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ATOS ADMINISTRATIVOS

05/10/2015

Consideraes iniciais

Ato administrativo dos temas mais polmicos do Direito Administrativo e


muito cobrado em prova. Seu estudo essencial, pois quase tudo o que a
administrao faz ato administrativo.
Aqui, ser estudada a doutrina majoritria. Celso Antnio Bandeira de Mello
tem posio bastante diferente das demais e minoritrio. Pode-se segui-lo,
mas importante estudar a posio da maioria.

Ato da administrao e ato administrativo

Os atos da administrao so aqueles praticados pela Administrao


Pblica, a qual pode dar a eles dois regimes: i) de direito pblico; e ii) de
direito privado. O ato praticado pela administrao com caracterstica de
direito pblico chamado de ato administrativo.
Existem atos sujeitos ao regime pblico que no so oriundos da
administrao, como os praticados por permissionrias/concessionrias de
servios pblicos (que esto fora da administrao pblica). Ex.: uma
concessionria de telefonia que corta a linha por ausncia de pagamento
pratica um ato tpico de regime pblico.
Assim, podem ser identificados trs diferentes tipos de atos:
i) atos da administrao de regime privado;
ii) atos da administrao de regime pblico: so atos administrativos;
iii) atos de particular (ex.: concessionrias e permissionrias) de regime
pblico: so atos administrativos, pois o regime pblico, muito embora
no sejam atos da administrao.

Conceito de ato administrativo

Com base nas consideraes feitas acima, pode-se concluir que ato
administrativo a manifestao de vontade do Estado (Executivo,
Legislativo ou Judicirio) ou de quem lhe faa as vezes (concessionrias,
permissionrias) que atinge a rbita do direito, mais especificamente a do
direto administrativo, onde se cria, modifica ou extingue direitos com o
objetivo de satisfazer o interesse pblico, com regime jurdico pblico.
Na estrutura piramidal do ordenamento, os atos administrativos so
inferiores lei. Eles servem para complementar a previso legal e so
revisveis, estando sujeitos a controle pelo Poder Judicirio (controle de
legalidade).
Esse o conceito de ato administrativo em sentido amplo, que inclui
qualquer dos atos. Hely Lopes Meirelles falava em ato administrativo em
sentido estrito/fechado/limitado, o qual tem todas as caractersticas acima e
duas mais: tem de ser i) unilateral (o que exclui os contratos); e ii)
concreto (o que exclui os atos abstratos).
Classificao dos atos administrativos

- Quanto liberdade: vinculados ou discricionrios. Nos atos vinculados, a


lei define de modo objetivo a atuao do agente. Por outro lado, no ato
discricionrio, h uma margem de escolha ao agente dentro dos limites
definidos pela lei. A discricionariedade poder estar expressa na lei, ou
prevista atravs de conceitos jurdicos indeterminados.
- Quanto aos destinatrios:
i) atos administrativos gerais:
So os atos aplicveis erga omnes, coletividade como um todo, a todos os
que estiverem na mesma situao. So abstratos e impessoais (ex.:
instrues normativas, regulamentos etc.).
ii) atos administrativos individuais:
Ato individual aquele que possui destinatrio certo, determinado. Ex.:
aplicao de multa. Os atos individuais podem ser divididos em duas
categorias: singulares (tm apenas um destinatrio) e plrimos (tm mais
de um destinatrio, todos determinados).
- Quanto ao alcance:
i) atos administrativos internos:
Tais atos produzem efeitos dentro da prpria administrao. Ex.: a
administrao determina um novo modelo de uniforme para atuar em
determinado rgo.
ii) atos administrativos externos:
Tais atos produzem efeitos dentro e fora da administrao. Ex.: ato da
administrao que determina o horrio de funcionamento dos rgos
pblicos.
- Quanto formao: simples, complexos e compostos.
a) atos administrativos simples:
So aqueles que se tornam perfeitos e acabados com uma nica
manifestao de vontade. Ex: nomeao de um concursado realizada por
portaria. A portaria ato simples, que aperfeioa o ato de nomeao do
servidor.
b) atos administrativos compostos:
Os atos compostos dependem de duas manifestaes de vontade, que
acontecem no mesmo rgo, por agentes em condio de desigualdade. A
primeira autoridade quem se manifesta e decide (principal). A segunda
somente ratifica/confirma a primeira manifestao de vontade (secundria).
O ato composto aquele que depende do visto ou homologao do chefe.
c) atos administrativos complexos:
Os atos administrativos complexos tambm dependem de duas
manifestaes de vontade, mas que acontecem em rgos diferentes (soma
de vontades independentes). Ambas as manifestaes esto, aqui, em
condies de igualdade. Ex.: na nomeao de dirigente de Agncia
Reguladora, o Senado e o Presidente se manifestam; na concesso inicial de
reforma, aposentadoria e penso, a administrao e o Tribunal de Contas se
manifestam.
Obs: Entende-se que todo o ato administrativo que dependa de aprovao
ato complexo, pois toda a aprovao ato independente. A jurisprudncia
pacificou esse posicionamento ao analisar a concesso de aposentadoria ao
servidor pblico. O Tribunal de Contas um rgo independente, assim
como o rgo em que o servidor trabalhava. Se o Tribunal de Contas no
aprova a aposentadoria, ele no estar anulando o ato de aposentadoria.
Ele estar impedindo que este ato se aperfeioe. por isso que esse ato
no depende de contraditrio e ampla defesa (smula vinculante n. 3).
Obs2: se passarem 5 anos e o Tribunal de Contas no se manifestar acerca
do ato de aposentadoria, ter ocorrido aprovao tcita. Se passado esse
perodo, o Tribunal quiser realizar o controle, ele pode? Sim. Porm, se ele
quiser sustar esse ato, ter que respeitar o contraditrio e ampla defesa.
Obs3: toda vez que o ato for complexo ou composto, ele depender de mais
de um ato. Quando o primeiro ato praticado, ele tem por efeito principal
dar incio a formao do ato final (ato principal). Mas ele tem outro efeito
acessrio. No momento em que o ato A praticado, ele exige a
manifestao da administrao pblica, ele quebra a inrcia administrativa.
o que se chama de efeito prodrmico dos atos administrativos. o
efeito acessrio que um ato administrativo tem de exigir que se realize um
segundo, a segunda manifestao de vontade. Ex: remessa necessria de
uma deciso judicial contra a FP.
- Quanto a origem: no das melhores classificaes, pois se entende que
apenas os atos de imprio so atos administrativos, enquanto os atos de
gesto e de expediente so atos da administrao.
a) atos de imprio: atos em que a administrao goza de prerrogativas de
poder pblico em relao ao particular, decorrentes da supremacia do
interesse pblico.
b) atos de gesto: a administrao atua em p de igualdade com o
particular, isonomicamente, sem nenhuma prerrogativa especial.
c) atos de expediente: simplesmente do andamento atuao
administrativa.

Espcies de atos administrativos

Atos normativos: so atos por meios dos quais a administrao expede


normas gerais e abstratas, dentro dos limites da lei. A administrao pblica
estabelece a possibilidade de, em casos concretos, para minudenciar o
texto legal, editar-se atos legislativos.
Espcies de atos normativos:
a) Regulamentos ou decretos: o regulamento o ato e o decreto a
forma. O decreto apenas a forma do regulamento, o meio pelo
qual o regulamento se apresenta. Os decretos e regulamentos so
atos privativos do Chefe do Poder Executivo. Esses regulamentos
podem ser executivos, editados para a fiel execuo da lei, ou
autnomos, quando so editados para substituir a lei. O
regulamento executivo a regra no direito brasileiro, afinal, ningum
obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, seno em virtude de lei.
O entendimento majoritrio de que no Brasil se admite duas
hipteses de regulamento autnomo (art. 84, VI da CF)
- Extino de funes ou cargo pblico, desde que vago.
- Tratar de organizao administrativa, desde que no crie despesa,
nem se crie ou extinga rgos pblicos.
b) Avisos ou avisos ministeriais so considerados atos normativos. O
rgo imediatamente subordinado ao Poder Executivo, seu auxiliar
direto, tem competncia para editar os avisos.
c) A instruo normativa ou IN so atos normativos de outras
autoridades pblicas. A secretaria da receita no ministrio, mas
ela emite instruo normativa, sempre inferior a lei, visando a
facilitao da aplicao da norma.
d) Resolues e deliberaes: so atos normativos dos rgos
colegiados. Resoluo da Cmara, Senado, Congresso, etc. Esses atos
tambm so expedidos por agncias reguladoras. Isso porque, a
agncia reguladora dirigida por um rgo colegiado, o Conselho
Diretivo.

Atos ordinatrios: so atos de ordenao e organizao interna da


atividade administrativa. Esses atos costumam decorrer do poder
hierrquico. No uma atuao que atinge particulares.

Portaria: A portaria um ato individual interno, dirigida a indivduos


especficos. Ex: portaria de frias e nomeao. Observa-se no Brasil
inmeras portarias emitidas com vcio de forma. No havendo nulidade sem
prejuzo, mesmo que a portaria seja expedida em situao equivocada, a
atecnia sanvel.
Circular: A circular o ato administrativo utilizado para editar normas
internas uniformes. Ou seja, a circular descreve uma situao ftica e todo
aquele que se adeque a ela, submete-se. Ex: disciplinar horrio de
funcionamento do rgo, forma de utilizao das garagens, etc.
Ordem de servio: Alm das portarias e circulares, so atos ordinatrios as
ordens de servios. o ato por meio do qual se distribui o servio interno
entre setores e agentes.
Atos de comunicao: memorandos e ofcios. O memorando um ato de
comunicao interna realizada entre agentes pblicos de um mesmo rgo.
O ofcio envolve rgos diferentes ou uma autoridade pblica e um
particular.

Atos punitivos: so os atos de aplicao de sanes. So sempre


restritivos. Esses atos sempre devem ser precedidos do devido processo
legal, em que se respeite ao particular o contraditrio e a ampla defesa.
Atos negociais: so atos ampliativos, por meio dos quais a Administrao
concede ao particular algo que ele tenha pleiteado. A manifestao de
vontade do particular coincide com a administrao. Dividem-se em:
a) licena: ato de polcia, onde a administrao consente ao particular o
exerccio de uma atividade material que fiscalizada pelo Estado. Ex:
licena para construir.
b) autorizao: ato discricionrio e precrio. Pode ser desfeita a qualquer
tempo, sem direito a indenizao ao particular. H duas formas de
autorizao: i) autorizao para uso de bens pblicos; ii) autorizao para
atividades materiais fiscalizadas pelo Estado. a autorizao do exerccio
do poder de polcia, (ex: autorizao para porte de arma).
Obs: diferente da autorizao de polcia, a licena um ato vinculado. Os
critrios esto objetivamente definidos em lei.
c) permisso: contrato administrativo, por disposio expressa de lei e
da Constituio. A permisso de uso do bem pblico, por outro lado, ato
discricionrio e precrio por meio do qual o particular pode utilizar um
determinado bem pblico de forma anormal.
Obs: diferena entre autorizao de uso e permisso de uso. Para a doutrina
moderna, a diferena que a autorizao de uso feita no interesse do
particular e a permisso de uso feita com base no interesse pblico.
Obs2: a forma destes atos (licena, permisso e autorizao) o alvar.
Obs3: admisso. O ato administrativo de admisso aquele por meio do
qual se admite ao particular a fruio de servio pblico prestado pelo
Estado. Ex: admisso em um hospital, escola pblica, etc.

Atos enunciativos: atestam atos ou emitem opinies. Para parte da


doutrina, esses atos no so considerados administrativos.
a) Atos que atestam fatos: atestados, certides e apostilas. A diferena
entre atestado e certido que a certido o espelho de um registro.
Ex: certido de registro de nascimento. No atestado, a administrao
pblica vai verificar uma situao de fato para depois atestar. Ex:
atestado mdico ou atestado realizado pelo oficial de justia de que
no encontrou o ru.
Obs: Apostilamento ou averbao o ato de acrescentar informaes em
determinado registro pblico.
b) Atos que emitem opinies: parecer. O parecer o ato por meio do
qual a administrao emite opinio acerca de uma situao ftica. Ele
no tem consequncias diretas no mundo jurdico. Os pareceres
podem ser facultativos ou obrigatrios.
O parecer obrigatrio pode ser:
- vinculante que aquele, cuja fundamentao e dispositivo obrigam
a pessoa a quem se dirige. exceo. Somente quando a lei
expressamente definir o parecer ser vinculante.
- Opinativo: ele no ser vinculante. a regra.
Obs: responsabilidade do parecerista. Se o parecer for vinculante, o
parecerista responde com a autoridade que praticou o ato. Isso porque, a
autoridade no tinha opo. Tal situao, porm, exceo. Tratando-se de
parecer opinativo, se a autoridade pratica o ato com base no parecer, no
h responsabilidade do parecerista, a princpio. O parecerista poder vir a
responder se este tiver agido com dolo ou com erro grosseiro.

Elementos do ato administrativo

Segundo a doutrina majoritria, a lista de elementos do ato administrativo


est prevista no art. 2 da Lei 4.717/1995 (Lei de Ao Popular):
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das
entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos
de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade. (...)
A ao popular pode ser ajuizada por qualquer cidado e discute a
legalidade (a validade) do ato administrativo. Por isso, a LAP elenca os cinco
elementos que devem estar presentes para que ele seja vlido
(competncia, forma, motivo, objeto, finalidade).
Celso Antnio Bandeira de Mello no segue essa orientao. O autor divide a
mesma lista da LAP em dois grupos:
i) elementos: so as condies para a existncia de um ato jurdico, como a
manifestao de vontade;
ii) pressupostos de existncia (condies para a existncia de ato
administrativo, como ser o assunto de direito administrativo) e de validade
(condies para a validade do ato administrativo).

Sujeito competente

Pode ser sujeito de um ato administrativo aquele que est no exerccio de


uma funo pblica, esteja ela dentro ou fora da administrao. Aquele que
pratica funo pblica chamado de agente pblico (conceito mais amplo,
abrangendo todo aquele que pratica funo pblica, mesmo que no tenha
cargo pblico e/ou o faa por somente um nico dia, como o jurado e o
mesrio).
Para a validade do ato administrativo, o agente pblico tem de ser o
competente. Ou seja, deve obedecer a regra de competncia, a qual est
sempre determinada na lei ou, em algumas situaes, na prpria CR.
- Caractersticas da competncia:
a) Irrenunciabilidade;
b) Improrrogabilidade;
c) Imprescritibilidade.
Se a lei confere ao prefeito determinada competncia, ele est obrigado a
exerc-la. A competncia, portanto, no uma faculdade, mas de exerccio
obrigatrio. Alm disso, ela irrenuncivel pelo sujeito competente. Quem a
estabelece a lei, de modo que o agente sequer pode modific-la segundo
sua vontade. O administrador tambm no pode transacionar com ela.
O agente no deixa de ser competente pelo no exerccio dessa
competncia (ex.: o chefe de determinado rgo, competente para aplicar
sano em virtude de infrao funcional, no deixa de s-lo se ningum
pratica infrao). A competncia administrativa imprescritvel.
No processo civil, se a parte no alega a incompetncia relativa, ocorre
precluso e, consequentemente, a prorrogao da competncia. Em direito
administrativo, quem determina a competncia a lei, de modo que a
competncia no se prorroga.
Assim, a competncia administrativa de exerccio obrigatrio,
irrenuncivel, imodificvel, no admite transao, imprescritvel e
improrrogvel. Mesmo com tais caractersticas, excepcionalmente, a lei
permite a avocao e delegao da competncia. Tratam da delegao e da
avocao de competncia os arts. 11 a 15 da Lei 9.784/1999.
Avocar puxar a competncia para si, de fora do ncleo de
responsabilidades. Delegar transferir a competncia para outrem.
Delegao e avocao de competncia no so regras, mas excees na
administrao, ocorrendo mediante deciso devidamente justificada. Os
sujeitos que vierem a praticar o ato respondero por ele.
Smula 510 STF: Praticado o ato por autoridade, no exerccio de
competncia delegada, contra ela cabe mandado de segurana ou a medida
judicial.
Diferente da delegao, a avocao s admitida para agentes de
hierarquia superior. S se pode buscar a competncia de um agente
subordinado.
Em delegao de competncia, as duas autoridades (delegante e delegada)
mantm-se competentes, cumulativamente (competncia cumulativa). A Lei
9.784/1999 probe delegao de competncia em trs casos:
i) para atos normativos;
ii) para deciso em recurso administrativo;
iii) nos casos de competncia exclusiva: a privativa admite delegao.
Obs: o art. 84, p. nico da CF prev que os regulamentos podem ser
delegados do PR aos ministros de Estado. Ou seja, uma exceo de ato
normativo que admite delegao.

Forma
A forma do ato administrativo a prevista em lei.
O ato administrativo depende de uma apresentao, uma declarao, uma
exteriorizao da vontade. Esse pronunciamento tem de cumprir
formalidades especficas (cada ato possui as suas), as quais esto previstas
na lei. sempre elemento vinculado. Exceo: se a lei no definir nenhuma
forma para a prtica do ato, considera-se que h discricionariedade ao
agente.
A instrumentalidade das formas estabelece que a forma no elemento
essencial aos atos administrativos. Se o ato for praticado em forma diversa,
mas conseguir alcanar o interesse pblico, o vcio estar sanado, pois no
h nulidade sem prejuzo.
Em regra, o ato administrativo deve ser praticado por escrito. Pode ocorrer,
todavia, de o ato ser praticado de outra forma, como o gesto do policial feito
com a mo, que manda o sujeito estacionar o carro. Quando a lei permitir, o
ato poder ser praticado de outra maneira. Ex.: celebrao de contrato
administrativo verbal (art. 60, pargrafo nico da Lei 8.666/1993):
Art. 60. (...) Pargrafo nico. nulo e de nenhum efeito
o contrato verbal com a Administrao, salvo o de
pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco
por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II,
alnea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
Se o ato administrativo tem exigncias prprias ( formal, solene), no que
diz respeito forma, aplica-se a ele o princpio da solenidade, e no o do
informalismo.

Finalidade

Finalidade significa aquilo que o ato administrativo busca. Ex.: a finalidade


da dissoluo da passeata em que comea um quebra-quebra segurana
pblica e a proteo dos bens pblicos. Finalidade o efeito jurdico
mediato.
Finalidade genrica de todo o ato administrativo: interesse pblico.
Finalidade especfica: est na lei.
A prtica do ato com finalidade contrria ao interesse pblico (ex.: ato para
a proteo de interesses pessoais) leva ao vcio do ato chamado desvio de
finalidade. Trata-se de um vcio ideolgico, subjetivo, de um defeito na
vontade (ex.: delegado que posterga a ordem de priso do seu desafeto
para a data do casamento, para submet-lo a uma situao vexatria).
Na maioria dos casos em que autoridade pratica ato com desvio de
finalidade, ela mente no papel, alegando motivo falso. Desse modo, muitas
vezes o desvio de finalidade vem junto com o vcio no motivo.
Resumindo: na dissoluo da passeata tumultuosa, o motivo o tumulto, o
objeto a dissoluo e a finalidade a segurana. No fechamento da
fbrica poluente, o motivo a poluio, o objeto a dissoluo e a
finalidade a proteo do meio ambiente.
A doutrina costuma dizer que quando analisada pelo carter genrico, a
finalidade discricionria. Isso por que, interesse pblico um conceito
jurdico indeterminado. Porm, quando se fala da finalidade especfica do
ato, a finalidade vinculada.

Objeto

Objeto o resultado prtico do ato. o ato considerado em si mesmo. Ex.:


na dissoluo de uma fbrica que polui, o objeto a dissoluo. Ele
chamado de efeito jurdico imediato ou principal.
O objeto deve ser: i) licito, ii) possvel e iii) determinado.
Objeto lcito aquele previsto/autorizado pela lei. No o que no est
vedado pela lei, como ocorre em direito civil. O objeto tem de ser
faticamente possvel. Ex.: no possvel a promoo de servidor falecido
(com exceo da carreira militar, em que h essa anomalia). Determinado
o objeto claro, preciso.
O objeto elemento discricionrio.
Alm do efeito principal que o ato pretende alcanar, os atos
administrativos podem ensejar efeitos acessrios:
a) Efeito prodrmico: em determinadas situaes (atos complexos e
compostos), o ato acessrio tem como efeito obrigar a realizao de
um segundo ato pela administrao.
b) Efeito reflexo: a possibilidade que o ato tem de atingir um terceiro
no especificado no objeto. O efeito principal da reintegrao fazer
o servidor voltar ao seu cargo. O efeito reflexo enviar o servidor que
estava ocupando aquele cargo para o seu cargo de origem. Ou seja, o
efeito reflexo atinge terceiros no especificados no ato.

Motivo

Motivo o fato acrescido do fundamento jurdico que justificam a prtica do


ato. elemento discricionrio.
Ex.: determinado grupo de servidores decide fazer uma passeata, que vira
uma baguna, destruindo tudo. O poder pblico tem o dever de dissolv-la.
O motivo dessa dissoluo o tumulto. O fechamento de uma fbrica
poluente tem como motivo a poluio gerada pela fbrica. A demisso de
servidor por infrao grave tem como motivo a infrao grave.
Motivo o fato, o acontecimento que leva prtica do ato administrativo.
No existe ato sem motivo.
Motivo Motivao.
Motivao a exposio dos motivos que levaram prtica do ato.
Motivao a fundamentao.
Para que o ato seja vlido, o motivo tem de ser legal. So condies de
legalidade do motivo:
i) materialidade:
O motivo tem de ser verdadeiro. Motivo falso motivo ilegal.
ii) compatibilidade com a previso legal do motivo declarado:
Ex.: no Brasil, a remoo faz-se pela necessidade do servio. A remoo de
servidor pela prtica de infrao grave no possvel ( motivo ilegal).
iii) compatibilidade do motivo com o resultado do ato:
Ex.: no ato administrativo que retira o porte de arma de uma pessoa que se
envolveu em confuso, o motivo da retirada compatvel com o resultado
pretendido. No possvel, contudo, alegar a briga de A como motivo para
retirar o porte de B e C, que no participaram da confuso. O motivo
apresentado, portanto, deve ser estar diretamente ligado ao resultado do
ato.
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, uma vez declarado o
motivo, a autoridade est vinculada a ele e ter de obedec-lo (a
administrao tem de cumprir o motivo declarado). Ex.: exonerado servidor
para reduo de despesas, no pode o administrador no dia seguinte
colocar outro no lugar, pois a reduo de despesas o vincula (o motivo tem
de ser cumprido).
Caso a autoridade declare motivo falso (ex.: remoo em razo de vingana,
justificada por necessidade do servio), ela no ter como cumpri-lo (o
motivo falso no tem materialidade). Justamente porque no pode ser
cumprido, o motivo falso no tem como atender teoria dos motivos
determinantes ( violador dessa teoria), sendo, portanto, ilegal.
H uma exceo necessidade de motivao: a exonerao ad nutum,
que ocorre nos cargos em comisso. Ela no depende de
explicao/justificativa. Se, no entanto, a autoridade quiser justificar a
exonerao, ela fica vinculada. Assim, a teoria dos motivos determinantes
aplica-se mesmo na exonerao ad nutum.
H uma exceo teoria dos motivos determinantes. Em desapropriao,
existe a chamada tredestinao. Trata-se da mudana de motivo do ato
administrativo, permitida pelo ordenamento jurdico, desde que realizada
em uma desapropriao e mantida uma razo de interesse pblico. Ex.: o
Poder Pblico desapropria um imvel para construir um hospital, mas
resolve, posteriormente, construir um prdio da Justia Federal (caso
verdico ocorrido em Macei).
Obs: motivao aliunde. a remisso de um ato a um ato anterior. Art. 50,
1 da lei 9784. Nesse caso, aquela fundamentao ser parte integrante do
ato.

Elementos discricionrios x vinculados

Ato vinculado Ato discricionrio


Competncia Vinculado Vinculado
Forma Vinculado Vinculado
Motivo Vinculado Discricionrio
Objeto Vinculado Discricionrio
Finalidade Vinculado Vinculado

A discricionariedade (a liberdade do ato discricionrio) o que se chama de


mrito do ato administrativo. Mrito a convenincia. Motivo e objeto so
o endereo do mrito, mas no so sinnimos de mrito.

Atributos dos atos administrativos

So as prerrogativas que o ato administrativo goza, em razo da supremacia


do interesse pblico e do jus imperi.
Para a doutrina majoritria, os atos administrativos tm trs atributos:
presuno de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade. A doutrina
mais moderna inseriu um quarto atributo: a tipicidade.
Alguns doutrinadores acrescentam ainda a exigibilidade.

Presuno de veracidade

a f pblica, correspondncia com a realidade. No momento em que o ato


administrativo praticado, todos os fatos apresentados se presumem
verdadeiros. uma presuno juris tantum.
Essa presuno enseja uma inverso do nus da prova. Assim, o nus da
prova da ilegitimidade do ato ser de quem a aleg-la, que em geral o
particular (administrado).

Presuno de legitimidade

Todo o ato administrativo se presume legtimo, lcito. No momento em que o


ato praticado, ele produz efeitos regularmente, como se vlido fosse.

Imperatividade

Est presente apenas nos atos restritivos, ou seja, naqueles que impem
uma obrigao. o poder que a Administrao possui de impor ao particular
uma obrigao, unilateralmente, dentro dos limites da lei.
A multa o poder que a administrao tem de impor uma obrigao.
mtodo indireto de coero. O ato de expedio de uma certido negativa
de tributos, por exemplo, no tem imperatividade.

Autoexecutoriedade

A Administrao Pblica pode praticar os atos independentemente de


controle prvio ou autorizao do Poder Judicirio. O particular pode, a
qualquer momento, impugnar o ato no Poder Judicirio, mas os atos da
administrao no dependem do controle judicial para serem
autoexecutveis.
Para a maioria dos autores (h divergncia), a autoexecutoriedade deve ser
subdividida em duas bases diferentes:
- Exigibilidade ou coercibilidade:
um meio de coero indireto, na medida em que ocorre antes da
concretizao do ato. Todo ato administrativo tem esse atributo.
- Executoriedade:
Executoriedade a possibilidade de executar o ato sem o Poder Judicirio.
Trata-se de meio de coero direto ( o colocar a mo na massa). Nem
todo ato possui esse atributo:
a) Somente se houver previso legal;
b) Em caso de urgncia.
Ex.: decidir sobre a desocupao de reas de encostas sujeitas a
desabamento exigibilidade. Retirar as famlias que no o fizeram aps a
notificao executoriedade.
Assim, seguindo essa corrente, pode-se concluir que nem todo ato
administrativo tem autoexecutoriedade, pois ainda que a exigibilidade
sempre aparea, a executoriedade haver apenas em determinados casos.
Obs: contraditrio diferido. Sempre que o interesse pblico exigir medida de
urgncia da administrao, ela pode toma-la e depois abrir vista ao
particular, para que este realize o contraditrio.

Tipicidade

A tipicidade foi definida, num primeiro momento, por Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Para a autora, cada ato administrativo tem uma aplicao especfica,
determinada em lei. a aplicao do princpio da legalidade aos atos
administrativos. Ex.: a demisso de sujeito que comete infrao grave tem
uma finalidade especfica. A remoo tem tambm utilizao especfica,
atuao determinada: interesse do servio.

Formao e efeitos do ato administrativo

- Perfeio: Ato administrativo perfeito aquele que cumpre a sua


trajetria, seu ciclo de formao. Ex.: para nomear dirigente de agncia
reguladora, o ato somente estar perfeito aps passar pela manifestao de
vontade do Presidente da Repblica (a segunda manifestao).
- Validade: Ato administrativo vlido aquele que cumpriu todos os
requisitos, todas as exigncias.
- Eficcia: Eficcia diz respeito aptido para a produo de efeitos. O ato
administrativo ser eficaz quando estiver pronto para produzir efeitos.
Pode o ato perfeito e invlido ser eficaz. O ato de fechamento de uma
padaria por vingana, por exemplo, invlido e produzir efeitos at que se
consiga provar a ilegalidade. Outro exemplo a nomeao de candidatos
em concurso em que houve fraude. O ato ilegal tem de ser declarado
invlido. At l, o servidor ter trabalhado, percebido vencimentos etc. O
ato invlido produz efeitos at que a nulidade seja declarada, em razo da
presuno de legitimidade.
Um ato administrativo perfeito e vlido pode ser ineficaz. Como visto
anteriormente, a publicidade condio de eficcia, por exemplo, de um
contrato. Um contrato que no tenha sido publicado no produzir efeitos,
apesar de ser perfeito e vlido (art. 61, pargrafo nico, da Lei 8.666/1993):

Art. 61 (...) Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de

contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que condio

indispensvel para sua eficcia, ser providenciada pela Administrao at

o quinto dia til do ms seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no

prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que

sem nus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Redao dada pela

Lei n 8.883, de 1994)

Pode um ato administrativo ser perfeito, invlido e, ao mesmo tempo,


ineficaz. Um contrato celebrado atravs de licitao fraudulenta e no
publicado ser invlido e ineficaz.
O efeito do ato tambm pode estar sujeito a termo (evento futuro e certo)
ou condio (evento futuro e incerto). Ou seja, embora o ato seja perfeito e
vlido, ele ainda no pode produzir efeitos. Nesses casos, o ato
administrativo chamado de pendente. Ato pendente aquele que j
cumpriu todas as etapas de sua formao, tem validade, mas tem eficcia
sujeita a termo ou condio.

Extino dos atos administrativos

So formas de extino do ato administrativo: cumprimento de seus efeitos,


desaparecimento do sujeito ou do objeto, renncia do interessado e retirada
do ato pelo Poder Pblico.
a) Cumprimento dos efeitos ou advento do termo: O cumprimento
dos efeitos do ato administrativo a forma de extino mais
esperada/desejada/natural. a principal hiptese. Ex.: concedidas e
cumpridas as frias, o ato est extinto. Contratada a construo de
uma escola, aps o final da obra o ato est extinto.
b) Desaparecimento do sujeito ou objeto: Desaparece o sujeito, por
exemplo, com o falecimento do servidor, que extingue o ato de
nomeao.
Terrenos beira-mar so, em geral, de marinha, usados pelo
particular via enfiteuse, mediante o pagamento de foro anual. Se o
mar avanar e tomar conta da rea, a enfiteuse deixar de existir,
juntamente com o terreno. uma hiptese de desaparecimento do
objeto.
c) Renncia do interessado: A extino do ato administrativo pela
renncia do interessado ocorre, por exemplo, no caso do sujeito que
obtm licena para construir e desiste daquela construo. S se
pode renunciar atos administrativos ampliativos, pois no possvel
renunciar atos que gerem obrigaes.
d) Retirada pelo Poder Pblico: A retirada do ato pelo Poder Pblico
ocorre em cinco hipteses: anulao, revogao, cassao,
caducidade e contraposio. So situaes de extino precoce do
ato administrativo.
Anulao

Anulao a extino de um ato por ser ele ilegal. O ato administrativo


deve ser anulado pela prpria administrao. Todavia, o Poder Judicirio
tambm pode anul-lo, uma vez que realiza controle de legalidade.
A Lei 9.784/1999, em seu art. 54, estabelece que a administrao tem o
prazo de cinco anos para anular atos ilegais que produzam efeitos
favorveis aos destinatrios (prazo decadencial). Para o Poder Judicirio, no
incide esse prazo:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada m-
f. (...)
Obs: h repercusso geral reconhecida em relao a aplicao do prazo
decadencial da lei 9784 ao Judicirio quando constatada manifesta
inconstitucionalidade, Recurso Extraordinrio (RE) 817338.
Smula 473 STF: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos, ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
A anulao produz efeitos ex nunc ou ex tunc? Ex.: deferida determinada
gratificao a um servidor, meses depois se percebe que ele no tinha
direito (ou seja, o ato era ilegal). O que ocorre com os valores percebidos
pelo servidor?
Para a maioria dos autores, a anulao produz efeitos retroativos (ex tunc),
atingindo o ato desde a sua origem. No exemplo, como o ato retirado da
origem, o servidor no somente no receber mais, como ter de devolver o
dinheiro.
Celso Antnio tem posio divergente. Ele faz uma observao quando a
anulao produz efeitos favorveis ou desfavorveis. Para o autor, a
anulao que produz efeitos desfavorveis/restritivos deve ter efeitos ex
nunc. J a que produz efeitos benficos retroage. Assim, se o caso fosse de
indeferimento de gratificao (em hiptese concesso), como o ato de
anulao benfico (pois concede a gratificao), deveria retroagir. Para
Celso Antnio, se o sujeito no deu causa anulao, ele no deve ser
prejudicado.
Obs: no h direito adquirido a manuteno de ato nulo. H, porm, direito
a segurana jurdica e a permanncia dos efeitos jurdicos de um ato nulo
quando diante de um terceiro de boa-f. Quanto aos efeitos, portanto, tem-
se que, em regra, a anulao de um ato administrativo provoca efeitos ex
tunc, ou seja, retroage data da prtica do ato, fazendo com que sejam
fulminados eventuais efeitos que o ato nulo tenha gerado.
Contudo, em alguns casos a anulao tem efeitos ex nunc, sem retroao,
quando envolverem terceiros de boa-f que no participaram diretamente
da formao do ato invlido. Os terceiros de boa-f, portanto, no so
atingidos pelos efeitos retroativos da anulao.
Um ato administrativo que cumpre todos os seus requisitos vlido. Ele
pode, entretanto, ter um vcio/defeito. H trs tipos de vcios:
i) mera irregularidade:
A mera irregularidade no compromete a validade do ato. Em geral, so
defeitos de padronizao, de forma, como a cor da tinta da caneta, que
deveria ser preta e foi azul.
ii) vcio sanvel:
Sanvel aquele vcio que admite conserto. O ato anulvel, passvel de
convalidao (que a correo do ato com vcio, tornando-o vlido). Os
vcios sanveis dizem respeito, normalmente, forma ou competncia.
A convalidao produz efeitos ex tunc, garantindo-se os efeitos futuros e
considerando-se vlidos os efeitos pretritos. Requisitos para a
convalidao: 1) vcio sanvel; 2) no gerar prejuzos a Administrao, nem
a terceiros.

CONVALIDAO
Mesma autoridade Confirmao.
Autoridade diversa Ratificao.
Obs: no confundir convalidao com converso. A converso a
adaptao de um ato em ato mais simples, como forma de conserv-lo.

iii) vcio insanvel:


O vcio insanvel no tem conserto. Quando ele est presente, o ato nulo.
A sada natural a anulao do ato.
A convalidao do ato o primeiro dever do administrador. Se o vcio
insanvel, o ato deve ser anulado. A anulao nada mais que o
restabelecimento da legalidade, uma decorrncia do dever de legalidade.
Todavia, algumas vezes a manuteno de um ato ilegal menos prejudicial
que a convalidao. Nesses casos, o ato sequer ser consertado. o que a
doutrina chama de estabilizao dos efeitos do ato. Ocorre em razo
da ponderao do dever de legalidade em relao a outros princpios do
ordenamento, como a segurana jurdica, boa-f etc.
O STJ vem utilizando os cinco anos do art. 54 da Lei 9.784/1999, como limite
para a anulao dos atos administrativos. Passado esse prazo, o ato se
convalida.

Revogao

Revogao a retirada de um ato administrativo que no mais


conveniente. Ela somente pode ser feita pela prpria administrao, pois o
Judicirio faz controle de legalidade, no de convenincia (de mrito).
Vale observar, entretanto, que o Judicirio pode revogar atos administrativos
quando funcionar como a prpria administrao. Ele somente no pode
faz-lo em sede de controle judicial.
A revogao ex nunc e no tem limites temporais, mas somente limites
materiais (de contedo). No cabe revogao de ato que gerou direito
adquirido, de ato vinculado ou de ato que j esgotou seus efeitos (ato
consumado).

Cassao

Cassao a retirada de um ato administrativo pelo descumprimento das


condies inicialmente impostas pela administrao. Ex.: proibida a
instalao de Motis em So Jos do Rio Preto. O sujeito obtm licena para
construir hotel e modifica a placa para motel. Nesse caso, o Poder Pblico
pode cassar o ato de concesso da licena.

Caducidade

Caducidade a retirada de um ato administrativo pela supervenincia de


uma norma jurdica que com ele incompatvel. Ex.: a prefeitura concede
permisso para que em determinado terreno funcione um circo. A Lei do
Plano Diretor, que organiza a cidade, modificada, passando a determinar
que o local seja uma rua. No poder mais o circo continuar l: uma lei
superveniente retira o ato de permisso. O ato de concesso da permisso
discricionrio.

Contraposio

Na contraposio, h dois atos administrativos decorrentes de competncias


diferentes, em que o segundo elimina os efeitos do primeiro. Ex.: a
demisso elimina os efeitos da nomeao; a exonerao de cargo em
comisso acaba com o ato de nomeao.