas que regre

problema privado a un problema social tiene por 10 tanto sus


vectores, Se necesita que personas 0 grupos tengan la capacidad (y
el interes) de llevar la voceria del problema, y le den una definicion

)
san periodicamcnte, de manera previsible, en la agenda publica.
y 10 expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva publi t
El tema clasico es, por ejemplo, el presupuesto anual del Estado:
co a traves de los medios de expresion publica. En este punto
)
cada afio y a una fecha conocida se sabe que se va a debatir este

tema. En cambio, la agenda coyuntural hace referencia a temas

que surgen en un momenta dado y bajo una modalidad 0 pro

cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de


comunicacion, los drculos academicos y cientificos y los actores
politicos en la definicion y la difusion del problema. Definir un ..

t
,II'i
III
ceso especifico para el cuallas autoridades publicas no necesaria

mente estaban preparadas. A manera de ejemplo podemos citar

como los atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Esta

problema obliga necesariamente a dar elementos sobre las causas


y, por 10 tanto, a dar soluciones posibles; por ejemplo, segiin se
defina el problema de la drogadiccion como un problema de or

I dos Unidos provocaron una importante modificacion de su agen
den publico (los drogadictos son delincuentes) 0 de salud publica )
da politica tanto nacional como internacional. Es a estos ultimos (los drogadictos son enfermos), la solucion sera muy distinta para )
iii
procesos de tipo coyuntural a los cuales nos vamos a referir prin
cipalmente a continuacion.
aquellos que consuman drogas ilicitas: la carcel en el primer caso y
la clinica en el segundo.

El reconocimiento de la realidad como una realidad problema Finalmente, una vez reconocido el problema como un proble
tica y su traduccion discursiva nos obliga a incursionar primero en el ma social y formulado como tal, se busca su institucionalizacion; )
tema de la representacion de los problemas, y mas espedficamente es decir, el reconocimiento de la necesidad de una intervencion )
en la representacion social y politica de los problemas. La represen publica (0 politica) que se traduce generalmente en leyes y regla
)
tacion no es un dato objetivo. Es una construccion que resulta del mentos. Esta institucionalizacion se realiza a traves de un proceso
conjunto de las luchas que los actores sociales y politicos libran para que tiende a legitimar tanto la forrnulacion dada al problema como )
imponer una lectura de un problema que sea la mas ventajosa posi
ble para sus intereses (entendidos en un sentido amplio). La defini
a sus portavoces 0 promotores (ver Lenoir, 1986; Bourdieu,
Christin, 1990). El caracter socialmente construido de los problemas

)
cion de 10 que se puede problematizar esta ligado de manera intima significa que los mas graves no sean los que figuren necesariamente en
iii'l a esta representacion y es el resultado de la tension entre el ser como la agenda gubernamental. De la misma manera la posicion social
)

~
'II' construccion objetivada y el deber ser. de los grupos promotores de una politica en la estructura )
Lenoir (1989:78-98) distingue as! tres fases en la construccion sociopolitica es determinante tanto para su inscripcion como para ,J
i~
lt"I"
i~1
, i

I,i
'\'
11 ~
de los problemas. Primero se necesita que haya una transforma
cion en la vida cotidiana de los individuos originada por cambios
sociales que afectan de manera diferenciada a los grupos sociales.
su solucion, De cierta forma los problemas -y las soluciones
compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que
aparece importanre en un momento dado puede dejar de intere

Esta transforrnacion de la vida de los individuos es la que genera sar en otro momento, sin que se le haya dado solucion, La falta de )
I(il!
Ill,I! una tension por la cuallas personas perciben una situacion, explici informacion, la no mensurabilidad del problema, las situaciones ...,~
ta 0 implicitamente, como anorrnal 0 problematica. Sin embar que provocan efectos negativos solo a largo plazo, la falta de anti
I'I go, esta tension inicialmente vivida como un problema privado, cipacion 0 la inexistencia de soluciones politicamente interesantes
)
I',I
"

ill,"
individual, tiene que transformarse en un problema social (colecti
yo), y entonces el problema tiene que encontrar una forrnulacion
son caracteristicas que dificultan la inscripcion en la agenda. La tala ..
del bosque 0 la contaminacion de las aguas, la explosion demo 5'
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58 59


"

ANDRE-NOfJL Rom
- , - ---~._--~_ .._~~- - -_.-- ~--~------~--------~--~ ----~- POLinCAS PUBUQlS

grafica y sus conseeuencias previsibles en materia de salud, educa deos. Estas indagaciones deben permitir comprender como fun-
cion y de vivienda (incluyendo las carceles) podrian ser ejemplos ciona el problema, facilitar la identificacion de los actores impli
de problemas de dificil inscripcion en la agenda. cados e investigar las logicas de comportamiento de estos, Ademas,
este proceso es importante para explicar como se constituye el
2. UN ESQUEMA ANArinco PARA LA DEFINICI6N DE UN problema y lograr detectar las interacdones entre los distintos ac
PROBlEMA tores y elementos del problema (Cetel, 2000).

Si bien es cierto que la definicion de un problema es un proble 3. Los MODOS DE INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLiTICA
ma politico per se, no significa que se debe renunciar a todo intento
de definicion objetiva de los problemas que surgen en la sociedad. Como se pudo ver, el proceso que permite la institucionalizacion
En particular, es una tarea que deberia ser seriamente asumida por la o la inclusion de un problema en la agenda es resultado de contro
administracion publica, las universidades y los centros de investiga versia entre varias definiciones posibles del problema que corres
ciones, con el objetivo de proporcionar una informacion que per ponden a las ideologias e intereses representados por los distintos
mita conocer mejor el problema antes de que se tome una decision , aetores 0 grupos sociales. Pero, ademas, el proceso no es siempre
relativa a la necesidad y forma de regulacion publica. La capacidad idenrico: los actores tienen a su disposicion varias estrategias en
de conocer las dimensiones de un problema mediante un analisis funcion de sus invenciones, posibilidades, posiciones y reeursos;
propio 0 autonorno de la situacion permite llevar a cabo una discu por 10 tanto una agenda nunca es fija, puede estar sujeta a cambios
sion mas argumentada con los actores politicos que redaman una de manera inesperada a raiz de algun evento 0 siruacion nueva.
intervencion y, asf, legitimar mas una accion del Estado. Estudiosos del tema han propuesto modelos 0 tipologias de los
Un esquema analitico sencillo, en forma de preguntas, puede procesos de inscripcion en la agenda. Aunque estas tipologias y
ayudar a euestionar la realidad del problema en sus dimensiones modelos nunca se presenten de manera pura en la realidad, per
_ mas pertinentes para el analista. La definicion del problema con miten facilitar la identificacion de procesos. Por 10 general, el estu
siste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la duracion, la dio de caso muestra la exisrencia de una cornbinacion de estos
dinamica, los afectados y las consecuencias posibles del problema. modelos en el transeurso del tiempo y por eso se tiende mas bien
1.A natura/eza: ~ En que consiste el problema?
a demostrar la existencia de elementos dominantes distintos segun
Las causas: ~ En que condiciones surgio el problema y cuales son
los casos analizados.
sus causas? ~La normatividad existente sobre el tema genera pro
,. En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen
blema?
tres condiciones para que un problema logre su inscripcion en la
1.A duration: ~El problema es duradero 0 pasajero? agenda gubemamental. La primera es que el tema tiene que ser de
1.A dintimica: ~Es posible observar una evolucion del problema (ci competencia de las autoridades publicas, es decir, que se percibe a
dos, regularidades, agravacion)?
las autoridades publicas como capaces u obligadas a hacer algo.
Los aftctados: ~Quienes son los afectados por el problema y de que
La segunda condicion es que la distancia entre el deber ser y el ser ..
modo 10 estan (direcra e indirectamente)?
resulte suficientemente acentuada como para exigir una accion
Las amsecuenaas: Si no se interviene, ~que sucederia a los afectados y politica. La Ultima condicion es que el problema tiene que presen-
a los demas> tarse bajo un codigo 0 lenguaje adecuado (tecnica, ideologica y
Responder a estas preguntas implica recolectar y organizar in politicamente) para que la autoridad publica pueda tratarlo (Meny,
formacion y, eventualmente, realizar eneuestas estadisticas 0 son Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes

60
61
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ANDRE-NoeL Rom .. _.". ".. __ ..... _ ._.,_."" . __


POUnCAS
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"~",._~.~".,
PUBUCAS
,
procesos de inscripcion en la agenda publica para luego clasificar
los en cuatro tipos segun los objetivos perseguidos por los pro
canalizarlas hacia el sistema politico bajo la forma de un progra
rna politico 0 un pliego de peticiones. ,
motores de problemas llamados ernpresarios politicos:
- El reajuste: se trata de corregir una situacion porque se presento
un desequilibrio que pone en desventaja a un grupo que se consti
, Los segundos, los mediadores sociales, son los representantes
particulares que, por su posicion estrategica 0 por su aura personal,
disponen de una legitimidad social irnportante. El10s hacen que se t

tuye en empresario politico.
- La explotacion: los empresarios amplifican un problema que no
es suyo para sacarle ventaja.
presenten cortos circuitos en los caminos normales de la dernan
da. Se puede pensar en el papel de los intelectuales 0 los grandes
cientificos que logran influir sobre el contenido de los debates y se
)
interponen como mediadores privilegiados 0 exclusivos. Por ejem )
- La reaccion a una circunstancia: un accidente 0 evento particular
permite poner en tela de juicio una politica. plo, en el caso colombiano, se puede ver claramente la influencia del
premio Nobel, Gabriel Garcia Marquez, en el tema de la educacion.

.. - La mejora: empresarios, sin que tengan interes particular en el )
tema, se hacen cargo de el en nombre del interes publico (en Thoenig, En los paises en desarrollo, por el solo hecho de ser representante
de un pais industrializado, un discurso puede tomar mas peso que si
)


1985: 23).
De manera sirnplificada, se puede concebir que la inscripcion proviene de una persona local. Por otro lado existe todo un proceso
,. en la agenda proviene de dos fuentes. Una es externa al Estado y a de notabilizacion de personajes (caciques, gamonales) que se han )
sus instituciones -es el modelo de la demanda-- y la otra es inter constituido en un paso obligado para tal 0 cual asunto y han mono
)
e na al Estado y a sus instituciones -es el modelo de la oferta admi polizado las comunicaciones entre el Estado y el medio representa
do (por ejemplo, entre el nivel nacional y los niveles regional y local); )
nistrativa-.
En el modelo de la demands son los distintos grupos socia situacion que obliga a los actores, asi marginalizados, a la busqueda )
les los que se movilizan para solicitar la intervencion del Estado. de otras vias de acceso (legales 0 ilegales). )
Es el esquema clasico del Estado dernocratico que responde a las Por Ultimo tenemos a los funcionarios publicos quienes tam
bien pueden convertirse en portadores de demandas del medio en
)
demandas formuladas por los ciudadanos. Por 10 generalla movi
lizacion de unos grupos provoca, como reaccion, la movilizacion el cual intervienen en su labor administrativa 0 para sus intereses
de otros grupos que se oponen al cambio deseado porque afecta
ria ventajas 0 intereses adquiridos. Cada grupo presionara a las
propios. Asi, las dificultades que encuentran en su mision y el inte- .
res que tienen los funcionarios en que su servicio crezca, hacen de

)
autoridades con estrategias propias y utilizara los recursos que tie los funcionarios unos observadores y unos actores privilegiados
ne a su disposicion. Es claro que los grupos sociales no estan en de la accion estatal. Una relacion estrecha con los administrados 0
condicion de igualdad entre el1os, en terrninos de recursos y en con los usuarios puede convertir al funcionario publico mas en un )
defensor de los intereses de los unos 0 de los otros, que en un s
capacidad de acceso al sistema politico. 2Quienes son los que tra
garante del interes publico. De otra parte, la administracion publi
t
tan de acceder a la agenda politica formulando exigencias? Chevallier
(1986:438ss) distingue tres tipos de ernpresarios segUn su posi ca es heterogenea y fragrnentada. Los distintos segmentos de la I
cion estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de administracion publica presionan al sistema politico para hacer
inrermediacion entre la sociedad y el Estado: los mediadores po
liticos, los mediadores sociales y los mediadores administrativos.
prevalecer sus puntos de vista 0 sus intereses con el fin de fortale
cer su posicion en el aparato politico administrativo frente a otros

Los primeros son los partidos politicos y los gremios 0 grupos entes. Se puede pensar por ejemplo en los conflictos clasicos entre
de presion. Ellos realizan alli su tarea clasica segUn la teoria demo los entes de planificacion y los distintos ministerios acerca de la
cratica: filtrar, codificar y agregar las demandas de sus bases para determinacion de sus politicas.

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62 63


ANDRE-NoaRom
ee~e _ e_ e " e " " _ _ ",,,. _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _. ~ _'POLfrrCAS PUBUCAS

, En el caso de los mediadores administrativos nos encontra entre los cuales el autor considera a los grupos organizados, la e
mos en ellimite entre la demands vehiculada por los servido existencia 0 no de una demanda social, la presencia de conflictos
res publicos en representacion de sus administrados y la oferta y de procesos de movilizacion social, las estrategias de creacion de
de servicios. La adrninistracion puede tener interes, a traves de una opinion publica, el papel de la oferta polftica y la mediatiza
su practica cotidiana, en desarrollar su propia actividad y mol cion del terna y su dimension como evento inesperado (Garraud,
dearla a su manera, con el fin de ampliar su importancia social y 1990:30-31). Por 10 generalla mayoria de estos factores se encuen
justificar la necesidad de aumentar sus recursos financieros y tra actuando en gran parte de los casos, pero, segUn los procesos,
humanos. El hecho de ofrecer 0 prometer mas servicios, 0 de dominan mas unos que otros, De manera que cada modelo pre
irnponer una cierta manera de concebir un problema, contribu sentado privilegia como agente motor 0 empresario politico
ye a legitimar la formaci6n de una demanda social conforme a un actor en particular: los grupos organizados perifericos, las or
los intereses de la administracion que presta 0 formula la ofer ganizaciones politicas, los medios de comunicacion, las autorida
tID>. Lo que era una demanda interna transita por el camino de la des publicas 0, por Ultimo, los grupos organizados privilegiados,
demanda social externa con el fin de legitimarla. Del mismo
modo que la empresa privada desarrolla estrategias para co EL MODELO DE LA MOVIUZACI6N
mercializar sus productos, la adrninistracion trata de condicio
nar y crear necesidades para beneficio propio (en terrninos de El proceso de inscripcion en la agenda basado en la moviliza
posicion administrativa). Esto es 10 que se llama el camino in cion corresponde a la vision clasica de la teoria democcitica y con
vertido (Chevallier, 1986:449) en el cual una oferta se convierte siste en el trabajo de actores sociales en pro de una causa 0 a favor .'
en una demanda (crear la demanda). de la promocion 0 defensa de unos intereses que buscan movilizar
Estas iiltimas observaciones indican a la vez los limires para los ciudadanos. Este modelo tiene las siguientes caracteristicas: de
distinguir entre oferta y demands. En realidad, existe una im manda social fuerte, conflicto entre autoridad y grupos organiza
bricaci6n compleja entre estos dos polos. Cada uno condiciona y dos alrededor de la solucion a implernentar, creacion de eventos
responde al otro en el marco de 10 que se podrfa llamar una para atraer la atencion de las autoridades y de los medios de co
causalidad circular (Chevallier, 1986:452) en la construccion de los municacion -huelga, marchas, hechos violentos, etc>- y mediatiza
problemas a inscribir en la agenda. cion para ampliar la audiencia y aumentar la legitimidad de las
reivindicaciones. Los ejemplos de este tipo de rnovilizacion son
4. MODELOS PARA LA INSCRIPCI6N EN LA AGENDA POLmCA abundantes.

Esta presentacion, que permite dar cuenta de la complejidad EL MODELO DE LA OFERTA POUTICA
del terna, hace evidente los esfuerzos necesarios para clarificar y
poder comparar procesos. En la misma logica de identificar dis- En el modelo anterior la solicitud venia desde la base; pero
e tintos modelos de inclusion de problemas en la agenda politica, en este segundo el lanzamiento del problema es obra de organi
Garraud (1990) va un poco mas alia de las tipologias anteriores, Si zaciones politicas y consiste en intentar ganar apoyo 0 electores .
Cobb y Elder se centran en los objetivos de los empresarios con propuestas politicas, suscitando debate y controversia. Se trata
politicos y Chevallier en la posicion social de los mediadores, de crear la demanda social. En este modelo juegan un papel im
,. Garraud (1990) propone la construccion de cinco modelos a par portante los medios de comunicacion que difunden la propuesta e
tir de una combinacion de un cierro mimero de variables y actores, incitan a los adversarios a responder. Es una estrategia clasica de

64 65
t
ANDRE-NoeL Rom PoLlnG4.J PUBUG4.J t
t
los partidos de oposicion que buscan temas que les permiten con EL MODELO DE LA ANTICIPACION t
quistar electores, aparecer como activos ante la opinion publica y
tratar de que las autoridades esten en la obligacion de responder 0
de desplazar los debates al terreno de los opositores. De hecho, se
Este modelo podria ser la antitesis del modelo de la moviliza
cion. En este caso son las autoridades publicas las que deciden .
t
busca entrar en conflicto con el gobierno para debilitarlo. '/ actuar sobre un tema que analizan como problematico, Por eso 10
llaman tambien movilizacion por el centro (Garraud, 1990:36). t
EL MODELO DE LA MEDlATIZACION

Los medios masivos de cornunicacion, a traves de la presenta


Se trata de la inscripci6n en la agenda gubernamental de temas que
una administraci6n publica, por su capacidad de anticipar los pro
blemas, detecta y disefia estrategias de prevenci6n 0 de mitigacion,

t
cion selectiva de informaciones (0 su ocultacion), su repeticion, la
construccion dramatizada de la noticia, etc., logran condicionar y
Se puede pensar en problemas graves pero muy difusos social
mente, como las campafias de vacunaci6n 0 la prevencion de en
)
presionar al gobierno para que se ocupe de tal 0 cual problema,
sin que haya realmente demanda social inicial, Los estrechos lazos
existentes entre prensa, radio y television, organizaciones politicas
y grupos econ6micos explican el caracter muchas veces parcial y
fermedades, el alcoholismo 0 la seguridad vial. Los medios de
comunicaci6n pueden tarnbien jugar un papel importante de pro
motor 0 difusor del problema en este caso.

)
)
construido (0 manipulado) de la informaci6n. Adernas, la necesi EL MODELO DE LA ACCION CORPORATIVISTA SILENCIOSA
)
dad economica de mantener la audiencia (el ratin~ favorece toda
via mas el sensacionalismo y el periodismo de reverencia (ver La acci6n corporativista silenciosa representa una posibilidad de )
Bourdieu, 1996; Halimi, 1997). En este caso igualmente se trata de acceso a la agenda gubemamental lograda s6lo por unos grupos )
crear una demanda social 0 de obligar a las autoridades a actuar, organizados privilegiados. Son grupos que por su posici6n 0 su po- " )
por medio del uso de intermediarios, conscientes 0 no, para der tienen una capacidad de influencia directa sobre la agenda de las
problematizar un tema. Es de anotar que los problemas construi )


autoridades public as. Por 10 general, estos grupos no buscan la publi
dos (0 amplificados) por los medios de comunicaci6n tienden a cidad de sus problemas justamente para evitar controversia y deba
ser efimeros 0 pasajeros debido a las exigencias estructurales del te. La disereci6n aparece como condicion de exito, Se puede entender
rnedio periodistico, en un sistema de competencia capitalista y de
buscar permanentemente la novedad para mantener la curiosi
~ dad del publico. De hecho, cuando el publico empieza a desintere
el usa de este tipo de modelo para disefiar una estrategia militar 0
programar la compra de armamento. Tiene seguramente mucho
menos legitimidad en el caso de negociaciones entre grupos econo
)
sarse por el tema (caida del ratin~, los medios de comunicaci6n 10 micos y gobierno para conseguir un respaldo de los primeros al J
abandonan. Por ejemplo, el tratamiento mediatico-politico del caso
"Lewinsky y Bill Clinton" ilustra este fen6meno.
Si bien los tres modelos presentados se caracterizan por bus
segundo. Igualrnente se puede pensar en el papel de las instituciones
internacionales (en particular, el Banco Mundial y el Fondo Moneta
J

rio Internacional) para obligar a la inclusi6n de reformas econ6micas
,,' car una modificaci6n de la agenda a traves de la controversia, el y politicas en las agendas de muchos gobiemos de los paises en desa
conflicto y la mediatizaci6n del problema como estrategia cons rrollo como condiciones para obtener apoyo economico,
ciente, es de res altar la existencia de otros mecanismos mas dis
cretos pero no menos eficaces. Los dos siguientes modelos, de la
anticipacion y de la acci6n corporativista silenciosa, pertenecen a
Como 10 indica Garraud (1990: 40), estos modelos privilegian
algunos actores 0 aspectos en detrimento de otros; por 10 tanto
no se pretende con estos cinco modelos cubrir la totalidad de la

esta ultima categoria. problematica de la construcci6n de las agendas publicas, En parti

66 67

ANDRE-NoEL Rom ---- POl.1T1CAS
_.- ----_POBUCAS
_.- _..

cular, el tiempo es una variable importante que se puede constituir esta se abra. Deben ser como los pasajeros que esperan subirse al
como ventaja, problema 0 coacci6n para los actores sociales se bus 0 al tren sin saber en que momento preciso va a salir: hay que
gUn su posici6n y segiin el caso. La necesidad para las autoridades permanecer en el sitio, informarse, mirar los movimientos de los
publicas de decidir rapidamente 0 no, las interferencias con otras ernpleados, deteetar sefiales, etc. Esta metafora pretende significar
agendas, la existencia 0 no de coyunturas mas 0 menos favorables que los procesos politicos no se producen s610 en funci6n de ele
para actuar, pueden influir en el contenido y las prioridades inscri mentos 16gicos, racionales, lineales, sino que hay que saber utilizar
tas en la agenda. El manejo del tiempo y el control del orden del o suscitar las oportunidades cuando se puede. En su capacidad de
dia en el desarrollo de una reunion 0 una asamblea es un arma descubrir estas oportunidades se reconoce al buen empresario
bien conocida para orientar y limitar debates politicos: es una rna politico. Existen miles de oportunidades. Uno de los momentos
nera de controlar el tiempo disponible para debatir cada tema. En mas favorables se produce, por ejemplo, cuando se instala un nue
este sentido, el enfoque desarrollado por Kingdon (1984) se revela vo gobiemo al que Ie faltan ideas para distanciarse de las politicas
interesante y original. , de su antecesor. En estas circunstancias hay que saber actuar, entre
meterse, presionar 0 incluso arnenazar y chantajear a los responsa
LA CONCEPCION DE KINGDON bles ("si no actua pronto, no respondo por 10 que va a pasar...'')
para tratar de imponer su problema -y de paso su mediacion, su
A partir de una lectura renovada del modelo decisionista de la representacion y su soluci6n- en la agenda gubemamental.
anarquia organizada (March, Olson, 1972; ver capitulo III), en el
cual el tiempo es una variable importance, Kingdon (1984; 1993) 5. LAs RESPUESTAS DE LAS AUfORIDADES PUBUCAS
propone distinguir tres factores fundamentales en la dinamica de
los procesos de construccion de las agendas publicae: los proble Frente a los asaltos por parte de los ernpresarios politicos a
mas (problems), las respuestas 0 las altemativas (proposals) y la politica las puertas de la agenda de las autoridades publicas, estas no se
(politics). Para el autor, cada uno de estos tres factores tiene su vida quedan sin reaccion, En resumen, las autoridades pueden aceptar
propia, Existen problemas que no tienen soluciones viables 0 no el hecho de tratar el problema -es decir, reconocer y legitimar su
son reconocidos como tal; hay soluciones a problemas que no son existencia inscribiendolo en la agenda publica- 0, por el contrario,
bien formulados 0 que carecen de importancia; en ciertos mo rechazarlo. En cualquiera de los dos casos las autoridades tienen a
mentos, la politica no esta en condiciones de modificar su agenda. su disposicion una serie de estrategias.
Las dinamicas temporales de estas tres corrienres (streams) son Si las autoridades reconocen la existencia del problema no quiere
relativarnente independientes, pero lIega el momento 0 la oportu decir que 10 puedan 0 que 10 piensen solucionar. Meny y Thoenig
nidad en la cual estas corrientes coinciden. Cuando un problema (1992:125-126) han inventariado algunas de las tacticas que em
encuentra solucion adecuada y la politica se interesa en el, se abre plean los responsables politicos para modular 0 limitar el impacto
una ventana politica (poliry window); entonces las corrientes entran de la inclusion del problema en la agenda. Una de elIas es, por
en resonancia y as! las condiciones estan dadas para que la agenda ejemplo, recibir y escuchar representantes fingiendo un gran inte-
politica se haga cargo del problema. Fuera de estos momentos res para el problema y prometer ocuparse pronto de el ("tengan
contingentes de encuentro, es inutil tratar de introducir una te paciencia, pasen manana...''). Es una respuesta simbolica. Otra so tJ
rnatica 0 una soluci6n nueva en la agenda. luci6n consiste en aprobar las reivindicaciones de los empresarios
Sin embargo, los actores -los ernpresarios politicos- tienen politicos pero al mismo tiempo invocar elementos de fuerza ma
que estar siempre listos para precipitarse por la ventanas cuando yor que impiden SU resoluci6n. ("yo 10 entiendo y quisiera ayudar

68 69
,
ANDRE-NoEL Rom POLinCAS PUBUCAS

t
le, pero...", "que pena con ustedes, pero es imposible en el mo
mento", 0 "esto no depende de mi despacho"). Una respuesta,
~ muy comun -!hasta desgastadal-, es la de nombrar una comision
estrategia que permita obtener los mejores resultados posibles en
funcion de sus intereses u objetivos. Cada estrategia cuenta con sus
ventajas, desventajas y riesgos. ~Hasta que punto es conveniente
t
de expertos para estudiar mas y mejor el problema. Esta solucion politicamente a corto, mediano 0 largo plazo dar tal 0 cual res t
permite postergar cualquier decision y, con un poco de suerte, que puesta? ~En que momento es preciso cambiar de estrategia?, etc. t
el interes por el problema desaparezca 0 que se resuelva solo. Las Existe una infinita variedad de situaciones posibles. Alii es donde
t
autoridades pueden tam bien comprometerse a tratar el problema
fJ y crear por ejemplo una estructura administrativa especifica, pero

sin ligarse con el contenido ("yo me encargo del problema, pero


se encuentra la capacidad politica, la imaginacion politica; en bus-
car las debilidades y las fortalezas de los adversarios para poder
utilizarlas a su favor cuando se presente la oportunidad tanto por
, t

no me comprometo con tal 0 cual solucion"). parte de los empresarios politicos como por parte de los gober t
Las autoridades publicas pueden tambien aceptar el problema nantes.
)

,,
pero reglamentarlo solo en sus aspectos menores, sin tocar el fori Presentada asi, la actividad politica no aparece como
do del problema. De manera simbolica se realiza algo, sabiendo engrandecida y aun menos como una actividad engrandecedora. t
que esto no va a solucionar realmente el problema. Sin embargo, Pero la sustancia misma de la politica consiste en distribuir los
la hipocresia no esta siempre presente y las autoridades suelen tam valores y los recursos sociales y econornicos disponibles entre los
bien aceptar realmente buscar una solucion, Y; por Ultimo, es posi grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
~ ble que ellas esten en la capacidad de anticipar el problema y tomar autoridades politicas tienden a mantener 0 a modificar esta distri t
las medidas para resolverlo antes de que se generen demandas y bucion; por 10 tanto -y con mas razon en sociedades muy )
exigencias por parte de grupos sociales y politicos. heterogeneas y desiguales-las tensiones se concentran en las auto )
La otra alternativa a disposicion de las autoridades es la de rehu
,. sar rotundamente la inclusion del problema en su agenda. Para 10
grarlo existen tambien varias opciones. Puede resistir a la presion a
ridades para que estas favorezcan a uno u otro grupo social. Por
esta razon es imposible que la actividad gubernamental se haga en
el consenso, sin controversias ni conflictos. La politica consiste en

)
traves de respuestas y comunicaciones que tiendan a demostrar la determinar quien obtiene que, cuando y como. En esta contienda )
inexistencia del problema como problema social. Otra modalidad el papel de la comunicacion politica es sumamente importante ).
es la de coger como blanco a los principales empresarios politicos 0 porque es a traves de ella que se construyen, se modifican y se
grupos para desprestigiarlos, 0 prometerles ventajas personales a legitiman las representaciones de los problemas y soluciones, del I
cambio de la desactivacion de la exigencia (clientelismo, corrupcion, ser y del deber ser de una sociedad, para luego traducirse en sim
prebendas). Otra estrategia consiste en buscar el apoyo de otros
" sectores de la opinion publica para tomarlos como testigos de que
bolos y hechos concretos.
Por 10 tanto, los procesos de construccion de la agenda guber ,
la exigencia proviene de una minoria privilegiada 0 manipulada por
grupos subversivos 0 extremistas. Las autoridades pueden tambien
reprimir duramente a los lideres y a sus seguidores - criminalizar la
protesta 0 estigmatizar a aquellos que funcionan como empresarios
namental condicionan en gran parte tanto la forrnulacion de las
soluciones, como las decisiones que tomen las autoridades politi
cas. Por este motivo el tema central del siguiente capitulo es el
proceso de decision.
J
J
politicos- 0 profundizar y utilizar sus divisiones internas.
J

De manera similar al caso de la inscripcion en la agenda, estas
respuestas de las autoridades publicas no son excluyentes las unas
de las otras. El juego politico consiste justamente en buscar una
I
70 71

_ _ _ _ _ POI.1nCAf PUBUCAf

CAPITULO III

FORMULACION DE SOLUCIONES Y DECISION

1. EL PROBLEMA DE LA DECISI6N

La actuaci6n del Estado por medio de su aparato politico


administrativo implica obligatoriamente la elecci6n de unas solu
ciones en vez de otras. Siempre existe una pluralidad de solucio
nes posibles para resolver 0 tratar un problema, tanto en terrninos
de finalidades y de medios como de contenidos. El gobierno fija
prioridades, metas y objetivos a alcanzar, asi como metodologias.
Cuando se dice que es el gobierno quien realiza esta tarea hay que
tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es el quien
toma las decisiones, en la realidad interviene en este proceso un ~
rnimero plural de actores.
,~, Estos actores (politicos, administrativos, sociales, econorni
cos, cientificos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso de
decision a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como
ideol6gicos. La presencia de esa multitud de actores explica por
que las decisiones no son siempre las mas racionales 0 las mas
coherentes, sino el resultado de la confrontaci6n entre actores
(Chevallier, 1986:453).
La decision es el fruto de un largo y complejo proceso que
poco tiene que ver con el esquema clasico de la decision co nee
bida como un acto lineal y bas ado en los postulados de libertad
y racionalidad del decisor (Sfez, 1976).
Es clasico presentar la decision como un proceso que tiene
dos etapas fundamentales: laformulacion de soluciones y la legitima
cion de una solucion, Como 10 hemos visto en el capitulo ante
rior, a partir del momenta en el cual se reconoce la existencia de
un problema a resolver politicamente, las propuestas y alternati

13
, .'

ANORE-Not!L Rom

vas de soluciones, incluida la solucion del statu quo, van a entrar a


PoLinCAS PUBUCAS

I
AI final, en un momenta dado, cuando ha culminado un cierto t
competir entre ellas, Por medio de las luchas entre actores politi procedimiento legal -las reglas del juego-, un actor especifico,
cos en defensa de sus intereses materiales e ideol6gicos, una res llamese parlamento, alcalde, gobernador, ministro 0 presidente,
t
puesta al problema poco a poco va a aparecer, a irse disefiando toma la decision. Lo hace por medio de un acto ritual como un
)
y a predominar sobre las dernas, Idealmente durante esta etapa voto 0 una firma. Este acto, cargado de simbolismos, se consti )
. de formulaci6n se establece un proceso de antilisis del problema,
de busqueda de argumentos y de contra argumentos, de pro
puestas y de indagaci6n acerca de las consecuencias posibles de
tuye en un acto de legitimacion que atribuye a la nueva decision una
fuerza particular (ver Bourdieu, 1986a; 1986b).
Desde ese momento, 10 que no era mas que una opci6n po
t
tal 0 cual solucion 1 sible, se transforma en una norma oficial revestida de toda la )
De forma simultanea y mediante un proceso de seleccion la
cantidad de alternativas se va reduciendo a una sola que termina
autoridad y la fuerza, reales y simbolicas, del Estado. Adminis
traciones y autoridades legitimas podran valerse de esta decision

)
por imponerse como la mejor 0 la mas factible. Por 10 generalla para exigir uno u otro comportamiento a los administrados. El
~ seleccion es el resultado de una actividad politica en la cual los acto de decidir es simbolicamente importante ya que es el ges
)
actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chanta to mas visible del actor que tiene el poder legal y legitimo de )
jean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades comu decidir, )
nicativas, de propaganda, de movilizaci6n, de informacion, etc. Aparentemente to do se juega en este momenta dramatico en
)
El tiempo puede ser un aliado 0 un enemigo segUn los intereses el cual hasta el tiempo parece suspenderse al instante del voto 0
u objetivos de cada actor. de la firma. Si la decision es un momenta importante, hay que )
A manera de ilustraci6n se puede representar esta etapa como tener en cuenta, sin embargo, que muchas no deasiones, aplaza )
un embudo en el cual entran inicialmente muchas alternativas y mientos, entierros mas 0 menos discretos de proyectos, pueden )
propuestas y poco a poco una sola de estas -y hasta con tener un significado politico igual 0 mas importante que el de las
hibridaciones con otras si es necesario- es capaz de abrirse un )
decisiones tomadas. No actuar, 0 no querer actuar, decidir no
camino hacia la salida. En esta fase interacnian toda una serie de decidir, puede ser tan revelador como el hecho de tomar deci
actores -politicos, pero tarnbien administrativos y especialistas siones y actuar (Bachrach, Baratz, 1963; Meny, Thoenig, 1992). )
del loblrying 0 del cabildeo de todo tipo, en funci6n del grado de Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y
...' )
apertura 0 de permeabilidad del sistema politico-, y puede tener limitar asi el riesgo de que las decisiones y las politicas caigan en
momentos de pausa, de retroceso 0 de brusca aceleraci6n. En el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se es )
todo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal. fuerza por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccion y )
de decision. Busca entonces el perfeccionamiento de las herra
mientas de analisis y de elaboracion de decisiones para ayudar en

'#-

la toma de decision.
Antes de centrar nuestra mirada en los distintos modelos de )
decision, es pertinente examinar primero algunas tecnicas dise
fiadas precisamente para ayudar a la forrnulacion de las solu

)
1Esta indagaci6n de soluciones posibles puede realizarse mediante el ciones. Luego, se considerara la planeaci6n 0 planificacion por
desarrollo de una evaluaci6n 0 un estudio de factibilidad. Ver tarnbien ser una de las formas mas importantes de intento de aplicacion t
capitulo V. de la razon cientffica, como forma moderna de dar legitimi

j
74 75

ANDRE-NOEL Rom __
""W'_~ ~_~__~ _~' ~~~ '~~ m. ~ ~_. __ POI.1nCAS piJBuCAS

dad y coherencia tanto al proceso de forrnulacion como al de acercarse a la meta (el como). Entonces, se trata de determinar una
toma de las decisiones publicas", serie de fines y objetivos siempre mas concretos que conforman
una cascada: el objetivo es una meta para el objetivo situado mas
2. LA FORMULACI6N DE SOLUCIONES rio abajo (cuadro 1-III).

El proceso de forrnulacion de soluciones a un problema ins 1-III.- CASCADA DE METAS Y OBJETIVOS


crito en la agenda publica perrnite seleccionar cual de las distintas
altemativas existentes para disminuir la tension entre el ser (la situa
cion presente) y el deber ser (la situacion deseada) es la mas apro
piada 0 factible, Para esto se dispone de algunas tecnicas (Porque? I \

META

: i f\ 2
. metodologicas que facilitan el disefio de una solucion. Segun el
ciV
Cetel (2000) en primera instancia es fundamental clarificar cuales
son los fines 0 metas de la politica a disefiar, para luego precisar
. sus objetivos concretos. Asi se intenta responder al por quey al como
de la politica. La meta indica una tarea 0 una direccion permanen
te que nunca sera totalmente alcanzada (el por que). EI objetivo 00/-;0\ 0b).2a 0b).2b 0b).2c

representa la medida operacional apropiada con la cual se espera

1
(COmo?

Se logra asi establecer unajerarquia de los fines y de los objeti


2 Como remedio a la dificultad de pensar a largo plazo, Salazar Vargas vos que facilita la determinacion de los niveles de intervencion
(1999:54-56) propone otra opcion eventualmente complementaria a la estatal y la justificacion de las medidas. En terrninos generales las
planificacion que es lacreacionde think lank! (tanques pensantes). Setratade .. constituciones politicas tienden a establecer fines y metas que las
instituciones, inspiradas en modelos anglosajones, que deberian servir de leyes y luego los decretos van a desarrollar. Como un ejemplo de
apoyo a la democraciay "a las diferentes etapas que conforman el proceso
metas y objetivos extraidos de la Constitucion colombiana de 1991
integral de laspoliticas piiblicas". Estos tanquesseconcibencomo "unidades
y de algunas leyes, podemos citar el siguiente:
selectas de profesionales de altacalidad, agrupados en islas de excelencia, con
el proposiro de producir contribuciones cardinales -nuevos tipos de METAS:
conocimiento, novedosas metodologfas, modernos tiposde cogestion,etc, Articulo 13 de la CN.:
con el fin de apoyara las politicas piiblicas". Sin embargo, sin querer restar uEIEstado promo1Jera lascondicionespara que fa igua/dad sea realy qecliva
ciertautilidada este tipo de propuestas, nos parece que se trata mas bien de y adoptard medidas afavor de grupos discriminados 0 marginados"
una version suave del conocido modelo de decision racional con sus Articulo 79 de la CN.:
tendencias tecnocciticas yelitistas que, ademas, no estanalejadas deldesarrollo "Todas laspersonas limen derecho a gozarde un ambiente sana"
de estrategias de posicionamiento laboral para la corporacion de los OBJETIVOS:

especialistas de politicas piiblicas.


Articulo 2 de la ley 99 de 1993:

76 1"::;..:;. __ :~~.: ~.;;:):;()::.':~, 77


,,'

ANDRE-NoEL Rom PoUrrCAS PUBUCAS


,
t

t
"Crease elMinisterio delMedia Ambiente como organismo rector de la gestiOn

delmedia ambiente (...)encargado de impulsar una relacion de respetoy armo

n/a delbomhr con la naturaleza (. ..J"

cion que permiten elaborar y tomar las mejores decisiones posi


bles, 0 incluso la decisi6n perfecta. La decision, en 10 ideal, debe ,
ser el fruto de un calculo objetivo que facilita la seleccion de mane
,
Articulo 49 de la ley 99 de 1993:
ra cientifica y abstracta de la mejor opcion (postulados de libertad
)
"LA ffjecucion de obras, elestableamiento deindustrias 0 eldesarrollo de cualdel decisor, orden, racionalidad y linealidad en los procesos de t
quieractividad (. ..Jquepuedaprodudrdeterioro grave a los recursos naturales decision y en la decision). A traves de la planificacion se busca '" )
renouables 0 al medio ambiente (...) requenrdn deuna licenaa ambienta!". alcanzar los objetivos de manera coherente, con definicion de prio
)
Un segundo momenta de la forrnulacion de soluciones consiste ridades, de jerarquia de objetivos a corto y mediano plazo y de los
en ponderar los distintos objetivos que pretenden facilitar la realiza medios necesarios. El plan se constituye en el instrumento racional v- )
cion de una meta. Por ejemplo, si para un fln/objetivo se establece de integraci6n de las diferentes politicas sectoriales por un tiempo )
un conjunto de medidas concretas, se sugiere ponderarlas para po determinado. )
der establecer prioridades en la atribuci6n respectiva de los recursos Si bien es cierto que la idea de planificacion esta muy ligada al
)
disponibles. Por Ultimo, luego de haber jerarquizado y ponderado proyecto socioeconornico del socialismo y al exito de su
sus objetivos, mediante el proceso de concreci6n sucesiva (cascada), implementacion en la Uni6n Sovietica durante las primeras deca )
se determina los efectos esperadosy los indicadores que permitan dar cuen das de su existencia, la crisis profunda que atraves6 elliberalismo )
ta del grado de realizacion de la meta (cuadro 2-III). econ6mico en los paises capitalistas a partir de 1930 dernostro la
necesidad de trasponer tecnicas de planificacion en los regimenes

2-111.- DETERMINACION DE EFECTOS E lNDlCADORES (ejemplo) capitalistas tambien, La generalizaci6n de la planificacion, con sus
diferentes matices y grados de amplitud y profundidad, fue parti )
cularmente evidente despues de la Segunda Guerra Mundial en la
construccion del llamado Estado de bienestar, Por una parte, se

)
trat6 de reconstruir a Europa (con el famoso plan Marshall) y, de
otra parte, fomentar el desarrollo de los paises menos avanzados )
(America latina) y de los que progresivamente accedian a la inde )
pendencia politica (Asia, Africa). Instituciones nacionales e interna )
cionales, como el Banco Mundial, impulsaron y fomentaron
esfuerzos de planificacion integral y otorgaron a las instituciones
)
estatales un papel central para el desarrollo nacional', )



De hecho, la generalizacion y extension de estas tecnicas se en
cuentran en la base de los procesos de planificacion,

3. LA PLANlFICACION COMO AYUDA A LA DECISION PO UTICA


3 Para el caso colombiano ver, por ejemplo, Com by (1973), Utria (1986),

El esfuerzo planificador del Estado parte de la idea de que Ocampo (1987). Sobre el papel del FMI Ydel BM, ver tarnbien Stiglitz
para el logro de objetivos existen criterios susceptibles de medi- (2002).
;I

78 79

ANDRE-NoaRom __ _ -_.
'-"-'--_.. _--_ ..- .. ~----. PoIlnCAS PUBUCAS
._------_._---~--

A pesar de las numerosas e importantes variaciones existentes mucho menos efectiva en los paises en desarrollo por las debili
entre los procesos de planificacion de las diferentes naciones dades y poca confiabilidad de sus datos estadisticos (a pesar de
-planificacion imperativa para los paises socialistas versus planifi los avances realizados). Estas lagunas, imporrantes aun hoy en
cacion incitativa para los paises capitalistas y con todas las situa dia, fragilizan cualquier intento de planificacion 0 de prevision,
'()
ciones intermedias posibles- en 10 fundamental el plan apunta sin hablar de la capacidad prospectiva -igual a determinacion de
, siempre a la "fijacion de un conjunto de objetivos plurianuales los posibles factores de discontinuidad y de ruptura-.
prioritarios, coherentes entre si y que buscan no solo orientar a Los adelantos tecnicos -en particular la herramienta infor
los agentes econornicos sino, ademas, constituirse en el marco matica- han permitido la construccion de modelos, siernpre mas
axiologico en el cual se inscriben las acciones piiblicas" (Chevallier, complejos, que integran cada vez mas variables para simular y
1986:456). experimentar hipotesis sobre la evolucion y comportamiento,
Entonces, las tareas centrales de la actividad de planificacion principalmente de la economia, y que ayudan asi en la toma de
o consisten principalmente, primero, en reducir la ineertidumbre del decision. Sin embargo, este tipo de modelos descansa sin rerne
futuro a traves del control de los principales factores del desarro dio sobre la disponibilidad de los datos y tiende, de hecho, a
llo, y segundo, en reducir la ineoherencia entre las distintas politicas tomar en cuenta solo los datos numerizables, mas por razones
sectoriales y sus objetivos, muchas veces contradictorios, con el fin de la naturaleza de la herramienta utilizada que por razones teo
de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo... ricas. No hay que olvidar que ningun modelo puede ser mas que
una simplificacion, siempre cuestionable, de la realidad; de modo
3.1. REouCIR LAS INCERTIDUMBRES Y LAS INCOHERENCIAS que el sesgo cuantitativista afecta la calidad de la prevision del
modelo porque opera una seleccion en los datos, es decir, que
La reduccion de la incertidumbre implica el conocimiento "privilegia algunos aspectos de la realidad que quiere representar
previo de la siruacion y por tal razon el esfuerzo de planificacion y, por 10 tanto, conlleva a privilegiar una cierta racionalidad sobre
necesita el desarrollo y perfeccionamiento de los instrumentos otra" (Chevallier, 1986: 459).
de recoleccion de datos e informacion. La estadistica social y Los expertos pueden asi jugar un papel fundamental en la
economica y la contabilidad nacional son elementos esenciales predeterrninacion 0 la orientacion de decisiones por los postula
para empezar a conocer la realidad de una manera mas objetiva. dos y las hipotesis sobre los cuales descansan sus modelos. Aco
La construccion de todo tipo de indicadores (sociales, econorni ger un modelo implica aceptar un marco normativo coactivo
cos) se constituye en una tarea fundamental para las adminisrra como verdadero que va a orientar y lirnitar tanto los debates
ciones nacionales e internacionales con el fin de permitir el como las alternativas de soluciones posibles para el decisor poli
seguimiento de los avances del desarrollo a traves del tiempo y tico. Por 10 tanto un plan -por necesidad de coherencia global
del espacio. La precariedad inicial de los datos explica que los no puede sino expresar una cierta racionalidad entre otras posi
objetivos y metas propuestos por los primeros planes de desa bles: la racionalidad de los expertos a quienes el decisor politico
rrollo eran muy aproximativos. Progresivamente los Estados han ha solicitado la realizacion del plan. Estos expertos dependen a
perfeccionado sus sistemas de informacion para aurnentar su su vez del grado de confiabilidad de los datos que incluyen en
capacidad de prever la evolucion social y econornica -igual a sus modelos. Otro elemento que lirnita la capacidad de prevision
extrapolar a partir de las tendencias del pasado- gracias a la de los modelos de planificacion se debe a su incapacidad intrin
movilizacion centralizada y rapida de una gran cantidad de da seca de integrar elementos nuevos. Las variables y datos utiliza
tos. Es de anotar que esa reduccion de la incertidumbre ha sido dos para construir un modelo son necesariamente pasados 0, en

80 81
AND/{E-Noa Rom PoIJrrCAS PUBUCAS
,,
t

el mejor de los casos, actuales, por 10 cual los hechos nuevos manera paradojica, es la misma extension de la planificacion la que ,
afectan, y de manera creciente con el paso del tiempo, el grado de
validez de la proyeccion de cualquier modele",
Otro aspecto fundamental de la razon de ser de la planifica
va a provocar su dilucion pues para mayor coherencia se necesita
mas planificacion, pero mas planificacion implica mas actores, es
decir, mas posibilidades de situaciones conflictivas. Esto provoca

t
cion reside, como ya se sefialo, en la reduccion de la incoherencia dos actitudes posibles: 0 incluir necesariamente factores contradic )
de las politicas public as. El plan busca orientar los esfuerzos y los
recursos disponibles hacia ellogro de objetivos comunes. Si en un
primer momento los objetivos de la planificacion eran mas que
torios 0 incoherentes entre si, es decir 10 que se queria eliminar, 0
reducir las ambiciones del plan a fijar metas precisas, 0 sea [aban
donar el objetivo mismo de la planificacionl
,
t

todo sectoriales, la necesidad de un grado de coordinacion


intersectorial iba rapidamente a imponerse. Es mas, para ellogro
de los objetivos se establece una jerarquia que se distribuye en una
.. La planificacion se choca contra la realidad de los hechos, de los
intereses adquiridos y de la factibilidad politica a corto plazo. Por
estas razones vamos a ver con relativa frecuencia que la coyuntura

t
)
cascada de planes -globales, sectoriales, regionales, locales hasta mas que el plan dicta las posibilidades reales de accion politica.
individuales- en los cuales las metas son cada vez mas concretas y En conclusion, reducir las incertidumbres y las incoherencias )
precisas para garantizar la coherencia de la accion conjunta. de las politicas por medio de la planificacion se revela muchas )
Asi, la accion de planificacion, que por su naturaleza misma veces como una meta ilusoria, aunque no necesariamente sin senti )
tiende al control de las variables, busca extenderse a sectores y do, debido a que este voluntarismo se enfrenta ados tipos de
)
niveles siempre mas amplios para limitar y reducir las incoheren obstaculos: los de tipo tecnico y los de tipo politico.
cias. Los planificadores, y mas concretamente los entes administra )
tivos centrales de planificacion, tienen la tarea de integrar las distintas 3.2. Los OBSTAcULOS A LA PLANIFICACI6N )
racionalidades que se expresan en la sociedad y de realizar los arbi )
trajes entre estas", La multiplicacion de los planes tiende asi a au Los obstaculos de tipo tecnico provienen tanto de situaciones
mentar las dificultades y los conflictos de intereses y de competencia externas como internas. De por si los modelos de planificacion
)
para lograr una coordinacion de las acciones publicas, Pero de tienen, como ya se ha dicho, dificultades para tomar en cuenta )
eventos inesperados 0 novedosos. Con mas razon cuando estos se )
producen fuera de su alcance politico 0 geopolitico, como es el
)
caso, por ejemplo, de la economia cuando los procesos de
internacionalizacion e interdependencia se profundizan: la variable )
escapa a toda posibilidad de control y su fluctuacion es mas bien
erratica", A mas apertura hacia el mercado internacional, mas de )


4 Sobre la dificil pem necesaria colaboraci6n entre eientificos y politicos, ver
Wiltshire (2001).
5 Por ejemplo en el caso colombiano, el Departamento Naciona! de Planeaci6n


esta compuesto por unidades que reflejan los distintos sectores a integrar.
Igualmente se debe respetar la jerarquia de los planes: los planes de desarrollo
de los departamentos y munieipios deb en tomar en cuenta (por ley) las
politicasy estrategiasdefinidas por el plan naciona!para garantizar la coherencia
(integraci6n horizontal y vertical) de la planificaci6n. Lo que constituye una
importante limitaci6n a la autonornia de estos entes territoriales.
6 Thurow (1996) muestra la dificultad estructural para el capitalismo

conternporaneo de actuar para ellargo plazo.



82 83
ANDRE-Noa Rom POLinCAS
.._"--,,,.-
~-
pOBUCAS
..
~_, ~.~- ".~_""",",,_.~,

pendencia frente a este y menos capacidad de prevision. La previ de otros. En un regimen democratico, expresarlo de manera muy

sion se vuelve conjetura 0, peor todavia, mero encantamienro". clara, puede restar legitimidad y apoyo (votos) al gobierno por

La profundizacion de la politica de globalizacion asi como el parte de los sectores sociales y economicos que se yen afectados

derrumbe de los regimenes socialistas han producido una nueva negativamente por las opciones del plan. Entonces parece ser mejor

definicion de los objetivos de la planificacion, En los aiios setenta que los objetivos queden imprecisos y generales para asi evitar

y ochenta y aun mas desde los noventa, se han tratado de evitar los conflictos mayores, limitar la exacerbacion de las divisiones socia

obsraculos que pueden presentarse, mas que imponer un esquema les y politicas, maximizar los apoyos y lograr que el consenso sea

de desarrollo a mediano 0 largo plazo, inclusive en los paises 10 mas amplio posible.

industrializados. El plan es una brujula que hay que calibrar fre Por eso, el plan tiende tambien a presentarse como un programa
cuenternente para adaptar los objetivos a las situaciones y oportu 3 politico con el cual espera obtenerse el maximo de respaldo politi
nidades coyunturales. Pero los obstaculos no son solo de orden co. No es raro que las distintas partes de un plan presenten contra
externo. La estructuracion administrativa y las logicas burocraticas dicciones para satisfacer a todos los grupos sociales. Tener elementos
intemas tienden a oponerse a la imposicion de una obligacion de contradictorios, vagos, indeterminados y formulaciones generales
cooperacion horizontal (coherencia), es decir, intersectorial. Cada permite, adernas, conservar un espacio de libertad mas amplio para
segmento de la administracion funciona segiin rutinas y ritmos tomar decisiones y resolver los problemas que se presentan en fun
propios a su posicion y pertenencia sectorial. Romper con la cohe cion de la coyuntura. Prometer alga muy concreto y no realizarlo
rencia interna de los sectores ya establecidos resulta ser a menudo puede acarrear un costa demasiado alto en rerrninos de legitimidad,
, trabajoso. Frente a eso, una primera alternativa comun consiste en credibilidad y respaldo politicos. [Se podria decir entonces que la
. la creacion de una estructura administrativa paralela para fines es forma mas racional de comportamiento de un politico es compor
pedficos (corto circuito). Otra altemativa es la de retomar en el tarse, aparentemente, de manera irracional! (Wiltshire, 2001).
plan los objetivos sectoriales ernpacandolos en un discurso apa
rentemente coherente con el resto del plan. En el primer caso se 3.3. EVOLUCI6N DE LA PLANIFICACI6N
aumenta la burocracia y se generan conflictos de competencias
administrativas y en el segundo se desvia de los fines de la planifi Las dificultades seiialadas por el enfoque tradicional de la pla
- cacion: la realidad es mas fuerte que los deseos. nificacion, asociado con nociones como el orden, la prevision, la
A los problemas tecnicos que se acaban de sefialar se suman programacion, el dirigismo, etc., han hecho que los expertos desde
obstaculos politicos. Establecer un plan necesariamente implica hace varios afios propongan encontrar un modelo de planifica
tomar decisiones que favorecen algunos intereses en detrimento cion que responda mejor a las realidades complejas que enfrentan
las entidades publicas, en un contexto de economia de libre mer
cado que se caracteriza por la complejidad, la inestabilidad y la
incertidumbre. Entonces, la planificacion debe dejar de lado las ~
ilusiones dirigistas, lineales y centralizadoras para volverse mas flexi
ble, participativa y descentralizada. El plan debe transformarse en
7Bajo este argumento la situacion colombiana aparece como contradictoria
un lugar privilegiado para la concertacion y la evaluacion de las
en la medida en que se ha consagrado consritucionaImente, desde 1991, la
escogencias y prioridades publicas, Debe concebirse como una,
obligatoriedad de la planificacion a rodos los niveles polirico-administrarivos
y se ha pracricado, simulcineamente, una polirica de apertura profunda de la herramienta prospectiva para anticipar las evoluciones y tarnbien
economia. como un lugar de intercambio y dialogo,

84 85
,I

ANDRE-NoeL Rom POLJrJCAS PUBUCAS t


t
Algunos autores proponen una planificacion emergente, enten permanente por ensayos y errores. Por 10 tanto es, mas que un t
diendo esta como una planificacion capaz de tomar en cuenta los mero ejercicio de planificacion, una verdadera renovacion (~o re
fenomenos que aparecen de manera no deliberada, a medida que volucionr) del proceso de gestion publica hacia mas modestia y
t
se implementan las politicas planeadas. El resultado seria la erner pragmatismo en las posibilidades de cambio social, pero que seria t
gencia de una cierta coherencia lograda por la articulacion entre las
intencionalidades endogenas y las acciones, decisiones y estrategias
externas, articulacion que poco a poco darla su forma y coheren
tal vez mas eficaz y legitimo. (ver Gtel, 2000).
La evolucion de la planificacion que se acaba de resefiar se
relaciona necesariamente con los cambios que han ocurrido en la

t
cia a las realizaciones (Cuadro 3-III, ver Mintzberg, 1994). teoria de la decision, y que se han derivado de los analisis de los t
procesos de toma de decision. )
3-111.- LAs DIFERENfES FORMAS DE ESTRATEGIAS DE PLANIFICACI6N t
4. LA TOMA DE DECISI6N )
Si la planificacion permite ayudar a tomar decisiones mas acer
)
Intenciones
tadas, la realidad del proceso de toma de decision no corresponde )
Estrategia necesariamente al esquema racional ideal. El analisis de la toma de )
deliberada decision, es decir, de la manera como el decisor elige opciones de
)
politicas, ha permitido a los politologos y analistas construir varios
modelos explicativos que pretenden acercarse con mas 0 menos )
precision a una realidad plural. De manera simplificada se puede )
ver la decision desde dos enfoques. Uno, a partir de la idea de que
el decisor disfruta de una libertad completa para tomar sus deci

siones, y otro desde el punto de vista opuesto, es decir, que las
)
decisiones tomadas por el decisor son totalmente determinadas )
por factores que no controla. )
En el primer caso el decisor hace la diferencia y en el segundo
son las variables externas las que determinan la decision. Estas
dos posiciones son ilustradas por los estudios de Dahl (1961) Y

t
Hunter (1963) que analizaron los procesos de decision de las )
Segun Mintzberg (1994), en Cetel (2000). autoridades municipales en las ciudades de New Haven y Atlanta )
respectivamente. Para Dahl, el alcalde de la ciudad actuaba como
un especie de arbitro entre los deseos expresados por los distin
Una planificacion de esta naturaleza reconoce la indeterrnina
cion y acepta que no siempre se realicen los objetivos inicialmente
previstos. Tarnbien pretende ser una estrategia de integracion de
tos actores y fuerzas sociales. En fin, la decision tomada por el
alcalde era el res ultado de una negociacion entre varios actores
los experimentos perifericos mediante la implementacion de es
tructuras, lugares y procesos de concertacion y de coordinacion
que interactuaban en un espacio politico pluralista. En cambio,
para Hunter, la decision es la mas conforme posible a los intere
'"ses de los poderosos: el poder municipal esta distribuido de una


participativos no jerarquicos segun una logica de redes, Significa la
construccion de un proceso basado en el aprendizaje mutuo y forma piramidal en la cual es un reducido grupo oligarquico el

86 87


ANDRE-NoeL Rom PoI..1rTCAS PUBUC4J

que manipula los hilos de la decision formal. El alcalde no deci EL MODELO DE LA RACIONAUDAD ABSOLUTA
de realmente sino que ratifica decisiones impuestas desde afuera
(en Meny, Thoenig, 1992:130). Esta ultima tesis, que tuvo mu Para tomar una decision, la razon nos dice que primero hay
chos partidarios en los afios setenta, fue criticada luego con fuer que conocer el problema, determinar sus valores y sus objetivos,
za. De alli se desprende la pregunta central: ~Como hace el decisor luego analizar todas las soluciones posibles y, finalrnente, con toda
para elegir? la informacion en mano, escoger la solucion y los medios mas
adecuados; es decir, la decision optima. Este modelo corresponde
4.1. MODElOS DE TOMA DE DECISI6N a la vision tqylorista y positivista de que siempre existe una solucion
superior a otra (one best wqy) que se puede encontrar a traves de un
A partir de la presentacion del modelo de toma de decision proceso de estudio cientifico (faylor, 1911).
ideal, 0 sea aquel de la racionalidad absoluta, vamos a presentar
sucesivamente otros modelos que derivan de la critica a este mo 4-111.- EL MODELO DE LA DECISI6N RACIONAL EN ABSOLUfO

delo inicial. Como se puede observar, la capacidad 0 la convic EN CINCO ETAPAS

cion derivada de la observacion empirica, de lograr tomar (adaptaci6n libre de Meny, Thoenig, 1992:140)

decisiones basadas en un proceso racional, se va reduciendo de


modelo en modelo. Igualrnente el contexto organizativo aparece
como un elernento importante para entender los procesos de 1. El decisor frente a un problema
decision. Los estudios empiricos en los cuales se basan estos mo
delos sucesivos seguramente no son ajenos a la perdida progre
siva de fe tanto en las posibilidades de racionalizacion de la
+
2. Identificacion de valores y objetivos
actividad politic a y de los procesos de decision como en la capa
cidad real de planificar el futuro de una sociedad.
Los mas ambiciosos intentos de racionalizacion de las deci
0p..
~
+
3. Biisqueda y analisis del conjunto de las
p::j altemativas de soluciones posibles
siones politicas, particularmente para la prevision en el gasto I-<
f-t
publico, implementados en la mayoria de los paises democrati
cos en las pasadas decadas, han sido practicamente abandona
dos. Experiencias como el Planning, Programing andBudgeting System
+
4. Aplicacion de criterios objetivos

(PPBS) en los Estados Unidos y sus derivados en Europa (RCB +


en Francia) 0 en Colombia (racionalizacion del gasto publico)
generaron decepciones. Y este fracaso se debe precisamente a la
5. Eleccion de la mejor solucion

logica misma de estos procedimientos que se fundamenta en una


concepcion normativa y en una representacion lineal y simplista
; de la toma de decision politica. Esta logica ha ignorado que el El modelo de la racionalidad absoluta implica que los valores y
..modo de toma de decision en las democracias complejas sigue objetivos de los decisores sean siempre claros, que el conocimien
siendo la negociacion, el ajuste entre intereses y la aceptabilidad to y la informacion disponible sobre las alternativas de soluciones
social, mas que la estricta optimizacion recnico-economica, posibles y sus consecuencias sean completos y que la decision que
(Monnier, 1992:17-19). se tome sea 10 mas conforme posible a sus valores. Si se aplica este

88 89
t
ANDRE-NoEL Rom POI.1nCAS PUBUCAS
,-------",-------,.._-------,,-_._---_._,._---------,------- J
t
modelo se asegura que la decision tomada sera la mejor. Se puede
esquematizar este modelo segun un proceso de decision lineal en
que no es raro que los objetivos del decisor no esten claramente
expresados, consciente 0 inconscientemente, 0 no conocidos por

cinco etapas: definicion del problema, identificacion de valores y el decisor mismo. Quinta, porque el tiempo para tomar una de
objetivos, analisis de las alternativas de soluciones, aplicacion de cision tiene generalmente un limite que no corresponde al nece
criterios y toma de decision (cuadro 4-IIl). sario para recoger toda la informacion existente y realizar todas
Si bien es claro que este modelo de decision satisface la razon, las investigaciones. t
tiene la dificultad de ser poco realista. En efecto, los postulados
necesarios para su aplicacion rara vez coinciden, por no decir nun t

5-111.- EL MODELO DE LA RACIONAUDAD UMITADA
ca. Es una vision ideal y normativa del proceso de toma de deci
sion.
En la realidad, el decisor se encuentra frente a unas condiciones Problema Contexto
)
que limitan sus posibilidades de aplicar este esquema clasico, Es 10 ":ll ~
)
que demostro Herbert A. Simon ya en los aiios cincuenta con sus Pnferenaas Obligaciones
estudios sobre administracion y procesos de decision; 10 que 10
llevo a la construccion de otro modelo basado en una racionali
dad concebida como limitada (Simon, 1983).
-, Busqueda de una variedad
restringida de alternativas
/
)
)
)
EL MODEW DE LA RACIONALIDAD UMlTADA Recurso ~ncriterio )
"razonable" de opciones )
El modelo de la racionalidad limitada propuesta por H. Simon )
., d.
Se1eccion e una so1"
ucion
(1983) deriva de la critica al modelo anterior. Simon dernostro
que el modelo racional es inaplicable por varias razones; prime
"satisfactoria )
ra, porque nunca puede ser completa la informacion tanto acer )
ca del problema como de las alternativas de solucion posibles. )
Fuente: Meny, Thoenig, 1992:143
Intentar obtenerla tiene un costa en dinero y en tiempo, elemen
)
tos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; adernas,
es posible que la informacion no se pueda obtener porque quien Bajo estas condiciones impuestas por la realidad humana y )
la tiene no la quiere transmitir. Segunda, porque la capacidad in social en la cual esta inmerso el proceso de decision, Simon (1983) J
telectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar concluye que el decisor nunca toma una decision siguiendo la
)
soluciones es variable y es posible que algunas soluciones validas logica racional de manera absoluta. Las limitaciones en la toma
se descarten porque no corresponden a sus valores, 0 sencilla de decision racional hacen que el decisor adhiera a la primera J
mente no la perciben. Tercera, porque los criterios para apreciar solucion que le parece satisfactoria. Se trata entonces de buscar un )
y diferenciar las cualidades y las consecuencias de las soluciones, termino medio entre el analisis del problema y la urgencia de
sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y generalmente ofrecer una solucion aceptable. De antemano el decisor privile j

no tienen un grado de validez y de consenso en todas las areas de gia a una solucion sobre otra y minimiza el examen de otras
aplicacion, Adernas, las tecnicas utilizadas pueden ser imperfec soluciones. Por 10 general, no busca la mejor solucion sino que
tas 0 dificultar la comparacion entre las soluciones. Cuarta, por- trata de evitar la peor. Es comun que las soluciones examinadas

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ANDRP-NoEL Rom
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se limiten a modelos conocidos y ya aplicados anteriormente a les que solucionan de manera provisional el problema que ha
otro problema, 10 cual se argumenta con razones seudocientfficas, surgido.
de sentido comun, 0 de moda. Con Lindblom, se pasa de una racionalidad a priori, donde se
T odos estos factores hacen que los criterios aplicados a la escoge antes de actuar, a una racionalidad a posteriori, donde la
decisi6n sean el fruto de una mezcla de intuici6n y de raz6n -es racionalidad surge de la practica politica. Es el juego de las pre
decir, un juicio razonable- mas que de raz6n pura. El ejercicio siones y contrapresiones entre actores y la experiencia adquirida
, de la raz6n se encuentra limitado por el contexto social, politico por la realidad de la implementacion que va a definir 10 posible
y cognitivo en el cual acnia el decisor, contexto del cual es impo (Crozier, Friedberg, 1977:311). El ejemplo tipico de este mode
sible escapar.:
10 se aplica al proceso presupuestal (Wildavsky, 1964).
Es imposible debatir nuevamente cada afio la totalidad de las
EL MODELO INCREMENTAL 0 DE AJUSTESMARGINALES
distintas partidas presupuestales y solo es posible modificar
marginalmente algunos rubros. En este modelo, el pasado deter
Si los aportes de Simon ponen en jaque las ilusiones mina de forma considerable las decisiones de hoy y las de mana
racionalizadoras en sus aplicaciones practicas, otro autor, Charles na. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo, de la politica
Lindblom (1959) va a seguir el mismo camino para limitar todavia de los pequefios pasos como estrategia para lograr acuerdos y
mas el impaeto de la racionalidad en la actividad politica. El autor arreglos en un universo plural.
demuestra que ningun administrador puede aplicar realmente el En otras palabras, este modelo se aproxima a la idea de la
metodo racional y que, mas bien, aplica un metodo instintivo de mana invisible de Adam Smith: es imitil e imposible buscar de
comparaei6n entre soluciones empiricas (0 muddling through, aco manera racional y voluntarista el bien publico; el mercado (en
modo, salir del paso-), Ya no se trata de deducir la soluci6n sino este caso, politico) encuentra su mejor ajuste po sible al dejarlo
de aprender desde la realidad empirica. actuar.
Para Lindblom, de un lado, el tiempo coacciona el proceso Si Smith construyo su modelo sobre la ficcion de un merca
decisorio e impide que se examinen realmente tanto el problema do econ6mico perfecto, Lindblom hace 10 mismo basado en la
como las soluciones posibles, y ni siquiera a algunas de estas como ficcion de un modelo democratico pluralista perfecto en donde
10 propone el modelo de Simon. De otro lado, considera que es la fun cion del gobierno consiste en mantener las reglas necesarias
muy diflcil, si no imposible, ponerse de acuerdo previamente so para el desarrollo del proceso politico de ajustes marginales.
bre los valores y los objetivos de una politics con todos los aetores Si Lindblom ve la racionalidad en la capacidad del sistema
que pesan sobre el proceso de decisi6n; y que por 10 tanto es politico de encontrar los ajustes posibles, otro autor, A.a.
mejor obviar esta discusi6n y centrarse en la tarea de encontrar Hirschmann, va mas alla y manifiesta que en muchas ocasiones
I,
soluciones pragmaticas en cada caso concreto. los decisores no saben 10 que bus can y que la racionalidad de una
Si es imposible conciliar los valores, resulta mas facit ponerse decision aparece posteriormente a la implernentacion de esta,
~.
de acuerdo sobre medios tecnicos porque estos no cuestionan las Incluso, estima que es necesario que no se sepan de antemano
convicciones profundas de los aetores, 0 10 hacen de manera me todas las consecuencias de una decision (ideal de la decision ra
nos visible y directa, Por eso, la mayoria de las decisiones no son cional) porque 10 mas seguro es que se descartarian soluciones
sino afiadiduras, ajustes a las politicas ya existentes y resulta casi que pueden llevar a resultados no esperados pero buenos. La
imposible no tener en cuenta las decisiones anteriores. Se trata capacidad humana de aprendizaje hace titil mantener un cierto
entonces no de soluciones nuevas, sino de correetivos margina nivel de riesgo y de incertidumbre para el descubrimiento de nue

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93
ANVRE-NOF'.L Rom
,,
,
POlJT/CAJ PUBUC4J

vas posibilidades y nuevas herramientas" (Hirschmann, 1975, 1985; instituciones publicas y en las asociaciones muy informales. Es fre
Crozier, Friedberg, 1977: 317). cuente tomar como ejemplo de anarquia organizada a las grandes 1
Si este modelo del ajuste marginal parece tener una gran capa universidades 0 incluso a los ejercitos en tiempo de paz (Meny,
cidad para explicar -y legitimar- en la practica las politicas
I
Thoenig, 1992:149).
reformistas y lentas, en el plano intelectual resulta poco uti! cuando En esta clase de organizaciones, la ambigiiedad y la confusi6n t
se tratan de explicar los cambios importantes, ~Como definir y reinan; las actividades, los procedimientos, la participaci6n y las 1
distinguir un cambio de un ajuste marginal? (ver Ross, 2000) competencias de sus miembros son vagos y cambiantes. Para I
que se tome una decisi6n es necesario que exista un encadena-
EL MODELO DE LA ANARQUiA ORGANlZADA miento entre cuatro elementos: un problema, una ocasion u opor
J
tunidad de una eleccion, unos actores y una solucion. Si la 16gica J
El modelo de la anarquia organizada 0 garbage can model (March, permite pensar que tal encadenamiento se produce en este mis t
Olson, 1972) representa la antitesis del modelo de racionalidad mo orden, eso de hecho no es cierto, Todas las posibilidades )
absoluta. El modelo pretende explicar el mundo de la contingen suelen existir en la practica.
)
cia y de la ambigiiedad. Considera que la influencia de las institu Los procesos son erraticos e imprevisibles; de modo que en
ciones sobre las decisiones es baja 0 casi nula. Existe un proceso este tipo de modelo, los encadenamientos pueden provocar los )
de decision de este tipo cuando tres elementos caracteristicos estan siguientes efectos: las decisiones muy pocas veces pueden ser )
presentes. El primero, que los valores y los objetivos siempre se conectadas a problemas precisos, la decisi6n ya no responde al )
presenten en forma ambigua. El segundo, que el conocimienro 0 problema porque este ha cambiado 0 desaparecido, 0 no se toma
la informacion a disposicion sean incompletos, fragmentarios e ninguna decisi6n.
)
inciertos. El tercero, que los procesos de decision sean complejos y En este tipo de situacion de nada sirve intentar aplicar algun )
en gran parte simbolicos (Lane, 1995:80). Segiin autores como criterio de racionalidad, en primer lugar porque los actores sue )
March (1988) estas condiciones se encuentran en particular en las len cambiar sus percepciones de los problemas para justificar ex
)
post sus acciones y, en segundo terrnino, porque existen muy po
cas reglas que estructuran el proceso de decisi6n y obligan el
comportamiento de los actores (Meny, Thoenig, 1992:152). En
estos casos a los dirigentes de nada les sirve tomar decisiones de

)
manera autoritaria 0 buscar apoyo en coaliciones debido a la
fragilidad de estas, J
S610 pueden apoyarse sobre lazos de lealtad personal y sobre )
su capacidad de remover de vez en cuando el organigrama para
II
HSepuede utilizar el ejemplode Colon para apoyaresta idea: Colon tomo la
decisionde buscaruna nuevaruta hacialasIndias navegando hacia el oeste.
Para eso se bas6 en calculos sobre el diametro de la Tierra que, ala postre,
hacer "pesar la amenaza y la incertidumbre sobre las autonomias
fragmentadas" (1992:152).
Se compara este modelo a una papelera (0 cesto de basura)
'1

resultaronequivocados. Subestirn6 asiladistancia entre Europa ylasIndias que hay que sacudir de tiempo en tiempo para provocar cam
'I

pasando por el oeste.Sinembargo, esteerror de calculo Iefacilito la tomade


decision paraintentarel viaje yIe permitio un resultado inespemdo: [descubrir
America! (enThurow, 1996:341).
bios en la disposici6n de los elementos y asi lograr nuevas confi
guraciones que perrnitan descubrir 0 crear oportunidades de
decisiones y de soluciones.

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EL MODELO DEL PUBUC CHOICE


Esta idea esta desarrollada por la teoria del comportamiento rent
seekin/!!>, aprovechadon 0 captot de rentas de situaciones dentro
El modelo del publicchoice 0 de eleccion publica trata de aplicar del sector publico (Buchanan,1980) y por los enfoques teoricos
la teoria economics en el terreno politico. Un destacado estudioso, neoinstitucionalistas'',
Mueller (Lane, 1995:205), define la escuela del public choice como
"la economia de la toma de decision en los ambitos no mercanti 4.2. UN EJEMPLO CLASICO DE ANAuSIS DE lOMA DE DECISI6N:
les, 0 sencillamente la aplicacion de los rnetodos de la economia a
GRAHAM AlliSON Y LA CRISIS DE LOS MISILES DE CUBA
la ciencia politica. El objeto principal de estudio del publicchoice es
el mismo que el de la ciencia politica: la teoria del Estado, los reglas La presentacion anterior de distintos modelos de decision pue
electorales, el comportamiento electoral, los partidos politicos, la de aparecer como meramente teorica y con poca relevancia en el
burocracia, etc." Entonces las premisas epistemologicas de este orden practice. Sin embargo, con el ejemplo del analisis de las
modelo son, el individualismo metodologico y el modelo del homo crisis de los misiles de Cuba de octubre 1962, realizada por Graham
economicus. Se considera pues que los grupos organizados son prin Allison (1971), se puede ver como las concepciones en materia de
cipalmente una suma de individuos, En otras palabras, las propie decision suelen ser importante. Con este estudio se puede obser
dades de los agregados sociales se reducen a las propiedades de var que un proceso de decision y su estilo dependen tanto del
los individuos (Lane, 1995:210). Ahora, segun el modelo del homo
problema, del entorno, del contexto como de las estructuras
economicus, el individuo tiene un comportamiento basicamente egoista, organizativas existentes 0 a disposicion, Varies modelos de accion
racional y maximizador de sus intereses (utilities).
y de interpretacion pueden cohabitar 0 presentarse sucesivamente
Esta concepcion refuta la idea de que los actores politicos obran segun los pasos seguidos en un proceso de decision.
de manera altruista en la busqueda de un interes publico 0 cormin. El analisis de Allison es considerado como un caso pedagogi
Los politicos son como cualquier empresario privado; de manera co ejemplar y por 10 tanto no podemos dejar de mencionarlo
que el apoyo a decisiones politicas 0 a politicas publicas encuentra aqui. La originalidad del estudio consiste en mostrar como se pue
su motivacion y explicacion en la maximizacion de los intereses
personales. ~Cu:iles son estos intereses? Segun autores como Downs
(1957) la actuacion de los politicos depende de la probabilidad de
conseguir su reeleccion y de obtener mas recursos (maximizar) en
terrninos de poder, de prestigio y de ingresos. En la actividad
politica cotidiana, ellos buscan los temas (que suelen ser de interes
colectivo) que minimizan la distancia y las divergencias con sus 9 Para el caso colombiano, Wiesner (1997) propone un analisis breve de la
electores durante su periodo para evitar contradicciones 0 des siruacion de algunas politicas publicas bajo esta perspectiva. Por ejemplo, el
acuerdos con el fin de asegurarse los votos en la siguiente eleccion, autor pretende mostrar de que manera el gremio de los educadores

En una perspectiva mas amplia se pueden aplicar igualmente colombianos del sector publico (Fecode), aIactuar como rmt-seekm ha logrado
estos postulados no solamente a los actores politicos en forma capturar la politica educativa del pais para su beneficio propio y el de sus
individual sino a los grupos organizados (partidos politicos, gre miembros, a costa de Ia educaci6n publica en general. Es de anotar que el
libro de Wiesner consiste mas en una selecci6n cuidadosa de argumentos
mios, instituciones, etc.) Sobre los grupos organizados es posible
que permiten justificar la tesis neoinstitucionalista que en un analisis serio
considerar que defIenden intereses de grupo para mantener 0 con
de politicas publicas, En este sentido es un libro mas ideol6gieo que
quistar posiciones 0 ventajas para el conjunto de los miembros. politol6gico. v: ., /"'- " .
"~"._..!l'~." "'~;';'\:i'):"~::)
96
97
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t
ANDl{fj-Non. ROTH POll11C4.S P(jBUOlJ t
de interpretar una misma decisi6n 0 una serie de decisiones a traves tenia un costo militar bajo pero diplomaticamente daba la impre
,
t
de varios modelos explicarivos: racional, racionallimitado, burocra
rico, y de mercadeo politico 0, se podria decir, de public choice.
EI recuento de los hechos nos translada a la epoca de la guerra
sion de que los Estados Unidos abandonaban sus aliados euro

peos para garantizar su propia seguridad.

LJ invasion de Cuba. Soluci6n ideal para los guerreros. Pero esta


t
fria. Luego del fracasado intento de desembarque norteamericano soluci6n tenia muchos riesgos: represalias sovieticas en Berlin y en
t
en Bahia de Cochinos, los sovieticos deciden aprovechar la coyun Turquia, guerra abierta entre los Estados Unidos y la URSS.

tura para instalar misiles nucleares en Cuba. Los estadounidenses EI ataque aereo quirUrgico. En esta epoca un ataque de la fuerza aerea

t
descubren la operaci6n, al parecer, de manera tardia y, entonces el sobre las instalaciones militares rusas unicarnente a Cuba parecia

Consejo Nacional de Seguridad se reline de urgencia y delibera
sobre las distintas estrategias a adoptar. Finalmente el presidente
Kennedy ordena, como es sabido, el bloqueo naval de la isla de
muy diflcil. Los expertos militares pregonaron en pro de un ata

que aereo masivo, como unica alternativa que garantizaba la des

trucci6n de las instalaciones rusas.


)
)
Cuba para impedir la llegada de las embarcaciones sovieticas. EI EI bloqueo naval. Esta soluci6n parecia menos eficaz que el ataque

presidente Kruschev, de la Union Sovietica, esta en la obligaci6n aereo, ademas de una implementaci6n mas demorada, y compor
)
de ceder y retirar sus misiles de la isla caribefia para evitar una
conflagraci6n mundial.
Una primera lectura hace ver el alto grado de racionalidad en el
taba el riesgo de batalIa naval con los rusos, Sin embargo tenia la

ventaja de dejar un tiempo de reflexi6n a los rusos y dejaba a estos

ultirnos la responsabilidad de tomar la decision de iniciar 0 no el


)
)
proceso de decision norteamericano. Un problema que se percibe conflicto armado.

se somete a debate de los expertos con un gran numero de solu Finalmente, como ya se sabe, fue esta ultima decision la que )
ciones; finalmente se escoge una de ellas y el problema se resuelve
de la mejor manera posible para los Estados Unidos, AI parecer el
modelo racionalista ha permirido resolver exitosamente el proble
torno el presidente Kennedy para solucionar el problema con
exito,
En apariencia el proceso de toma de decisiones se hizo de


ma, sin embargo, un analisis mas detalIado permite ver las cos as manera conforme al esquema racional, sin embargo, si se analiza )
de manera distinta.
Pero primero miremos las soluciones analizadas por los exper
de cerca el proceso aparecen varias falIas; por ejemplo, no se pue
de decir que se exarninaron todas las posibilidades de soluciones; )
tos y la presidencia. Siguiendo la presentaci6n de Crozier y Friedberg es mas, errores y falIas de informaci6n han incidido en la elecci6n
)
(1977), al parecer fueron estudiadas siete soluciones: de la soluci6n y estrategias politicas internas han prevalecido sobre
No bacer nada. Una soluci6n de prudencia pero que hubiera podi la racionalidad pura a la hora de las deliberaciones. Luego, y para )
do tener importantes e imprevisibles consecuencias sicol6gicas y coronar, [la ejecuci6n de la decisi6n no ha correspondido plena .)
poliricas. mente a la orden presidencial! (Crozier, Friedberg, 1977:329).

Una ojensiva diplomatica. Podia ser favorable para los Estados Uni
dos pero tenia la desventaja de ser un proceso largo, incierto y
hubiera permitido, entretanto, la instalacion de los misiles.
Segun el analisis de Allison, la soluci6n del bloqueo naval no
estaba en el listado inicial de soluciones. Es s610 al final, cuando
ninguna de las soluciones presentadas correspondia a los criterios

Negociar con FidelCastro. Esta soluci6n apareci6 como fuera de con
texto porque el control de la operaci6n estaba en las manos de la
Union Sovietica y no en las manos de Cuba.
fijados por el presidente (obligar al retiro de los misiles sin provo
car un conflicto mundial) que se descubri6 esta soluci6n. EI proce
I

so correspondi6, en general, a un proceso de tipo racionalidad
Intercambio debases filiIdares: LJ URSS abandona sus bases en Cubay los limitada de H. Simon. Se escogi6 esta soluci6n como la primera
Estados Unidos abandonan sus bases en Italia y Turquia. Esta soluci6n que respondia a los criterios presidenciales. Las diversas soluciones

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ANDRE-NoEL Rom PoLh1CAJ pr)BUCAJ
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consideradas no eran la resultante del analisis del problema especi tambien habian influido en su determinaci6n de escoger una solu
fico, sino que eran soluciones ya elaboradas por las respectivas ci6n de firmeza para no entrar en contradicci6n con sus discursos
administraciones; por tanto el decisor estaba limi/ado en su elecci6n (Crozier, Friedberg, 1977:337). Es decir, elementos de interes
por las caracteristicas estructurales de las organizaciones adrninis politico de grupo 0 personal, segtin la escuela del public choice, han
trativas asi como por las propuestas ya elaboradas y las preferen contribuido en la toma de decisi6n. Como 10 indican tanto Allison
cias de las mismas; 10 cual se traduce en una tendencia a la (1971) como Crozier y Friedberg (1977), ninguna de las interpre
preponderancia de las soluciones presentadas y preparadas por la taciones presentadas esta rotalmente equivocada, sino que ellas
administraci6n en el proceso de toma de decisiones sobre las even corresponden a niveles distintos de la realidad.
tuales soluciones presidenciales. Una de las lecciones que se desprende de este analisis es la de
En 10 concerniente a la informaci6n, el autor muestra tam constatar que el decisor logr6 influir de manera contundente sobre
bien las deficiencias en el sistema de informaci6n: la administra la decisi6n por el hecho de haber fijado criterios -impedir la insta
ci6n de los Estados Unidos demor6 mas de un mes en verificar laci6n de misiles y no provocar una guerra- para la aceptaci6n de
la informaci6n sobre la existencia de las bases para los misiles en una soluci6n. SU papel no fue el de rnandar, sino el de imponer
la isla. De igual forma las investigaciones sobre la eventual viabi criterios de racionalidad que correspondian a su apreciaci6n de la
lidad de la opci6n de un ataque quinirgico no fueron exhaustivas realidad y a sus valores. Haber mantenido estos criterios, a pesar
por la simple raz6n de que la soluci6n no tenia muchos partida de las presiones, oblige a buscar otras soluciones distintas a las
rios entre los expertos militares, los cuales preferian un bombar presentadas inicialmente, 10 cual muestra tambien que si se quiere
deo masivo. Por motivos como estos los deeisores estan muchas mejorar la calidad de las decisiones no basta con desarrollar con
veces presos de los medios a disposicion y de la informaci6n ceptos y medios recnicos -aunque ayudan-, sino que es necesario
suministrada por la administraci6n para to mar una decisi6n. De transformar el funcionamiento del sistema en aspectos tanto bu
modo que la decisi6n no refleja iinicamente un calculo racional rocraticos como politicos: para Kennedy la conformaci6n de un
sino un juego politico que integra las presiones contradictorias grupo informal de decisores y expertos Ie permiti6 limitar la pre
lh
que provienen del sistema (Crozier, Friedberg, 1977:334). Final si6n de sus burocracias y afirmar su autoridad con la ampliaci6n y
mente, la ejecuci6n del bloqueo no se hizo a la distancia prevista diversificaci6n de sus fuentes de informacion. (Crozier, Friedberg,
por el presidente, sino a una distancia que correspondia a pIanos 1977:337, 343).
preexistentes a la crisis.
Cuando el proceso de decisi6n pone fuera de juego la con 5. DECISI6N Y DEMOCRACIA
cepci6n racional de la toma de decisi6n --comparar costos y bene
ficios de todas la soluciones y elegir la mejor- da lugar a una Los precedentes modelos de toma de decision reflejan las difi
interpretaci6n que refleja mas bien la racionalidad limitada de H. cultades te6ricas y practicas para tomar una decisi6n racional 0
Simon, Allison sugiere otras interpretaciones: una interpretacion razonable. Pero surge rambien otra pregunta central: ~c6mo con
de tipo lucha burocratica y otra mas politica. Se puede mirar el ciliar la decision con la democracia? La necesidad de buscar deci
conflicto entre las distintas propuestas como una lucha entre los siones y procesos de decisi6n basados en el respeto a los valores
diferentes aparatos burocraticos para tratar de imponer su solu democraticos y que, a su vez, se funden sobre un saber de tipo
ci6n. Las promesas hechas durante la campafia electoral en la cual cientifico, representa un desafio para las instituciones politicas de
se encontraba el presidente Kennedy en ese rnomento y las carac mocraticas, ~C6mo conciliar ciencia y dernocracia, ciencia y politi
i, teristicas de sus relaciones personales con el presidente Kruschev, ca? En el mundo occidental existe una tension siempre presente

100 101
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.~'-~----~-'-"'~-'~"~"-"-,~~'--~.,.-._,--~

entre la legitimidad politica de la democracia -es decir, la voluntad


de la mayoria- y la legitimidad que ofrece la ciencia, el discurso
cientifico 0 el expertise. De una parte, los problemas frente a los
El primer modelo corresponde a la concepci6n clasica de la
decisi6n politica que postula la subordinaci6n del cientifico al
decisor politico. El cientifico propone medios racionales para

cuales se exige que los politicos tomen decisiones son siempre mas alcanzar objetivos elegidos por el politico a partir de criterios no t
complejos -medio ambiente, economia, genetica, etc.-; y de otra
parte, las dificultades, por no decir la incapacidad, que encuentra la
racionales (los valores). El modelo decisionista se inspira clara
mente en autores como el soci6logo Max Weber y el jurista Carl
comunidad cientifica para dar respuestas univocas y certeras a es
tos problemas son evidentes: la fe ciega en la ciencia ya no tiene
vigencia'", ~C6mo es posible organizar un proceso de toma de
Schmitt.
El modelo tecnocratico invierte la relaci6n anterior y subor
dina subordinando el politico al experto. Unicamente el experto, t

decisi6n que no llegue a caer en la decisi6n politica irresponsable 0 por medio de la razon cientifica, esta en la capacidad de encon )
en la captaci6n tecnocratica de la decisi6n politica? Es decir, ~c6mo trar la mejor soluci6n a problemas siempre mas complejos y
)
gobernar dernocraticamente y con responsabilidad teniendo en presentarla al politico que no tiene otra opci6n que ratificarla (el
cuenta estas dos fuentes de legitimidad? one best Ulery de Taylor). )
Max Weber, en su texto clasico E/ Cientiftcoy e/Politico (1959), ya Este modelo tiene relaci6n directa con el discurso del fin de t
habia advertido de esta tensi6n permanente entre ciencia y politica. las ideologias que se sustenta en la creencia de que las coacciones )
Para ayudar a la reflexi6n sobre esta problematica es pertinente objetivas de la realidad no dejan otras opciones distintas a las
)
presentar la conocida tipologia de modelos de relaciones entre que descubren los cientificos.
cicncia, politica y publico en los procesos de decisi6n politica ela AI rechazar estas dos posiciones opuestas que son deficientes ~
borada por Jurgen Habermas (1973). El valor descriptivo de su desde el punto de vista de la participaci6n dernocratica y que han )
tipologia permite situar los distintos procesos y modelos de deci mostrado sus lirnites y riesgos en la practica, Habermas constru- , )
si6n dentro de una reflexi6n mas amplia sobre la democracia y el ye y propone la implementaci6n de un modelo alternativo: el
papel de la ciencia y de los expertos en la decisi6n politica. ~ modelo pragmatico.Este modelo busca una conciliaci6n entre
posici6n que legitima la decisi6n tomada a partir de la raz6n )
Los TIPOS IDEALES DE JURGEN HABERMAS cientifica y la posicion que se justifica a partir de criterios y valo ).
res politicos irracionales, Habermas estima que es posible esta
)
Este autor aleman construye tres tipos ideales de relaci6n entre reconciliaci6n por medio de la organizaci6n del dialogo interpartes
., cientificos, politicos y ciudadanos. Ellos son los modelos y con la introduccion de un tercer actor clave para la democracia
decisionista, tecnocratico y pragmatico, que es el publico.
El modelo pretende asi conciliar el saber tecnico y los valores )
mediante el dialogo publico entre expertos cientificos, politicos y
opinion publica con el fin de facilitar los procesos mutuos de apren
dizaje y de empatia. Se busca asi evitar los actos de autoritarismo

10 Basta ver las difieultades que eneuentra el mundo eientifico (y politico) al
que sean de corte politico ("yo soy el jefe y por 10 tanto decido
yo") 0 de corte cientifico ("yo soy cl experto que sabe y hay que

aetuar frente a problemas eomo la energia nuclear (Tchernobyl), la clonaci6n, hacer esto") y reemplazarlos por decisiones que surjan de la con
los organismos genetieamente modifieados 0 el escandalo de la vacas locas frontaci6n de argurnentos, de un dialogo entre saberes. El cuadro
en Europa. 6-III ofrece una sintesis de la tipologia de Habermas.

102 103
ANDRE-NoEL Rom
PoI.!I7CAS PUBUCAS
-----~---------

6-111.- LA TlPOLOGtA DE JURGEN lIABERMAS


blema radica en el como elegir a los participantes. Este modelo ha
sido implementado con exito para el disefio y la construccion de
algunas autopistas en Suiza, pero es de anotar que el consenso
Relaci6n
logrado tuvo como consecuencia varios afios de demora y un
Intercambios
funcional muruos y
importante costo adicional (ver Bassand, 1986).
entre Separaci6n Separaci6n dialecricos, EI Esto nos lleva a enfocar ahora nuestro analisis en los problemas
experto y publico nterviene
politico de la implementaci6n de las decisiones. En efecto, ~que pasa una vez
como tercer actor
se ha decidido algo? Parece oponuno recordar, como 10 subraya
Politico Dhilogo entre
Relaci6n Expeno
expeno y politico
Maione (1997), que la politica publica hasta el momenta de la deci- ~
-J; -J;
Jerarquica
Expeno Politico (relaci6n sion, inclusive mas ana, esta constituida ante todo de palabras, de
horizontal)
~ retorica, Son las palabras con las cuales se argumenta y se persuade
Las coacciones en un proceso eminentemente social de influencia mutua y de rela
Naturaleza Autocracia objetivas dominan Un control
delpoder todo. democcitico es ciones de fuerza entre los distintos actores. La racionalidad tecnica
posible
Tecnocracia no es sino un elemento valido, un argumento discursivo tipieo de la
NingUn papeI. Debate publico modernidad, entre otras racionalidades y argumentos que se
Pape! del < Aclamar las elites Evenrualrnente sobre objetivos y interrelacionan durante el proceso de forrnulacion de soluciones y
poblicp elegir los expenos medios
de toma de decision. Por eso es necesario pasar ahora al analisis de la
Determinaci6n
Relaci6n Objetivos y fase de implementacion de las decisiones.
irracional de los Optimizaci6n de medios debatidos.
.obJetiYo
objetivos y racional los objetivos Posibilidad de
Imedio
de los medios aprendizaje

Fuente: Widmaier (1976:120) en Germann (1985). Adaptaci6n A-N. Roth


,"
>'1> El modelo pragmatico de Habermas, que hoy llamariamos
participativo, es seductor desde el punto de vista intelectual y re
presenra un desafio para las instituciones politicas a la hora de su
puesta en practica. Las pocas experiencias en este sentido han
mostrado las dificultades que surgen en este tipo de procesos. Es
necesario, por ejemplo, que politicos y ciudadanos tengan un nivel
de forrnacion y disponibilidad de tiempo suficientes para garanti
zar una participacion activa en el debate; tambien los cientificos
deben hacer esfuerzos de vulgarizaci6n para poder comunicar sus
puntos de vista y los resultados de sus investigaciones; ademas los
actores deben tener la apertura intelectual para aceptar la contra
diccion y tener capacidad de empatia y voluntad para bus car solu
ciones aceptables por todos; los participantes deb en actuar con las
cartas sobre la mesa para generar la confianza necesaria. Otro pro

104
105
;e.'

PoLinCAS PUBUCAS

CAPITULO IV

LA IMPLEMENTACION DE LAS DECISIONES

1. LA IMPLEMENfACI6N COMO PROBLEMA rorrnco

Para muchos, la implernentacion de las decisiones publicas es


, un problema puramente administrativo, entendido como un pro
blema tecnico, de simple ejecucion. Por el contrario, desde la
perspectiva del an:ilisis de politicas publicas, esta etapa es funda
mental porque es ahi que la politica, hasta este entonces casi exclu
.;. sivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos
concretos, en realidad palpable. Si para los juristas 0 abogados
-y para muchos politicos- el problema esta resuelto con la expe
dicion de la norma, para los politologos el problema politico se
desplaza a otro espacio. La aplicacion de los reglamentos por di
m ferentes entidades y en distintos lugares implica que la
, implernentacion no es una sola, sino plural; existe un juego con la
regIa (ver Bourdieu, 1990). La implementacion de la politica es,
parafraseando a Clausewitz, la continuacion de la lucha politica
con otros medios y en escenarios diferentes. Menospreciar el pro
ceso de implernentacion es olvidar que "la politica de imp lernen
, tacion es la determinante definitiva del resultado" de una decision
(pressmann, Wildavsky, 1998:327)
Una gran parte de los estudios de politicas publicas tuvo su
origen al constatar que a pesar de las decisiones tomadas para
remediar problemas concretos, estos no se resolvian y, por el con
trario, a veces se empeoraban. Aparece 10 que se llama el
implementation gap, es decir, la diferencia, la brecha que existe entre la
decision y la realidad de su aplicacion; 0, en otras palabras, la dis
tancia -a veces abismal- que separa la teoria de la pcictica. Duran
. te mucho tiempo la implernentacion ha sido la gran ausente en la

107
,
t
ANDRE-NoEL Rom -_._-<,-_._------ . -"POUnCAS PUBUCAS
-,
discusion de la politica publica. Si se considera el proceso de 10 mas valioso es que, a pesar de no lograrla, se sigue intentan t
_implementacion bajo un enfoque de racionalidad absoluta -y tam do una y otra vez (pressmann, Wildavsky, 1998:355).
t
bien limitada-, este es solo un problema de capacidad adrninistra
)
2. Los ENFOQUES DE IMPLEMENTACI6N
,
tiva 0 de dificultades y fallas en la tecnica de la gestion publica
empleada. Se bus can, entonces, soluciones en la cadena jerarquica, t
el control, la especializacion, el manual de funciones 0 el tipo de A pesar de los distintos sentidos que pueden darse al concepto
-rnando -es decir teorias y tecnicas de gestion, de gerencia-. Estas
dificultades han sido observadas en todas partes del mundo
de implernentacion (ver Lane, 1995:97-99), se le puede definir
como "la fase de una politica publica durante la cual se generan

)
~ccidental u oriental, capitalista 0 comunista, desarrollados 0 en actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de
via de desarrollo-, a todo nivel y para decisiones pequeiias 0 gran textos 0 de discursos" (Meny, Thoenig, 1992:159). Los estudiosos
des, incluso en el sector privado. Por 10 tanto, considerar este pro de la implernentacion de politicas publicas han observado y pro )
. blema como principalmente tecnico parece demasiado puesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos
)
sirnplificador y reductor, ya que deja de lado su caracter conflicti normativos de implementacion, Estos modelos constituyen ellazo
YO, 0 sea, su dimension politica. / entre el proceso de decision de una politica y su proceso de ejecu )
Las politicas publicas estan diseiiadas, decididas e imple cion (Hargrove, 1975). Una primera diferenciacion ya clasica de
mentadas por hombres y mujeres que, a su vez, son afectados
positiva 0 negativamente por ellas. Todas las instituciones
los modelos los organiza en dos categorias que van en funcion de
la concepcion utilizada para su realizacion practica.

)
involucradas en un proceso de politica publica -r-O administra La primera concepcion, llamada top-down} corresponde a la
cion, parlamento, ejecutivo, gremios, etc.-, tienen caracteristi concepci6n tradicional del trabajo adrninistrativo que se desarrolla )

cas sociales y politicas e intereses que hacen de cada una de ellas de arriba (top) hacia abajo (down) 0 del centro hacia la periferia. )

un actor mas del juego politico-administrativo. De manera que Tiene como postulados principales la primacia jerarquica de la )
la pretendida 0 anhelada neutralidad de una adrninistracion pu autoridad, la distincion entre el universo politico y el mundo admi
blica que actua segUn "criterios tecnicos, impersonales, de com nistrativo y,por Ultimo,la busqueda del principio de eficiencia (Meny,
)

petencia y de legalidad" (Merry, Thoenig, 1992:159), es mas que


todo el ideal de una concepcion politica moderna y racionalis
Thoenig, 1992:159). En otras palabras, este enfoque presupone
que existe una clara separaci6n, tanto conceptual como temporal,

)
tao La neutralidad de la administracion no es un hecho com
probado por los estudios sociologicos 0 politologicos (ver Urio,
entre la formulaci6n y la decisi6n de la politica, de un lado, y, del
otro, la irnplementaci6n de las decisiones. Tambien considera que
1984; Bourdieu, 1990; Roth, 1994). En el campo de la sociolo por 10 general los problemas que surgen en la fase de ejecuci6n se
gia, el ideal de la burocracia tecnica que ejecuta sin ira y sin deben esencialmente a problemas de coordinaci6n y de control
pasion (tipo ideal de Max Weber) es un instrumento construido
por el analista para medir y comparar realidades sociologicas.
Es tambien la ideologia de la modernidad y de la democracia.
(Thoenig, 1985).
La segunda concepci6n toma la direcci6n opuesta y se llama
bottom-up, es decir, de abajo hacia arriba. Hist6ricamente los mode

El ideal burocratico es un deseo, un mito moderno, cientista, los que se inspiran en esta segunda categoria se desarrollaron como )

-.
que funciona como una dimension normativa y como un ele enfoques criticos 0 alternativos frente a las deficiencias y a la
mento de legitimacion del orden social (ver Bourdieu, 1986a; ineficiencia (el implementation gap) que presentan los procesos de


1986b) y rara vez corresponde a una realidad observada. Por irnplementaci6n tradicionales top-down. Segun esta segunda con
eso la implementacion perfecta es perfectamente inalcanzable; y cepci6n se trata de partir de los comportarnientos concretos en el
""t
108 109

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PoLlnG4S
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PUBUG4S

nivel donde existe el problema para construir la politica publica por ello, la utilidad y el interes de este modelo radica -al igual que
poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas el ideal-ripe weberiano de la burocracia- en su capacidad de me
por medio de un proceso ascendente, 0 por retroceso, en vez de dir la distancia que separa esta situacion idealizada de la realidad de
descendente. la implernentacion porque evidencia 0 pone asi a la luz del dia las
Estas dos concepciones del proceso de implernentacion de una falIas del proceso (Lane, 1995:101).
politica publica reflejan tambien la controversia existente entre los En la actualidad pocos teoricos apoyan este modele de ges
que creen mas en el control, la planeacion, la jerarquia y la respon tion. Por ejemplo, Haywood y Rodrigues (1994:189ss) consideran
sabilidad como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que que esta surgiendo un nuevo cambio de paradigma en la gestion
creen mas bien en la espontaneidad, en la capacidad de aprendiza publica 1. Seg6n ellos, esa concepcion clasica de los afios cincuenta
je, en la adaptacion y en la concerracion. Por 10 pronto queda por y sesenta fue reemplazada en los afios ochenta por un paradigma
definir en que medida la implernentacion de una politica en parti de la eficiencia, el cual sustituyo a los administradores clasicos
cular gana al que dar firrne ante la oposicion que suscita, y en que por gerentes preocupados por los resultados mas que por el
medida gana al negociar su implernentacion can los destinatarios formalismo juridico de sus acciones. En epoca reciente este Ultimo
o los opositores, 0 con ambos. paradigma estaria en camino de ser sustituido por un paradigma
del consumidor, en el cual el gerente publico se preocuparia prin
2.1. EL ENFOQUE CLASICO DE LA ADMINISTRACI6N RACIONAL cipalmente por satisfacer a los clientes 0 consumidores de los ser
vicios 0 productos distribuidos. Estos cambios de paradigmas
EI enfoque de la adrninistracion racional corresponde a la con de gestion publica reflejan, entonces, un desplazamiento del cen
cepcion clasica (Weber, Fayol) de la adrninistracion publica en ten tro de interes -y de legitimacion- de 10 politico hacia el cliente y es
dida como el rnodelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones significativo de la evolucion que ha renido la concepcion de la
politicas. Es el tipo ideal del enfoque top-down, en el cual se concibe legitirnidad de la accion publica. La legalidad de una accion ya no
la adminisrracion como un sistema unitario con una linea de auto parece suficiente para ser legitima. La obtencion de resultados y la
ridad sencilla y claramente definida que observa estricta y unifor satisfaccion de los ciudadanos tiende a ser una condicion indispen
tl
mernente las reglas y los objetivos, en un contexto de control sable para la legitimidad de una autoridad publica. En este sentido
administrativo perfecto y una excelente coordinacion e informa una importante corriente, principalmente angloestadounidense, se
cion entre las distintas unidades administrativas, sin presion tem ha enfocado hacia la construccion de una teoria conocida como la
poral excesiva y con recursos ilimitados para llevar con bien los del buen gobiemo.
procesos de implernentacion de los objetivos de la politic a publica
(Lane, 1995:101). La adrninistracion, pues, realiza a la perfeccion 2.2. EL ENFOQUE DEL 8UEN G08IERNO~
su tarea instrumental de transformar los objetivos en medias, sus
tituir la politica por la tecnica y los conflictos por las racionalidades El enfoque del buen gobierno 0 governance consiste en un
gestionarias (Meny, Thoenig, 1992:160). La administracion cumple marco amplio de propuestas teoricas y practicas para determinar
y hace cumplir las ordenes y no busca la participacion 0 el dialogo
con los destinatarios de la politica. Se trata de hacer respetar una
norma y punto.
Como se evidencia, las condiciones de realizacion de este mo
delo nunca van a existir en la realidad administrativa y politica y 1 Sobre este tema ver tarnbien capitulo V.

110 111
ANVRE-Not:JL ROlli POl..fl1CAS PUBUC4S

t
t
y crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus
objetivos. Parte del supuesto de que tanto el todo gobierno como
el todo mercado han fracasado. El enfoque se centra en una
- Aplicaci6n a redes autonomas de agentes 0 actores;
- Reconocirniento de que el gobierno tiene capacidad para que se
hagan las cosas empleando, no tanto su autoridad, sino tecnicas e
,
)

propuesta de renovaci6n de los procesos mas que en los resulta instrumentos nuevos para dirigir y guiar. t
dos. A pesar de que el concepto tenga en la literatura especializada
varios sentidos, todos concuerdan en considerar que el buen go
bierno hace referencia a estilos degobernar que otorgan una impor
Si el enfoque del buen gobierno se entiende como una alter
nativa ante los fracasos tanto de la gesti6n publica tradicional como
de la gestion hecha de la mano invisible del mercado, ~tendra el
,)

tancia primordial a aquellos mecanismos de gobierno que no se buen gobierno mas exito? En 10 que se refiere a 10 econ6mico,
t
basan exclusivamente en los recursos tradicionales de la autoridad Jessop (1998) considera que existen tres conjuntos de elementos )
y de la sanci6n, sino que mas bien crean estructuras que son resul que limitan sus posibilidades de exito, )
tado de la interacci6n de una multitud de actores sociales y politi El primero tiene que ver con las dinamicas mismas del capitalis )
cos dotados de una cierta autoridad y que se influyen mutuamente. mo. El buen gobierno no resuelve las contradicciones inherentes al
)
Es decir, que se trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos conflicto existente entre la acumulaci6n de capital y la legitimidad
de participaci6n 0 de inclusi6n de organizaciones no estatales para politica. El buen gobierno tiene que ver mas que todo con las )
aumentar las posibilidades de exito de la gesti6n. modalidades de gobierno y no con su objeto, es decir, es una nueva )
En los paises en desarrollo, bajo la influencia del Banco Mun tecnica de gobierno. El segundo elemento considera que la am )
dial, el buen gobierno se entiende como una estrategia para ins pliaci6n y multiplicaci6n de las instancias de coordinaci6n y de ne
)
taurar un gobierno eficiente que debe rendir cuentas. El surgimiento gociaci6n en los diversos niveles -local, regional, nacional,
de este enfoque no se debe unicamente a la crisis fiscal del Estado supranacional, sectorial, etc.- dificulta su inserci6n en el sistema po )
-crisis que obliga a la administraci6n tradicional a buscar solucio litico (duplicidad de competencias) y el ejercicio de la primada del )
nes alternas-, pero el buen gobierno sf esta ligado, sin duda algu gobierno sobre las otras instancias. Finalmente, el tercer elemento
)
na, a la busqueda de la reducci6n de los compromisos y gastos de establece que el gobierno no esta siempre dispuesto a aceptar solu
gobierno. Pero tambien se considera en este enfoque el reconoci ciones que no corresponden a su interes y a sus valores politicos. Por t
miento de la interdependencia de los sectores publico, privado y 10 tanto, el buen gobierno esta condicionado por el derecho que se )
voluntario (ONG). Se admiten, de esta manera, los limites del reserva el Estado de "abrir, cerrar, experimentar y rearticular" las )
gobierno tradicional. Se tra ta, entonces, de una ruptura nuevas modalidades de gesti6n (jessop, 1998).
)


paradigmatic a sustancial que "pone en entredicho muchos de los Una ilustraci6n de las dificultades que enfrenta la aplicaci6n del
supuestos de la administraci6n publica tradicional" (Stoker, 1998). buen gobierno en la practica en America latina, se encuentra en el
De acuerdo con Stoker (1998) se puede caracterizar el enfoque analisis realizado por Alcantara (1998), quien anota que "la tenden t
del buen gobierno con cinco elementos:
- Participaci6n de un conjunto de instituciones y agentes proce
dentes del gobierno y de fuera de el (sector privado, ONG);
cia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo directamente
hacia las organizaciones no gubernamentales sin pasar por el Esta
do, tambien influye en la capacidad de gobernar en algunos paises

- Reconocimiento de la perdida de nitidez de los limites y de las de America latina". Esta situaci6n provoca un debilitamiento de
responsabilidades del Estado frente a los problemas sociales y eco
n6micos;
- Existencia de una interdependencia de poder entre las institucio
las instituciones publicas y dificulta aun mas que estas recobren
legitimidad y respeto por parte de los ciudadanos. Parad6jicamen
te, la implementaci6n de algunos principios de buena go

nes que intervienen en la acci6n publica; bernabilidad podrian tener como consecuencia una menor

112 113

ANDRE-NOEL Rom ,_~" '~-A ......_ _
O_.~.V.,~ ,_._~_".,_.~,,~,.,,_,_~_.,~ ,_~__, _ _.__._ _ ~_ ..
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POI.JTICAJ P(JBUCAS

gobernabilidad para los Estados. Siempre, segUn el mismo anali la de evaluar el grado de implementabilidad de distintas alterna
sis, "el poder avasallador de los bancos y donantes multilaterales tivas y de entender como es posible estructurar el proceso de
para definir las prioridades en las politicas y en la gestion de la implementacion con el fin de maximizar las probabilidades de
crisis economics" impide que estos programas tengan una mayor alcanzar los objetivos establecidos por la ley 0 el programa. Los
eficacia. La autora estima que para lograr esa eficacia se deberia autores pretenden identificar y exponer un grupo de cinco condi
ante todo cambiar la ortodoxia economica dominante y buscar ciones suficientes, y generalmente necesarias, bajo las cuales una
una solucion a la crisis de la deuda. Tambien considera que el buen decision politica, que busca modificar de manera sustancial una
gobierno no puede ser concebido como un recetario aplicable en situacion, puede alcanzar sus objetivos. Estas cinco condiciones
cualquier lugar en forma similar. Se debe incorporar al buen go son las siguientes (Sabatier, Mazmanian, 1979:484-485):
bierno una filosofla econornica democratica y socialmente res - El programa debe estar fundamentado en una teoria solida (sound
ponsable (Alcantara, 1998). theory) relacionada con el cambio de comportamiento del publico
necesario para la realizacion de los objetivos.
2.3. EL ENFOQUE DE GEsn6N PUBUCA - La ley -0 la decision politica- debe contener directrices de actua
cion no ambiguas y debe estructurar el proceso de implernentacion
El analisis de un gran rnimero de procesos de implementacion de manera que maximice la probabilidad de que los destinatarios
ha conducido a autores como Sabatier y Mazmanian (1979) a se comporten segiin 10 previsto,
debatir alrededor de las condiciones necesarias para una - Los dirigentes 0 responsables de los entes encargados de la
irnplernentacion efectiva (eficaz y eficiente) de las politicas. implementacion deben disponer de capacidades politicas y de ges
Sabatier y Mazmanian han propuesto una guia para aumentar tion importantes y sentirse comprometidos con los objetivos de la
las posibilidades de una irnplernentacion (mas) exitosa de las poli ley.
ticas piiblicas. Ellos indican cinco condiciones que los legisladores - El programa debe disponer de apoyos activos durante todo el
y los diseiiadores de politicas publicas tendrian que tomar en cuen proceso de implernentacion por parte de grupos organizados de
ta si bus can cumplir con los objetivos de una politica publica y electores y por algunos legisladores claves (0 por el jefe del organo
sugieren, tam bien, estrategias para superar la deficiencia de una u ejecutivo). La actitud de los tribunales debe ser neutral 0 favorable.
otra de esas condiciones. El modelo involucra tanto aspectos del - La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra
contenido material de la politica (objetivos y disefio) como del socavada significativamente con el paso del tiempo por la apari
contexto y de los recurs os disponibles para su implementacion, cion de politicas publicas conflictivas 0 por cam bios en las condi
Sin pensar que este modelo sea la panacea, se considera que vale la ciones socioeconornicos que debilitan los fundamentos tecnicos
pena exponer aqui de manera mas exhaustiva este modelo ya que de la teoria 0 el apoyo politico que la respaldan.
seiiala problemas y situaciones que se presentan muy a menudo en
el disefio y en las modalidades concretas de la implementacion de Una teoria so/ida
politicas publicae. La primera condicion, disponer de una teoria solida, significa
que es preciso tener una teoria del cambio social que establezca
CONDICIONES DE EFECTIVIDAD EN LA IMPLEMENTACI6N con firrneza la causalidad entre el instrumento utilizado y los efec
tos deseados. Toda politica publica esta sustentada en una hipote
Sabatier y Mazmanian (1979:483) sefialan que su modelo esta sis teorica de cambio social construida generalmente bajo la forma
destinado en particular a los diseiiadores de politicas cuya tarea es si tal cosa, entonces ocurrira esto. Para que esta hipotesis sea efectiva

114 115
ANDKE-NOEL ROTH POIlnCAS PUBUCAS
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es necesario que, de una parte, se indique 10 que se desea obtener der todavia mas su influencia. La contratacion del personal direc
como objetivo final por medio del cambio del comportamiento
de los destinatarios y, de otra parte, se especifiquen los medios por
los cuales se puede obtener el cumplimiento de estos cambios por
tivo en los sectores sociales que apoyan los objetivos de la politica
puede tarnbien facilitar su implernentacion. Estas estrategias de
penden obviamente de las posibilidades existentes. l

parte de los destinatarios. Los dos elementos son indispensables - La reglamentaci6n de la politica publica debe establecer una inte )
para esperar alcanzar los objetivos. Por ejemplo, si una politica graci6n jerarquica al interior y entre los entes implementadores que )
tiene como objetivo aumentar la cobertura educativa en barrios
marginados (objetivo final), una hip6tesis te6rica puede ser que la
motivacion econ6mica es el elemento esencial para que los educa
minimice el numero de los puntos donde se puedan presentar
potenciales vetos, bloqueos 0 cuellos de botella, y proporcione a
los partidarios de la politica facilidades y capacidad de sanci6n

)
dores cambien de comportamiento: si se aumentan los salarios, suficientes para asegurarse la colaboraci6n de los elementos que se )
entonces los educadores van a querer trabajar en estas zonas y se sinian en estos puntos de veto 0 de bloqueo. Este elemento tiene )
lograra el objetivo de aumentar la cobertura educativa; por 10 tan que ver con el conocido tema de la dificultad de la coordinaci6n al
)
to el medio podria ser el de proponer un incentivo salarial a los interior de las instituciones y entre instituciones que disponen de
educadores que soliciten su traslado a los colegios marginados. una cierta autonomia. La integraci6n [erarquica es particularmente )
dificil en estas situaciones, debido a la existencia de multiples nive )
Una I'!Y bien concebida les de autoridad en las estructuras descentralizadas -naci6n, re
)
La segunda condici6n es la relativa a la ley en SI misma. Es el gi6n, departamento, municipio- 0 federalistas. La multiplicaci6n
de instancias 0 de grupos de destinatarios aumenta el numero de
)
elemento en el cuallos diseiiadores de la politica tienen las posibi
lidades de control y de mayor influencia, Los autores seiialan seis puntos potenciales de resistencia a la implementaci6n de la politi )
aspectos importantes a tener en cuenta. ca. Se puede medir el grado de integracion jerarquica por el nume }
- Es necesario indicar con precisi6n y sin ambigiiedades la jerar ro de estos puntos y por las posibilidades de sanciones para los
)
quia de los objetivos y las directrices de actuacion, en general, y, en recalcitrantes y de incentivos para los partidarios de la politica. De
particular para cada uno de los entes implementadores. modo que, por 10 general, para la consecuci6n de los objetivos es )
- Es importante que los recursos a disposicion de estos entes sean
suficientes para contratar personal capacitado, realizar los analisis
preferible una via mas directa a una estructura administrativa com
pleja (ver Pressman, Wildavsky, 1998).

)
tecnicos, recolectar la informacion y cubrir las necesidades admi - Los mecanismos de toma de decisiones -quien decide, sobre
nistrativas (formatos, permisos, etc.) para el desarrollo de sus acti que y bajo que procedirniento formal- al interior de los entes
)
vidades. Evidentemente, la determinaci6n de 10 que es suficiente implementadores deben ser precis ados en la reglamentacion de la )
es particularmente dificil.
- La implernentacion debe estar a cargo de entes que apoyen los
politic a publica.
- La ley tiene que proporcionar oportunidades amplias para que

objetivos de la ley y los consideren como altamente prioritarios.
La implernentacion de una ley necesita funcionarios que crean en la
los grupos organizados que apoyan la politica puedan intervenir y
participar en el proceso de implernentacion (por ejemplo,
,.
)

ley y que se motiven por sus objetivos; no se requiere de funciona


rios neutrales. Esto se obtiene, por ejemplo, con la creaci6n de
una nueva instituci6n luego de una larga lucha politic a, 0 por la
interventorias, veedurias, monitoreo, evaluaciones).
Si se logra desarrollar una politica que cumpla con todos estos
elementos, a los opositores a la politic a les quedaran pocos espa
)
,
asignaci6n de la implementaci6n a una instituci6n prestigiosa en

cios para desviar, restar 0 impedir la consecuci6n de los objetivos
busca de nuevos retos y que ve en la ley una posibilidad de exten- de la politica publica.

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Responsables capaatadosy comprometidos los paises disponen de capacidad de incidencia muy lirnitada. Mas
La tercera condici6n sefiala que el apoyo de los altos responsa aun cuando se trata de paises en desarrollo. Los cambios continuos
bles de los entes implementadores es indispensable para lograr los y algunos eventos espedficos provocan la erosion y el desgaste de
objetivos. Adernas, es necesario que estos funcionarios tengan la cualquier decision politica. La teorfa que sustenta una politica puede
suficiente capacidad para convencer a los opositores y a los desri caer en desuso 0 fracasar y sus partidarios pueden desaparecer por
natarios de la politica para que colaboren, y para conseguir el apo cualquier motivo. El desarrollo rnismo de las politicas publicas, con
yo de gropos organizados y de los medios de comunicaci6n. De sus interacciones con otras politicas, puede provocar un cambio
igual forma estos funcionarios tienen que ser capaces de resolver inesperado de situaci6n tanto de los destinatarios como del entomo
los conflictos intemos de manera que se mantenga la motivaci6n y que va a poner en crisis el modelo tecnico de la politica. Estos
el compromiso de todo el personal en pro de los objetivos y de la cambios en el entomo socioecon6rnico 0 la resistencia exitosa de
instituci6n. La experiencia muestra que esto se obtiene mas facil los destinatarios de la politica -por ejemplo, por sugesti6n y evalua
mente en una instituci6n nueva y creada con todo el entusiasmo y cion de sus partidarios- pueden suscitar una revision de la ley para
las ilusiones en procura de la participaci6n en la construcci6n de reajustar sus objetivos tanto en sus contenidos sustanciales como en
algo novedoso. A los pocos afios, la rutina burocratica tiende a los eventuales plazos (ver por ejemplo los objetivos en materia de
hacer que los funcionarios se interesen mas por su propia seguri politica ambiental). A menudo estos cambios buscan corregir im
dad, tranquilidad personal y por la supervivencia de su instituci6n, perfecciones u obtener un mayor dominio sobre alglin aspecto re
que por desarrollar iniciativas, asurnir riesgos 0 por innovar para glamentario de la ley para su propio interes como destinatarios de la
a1canzar los objetivos de la politica. politica. Es importante anotar que en muchas ocasiones los cambios
se solicitan a partir de la percepci6n de una situaci6n y no a partir de
.Apoyopoliticoy social una evaluaci6n objetiva del estado de las cosas (ver capitulos II y V).
La condici6n rnimero cuatro hace enfasis en la absoluta necesi Por 10 tanto para defender una politica es preciso disponer de estu
dad de contar con el apoyo de gropos organizados y de actores dios -si es posible de fuentes independientes- que surninistren una
politicos de peso durante todo el transcurso de la implementaci6n informacion 10 mas objetiva po sible aI respecto.
para la realizaci6n de los objetivos de la politica. Este elemento,
aparentemente facil de conseguir, es particularmente importante ESTRATEGIAS DE OPTIMIZACI6N DE LAS CONDICIONES
cuando se trata de politicas que tienen que desarrollarse en un tiempo
largo (varios afios). La 16gica politica tiende a suscitar fuertes Ya que las cinco condiciones 6ptimas presentadas para una
movilizaciones en un momenta dado, tiempo durante el cual se implementaci6n efectiva rara vez se cumplen en la realidad, Sabatier
expide una ley, y luego, la mayoria de los partidarios de esta se y Mazmanian consideran como se puede lograr el mejorarniento
desinteresan por su proceso de implementaci6n, para ocuparse de de resultados en una situaci6n suboptimal (1979:502ss). Se trata
otro tema de la agenda politica que aparece como prioritario. entonces de indicar las estrategias que perrnitan mejorar la situa
cion cuando esta no corresponde a un estado satisfactorio de
Entorno favorable optimizaci6n, y asi aumentar las probabilidades de una
El ultimo requisito, el quinto, subraya la importancia del mante implementaci6n exitosa.
nimiento de las condiciones socioecon6rnicas que suscitaron la Los autores consideran cinco puntos. Si no existen fundamen
politica publica. Las sociedades contemporaneas estan inmersas tos te6ricos s6lidos que relacionen el comportarniento de los des
en un entomo sociopolitico y econ6rnico intemacional en el cual tinatarios con los objetivos de la politica, es preciso incorporar en

118 119
t

ANDRE-NOf';L ROlli

la norma procesos conscientes de aprendizaje, disefiar proyectos


POI.JI1C4S PUBUCAS

Mayntz se interesa particularmente por las condiciones de efec


,,
con caracter experimental, fomentar investigaciones y estudios de
evaluaci6n y disefiar un proceso de decisi6n 10 mas abierto posi
ble. En caso de que una legislaci6n nueva deje mucho espacio a la
legislaci6n antigua y que los objetivos queden ambiguos, los parti
tividad de las politicas publicas y considera que este aspecto no es
tratado con la debida importancia, inclusive desde su disefio. Se
gUn la autora esta negligencia se debe a varias razones: primero, es
evidente que para la actividad politica, la efectividad de una politi
,
t

t
darios de los distintos puntos de vista presentes pueden intentar ca no es un asunto prioritario frente a la obtenci6n y al rnanteni )


acudir a los tribunales constitucionales con la esperanza de que los miento de posiciones de poder. Las implicaciones de una decisi6n
textos anteriores se declaren inconstitucionales 0 inexequibles y que en terrninos de cantidad de poder son mas importantes que las
se precisen los objetivos y las competencias de los distintos entes. que conciernen al grado de efectividad alcanzado por una politica
Cuando la implementaci6n no puede quedar bajo la responsabili particular. Mayntz considera que esto no cambiara mientras la efec )
dad de un ente respetado y partidario de la politica y de sus obje tividad de las politicas no logre ser una condici6n de exito politico
tivos, es necesario facilitarel control externo por medio de veedurias en el corto plazo. Los politicos suelen interesarse por el contenido
ciudadanas, establecer evaluaciones y con troles peri6dicos por ex material del programa s610 en la medica en que sus intereses 10
pertos externos e independientes de gran prestigio 0, incluso, crear obliguen a preocuparse por estos contenidos (1983:125). La auto )
legalmente comites de supervisi6n. Si no existen grupos organiza ra anota que la tendencia a hacer caso omiso a este asunto aun se )
dos favorables a la politica -partidos, gremios, ONG, etc.- y ca fortalece mas por el hecho de que rara vez los politicos tienen una
paces de ejercer un papel activo en la implementaci6n, es necesario buena experiencia en el tema de implementaci6n de politicas, Otro
fortalecer los existentes, crearlos 0 convencer a otra organizaci6n elemento importante para explicar la poca atencion de los )
para que extienda sus actividades en el sector. La existencia de disefiadores de politicas -altos funcionarios, ministros, parlamen )
estos grupos de apoyo es indispensable para politicas publicas tarios- en la efectividad de estas, es la fuerte tendencia al predomi
que necesitan varios afios de implementaci6n. Finalmente, si la nio de comportamientos y criterios de decisi6n mas bien
politica no tiene respaldo importante del Ejecutivo 0 del Congre ideol6gicos, es decir, racionales con arreglo a valores, y no prag )
so, es preciso conseguirlo y, para tal efecto una estrategia es la de maticos 0 racionales con arreglo a fines- (Weber, 1987:20-21). Es
convencer a un legislador nuevo y competente para que se espe
cialice en el tema. En cualquier circunstancia es importantisimo

disponer de palancas en los distintos estarnentos legislativos, ad
ministrativos y ministeriales para que estos esten vigilantes y de )
fiendan el programa. )

2.4. EL ENFOQUE CONTINGENTE


2 Max Weber da las siguientes definiciones a estos conceptos: una acadn
racionalcan amgloa valores es una accion detenninada por la creencia conscien
te en elvalor -etico, estetico, religioso 0 de cualquier otra forma como se le
interprete- propio y absoluto de una detenninada conducta, sin relaci6n

)
Por su lado, Renate Mayntz (1979, 1983) analiza las dificultades
alguna con el resultado, 0 sea puramente en meritos de ese valor. En cam
que existen para lograr efectividad en la implementaci6n y conclu bio, una acdon raaonal can arreglo a Jines es una acci6n determinada por )
ye diciendo que es necesario considerar los procesos de
implementaci6n como procesos contingentes, es decir, dificilmen
expectativas en el comportamiento tanto de objetos del mundo exterior


como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones 0
te previsibles; 10 cual obliga a desarrollar una nueva estrategia para medios para ellogro de fines propios racionalmente sopesados y persegui
las politicas publicas, dos.

120 121
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.. POlmCAS PUBUCAS

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tos comportamientos se deben, por una parte, a la politizacion de


los funcionarios, 10 que hace prevalecer los principios ideologicos
cia, debido al alto grado de desconocimiento de las condiciones

.i

reales de efectividad. Cabe anotar que recomienda evitar el uso de


sobre la realidad y, por otra parte, a la formacion y la practica concepciones teoric as demasiado novedosas (<<heroic tbeoritical
juridicas de los funcionarios que tienden a favorecer un enfoque assumptions). Es esencial preguntarse si el disefio del programa -0


mas de conformidad con la razon juridica formal que con la ra politica publica- corresponde a la concepcion que los destinatarios
zan pracrica enfocada hacia la efectividad de las norrnas", Por 10 tienen del problema y si el diseiio es valido en el contexto historico
tanto, concluye Mayntz (1983:126), es muy diftcil que la practica concreto (~es posible resolver un problema con teorias e instrumen


politica se interese seriamente por el desarrollo de teorias para
diseiiar politicas efectivas.
Pese a este pesimismo, sigamos brevemente el analisis de Mayntz.
tos similares en todas partes del mundo?) Para Mayntz es indispen
sable tomar en consideracion elementos que estan en constante evo
lucian en la sociedad moderna como la estructura social, la
Una etapa fundamental para el disefio de politicas publicas efecti importancia de las intervenciones estatales, la interaccion con otras


vas es la de determinar el instrumento que se va a privilegiar (gene
ralmente hay que combinar varios) para modificar el comporta
politicas, los cambios socioeconornicos, la cultura, etc.
En conclusion, para la autora hoy la efectividad de una politica

miento de los destinatarios. Mayntz (1983:128) distingue cinco


instrumentos principales: las normas reglamentarias -interdicciones,
sanciones, condiciones para otorgar permisos, entre otras-; las
espedfica va a depender, ademas de los elementos clasicos como la
estructuracion de los intereses en el area, de las caracteristicas de los
destinatarios, de los entes de implemenracion y de toda una serie de

transferencias financieras e incentivos -subsidios, por ejemplo--; el


suministro de bienes y servicios; la reglamentacion de procedi
condiciones externas ala politica en particular. Por eso Renate Mayntz
estima necesario desarrollar una teoria de la contingencia para el

mientos -fijacion de los procedimientos para resolver conflictos 0 disefio de las politicas publicas, Esto implica una limitacion impor
tomar decisiones- y; la persuasion (campaiias de informacion). tante para la posibilidad de concebir una teoria que racionalizaria los

Una vez escogido el instrumento se trata de operacionalizarlo


(entes, recursos, reglas administrativas, etc.) La autora recomienda
procesos de politicas publicas, Significa la necesidad de desarrollar,
primero, capacidades de prospectiva (~como puede evolucionar el

usar mas bien estrategias de tipo incremental, inspiradas en Lindblom


(ver capitulo anterior), 0 de ensayo y error, basadas en la experien
problema en el futuro y que tipo de previsiones es posible hacer?) y,
segundo, mecanismos de monitoria y de control permanente del
proceso para facilitar ajustes rapidos y evitar asi que la politica se

.'
desvie demasiado de los objetivos. Mayntz considera que la efectivi
dad de las politicas, por 10menos para las sociedades industrializadas,

,.' 3 Estos argumentos me parecen particularmente validos en el caso colom

biano en donde no es raro ver a personas muy j6venes,de buena familia


que han hecho estudios en el exterior y con poca experienciade terrene,
depende de la capacidad de trabajar a partir de concepciones flexi
bles como ensayo y error y aprender haciendo, De modo que la
tradicional concepcion racional de la toma de decision y de la
implernentacion, en su version absoluta 0 limitada, queda obsoleta.
ocuparcargosde direccionen laaltaadministraci6n nacional, departarnental

.'
o municipalcon la ayudade un sistemapolitico patrimonialyclientelista ya
sea liberal, conservador u otto. El conocimiento sumario 0 libresco que 2.5. LA IMPLEMENTACI6N COMO PROCESO Y COMO APRENDIZAJE
tienen del pais real tiende a favorecer decisiones en funci6n de modelos
Ii te6ricos sofisticadosyen boga pero desarrollados en lugaresmuy distintos Un autor particularmente prolifico en el tema de las politicas
(los Estados Unidos 0 Europa occidental) y en situaciones tarnbien dife publicas, Aaron Wildavsky, considera que los procesos de
1* rentes a las locales. implernentacion deben ser considerados como un proceso cons
.~

122
123
,
ANDRE-NOtL Rom
____. r__. __" " . _ _
~", ,_.,.,~,,,, POl.JUCAS PUBUCAS

)
tante de redefinicion de los objetivos y de reinterpretacion de los los medios a utilizar para su irnplementacion. Sin embargo, el ana )
resultados, es decir, como una evolucion; de modo que es impo lisis de las politic as muestra que, y a pesar de estos llamados, la )
sible separar las distintas etapas de una politic a publica y el proceso ambigiiedad no desaparecio de los programas publicos,
es de nunca acabar: siempre la politica publica tiene que ser
)
Una de las causas de su permanencia se encuentra en el hecho
reformulada (Lane, 1995:102; Pressman,Wildavsky, 1998). de que muchas politicas son el resultado de negociaciones, de ajus )
El mismo autor va luego a concebir la implernentacion de la tes entre contradicciones y oposiciones, deseados 0 no, que buscan t
politic a publica como un proceso optimista de aprendizaje. Los satisfacer diversos intereses. En muchos casos, los decisores deben
)
implementadores buscarian continuamente la manera de mejorar respetar y conciliar la opinion de distintos grupos de interes y man
su capacidad para lograr los objetivos y se apoyarian en progra tener 0 ganar el apoyo de electores 0 de otros actores del escena )
mas de mejoramiento tecnico, Los medios utilizados estan en cons rio politico. Puede tarnbien resultar util evitar que se creen )
tante evolucion y el manejo de estos va a implicar cambios perma oposiciones fuertes en contra de una politica. La imprecision y la )
nentes en el proceso de implementacion. El autor considera que ambigiiedad facilitan su aprobacion; de manera que la ambigiie
los enfoques clasicos -la mayor parte de los enfoques top-down- no
)
dad puede ser una estrategia para permitir avanzar en un tema a
son optimos porque conciben el proceso de implernentacion como pesar de la falta de consenso politico sobre objetivos elaros. Tam )
si fuera de una sola vez (one-shol) , sin considerar que este es un bien el hecho de mantener la imprecision sobre los medios a utili )
proceso reiterativo sin fin, En este sentido Donald Schon (1979:729 zar permite a los decisores (parlamentarios, ministros) asignar la
)
730) observa igualmente que establecer una distincion entre elabo responsabilidad de la ejecucion, para bien 0 para mal, en la admi
racion e implementacion de politic as es un error. Las organizacio nistracion publica. La imprecision tambien puede ser una estrate )
nes de servicios publicos -particularmente en temas como salud, gia consciente cuando el problema es complejo y no existe claridad )
educacion, justicia, etc-- son los laboratorios de puesta en marcha
de las politicas publicas y, de hecho, inciden en los ajustes reiterati
sobre como resolverlo 0 cuales son las consecuencias de una u
otra accion. En estos casos, dejar un amplio margen de maniobra

)
vos de las politicas. Es 10 que llama la capacidad de aprendizaje a los ejecutores permite acumular experiencias y conocimientos
publico de las organizaciones publicae", para una futura reglamentacion mas precisa. Con esto, nos acerca
mos a los enfoques de proceso y de aprendizaje propuestos por )
2.6. LA lMPLEMENTACI6N COMO AMBIGOEOAD Y SIMBOUSMO Wildavsky (ver numeral 2.5 de este mismo capitulo).
Es de anotar, que la permanencia de ambigiiedades en el disefio

Muchos autores han insistido en la importancia de definir con de las politicas publicas, sean estas voluntarias 0 involuntarias, refuerza )
elaridad y precision los objetivos de una politic a publica asi como el papel de los entes de ejecucion, y por 10 tanto el papel politico de
estos, Numerosas decisiones que afectan directamente al administra
do tienden a tomarse en la administracion ejecutora, la cual resuelve

)
los problemas y los vados que el Congreso 0 el gobiemo no pudie
ron 0 no quisieron resolver por medio de la norma. )
Por otra parte, los objetivos enunciados para justificar una po )
En otto contexto pero en la misma logica, en Colombia, un interesante litica no son necesariamente los que se quieren alcanzar, pero por
4
J
estudiornuestrade que maneralasorganizaciones de narcotrafico han desa
rrollado una capacidad de aprendizaje para responder a los esfuerzos
antidrogasdelgobierno (Kenney, 2000:40-58).
razones de oportunidad politica 0 de estrategia, a veces no convie
ne al decisor enunciar sus intenciones reales. Por ejemplo, una ley
puede tener como objetivo la seguridad y la tranquilidad general

.~
..

124 125

.

ANDRE-NoeL Rom-_'- ...- .. . .__.__. .. __... PoLinCAS PUBUCAS

de los ciudadanos, pero 10 que el decisor busca es vigilar 0 contro cidad de influenciarla; y la capacidad de sistemas complejos para
lar las actividades de algunos de los ciudadanos. resolver problemas no depende de su control jerarquico sino de
l
Igualmente suele suceder que se aprueba una politica sin que se llevar al maximo la discrecionalidad, hasta el punto en que el pro
piense realmente implementarla. En estos casos se habla de politi blema sea mas inmediato" (Elmore, 1982:19). Es entonces a partir
ca simbolica: el efecto del anuncio sirve de politica y puede tener del comportamiento observado en este lugar que hay que desa
efectos reales. Edelman (1991) muestra como la politica puede ser rrollar acciones para modificarlo en el sentido esperado. Luego,
un juego en el cual el espectaculo y la construccion del escenario habra que analizar las acciones y los recursos necesarios en cada
son mas importantes que la resolucion de los problemas por me nivel y retroceder por la cadena jerarquica, para obtener el com
dio de una implernentacion efectiva. portamiento deseado. SegUn Pressman y Wildavsky (1998:318),
La implementacion se reduce a intenciones 0 a realizaciones muy "el exito de la cadena resultante de decisiones de implernentacion
parciales (inaugurar la primera piedra). Edelman indica una serie de no puede predecirse ni medirse de acuerdo con indicadores de
practicas y de estrategias discursivas y simbolicas desarrolladas por jerarquias formales de control, de arriba abajo. La responsabilidad
los actores del juego politico para ganar posiciones de poder, popu analitica queda mejor colocada en los puntos de decision de seen
laridad y prestigio. La politica se transforma en un artificio, en una tralizados, a veces informales ya menudo no previstos".
ficcion, en una gran misrificacion, que los medios de cornunicacion Finalmente para cerrar este capitulo dedicado al problema de
-los audiovisuales en particular- facilitan y contribuyen a construir la implernentacion de las politicas publicas se presenta, como sin
dia a dia, De manera perversa y peligrosa, el debate de opinion, las tesis de la cuestion, la propuesta de Ingram (1990) de un marco
elecciones, la confrontacion libre de las ideas, es decir, todo 10 que la flexible para el analisis de la implementacion,
democracia politica valora, se transforma en un inmenso espectacu
10, un juego organizado y autoreferente totalmente desconectado de 3. UN MARCO PARA LOS ESTUDIOS DE IMPLEMENTACI6N
la realidad de la vida cotidiana.
Como le sefiala Helen Ingram (1990:462ss), a pesar de los nu
2.7. UN ENFOQUEB01TOM-UP: POR RETROCESO 0 BACKWARD merosos trabajos y modelos propuestos para analizar la
MAPPING implernentacion de politicas publicas, todavia no se ha logrado
determinar la superioridad de un modelo en particular sobre los
El enfoque bottom-up tiende a buscar las soluciones a los pro dernas, La variedad de politicas publicas -programas politicos- y
blemas en el punto mas concreto en donde aparecen. Se trata por de circunstancias dificulta la tarea. Como ilustraci6n de esta difi
10 tanto de analizar los comportamientos de los individuos 0 de cultad se puede indicar que los especialistas no han logrado poner
los gropos organizados y buscar los mecanismos para corregirlos se de acuerdo ni siquiera en elementos tan fundamentales como la
a partir de este nivel. Dada esta perspectiva individualists, los definicion de la implemenracion 0 en la ubicacion de donde em
modelos construidos tienden a desarrollarse desde una postura pieza y donde termina esta, Tampoco han logrado determinar
inspirada en la teoria del public choice. El mas conocido de estos cuales son los principales elementos que inciden en el proceso de
modelos es seguramente el backward mapping que propone Elmore implernentacion, ni los criterios para su evaluacion (ver Pressman,
(1982). Este modelo parte de la idea de que el punto crucial del Wildavsky, 1998:285ss).
problema de la implernentacion se sima en ellugar mas bajo de la El desafio que representa el analisis de los procesos de
jerarquia. Bajo esa concepcion, se sostiene que "cuanto mas proxi implernentacion, tanto para sus actores como para los analistas,
mos estemos de la fuente del problema, mayor sera nuestra capa obliga a concebirlo de una manera amplia, flexibley multidimensional.

126 127
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ANDRE-NobL Rom
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Para tal efecto Ingram propone un marco analitico basado en la sean mas flexibles para los implementadores. El cuadro siguiente
POL1TICAS PUBUCAS 't
,,
combinaci6n de una serie de variables como los costos de informa (cuadro I-IV) permite indicar que tipo de politica tiene la posibi
ci6n y de negociaci6n, la estructura reglamentaria utilizada, los crite t
,
lidad de emerger segUn las caracteristicas de los costos de negocia
rios de evaluaci6n, la capacidad administrativa y el contexto de la cion y los ,costos de informaci6n del problema. l
implementaci6n (ver Ingram, 1990:47055).

Los COSTOS DE NEGOCIACION Y DE INFORMACION


l-IV:- TIPOLOGiA DE POLinCAS PUBUCAS SEGUN cosros

Para muchos autores el analisis de la implementaci6n conlleva a
mirar el problema que tienen que enfrentar los encargados de la
formulaci6n y de la decisi6n de la politica. Salisburyy Heinz (1970:47) :!TJP02;
)

;;.,". .: .. ,;;":.'::{ '_-,~~t>":;:~-l;::,::i-_,-;:,::_':< :"'. -." . )
han observado la politica desde la 6ptica de los costos que genera :Ob;~Jiv()s .biettos; "
para los decisores, y dividen esos costos en dos tipos: los costos de \'procedimiento' )
; ',flexible ,'.' .'
negociaci6n y los costos de informaci6n. Los costos de negociaci6n -"';-/:;
)
son aquellos que se requieren para lograr un acuerdo entre los distin ~~/;'.')r,;:;\~;;; t.: Trro-M .. )
tos valores existentes en el tema. Se trata de ver los esfuerzos necesa
rios para establecer un acuerdo entre las partes y obtener el apoyo y
respaldo suficiente para una soluci6n. Los costos de negociaci6n
'Jeti,vo~;c~a:r()S;.

':~;;~~~t?<: ,:;~~~etlt~
;QbjeUvos abiettos;
" )
)
son bajos cuando los intereses en juego son daros y existe un con Fuente: Ingram (1990:472). Adaptaci6n A. Roth )
senso 0 un respaldo dominante para una soluci6n en particular; de
)
10 contrario, es necesario entrar en un proceso de negociaci6n entre En el caso de costos de informacion y de negociaci6n bajos, es
intereses distintos, 10 cual implica esfuerzos y tiempo suplementa probable que la politica presente unos objetivos daros y que se )
rios. Los costos de informaci6n son los que se derivan de la obten deje a los implementadores una arnplia autonomia para determi )
ci6n de la informaci6n necesaria para conocer y determinar las
consecuencias de las distintas soluciones posibles 0 la validez de la
nar los procedimientos requeridos para su implementaci6n debi
acci6n propuesta. Estos costos son bajos cuando los resultados de
do a que no presentan mayor dificultad 0 duda (tipo 1).
Cuando los costos de informaci6n bajos se combinan con
la acci6n son facilmente previsibles y se sabe que la acci6n no tendra costos de negociaci6n altos, es probable que la politica tenga obje
mayores consecuencias indeseadas, es decir, que su implementaci6n
no va a generar mayores dificultades. Los costos son bajos tambien
cuando existe una gran confianza en la administraci6n y en su capa
tivos poco precisos, arnbiguos, como consecuencia de la necesi
dad de conseguir un terrnino medio 0 un consenso entre varios
intereses. Pero, de igual manera que en el caso precedente, los
, )

cidad para conseguir la informacion necesaria para la implementaci6n implementadores tienen una autonomia importante en la eleccion
de la politica. de los procedimientos de implementaci6n (tipo 2). j
Segun el analisis de Wagner (1986), se puede establecer que Si los costos de informacion son altos y se combinan con cos ,j
cuando los costos de negociaci6n son bajos, los objetivos de la tos de negociaci6n bajos, la politica tiene probablemente objetivos
.j
politica tienden a ser mas daros y precisos; y cuando los costos de daramente definidos, pero se establecen procedimientos precisos
informaci6n son tambien bajos, es mas probable que los procedi
mientos contenidos en la politica publica para lograr los objetivos
con el objetivo de poder controlar al maximo el proceso de
implementacion (tipo 3).
".

128 129
ANvR1:IY0!iL,~T!! ._ ,._.. . . . ..__. _ -----_._----_._._._-_. __ __.__
._. POLtnCAS PUBUCAS
.

Finalmente, en caso de tener costos de negociacion y de infor Una politica publica (0 programa) del tipo 1, consiste en una
macion elevados, es probable que la politica se caracterice por politica que, como 10 indicamos anteriormente, tiene costos de
prever objetivos ambiguos y procedimientos de implernentacion informacion y de negociacion bajos, 10 cual permite una
precisos y detallados con el fin de que se pueda hacer un control implernentacion segun los enfoques clasicos de la administracion,
estrecho y obtener informes sobre la irnplernentacion de la politi La claridad y la simplicidad de sus objetivos permiten una medi
ca, su proceso y sus consecuencias (tipo 4). cion relativarnente sencilla de su exito,
Cuando tanto los objetivos como los procedimientos adrni
CRITERlOS DE EVALUACI6N nistrativos de una politica son poco precisos y flexibles (tipo 2), es
necesario tomar como referente para su analisis elementos cerca
Para evaluar en que medida una politica ha logrado obtener nos a los implementadores.
resultados, es necesario tomar en cuenta el tipo de reglamentacion La evaluacion del prograrna debe centrarse en la sinergia del
establecida. No se puede tener un criterio de evaluacion uniforme nivel local y la capacidad de liderazgo y de dinamismo de los
para todas las politicas publicas, sino que se trata de ajustar las implementadores como variables muy importantes de exito de las
herramientas de analisis en funcion del problema a examinar. A politicas.
partir de la tipologia de politicas publicas anterior (cuadro 1-IV), Las politicas de tipo 3 corresponden a politicas con metas y
Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de objetivos claros y ambiciosos para destinatarios especificos y,
implementacion y los criterios de evaluacion a usar por parte del eventualmente, con plazos que se deben respetar. Ejemplos de
analista, segun 10 indicado en el cuadro presentado a continuacion politicas de este tipo se encuentran en las relacionadas con el
(cuadro 2-IV). medio ambiente (procesos de reduccion de niveles de contarni
nacion, realizacion de planes de rnitigacion, etc.) Como existe un
2-1\'.- IMPLEMENrACI6N Y EVALUACI6N SEGUN TIPO gran desconocimiento en estos temas -costos de informacion
DE POLfnCA PUBllCA elevados-, es necesario que exista un proceso continuo de
refor mulaciori, de aproxirnacio n y de anali sis de la
implementacion.
La capacidad por parte de la administracion de aprender y de
recoger informacion pertinente sobre el problema para luego re
ajustar la politica en funcion de estos elementos -tanto en sus ob
jetivos como en sus procedimientos- puede ser considerada como
un criterio fundamental para evaluar el exito 0 el fracaso de la
politica.
En el caso de una politica de tipo 4, los implementadores tie
nen la dificil tarea de lograr acuerdos y respaldos para precisar y
concretar objetivos que quedaron nebulosos en la forrnulacion de
la politica. Por ella un criterio de medicion valida para analizar el
exito de la politica es la capacidad para lograr respaldo y consenso
arnplios alrededor de algunos objetivos entre los distintos grupos
Fuente: H. Ingram (1990:474).Adaptaci6n A. Roth de interes organizados.

130
131
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. ~PoLtnCAS PUBUCAS t
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V ARlABLES CRiTICAS PARA LA IMPLEMENTACI6N t
t
Lo ideal para una administraci6n encargada de la )
implementaci6n de una politica es que disponga de la capacidad,
de la autoridad y de los recursos que le permitan ejecutar a t
cabalidad su tarea y, adernas, que sea capaz de resistir presiones )
~.
externas. o )
Pero esto no siempre se presenta en la realidad. Para Ingram, ~
los entes implementadores se enfrentan ados tipos de proble ,~
t
mas fundamentales. Primero, suelen carecer de la voluntad, e1
~
t
interes, la capacidad, los conocimientos 0 los recursos necesarios
para realizar la imp lernentacion. Segundo, los e ntes de

)
implementaci6n suelen ser dependientes, dominados 0 controla
)

1
dos, capturados, por una clientela 0 un grupo particular -por
10 general los destinatarios de la politica- capaz de aprovechar )
los beneficios de la politica sin que haya una real contraprestacion )
o beneficio para la administraci6n implementadora (ver la no ~ )
ci6n de rent-seekin~.
Estos problemas van a resultar mas 0 rnenos importantes
segtin el tipo de politica (tipo 1 a 4) que los entes tienen que
irnplernentar. Es decir, que el elernento critico para una
i
Ii!
)
)
)

~
implementaci6n exitosa de la politica depende tam bien del tipo
)
de politica que se irnplemente. :(3', .s

~
Segtin Ingram, por ejemplo, si se trata de implementar una :,", ij,' . ~.il .' 5 " ~
)
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politica de tipo 1 (objetivos claros, procedimiento flexible), los
factores criticos se encuentran en un cambio de las circunstancias
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externas, en el entorno de la politica publica.
En el caso de una politica de tipo 2 (objetivos abiertos, pro
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,
)
cedimiento flexible) los factores criticos van a siruarse tanto en la <:
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capacidad administrativa como en su relacion con los destinata ;)
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El punto enrico de una politica de tipo 3 se encuentra mas ~ ',;
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analitico de la implemenracion propuesto por Ingram. ~ ,.,,~,;


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132 133

ANDRE-No&Rom
5;1
La presentacion de los diferentes modelos y enfoques para el
analisis de la implementacion muestra que la tarea tanto del analista
como del implementador no es facil, La capacidad de invencion,
de recursividad y de imprevision de la actividad politica dificulta la
aspiracion de explicar la implementacion mediante un mimero re
ducido de modelos. Adernas, la presentacion del analisis de la ac
tividad implementadora, en particular con el marco analitico de
Ingram, nos ha mostrado que resulta trabajoso separar tajante
mente la implementacion no solo del proceso de forrnulacion 0
de disefio de la politica publica, sino tambien de la evaluacion de
esta, El siguiente capitulo va a centrarse precisamente en la fase de
la evaluacion de la politica publica.

134
POLirICAS PUBUCAS

CAPiTULO V

LA EVALUACION DE LAS pOLiTICAS PUBLICAS

1. EL SENIlDO DE LA EVALUACI6N

~Como deterrninar si una politica es 0 ha sido exitosa 0 no? ~En


que medida se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cua
les han sido sus consecuencias y sus costos? De manera espontanea
ciudadanos, politicos, medios de comunicacion suelen responder a
estas preguntas. Responden, a veces, a partir de elementos mas 0
menos objetivos pero, con mas frecuencia, en funcion de aprecia
ciones subjetivas 0 simplemente desde su opinion politica. Tales pre
guntas son fundamentales para quien se interesa en conocer la
actuacion del Estado, en evaluar su grado de eficacia y eficiencia, y
en conocer los efectos de su intervencion, sus logros y fracas os.
La evaluacion, entendida como una practica seria de argumenta
cion basada en una informacion pertinente, perrniteprecisarnente opinar
de manera mas acertada, con menos subjetividad, acerca de los efec
tos de las acciones publicas, Su irnportancia es aun mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporaneos tienden a fundarnentar
su legitimidad no solo en la legalidad de sus decisiones, sino en 10 que
hacen, es decir, en resultados. Es entonces irnportante que los gobier
nos y los ciudadanos sepan 10 que se ha logrado por medio de las
acciones emprendidas. El presidente frances Francois Mitterrand esti
maba que la evaluacion representaba un progreso para la democracia
y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado (en Duran, 1999:168), 0
sea, que la pcictica de la evaluacion deberia ser considerada por el
poder politico como un aporte en el proceso de decision y no como
un contrapoder que busca entorpecer su accion, La evaluacion debe
alimentar el debate democratico para favorecer asi las practicas
pluralistas y fomente la deliberacion mas que la sumision ante el po
der politico (Quermonne, 1991:290-291).

l 135
,

ANDRE-NoE.L Rom POLlnC4J PUBUC4S



t
El desarrollo de las practicas de evaluaci6n en el sector publico
coincidi6 con la perdida progresiva de legitirnidad del Estado,
inclusive en los paises industrializados avanzados (ver Habermas,
reemplazar la primacia de los medios por la primacia de los obje
tivos, con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la
acci6n publica (Muller,1990:116; Chevallier, Loschak, 1982:57). Este
t

1978). Por 10 generalla ambici6n del Estado intervencionista 0 de nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las
bienestar del siglo XX se frustr6 parcialmente por el dificil cumpli practicas de evaluaci6n. J
mien to de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes rea
lizados, situaci6n que se evidenci6 en particular en sus politicas
Sin embargo, el desarrollo de la evaluaci6n de politicas publi
cas no encuentra su legitimaci6n unicamente en las deficiencias del
t
sociales. Las dudas y las criticas que surgieron sobre la actuaci6n
del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de
mayor eficacia y eficiencia por parte de las autoridades publicas,
Estado, sino tarnbien en el hecho de que los problemas que este
busca resolver, controlar 0 rnitigar por medio de sus acciones
publicas, son siempre mas complejos e inciertos en cuanto a me
dios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los

Por eso se abria camino la idea de introducir en el sector publico )
problemas ambientales 0 de las manipulaciones geneticas, Con fre
las tecnicas de gesti6n utilizadas en las empresas privadas. A partir
de los afios sesenta, en los paises industrializados como los Esta cuencia, aunque no se adrnita facilmente, el Estado tiene que andar

dos Unidos y los de Europa occidental, un enfoque de public casi a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado )
management 0 de gesti6n publica empez6 a sustituir los metodos y a los gobernantes, y tambien a los ciudadanos, disponer de una )

tradicionales de la administraci6n publica (ver Nioche, 1982). mayor informaci6n acerca de las consecuencias de sus decisiones y )

La introducci6n de esta nueva tecnica de gesti6n en el sector acciones. Un Estado responsable no puede tomar decisiones sin
tener un minimo de interes por las consecuencias que estas conlle
)

publico signific6 un verdadero cambio de enfoque, un nuevo


modo de pensar la labor adrninistrativa. Estas dos maneras de van mas alla del corto plazo. En este capitulo, luego de definir )

concebir la acci6n publica refleja la tension existente entre dos for mejor el concepto de evaluaci6n de politicas publicas, se van a )
mas de legitimidad. De una parte, tenemos una legitimidad tradi indicar los principales tipos de evaluaci6n, para luego terminar
)
cional que se basa en el respeto a la ley y a los reglamentos y, por con la presentaci6n de un modelo de evaluaci6n pluralista.
otro lado, una legitimidad que se fundamenta en los objetivos y los )
resultados de la acci6n. El enfoque tradicional de la legitimidad de 2. DEFINIR LA EVALUACI6N )
la acci6n publica, fundamentada en el respeto a las reglas y proce )
dimientos juridicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad La evaluaci6n tiende a constituirse como una nueva disciplina
)

de la acci6n publica basada en ellogro de resultados'. Se trata de en el ambito del analisis de politicas publicas "que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la informaci6n sobre la ejecuci6n
y eficacia de las politicas y programas publicos" (Majone, 1997:214). , )

La variedad existente de concepciones, y por 10 tanto de definicio


nes de la evaluaci6n, es muy amplia. Entre la evaluaci6n de tipo

1 Este cambio de enfoque esta a la base de la corriente newpublic management
(NPM) 0 nueva gesti6n publica, popularizada con e1libro de Osborne y
gerencial utilizada como instrumento de gesti6n -0 mejor de con
Gaebler (1993; en espafiol: 1994), que se desarrolla a partir de la decada de trol de gesti6n- y la evaluaci6n interactiva, participativa, pluralista )
y concebida como una herrarnienta para la profundizaci6n del
los afios ochenta en los paises anglosajones y, posteriormente, en buena J
ideal dernocratico, existe algo mas que matices.

.
parte del mundo. El neoliberalismo ha encontrado en esta corriente una
justificaci6n y un instrumento para su implementaci6n (ver Hufty, 1998; Sin embargo, las ideas dominantes al respecto tienden, y no sin I
Urio, 1998; Roth, 199%). razones, a asociar esta actividad no s6lo con la noci6n de control
'
136 137
ANDRE-NoEL Rom PoI1TICAS PUBUCAS

(legitime) de actividades, sino con la de intrusion y hasta de instru esta evolucion en la sucesion de las definiciones oficiales de la
mento de represion, Por 10 general es cierto que la practica de la evaluacion -yen consecuencia, de las practicas-, Por ejemplo, en
evaluacion tiene un aspecto mas que todo vertical, cuantitativo, Francia, segun Corcuff (1993:192-194), en 1986, la evaluacion de
administrativo y directivo, tendiente a justificar una san cion. De alli politicas publicas pretendia "conocer y medir los efectos propios
se deriva, parcialmente por 10 menos la actitud cormin de resisten de una politica", a partir de un analisis de los hechos realizado por
cia a la idea de evaluacion, por un lado, y, del otro, el comporta expertos externos para garantizar la neutralidad (Informe De/eau). El
miento del ritualismo -frecuente en la funcion publica-, es decir, reto era ambicioso: ~en que medida y como determinar si los efectos
de apego burocratico al reglamento por temor a una eventual san observados son realmente consecuencia de la politica y no de cau
cion. Y, por cierto, la evaluacion es una actividad fundamental sas externas a esta?
mente normativa. Los evaluadores dificilmente pueden actuar por En 1989, con el Informe Viveret, la evaluacion ya no consistia
fuera de sus valores, normas y percepciones propios de los solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluyo
solicitantes? de la evaluacion, Asi que los criterios de evaluacion tambien una apreciacion en terrninos de valores. Al pluralismo
seleccionados nunca seran reconocidos como pertinentes por to de valores presente en la sociedad corresponde tarnbien un plu
dos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para eva ralismo en el peritaje (expertise). Si la evaluacion no puede escapar
luar la accion publica como la accion publica en si son objeto de al juicio de valor, entonces, en una sociedad dernocratica, habra
conttoversia. Por eso es fundamental entender que la evaluacion es necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente validas
posible solo en la medida en que su sentido, asi como la escala de -aunque no necesariamente igualmente aceptables y aceptadas
valores utilizada, se encuenrren enunciados con la mayor claridad como expresion de los distintos valores presentes en una socie
posible. En caso contrario, la evaluacion no es mas que una expre dad particular. Por 10 tanto, se va a advertir del peligro positivista
sion de arbitrariedad dificilmente aceptada por los actores de la que se corre en considerar la existencia de solamente una defini
accion publica evaluada. cion -y una metodologia- valida para la evaluacion, En 1991, el
Pero la evaluacion es tambien un instrumento valioso e indis Consejo Cientifico de la Evaluacion propuso definir la evalua
pensable para conocer y mejorar las acciones publicae. lnicialmen cion como "la actividad de recoleccion, de analisis y de interpre
te la evaluacion se desarrollo como un instrumento de medicion tacion de la informacion relativa a la implernentacion y al impacto
de la eficacia de las politicas publicas en el marco del movimiento de medidas que apuntan a actuar sobre una situacion social asi
de racionalizacion de las elecciones presupuestales (el famoso como en la preparacion de medidas nuevas", Alii la evaluacion
PPBS en Ingles 0 RCB en frances, ver mas adelante y en el capitulo es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones:
III) (Chevallier, 1991:43). Posteriormente, en el ambito de las po una dimension cognitiva, porque aporta conocimientos; una di
liticas piiblicas, este enfoque inicial se amplio. Se puede observar mension instrumenta4 porque hace parte de un proceso de accio
~.
nes y, por ultimo, una dimension normativa, porque se trata de
~ una interpretacion a partir de valores.
Frente a estas definiciones oficializadas, existen enfoques (y
objetivos) de evaluacion todavia mas amplios, como por ejemplo
los propuestos por los defensores de la evaluacion pluralista. Por
10 general todos parten de una critica a la tentacion positivista ins
2Solicitante entendido como la persona 0 la instituci6n que pide y paga la crita en la mayoria de los modelos de evaluacion, En este sentido,
realizaci6n de una evaluaci6n. a partir de los afios noventa, las concepciones verticales y exter

138 139
t
ANDRE-NOtL Rom
POIJnCAS PUBUCAS
,
t

nas fueron sustituidas por enfoques que hacen enfasis en la necesi


dad de integrar los puntos de vista, no solamente de los diversos
expertos, sino tambien de los actores involuerados. En este con
La que se refleja en esta definicion es tambien la tension entre
dos posturas metodo16gicas que corresponden a la oposicion cla
sica entre el polo cientifico y el polo de la accion publica (ver

t
texto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido por el bifomle Weber, 1959). La evaluaci6n, como el analisis de politica publica t
Viveret, se suma tarnbien el pluralismo de los actores. Significa que en general, dificilmente puede escapar a esta tension. Como 10 t
es necesario tener en cuenta la evaluaci6n hecha por los actores anota Leca (1993), el reto de la evaluaci6n consiste justamente en )
sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones. Irn
plica que la relaci6n entre investigadores y actores investigados
debe inseribirse en un proceso que permita -mediante el debate y
articular estas dos dimensiones -cientifica y practica 0 politica-,
para intentar superar esta contradiccion de manera constructiva.
Wildavsky (1980) subraya que el prop6sito del analista de politicas

)
la participaci6n activa- un aprendizaje colectivo (autoevaluaci6n, no esta en la elirninacion de todo juicio de valor, sino en elevar el )
evaluaci6n endoforrnativa'') 0 ajustes en el curso de la imple nivel de la discusion entre intereses contradictorios, con la finali )
mentaci6n mediante la negociaci6n y la discusion con los actores dad de que, en 10 ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de acci6n mejor conocidas.
)
(evaluaci6n dinarnica 0 continua).
Por 10 tanto, y segUn la definicion propuesta por Yuille al Esta ambici6n de conjugar el rigor analitico y la accion politica )
referirse particularmente al caso de la evaluaci6n de programas l1eva a Duran (1999:169-175) a definir la evaluaci6n de politicas )
sociales, "la evaluaci6n es un proceso (temporalidad) y una rnez publicas como una actividad de investigacion ap/icada, de producci6n
)
ela que retoma elementos tanto del pensarniento cientifico como de un conoamiento comprometido con las realidades sociales", Para
Monnier (1992:101), es solamente con este compromiso de la eva )
de la accion, tanto de los saberes teoricos como de los saberes
empiricos. Por eso su metodologia tiene que responder a crite luaci6n con la realidad y con los actores, que esta tendra una utili )
rios de validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia como a la dad social y disminuira el riesgo de quedar olvidada en algun cajon )
accion, La auto y la heteroevaluaci6n, de manera ideal, deben ser de una oficina (0 que sirva de instrumento al servicio exelusivo de
)
conducidas conjuntamente para nutrir la reflexion de los actores los directivos). AI parecer, la posibilidad de que la evaluaci6n sea
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su socialmente util no dependeria mucho del rigor tecnico de la me )
organizaci6n. Apuntan a .cualificar la experiencia. No se trata de todologia empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de
evaluar las capacidades individuales de la gente, sino los recursos
y las capacidades sociales -aprendidas, organizadas y coordina
la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales

das- adquiridas por el conjunto de los actores para la realizaci6n
de un proyecto colectivo". )
)

4 Duran (1999:169-170) describe Ia actividad de evaluaci6n como <CIa aprecia

ci6n razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades J
piiblicas para su contribuci6n al tratamiento de los problemas publicos que t
3 Evaluaci6n endoformativa es aquella que permite la formaci6n tanto de
los actores y del publico interesado, como de los investigadores, con el fin de
mejorar la practica.
elias han identificado y que requieren de su intervenci6n. Esta apreciaci6n
interviene con base en un conocimiento profundo, tanto de las consecuencias
que estas acciones inducen como de los procesos que las producen".

140
~- :-.~~:~
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'.
ANDRE-NoEL Rom PoIJrTCAS PUBUVtf

involucrados (evaluadores y evaluados). Es decir, que la evalua o continua, y la que se realiza posteriormente a la ejecuci6n de la ac
cion no puede escapar del contexto politico de la acci6n publica ci6n es reconocida como evaluacion ex post.
que pretende analizar.
En 10 fundamental, como 10 sefiala Duran (1999: 170-172), la 3.1.1. LA EVALUACION EX ANTE
evaluaci6n de politicas publicas constituye una herramienta para en
carar los tres principales retos de los gobiemos democciticos con La evaluaci6n ex ante, llamada tambien a priori, de factibilidad 0
tempocineos: comprender, comunicar y controlar. Los gobiemos prospectiva, consiste en realizar un analisis de una propuesta de ley,
deben tratar de comprender 10 que pasa con los procesos sociales in programa 0 proyecto para determinar los efectos que provocaria
ducidos por la acci6n publica para fundamentar de manera 10 mas su implementaci6n. Es un instrumento prospectivo y de ayuda a la
acertada posible las acciones futuras; los regimenes politicos demo decision y consiste en pronosticar cuales secin los impactos futu
craticos tienen tambien la obligaci6n de comunicar para explicar, con ros causados por un proyecto, al analizar las diversas opciones
base en una informacion argumentada, y dialogar con sus publicos disefiadas, generalmente en funci6n de tres criterios: su eftcacia, su
con el fin de conseguir el respaldo a sus acciones; y, por Ultimo, los impacto previsible, y su impacto en otras politicas publicas. El uso
gobiemos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un de la evaluaci6n ex ante se desarrollo particularmente en cuatro
control sobre las actividades que realizan. sectores de actividades -los estudios de impacto legislativo, los
proyectos de desarrollo, los proyectos infraestructurales y los estu
3. TIPOS DE EVALUACI6N dios de impacto ambiental-.
En el caso de los estudios de impacto legislativo, el objetivo es
La variedad de modelos y tipos de evaluaci6n es el reflejo de la conocer mejor las consecuencias y los efectos previsibles que pro
complejidad de la acci6n publica, de sus objetivos y de su inter vocaria una nueva legislaci6n. Se pretende, por 10 tanto, mejorar el
pretaci6n. Se propone aqui introducir el tema a partir de tres pre proceso de elecci6n entre altemativas legales e instrumentos juridi
guntas claves: ~cuando se evahia? ~para que Yque se evahia? y ~quien cos para alcanzar la meta. Por ejemplo, tanto en Francia como en
evahia? La primera pregunta hace referencia al momenta del pro Suiza, un estudio de impacto debe acompafiar cualquier proyecto
de ley. Este estudio debe contemplar, en Francia, por 10 menos los
ceso de la politica 0 de la acci6n publica en que se desarrolla la
siguientes temas: ventajas esperadas, impactos en el empleo, im
actividad de evaluaci6n: ~antes de su ejecuci6n, durante su
pactos en otros intereses generales, incidencias ftnancieras, impac
implementaci6n 0 despues de esta? La segunda pregunta nos invi
to en terminos de formalidades administrativas, consecuencias para
ta a precisar las ftnalidades de la evaluaci6n para determinar el
el ordenamiento juridico e incidencias indirectas y no voluntarias.
objeto a evaluar y el tipo de evaluaci6n que se requiere. El tercer
Una metodologia para estimar estos efectos de manera prospectiva
criterio lleva a interrogarse sobre la posicion que ocupan los
sugiere una reflexi6n orientada alrededor de cinco preguntas prin
evaluadores con respecto al proceso.
cipales (Cetel, 2000):
~Es necesaria una (nueva) reglamentaci6n?
3.1. EL MOMENTa DE lA EVALUACI6N ~Cuales son las posibles soluciones altemativas?
~En que medida las soluciones altemativas logran alcanzar la meta
Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para anhelada?
la realizaci6n de una evaluaci6n. La evaluaci6n que se realiza antes ~Que incidencias, tanto positivas como negativas, podrian produ
de una acci6n es la evaluacion ex ante; la que acompana la puesta en cirse?
marcha de la acci6n publica se conoce como evaluacion concomitante ~C6mo evaluar estas incidencias?

142 143
"
't
ANDRE-NoEL Rom
---"'------ ----- -,---- --- --- -. ---------'--.-----
PoLlnC4S PUBUC4S
--------------------_::...:::=..:::--::
t
En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legisla elecci6n entre alternativas. En este tipo de evaluaci6n se tiende en t
tivo ex ante, se encuentra tambien el rnetodo experimental. Ante la general a favorecer el uso de criterios que miden los efectos de )
incertidumbre de los efectos que podria generar una politica de tipo economico y financiero, pero minimiza los impactos arnbien
terminada, esta se implementa de manera experimental sobre un tales, politicos 0 sociales del proyecto por ser de rnedicion mas
)
grupo restringido de la poblaci6n, una ciudad 0 un departamento. compleja. En estos casos, los metodos utilizados frecuentemente t
El impacto es entonces analizado y segUn los resultados se toma la se derivan del calculo econ6mico y de la teoria del public choicl', t
determinaci6n de generalizar la politic a para todo el pais, abando como los conocidos analisis costos-ventajas, costos-beneficios,
)
narla 0 realizar ajustes" . costos-eficacia 0 rnetodos multicriterios. Con estos rnetodos se
Otro ejemplo de uso de la evaluaci6n ex ante 10 encontramos pretende racionalizar el proceso de toma de decisi6n; es decir, t
en el area siempre mas amplia de los proyectos de desarrollo. Los
organismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc.) solicitan la
reducir el papel de los valores y de la politica en la decisi6n por
medio del calculo tecnico y de principios de gesti6n del sector

)
realizaci6n de una evaluaci6n de factibilidad, como requisito para privado (contabilidad analitica, control de gesti6n, direcci6n por
)
tomar la decisi6n de financiar 0 no un proyecto espedfico presen objetivos).
tado por una instituci6n ejecutora. En estos casos los organismos Esta ambici6n racionalista y tecnocratica dio a luz, en los afios )
analizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de la cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS )
propuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, la (planning Process Budgeting System) y conocido en Francia como RCB
coherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios y (Rationalisation des Choix Budgetaires) y en Colombia a programas de t
recursos previstos, la adecuaci6n del presupuesto, la filosofias que tipo racionalizacion delgasto publico. Estos programas tenian como )
se quiere favorecer, entre otros aspectos. funci6n facilitar y priorizar las decisiones piiblicas a partir del con t
En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluaci6n de trol del presupuesto por programas espedficos. Sin embargo, por )
impacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infra su no adecuaci6n a la realidad profunda de los procesos de toma
)
estructura y proyectos de alguna importancia como vias, aero de decisi6n publica", estos programas de gesti6n no tardaron en
puertos, represas, etc., siempre con el objetivo similar de facilitar la mostrar sus limites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639; -)
ver Urio, 1978). )
Este sesgo economicista en la evaluaci6n ex ante de los progra
)
mas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materia
ambiental. La no inclusi6n del costo ambiental en los calculos Ile
5 El uso del rnetodo experimental se facilita en los regirnenes politicos
federales ( los Estados Unidos, Suiza) 0 en los que confieren una cierta
v6, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividades
humanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los proble
autonomia a sus regiones 0 municipalidades. Se experimenta una politica
en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicaran igualrnente 0 el Estado
mas ambientales, a partir de la decada de los afios setenta, ha provo

t


central la generalizara para todo el pais. En los Es tados Unidos se habla de
legislaci6n sunset: la legislaci6n se aplica s610por un tiempo determinado
con el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar una j

..

decisi6n sobre su implementaci6n defmitiva, su modificaci6n 0 su abando


no (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tarnbien el 6 Ver capitulo III.
numeral 3.2. de este mismo capitulo. 7 Ver capitulo III.

144 145


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ANvRE-NOPLRom
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PoUnC4J PUBUG4S
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cado un desarrollo irnportante de la evaluaci6n ex ante en este cam mas alto nivel de objetividad, los evaluadores no pueden escapar,
po. Hoy, numerosos paises han establecido la obligatoriedad de efec inconsciente 0 conscientemente, a introducir elementos ideologi
tuar una Evaluaci6n de Impacto Ambiental (EIA) para obtener una cos 0 normativos.
autorizaci6n de ejecuci6n para los proyectos que pueden afectar el Es probable que detras de la disputa acerca de las metodologias,
medio ambiente. La EIA consiste en un examen de los posibles tanto entre expertos en EIA como entre estos y actores politicos 0
irnpactos ambientales de una acci6n 0 proyeeto, destinado a facilitar economicos, se esconden verdaderas divergencias politicas (ver
una decision por parte de los responsables politicos. Gomez Orea Majone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalizaci6n de
(en Figueroa Casas y al., 199a:58) define la EIA como "un procedi las EIA provoque una cierta estandarlzaci6n y rutina en la realiza
miento de analisis, mas 0 menos largo y complejo, encaminado a cion de esos estudios, situaci6n que puede traducirse por parte de
formar un juicio previo, 10 mas objetivo posible sobre la irnportan las agencias de evaluaci6n en una aplicaci6n esquematica de meto
cia de los irnpactos ambientales de una acci6n humana prevista y la dos de evaluaci6n similares a problemas distintos". Por eso, nos
posibilidad de evitarlos 0 reducirlos a niveles aceptables". Existe una parece importante no minimizar el riesgo de caer en una nueva
gran variedad de metodologias (ver Figueroa Casas y al., 1998) para deriva tecnocratica por parte de los expertos en EIA, similar a la
tratar de predecir los irnpactos ambientales de los proyectos y de de los economistas con el PPBS 0 el RCB. Sin embargo, cabe
sus posibles altemativas -y asi prever medidas de mitigaci6n 0 re anotar que las EIA han permitido el desarrollo de numerosos es
nunciar al proyecro-. tudios que han contribuido a aumentar los conocimientos discipli
Estas metodologias tienden a presentarse como una herrarnienta narios, a despertar el interes por la problematica ambiental, a
cientifica, basada en las ciencias naturales, con un alto grade de favorecer la biisqueda de alternativas, de soluciones innovadoras,
sofisticaci6n tecnica y de simplificacion de la realidad a traves de y a tomar medidas de mitigaci6n.
matrices. La gran cantidad de variables y de interacciones posibles El hecho de considerar el medio ambiente como un factor
que entran en consideracion, y la tendencia a usar mas que todo suplementario de restriccion a la libertad de eleccion del decisor,
indicadores cuantificables, no es, sin embargo, una garantia real de similar a las restricciones tecnicas yecon6micas ya habituales, cons
objetividad. En efecto, tanto antes como durante los procesos de tituye un elemento que posibilita la elevaci6n del nivel de entendi
evaluaci6n, los multiples momentos en los cuales los evaluadores miento de las consecuencias de las acciones humanas (Majone,
deben jerarquizar preferencias, realizar arbitrajes entre criterios, 1997:109ss, 216). Eso deberia mejorar los procesos de elabora
resolver problemas de mensurabilidad, seleccionar indicadores y cion, decision e implementaci6n de politicas, programas y proyec
metodos, asignar ponderaciones a los indicadores, etc., reintroduce, tos. En la medida que estos distintos puntos de vista -tecnico,
sin duda, elementos de subjetividad en los resultados de la evalua economico, ambiental, entre otros- sean objeto de deliberaci6n
cion", Esto quiere decir que a pesar de los esfuerzos para lograr el publica entre los actores interesados, se fortalecera un proceso de
aprendizaje colectivo importante para la construcci6n y solidifica
cion de una cultura politica mas dernocratica y participativa.

8 Adernas, el sector ambiental, por su complejidad, no escapa a las dificulta

des practicas sefialadas por Herbert Simon en cuanto a la informacion in


complera y a las limitaciones de tiempo y de recursos que conducen a escoger 9 En este sentido, seria precise pensar en introducir las practicas de tipo

la primera solucion satisfactoria desde el punto de vista del decisor (ver evaluacion pluralista en la evaluacion de impacto arnbienral, (ver mas ade
capitulo III). lante).

146 147
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POUrrCAS PUBUCAS t
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ANDRE-NoEL Rom ..- ----_.- . _._,.~---_._---, ..._-------_._-,~------.~-_.,---~--
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Otra limitacion 0 restricci6n que se deberia analizar con mas 3.1.2. LA EVALUACION CONCOMITANTE
frecuencia en una evaluaci6n ex ante, es la que introduce un analisis t
de factibilidad desde el punto de vista politico. Tal y como 10 Otro momenta posible de la evaluaci6n es el que acompaiia la
seiiala Majone (1997:120), desatender los problemas de factibilidad puesta en marcha del proyecto 0 programa. El objetivo es, por t
politica es suponer de manera err6nea que "las politicas pueden una parte, controlar el buen desarrollo de los procedimientos pre )
ejecutarse por decreto", El analisis de factibilidad politica perrnite vistos y, por otra, perrnitir la detecci6n de problemas para poder )
asegurarse de que la acci6n politica escogida podra implementarse realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un segui )
con cierta garantia de exito, Para ello es primordial analizar cuales miento 0 monitoreo a las actividades de implementacion de un
)
son los instrumentos de politica que se pueden usar, con quien el programa -insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc.
gobernante debe compartir su autoridad y cuales son los actores Este tipo de evaluaci6n puede ser de caracter continuo 0 peri6di
politicos y burocraticos cuyo apoyo se necesita (Majone, 1997:120). co (semestral 0 anual) y puede ser realizado por personal de la )
En su propuesta de clasificaci6n de las diferentes restricciones de misma administracion --control interno- 0 por grupos externos
)
tipo politico, Majone (1997:122ss) establece tres distinciones basi como en los casos de la interventoria 0 de la veeduria (ver
cas: una, entre las restricciones objetivas (leyes naturales y tecnicas) Bussmann y otros, 1998:140-150). )
y las autoimpuestas (elecciones y compromisos libres), otra, entre La evaluaci6n continua tiende a ser mas amplia que el monitoreo )
metas y restricciones 10 y, la Ultima, entre las limitaciones de largo
plazo y las de corto plazo. Sin embargo, el asesor de politicas no
por ser concebida como un instrumento que suministra inforrna
ci6n permanente para ajustar continuamente tanto los objetivos como

)
debe limitarse a buscar las soluciones dentro de los limites dados los medios y los procesos de una politica 0 de una acci6n publica.
hie y nunc (aqui y ahora), sino que debe ayudar a expandir las fron Es de particular interes en los casos en que exista gran incertidwnbre )
teras de 10 posible. Las restricciones de tipo politico e institucional, sobre los efectos de una politica por su complejidad 0 su caracter )
contrariamente a las limitaciones impuestas por las leyes de la natu innovador. La evaluaci6n continua es segurarnente una de las mas
)
raleza, son susceptibles de cambio, El papel de la argurnentaci6n y importantes para el exito de un prograrna, sin embargo, es la que
.de la persuasion en la formulaci6n de politicas es aqui fundamen menos se practica debido a los costos que ella implica.
tal. Max Weber nos recuerda que a 10 largo de la historia el ser La evaluaci6n penodica consiste en un control de las actividades )
humano no habria alcanzado 10 posible si una y otra vez no hubie realizadas de tiempo en tiempo y permite conocer en que va el )
se buscado 10 imposible (Weber, 1959)11. proceso con relaci6n a la planificaci6n establecida, para luego de
)
terminar correctivos. La inclusion en un programa de una evalua
ci6n de este tipo obliga a que se haya previsto una programaci6n )
de las actividades con un cronograrna.
Otra figura conocida es la auditoria. En este caso se trata de
10Si el elaborador de politica esta dispuesto a cambiar un valor particular (en
el margen) por otros valores, se trata de una meta, en caso contrario es una
realizar un informe (periodico 0 final) a partir de docwnentos y
libros que dan cuenta de las actividades realizadas por las entida
des implementadoras. Por 10 general los auditores son externos a

restricci6n -autoimpuesta-. (Majone, 1997:127).
11 Idea que tanto los socialistas ut6picos (capaces de anticipar) del siglo
la entidad y se limitan a la revision y control periodico de la conta
bilidad y la gesti6n de la entidad. La auditoria es un instrumento de

XIX como los contemporaneos, lograron condensar en una reivindicacion control de gesti6n y, en este sentido, es un elemento particular den
parad6jica: "Sean realistas: [exijan 10irnposiblel". tro de un proceso mas arnplio de evaluaci6n.

148 149

ANDRE-NOEL Rom
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~'_--""~' ' _ _ v., _ _ ~ .. _,_,~_.~._~,_.~._., ~. _ _. ~_,.~~. _ _. ,.~
PoIlnCAS PUBUCAS

3.1.3. LA EVALUACI6N EX POST - ~Cuiles son las modificaciones normativas ya realizadas, en cur

so 0 proyectadas?

La evaluaci6n ex post, retrospectiva 0 a posteriori es la que se - ~Cuiles son los interrogantes que se deben tratar? (el problema a

realiza con mas frecuencia. Se trata en este caso de analizar los analizar)

efectos de un programa 0 de una politica publica luego de efec - ~Cuiles son los otros interrogantes posibles y que se descartan?

tuada su implementaci6n. La finalidad de una evaluaci6n expost es - ~Cuiles pueden ser las consecuencias practicas y financieras de la
generalmente la obtencion de conocimientos y ensefianzas para evaluaci6n? (propuestas imaginativas de politicas altemativas)
decisiones futuras. Luego, el estudio de factibilidad indicara, de manera sucinta y
La realizacion de una evaluaci6n ex post de una politica publica clara, como y con que medios se van a alcanzar los objetivos de la
requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de he evaluaci6n, para 10 cual el estudio de factibilidad debe responder a
rramienras metodol6gicas -tanto cualitativas y cuantitativas- desa las siguientes preguntas:
rrolladas por las ciencias sociales como la estadistica, las entrevistas, - ~Es factible la evaluaci6n y, si 10 es, ~con cual enfoque
los sondeos, los analisis de informes y de textos, etc. A continua metodol6gico? ~con el enfoque global 0 por caso(s)? si es de caso(s),
cion, se presenta breve mente una metodologia de evaluaci6n ex ~cuil(es) y por que? .
post de politicas piiblicas por expertos externos". - Con base en los rnetodos y medios disponibles, ~cuiles son los
El trabajo de evaluaci6n de una politica publica empieza con un interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden seleccio
p"!yedo de eva/uaeiOn cuya duraci6n se estima en aproximadamente nar definitivamente, y cuales hay que descartar y por que?
dos meses. Un proyeeto de evaluaci6n incluye un esbOifJ de pr'!Yedo (0 - ~Cuiles son los datos disponibles y que dicen?
preproyecto) y un estudio dejactibilidad. El primero tiene como obje - ~C6mo se van a recolectar las informaciones necesarias?
tivo precisar el contenido de la evaluaci6n, y el segundo tiene que - ~Cuiles son las personas a entrevistar?
resolver los problemas metodol6gicos para su realizacion. - ~C6mo van a tratarse los datos?
El preproyecto de evaluacion se estructura a partir de cinco - ~C6mo esta estructurado el proceso de evaluaci6n? (planifica
preguntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias. Los cion, etapas, encuestas, cronograma)
evaluadores deben realizar una investigaci6n preliminar con el fin En su conjunto el proyecto de evaluaci6n esta concebido para
de darles respuesta en un texto breve de aproximadamente cinco ser presentado al solicitante con el fin de que decida si adjudica el
paginas: contrato para la realizaci6n de la evaluaci6n propiamente dicha.
- ~Cuiles son los estudios ya realizados, en curso 0 proyectados A continuaci6n se presentan con mayor profundidad algunos
sobre el tema? aspectos relevantes para la elaboraci6n de un proyecto de evalua
cion y que ilustran la complejidad del asunto.

:;;;
3.2. LA FINAUDAD Y EL OBJETO DE LA EVALUACI6N

Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a traves de la


realizaci6n de una evaluaci6n es una etapa inicial indispensable a
12 Es la rnetodologia utilizada por la Cornision Extema de Evaluacion de todo proceso de evaluaci6n serio. De la finalidad de la evaluaci6n
las Polfticas Publicas del Canton de Ginebra (Suiza). Es adaptada y simpli y de las caracterfsticas del objeto a evaluar van a depender tanto 10
ficada libremente por eI autor a partir de su presentacion en Cetel (2000). que se evahia concretamente como el modo de evaluar.

150 151
,, /

ANDRE-NOEL ROTH
"-"_. __._----- _--_._-_._------------
.. PoLlnCAS PUBUCAS
,
3.2.1. EVALUACION RECAPITULATIVA Y EVALUACION ENDOFORMATIVA

Segun el interes que motiva a los evaluadores (0 a sus solicitan


grama y en el caso de la implernentacion de un programa ya exis
tente en un contexto diferente. Realizar una evaluaci6n, antes de
tomar la decisi6n de implementar un nuevo programa, permitiria
,,
tes) se pueden distinguir varios tipos de evaluaci6n. Una de las seguramente ahorrar recursos y evitar posteriores problemas
distinciones mas conocidas y utiles consiste en diferenciar las eva (Monnier, .1998:114). )
luaciones segun dos finalidades principales. Si el objetivo de la eva )
luaci6n es informar a los propios actores de un programa para 1-~- CARACl'ERiSTICAS DE UNA EVALUACI6N
que estes puedan modificar sus acciones para mejorar y transfor
,
SEGUN SUS FINALIDADES
mar dicho programa, entonces se habla de una evaluaci6n )
endoformativa. Si la finalidad de la evaluaci6n es informar al publico
en general 0 a actores externos sobre un programa en particular
)
para que se formen una opini6n sobre su valor intrinseco, enton
ces se habla, en este caso, de una evaluaci6n recapitulativa (summative )
evaluation). Objetivos: )
La evaluaci6n endoformativa busca ayudar a los responsables Ac;lll.ptat ufill'
c'. irtl'iovad6rienun )
de un programa. En cambio, la evaluaci6n recapitulativa es util ;:L;:;r _ ..contexto
para los proveedores de recursos que deben tomar la decisi6n de :OestiItatarios: .'dereerninado )
seguir 0 parar el apoyo a tal 0 cual programa y, tambien, para '1,<>sp~tagorUsta~ Destinatarios: )
;~~~1'd~"ad69': .' Eqtppo IOC:al
otros actores que proyectan eventualmente implementar un pro '-.; .'. -. ; . encargado de la )
grama similar en otro lugar (Monnier, 1999:112). Hist6ricamente --aqaptaci6n
)
son las limitaciones intrinsecas de las evaluaciones recapitulativas .Obj~ti'w>s:
'-Validaci6n
Objetivos: . )
--centradas mas que to do en el programa mismo- las que han 0
Certificaci6n 0
-~raJ1'tiade 1~ )
conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la innovaci6n delimitaci6n del
evaluaci6n. Estas ultimas toman en cuenta no s6lo el valor del
programa como tal, sino que evaluan adernas el contexto 0 entor
Destinatarios:
Reaporiaables
camp9 de
aplicaci6n de la
nacionales y innovaci6n )
no del programa. Este aspecto de la evaluaci6n es particularmente ,cDestinatarios:
'locales, -colegas.
importante cuando el objetivo es de implementar programas expeitos, Resporisables )
riacrorialea,
novedosos en contextos locales diferentes. Un programa nuevo 0 profesionales,
utilizadores Responsables .J
experimental puede dar excelentes resultados en la ciudad X, pero localesintecesados
. potenciales j
puede fracasar en otra ciudad debido a que el contexto es diferen por Ia innovaci6n
teo Es el problema clasico de las transferencias de soluciones tecni
.
cas, administrativas 0 politicas que se aplican sin tener en cuenta las Fuente: Monnier, (1998:114). Adaptaci6n A. Roth
diferencias de contextos existentes --culturales, sociales, economi


3.2.2. MODOS DE EVALUACION

.
cos, ideo16gicos, etc.- entre ellugar de creaci6n de un programa y
su implementaci6n en otro.
El cuadro 1-V indica las principales caracteristicas de las eva Por su parte, Maione (1999:214ss) considera tres modos de
evaluaci6n del quese evalua: los insumos utilizados, los procesos 0
luaciones cuando se trata de la creaci6n de un nuevo tipo de pro-
.

152 153

ANDRE-NoEL Rom Po!irI01S PUBU0lS

los resultados obtenidos. En el primer caso la evaluaci6n se centra La evaluaci6n de resultados es obviamente la preferida. Pero
en "los recursos, habilidades y personas que participan en la activi las condiciones 6ptimas para llevarla a cabo en el sector publico
dad"; en el segundo, "se consideran los metodos empleados para son raramente reunidas. Se necesitaria que los objetivos de los
transformar los insumos politicos, econ6micos y de otra clase en programas publicos esten fijados precisamente, que se puedan
productos 0 resultados"; y, finalrnente, la evaluaci6n de resultados medir los resultados sin ambigiiedades y que se disponga de un
"se concentra en los productos 0 consecuencias de una actividad instrumento de medici6n confiable (Majone, 1999:220). Cuando
particular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluaci6n tiene estas condiciones no estan presentes, es recomendable descartar
sus ventajas y desventajas en cuanto a la informaci6n que brinda a este modo de evaluaci6n. Una alternativa puede ser la evaluaci6n
los evaluadores. de insumos porque permite conocer 10que se ha utilizado (~cuanto
Segiin Majone (1999:224) la eleccion de uno u otro modo de cost6?) para realizar un proyecto 0 una actividad, pero no nos
evaluaci6n va a depender de dos elementos: el grado de dice nada sobre los resultados obtenidos 0 sobre la adecuaci6n
mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del de los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluaci6n
proceso. Por ejemplo, una actividad como la ensefianza tiene un corresponde mas a una evaluaci6n de tipo ex ante y facilita res
bajo grado de mensurabilidad de resultados (~c6mo medir la edu ponder de que se dispone en terrninos de personal, de dinero, de
caci6n?) En este caso, si los resultados son de diflcil medici6n y, apoyo, de informaci6n, etc., para realizar la tarea, Muchos pro
ademas, el conocimiento del proceso es deficiente, se escogera pre gramas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro -bajo e
feriblemente una evaluaci6n de insumos. En cambio, por ejemplo, 1a incompleto 0 alto y completo-, 10 que invita a construir mode
fabricaci6n de un bien estandarizado es facilmente mensurable. El los que mezclan elementos de los tres modos de evaluaci6n
modo de evaluar, entonces, podra ser una evaluaci6n de resultados, (Maione, 1999:225).
10 cual significa que el modo de evaluar va a depender de las condi
ciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V). 3.2.3. NlVELES DE EVALUACI6N

!Ii
2-~- CONDICIONES DE VIABIUDAD DE LOS MODOS DE EVALUACI6N Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalida
des de concebir 1a eva1uaci6n. Por ejemplo, Nioche (1982a) propone
cinco niveles de evaluaci6n: evaluaci6n a nivel de medios, de resulta
dos, de irnpactos, de eficiencia y de satisfacci6n (ver cuadro 3-V).

LA EVALUACI6N A NlVEL DE MEDIOS

La evaluaci6n a nivel de medios es la forma mas elemental de


realizar una evaluaci6n y consiste en verificar si los medios previs
tos para la irnplementaci6n de una decision han sido efectivamen
. Evaluacion por elEvaluac16n'por el te puestos a disposicion en el espacio y en el tiempo indicados y si
proceso .. insumo .. se han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecuci6n presupuestal).
Es 10 que en general realizan entidades como las Contralorias y las
oficinas de control interno de las administraciones, en el caso de
Fuente: Majone (1999:224) Colombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan

154 155
,

ANDRE-NOEL ROlli
..
PoUnCAS PUBUCAS
~'_ ~._-----------,-----------
,
t
tes, no dicen nada sobre las consecuencias de la acci6n publica ni 3-V:- Los NIVELES DE EVALUACION ,
sobre el proceso de implementaci6n.

LA EVALUACION A NIVEL DE RESULTADOS


I
ACTORES

I
OUTPUT EVALUACI6N
,
,
Publico

Esta evaluaci6n es la mas comun y consiste en responder a la

1 ~ ,
siguiente pregunta: ~logr6 el programa publico alcanzar los objeti Necesidades t
vos fijados? En otras palabras, esta evaluaci6n indica los resulta Problemas
dos de la acci6n publica y los compara con los objetivos previstos.
La evaluaci6n a nivel de resultados mide los efectos inmediatos alcan
zados por la entidad de ejecuci6n a traves de indicadores general
Decisores

politicos


t
)
mente cuantitativos que dan cuenta de su actividad productiva
(~cuantas personas capacitadas?, ~cuantas intervenciones quinirgi -0-1 )
Objetivos
cas?, ~cuantos expedientes tratados?) La evaluaci6n a nivel de re ! )
I

sultados es la base de los informes de actividades y en muchos )


Programa de acci6n i
casos se complementa con una evaluaci6n a nivel de impactos. 1 )
Medios i
LA EVALUACION A NIVEL DE IMPACTOS -...t-J
I
)

I ReSU~sJ I
Sistema )
En la evaluaci6n a nivel de impactos se consideran datos mas cua administrativo )
litativos para determinar los efectos previstos y no previstos que

1 ~ =I
indujeron la acci6n publica en el entorno social y econ6mico. Este
tipo de evaluaci6n, que se lleva a cabo frecuentemente a traves de )
tecnicas formalizadas como Delphi 0 el Analisis multicritenos, tiende
a crear un consenso artificial entre los actores alrededor de un
I Reilizacione. __ ).

instrumento de medicion. Una debilidad de estas evaluaciones ra


dica en que no toman en cuenta las dificultades que ocurren duran Grupos
te la implementaci6n. Ademas, el hecho de conocer de antemano
los criterios de evaluaci6n que se aplican de manera periodica pue
objetivos
)


de generar comportamientos que bus can satisfacer los criterios Otros
establecidos mas que los problemas que suscitaron la formulaci6n gmpos
e implementaci6n de la acci6n publica.

LA EVALUACION A NIVEL DE EFICIENCIA



La evaluaci6n a nivel de eficiencia tiene como objetivo relacio
nar los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su
156 157
JIi
ANDRE-NoEL RJJm POLJrrCAJ pr)BUCAf
e.e e c e c < c e c c c c " ' _ e c _ _ c_ ..

finalidad es determinar el grado de eficiencia del dispositivo crea do a partir de observaciones concretas basadas en normas y valo
do para el programa. Con este tipo de evaluaci6n se obtiene una res (Meny, Thoenig, 1992:212). En su trabajo, el experto utiliza las
descripci6n muy valiosa de los hechos ocurridos durante la herramientas cualitativas y cuantitativas que ofrecen las ciencias so
implementaci6n, pero, sin embargo, no explica por que se produ ciales. Desde hace algunos afios existe un cierto desarrollo de insti
jeron estos hechos. Se utilizan a menudo los modelos costos-efica rutos publicos y privados especializados en la realizaci6n de todo
cia y costos-beneficios, esta vez en un contexto ex post. tipo de evaluaciones. Es de anotar que el desarrollo satisfactorio
de la evaluaci6n como actividad profesional depende de que se
LA EVALUACION A NIVEL DE SATISFACCION cumplan algunas condiciones preliminares como:
_"una relativa independencia de los organismos de evaluaci6n fren
La evaluaci6n a nivel de satisfacci6n consiste en dejar de lado los te a los solicitantes para permitir el ejercicio critico y responsable (...);
objetivos del programa en consideraci6n, para responder a la pre _ Una cap acidad pluridisciplinar de los evaluadores;
gunta: ~los efectos del programa han satisfecho las necesidades fun _Una transparencia suficiente de la informaci6n administrativa que
damentales? Aqui se considera, no sin l6gica, que la raz6n de ser de perrnita el acceso a las fuentes;

la acci6n publica no es necesariamente la de cumplir con unos obie _ Una pluralidad de 6rganos de evaluaci6n que permita la emula

tivos fijados a traves de un proceso institucional de decisi6n, sino la ci6n entre expertos y su utilizaci6n por los decisores (oo.)" (Monnier

de resolver los problemas esenciales de una poblaci6n. en Meny, Thoenig, 1992:213),


El interes en este tipo de evaluaci6n, poco utilizada, radica en el _ Una garantia de publicidad y de acceso a los resultados e infer
hecho de que los efectos de una politica pueden, por ejemplo, no mes (Monnier, 1997).
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero Existen tres modalidades de evaluaci6n segUn la posici6n de
satisfacer a la poblaci6n. La dificultad de estas evaluaciones se en los evaluadores: la evaluaci6n externa (heteroevaluaci6n), la eva
cuentra en la definici6n de las necesidades fundamentales, y su ven luaci6n mixta (pluralista, multiple) y la evaluaci6n interna
taja es que permite al evaluador no sesgar su percepci6n de la politica ( autoevaluaci6n). La primera, la evaluaci6n externa, corresponde
con los objetivos fijados, ya que estos ultimos pueden funcionar al modelo clasico de la contratacion de expertos externos a la en
como orejeras para el evaluador (efecto de vision-tunel) que no le tidad y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad,
van a permitir considerar los efectos no previstos como negativos cercana a la anterior pero con objetivos generalmente diferentes,
(efectos perversos) (Monnier, 1992:104-105). consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por especialistas de la
misma administraci6n cuya funci6n es el seguimiento y control de
3.3. Los EVALUADORES la actividad de la administraci6n -por eiernplo, oficina de planeaci6n,
control interno, contraloria-.
Finalmente, el Ultimo interrogante acerca de quien evalua, hace Para responder a la limitaci6n inherente a este tipo de evalua
referencia, desde luego, a los evaluadores de la acci6n publica. La cion realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver arri
problematica de cualquier tipo de evaluaci6n se distingue por su ba), se desarroll6 la modalidad de evaluaci6n mixta que consiste
reflexi6n sobre la posici6n y el papel de quienes evaluan, Es preci en conformar uno 0 varios equipos de evaluadores en los cuales
so aclarar que el evaluador de pollticas no puede reemplazar el participan tanto expertos externos como ejecutores del programa
debate politico y la responsabilidad de los actores politicos. Por 10 y beneficiarios. Para finalizar, la evaluaci6n interna 0 la autoeva
general, el evaluador trabaja para un cliente y por 10 tanto no es un luaci6n consiste en la realizaci6n de la evaluaci6n por los ejecutores
actor publico. La que S1 hace es aportar conocimiento argumenta y beneficiarios mismos del programa (ver cuadro 4-V).

159
158
,
t
ANDRE-NoEL Rom POLlrrCAS PUBUCAS
,
t

4-~- TIPOS DE EVALUACI6N Y EVALUADORES licia, juez, economista, sindicalista, empleador, indigena, etc. De
esta manera se refleja "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupaciones de los actores e interesados" (Majone, 1999:217).
)

Si se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre )

Expertos extemos ' DiagnQstic~; .' ,'. "',


a Ia entidad y
una politica especifica, entonces es necesario recurrir al concepto
de evaluaci6n pluralista (Monnier, 1992) 0 multiple (Majone,

objeti,vos'. .' 1999:215ss). La arnbici6n (y la dificultad) central de la evaluaci6n
personal Auditona',\ ',.'"
especializado "ControLcle~s4QQ.:'~ pluralista 0 multiple es "contribuir a un entendimiento comparti
perteneciente a la j seguimiento' . do de las diversas perspectivas criticas" y no solamente combi t
entidad (control
interne)
nar 0 yuxtaponer "criterios parciales en un criterio general"
(Majone, 1999:216).
En este sentido la evaluaci6n pluralista busca favorecer la intro

)
Expertos externos, Mejorarla )
ducci6n de otros criterios, en general mas cualitativos, y
ejecutores y medianteprocesos . ' )
metodologias y dispositivos de trabajo mas participativos. Con
beneficiaries/ de di~logoyde
ap relld1za je " '" esto se pretende favorecer un aprendizaje colectivo de los proble )
mas e introducir mayor flexibilidad en la frecuente rigidez norma
colectivo )
tiva de los modelos de los expertos. Estas practicas deberian facilitar
,Apren4i~~je el dialogo entre las partes involucradas, con el fin de posibilitar )
, colectivoYi".> consensos negociados mas autenticos y legitimos. Se trata de una )
autoplaneacion, r ' verdadera pedagogia de la actividad politica, de la democracia,
participaci6n
)
que apunta a la construcci6n de lenguajes comunes entre politicos,
)
A. Roth expertos y ciudadanos",
La evaluaci6n pluralista se distingue de la evaluaci6n externa
por la creaci6n de dispositivos de evaluaci6n mixtos -expertos,
4. UN MODELO DE EVALUACI6N MIXTA: ejecutores, beneficiarios-. Se reconoce asi la existencia y la
centralidad de los actores involucrados. Este tipo de evaluaci6n

LA EVALUACI6N PLURAUSTA
se entiende como un proceso nunca acabado de aprendizaje co
4.1. PRESENTACI6N lectivo que se interesa por la resoluci6n de los problemas socia )
les emergentes -por medio de un dialogo entre expertos, actores )
La evaluacion pluralista es parte de la familia de evaluaciones
que comparte la idea de que los evaluadores ya no pueden ser

solamente un grupo de expertos objetivos y generalmente ex
ternos al programa sometido a evaluaci6n (como se concebia en )
el lriforme De/eau). Es evidente que los criterios de evaluaci6n de
una politica publica van a ser distintos en funci6n de la posicion
que ocupa el evaluador en un programa especifico: politico, ex
perto, funcionario encargado de la implementacion, usuario, po- 13 Ver tarnbien la secci6n titulada "Decision y democracia" en el capitulo III.

160 ,::tjt.~,-~)~.;
:,:~;f}iJ!<Jp~~ ., 161


POLirrCAS PUBUCAS
ANDRE-NoEL Rom "'_"N _ _ ' _ " " ~ ~ ~ ~ ~h'_ .'~ __ ,~, ..
~_'~._u."N'n~_," ~ ~ ' ~ _ , ~ _ v ~ __ ~~ ,_ _ ,._, ~_~"_,,,,_._,_.

y beneficiarios invo1ucrados- mas que por 1a realizaci6n de obje cualitativos de los expertos extemos sobre 1a realidad de los pro
tivos explicitos fijados a priori. E1 objetivo de 1a evaluaci6n ya no cesos intemos de 1a organizaci6n sometida a evaluaci6n.
consiste en encontrar 1a mejor soluci6n 0 1a 6ptima desde el punto Si, como 10 considera Monnier (1998:111), 1a "utilidad social
de vista tecnico, sino 1a mas satisfaciente segUn el contexto (en de una evaluaci6n depende de las condiciones de apropiaci6n de
" el sentido de Simon, ver capitulo III), La evoluci6n del contexto las conc1usiones por parte de los actores socia1es a los cua1es esta
en el cual estan inmersos tanto el programa como los actores y las destinada", entonces toma especial importancia 1a relaci6n de
experiencias individuales y co1ectivas de los actores y beneficiarios confianza y de co1aboraci6n que se estab1ece entre eva1uadores y
implican que estos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a las eva1uados.
realizaciones del programa. Por eso, 1a evaluaci6n como ayuda Esta relaci6n es necesaria para facilitar un proceso de transfor
para los decisores es aun mas necesaria en un contexto incierto e maci6n de las ideas, como paso inicial a 1a aceptaci6n de un cam
imprevisib1e porque 1a estabilidad y el caracter concreto de los bio y a su imp1ementaci6n. Entonces, ~es preferib1e exc1uir 1a
objetivos son menores. De hecho una evaluaci6n p1uralista tiende participaci6n de expertos extemos? Monnier (1998:110, 116) esti
a ser endoformativa. rna, sin embargo, que no es 1a mejor soluci6n, porque al elirninar
una participaci6n externa a1 programa evaluado es muy probable
4.2. UN DISPOSmvO PARA lA EVALUACI6N PLURAUSTA que para los actores externos se disrninuya 1a credibilidad de 1a
evaluaci6n. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que 1a eva
La realizaci6n de una evaluaci6n p1uralista necesita 1a puesta en luacion se transforme en, 0 se perciba como, una evaluacion que
marcha de un dispositivo practico mas complejo que en el caso de busca unicamente justificar 0 ensa1zar una actividad, una gesti6n 0
una evaluaci6n clasica, SegUn 1a presentaci6n hecha por Monnier una organizaci6n (evaluaci6n pro domo).
(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarro Es precisamente para salir de esta dob1e dificultad que Monnier
lla en cuatro etapas: defiende 1arealizaci6n de evaluaciones p1uralistas. A titulo de ejem
- Contrataci6n por pane de la entidad responsab1e (generalmente p10, a continuaci6n se presenta el dispositivo que propone este
,'[
1a que financia un programa) de un equipo de expertos indepen autor para 1a realizaci6n de este tipo de eva1uaciones. Es posib1e, a
dientes; partir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados a
- Entrevistas con los responsab1es del programa y medici6n de los cada siruacion particular.
efectos; Monnier (1998:116ss) recornienda 1a constituci6n de un dispo
- Redacci6n del informe de evaluaci6n; sitivo idoneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una eva1uaci6n
- Publicaci6n y divulgaci6n del informe de evaluaci6n con sus con endoformativa que se constituye como un verdadero 1ugar de
secuentes efectos por parte de 1a entidad contratante 0 el archivo negociaci6n entre los diversos actores invo1ucrados.
de dicho informe. El elemento central de esta propuesta metodo16gica descan
Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluaci6n es altamente sa en 1a creaci6n de una estructura ad hoc tempora111amada ins/an
contraproducente porque 1a experiencia ha demostrado que si no cia de evaluation y conformada por los diversos protagonistas del
se cuenta con una participacion de los evaluados, 1a reco1ecci6n de programa. La conformaci6n de esta instancia es delicada en 1a
datos e informacion es dificil, 0 resulta de pesima calidad. Segun medida en que los participantes deb en ser personas que dispongan
algunos estudios las evaluaciones extemas tienden a ser de calidad de tiempo y acnien de buena fe. Adernas, deben estar dispuestas a
inferior a las realizadas por personas pertenecientes a 1a rnisma dialogar y tener 1a vo1untad y el interes de reflexionar co1ectiva
organizacion. Esta siruacion se debe a 1a falta de conocirnientos mente -y no imponer puntOS de vista de manera intransigente).

163
162
,
t
ANDRE-NoEL Rom Pouttcss PUBUCAJ
,t

5-V:- DISPOSITIVO DE EVALUACI6N PLURALISTA forma de este modo en un documento formal que describe el
trabajo realizado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las
negociaciones alcanzadas entre los distintos protagonistas del pro

grama en relacion con la interpretacion de los hechos y de las me )
Instancia de joras posibles (1998:116). )


evaluacion que incllfYe Cuando no es posible proceder a una evaluacion de este tipo,
Solicitantes --~ destinatanos y adores
de fa acaon
---. Informe
publico el autor recomienda la realizacion de varias evaluaciones paralelas
de tipo recapitulativo, solicitadas por cada uno de los actores t
I
I
involucrados con equipos distintos. Por ejemplo, la manera mas )
I
.

I ~
I
I
simple y mas economica consiste en realizar dos evaluaciones pa
I
I ralelas contradictorias: una a favor del programa y la otra opuesta.
)

En todo caso, la evaluacion debe evitar tornarse en un procedi


miento rigido destinado principal, si no unicamente, a la "verifica )
cion del respeto a las reglas administrativas 0 de la buena gestion )
Financiacion Metodologia Interpretacion de los medios y recursos" (Monnier, 1998:117). )
EI trabajo central del equipo evaluador consiste en facilitar la
negociacion entre las distintas perspectivas para ayudar a una toma
de decision en vista de la resolucion de los problemas de la accion )
Recoleccion publica. En esta perspectiva, Monnier (1998:117-8) indica algunas )
de
II' informacion
finalidades hacia las euales apuntan las negociaciones:
- La construccion de un sistema integral de recoleccion y trata

Equipo miento de la informacion (economica, social y operativa) gracias a t
I Contrato 1.--- encargado de fa .. I la colaboracion activa de los actores de la accion; )

~
evaluacion - La revelacion de las coacciones (0 de las dificultades encontra
das) de orden tecnico, econornico, cultural 0 politico, relacionadas
al entomo en el cual se implernenta el programa;
Fuente: Monnier (1998:116) - La concepcion de nuevos medios (0 de ajustes) reconocidos por
los diferentes actores como susceptibles de aportar una solucion al )
SegUn la propuesta iinicamente esta instancia esta habilitada para problema social en cuestion;
t

definir los objetivos de la evaluacion, fijar la metodologia de tra - La clarificacion de la naturaleza del problema social que motive
bajo, seleccionar los datos a recolectar, asi como proponer crite la reaccion inicial;
rios de evaluacion a traves de un proceso de negociacion. La - El surgimiento de conflictos en la interpretacion de los hechos y )
instancia de evaluacion realiza el seguimiento a las actividades del la definicion de los objetivos de la accion; j
equipo evaluador conformado por los expertos externos. Es im
portante que los solicitantes de la evaluacion no tengan mayor in
fluencia sobre las orientaciones y el desarrollo de la evaluacion que
- EI aprendizaje de un lenguaje y de conceptos compartidos por
aculturacion reciproca de los diferentes protagonistas; es decir la
constirucion y la generalizacion de 10 que se puede llamar un refe

la ejercida por miembros de la instanaa. EI inforrne final se trans- rente compartido;

164 165
'.
.ANDR-Noa.Rom QuVrc.As PBLICAS

- El estmulo al cambio social, a partir de la confrontacin cons-


tructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el terna de la evaluacin de las CAPTULO VI
politicas pblicas es preciso recordar que la evaluacin sigue sien-
do ante todo un proceso poltico, lo cual quiere decir que la prc-
tica de la evaluacin no est exenta de situaciones de arbitraje entre ESTADO Y CAMBIO DE POLTICA PBLICA:
concepciones divergentes. Participa de este proceso poltico la elec- UNA APLICACIN DEL MODELO
cin entre sistemas de clasificacin, de referentes, de conceptos, de
teoras, de modelos o de puntos de vista seleccionados o descarta- ADVOCACY COALITIONS
dos. En este sentido la evaluacin es parte de la contienda poltica,
rehusar a reconocerlo sera engaoso e intentar escapar a esta di- 1. PRESENTACIN
mensin significara renunciar a esperar de la evaluacin una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que per-
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre mite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del
los protagonistas cobra ms importancia que la rigurosidad o la anlisis de sus actuaciones concretas. El objetivo del estudio de
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos. caso que presentamos a continuacin ha consistido en proponer
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexin que la pregunta un anlisis del Estado que parte de la puesta en evidencia de las
formulada por jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122): .
condiciones y de las colcciones que pesan sobre la formulacin y
"Si las polticas pblicas no se hicieron para los expertos ni para los cambios en las polticas pblicas. El estudio se realiza para el
los polticos, no sera ms preciso evaluarlas a partir de los criterios caso de la poltica ambiental en Colombial.
de juicio de los destinatarios de stas?" Por su complejidad en trminos de dominio de saberes, de
conflictos de intereses, de diseo de instituciones y de polticas
pblicas, se considera que la poltica ambiental es una excelente
reveladora de la naturaleza del Estado. La temtica ambiental per-
mite mostrar cmo una nueva problemtica ha sido abordada e
integrada por el sistema poltico de un Estado en desarrollo. La
evolucin de las relaciones entre el Estado y su ambiente natral
durante el siglo XX es indicadora de los cambios ocurridos en los

El caso expuesto es una presentacin parcial y resumida del estudio del


autor (Roth,1999a). Para una bibliografa y fuentes completas consultar el
estudio original.

166 167
ANDR-NOAL ROTH POI.h7CAS PBUCAS

valores que dominan la accin pblica. Centrar la atencin en las poltica que se produce con el paso del_tiempo. La experiencia
polticas pblicas ambientales, y particularmente en los momentos cotidiana que adquieren los actores de la poltica se traduce en aria
en que stas han variado de manera fundamental, permite eviden- adaptacin o modificacin de los comportamientos y 'acitudes,
ciar dimensiones profundas de los procesos polticos operantes en en una adquisicin de un saber prctico. El aprendizje hace refe-
el Estado colombiano. Por eso hemos puesto el anlisis del cambio rencia a los aspectos cognitivos que resultan de la prctica de las
de poltica pblica en el centro del estudio. polticas pblicas. Segn Sabatier y Jenkins-Smith este aprendizaje
No se trata aqu de analizar los cambios marginales, al estilo de poltico es tambin un factor que influye sobre los contenidos y
los ajustes de Lindblom (1959, ver captulo III), sino las mutacio- cambios en las polticas pblicas en el transcurso de los aos. El
nes profundas que han ocurrido en el campo de la poltica am- pasado de una poltica, con sus instituciones, su personal, sus ruti-
biental. Estos cambios, entendidos como cambios de modelo de nas y sus resultados, condiciona la posibilidad y el sentido de un
referencia, de paradigma en el sentido de Kuhn (1983), son ms cambio de poltica y de contenido.
bien excepcionales. Examinar las relaciones entre el Estado y su Es as como la tesis central del modelo AC es que los cambios
ambiente natural e investigar cmo cambian, posibilita, de un lado, en las polticas pblicas se deben no solamente a factores externos a
mostrar cules son los factores determinantes y los actores que la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica in-
disponen de esta capacidad para modificar la poltica estatal y, del terna, de su pasado. Incluso, para Rose y Davies (1994), la coercin
otro, adquirir conocimiento sobre el Estado como tal. ejercida por esta herencia sobre el futuro de la poltica sera tan
fuerte que los cambios se realizaran sin verdadera opcin- y casi
2. UN MODELO TERICO PARA EL ANLISIS DEL CAMBIO DE `independientemente de quin gobierna 2 .

POLTICA La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y


reglamentos que la conforman, sino que incluye tambin a las per-
Para realizar el estudio se utiliz el modelo advocagi coalitions sonas que componen las comunidades de poltica3 especficas que par-
(AC), el cual fue propuesto y desarrollado especficamente para el ticipan de la poltica y que Sabatier llama las advocacy coalitions (AC).
anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo (mnimo diez Ms precisamente, Sabatier (1988:139) define las AC como "las
aos) por Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Como personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de
base para construir su modelo los autores retoman los aportes entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos,
realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus res- responsables de gremios, investigadores que comparten un siste-
pectivos estudios. Heclo y Rose consideran que los principales fac- ma similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos
tores explicativos de los cambios de polticas pblicas son el y percepciones de un problema especfico y que demuestran un
desarrollo socioeconmico, la poltica (elecciones, partidos), los
gremios y la administracin, en particiihr, los altos funcionarios.
Esta concepcin pone el acento en los factores externos a la propia
poltica pblica. Sabatier y Jenlrins-Smith proponen enriquecer este
modelo explicativo inicial con la inclusin de factores internos a la
poltica pblica ms precisamente con los efectos causados por
el aprendizaje poltico. 2Ver tambin la nocin de patb dependence en el captulo I, seccin titulada
El aprendizaje poltico es el efecto producido sobre los actores "El enfoque neoinstitucionalista".
y sobre la misma poltica por la suerte de retroaccin interna a la El concepto de comunidad de poltica est presentado en el captulo 1.

168 169
POLTICAS PBLICAS
ANDR-NoaRDTH

/., 1-VI.- EL MODELO XDVOCACY COALITION


cierto grado de coordinacin o de sus actividades en el tiempo".
Segn el autor, a partir del estudio de estas coaliciones (AC), ver-
dadero cimiento de las polticas, se pueden entender los procesos
de cambios (o de continuidad) que operan en las polticas pblicas. Subsistema de
Estas AC, en su conjunto, conformaran un subsistema de poltica poltica
en el cual ellas compiten entre s para imponer su propia concep- ACI .
cin de la politica pblica. Los cambios de poltica pblica resulta- Factores con AC2
Mediadores
ran del trabajo y la lucha de estas coaliciones de actores. A partir relativa de poltica
de los recursos que encuentran tanto en el entorno pertinente al estabilidad Coerciones V
subsistema de la poltica los factores externos, como en su inte- y ecisiones de las ins
rior el aprendizaje poltico, las coaliciones intentaran hacer pre- recursos superiores
valecer su punto de vista, sus valores e intereses para lograr su de los
adores Recursos de las
dominio en la conduccin de la poltica pblica. institucidnes
El modelo est compuesto por un subsistema de poltica y su del
subsistema y
entorno pertinente, entorno que se divide en dos categoras de fac- ecisiones de poltic
tores. La primera categora de factores est conformada por varia- Factores pblica
dinmicos y
bles relativamente estables en el tiempo y la segunda por variables
Efectos de la politic
ms dinmicas, ms inestables. Estas variables son los recursos o las pblica
coacciones que usan las AC como instrumentos y argumentos para
intentar cambiar (o mantener) una poltica pblica.
De modo que, como lo indica el esquema 1-VI, el modelo est
conformado por:
- El subsistema, incorporado por las coaliciones de poltica (AC1,
AC2, ...), las instituciones y otros actores de la poltica pblica Fuente: Sabatier y jenkins Smith (1993:224). Adaptacin A. Roth
-

tanto estatales o no estatales corno cientficos, periodistas, fun-


cionarios, pensadores, etc. que participan de la problemtica de Como ya se indic, las coaliciones se diferencian por sus siste-
la poltica pblica (tiene relacin con el enfoque de las redes, ver mas de valores y sus intereses. En su trabajo de influencia sobre las
captulo 1); polticas ellas intentan orientar la poltica hacia soluciones que co-
- Las coacciones y los recursos del entorno, que se dividen en: rrespondan a su sistema de intereses, valores y creencias. Sin em-
primero, el entorno estable compuesto, segn los autores, por las bargo, con relativa frecuencia se encontrara en la prctica un tipo
caractersticas fundamentales del problema, la distribucin de los de actores que Sabatier llama los mediadores de poltica (polig
recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura social y, brokers). Aunque la distincin entre mediadores y miembros de
finalmente, por las reglas constitucionales fundamentales; y segun- coaliciones no es siempre evidente, se estima que estos polig brokers,
do, el entorno dinmico compuesto por los cambios en las condicio- que no pertenecen claramente a una u otra de las coaliciones, jue-
nes socioeconmicas, en la opinin pblica y de gobierno as corno gan un papel de intermediarios o de puente entre las concepciones
las decisiones e impactos que resultan de los otros subsistemas de que se enfrentan e intentan encontrar una solucin razonable o
poltica pblica. practicable al problema.

171
170
ANDR-Noa. ROTH

El modelo hace nfasis en la importancia de los sistemas de


valores de las zoalidones. Considera, en efecto, que es a partir de rits
POLTICAS
DE LASPO
estos valores que la coalicin que domina el subsistema va a per-
cibir la problemtica politica y que va a imaginar, a construir y a
implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, re-
glamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos dif-
ciles de realizar en funcin del grado de profundidad que Axiomas Implemen, Medios
implique el cambio para el sistema de valores de la coalicin ontolgicos tacin de los utilizados e
dominante. y normas . axiomas y informaciones
fundaren- normas en para la
Sabatier y jenkins-Smith se refieren directamente a la teora de e 1 talel marco de los implemen-
las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a sus con- fundamentos tacin de la
ceptos de cambio de paradigma y de ncleo duro. En la misma de una poltica
lgica de los cambios de paradigma segn Kuhn, una poltica p- PO(tica
blica puede ser considerada como un paradigma basado en un Vlido para
Especfica al Aplicacin a una
ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una subsistema poltica o a un
Dimensin s todos los
particular de programa
secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un pero- subsisternas
poltica especfico .

do normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan


Relativamente
experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y se des- Dificil pero
fcil, es la
posible s la
emboca en una contestacin de la validez de ste, para finalmente prctica
actividad
un nuevo paradigma reemplazar al anterior y se institucionaliza, se Muy dificil habitual de la
contempla
administracin y
normaliza. Entonces se puede asimilar la poltica pblica a un muchas
del trabajo .
paradigma cientfico pero con la distincin de los cambios margi- anomalas
legisatvo
nales (a la periferia del ncleo duro) y las anomalas pasajeras (ele- Hombre = Objetivo de Decisiones
mentos en contradiccin con el paradigma dominante, pero parte de la la poltica: administrativas,
toleradas por el sistema) de los cambios profundos que cuestio- Naturaleza Ej. interpretaciones,
nan el ncleo duro del paradigma de la poltica pblica. De mane- Proteccin urgencia del
Eje Hombre = del medio problema
ra lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms dominador ambiente
fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de poli- de la venus
tiea dominante. Naturaleza desarrollo
econmico
Segn Sabatier y Jenkins-Smith, el aprendizaje poltico es sus-
ceptible de provocar cambios de tipo marginal o alguna axioma- Fuente: Roth (1999a), segn Sabatier y Jenkins-Smith (1993:223)
lia, mientras que los cambios profundos ocurren slo cuando hay
modificaciones importantes en las condiciones socioeconmicas La aplicacin de este modelo al caso de la politica ambiental
o polticas generales del sistema. Por lo general un cambio de pa- colombiana nos llev a analizar los textos jurdicos que regulan la
radigma o de poltica pblica implica tambin un cambio de coali- gestin de los recursos naturales a partir de la creacin de la Rep-
cin dominante, o por lo menos, un cambio en su composicin y blica de Colombia. En efecto, las normas constitucionales y legales
en sus creencias. El cuadro 2-VI resume esta concepcin. son la expresin jurdica de los valores fundamentales a partir de

172 173
ANDR-N0a ROTH PoUr cAr PBLICAS

los cuales se disean las polticas pblicas. Eso nos permiti distin- infinito a conquistar y rico en recursos para explotar. En estas con-
guir tres polticas pblicas ambientales distintas y, por lo tanto, tres diciones, la aclaracin de la propiedad d'el territorio es el elemento
sistemas de valores con sus respectivas polticas con sus propios previo indispensable a esta conquista y para tal fin se formularon
instrumentos jurdicos y administrativos. En consecuencia se de- instrumentos jurdicos de tipo reglamentarios y fiscales.
termin la existencia de dos momentos en los cuales ocurri un Durante el segundo perodo (1936-1990), la estructura del siste-
cambio fundamental de poltica pblica sobre el medio ambiente. ma de valores dominantes es similar a la anterior, pero lo que cam-
bia es el papel del Estado, ya que ste pretende ser el actor principal
3. EL ESTUDIO DE CASO del desarrollo social y econmico del pas. El conocimiento cientfi
co y su uso por el Estado mediante el pian debe permitir aumentar
3.1. TRES SISTEMAS DE VALORES Y TRES POLTICAS AMBIENTALES rpidamente el bienestar de la poblacin. Eso se tradujo en una:
poltica intervencionista que afect a los recursos naturales mediante
El examen de la poltica ambientar' colombiana en el transcur- la bsqueda del aumento de la productividad de los suelos (y de los
so del tiempo permiti identificar las siguientes tres polticas: una subsuelos), ampliacin de la superficie agrcola y el desarrollo in-
poltica clsica (siglo XIX-1936), una poltica productivista (1936- dustrial. El plan fue la herramienta privilegiada para alcanzar estos
1990) y una poltica de desarrollo sostenible (1991- ...) con sus objetivos. Los resultados se midieron en crecimiento del Producto
correspondientes sistemas de valores. El cuadro 3-VI presenta de Interno Bruto, en volmenes de exportacin i, segn los criterios de
manera sinttica los principales valores e instrumentos de estas tres la FAO (Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin - ONU),
pliticas ambientales colombianas. en toneladas de fertilizantes utilizados y en capacidad de autosufi-
La primera poltica corresponde a un perodo durante el cual ciencia alimenticia. Paralelamente a esta -politica productivista, se
el Estado nacional busca su consolidacin. Los principales valores tomaron algunas medidas de proteccin de sitios y especies, pero
que dominan este perodo, en lo relativo a la Naturaleza y al Esta- sin embargo stas fueron poco significativas. Los problemas de con-
do, son, de una parte, la idea de la superioridad del Hombre sobre taminacin fueron minimizados y la legislacin de proteccin am-
una Naturaleza de la cual aduearse y, por otra parte, la necesidad biental, a pesar de su incremento progresivo (por ejemplo, Cdigo
de domesticar esa Naturaleza considerada como hostil a los pro- de 1974), fue poco aplicada.
gresos de la civilizacin moderna. Esta norma fundamental se El desarrollo de una tercera politica ambiental se hizo en el
combina con la instauracin de un Estado dominado por ideas marco de un cambio de valores tanto en la concepcin de la rela-
conservadoras. El ambiente natural es percibido como un _espacio cin entre el Hombre y la Naturaleza como en la del papel del
Estado. El Hombre es parte de la Naturaleza y el Estado ya no es
el actor capaz de hacerse cargo del desarrollo de la sociedad. Si
antes el Estado tena que canalizar las fuerzas sociales, ahora debe
liberarlas d su tutela. Los principios que deben guiar la poltica en
general, y la poltica ambiental, en particular, son y de manera
explcita los que fueron definidos durante la Conferencia de Ro
de Janeiro de 1992 (I Cumbre de la Tierra), en su Agenda 21. En
4Se considera la poltica ambiental, como el conjunto de las relaciones y la general se trata de desarrollar una legislacin marco tpica de un
evolucin de stas en el transcurso del tiempo-- entre las instituciones estatales Estado ms orientador que intervencionista. En trminos polti-
y los recursos y las condiciones naturales (ver Roth, 1999a:18). cos, ms neoliberal que socialdemCrata clsico o desarrollista.

174 175
ANDin-Non Rau' POLTICAS PBLICAS

3-VI.- VALORES Y POLTICAS AMBIENTALES de entidades administrativa I y . " 111

21 la participacin de la sociedad civil y la aplicidn del . prin-


cipio de la subsidiaridad son fundamentales para logras una
implementacin de las politicas ambientales ms efectivas. Con
cretamente se pretende otorgar ms competencias a los niveles
poltico administrativos inferiores (subsidiaridad y descentraliza-
cin) as como acercar a los ciudadanos a las autoridades locales
mediante mecanismos de participadn y favorecer una colabo-
racin ms estrecha entre autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales (ONG).

3.2. CAMBIO DE POLTICA AMBIENTAL: DE UNA POLTICA


CLSICA A UNA POLTICA PRODUCTIVISTA .

El modelo terico de Sabatier y Jenkins-Smith se centra en


coaliciones de actores unidos por un mismo sistema de valores
para explicar los cambios de polticas pblicas. Estas coaliciones se
enfrentan para imponer sus valores y, al mismo tiempo, para im-
ponerse personalmente dentro del subsistema de la politica en
consideracin.
En nuestro caso, las coaliciones en competicin para la defi-
nicin de los valores determinantes en la poltica ambiental se
constituyeron progresivamente durante las primeras dcadas del
nda 21) siglo XX, para luego desarrollarse gracias al cambio de poltica
de 1936. Fue, a grandes rasgos, alrededor de dos polos de valo-
- olitica laneacin Leyes-Inarco res y actitudes tpicas de la problemtica ambiental que se for-
me, reglamentaria centralizada . -Planeacin maron estas coaliciones: un polo que hemos llamadi)
-Fisco -Poltica descentra- productivista y otro polo conservacionista. El primer polo
(Cdigo de reglamentaria lizda se caracteriza por considerar como prioritario el crecimiento eco-
1912) -Pa.rticipacin nmico y el aumento del nivel de vida. En cuanto al segundo, el
polo conservacionista, busca la preservacin de la flora y la fau-
Fuente: A. Roth (1999a:173) na y se preocupa por la degradacin del entorno natural causado
por el desarrollo industrial y agroindustrial, como la tala de bos-
Con este enfoque ambiental se pretende obrar en pro del ques, las consecuencias de la intensificacin de la productividad
respeto a los principios del desarrollo sostenible mediante la de los suelos, el uso de fertilizantes y pesticidas, la industrializa-
implementacin de una poltica ambiental descentralizada, cin, la contaminacin de los ros, las obras de infraestructura
articulada a las realidades particulares y bajo la responsabilidad vial y energticas y la urbanizacin creciente.

176 177
ANDR-NOEL ROTH PoLtricAs PBLICAS

.
3.2.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLTICA la asociacin de los ingenieros agrnomos, el Ministerio de Eco-
noma Nacional, as como una asociacin de amigos del rbol.
Durante el perodo anterior al cambio de poltica (1900-1930), Los intereses para orientar una poltica de gestin forestal hacia la
las caractersticas fundamentales del problema ambiental o de los explotacin eran evidentes: convena a los agricultores La los
recursos naturales as como las tcnicas de valoracin de stos no caficultores que las superficies de bosques naturales disminuyeran
variaron, pero en cambio se pueden observar modificaciones en y que los campesinos sin tierra se transformaran en colonos. Estas.
factores considerados relativamente estables, como la estructura organizaciones conformaron el ncleo de una coalicin de actores-'
social, la expansin del cultivo de caf motor de la economa interesados e involucrados en la poltica ambiental en un -snticlq.
colombiana y del banano, y las inversiones pblicas en las productivista.
infraestructuras de transporte (ferrocarriles, puertos, vas) que pro- Al lado de este polo productivista, se desarroll tambin una
vocaron el crecimiento de la clase obrera y de las ciudades. Las corriente interesada en la conservacin de la flora y fauna. Se con-
reglas constitucionales cambian tambin en un punto fundamental form principalmente de cientficos que trabajaban en el descu-
como es el otorgamiento al Estado de un papel ms activo en la brimiento y clasificacin de nuevas especies. Se crearon museos de
poltica econmica y social. El reconocimiento de la funcin social historia natural, jardines botnicos, herbarios. La riqueza de la na-
de la propiedad con la reforma constitucional de 1936 es el fun- turaleza colombiana atrajo numerosos expertos extranjeros. Estas
damento de la evolucin posterior de las relaciones entre Estado y investigaciones desembocaron en la creacin, por ejemplo, de la
entorno natural. Reserva Biolgica Natural de la Macarena en 1948 (ley 52).
De manera embrionaria las coaliciones se desarrollaron alrede-
El cambio en estos factores relativamente estables, segn el dor de dos concepciones opuestas pero, hasta cierto punto, corn-
marco terico utilizado, interacta con cambios en factores ms plementarias. La coalicin productivista buscaba prommier la
dinmicos. Los cambios sociales estructurales y la crisis econmica intensificacin del uso de los recursos naturales con el apoyo de las
de 1929 facilitaron el cambio de gobierno. Desde 1930, y todava nuevas tcnicas mecnicas, qumicas y de gestin. Esta coalicin
ms claramente desde 1934, el Partido Liberal impondr una con- dispona del respaldo de las asociaciones econmicas y se apoyaba
cepcin intervencionista del Estado con "La revolucin en mar- en el desarrollo de las ciencias agronmicas por lo que a partir de
cha" de Lpez Pumarejo. Es a partir de ese momento que se los aos cincuenta, las universidades crearon facultades de Ingenie-
conform un subsistema de poltica en el rea ambiental y ms ra Forestal. El intervencionismo del Estado suscit la creacin a
precisamente en el sector forestal con la formacin y desarrollo veces directamente desde las oficinas gubernamentales de mlti-
de las coaliciones. ples gremios supuestamente representativos de los intereses socia-
les y econmicos del. pas. Estas asociaciones encontraban ah un
3.2.2. LA FORMACIN DE LAS COALICIONES canal para legitimar sus intereses econmicos y profesionales, y
orientaban as la actividad del Estado.
A partir del perodo 1934-1936 el Estado tom medidas para Del otro lado, a partir de las Escuelas de Ciencias Naturales
favorecer la explotacin forestal. Posteriormente, una verdadera en la tradicin de la Expedicin Botnica de Humboldt y de la
poltica forestal se gener en 1946 con la creacin del Instituto de creacin de facultades y departamentos de ciencias biolgicas, se
Fomento Forestal (IFF). Forman parte de este instituto las princi- construy la coalicin conservacionista. Estas instituciones inicia-
pales organizaciones econmicas y gremiales ligadas al sector agr- ron investigaciones que apuntaban a la preservacin de ciertas re-
cola, como la de los agricultores colombianos, la de los caficultores, giones por el inters ecolgico, cientfico, paisajstico o cultural que

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ANDR-NOEL ROTH PoLtncAs PBLICAS

presentaban. Los miembros de esta coalicin se reclutaron enton- cotizacin ser la reduccin, an mayor, dl papel de1 Congreso
ces SEicamente entre los profesores de biologa y ecologa y sus de la Repblica.
estudiantes. Esta coalicin permiti la creacin de varias reservas y En el tema ambiental esta concentrdn de poder_ se ila:tia--
parques naturales. ducido, primero, en la creacin en 1952 de . una Divisnlide,los
De modo que a partir de la constitucin de este subsistema de Recursos Naturales en el seno del Ministerio de Agricultura. La
poltica ambiental, dos sistemas de valores se alojan dentro de las misin principal de la Divisin consisti en desarrollar las obras -
instituciones estatales. De un lado, los agrnomos, las asociaciones relativas a la economa del suelo mediante el uso de tcnics.
de agricultores y los caficultores conforman una coalicin modernas. Como lo indica Rodrguez (1998), en ese entonces,
.productivista y, del otro lado, una coalicin conservacionista ins- un Ministro de Agricultura estaba evaluado por su capacidad de
talada ms bien en los crculos acadmicos pblicos y privados acrecentar la produccin y la productividad agrcola, ms que
se conforma por cientficos interesados por su orientacin disci- por su empeo en proteger suelos o paisajes. Fue en este contex-
plinaria, ms que en la conservacin de la Naturaleza. to que se crearon tambin, entre 1954 y 1968, varias corporacio-
nes de planificacin regional para un desarrollo integral, basadas
3.2.3. LA DOMINACIN DE LA COALICIN PRODUCTIVISTA (1950-1970) en el modelo norteamericano de la Tennessee TValley Authority (por
ejemplo, la Corporacin del Valle del Cauca, CVC). En 1968,
El perodo de postguerra mundial fue muy favorable a la una nueva reforma en el seno del Ministerio de Agricultura cre
coalicin productivista. Tres factores se refuerzan mutuamente: el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
una orientacin poltica favorable a la planificacin y a la centra- (Inderena) como un instituto de investigacin agronmica y, a la
lizacin de los procesos de decisin en el contexto de la demo- vez, al igual que las corporaciones, para promocin del desarr-
cracia limitada del Frente Nacional; la importancia central otorgada llo econmico y d proteccin de los recursos naturales. El obje-
al desarrollo econmico y, en especial, al aumento de la produc- tivo era proseguir ms eficazmente el mandato constitucional de
tividad agrcola y; finalmente, la influencia de los organismos fi- hacer un pleno uso de los recursos naturales. La responsabilidad
nancieros y cientficos internacionales en la determinacin de las de cumplir con este mandato en todo el territorio nacional fue
polticas nacionales. repartida entre el Inderena y las corporaciones regionales: en
A partir de los aos cincuenta, de conformidad con las con- donde exista una corporacin, el Inderena delegaba en ella sus
cepciones dominantes de la poca sobre el papel del Estado, funciones/en materia ambiental.
Colombia intent planificar su desarrollo econmico y social. La La prioridad que se dio al aumento de la productividad agrcola
introduccin de los mtodos de planificacin favoreci refor- no dependi slo del gobierno colombiano sino que fue suscitada -
mas institucionales hacia una concentracin del poder de deci- especialmente por la comunidad internacional a travs de los orga-'
sin. Esta tendencia culmin en 1968 con la reforma administrativa nismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo. Con apo-
del presidente Lleras Restrepo, gracias a las instancias de planifi- yo en la idea del plan Marshall que permiti la reconstruccin de
cacin tomaron un lugar privilegiado en los procesos de deci- Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones
sin para el desarrollo econmico y social. Se cre el internacionales consideraron la posibilidad de favorecer el desarro-
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Na- llo en los pases preindustriales, y fue as como numerosos econo-
cional de Poltica Econmica y Social (Conpes), que es una suer- mistas y expertos (de la Cepal, del Banco Mundial, etc.) fueron
te de Consejo de ministros ampliado que dirige el presidente de mandados a estos pases para diagnosticar la situacin y disear pla-
la Repblica. Una de las consecuencias de este proceso de cen- nes de desarrollo destinados a facilitar el despegue econmico. Es-

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ANDR-NOEL ROTH POLITIC,AS PBLICAS

tos expertos tuvieron una influencia determinante sobre el diseo de 3.2.4. LA COALICIN PRODUCTIVISTA CUESTIONADA (1970-1974)
las estructuras institucionales y la orientacin de las polticas pblicas
de numerosos pases del llamado tercer mundo. A partir del final de la dcada de los aos sesenta, aparecieron
Fue as como hasta los aos setenta los diferentes planes de en el pas las primeras fisuras en la casi unanimidad que suscitaban
desarrollo del Estado colombiano fueron principalmente conce- los objetivos de crecimiento econmico mximo. Las crticas
bidos por expertos externos. Gran parte de estos planes se disea- antiproductivistas provinieron de la academia colombiana y en-
ron de tal forma que pudieran acceder a los crditos otorgados contraron eco gracias a factores externos. En 1972, la Conferencia
por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo de las Naciones Unidas de Estocolmo y el Worme norte sur de la
-

(BID) o, desde 1960, a los fondos de la Alianza para el Progreso. Comisin Brandt dieron argumentos y legitimidad a las crticas de
Estas instancias consideraban que las dos fuentes principales de los profesores y primeros militantes ecologistai. La expresin me-
desarrollo econmico se encontraban en la valorizacinmxima dio ambiente empez a tomar el sentido con que se le conoce
de los recursos naturales, en particular la tierra, yen el empleo de la hoy; el Club de Roma alert sobre la existencia de lmites al creci-
energa potencial de la abundante mano de obra. miento econmico: el planeta Tierra no aguanta todo y sus recur-
La sustentacin de cada reforma se haca siempre con base en sos no son infinitos. Sin embargo, estos argumentos fueron
informes y opiniones de consejeros extranjeros, de los Estados percibidos,por los dirigentes de los pases menos industrializados
Unidos en particular, como Lauchlin Currie (plan de 1961 y de como un problema que tena validez o vigencia slo para los pa-
1971) o Albert O. Hirschmann (1952-1956). Como lo muestra ses desarrollados del norte.
este ltimo en sus escritos (1964, 1975, 1985), los pases en desa- El surgimiento de crticas al modelo de desarrollo produc-
rrollo se transformaron en verdaderos laboratorios para experi- tivista es tambin una consecuencia no deseada de la poltica de
mentar teoras sobre desarrollo econmico y social. Los gobiernos desarrollo misma. En efecto, la implementacin de una poltica
adaptaban sus instituciones y proyectos en funcin de la ltima basada en la bsqueda del aumento de la productividad de los
tesis en boga en las instituciones internacionales. Esto fue cierto, suelos, causante de daos ecolgicos que ya se vean, se acompa-
para Colombia en especial, en el caso de las polticas energticas y aba obviamente de un fomento a la investigacin agronmica y
de las polticas de ajustes econmicos estructurales. biolgica tanto en las universidades como en el Inderena. Esta
El carcter netamente tecnocrtico y economicista de este en- estrategia, que se enmarcaba en la poltica productivista, tuvo
foque actu evidentemente como una incitacin muy fuerte hacia para esta coalicin consecuencias inesperadas. En efecto, fue a par-
una concentracin y centralizacin del poder de decisin en las tir de estos centros de investigacin y del Inderena que surgieron
ms altas esferas del poder poltico. La adecuacin de los planes a dudas y crticas sobre proyectos concretos de desarrollo. Siempre
las exigencias formuladas por las instituciones internacionales eran, con ms evidencia, estos proyectos provocaban discrepancias o
adems, necesarias para que el Estado siguiera obteniendo los re- enfrentamientos entre diversas instituciones pblicas, Si hasta en-
cursos indispensables para la continuacin de sus actividades de tonces, los enfoques productivilta . y conservacionista parecan
fomento y apoyo a las polticas productivistas. Los crditos ex- ms bien complementarios, por el hecho de que desarrollaban sus
ternos de asistencia al desarrollo fueron as la base del crecimiento actividades en reas geogrficas distintas, ahora se enfrentaban con
del Estado: las inversiones pblicas, que representaban el 15,9% respecto a proyectos especficos.
del Producto Interno Bruto del pas en 1950, subieron hasta 29,6% Tres proyectos ilustran perfectamente el conflicto creciente en-
en 1970 y los gastos del Estado pasaron del 9,7% al 17,6% del PIB tre las dos coaliciones: la desecacin de la laguna de Sonso (Valle
durante el mismo perodo (0Campo, 1987:304). del Cauca), el proyecto de construccin de una refinera petrolera

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ANDR-Noa ROTH PoLfrIcAs PBLICAS

en el Valle del Cauca y la creacin de un complejo inirsticaen el Luego, en 1973, una movilizacin realizada por la defensa del
Parque Tayrona. Con estos ejemplos se puede ver cmo la Parque .Natural Tayrona fue, siniugar. a _duda, la principal victoria
implementacin de una poltica determinada termin por fortale- para la coalicin conservacionista. El Estado pretenda construir
cer una coalicin de poltica opuesta. Ilustran tambin, ms all del un lujoso complejo hotelero dentro de la reserva natural del Tayror a..
conflicto entre coaliciones, el proceso de fragmentacin de la au- como estrategia para desarrollar el turismo. El Conpes haba:apro-
toridad de un paradigma y la contestacin de la validez de dicho bado el proyecto y tambin se haba conseguido la financiacin
paradigma productivista de la poltica pblica ambiental. por parte del Banco Mundial y del BID. Una campaa de prensa
La cuenca del ro Cauca en el Valle del Cauca constituye una iniciada por el peridico El Tiempo, con base en un informe nega-
'regin particularmente apta para el desarrollo de la agricultura in- tivo del Inderena sobre dicho proyecto, provoc una moviliza -

tensiva. Desde los aos cincuenta fue sometida a intensos esfuer- cin popular sin precedentes en contra de la realizacin del complejo
zos de desarrollo agroindustrial principalmente con la caa de hotelero. Los opositores al proyecto recibieron apoyos, inclusive
azcar'. La necesidad de tierras provoc la tala de los bosques, la desde el exterior, de prestigiosas organizaciones como el WWF.
desecacin de los lagos y lagunas y el uso masivo de fertilizantes y Esta campaa oblig al presidente Misael Pastrana, a congelar la
pesticidas. Estos esfuerzos de desarrollo se complementaron lue- realizacin (del proyecto turstico.
go con la apertura en 1964 de un Departamento de Biologa en la Si bien es cierto que estos ejemplos se refieren a algunos fracasos
Universidad del Valle. Para su formacin, varios profesores de en la lgica del paradigma de desarrollo de la coalicin productivista,
este Departamento obtuvieron becas de estudios en los Estados es de anotar que de todos modos esos xitosfueron ms bien po-
Unidos (por ejemplo, Anbal Patio). De regreso a Cali sus estu- cos, pero sin embargo fuerqn importantes en el plano poltico. Ac-
dios evidenciaron la degradacin de la laguna de Sonso causada tores polticos e institucionales, con poca capacidad de intervencin
por las numerosas obras viales, de contencin y por la disposicin en los procesos de decisin, como las universidades y el Inderena;
de basuras. Una campaa pblica iniciada por estudiantes y profe- lograron una influencia sin precedentes y ampliaron el inters por el
sores de la Universidad del Valle para salvar la laguna y su fauna de tema ambiental mucho ms all de los crculos habituales.
su desaparicin permiti proteger el sitio. Esta lucha impuls la Pero estos eventos fueron circunstanciales. Son los ecos direc-
creacin y el desarrollo de las primeras asociaciones de proteccin tos a las preocupaciones en el escenario internacional, en especial el
del medio ambiente. En particular, el grupo Ecodesarrollo se opon- efecto Estocolmo. Para los juristas la Declaracin de Estocolmo
dra de manera victoriosa a la construccin proyectada de una ha sido. el punto de partida para la elaboracin de un derecho
refinera petrolera tambin en Valle en 1972. En este ltimo caso ambiental ms coherente que reemplaz la mayora de las normas
los argumentos cientficos lograron demostrar la inutilidad y la de la poca. stas eran, en Colombia como en otras parts del
nocividad de esa construccin. El proyecto fue archivado. mundo, slo respuestas a casos concretos o copia de normas
forneas cuya aplicacin eran casi imposible.
Esta coyuntura represent un recurso fundamental para que el
Inderena, pilar de la coalicin conservacionista, solicitara una
reformulacin completa de la legislacin ambiental colombiana.
El fomento de los cultivos de caa de azcar en el Valle del Cauca por las Las competencias y experiencias del Instituto en el manejo de los
agencias internacionales de desarrollo fue una consecuencia directa del recursos naturales permitieron que ste tuviera un papel importan-
embargo comercial decidido por los Estados Unidos sobre la Cuba de Fidel te en el proceso de creacin normativa. Con la expedicin del
Castro. Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables de 1974,

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ANDR-Non Rom Porincids PBLICAS

Colombia se qued con una de las legislaciones ambientales ms el cual haca nfasis en el crecimiento econmico y el empleo no
completas del mundo. El examen del proceso de creacin y apro- apuntaban en favor de una reglarnentatin.ambiental ms:estricta.
bacin de este Cdigo es ilustrador del funcionamiento del Esta- Adems, la consulta a las organizciones agrcolas e industriales
do y de la distribucin del poder en su seno. realizada al final del procedO pe rniri, seguraniente, sutranquiliza-
La idea de un cdigo naci, al parecer, en la academia (Univer- cin y el descarte de todo riesgo para sus intereses ante una aplica-
sidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes) y en el cin efectiva de medidas de proteccin ambiental. El xito de la
Ministerio de Agricultura. Primero, se hizo aprobar por el Con- coalicin conservacionista fue entonces, como se muestra a con-
greso una ley que autorizaba al presidente de la Repblica a iniciar tinuacin, ms que todo una victoria simblica y destinada, ante
la redaccin de un cdigo. La elaboracin del proyecto de cdigo todo, a fortalecer la imagen del pas en el exterior y en los organis-
estuvo formalmente a cargo del Inderena, lo cual fue apoyado mos internacionales.
por la FAO y el PNUD. El autor principal del texto fue el jurista y
experto de la FAO, Jairo Mayda. En junio de 1974, se present el 3.2.5. LA CONTRAOFENSIVA PRODUCTIVISTA O UN CAMBIO DE POLTI-
proyecto al presidente Pastrana Borrero, quien solicit una revi- CA FRUSTRADO (1974-1986)
sin del texto. Esta actitud implicaba dejar la decisin al siguiente
presidente, Alfonso Lpez Michelsen, quien entraba en funcin Si el perodo presidencial 1970-1974 estuvo marcado por el
del cargo en agosto del mismo ao. El proyecto se entreg enton- surgimiento de la problemtica ambiental, el perodo siguiente cam-
ces a las comisiones parlamentarias y a las organizaciones profe- bi de rumbo y permiti el regreso a una poltica de separacin
.

sionales (SAC, ANDI, Camacol); finalmente, el nuevo presidente de los territorios entre las dos coaliciones. En efecto, la estrategia
nombr a su secretario jurdico en la presidencia de una comisin del gobierno fue, de una parte, fortalecer la proteccin de los re-
para la redaccin final del proyecto. En diciembre de 1974 el pre, cursos naturales en las regiones de bosques tropicales y en sitios
sidente aprob por decreto el Cdigo Nacional de los Recursos reconocidos por su importancia ecolgica o paisajstica y, de otra
Naturales. parte, apoyar la planificacin del desarrollo econmico. La realiza-
Sin embargo, entre la redaccin del proyecto de cdigo y el cin del componente conservacionista de la nueva estrategia fue
texto aprobado finalmente, se suprimieron los aspectos reglamen- otorgada al Inderena y el componente relativo al desarrollo eco-
tarios y de procedimiento as como el captulo sobre sanciones. nmico se implementara mediante las corporaciones regionales
Con esos cambios el cdigo aprobado se qued casi como una de desarrollo integrado ya existentes y con .la creacin de nuevas.
declaracin de buenas intenciones, un texto sin dientes, inspirado Estas corporaciones fueron puestas en 1976 bajo la tutela del De-
en las legislaciones estadounidense y mexicana. El recorrido admi- partamento Nacional de Planificacin (Decreto 133 de 1976).
nistrativo qUe sufri el proyecto de cdigo indica el poco com- Es preciso recordar que segn la separacin establecida para
promiso del Estado con el tema y su desinters por adoptar un las competencias, las atribuciones en materia de proteccin am-
texto que se pudiera aplicar. Por ejemplo, ningn funcionario de biental del Inderena se transladaron a las corporaciones donde
alto nivel, en particular del Departamento Nacional de Planeacin, stas existen. Es as como las corporaciones tenan la tarea bastante
particip en la redaccin del texto; el presidente M. Pastrana no contradictoria de valorizar y, al mismo tiempo, de proteger los
quiso decretarlo en su primera versin a pesar de que tuvo el tiem- recursos naturales. Pero en la prctica, la mayora de las corpora-
po necesario para hacerlo; los cambios de personal que implic la ciones concentraron sus actividades en el desarrollo econmico en
entrada en funciones de un nuevo equipo presidencial y las priori- detrimento de la proteccin del medio ambiente (Rodrguez,
dades del nuevo plan nacional de desarrollo Para cerrar la brecha 1998:60), de modo que la coalicin conservacionista, a travs del

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ANDR-NOEL, ROTH PoLtricAs PBucA5

Inderena, se fortaleci nicamente en la periferia del pas, fuera de y, salvo contadas excepciones en casos concretos, el. tema estuvo
grandes centros industriales, agroindustriales y de poblacin, ausente del debate poltico. En 1986, el plan de desrrllo del
mientras que con la corporaciones regionales existentes y con las presidente Barco reafirmaba todava la necesidad de conquistar
nuevas, se permiti a la coalicin productivista dominar las zo- territorios (los bosques tropicales) para incorporarlos a las- activi-
nas urbanas y sus periferias (la Corporacin Autnoma Regional, dades productivas. Esta visin es ilustradora de todo el paradig-
CAR, en Bogot, la CVC en Cali). Esta estrategia se mantuvo du- ma productivista que dominaba desde los aos treinta, con el
rante las dos siguientes presidencias (Turbay, 1978-1982, y Betancur, cambio que se oper en el papel del Estado. Sin embarg, un
1982-1986). ao y medio ms tarde, el mismo presidente declar que era
En 1980, el Inderena tena que velar el 90% del territorio nacio- urgente proteger la Amazona, la ltima gran reserva natural, y
nal. Luego, en 1988, debido a la creacin de nuevas corporacio- entreg cinco millones de hectreas de bosques tropicales a la
nes, slo le quedaba un 70% del territorio, habitado por el 40% de comunidad indgena Witoto. Qu haba pasado? Por qu ese
la poblacin del pas. Es decir, que se sustrajeron del contrgl del cambio de perspectiva, indicador del inicio de una nueva for-
Inderena los territorios con mayor poblacin y en los cuales se mulacin de la poltica hada el ambiente, cuando nada de eso -
desarrollaban las actividades ms contaminantes. El trabajo del poda_ preverse un ao antes?
Inderena se centr, con pocos recursos financieros, en la creacin
y gestin de parques naturales, la investigacin en fauna y flora, la 3.3.1. Los FACTORES DE CAMBIO DE POLITICA
promocin de la piscicultura, la reforestacin y la educacin am-
biental. La autoridad del Instituto fue por lo tanto muy difusa y Para explicar este giro se pueden indicar varios elementos. Si se
pocO eficaz. Adems, para las corporaciones el Cdigo de los toman en consideracin los factores dinmicos del modelo teri-
Recursos Naturales nunca fue realmente percibido como una ley eo AC que deberan explicar los cambios de poltica, resulta que
de aplicacin nacional, sino ms bien como una suerte de regla- no fueron cambios en las condiciones socioeconmicas, ni una
mento interno vlido en las regiones bajo la jurisdiccin del Inderena modificacin en la opinin pblica las que provocaron este cam-
(Rodrguez, 1998). bio. Tampoco hubo cambio significativo en el gobierno. A pesar
de que esta decisin del presidente Barco fue marginal en su efecto
3.3. CAMBIO DE POLTICA: DE UNA POLTICA PRODUCTIVISTA A directo, introdujo, sin embargo, un cambio de perspectiva radical
UNA POLTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE frente a las concepciones anteriores sobre territorio. La explica-
cin de esta decisin, a priori sorprendente, debe buscarse en el
Si bien es cierto que la produccin legislativa en materia am- impacto producido por eventos que ocurrieron en el escenario
biental se acrecent significativamente desde los aos setenta, en internacional.
particular con el Cdigo Nacional de Recursos Naturales de 1974, En efecto, a partir de mediados de los aos ochenta, la preocu-
es de anotar que este tema sigui siendo un tema marginal y pacin internacional por el medio ambiente toma nuevimente fuer-
marginalizado de la poltica colombiana (est casi ausente de los za, en particular con la creacin de la Comisin IVIundial sobre
planes de desarrollo, por ejemplo). No ha existido realmente una Medio Ambiente y Desarrollo en las Naciones Unidas y con la
poltica ambiental coherente, y la concepcin poltica productivista publicacin del Informe Nuestro futuro comn por parte de la Co-
logr dominar el perodo imponiendo su paradigma de desarro- misin Brundtland en 1987, comisin en la cual Colombia partici-
llo. La dispersin y la debilidad de las autoridades responsables del p activamente a travs de la gerente del Inderena, Margarita Marino
medio ambiente haca que stas fueran prcticamente inoperantes de Botero. Tambin la actualidad de estos aos se llen de una

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ANDM-NozRom PoilwcAs PBucAs

serie de catstrofes ambientales: inquietudes por los cambios ble reconciliacin entre estas dos corrientes. Con este concepto se,
climticos yen la capa de ozono,-Bophal y Mxico en 1984, Armero dio la impresin de que era .posible una sntesiS entre estos dos
en 1985, Tchernobyl y Schweizerhalle (Basilea) en 1986, Bangladesh polos que hasta ahora se oponan en sus fundamentos y obraban,
en 1987, Da on Valdez en 1989. en Colombia, en territorios separados. La citacin por parte de las
Este nuevo clima permiti que el Inderena pidiera un anlisis Naciones Unidas a la gran Conferencia Internacional en Ro de
de la gestin institucional del sector en Colombia. El resultado fue Janeiro, en 1992 (I Cumbre de la Tierra) sobre el tema y durante
la publicacin en 1985 del informe Meja, Milln y Perry. Los au- la cual cada pas deba presentar un informe sobre el estado del
tores diagnosticaron la necesidad de una verdadera refundacin ambiente favoreci iniciativas e investigaciones.
de la estructura institucional nacional para remediar las graves de- La prioridad que tomaron para el Estado los asuntos ambien-
ficiencias del sector ambiental y propusieron la creacin de un tales despert las rivalidades burocrticas. Sobre qu institucin
Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (Darnar) deba recaer la responsabilidad de formilnr una poltica ambien-
y corporaciones regionales especializadas para cubrir todo el terri- tal? el DNP o el Inderena? Esa rivalidad burocrtica entre estas
torio nacional. dos instituciones, dominadas por coaliciones opuestas desde haca
De su parte, el informe Brundtland (Nuestro futuro comn) de dcadas, se torna central para la comprensin del proceso de cam-
1987 puso en evidencia la importancia de la cuestin ambiental y bio institucional en el tema ambiental.
dio un impulso definitivo al concepto de desarrollo sostenible. En 1990, el Inderena, en colaboracin con el organismo de
Tambin seal el problema de la destruccin del bosque tropical. cooperacin de los Estados Unidos, Usaid, public un nuevo diag-
Concretamente, la Amazonia, que era para muchos una vasta zona nstico global de la situacin ambiental colombiana. el cual per-
improductiva, se transform de golpe en una reserva de impor- miti tomar conciencia de la gravedad del deterioro del ambiente
tancia vital para el mundo entero y por lo tanto, su preservacin y de la dbil eficiencia de las instituciones encargadas. Seal en-
era una ventaja, un recurso en el escenario internacional. Surgi la tonces la necesidad de reformadas para que el pas diera prioridad
idea de que el norte industrializado haba contratado una deuda a la cuestin ambiental para su desarrollo futuro. Este texto vino a
ecolgica con el sur y que estos pases merecan, por ende, recibir servir de base al presidente Gaviria, en 1990, para formular por
transferencias de capitales, una ecorrenta, por haber conservado primera vez una- verdadera poltica ambiental en un plan nacional
y por seguir conservando el bosque tropical (Borrero, 1994). Los de desarrollo.
pases del sur tuvieron la esperanza de que en esta ocasin podran
tener ventaja sobre el norte, ya que los recursos biolgicos y los 3.3.2. LA AFIRMACIN DE UNA NUEVA POLITICA
bosques se sitan principalmente en el sur.
La reaparicin del tema ambiental en el exterior, permiti re- En el ao 1990 ocurren en Colombia tres eventos que van a
tomar la iniciativa al Inderena en el plano interno. El informe favorecer cambios polticos e institucionales en el campo ambien-
Brundtland, biblia de todas las conferencias internacionales de la tal: primero, como ya se seal anteriormente, la necesidad de la
poca, confirmaba y ampliaba las tesis y valores defendidos por el preparacin de la reunin de Ro de Janeiro de 1992; segundo, la
Inderena desde haca varios aos. Al final de los aos ochenta, la eleccin de un nuevo presidente de la Repblica; y tercero, el dete-
oposicin entre coalicin productivista y coalicin conser- rioro de la situacin poltica interna que desemboca en la convoca-
vacionista entr en una nueva fase. El concepto de desarrollo toria a una Asamblea Nacional Constituyente.
sostenible, legitimado por la Organizacin de las Naciones Uni- La perspectiva del cambio de gobierno es considerada como
das, permiti imaginar nuevas relaciones que auguraban una posi- un factor dinmico para el cambio de polticas porque es la opor-

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ANDR-NO1., ROTH POLtlICAS PBLICAS

tunidad para proponer nuevas y porque se acom p aa de una re- desarrollado en su seno una conciencia sobre la necesidad de llevar
novacin e personal en la alta funcin pblica. El presidente Gaviria a cabo una po

se posesion en agosto de 1990 con el compromiso de convocar desde la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales en. 1974, -
a una Asamblea Constituyente que reformara las instituciones esta- la institucin solicit un aumento de sus competencias y el fortale-
tales y las relegitimara. Atendiendo las prioridades establecidas en cimiento de su posicin institucional. En 1979 y 1985, el Inderena
la agenda poltica internacional del perodo, el medio ambiente y el present diversas propuestas de reorganizacin del sector -Por
comercio exterior fueron tambin temas prioritarios para la poli- ejemplo, mediante la creacin de un Departamento Adrninistrati- ,
tica colombiana. Por eso el presidente se fij dos objetivos en el vodeunMistrloAmben-.Siargo,d
tema ambiental: uno, participar activamente en la Cumbre de Ro hecho, y como ya se indic anteriormente, el Instituto fue progre-
y, dos, librar una campaa internacional para conseguir recursos sivamente desmembradoipor la creacin de corporaciones regio-
destinados a la proteccin del medio ambiente. Para tener credibi- nales y su presupuesto reducido. Incluso, los sueldos de sus
lidad, esta estrategia internacional implicaba necesariamente hechos funcionarios eran inferiores a los de otras entidades de mismo
concretos en la poltica interior. Por eso se opt por la realizacin rango! El Inderena ni siquiera encontraba mayor apoyo en su pro-
de una reforma profunda de las instituciones del sector ambiental pio ministerio tutelar, el Ministerio de Agricultura. ste estaba pre-
nacional y por la incorporacin de nuevos principios ambientales ocupado por el aumento de la productividad agrcola ms que
-precisamente discutidos en la preparacin de la Cumbre de Ro- por la preservacin del ambiente. El Inderena fue considerado
en la futura Constitucin (Rodrguez, 1998:137). ms bien como una entidad que estorbaba y que impeda el desa-
La inminencia de una reestructuracin profunda de las institu- rrollo econmico. Adems, como el resto del sector pblico, tenla
ciones ambientales polariz las dos coaliciones principales del una imagen de corrupcin y de ineficiencia.
subsistema de poltica. Los conservacionistas, alrededor del La respuesta estratgica del Instituto a esta situacin de . .

Inderena, y los productivistas, desde el DNP, van a desarrollar marginalizacin institucional, fue la difusin de las ideas
estrategias para hacer prevalecer sus valores e intereses en los cam- ambientalistas. La denuncia del deterioro del ambiente por su ex-
bios institucionales por venir. plotacin intensiva y sin consideracin para el futuro fue frecuen-
Antes de presentar en detalle la evolucin y la estrategias de las temente asimilada a una crtica del desarrollo capitalista. Los
dos coaliciones, se puede definir, de manera sinttica, la situacin ecologistas fueron fcilmente considerados por las fuerzas polti-
de las dos entidades. El Inderena era una institucin dbil desde el cas dominantes tradicionales, como aliados objetivos o instrumen-
punto de vista de su capacidad de gestin, pero que dispona de tos del movimiento comunista o de la subversin (ver Patio, 1991).
importantes conocimientos, competencias y de una larga expe- En este contexto, el Instituto tenda a asemejarse ms a una organi-
riencia en materia de gestin ambiental; por el contrario, el DNP zacin de militantes ecologistas o ambientalistas que a ua admi-
era una institucin fuerte desde el punto de vista de su capacidad nistracin estatal tradicional. Hasta los aos ochenta, el Instituto
de gestin, pero que no dispona de mucha experiencia en el cam- estuvo prcticamente condenado a hacer denuncias pblicas. Las
po ambiental. cosas cambiaron un poco desde 1986 gracias al inicio de un pro-
ceso de descentralizacin administrativa y poltica. El instituto en-
3.3.3. LA COALICIN CONSERVACIONISTA contr en este proceso la posibilidad de difundir una conciencia y
una prctica ambientalistas en los municipios mediante campaas
Desde la creacin del Inderena -cuyo fin inicialmente era el como la de Cabildos Verdes o la de Municipios Verdes. El Inderena
favorecimiento de la valorizacin de los recursos naturales- se ha contribuy de esta manera a la creacin de varias organizaciones

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ROTH PoLtrrc.,is psucAs

no gubernamentales (ONG) activas en el tema ambiental. A fina- motivo por el cual la gestin del Inderena a favor del ambiente era
les de los aos ochenta, la mayora de las ONG ambientalistas muy dbil. A partir- de 1990, sin consultar la prirrcipsl autoridad
(Natura, Penca de Sbila, Ecofondo, por ejemplo) se crearon o ambiental que era el Inderena, el. DNP y la Presidencia elabbraron .
fueron reanimadas por antiguos funcionarios del Inderena. propuestas de cambios institucionales para el iectr (Comisin
Sin embargo, y a pesar de su debilidad institucional, el Instituto Nacional Interministerial del Medio Ambiente, Departamento
sigui siendo oficialmente la mayor autoridad ambiental del pas. Administrativo). Todas esas propuestas prevean la ddaparicin
Gracias al trabajo de un grupo de fieles muy activos, el Inderena del instituto y el fortalecimiento del papel del DNP en .11 sector.
adquiri una competencia reconocida en el entendimiento de la Por ejemplo, el proyecto de comisin destinaba la secretara
problemtica de la fauna y la flora tropicales. Es as como el Insti- al DNP (modelo Conpes) y estableca la adscripcin de - las
tuto logr asumir la representacin oficial de Colombia en la Co- corporaciones regionales territoriales a una Divisin de ese De
misin Brundtland, se haba constituido en la memoria colectiva partamento Administrativo y la desaparicin del Inderena.
de las luchas ambientales con su mstica y sus mrtires y era una
escuela de formacin para lderes en la proteccin del medio am- 3.3.5. LA APARICIN DEL MEDIADOR DE POLTICA
biente de Colombia.
Frente a la necesidad de reformar el sector ambiental para lle-
3.3.4. LA COALICIN PRODUCTIVIST.A var a cabo su poltica exterior, el presidente Gaviria se encontraba
ante dos alternativas. Las dos instituciones que-ejercan responsabi-
El polo opuesto al Inderena, concentrado en la Divisin Espe- lidades en la gestin ambiental avanzaban cada una en su propio
cial de Poltica Ambiental, creada en 1989 y adscrita al DNP, tena proyecto. El uno, favoreca al Inderena, que se consideraba como
una dbil experiencia en la problemtica ambiental, pero, debido a la matriz legtima de un Departamento Administrativo (de igual
su posicin institucional, dispona de una capacidad administrati- nivel que el DNP) o de un Ministerio; el otro, favoreca al DNP y
va, de recursos y de conocimientos tcnicos ms importantes que pregonaba la creacin de una comisin interministerial que asu-
la del Inderena. La posicin central del DNP en el seno del Estado miera un control completo, o por lo menos preponderante, sobre
colombiano le permita tambin disponer de ms recursos e in- el tema ambiental de manera intersectorial y consideraba la liqui-
formacin para producir discurso y conceptuar sobre las dacin del Inderena.
interrelaciones entre desarrollo y ambiente. El DNP haba adquiri- Ante esta situacin el presidente solicit la colaboracin de una
do una cierta experiencia en materia de gestin ambiental a travs persona externa sin experiencia en el sector para llevar a cabo la
de la tutela que ejerca sobre las corporaciones regionales. Progre- reforma institucional y para preparar la participacin del pas en la--
sivamente el DNP haba integrado aspectos ambientales a los pro- Cumbre de Ro: el profesor de la Universidad de los Andes, Ma-
cesos de planificacin que tena a su cargo. nuel Rodrguez Becerra, amigo personal del presidente. Fue nom-
La estrategia del DNP hacia el Inderena consista en asfixiarlo brado como gerente del Inderena. Segn el propio Manuel
para favorecer su Divisin especializada en politica. ambiental. Por Rodrguez, el presidente no quera un verde para reorganizar el
ejemplo, en 1989, despus de haber participado en el debilitamiento sector, sino a alguien que buscara conciliar razonablemente la
del Inderena, restndole mbito a sus funciones, el DNP inici una conservacin y el desarrollo (Memorias, 1994:10). Frente a las estra-
evaluacin de la gestin de ste. El estudio concluy, evidente- tegias e intereses de las dos coaliciones, el nuevo gerente cumplira
mente, que el instituto careca de los instrumentos jurdicos, finan- precisamente con la funcin de un mediador de politica entre las
cieros y tcnicos para cumplir con las responsabilidades a su cargo, dos tradiciones paradigmticas y burocrticas.

194 195
ANDR-NOEL ROTH POLI77CAS PBLICAS"

El punto positivo del proyecto de comisin era que superaba cin. La solucin del ministetio_permita tambin satisfacer par-
la lgica sectorial. El proyecto obligaba a todos los ministerios a dalmente tant alinderena como alDNP. Para el prir~3-1SIP
tomar en consideracin los aspectos ambientales. Sin embargo, no obtuvo el control del sector y, para el segundo, se liquidaba el
para Rodrguez Becerra tena inconvenientes, en primer lugar, por- Inderena. ,
que esta solucin atribua al DNP la doble funcin de ser a la vez La coincidencia entre los trabajos de redaccin de la nueva ley,
el responsable de la planificacin y tambin de la ejecucin de las de la preparacin de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro y de
polticas. Este aspecto no le pareca conveniente desde el punto de elaboracin de una nueva Constitudn Poltica para la Repblica
vista de la ciencia administrativa, segn la cual algunas teoras pre- de Colombia tuvo consecuencias evidentes sobre esta ltimaSe
gonan por una separacin Jara entre los entes de planificacin y aprovech la circunstancia para participar activamente en las labo-
los de ejecucin. En segundo lugar, con la comisin interministerial, res en curso e introducir en la nueva Constitucin el tema ambien-
la mxima autoridad ambiental del pas quedaba en un nivel admi- tal. Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 result ser una
nistrativo de poca visibilidad (una Divisin en el seno del DNP). A Constitucin muy generosa con la problemtica ambiental, a pesar
Rodrguez no le pareca adecuado que fuera un funcionario de de la ausencia casi nula del movimiento ecologista del pas'. Algu-
tercer nivel quien representara la autoridad ambiental en un tema nos meses ms tarde, en un ambiente pre Ro muy favorable al
de tanta importancia a nivel internacional (Memorias, 1994:18). A ambientalismo, el pas se descubre --a travs de las miradas de los
partir de all, su preferencia iba evidentemente hacia la creacin de otros pases rico en recursos naturales importantes (bosques,
un ministerio. Por su parte el DNP argumentaba, no sin razn, que biodiversidad, aguas, etc.) A pesar de que slo unos pocos aos
con un ministerio se continuara considerando el tema ambiental atrs se los despreciaba casi por completo. De frma- similtnea
de manera sectorial y en forma aislada del desarrollo econmico y las discusiones constitucionales *(niayo-agosto 1991) se formul
social (El Espectador, 11 de noviembre de 1990). Finalmente, se tambin la primera poltica ambiental en un plan nacional de desa-
decidi presentar ante el presidente de la Repblica las tres solu- rrollo que prevea la creacin del Ministerio del Medio Ambiente
ciones elaboradas: el departamento administrativo, Darnar, la co- y, entre otros, la consecucin de fondos internacionales para llevar
misin interministerial y el ministerio. a cabo una poltica de proteccin de las selvas tropicales.
El presidente Gaviria, probablemente convencido por los ar-
gumentos de su amigo, escogi la solucin del ministerio y orden 3.3.6. EL CAMBIO DE POLITICA INSCRITO EN LA LEY
a los directores del DNP, del Inderena y al Ministro de Agricultura
la elaboracin de un proyecto de ley en la materia, cuya aproba- El proceso de decisin que llev al presidente Gaviria a crear
cin se lograra antes de la celebracin de la Cumbre de Ro de un Ministerio del Medio Ambiente necesitaba an concretarse en
Janeiro en junio de 1992. La decisin presidencial de optar por la
solucin del ministerio no es sorprendente si se considera el inters
del presidente Gaviria en desarrollar una poltica internacional agre-
siva. Esta solucin permita dar el mximo de visibilidad a su
trabajo de reformas polticas e institucionales en el tema ambien-
tal. Adems, la solucin corresponda tanto a las recomendaciones
en boga en trminos de diseo institucional es decir, disociacin 6 Una lista electoral ecologista para la designacin de los representantes a la
de la direccin o planificacin de la ejecucin, como a las dispo- Asamblea Constituyente, en diciembre de 1990, recibi solamente 8.007
siciones de la Agenda 21 con relacin a una mayor descentraliza- sufragios en todo el pas.

196 197
ANDR-N0a7- R077-1 Poz.tricAs PBlicAs

una nueva ley. Esta norma deba establecer las estructuras Cmara y de los senadores. Si undcita lgica ambiental justifica-
institucionales y sus funciones, as como definir las bases orientadoras, ba dividir el territorio nacional en- funcin de las cuencas
el ncleo duro, de la nueva poltica ambiental de Colombia. En esta hidrogrficas para su administracin por las corporaciones, la l-
etapa legislativa los distintos actores del subsistema de poltica am- gica poltica oblig a aumentar el nmero de corporaciones. Ini-
biental defendieron sus valores e intereses. cialmente el proyecto gubernamental prevea un nMero de 18
Entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 la preparacin de la corporaciones para cubrir el territorio. Pero despus de su trnsito
ley se hizo de manera catica. Tanto el Inderena como la Divisin por el Senado, se lleg a 30 corporaciones, y al final del proceso
del DNP propusieron textos. El Inderena solicit un experto del legislativo fueron 34 los entes territoriales aprobados. Segn Wiesner
PNUD para hacer algunas observaciones as como un asesor del (1997:181ss) se trat de una reparticin, en funcin de la geografia
BED. Finalmente, las partes acordaron el nombramiento de un abo- poltica y de los recursos financieros destinados al medio ambien-
gado externo a las dos entidades para organizar las discusiones art- te. La gran mayora de las corporaciones que se establecieron ejer-
culo por artculo. En abril de 1992, el presidente Gaviria solicit que cen su jurisdiccin dentro de las mismas fronteras que los
se presentara el proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica Departamentos. El mismo autor considera que la ley cedi ante
para su aprobacin, ya que la cumbre de Ro se acercaba y Colom- los intereses polticos locales y regionales de los parlamentarios y
bia haba anunciado la creacin del Ministerio en varias reuniones provoc un fortalecimiento del centralismo local.
internacionales y haca parte de su Informe para la Cumbre de la El sector industrial privado, la ANDI y las multinacionales pe-
Tierra. Sin embargo, los procedimientos de discusin y de adopcin troleras intentaron tambirunoclificar la ley sobre:el:tema de la
de leyes en el nuevo Congreso imposibilitaron su aprobacin a tiem- expedicin de las licencias ambientales y de los derechos de parti-
po. Fue slo despus de la Cumbre, en julio de 1992, que se dio cipacin de los ciudadanos. La ANDI trat de dar validez al prin-
inicio a los debates en la Comisin del Senado, luego en el Senado y cipio del silencio administrativo positivo en la atribucin de las
finalmente en la Cmara de Representantes. Los debates fueron lar- licencias. Conocedora de la ineficiencia tradicional de la buroCracia
gos y dificiles, particularmente en el Senado. Al final, en diciembre estatal, esto hubiera permitido dejar casi sin control efectivo las
de 1993, se logr la aprobacin definitiva de la ley nmero 99. Du, actividades industriales. Las petroleras, por su parte, buscaron que
rante su trmite ante el Congreso de la Repblica, el proyecto del el Ministerio de Minas, menos ambientalista, siguiera siendo el ente
gobierno fue modificado en varios puntos por iniciativa de los par- que autorizaba la explotacin minera. Ambas solicitudes no fue-
lamentarios y debido a las actividades de cabildeo o lobbing de dife- ron aceptadas.
rentes organizaciones e instituciones. El proyecto fue sometido a El proyecto estuvo varias veces a punto de hundirse. En los
presiones tanto polticas como econmicas. momentos crticos fueron las intervenciones personales del pre-
En el plano poltico la discusin ms intensa se dio alrededor sidente Gaviria y del candidato presidencial Samper en el Congre-
de la cuestin del nmero y de las competencias de las corpora- so ante algunos parlamentarios las que permitieron sacar adelante
ciones regionales previstas para la implementacin de la poltica el proyecto de ley. Sin embargo, a pesar de la importancia de la
ambiental en todo el territorio nacional. El motivo de discusin nueva ley, sta termin aprobada casi con relativa indiferencia de
era que este tema afectaba directamente la reparticin de las com- los medios de comunicacin.
petencias entre los diferentes entes y niveles de las entidades pbli- Segn los autores de la ley, la influencia de la Conferencia de
cas (municipios, departamentos, regiones), lo cual poda influir en Ro fue determinante en la evolucin y el contenido de la norma
las posibilidades del control politico de los recursos y del personal (Memorias, 1994:67). Es de anotar que los principales redactores
la prctica del clientelismo por parte de los representantes a la de la ley, funcionarios del Inderena y del DNP, fueron los mismos

198 199
ANDR-NOP.L ROM POLTICAS PBLICAS

que participaron en la Cumbre de Ro y quienes tambin estuvie- del mediador aparece entonces claramente en la perst:i- a cletryire-
a ante os procesos egislativo ante el Congreso vo gerente del Inderena, escogido por fuera de las dos oaudirigs. .
y en el de redaccin de la nueva Constitucin Polticae 1991. El anlisis del proceso de dedsin mostr igualmente - el imp&-: _
Obviamente, la conjuncin de las mismas personas en estos tres tante papel jugado por el Congreso de la Repblica y las institucio-
eventos ha facilitado la coincidencia entre el Agenda 21 de Ro, la nes pblicas locales (gobernadores de departamentos, gerentes de
Constitucin colombiana del 91 y la ley 99 de 1993. Incluso, la ley corporaciones) en el contenido de la ley, principalmente cuando se
99 se refiere textualmente, en su artculo primero, a los principios trat de la reparticin poltica y territorial de las diversas compe-
de la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992. tencias atribuidas a las nuevas instituciones ambientales.

3.3.7. LECCIONES DEL CAMBIO 4. CONCLUSIN

El anlisis de este segundo proceso de cambio de poltica am- El anlisis presentado pretenda dar una respuesta al interro-
biental muestra el impacto que tiene el escenario internacional so- gante sobre las razones que explican los cambios de polticas p-
bre la poltica colombiana. Es un catalizador fundamental de los blicas en Colombia. Para tal eecto, como marco terico y
cambios de poltica. El Informe Brundtland y la Conferencia In- metodolgico, se seleccion el modelo explicativo llamado advocag
ternacional de Ro de Janeiro favorecieron directamente el aban- coalitions (AC) propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith y se aplic al
dono de la poltica, hasta ese entonces tradicional, de conquista caso de la poltica ambiental en Colombia.
territorial, abandono que se ilustra de manera espectacular cuando A partir del examen de las estructuras de los sistemas de valo-
el presidente Barco en 1988 cede territorio amaznico a los ind- res se identific el desarrolle-dtres diferentes polticas ambienta-
genas Witoto. Segn el modelo terico de Sabatier, este evento les sucesivas. Esto permiti corroborar la idea segn la cual la
hubiera podido ser considerado como una nueva anomala en la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn
lgica productivista dominante, luego de otra anomala como fuertemente orientadas por las concepciones dominantes
haba sido la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales. Sin (paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la
embargo, la dinmica del nuevo discurso ambientalista (deuda Naturaleza. Se ha podido demostrar que es a partir de estas matri-
ecologista, desarrollo sostenible), contrariamente a lo que ocurri ces conceptuales que las relaciones entre Estado, Hombre y Natu-
en 1974, coincidi y entr en resonancia con una situacin interior raleza se construyen y que se concretan en normas e instituciones_
ms crtica: crisis del rgimen, proceso de descentralizacin, nuevo globalmente de conformidad con stas.
presidente y Asamblea Constituyente. El inters fue todava mayor La identificacin de las polticas pblicas. a partir de los valo-
cuando se percibi que la cuestin ambiental poda ser una posibi- res que las fundamentan ha permitido tambin sacar a la luz los
lidad o un criterio importante para la obtencin de recursos finan- momentos de los cambios de poltica. El modelo AC pretende
cieros y crditos externos (FMI, BM) destinados a los pases en explicar la ocurrencia de estos cambios mediante la accin com-
desarrollo. Estos eventos favorecieron la posibilidad de efectuar petitiva de actores unidos por valores comunes y agrupados en
una reorganizacin de la gestin del sector ambiental y lograr as el coaliciones ms o menos formales. Estas coaliciones de actores
cambio en profundidad de la politica pblica. En este contexto, el (advocag coalitions) buscan argumentos, utilizan oportunidades y
conflicto entre las dos coaliciones del subsistema de poltica am- construyen estrategias de poder, tanto a partir del entorno del
biental se transform en un conflicto burocrtico entre las dos subsistema de politica como desde su interior, por efecto del
instituciones que las representaban: el Inderena y el DNP. La figura aprendizaje poltico.

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200
ANDR-NOL ROTH POLTICAS PBLICAS

Ha permitido la reconstitucin de los procesos de decisin y cin del desarrollo econmico y para la moviliz- acin -y atribucin
el anlisis del entorno de las polticas pblicas, descubrir los acto- de los recursos. La creacin del Consejo Econmicol.y
res y factores de cambio de poltica? Primero recordemos que el (Conpes) y luego del Departamento Nacion de Planeacin (DNP)
anlisis ha mostrado la existencia de dos cambios de poltica p- durante los aos cincuenta y sesenta es la ilustracin ctel twuevo
blica ambiental: el paso de una poltica pblica clsica a una po- papel que se atribuye al Estado.
ltica productivista y de sta a. una poltica de desarrollo En el segundo cambio de poltica pblica (1993), las modifica-
sostenible. Frente a estos dos cambios exitosos, se puede sealar ciones de orden socioeconmico y el cambio de gobierno son
un fracaso: el intento de cambio con la adopcin del Cdigo Na- seguramente elementos importantes para explicar el - cambio. Sin
cional de los Recursos Naturales en 1974 (CRN, decreto-ley 2811 . embargo, las modificaciones de las reglas constitucionales (1991),
de1974). Una comparacin entre cambios de poltica exitosos y facilitadas por la situacin interna de crisis poltica e institucional
fracasados nos permite afinar la discusin sobre las condiciones (violencia y narcotrfico) y el impacto del sistema poltico interna-
necesarias al cambio de poltica pblica en Colombia, a la luz del cional, en particular la Cumbre de Ro de Janeiro y su Agenda 21,_
ejemplo de las polticas ambientales. parecen ser factores ms determinantes. Adems, es importante
sealar que la Agenda 21 estableci los principios de un nuevo
4.1. LAS CONDICIONES PARA EL CAMBIO DE POLTICA modelo poltico administrativo para el desarrollo sostenible, mo-
delo que se reflej tanto en la nueva arquitectura constitucional del
El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith indica que entre las cau- pas como en la ley 99 de 1993. . - --
sas externas de cambio se diferencian los factores relativamente En el caso del fracaso en el cambio de politica pblica, con la
estables de los factores dinmicos. En nuestro anlisis, si examina- adopcin del CRN en 1974, es tambin fcil ver la influencia de la
mos los casos de cambio exitoso, se puede ver que el primero, de arena internacional. Sin embargo, si se compara con los procesos
1936, se debe principalmente a un cambio de gobierno y signific, anteriores, se puede constatar que, primero, en este caso no hubo
en este caso, no solamente el acceso al poder de un gobierno alter- una crisis interna importante que entrara en resonancia con la adop-
no, sino un verdadero cambio de rgimen basado en una estructu- cin del CRN. Tampoco hubo una propuesta de un modelo alter-
ra diferente del sistema de valores. La crisis econmica de 1929, es nativo para la gestin del sector. En segundo lugar, a pesar de que
decir las modificaciones en las condiciones socioeconmicas, fue el prceso de decisin de 1974. estaba an muy centralizado, uno
probablemente un factor central para el cambio de gobierno. Sin de los principales actores poltico-administrativos, el DNP, qued
embargo, la evolucin de las condiciones socioeconmicas tuvo al margen del proceso, lo que indica la poca importancia que atri-
como trasfondo modificaciones en la estructura social del pas, buyeron al tema tanto las instancias centrales de decisin como las
situacin que permiti realizar cambios importantes en las reglas instancias internacionales de-crditos y de cooperacin. Entonces
constitucionales (reforma constitucional de 1936) y en materia de el tratamiento marginal que se dio a la problemtica ambiental en
poltica econmica con la importacin de modelos de planifica- este caso slo poda conducir a su fracaso. La adopcin del CRN
cin. Estos ltimos son paradigmticos de la puesta en marcha de pudo ser considerada por el subsistema de poltica y en particu-
la idea de un Estado para el desarrollo. La idea central consista en lar por la coalicin dominante como una simple anomala tole-
la creacin de burocracias nacionales racionales polticamente neu- rada por el sistema de valores prevaleciente.
trales y eficaces en la tradicin weberiana (Rondinelli, 1987:142- El modelo explicativo AC toma en consideracin tambin el
143). Para el cumplimiento del objetivo final el aumento del ingreso efecto del aprendizaje poltico sobre los cambios de politica p-
nacional era necesaria la creacin de un aparato para la planifica- blica. Qu se puede decir al respecto con nuestro anlisis? Si se

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ANDR-NOL ROTH PoLtrIc.As PBLIC.AS

considera el anlisis de Badie (1992b) acerca de la bulimia legisla- cambio - - - - onc clon
. . .
rva y sobre la creacin c Instituciones como simple renovacin institucional del cambio de 1993 es tambin la prolOngacin y -16s
de fachada, sin impacto real en la sociedad, sera fcil clasificar frutos de experiencias anteriores en gestin del medio ambiente
como un simple formalismo legal el caso de la poltica ambiental por parte del Inderena y de algunas corporaciones regionales como
con su amplia produccin normativa e institucional. Sin embar- la CVC. All encontramos la herencia de instituciones y de perso- .
go, el enfoque utilizado aqu, que toma en cuenta un largo pero- nas que han orientado las concepciones de lo posible. Parte de las
do, permite matizar el juicio. Si bien es cierto que los objetivos concepciones adoptadas en 1993 estaban ya ms o menos formu,-
fijados por las polticas y normas ambientales existentes, como ladas en distintos informes del Inderena y en el CRN de 1974.
la creacin del Inderena y la adopcin del RCN de 1974, estuvie- En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio
ron lejos de ser alcanzados, el mantenimiento de stas ha permi- en las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
tido la constitucin de polos de competencias y de experiencias necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el senti-
en el tema. La formacin y capacitacin del personal ha signifi- do que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cado la creacin de un capital humano experimentado impor- cambie una poltica es necesario que:
tante para el momento en que se dio la nueva reforma del sector - El tema sea inscrito en la agenda de instancias internacionales, y parti-
ambiental en los aos noventa. cularmente en las que otorgan 'financiamiento.
Como hiptesis, se podra pensar que la misma marginalizacin - La situacin interna sea lo suficientemente crtica como pata que
del Inderena fue la que permiti que esta entidad escapar ms el gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
que las otras al apetito clientelista y al cambio frecuente de funcio- - El gobierno sea capaz de imponer el cambio constitucional que lel-.
narios y de polticas. Esto permiti la adquisicin de competencia time los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
y experiencia, de un savoirfaire importante en el tema ambiental. La - Un modelo institucional alternativo de gestin exista, es decir, que
situacin es inversa en los entes ms influyentes y prestigiosos del exista una solucin institucional al problema.
Estado, como por ejemplo en las instancias de planificacin'. La - Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la posibili-
permanencia por aos, incluso decenas de aos, de varios funcio- dad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay concomitancia
narios en cargos importantes en el sector ambiental, en el Inderena con las otras condiciones ya mencionadas.
o en su cercana', ha sido un factor favorable a la realizacin del En otras palabras, es cuando el pas se encuentra en una crisis
(politica o econmica) grave que se producen situaciones que au-
tolizan.lambios en la conducta y el contenido de las polticas p-
blicas. Cuando se producen estas conjugaciones, el presidente de la
Repblica dispone de un margen mayor de maniobra poltica al
nivel interno para imponer nuevas reglas de juego. Esto permite al
gobierno obtener el apoyo de sectores sociales y polticos nuevos
en el pas (en 1936, el movimiento socialista; en 1991, el M-19 y sus
En su estudio sobre la planeacin en Colombia, Comby (1973) indica que simpatizantes) y en el exterior. Adems, el condicionamiento de
es precisamente en las instancias de planeacin, en las cuales debera haber los prstamos internacionales a otros factores, distintos a los es-
una mayor estabilidad, que los cambios de personal son ms frecuentes. trictamente financieros, constituye un instrumento importante y
Ejemplos: Julio Carrizosa, Nancy Vallejo, Margarita Marino de Botero, efectivo de presin para el cambio poltico, institucional y legislati-
Juan Pablo Ruiz, Augusto ngel Maya, Jorge Hernndez. vo en el pas, tal y como lo muestra lo ocurrido en 1993 con los

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ANDR-NOEL ROTH POLTICAS PBLICAS

fondos acordados para el medio ambiente en Colombia .por el representadas por dos instituciones estatales, el Inderena y el DNP,
Banco Mundial y otras instancias internacionales y que estaban con- en donde el representante del Presidente:jug-un papel de media-
dicionados a la aprobacin de la nueva legislacin (Rodrguez, dor. Otros actores pblicos, intervinieron en erfroceso
1998). Las instancias gubernamentales hicieron lo posible para cum- preparlamentario: los gobernadores y los direktbres de corpora-
plir con las condiciones impuestas. ciones. Luego, durante la fase parlamentaria, el Congreso mostr
su capacidad para imponer cambios sustanciales al proyeqp, del
4.2. PROCESOS DE DECISIN Y RGIMEN POLTICO gobierno y fue escenario de intensas actividades de cabildeo o
lobbing por parte del sector privado, en particular los gremios pro-
Un objetivo importante del anlisis de polticas pblicas es apor- fesionales y las ONG.
tar un conocimiento sobre el Estado o el rgimen poltico como La comparacin de estos dos procesos muestra que el rgimen
tal. El anlisis de las polticas ambientales, y en particular de los establecido por la Constitucin de 1991 es ms abierto que en la
procesos de decisin, permite mostrar tambin la dinmica de la situacin prevaleciente anteriormente. Es as que para la elabora-
relacin que opera entre el Estado, sus instituciones y el resto de la cin de la ley 99 las consecuencias de la descentralizacin poltica
sociedad. iniciada en 1986 se hicieron notar por una actividad de cabildeo
El anlisis de los procesos de decisin para la aprobacin del importante por parte de mltiples centros de poder. Estos nuevos
CRN en 1974 y de la ley 99 de 1993, indica quines son los actores centros de poder buscaron preservar los intereses de los departa-
que participan en la toma de decisin y que hacen parte de estas mentos, imponiendo un nmero alto de instituciones regionales en
coaliciones o comunidades de polticas. Igualmente, la composi- funcin de la geografia poltico-administrativa departamental ms
cin de estas comunidades puede funcionar como un indicador all de lo que comandaba la lgica tcnica de una divisin territo-
de la integracin, del grado de apertura del rgimen o de la parti- rial en funcin de las cuencas hidrogrficas (Wiesner, 1997;
cipacin de la poblacin en las decisiones politicas. El anlisis de Rodrguez, 1998). A pesar de que esto sea criticable desde el punto
los actores inscritos en los procesos de decisin en materia de de vista de la racionalidad tcnica (en el sentido de la administracin
poltica ambiental, y que conforman el subsistema de la poltica racional del desarrollo), desde nuestro punto de vista, correspon-
considerada, muestra que el nmero de actores se ha ampliado de a una racionalidad itoltica que necesariamente hay que tomar en
entre el proceso de 1974 y el de 1993. consideracin. Es posible que el costo econmico (burocracia,
En el primer proceso, el marco principal de la decisin se limita coordinacin) suplementario impuesto por la racionalidad poltica
a un tringulo que tiene como cima el presidente de la Repblica, se compense con una mayor legitimidad para un rgimen poltico
mientras que los dos ngulos restantes los ocupan el Inderena y los que estuvo siempre muy cerrad y limitado a los crculos de una
expertos forneos. Es la Presidencia quien define las reglas de juego oligarqua de gentlemen (Wilde, 1978). Este funcionatniento
y quien decide consultar a las instancias de planeacin y a los princi- oligrquico es perfectamente ilustrado por el proceso de decisin
pales gremios del pas. Este proceso ilustra muy bien la centraliza- de 1974, que buscaba ms una legititnidd poltica mediante el
cin y concentracin del poder en el rgimen presidencial establecido perfeccionamiento tcnico legal con expertos internacionales que
por la Constitucin de 1886, en donde el papel del parlamento es con su poblacin. Obviamente existe el riesgo de un cierre del
casi nulo y el poder del presidente es muy extendido. sistema poltico en los niveles regional y local mediante el fortaleci-
En el segundo proceso, el nmero de actores se increment miento del poder de oligarquas locales que aprovechan el proce-
con respecto al del caso anterior. El proceso de elaboracin se so de descentralizacin y de las transferencias de poder y de recursos
hizo bajo una dinmica de enfrentamiento entre dos coaliciones que lo acompaan (Wiesner, 1997). Pero, por otro lado, estas trans-

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AlVDR-NOEL ROTH PoLtrwAs PBLICAS

ferencias de competencias y de recursos pueden tambin obligar a pblica latinoamericana son generalmente ineficientes constituye
la s admirustraciones locales y regionales a ser ms responsables en un comentario comn. Es a su vez un comentario iluseador de la
su gestin, ya que se encuentran ms cercanas a sus electores. brecha que separa Estado y sociedad en esta. regin. ParadiiCa-
El uso del modelo AC en el anlisis de las politicas ambientales mente esta ineficiencia es tambin un elemento que permite legiti-
permiti poner en evidencia los momentos y los procesos de cam- mar ms fcilmente los cambios de polticaS frente a la poblacin.
bio de polticas pblicas. Desde este punto de vista las herramien- Las reformas administrativas son tambin, a veces, intentos reali-
tas conceptuales como coaliciones de actores, sistema de valores y zados por las lites polticas para ampliar las bases de una legitimi-
de poltica o mediador, fueron pertinentes para la construccin dad poltica siempre desfalleciente o precaria. LoS experimentos.
. del marco investigativo. Sin embargo, el modelo result ms pro- de importacin de modelos poltico-administrativos enfocados
blemtico en su operacionalizacin para la determinacin de los hacia una eficacia tcnica o tecnocrtica de inspiracin weberiana
factores de cambio. En particular, la definicin de stos y la clari- han contribuido al incremento del desfase entre Estado y socie-
ficacin de la interrelacin entre factores dinmicos y factores dad, por su tendencia a la centralizacin y a la concentracin del
relativamente estables fue dficil. Por otra parte, la no considera- poder de decisin en manos de expertos; por lo tanto, dificultan
cin de la influencia de actores exteriores al sistema politico nacio- todava ms la legitimacin del rgimen. La consecuencia de esto
nal aparece como una laguna del modelo. El hecho de aplicar este se traduce en una crisis recurrente del Estado. Esta manera de
modelo de origen estadounidense a pases en desarrollo explica percibir los problemas como cuestiones tcnicas y de iinaginar_
seguramente esta falencia. soluciones esencialmente a partir de la ingenieria institucional u
El anlisis mostr adems que, ms all de los factores en s, es organizacional, un saber exclusivo de expertos, ha contribuido a
la entrada en resonancia y la concomitancia de los diferentes facto- su manera a la legitimacin de la instalacin de regmenes autorita-
res los que permiten provocar los cambios y determinar la pro- rios en casi toda Amrica latina a partir de los aos cincuenta.
fundidad de stos. En ese sentido nos parece interesante introducir La evolucin actual de los regmenes polticos en un marco
en el modelo explicativo utilizado la tesis de Kingdon (1984, 1990) neoliberal representa un cambio por completo de la teridenda sea-
sobre la construccin de la agenda poltica. Para este autor es el lada anteriormente, grarins al cambio de orientacin general de las
encuentro de tres corrientes (problemas, soluciones y condicio- polticas que esto implica y a que el Estado descarga su responsabi-
nes u oportunidades polticas) el que permite en cierto momento lidad en la gestin de numerosos problemas, no slo ambientales,
abrir temporalmente una ventana politica. Es el momento que en hombros de las colectividades locales y regionales (descentraliza-
puede ser utilizado por las coaliciones de actores para imponer cin) yen el sector privado (privatizacin). Si toda reforma del modelo
cambios. En nuestro caso, la llegada de los problemas ambientales al de gestin administrativa es tambin una bsqueda permanente para
escenario internacional y nacional, la existencia de soluciones factibles el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, entonces, en lugar de
(el concepto de desarrollo sostenible) y la oportunidad poltica resul- reflexionar sobre cul sera el mejor esquema administrativo y legal
tante de la crisis interna y la nueva Constitucin, son las tres co- desde el punto de vista tcnico, a largo plazo, resultara, tal vez, ms
rrientes que se encuentran en un momento preciso. Esta situacin eficaz interesarse en primer lugar por las condiciones de la legitimidad
permite entonces que una comunidad de poltica aproveche y lo- poltica y administrativa de las instituciones estatales para la
gre imponer un cambio de poltica pblica. implementacin de polticas pblicas. En el caso contrario, la ten-
Finalmente, nos atrevemos a concluir con una reflexin ms dencia contempornea hacia el aligeramiento del Estado podra
general sobre la evolucin del Estado en Colombia que nos inspi- rpidamente tornarse insostenible en un contexto en el cual las
ra el anlisis realizado. Decir que el Estado y la administracin inequidades econmicas y sociales no dejan de crecer.

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